LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES VIALES EN COLOMBIA

DANIEL EDUARDO ALVAREZ PILAR CELY ANDRADE

Ing. ANA LUISA FLECHAS POLTICAS DE TRANSPORTE EN COLOMBIA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE BOGOT FACULTAD DE INGENIERA ESPECIALIZACIN EN TRNSITO, DISEO Y SEGURIDAD VIAL BOGOT, NOVIEMBRE DE 2011

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TABLA DE CONTENIDO
1. 1.1 1.2 1.3 MARCO TERICO............................................................................................................ 5 INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD .................................................................... 5 ASPECTOS GENERALES SOBRE CONCESIONES ........................................................... 6 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN SISTEMA DE CONCESIONES ................................. 9

DESVENTAJAS .................................................................................................................... 9 VENTAJAS .......................................................................................................................... 9 2. 2.1 2.2 2.3 CONCESIONES VIALES DE PRIMERA GENERACIN EN COLOMBIA .............................. 11 EN QUE CONSISTI LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES VIALES .............. 11 PROYECTOS DE LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES ................................ 14 ESQUEMA DE RIESGOS ............................................................................................. 17

VALORACIN DE PASIVOS CONTINGENTES .................................................................... 17 3. 4. 5. EL CICLO DE POLTICAS PBLICAS DE JONES................................................................ 20 RELACIN ENTRE EL CICLO DE JONES Y EL ESQUEMA DE CONCESIN VIAL................ 22 CONCLUSIONES ............................................................................................................ 24

Alvarez, D. y Cely, P. Universidad Nacional de Colombia

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INTRODUCCIN La infraestructura vial y el sistema de transporte en general, ayudan a enlazar las actividades humanas, permitiendo ejecutarlas con mayor o menor facilidad en funcin de su calidad y efectividad. La movilidad y accesibilidad, provistas a travs del sistema de transporte, preocupan a los gobiernos debido a los altos costos que implica su desarrollo a travs de los escasos recursos pblicos. Con el fin de superar el atraso en infraestructura, las administraciones de diversos pases han promovido cada vez ms la participacin de la empresa privada en el desarrollo de proyectos de inters pblico a travs de las denominadas Participaciones o Asociaciones Pblico Privadas (PPP APP), con las cuales se pretende llevar la infraestructura y el sistema de transporte a niveles ptimos de competitividad y productividad internacional Colombia no ha sido ajena a esta realidad y en miras de mejorar la utilizacin de los recursos pblicos invertidos en infraestructura de transporte (especialmente en lo referente a construccin, operacin y mantenimiento), inici en 1992 el modelo de concesin de infraestructura vial durante el gobierno de Gaviria, como complemento al Plan Vial de Apertura. Esto constituy un gran paso en la construccin de infraestructura en el pas que hasta entonces, se sustentaba nicamente en los tradicionales proyectos financiados totalmente por el Estado. Sin embargo, como todo proceso de aprendizaje, esta primera generacin de concesiones atraves por varias dificultades y errores que implicaron grandes costos imprevistos, demoras en la ejecucin de las obras, demandas y prdida de transparencia en los procesos de adjudicacin y modificacin de contratos de concesin, entre otros graves problemas. Este documento pretende dar a conocer el proceso que atraves el pas en el desarrollo de la primera generacin de concesiones viales con base en las etapas del Ciclo de Polticas planteado por Charles Jones en 1970 y su interrelacin con el marco legal e institucional que rige la contratacin estatal.

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OBJETIVO DEL ESTUDIO El objeto principal del trabajo es estudiar la primera generacin de concesiones viales en Colombia, tomando como referencia el Policy Cycle propuesto por Jones en 1970, aplicando cada una de las fases all contenidas y partiendo del marco de poltica nacional mencionada en el curso: Polticas de Transporte en Colombia. OBJETIVOS ESPECFICOS Hacer una revisin bibliogrfica exhaustiva formal, sobre el tema. Conocer el origen de la poltica de APP en Colombia y sus desarrollos reglamentarios. Extraer conclusiones particulares sobre los resultados de dicha poltica y el futuro de su aplicacin.

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1. MARCO TERICO

1.1 INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD A finales de los aos ochenta, el Gobierno nacional emprendi una serie de reformas al sector transporte, que se iniciaron con la liquidacin de las empresas estatales impulsndose una mayor participacin de agentes privados en el sector. Como medida de solventar la crisis econmica de esta poca se dio un nuevo esquema en la celebracin de contratacin y se impulsa el sistema concesional dentro del marco normativo compuesto as: Constitucin de 1991, que establece que la institucin jurdica contractual es uno de los instrumentos que puede emplear el Estado para realizar adecuadamente sus fines esenciales y que facult al Congreso para expedir el estatuto general de contratacin de la Administracin Pblica (ver artculo 365) Ley 1 de 1991 respecto a las concesiones de puertos martimos. Estatuto de la Contratacin Pblica contenido en la Ley 80 de 1993, que incluye una ley general sobre contratos del Estado. Asimismo, en este instrumento se reglamentaron de manera general los contratos de concesin, permitindose realizar contratos por perodos superiores a 20 aos y se otorgaron diversas posibilidades de asociacin en la presentacin de la propuesta y la realizacin de ofertas por iniciativa de particulares (ver artculo 32, numeral 4). La denominada Ley de Transporte (Ley 105 de 1993), que establece los mecanismos de recuperacin de inversin para vas en concesin, tales como la utilizacin de peajes y/o cobros por valorizacin, y de mecanismos financieros de largo plazo tales como la titularizacin de los activos. Adems le permite a la Nacin otorgar garantas con recursos de la entidad respectiva, tales como garantas de ingreso mnimo y a las entidades territoriales entregar en concesin diferentes proyectos relacionados. Ley 185 de 1995, Ley de Endeudamiento, que establece las polticas de endeudamiento del Estado. Ley del Medio Ambiente, aplicada por el Ministerio del mismo nombre y que establece determinadas exigencias para los proyectos viales. Plan de Ordenamiento Territorial y Plan Nacional de Desarrollo vigentes. En cuanto a la institucionalidad del sistema, debe sealarse el papel que desempea el Instituto Nacional de Vas - INVIAS, organismo estatal encargado de administrar y desarrollar la

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red vial nacional. Esta entidad se cre sobre la base del Fondo Vial Nacional, mediante la aprobacin del documento N DNP-2597-UINF-MOPT, denominado Contratos de Obra Pblica por el Sistema de Concesin, que dio inicio al Programa de Concesiones en el ao 1992; en este documento tambin intervienen el Ministerio de Obras, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES), que disean la poltica general de infraestructura, adems de coordinar los diferentes sectores y formular recomendaciones a las agencias encargadas de realizar los contratos de concesin. En 1993, la concesionaria Proyectos de Infraestructura S.A (PISA), fue la adjudicataria del primer contrato de concesin vial firmado en el pas, con el objeto de administrar, mantener y operar la va Buga-Tulu-La Paila (concesin departamental), que a la fecha se encuentra en operacin. En noviembre de 2006 se firm una adicin para la extensin de la doble calzada en el tramo La Paila-La victoria, completando as una extensin de 80 kilmetros de va en el departamento del Valle del Cauca. En 2003, el Gobierno Nacional crea el Instituto Nacional de Concesiones INCO (recientemente reestructurado como la Agencia Nacional de Infraestructura ANI) como un establecimiento pblico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, con total autonoma para el manejo de concesiones en el rea tcnica, econmica y administrativa. Su objeto es planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participacin del capital privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, frreo, martimo y fluvial. A diferencia de otros pases, Colombia no cuenta en la actualidad con una ley especfica para concesiones. Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeacin en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico estn estructurando lo que ser la Ley de Concesiones para Colombia desarrollando una propuesta normativa sobre las asociaciones pblico-privadas, iniciativas privadas, asignacin de riesgos, agilidad en los procesos, entre otros.

1.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE CONCESIONES Es importante definir que una concesin es una autorizacin que la nacin otorga a una persona Natural o Jurdica a travs de un contrato para desarrollar un bien de uso pblico por un periodo de tiempo determinado; para que bajo su propia responsabilidad adelante los diseos definitivos, la construccin y la operacin de una determinada infraestructura.

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La normatividad vigente en Colombia establecida en la Ley 80 del 93 y la Ley 105 de 1993 define el contrato de concesin como un contrato autnomo diferente al de obra pblica determinando funciones y facultades especificas para la contratacin con personas particulares. Es de resaltar que a diferencia de los contratos de obra pblica convencional en los que se realizan pagos sujetos al avance de obra, los contratos de concesin vial tienen un esquema de financiacin diferente. En stos se definen una serie de actividades, las cuales corren a cuenta y riesgo del concesionario, sujeto al cumplimiento de unos plazos mximos para la finalizacin de las obras establecidas contractualmente. Esto no excluye que pueda existan otras obras en momentos diferentes del contrato. El pago al proyecto est compuesto por los ingresos de peajes involucrados en la concesin y si el esquema as lo requiere, de aportes estatales en determinados momentos, los cuales se establecen contractualmente. Estos aportes estatales no necesariamente estn asociados a los avance de obra. El esquema de Asociaciones Pblico Privadas (APP) ha sido una de las herramientas ms utilizadas por gobiernos de varios pases latinoamericanos como Chile, Mxico y Colombia, para proveer y financiar su infraestructura desde los aos noventa. Existen tres caractersticas bsicas en este tipo de esquema, donde las primeras dos son necesarias y la tercera es especfica segn el tipo de asociacin (Caminos para el Futuro Gestin de la Infraestructura en Amrica Latina. CAF 2009) a. b. c. Responsabilidad compartida de riesgos entre el sector pblico y la empresa privada en un contrato, por lo general, de largo plazo Control temporal de activos por parte del privado Conjuncin de Inversin y Operacin y su realizacin por la misma empresa privada.

Algunos esquemas de concesiones son1: 1. Concesiones para construccin de una obra: El Gobierno contrata con la empresa privada la construccin y operacin de un sistema de infraestructura en un periodo

Definicin encontrada en el CONPES-2775-MHCP-DNP: UINP-UPRU, Anexo 1 Descripcin de las principales modalidades de participacin privada en proyectos de infraestructura.

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tiempo durante el cual es responsable por la inversin y el mantenimiento, recuperando su inversin a travs de tarifas. 2. BOT (Built, Operate and Transfer): El sector privado Financia, Construye y Opera un sistema de infraestructura, el cual genera utilidades que permiten cubrir los costos de inversin y operacin; a partir de una fecha predeterminada, la propiedad se transfiere o revierte a la Nacin. 3. BOO (Built, Own and Operate): son proyectos promovidos por el sector pblico, en los cuales la responsabilidad de Construccin y operacin son del sector privado, as como la propiedad. 4. BLT (Built, Lease and Transfer): Difiere del anterior en el tipo de financiamiento utilizado (arrendamiento financiero). 5. DBFO (Design, Built, Finance, Operate): Este mecanismo es similar al mecanismo BOT, con la diferencia de que en este caso el privado asume un papel mucho ms importante en el diseo del proyecto. La propiedad de los activos permanece en todo momento en manos de la administracin pblica, por lo que sta debe remunerar al consorcio privado encargado de explotar el proyecto, habitualmente, a travs de la modalidad de peaje sombra2 6. Concesin para la prestacin de un servicio: La Entidad contratante otorga el derecho a la prestacin del servicio por intermedio de un contrato o a travs de licencias emitidas por las autoridades competentes. As pues para concesionar hay que tener presente que los egresos sean por lo menos igualados a los ingresos, expresados en valor presente neto. En otras palabras, debe poder recuperarse la inversin y dems gastos incurridos durante todo el perodo de concesin, incluyendo la utilidad empresarial, mediante peajes y otros ingresos provenientes de la explotacin de la obra, adems de eventuales subsidios estatales y otros aportes. Entre los factores relevantes para alcanzar el equilibrio econmico se encuentran: (i) Los ingresos de peajes que dependen bsicamente del volumen de trnsito, su evolucin futura, el valor del peaje y el plazo del contrato. (ii) Costos, el monto total a gastar en inversin,

Vasallo, J.M., Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pblica y participacin privada: conceptos y experiencias en Amrica y Espaa. CAF, p. 133

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conservacin y operacin, y la tasa de inters relevante de los recursos empleados por el concesionario y (iii) La tasa de inters, de suma importancia para el inversionista. En sntesis, en los contratos de concesin se debe buscar el equilibrio entre el inters pblico del ente concedente y el inters privado del concesionario, ya que estos contratos operan bajo los fundamentos del inters general y el control del Estado, pero a la vez, bajo el inters del concesionario que busca una utilidad econmica o rentabilidad al ejecutar el contrato.

1.3 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UN SISTEMA DE CONCESIONES Segn Fischer, et al, en cuanto a economa de concesiones, los puntos a en contra y a favor son: DESVENTAJAS Oportunidad de adicin o modificacin de las condiciones iniciales de una concesin por ser un contrato a largo plazo. En caso de no querer incurrir en negociaciones se tendra un contrato inflexible que, en un entorno cambiante, puede ser problemtico. En general los resultados de las adiciones no tienen la transparencia de la licitacin originaria, pues se elimina la posibilidad de competencia. Adicionalmente se tiene que Un problema adicional de las renegociaciones es que permiten anticipar gastos, endeudando a gobiernos futuros, sin necesidad de pasar por el Congreso 3 Segn el anlisis de riesgo efectuado, las garantas establecidas pueden ser muy altas y desvirtuar una de las ventajas del sistema de concesiones que es el de filtrar los proyectos poco viables o no rentables. Si las garantas son muy altas, el riesgo que tiene el proyecto es pequeo y por lo tanto este filtro no funciona. VENTAJAS Las concesiones filtran malos proyectos los cuales tendrn muy pocos empresarios interesados en realizarlo. En el caso contrario, en que el proyecto sea rentable desde la ptica del privado, se podra asumir que socialmente es rentable.

Engel, Fischer, Galetovic, Hermosilla (2008). Renegociacin de Concesiones en Chile.

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Se optimizan las actividades de construccin, operacin y mantenimiento al involucrar a la empresa privada, la cual suele ser ms eficiente al ser directamente responsable de diseos, especificaciones y desarrollo del proyecto.

Al existir un contrato con el ente privado, el cobro de peajes puede presentar menos inconvenientes que cuando el Estado cobra el peaje, esto se debe a las presiones polticas pueden motivar subsidios o reducciones en las tarifas.

Los usuarios quienes se benefician del proyecto son los que pagana por su utilizacin y no el pas completo y de esta manera se reduce la competencia poltica por proyectos.

En el proceso de licitacin se procura evitar la existencia de rentas por la entrega de un contrato de concesin de largo plazo. Adicionalmente a lo anterior, las concesiones, tienen la funcin de mejorar los niveles de servicio, producir ahorros en tiempos de viaje y su consiguiente reduccin de costos de operacin. Producir un Incremento de la competitividad del sector y valorizar los terrenos. Adems los riesgos se trasladan a manos de quien est en mejor capacidad de asegurarlo y manejarlo y por ltimo se espera un alivio en las cuentas fiscales por inversin a cargo del privado y reduccin de riesgos. Figura 1. Carretera entre Buga y La Paila. Concesionario PISA S.A.

Fuente: PISA S.A.

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2. CONCESIONES VIALES DE PRIMERA GENERACIN EN COLOMBIA

2.1 EN QUE CONSISTI LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES VIALES En 1992 se reestructur el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte y el Fondo Vial Nacional, crendose el INVIAS, con el objetivo de ejecutar las polticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial. Posteriormente se dict el Decreto 101 de 2000 para reestructurar las entidades del sector transporte, y se crearon la Comisin de Regulacin del Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte, que no prosperaron. Las concesiones de primera generacin, que fueron once proyectos adjudicados entre 1994 y 1997, estuvieron a cargo del INVIAS hasta el ao 2003, cuando se cre el Instituto Nacional de Concesiones INCO, quien recibi estos proyectos para su administracin y la estructuracin de nuevos proyectos.4 INVIAS qued responsabilizado de las redes secundarias y terciarias. El INCO rene en una sola entidad la estructuracin, contratacin, ejecucin, administracin y supervisin de los contratos de concesin de infraestructura de transporte (carreteras, puertos y vas frreas) y la vinculacin de capital privado en la red primaria. Debido a las Condiciones en que se inici el sistema de concesiones de infraestructura en el pas, las de primera generacin deban ser concebidas, planeadas y estructuradas, para atraer el capital de inversionistas interesados en un negocio nuevo y con pocas expectativas de retorno, debido a que los estudios preliminares no permitan tener una idea real de los alcances, plazos, valor de las obras, garantas y riesgos por la inexperiencia del pas sobre el tema. Estos proyectos contaron con garantas ofrecidas por la Nacin tanto de ingreso mnimo como de sobrecostos de construccin, debido a que en el momento en que salieron las licitaciones no se tena la totalidad de los estudios de ingeniera ni de demanda que permitieran que el inversionista asumiera los riesgos.5

Benavides, J. (2010). Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial. CAF. Bogot, Colombia. 26 pginas.
5

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Los contratos permitan que se modificara sustancialmente las condiciones iniciales contractuales, al establecer que el concesionario presentara los diseos definitivos una vez adjudicado el contrato y que los estudios preliminares en la prctica slo eran considerados para los trminos de la adjudicacin. De igual forma, los estudios de ingeniera preliminares no contemplaban los aspectos de licencias ambientales, predios ni la socializacin del proyecto. Es decir, no se cont con estudios socioeconmicos previos a la licitacin, que permitieran al Estado determinar la viabilidad del proyecto desde la perspectiva de pago de las tarifas de peajes y valorizacin, lo que ocasion que posteriormente se adelantaran procesos de concertacin con las comunidades, que a su vez obligaron a establecer tarifas diferenciales, con el consecuente impacto en el recaudo real del concesionario. Los estudios para la licitacin se entregaron a nivel de Fase I (Anteproyecto) y de Fase II, y el concesionario los llevaba a Fase III (Diseo Definitivo), lo cual permiti modificaciones sustanciales en el trazado y sobrecostos con respecto al presupuesto inicial. Era responsabilidad del INVIAS la entrega al concesionario de las licencias ambientales y de los predios a corto plazo. Sin embargo, el hecho de no contar con el trazado definitivo, dificult la entrega de los predios, especulacin en los precios y atrasos en la puesta a disposicin del concesionario de algunas zonas. Los sobrecostos de obra fueron garantizados parcialmente por la entidad concedente, lo cual gener incentivos entre los agentes que intervienen en la construccin () llev a cambiar permanentemente los diseos, introducir obras adicionales y en general a prolongar indefinidamente las obras, pues de esa situacin se pueden beneficiar todos los involucrados. La primera generacin de concesiones implic la aplicacin de garantas de mayores cantidades de obra en el 30%, en gran parte producto del nivel de los estudios realizados. La informacin de los valores de inversin en los estudios de fase II hasta un 57% con respecto a los obtenidos a partir del diseo definitivo. La concentracin de la ejecucin de las obras se hace en los primeros aos de la concesin, lo cual genera grandes desembolsos al inicio del proyecto (produce estrs financiero) La gestin de adquisicin de predios era llevada a cabo por el concesionario una vez hechos los estudios y diseos definitivos, lo que llev a sobrecostos y retrasos en las obras debido a que las fichas prediales, que son el soporte del avalo, no reunan los parmetros requeridos y al aumento

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del valor del metro cuadrado de tierra causado por la especulacin; y porque las compras se realizaban de forma paralela al desarrollo del proyecto. Paralelamente, no se contaba con las licencias ambientales al iniciar el proyecto, de tal forma, que el cumplimiento de requisitos ambientales definidos con posterioridad a la firma de los contratos, originados en algunos casos por los diseos definitivos elaborados por el concesionario, implic la aplicacin de las nuevas normas legales del medio ambiente, y costos adicionales en el manejo de los requerimientos ambientales, as como atrasos en las obras. En el momento de la adjudicacin de estos contratos se estaba dando la transicin a la nueva ley ambiental (Ley 99 de 1993), que dej sin vigencia estudios y aprobaciones ambientales en las que se basaron las primeras licitaciones, ocasionando demoras en la elaboracin y trmite de los nuevos estudios ambientales, modificaciones en los diseos definitivos y una dilatacin de la etapa de construccin (hasta por un periodo de ms de dos aos en algunos casos) En cuanto a la demanda de trfico, la concepcin de los proyectos se hizo teniendo en cuenta las mayores concentraciones de Trficos Promedios Diarios (TPD) y capacidad econmica de las regiones. Para abril de 2001, el INVIAS haba cancelado a los concesionarios $89.160 millones (pesos constantes de 2000) por garanta de ingreso mnimo a las concesiones de primera generacin, y tena una deuda pendiente, que a la fecha asciende a $250.000 millones, con las presiones fiscales que esto conlleva. Los requerimientos en cuanto a servicios bsicos de mantenimiento y rehabilitacin fueron mnimos. La calidad del servicio se determin con base en un ndice de servicio, que involucra elementos de comodidad, pero que no refleja condiciones estructurales. No se implement un plan de aseguramiento de calidad, permitiendo que el concesionario actuara en este aspecto de acuerdo a su criterio. Se presentaron problemas de liquidez en el largo plazo, debido a que la estructura financiera se realiz pensando solo en el corto plazo. El negocio de concesin requiere que el concesionario tenga una mentalidad de inversionista de largo plazo, entendiendo que la utilidad se obtiene durante la ejecucin de todo el contrato y no en alguna etapa o actividad especfica, y que cuente con la suficiente capacidad financiera para poder atender el efecto de los riesgos que asume en la ejecucin del contrato (riesgo de liquidez y riesgo de financiacin consecucin y condiciones). La estructuracin financiera se realiz teniendo en cuenta garantizar por parte del Estado al concesionario una rentabilidad medida con la Tasa Interna de Retorno (TIR). Lo que implicaba

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definir un horizonte del proyecto para la recuperacin de la inversin y sus utilidades. Es decir, el plazo de la concesin es fijo. En los proyectos de primera generacin se realizaron principalmente labores de rehabilitacin y ampliacin de calzadas, con excepcin de la va Bogot-Villavicencio que consideraba obras de gran envergadura, contemplaron carreteras aisladas que no tenan continuidad dentro de la red vial. A travs de este proceso, se construyeron 135,5 kilmetros de carreteras, se rehabilitaron 1008,9 kilmetros y se realiz el mantenimiento de 1332,3 kilmetros durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998, con una inversin total de $952.257 millones de pesos corrientes de 1999. Algunos datos generales de la primera generacin de concesiones son los siguientes: 6 Nmero de contratos (Nacionales): 11 Inversin inicial ($Dic./99): $ 952,257 millones Construccin: 135 Km Rehabilitacin: 1.008 Km Mantenimiento: 1.332 Km TIR proyecto: 13-17 % Duracin del contrato: 17 aos promedio

2.2 PROYECTOS DE LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES Tal como lo menciona Benavidez en su estudio sobre las concesiones viales para la Corporacin Andina de Fomento y FEDESARROLLO, la primera generacin de concesiones incluy once proyectos con contratos suscritos entre 1994 y 1997, preparados por INVIAS. La duracin promedio de los contratos fue de 17 aos. Los procesos de contratacin de siete proyectos de concesin fueron declarados desiertos y luego se asignaron directamente sin concurso. Como se observa en la Tabla, las concesiones de la primera generacin son inconexas y dispersas. Este patrn de dispersin espacial de esfuerzos de inversin se repite en las siguientes generaciones de concesiones y sigue la lgica de la economa poltica sectorial discutida en la cuarta seccin.

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En los proyectos de la primera generacin se dieron garantas de ingreso mnimo muy generosas y mal valoradas durante toda la vida til del proyecto para cubrir la diferencia entre el ingreso real y el garantizado contractualmente. Adems, la Nacin asumi riesgos que normalmente deben asumir los operadores (sobrecostos). El contrato de concesin obligaba a INVIAS a asumir la totalidad del 30% inicial de los sobrecostos de construccin y el 75% de los sobrecostos entre el 30% y el 50%. Esta asignacin no estimula la eficiencia constructiva. Adems, los mecanismos de compensacin en caso de activacin de las contingencias incluan el aumento del plazo de la concesin, el aumento del peaje y, por ltimo, compensaciones directas con recursos del INVIAS. Tabla 1. Las concesiones de primera generacin
PROYECTO Santa Marta-Riohacha-Paraguachn Malla Vial del Meta Los Patios-La Calera-Guasca - SalitreSop-Briceo Bogot-Cqueza-Villavicencio Bogot (El Cortijo)-Siberia-La Punta-El Vino Cartagena-Barranquilla Desarrollo Vial del Norte de Bogot Fontibn Facatativ - LosAlpes Girardot-Espinal-Neiva Desarrollo Vial del Oriente de Medelln y Valle del Ro Negro Armenia-Pereira-Manizales Subtotal (11proyectos) Departamentales Barranquilla-Cinaga (Atlntico) Buga-Tulu-La Paila Subtotal (2 proyectos) Total (13 proyectos) Fecha de Adjudicacin 02-08-94 02-08-94 02-08-94 02-08-94 02-08-94 24-08-94 24-11-94 30-06-95 10-07-95 23-05-96 21-04-97 Long. (km) 250 190 50 90 31 109 48 41 150 349 219 1,527 62 60 122 1,649 Inversin Inicial (millones) Pesos Dlares 92,471 39 107,611 45 21,254 9 252,728 107,341 35,055 225,530 96,967 101,605 263,421 469,967 1,773,950 73,858 229,320 303,178 2,077,128 106 45 15 94 41 43 110 197 742 31 96 127 869

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Fuente: Acosta, Rozas y Silva (2008), usando informacin de Crdenas, et al, (2005).

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Figura 2. Localizacin de las concesiones de primera generacin

Fuente: Elaboracin propia

Las principales dificultades de la primera generacin de concesiones, comunes a los pases que empezaron su sistema de concesiones al mismo tiempo, son atribuibles a la inexperiencia del gobierno, la premura y la limitada preparacin del esquema.7 Los predios no estaban totalmente adquiridos al comenzar la construccin y se presentaron retrasos y sobrecostos no previstos, dado que no se contaba con licencias ambientales previas. La solvencia financiera de

Contralora General de la Repblica de Colombia (2001).

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las firmas no fue adecuadamente evaluada. Algunas de ellas no pudieron obtener financiacin y por ello se produjeron retrasos en el inicio de las obras. Los contratos no tenan definidos los mecanismos para resolucin de disputas ni las reglas para el pago de garantas). Tampoco se hicieron road shows para vincular concursantes internacionales.

2.3 ESQUEMA DE RIESGOS El anlisis de obligaciones contingentes a las cuales se encuentra expuesta la Nacin, es un elemento importante para evaluar la sostenibilidad fiscal del pas. Las obligaciones contingentes son aquellas en virtud de las cuales alguna de las entidades estatales sometidas al rgimen8 estipula contractualmente a favor de un contratista, el pago de una suma de dinero, determinada o determinable a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro e incierto. Los pasivos contingentes en proyectos de infraestructura se han convertido en un rea crtica en el anlisis del Riesgo Soberano, por lo tanto es muy importante desde la formulacin y estructuracin de proyectos; identificarlos, tipificarlos, asignarlos, calificarlos y valorarlos. Est proceso de anlisis en este tipo de proyectos ha tenido avances en Colombia desde el ao 2001 con la entrada en vigencia del Decreto 423 de 2001 que reglamenta la Ley 448 de 1998, siendo el sector transporte el pionero en el adecuado manejo de los riesgos mediante la experiencia en los contratos de concesiones viales y aeroportuarios, de esta forma el Sector Transporte se convirti en el ao 2001 en el primer aportante al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales por concepto de pasivos contingentes de contratos de concesin vial . VALORACIN DE PASIVOS CONTINGENTES El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) realiz la valoracin de contingencias de los pasivos contingentes de los contratos de primera generacin, es decir los contratos firmados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998 y las valoraciones de los pasivos contingentes de los contratos de Segunda y Tercera Generacin, es decir los posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1198 son realizadas por las Entidades sometidas al Rgimen en este caso INCO y aprobadas por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, todo el trmite de anlisis y valoracin de contingencias se realiza con el objeto de disminuir el

Artculo 9 del Decreto 423 de 2001, Las entidades sometidas al rgimen de contingencias son: la Nacin; los establecimientos pblicos; las empresas industriales y comerciales del Estado; las sociedades de economa mixta en las que la participacin es mayor del 75%; las unidades administrativas especiales con personera jurdica; las corporaciones autnomas regionales; los departamentos; los municipios, los distritos y el Distrito Capital de Bogot; las entidades de los niveles departamental, municipal y distrital; las empresas de servicios pblicos oficiales (en cuyo capital la Nacin, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes); las entidades de servicios pblicos mixtas en las que el componente de capital pblico sea igual o superior al 75%; y las sociedades pblicas.

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impacto fiscal negativo que pueda generar la ocurrencia de algunas de las contingencias, tomando medidas de control y cobertura de riesgo a travs del fondo de Contingencias de las Entidades Estatales. Actualmente, para el caso de las prorrogas o adiciones a los contratos de concesin el Artculo 58 del Decreto 423 de 2001, establece que todas las modificaciones a los contratos de concesin en las que se pacten obligaciones contingentes para la Nacin deben someterse al mismo rgimen de contingencias, en el que se debe realizar un anlisis de riesgo integral del contrato con todas las modificaciones y debe ser igualmente aprobado por MHCP; todas las adiciones a los contratos de concesin deben contar con el concepto previo del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) y aquellas modificaciones que requieran mayores aportes estatales, mayores ingresos esperados, y/o ampliacin de plazo, debern ser evaluados por parte del Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIS). Reiterando, es importante resaltar que el anlisis de riesgo debe iniciarse desde la estructuracin independientemente que sea un nuevo proyecto o una adicin a un contrato existente, realizando una previa identificacin de los riesgos previsibles que pueden presentarse en el proyecto, definiendo todos los posibles factores de riesgo durante las etapas del contrato de acuerdo a sus causas y efectos, del mismo modo se tipifica el riesgo para exponer cuales son los orgenes del riesgos y sus causas. En esta etapa es necesario identificar cada uno de los riesgos de acuerdo con los lineamientos de poltica de riesgo contractual definidos por el CONPES vigente en el momento de iniciar el desarrollo del anlisis.9 Una vez identificados los riesgos y separados de acuerdo al tipo de riesgo se aplica el criterio fundamental en la estructuracin de los proyectos que es asignar el riesgo a la parte que este en mejores condiciones de controlarlo a menor costo dada su exogenidad o endogenidad segn la teora de Value for Money, esto asegura una disminucin de sobrecostos por una mala asignacin de riesgos o factores no tenidos en cuenta al momento de la estructuracin de los contratos. En el rea de asignacin de riesgos es importante tener en cuenta que la mayora de proyectos involucran como metodologa esencial el Project Finance, por lo tanto de esta forma se asegura que el proyecto a travs de contratos EPC involucre expertos operadores financieros, constructores y operadores tcnicos quienes a su vez asumen los riegos como propios de acuerdo al rea.

A marzo de 2010, sigue vigente el documento CONPES 3107 y 3133 de 2001, como lineamiento de poltica de riesgo contractual

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Figura 3. Asignacin de Riesgo en Contratos de Concesiones

Fuente: Ardila, M.C. (2010) Subgerencia de Estructuracin y Adjudicacin - INCO

La asignacin de riesgos ha tenido una evolucin importante desde los contratos de primera generacin ya que se ha logrado transferir la mayora de los riesgos a los concesionarios, en el caso de los que mejor pueda controlar; sin embargo an hay riesgos que no pueden ser controlados por los concesionarios y el estado los asume, en este sentido el concesionario disminuye la incertidumbre que por la ocurrencia del riesgo no se genere los recursos suficientes que aseguren la viabilidad financiera del proyecto y la recuperacin de la inversin. Tabla 2. Evolucin de la asignacin de riesgos en concesiones viales.
Area de Riesgo Tipo de Riesgo Calidad de Construccin Mayores costos de Construccin Riesgo Geologico Por volumen de trafico Por valor de tarifa Gestion Predial Mayores Costos en Adquisicin Obtencin Licencia mayores costos en Impuestos Volatilidad en tasa de cambio Eventos Asegurables Primera Generacin Pblico Privado X X X X X X X X X X X X Segunda Generacin Pblico Privado X X X X X X X X parcial X X X Tercera Generacin Pblico Privado X X X X

Construccin

Riesgo Comercial

X X (en algunos casos) X (solo Gestin) X X X X X

Riesgo Predial Riesgo Ambiental Tributario Cambiario Fuerza Mayor

Fuente: Ardila, M.C. (2010) Subgerencia de Estructuracin y Adjudicacin - INCO

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3. EL CICLO DE POLTICAS PBLICAS DE JONES Pardo (2008)10 plantea la poltica pblica como un ejercicio de construccin, ejecucin y retroalimentacin concertada de objetivos comunes para una sociedad a travs de sus organizaciones para mejorar su calidad de vida y su convivencia. En este sentido, todo tipo de organizacin puede (y debe) desempear un rol en la generacin y desarrollo de polticas pblicas, de forma articulada y coordinada desde la institucionalidad. Charles Jones propone con este modelo secuencial, la descomposicin de la poltica pblica en cinco etapas fundamentales: Identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma de decisiones, implementacin y evaluacin. A continuacin se esquematiza y resumen las etapas y sus alcances. 11 Tabla 3. Fases del Ciclo de Polticas de Jones (1970)
FASE 1 Identificacin de un problema Apreciacin de los acontecimientos Definicin de un problema Agregado de intereses Organizacin de las demandas Representacin y acceso ante las autoridades pblicas Demanda de la accin pblica FASE 2 Formulacin de soluciones Elaboracin de respuestas Estudio de soluciones Adecuacin a los criterios FASE 3 Toma de decisin Creacin de una coalicin Legitimacin de la poltica elegida FASE 4 Implementacin Ejecucin Gestin y Admn. Produccin de efectos FASE 5 Evaluacin Reacciones a la accin Juicio sobre los efectos Expresin

Propuesta de una respuesta

Poltica efectiva de accin

Impacto sobre el terreno

Accin poltica o reajuste

Fuente: Roth, A. (2001)

El ciclo es explicado por Roth como sigue: En la fase I una situacin es percibida como problemtica por los actores polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se solicita

10 11

Pardo, O. (2008) Marco terico sobre gerencia pblica - Reflexiones de poltica pblica. Roth, A.N. (2001). Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot, Ed. Aurora

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entonces una accin pblica y se busca que el problema est inscrito en la agenda del sistema poltico (establecimiento en la agenda). En la segunda fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar e problema el y propone una o varias soluciones al mismo (formulacin de poltica). Tercero, los actores e instituciones autorizados para tomar decisiones examina la o las soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementac implementacin prctica de la decisin (o su no implementacin) Figura 4 Fases del Ciclo de Polticas de Jones (1970) 4.
1. Identificacin del Problema 2. Formulacin de Soluciones

5. Evaluacin

4. Implementac in

3. Toma de Decisin

Fuente Elaboracin propia con base en Roth, A. (2001) Fuente:

Generalmente la administracin se encarga de traducir la decisin escogida en hechos concretos para luego ser evaluados por los actores sociales y polticos, pudindose reiniciar pudi todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta o suprimir la poltica poltica. El ciclo de polticas de Jones aunque ha sido criticado por varios autores, tambin ha sido muy influyente en las ciencias sociales y administrativas de los aos 50 60. Se le critica que 50-60. cuando se toman decisiones de poltica pblica, no siempre se tiene en cuenta todas las en alternativas posibles ordenadas decrecientemente por importancia. Existe un contexto en el que intervienen mltiples factores como intereses particulares, presiones, compromisos polticos, tiempos escasos e informaciones incompletas. Esta es una realidad que el modelo no considera por ser del tipo idealista y simplificado.12

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Estvez, A.M. (2000). El modelo secuencial de polticas pblicas, treinta aos ms tarde.

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4. RELACIN ENTRE EL CICLO DE JONES Y EL ESQUEMA DE CONCESIN VIAL Para relacionar el modelo secuencial del ciclo de Jones con el esquema de concesiones viales en Colombia (en este caso la primera generacin de concesiones), la ptica planteada es revisar el proceso de creacin y desarrollo de las polticas pblicas que dieron vida a este esquema de contratacin y su efecto sobre los proyectos ejecutados y su posterior evaluacin y retroalimentacin. Tabla 4. Relacin del Ciclo de Polticas con el esquema de Concesiones de Primera Generacin
FASE 1. Identificacin del problema POSTULADOS DEL MODELO - Apreciacin de los acontecimientos - Definicin de un problema - Agregado de intereses - Organizacin de las demandas - Representacin y acceso ante las autoridades pblicas CORRELACION CON LA PRIMERA GENERACIN DE CONCESIONES VIALES - Se evidenci un dficit de infraestructura vial en el pas de acuerdo a los estndares internacionales que no permita avanzar en materia de desarrollo econmico tanto internamente como en comercio exterior. - Los recursos pblicos no son suficientes para cubrir, en el corto plazo y por medio de contratos de obra pblica, las inversiones necesarias para desarrollar obras de gran magnitud. - En algunos casos, los mecanismos de contratacin usados tradicionalmente por las entidades del estado y los contratos en s, poseen fallas de diversa ndole que dificultan el desarrollo y terminacin oportuna de las obras bajo las condiciones mnimas de calidad. - El mantenimiento y operacin de las vas construidas no se efectuaba a tiempo, en la mayora de los casos por falta de recursos, afectando la vida til de las infraestructuras. - Revisin de referentes internacionales en materia legal para el logro efectivo de resultados en proyectos de infraestructura de transporte - Planteamiento de un sistema de concesiones viales similar al existente en pases como Inglaterra, Chile o Mxico. - Necesidad de adecuacin a la normatividad vigente o creacin de un marco regulatorio acorde a los requerimientos - Se desarroll de manera conjunta entre entidades

2. Formulacin de soluciones

- Elaboracin de respuestas - Estudio de soluciones - Adecuacin a los criterios

3. Toma de

- Creacin de una

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decisiones

coalicin - Legitimacin de la poltica elegida

4.Implementacin

- Ejecucin - Gestin y Admn. - Produccin de efectos

5. Evaluacin

- Reacciones a la accin - Juicio sobre los efectos - Expresin

como el DNP, MHCP, MinTransporte, etc, un esquema regulatorio para las concesiones de infraestructura vial - Se impuls y legitim el sistema concesional a travs de la Constitucin del 91, la Ley 80/93 y la ley 105/93 bsicamente, en manos del INVIAS. Posteriormente se crea el INCO con el decreto 1800 de 2003 y se determina su estructura y objetivos. - Se da inicio a la primera generacin de concesiones viales bajo el esquema y el marco regulatorio existente. - Su administracin y gestin quedan en manos del INVIAS y posteriormente del INCO - Se construyen 135 Km de vas nuevas, se rehabilitan 1.008 Km y se mantienen 1.332 Km de vas existentes en esta primera generacin. - A pesar de las obras realizadas, el balance general de la primera generacin de concesiones es desalentador. Los proyectos eran aislados y desconectados, el estado asume la mayora de sobrecostos y garantas por bajos trficos. Los diseos no se realizan al nivel de detalle requerido, la gestin predial, ambiental y social es deficiente, la estructuracin financiera no se contempla y la capacidad de respaldo y financiacin de los concesionarios es muy baja. - Esto plantea la necesidad de mejorar el esquema contractual y se da inicio a la segunda generacin de concesiones. - En adelante, se dota al estado de un mayor control sobre la asignacin de riesgos al privado. - Se cambia la remuneracin al concesionario de ingreso mnimo garantizado (IMG) a un esquema de ingreso esperado (IE) - Se mejora el nivel de los estudios y diseos en la estructuracin - Se le da mayor importancia a la promocin de proyectos . Se utilizan las vigencias futuras para disminuir la incertidumbre en el manejo presupuestal de las entidades - Los plazos de las concesiones ya no son fijos sino variables en funcin del momento en que el privado obtenga el ingreso esperado.

Fuente: Elaboracin Propia

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5. CONCLUSIONES El logro acertado de la implementacin de una poltica pblica depende directamente de factores como la concertacin pacfica entre los diferentes actores involucrados en el proceso y en especial de la participacin de aquellos que son ms sensibles a las problemticas detectadas, es decir, la poblacin en general. Los gobiernos deben ser conscientes de que la imposicin o implantacin de una determinada poltica puede solucionar o agravar las problemticas existentes si no se cuenta con un anlisis detallado de las diferentes instancias y factores que inciden en dichas problemticas. El ciclo de polticas pblicas de Jones representa de manera general las etapas o fases que deben ser tenidas en cuenta para dar solucin a determinada situacin. En las etapas iniciales de identificacin, formulacin de soluciones o acciones y en la toma de decisin, es muy importante la participacin activa de la comunidad en general a travs de sus representantes, quienes deben ser moralmente capaces de transmitir las necesidades y sentir de la gente, y hacer las gestiones necesarias para lograr un resultado ptimo. De igual manera, es importante contar con la asesora y acompaamiento de expertos nacionales o internacionales, que puedan transmitir conocimientos y experiencias para evitar incurrir en los mismos errores de otros pases o regiones. La primera generacin de concesiones viales en Colombia naci de la necesidad imperante del Estado de salir del grave atraso que se presentaba en su momento en materia de infraestructura vial. Se constituy en un programa que permiti la incorporacin del capital, experiencia y mano de obra privado para la realizacin de las actividades. No obstante, la relativa falta de experiencia del gobierno en este campo y la falta de una asesora especializada, llev a que se cometieran graves errores en especial en la etapa de estructuracin y planeacin del proyecto. Estos errores finalmente impactan en la economa general del pas y ms directamente, en el bolsillo de los estratos bajos. De ah la importancia de estructurar los proyectos de la mejor manera posible. Algunas de los principales problemas que atravesaron las concesiones de Primera Generacin fueron:

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Adjudicacin de proyectos sobre diseos Fase I (prefactibilidad), razn por la cual se presentaron sobrecostos importantes durante la elaboracin de los diseos definitivos y la ejecucin posterior de las obras. El estado asuma la mayora de riesgos debido precisamente a que los estudios y diseos entregados a los concesionarios carecan del nivel de detalle necesario. Debilidad en los estudios de Demanda (trfico) al no incluir los efectos producidos por proyectos de competencia, vas alternas, o puntos de evasin. Otorgamiento de garantas poco lquidas a los concesionarios, que adems tienen un alto costo para las entidades Pblicas. Altas desviaciones en la estimacin de los precios de los predios y en el proceso de adquisicin de los mismos, redundando en sobrecostos por suspensin y falta de continuidad de las obras. Falta de disponibilidad de las licencias ambientales y estudios de impacto ambiental. Mecanismos poco claros para el restablecimiento del equilibrio contractual. Adicionalmente, se han presentado deficiencias en la implementacin de los proyectos por parte de los concesionarios, tales como: Financiacin de los proyectos con fuentes de corto plazo. Falta de profundidad en la estructuracin financiera del proyecto e inexistencia del cierre financiero Aportes insuficientes de capital. Aportes de capital por parte de los concesionarios a travs de mecanismos no lquidos tales como descuentos de actas de obra. Contratos mltiples de construccin para un solo proyecto (adiciones, otroses, etc) Contratos de construccin suscritos a precio abierto. Falta de entendimiento de los proyectos por parte de los concesionarios como negocios de largo plazo.

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REFERENCIAS Ardila, M.C., (2010). Anlisis de Riesgos en Concesiones. Subgerencia de Estructuracin y Adjudicacin Instituto Nacional de Concesiones. Colombia Autores Varios (1996). Concesiones en Infraestructura. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Bogot Benavides, J. (2010). Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial. CAF. Bogot, Colombia, 26 pginas. Engel, E., Fischer, R., Galetovic, A., Hermosilla, M. (2008). Renegociacin de Concesiones en Chile. Disponible en http://www.cepchile.cl/dms/archivo_4173_2272/sem_concesiones_galetovic.pdf Estvez, A.M. (2000). El modelo secuencial de polticas pblicas, treinta aos ms tarde. Disponible en http://www.polipub.org/documentos/msecuencial%20estevez.PDF Jones, C.O. (1970). An introduction to the study of Public Policy. Ed. Duxbury Press, USA, 170 pginas. Pardo, O. (2008). Marco terico sobre gerencia pblica - Reflexiones de poltica pblica. Vasallo, J.M., Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pblica y participacin privada: conceptos y experiencias en Amrica y Espaa. CAF, 350 pginas CONPES 2775 (1995). Anexo 1: Descripcin de las principales modalidades de participacin privada en proyectos de infraestructura. MHCP-DNP: UINP-UPRU. Colombia CONPES 3045 (1999). Tercera Generacin de Concesiones 1998 2000. MHCP-DNP-INVIASMT. Colombia Roth, A. (2001). Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot, Ed. Aurora, pg. 17.

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