Gestion Urbana

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana
Mario Lungo Raquel Rolnik
1998
La Fundacin PRISMA es un centro de referencia, investigacin e incidencia sobre temas de desarrollo y medio ambiente en El Salvador. La Fundacin PRISMA trabaja por la construccin de consensos para una gestin del desarrollo viable, ambientalmente sensata y socialmente incluyente en El Salvador. Nuestro estilo de trabajo es una interaccin constante, amplia, transparente y colaborativa con los principales actores del desarrollo.
3. Calle Poniente No. 3760, Col. Escaln, San Salvador Direccin Postal: Apartado 01-440, San Salvador, El Salvador, C.A. International Mailing Address: VIP No. 992, P.O. Box 52-5364, Miami, FL 33152, U.S.A. Tel.: Fax: E-mail: URL: (503) 298-6852, 298-6853 y 224-3700 (503) 223-7209 info@prisma.org.sv www.prisma.org.sv
PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE
PRISMA
Indice
Introduccin
1 3 7
7 9 10
1. 2.
Planificacin urbana y medio ambiente
Mercado de tierra urbana
Los efectos directos Los efectos indirectos La situacin en El Salvador
3.
Instrumentos de gestin de tierra urbana
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14 15 15 16 17 17 17 18 19
La macrozonificacin: un requisito previo Incentivos para la ocupacin de terrenos no construidos o subutilizados 1.1.1 Impuesto predial/territorial progresivo Consorcio inmobiliario o urbanizacin asociada Instrumentos de optimizacin de la infraestructura existente Coeficiente de aprovechamiento bsico El suelo creado: concesin del derecho de construir por encima del coeficiente de aprovechamiento bsico 1.2 Operaciones urbanas 1.3 Operaciones interligadas
Instrumentos de transferencia del potencial constructivo Zonas especiales de inters social 1.4 Zonas especiales para vivienda social 1.5 Zonas especiales de intervencin ambiental 1.6 Zonas de uso combinado del suelo
20 21 21 22 23
4.
La captacin de plusvalas inmobiliarias y su posible asociacin a la gestin ambiental urbana
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25 26
Aspectos legales Obstculos para la implementacin

Bibliografa
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PRISMA
Introduccin Introduccin
El enfrentamiento de los principales problemas urbanos en Amrica Latina en este final de siglo, exige un nuevo paradigma de planificacin urbana para sustituir el planteamiento tecnocrtico, basado en un modelo de ciudad ideal a construir, an prevaleciente. Este modelo de ciudad del futuro apostaba a la posibilidad de conduccin, por parte del poder pblico, del desarrollo urbano a travs de grandes inversiones en transportes, infraestructura y equipamientos pblicos, y de un control estricto de la accin de los agentes privados sobre el uso del suelo. Tambin corresponda a una concepcin del Estado como protagonista nico en la definicin e implementacin de las polticas pblicas, confiando en su poder de inversin y control e ignorando el papel y opinin de la ciudadana. Finalmente, bajo esta concepcin, se operaba una separacin total entre planificacin y gestin, e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando la planificacin en la esfera tcnica y la gestin en la dimensin poltica. En la prctica, muy poco de lo que se idealiz de esa forma ha salido del papel y grande parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estndares propuestos, lo que se traduce en la ineficacia de este paradigma para enfrentar el crecimiento de la ciudad. Un nuevo modelo que se basa en la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto de partida, se est desarrollando en ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben concertar sus acciones, generando un pacto que corresponda al inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin permanente para ajustes o adecuaciones, que de un seguimiento a la dinmica de la produccin y reproduccin de la ciudad (Rolnik, 1993 y 1997).
Esta opcin emergente est modificando tambin el enfoque hacia una cuestin crucial para el desarrollo sostenible: la dimensin ambiental. Efectivamente, en el modelo anterior esta problemtica ocupaba claramente un segundo plano, derivada de la visin productivista que caracterizaba el modelo de crecimiento econmico a que corresponda y al hecho de que la percepcin de la degradacin ambiental apenas comenzaba a permear la conciencia ciudadana. Planificacin urbana y medio ambiente aparecan as vinculadas por una relacin tenue y ser necesaria la crisis econmica de los aos 70, y el posterior proceso de reestructuracin econmica, junto con el reconocimiento mundial de la crisis ambiental global (a escala planetaria) para que los devastadores efectos del deterioro de los recursos naturales y la contaminacin ambiental develen la importancia de incorporar la dimensin ambiental en la gestin del desarrollo urbano, percepcin que se extiende incluso a los organismos de cooperacin internacional en la ltima dcada del siglo (Serageldin et al, 1994; Bartone et al, 1994). Este trabajo tiene como componente central la presentacin de una serie de instrumentos innovadores de gestin de la tierra urbana aplicados en Brasil y otros pases de Amrica Latina, tratando de explorar su utilidad para la incorporacin de criterios ambientales en esta gestin. Este componente es antecedido por una breve reflexin sobre la incorporacin de la dimensin ambiental en los planes de desarrollo urbano, particularmente los impulsados en El Salvador, y por un anlisis ms detallado del funcionamiento de los mercados de tierra urbana y sus condicionantes en los aos recientes en el pas, cuestin que consideramos importante para contextualizar los instrumentos que se presentan a discusin.
En el ltimo apartado se examina el papel que podra jugar la captacin de plusvalas generadas por el proceso de urbanizacin para apoyar acciones que contribuyan a que nuestras ciudades puedan jugar un papel en el desarrollo sostenible del pas. Este documento se ha elaborado basndose en un trabajo previo de Raquel Rolnik sobre instrumentos de gestin urbana y otros de Mario Lungo sobre los mercados de tierra y captacin de plusvalas, este ltimo realizado en colaboracin con Francisco Oporto.
Esta temtica, relativamente indita en el pas, ha comenzado a debatirse durante los ltimos meses, por lo que consideramos que el contenido de este documento, a pesar del carcter preliminar de algunas de sus partes, puede contribuir a profundizar su discusin y a generar propuestas sobre la introduccin de criterios ambientales en la gestin del desarrollo urbano que vayan ms all de la presentacin de estudios de impacto ambiental que han demostrado, hasta el momento, muy poca utilidad para detener los procesos de degradacin ambiental.
PRISMA
urba 1. Planificacin urbana y medio ambiente

El camino transcurrido entre el Plan de Desarrollo Metropolitano de San Salvador elaborado en 1969, conocido como METROPLAN 80, y el Plan de Desarrollo del Area Metropolitana Ampliada de San Salvador, conocido como PLAMADUR, presentado en 1997, ilustra el cambio de actitud hacia la cuestin del medio ambiente mencionada antes. METROPLAN 80 (CONAPLAN, 1969; Hart, 1969), enfatiza en dos aspectos: el rol econmico de la ciudad y el marco institucional de la gestin urbana. Respecto al primero, aunque el anlisis de la base econmica urbana realizado presenta datos interesantes, sirve de base a proyecciones generales que descansan en la bsqueda de una ciudad ideal, mientras que el estudio econmico que fundamenta a PLAMADUR (VMVDU, 1997), es simplemente una extrapolacin de datos generales que no recoge la dinmica real de la economa del mbito territorial en estudio (Lungo, a publicarse). En ambos casos la vinculacin entre desarrollo econmico de la ciudad y medio ambiente est ausente. El marco institucional es analizado en el primer plan desde la ptica de un Estado productor directo de servicios y algunos bienes considerados claves, y las propuestas tambin obedecen a esta lgica. En el segundo plan, al haberse realizado en un contexto de desregulacin y privatizacin la ptica es diferente, y fundamentalmente presenta propuestas referidas a la creacin de un gobierno local metropolitano y al fortalecimiento de la Oficina de Planificacin del Area Metropolitana de San Salvador. Al igual que lo sucedido con el aspecto econmico, el marco institucional de gestin urbana es ajeno a la problemtica ambiental salvo en lo que se refiere a la restriccin de los usos del suelo y a la incorporacin de normas ms estrictas para reducir los impactos ambientales negativos. Pero el vaco ms grave en el segundo caso, tomando en consideracin que la problemtica ambiental ya ha creado conciencia en el pas en los distintos sectores (ANEP, 1996; UNES, 1996), es la ausencia de instrumentos modernos de gestin urbana que incorporen no slo una nueva forma de manejo del recurso tierra sino la dimensin ambiental en sentido amplio. Este problema no es exclusivo del pas. En el otro plan de desarrollo urbano elaborado durante estos ltimos aos en Centroamrica, el de las ciudades de Panam y Coln, financiado con apoyo del BID al igual que el PLAMADUR (VIMI, 1997), aunque se construyeron tres escenarios denominados Fuerzas del Mercado Facilitadas, Mximo aprovechamiento de las Areas Servidas, y Mxima Conservacin Ambiental, y se valor y escogi al ltimo como el ms favorable, esto no se tradujo en una incorporacin integral de la dimensin ambiental en el diseo de las propuestas, las que en este campo se limitan a un Portafolio de Acciones y Programas Ambientales que no incorporan instrumentos de gestin de los conflictos. En el caso de San Salvador, PLAMADUR clasifica el suelo en tres grandes categoras: suelo urbano, suelo rural urbanizable y suelo rural no urbanizable, sobre la que se basa el modelo de ordenamiento ambiental del plan (ver Cuadro 1). Las dos ltimas categoras se estructuran a su vez en tres tipos: las reas de mxima proteccin, las reas de desarrollo restringido y las reas de desarrollo agropecuario. Adems se incorpora otro tipo particular, las reas de desarrollo turstico ecosostenible.
Mapa 1 Regin Metropolitana de San Salvador, 1996.
PRISMA
Cuadro 1 AMSSA: Clasificacin del suelo

Categora SUELO URBANO: Edificado Baldo SUELO RURAL URBANIZABLE programado y no programado de desarrollo lento SUELO RURAL NO URBANIZABLE Extensin 11,100 ha. 10,160 ha 940 ha
general de zonificacin, la matriz de usos del suelo y las normas tcnicas, que responden, en s mismos, al enfoque tradicional de la planificacin urbana.
Adicionalmente se proponen medidas para incentivar y compensar el manejo sosteni4,560 ha 1,840 ha ble de las reas de proteccin: crdito, en 57,500 ha. el aspecto de financiamiento; tasas espe75,000 ha. ciales, en el fiscal; y un sistema de tasas o TOTAL Fuente: PLAMADUR, Esquema Director impuestos ambientales, en el compensatorio, que obliguen a los potenciales usuarios y contaminadores a pagar por el uso del capital naEste modelo de ordenamiento ambiental descansa tural, y que servira para la creacin de un fondo de fundamentalmente en la declaratoria de determinaproteccin de los recursos ambientales. das zonas como reas de mxima proteccin y de desarrollo restringido, y se enmarca en el Plan DiA pesar de la intencionalidad subyacente, es rpirector cuyos principales instrumentos son el plano damente perceptible la disociacin entre la macro6,400 ha.
Recuadro 1
PLANIFICACION TRADICIONAL Caractersticas Planificacin rgida Regulacin en dos opciones: lo permitido y lo prohibido Administracin centralizada y Sectorial Inversin pblica separada de la inversin privada PLANIFICACION CONTEMPORANEA Caractersticas Planificacin flexible Marco regulatorio definido Pero ajustable a los cambios Administracin coordinada Y descentralizada Inversin combinada pblica y privada Resultados Participacin continua Negociacin permanente Acuerdos Interinstitucionales Proyectos mancomunados Apoyados en incentivos Resultados Participacin parcial Apelacin posterior Descoordinacin Proyectos aislados
zonificacin y las medidas propuestas. No existen los mecanismos de gestin que los vinculen con claridad ni el diseo de instrumentos especficos para lograr los objetivos que se plantea alcanzar con la macrozonificacin. La generalidad de las medidas financieras, fiscales y de compensacin propuestas conduce a otra disociacin: entre el Plan Director y el Plan de Inversiones elaborado para su implementacin. Efectivamente, aunque en el Plan de Inversiones Estratgicas de PLAMADUR 7 de los 20 proyectos priorizados se refieren directamente a la problemtica ambiental (4 a conservacin de recursos y parques, y 3 a proceso de descontaminacin), no aparecen los mecanismos de gestin vinculantes ni los instrumentos especficos de operacionalizacin, apareciendo estos proyectos como un listado semejante al que presentan casi siempre los planes de desarrollo urbano tradicionales. Las limitaciones del marco institucional de la gestin urbana en lo que se refiere a la problemtica
ambiental se agravan al no establecer, tampoco, las relaciones existentes entre el medio ambiente natural y construido en los mbitos urbanos con una caracterstica clave de las ciudades: el crecimiento de la poblacin y su asentamiento en un territorio restringido. Planteamos que el crecimiento poblacional, aunque los procesos de degradacin ambiental relacionados con la forma de utilizacin de la tierra, el agua y el aire tienen un carcter antrpico, no es en s mismo un problema, sino que la degradacin ambiental es generada por la forma en que se desarrollan los distintos procesos de reproduccin social en el territorio, afectando las condiciones de vida de la poblacin, la productividad de la economa urbana y la gobernabilidad de las ciudades. En este sentido, revertir las tendencias de degradacin del medio ambiente requiere de una gestin estratgica de la tierra (PRISMA, 1997), y contar con modernos instrumentos de gestin de uso de la tierra inscritos en una nueva forma de planificar el desarrollo de las ciudades.
PRISMA
2. Mercados de tierra urbana

Pensar en la gestin estratgica de la tierra urbana y en los instrumentos que sta requiere exige conocer, por un lado, la incidencia de los cambios ocurridos recientemente en la economa y el Estado en el funcionamiento de los mercados de tierra, y por otro, las limitaciones de las modalidades actuales de su gestin. Dos procesos, la reestructuracin de la economa, iniciada en los aos 80 con la aplicacin de los programas de estabilizacin y ajuste, y la reforma del Estado, proceso que se desarrolla con fuerza principalmente durante los aos 90, y donde el rasgo ms distintivo es la privatizacin, son decisivas al respecto. Ambos procesos conforman el marco contextual general que contribuye a explicar los cambios que est experimentando el funcionamiento de los mercados de tierra urbana en el pas, que presentaba en las dcadas anteriores caractersticas similares a la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe (Smolka, 1997). Los rasgos actuales del proceso de urbanizacin constituyen el marco especfico de estos cambios, entre los que podemos destacar los siguientes: la concentracin urbana en el centro y el suroeste del pas (PRISMA, 1995), y especialmente en la Regin Metropolitana de San Salvador (Lungo et al, 1997); el auge de las lotificaciones ilegales en las reas rurales y suburbanas; los programas de regularizacin y legalizacin de la tenencia y la propiedad de la tierra urbana que se encuentra en situacin ilegal promovidos por el gobierno central desde 1990; la acentuacin de segregacin socio-espacial; la aceleracin de la degradacin ambiental derivada de la forma de ocupacin territorial; el nuevo patrn de localizacin de las actividades productivas; etc. Respecto al marco general es necesario hacer una diferenciacin en dos perodos que presentan caractersticas diferentes en el funcionamiento de los mercados de tierra: el primero, entre 1980 y 1989, se caracteriza por los particulares efectos que la guerra y la crisis econmica tiene sobre estos merGestin Estratgica de la Tierra Urbana
cados; el segundo, a partir de 1990, est marcado por la apertura hacia el exterior y una reactivacin del crecimiento econmico. Hay que hacer, adems, la diferencia entre los efectos que provocan estos procesos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, y las transformaciones en las condiciones de funcionamiento mismo de stos. Los primeros podemos denominarlos efectos directos, y los segundos efectos indirectos (Lungo, 1997a).
Los efectos directos
Al nivel general, los procesos de reestructuracin de la economa y de reforma del Estado tienen una fuerte incidencia en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana. Aunque estos procesos y sus programas tienen lmites cada vez ms visibles, sus avances y el carcter ineludible que tienen hasta el momento, han provocado ya efectos directos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana. La estabilizacin de los indicadores macroeconmicos, especialmente al reducir las tasas de inflacin y al estabilizar las tasas de cambio, tuvo una incidencia clara en el bien tierra urbana como una inversin que tradicionalmente garantiza el valor de los ahorros, y en los procesos de especulacin en torno al mismo, en estos ltimos al cambiar su carcter por el papel cada vez ms importante que juegan los promotores inmobiliarios1. La liberalizacin de los precios, tarifas y tasas de inters, al traducirse en un incremento de los precios, explica el alto grado de segregacin socio-espacial y sus nuevas formas en el pas, fenmeno similar al que est ocurriendo en otros pases de Amrica Latina (Sabatini, 1997).
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Se observa cada vez ms la presencia de compaas inmobiliarias que operan en distintos segmentos de los mercados de tierra, habindose constituido incluso una asociacin de stas.
La modernizacin tributaria podra incidir, aunque no existen todava evidencias al respecto, en la posibilidad de captacin de plusvalas inmobiliarias, mecanismo que podra jugar un papel importante en la problemtica que nos ocupa, como veremos mas adelante. Los programas de apertura comercial, los cambios en la estructura de las exportaciones, y la promocin de las inversiones extranjeras, especialmente en aquellos sectores que buscan ventajas de localizacin, van a replantear los tradicionales esquemas de ubicacin de los establecimientos industriales y centros comerciales y de servicios, especialmente los financieros y de gestin especializada. Se va configurando, as, un nuevo mapa econmico y social, cada vez ms distanciado del mapa poltico-administrativo oficial, con nuevas regiones ganadoras y perdedoras a nivel nacional (PNUD, 1997), y en el interior de las reas urbanas, con una paradjica integracin/segregacin entre los distintos sectores sociales de la ciudad, modificando las tradicionales formas de segregacin socio espacial. Estas dinmicas territoriales estn afectando decisivamente en la demanda de tierra urbana. Las transformaciones en las relaciones entre el capital y el trabajo que la reestructuracin de la economa est introduciendo afectan el funcionamiento de los mercados de tierra urbana al modificar las condiciones de un segmento importante de la demanda: los trabajadores, cuya inestabilidad laboral y el carcter oscilante de los ingresos, hace obsoletos los esquemas de acceso a este bien, que aunque extremadamente limitados, existan en el perodo anterior en que el Estado jugaba un papel de prestador directo de bienes y servicios, y tena una relativamente alta capacidad reguladora. No obstante, el alto volumen de las remesas enviadas por los migrantes al extranjero se ha convertido en un factor de compensacin de la inestabilidad laboral y de la oscilacin y bajo nivel de los ingresos (Funkhouser, 1997), permitiendo el acceso a este bien a numerosas familias que no pueden participar del financiamiento bancario, dinamizando los submercados de tierra.
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La reforma del Estado, al orientarse los programas de reduccin y modernizacin del aparato estatal en el sentido de convertir al Estado en facilitador de las actividades del mercado, produce una prctica desaparicin de su papel de agente directo, a travs de la inversin en la compra y la provisin de tierra, vivienda, infraestructura y servicios urbanos, para los sectores sociales de menores ingresos. Sin embargo, por otra parte, se plantea la necesidad de la incorporacin al mercado de los terrenos en que se asientan estos sectores, surgiendo y desarrollndose con fuerza, los programas de modernizacin de catastros y registros, y de regularizacin de importantes segmentos de tierra urbana que se encuentra en situacin ilegal que impide su incorporacin al mercado formal, programas que pueden ser decisivos en la disminucin del mercado informal de tierras urbanas. Lo anterior se acompaa de las modificaciones en las funciones reguladoras del Estado en este campo a travs de un doble camino: la liberalizacin y modernizacin de las normativas relacionadas al desarrollo urbano, y la reduccin del papel y del poder de las instituciones responsables del mismo. La intervencin estatal en los mercados de tierra urbana ha tendido en el pas a ser cada vez ms dbil, aunque a partir de esta dcada la degradacin ambiental est conduciendo a modificar esta tendencia. Adicionalmente existe un componente del proceso de reforma del Estado que puede constituirse, si efectivamente se desarrolla, en un contrapeso a la disminucin del papel regulador del Estado en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana: la descentralizacin. Efectivamente, la descentralizacin introduce un importante nmero de nuevos agentes sociales y econmicos, entre ellos los gobiernos locales, que se sumarn a los tradicionales agentes que han actuado en estos mercados, y que pueden reforzar la introduccin de criterios ambientales en el uso de la tierra. En El Salvador, tambin es indispensable incorporar en el anlisis del funcionamiento de los mercados de tierra urbana los efectos de las transformaPRISMA
ciones que estn ocurriendo en los mercados de tierra rurales.

Los efectos indirectos
Como decamos anteriormente, los efectos indirectos se refieren a los cambios en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, que los procesos de reestructuracin de la economa y de reforma del Estado estn provocando. Hemos seleccionado aquellos cambios de carcter ms general provocados por ambos procesos y que tienen una incidencia a mediano plazo (Ver Cuadro 2). El primero es el predominio, en el actual modelo de acumulacin, del sector financiero y los servicios especializados de alto nivel dirigidos hacia las empresas, pasando la industria y la agri-
cultura a ocupar un papel subordinado. El segundo es la modificacin de los patrones de localizacin, a nivel nacional, de las actividades econmicas que est generando el nuevo modelo de acumulacin econmica orientado a las exportaciones, donde las vinculaciones internacionales tienen, muchas veces, preeminencia sobre los criterios que se limitan al espacio nacional. El tercer cambio generador de efectos indirectos es la transformacin de los mercados de trabajo urbanos, caracterizados por su creciente informalizacin y segmentacin. El cuarto es la persistencia de altos niveles de pobreza que el modelo actual no ha logrado reducir sustancial y sostenidamente, a pesar de la disminucin del ritmo de su crecimiento que muestran los indicadores econmicos de algunos pases. El quinto, el crecimiento de las restricciones ambientales, derivado del aumento de la con-
Cuadro 2
Procesos Efectos directos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana Cambios en las condiciones de funcionamiento de los mercados que provocan efectos indirectos
disminucin del rol de la tierra como garanta del valor de los ahorros cambios en los procesos de especulacin por el papel creciente de los promotores inmobiliarios disminucin en la oscilacin de los precios aunque stos tienden a crecer modificacin de las condiciones de captacin de las plusvalas inmobiliarias cambios en la demanda derivados de los nuevos patrones de localizacin de las empresas y de la precariedad de los ingresos de los sectores populares predomino del sector financiero y de servicios modificacin de los patrones de localizacin de las actividades econmicas transformaciones de los mercados de trabajo urbanos altos niveles de pobreza aumento de las restricciones ambientales prdida de peso de la planificacin
REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA
REFORMA DEL ESTADO
debilitamiento del marco regulatorio y de la capacidad de gestin institucional incorporacin al mercado de tierra que estaba anteriormente en situacin de ilegalidad ampliacin del nmero de agentes intervinientes en los mercados incorporacin al mercado de tierra pblica
ciencia de que es necesario incorporar criterios de sostenibilidad al desarrollo. Por ltimo es la disminucin de la importancia de la planificacin en sus distintos niveles, que afecta la institucionalidad y los marcos regulatorios . En efecto, se asiste a una perdida de peso de la funcin planificadora; en el pas se suprimi el ministerio responsable de esta funcin y su papel es asumido por otros. No obstante, tambin se observa un retorno a la planificacin del desarrollo a nivel local, tendencia asociada a la descentralizacin y a la creciente importancia de los problemas ambientales. En el cuadro 2 se sintetizan los efectos directos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, y los cambios en las condiciones en que stos operan y que ocasionan efectos de tipo indirecto.
La situacin en El Salvador
Esta situacin, sumada al control de la inflacin y a la estabilizacin del tipo de cambio3, hizo que, entre 1989 y 1995, ocurriera una expansin del consumo que no guardaba relacin con la estructura productiva interna, generando una importante demanda de bienes inmobiliarios y provocando una importante alza en los precios de la tierra urbana. Al observar la dinmica general de la economa a travs de la formacin del Producto Interno Bruto (PIB), es posible apreciar el dinamismo adquirido por el sector vivienda, en particular, y por el sector de la construccin en general, incrementando su participacin dentro del PIB durante los ltimos aos, generando un mayor movimiento en los mercados de tierra, en particular los urbanos. Dadas las limitaciones territoriales del pas, este dinamismo se reflej en el alza de los precios.
En el pas es posible observar en detalle las conse1991 1994 1995 1996 cuencias de estos cambios Remesas 901 1,106 1,220 1,264 en el funcionamiento de % del PIB 14.9 11.9 11.1 10.5 los mercados de tierra urProporcin con relacin a las ex4/1 5/1 6/1 6/1 bana. Para ello analizareportaciones de caf mos algunos datos econProporcin con relacin a las ex7/1 2/1 2/1 2/1 micos. Sealemos, preportaciones de maquila viamente, que la estabiliFuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Reserva. dad de los indicadores macroeconmicos se basa principalmente en dos factores externos: el alto Aunque no existe informacin detallada sobre la volumen de fondos, en carcter de donacin, reci2 evolucin de precios dentro de los mercados de bidos entre 1980 y 1995 , y el creciente monto de tierra urbana, los datos proporcionados por una remesas que enva la poblacin salvadorea que ha empresa salvadorea que se encarga de llevar las migrado al exterior, principalmente hacia los Estaestadsticas sobre la evolucin del sector formal de dos Unidos como habamos sealado antes (Lunla vivienda, permiten notar el fuerte incremento de go, 1997a). precios ocurrido durante los ltimos aos, los
3 2
Cuadro 3 Evolucin de las remesas provenientes de los migrantes con relacin al PIB, las exportaciones de caf y la maquila (millones de dlares)
El Salvador, en los aos 80 por la guerra, y para promover las reformas econmicas y del Estado, y posteriormente para la reconstruccin del pas, fue uno de los mayores receptores de ayuda internacional a nivel mundial.
Desde mediados del siglo hasta 1985, el cambio monetario se mantuvo estable en El Salvador, mostrando la economa una de las tasas de inflacin ms bajas de Amrica Latina. Luego de la devaluacin de ese ao, la tasa cambiaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.
PRISMA
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Cuadro 4 Estructura del PIB por rubros escogidos 1989/1995 (precios corrientes en millones de dlares) (a)
1989 Agricultura Industria Construccin Comercio Vivienda Total 28.4 18.8 2.8 21.1 3.7 3,704.6 1990 11.2 18.6 2.6 34.6 5.8 4,719.2 1991 17.5 22.1 3.5 18.9 10.8 4,895.9 1992 14.6 23.8 4.4 18.9 9.9 5,728.9 1993 14.3 22.4 4.4 18.7 9.0 6,956.6 1994 14.4 22.3 4.6 19.2 8.3 8,116.4 1995 14.6 21.8 4.5 19.5 7.9 9,656.4
Fuente: Revista del Banco Central de Reserva, varios aos. (a) Las cifras, a pesar de estar en precios corrientes, permiten ver las tendencias .
cuales han crecido a razn del 300% o ms en la mayora de los casos.
El mayor incremento en los precios de la tierra se da en ciertas zonas dentro del Area Metropolitana de San Salvador (AMSS), la aglomeracin urbana que concentra la mayor parte de servicios, comercio y produccin industrial en el pas, lo cual econmicamente hace ms atractivo el desarrollo de los mercados de tierra en esta zona. Basta comparar, en ese sentido, la evolucin de los precios de la tierra dentro del AMSS y Cuadro 5 en las ciudades 2 Precio promedio de la v en zonas seleccionadas secundarias. Las diferencias de precios estn vinculadas a la evolucin de los precios de construccin en las distintas las zo-nas, las cuales en el caso del AMSS evidencian las diferencias de ingresos de los diferentes sectores sociales. Esto est tambin estrechamente ligado a las orientaciones del
crdito otorgado por la banca comercial, la cual fue privatizada nuevamente a partir de 1989. Observando la evolucin de estos crditos, es fcil notar el impacto positivo experimentado en el sector de la construccin. Aunque el mayor peso en el otorgamiento de crditos sigue estando sobre los sectores comercial e industrial, las cifras muestran una mayor participacin del sector de la construccin como demandante de crdito durante los ltimos aos.
del Area Metropolitana de San Salvador y de las principales ciudades secundarias* (colones)
1989 408 184 253 221 108 143 124 126 0 1990 376 214 279 263 126 244 132 74 138 1991 461 280 319 288 143 181 153 165 0 1992 460 334 396 358 150 213 183 184 0 1993 760 449 534 675 201 312 263 292 0
Zona Escaln Santa Tecla San Francisco Merliot Apopa Ayutuxtepeque Santa Ana San Miguel Sonsonate
1994 1,371 707 757 800 258 0 369 402 0
1995 1,379 1,075 863 858 322 0 402 395 312
Fuente: Mc Cormack, Estadsticas de la construccin, 1995. * 1 vara cuadrada equivale a 0.7396 metros cuadrados.
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Pero al analizar en detalle el destino del crdito al interior del sector de la construccin resaltan varias cuestiones. Durante los aos en que la participacin de este sector como demandante de crdito era bastante baja (menos de 5 puntos), ms de la tercera parte se destinaba hacia la produccin de tierra, mediante las urbanizaciones. En cambio, a partir de 1992, ao en que la industria de la construccin aumenta su demanda de crdito, el monto destinado a la produccin de tierras va urbanizacin cae a casi el 20% del total del crdito, amplindose la cartera de crditos a la adquisicin de viviendas, rubro que era cubierto en buena parte con fondos del Estado. A pesar de que el sector financiero est destinando mayores recursos a la adquisicin de viviendas, lo que posibilita la mayor produccin de tierras dentro del mercado formal, en la actualidad, por las caractersticas del funcionamiento del sector financiero y el agotamiento de la demanda de bienes finales ocurrido a partir de 1995, se estn generando problemas de realizacin del stock existente durante los ltimos aos en el mercado de tierra y vivienda en general, lo que est provocando una ligera disminucin de los precios de la tierra urbana y suburbana. Adicionalmente, en 1992 se transforma la estructura fiscal anterior. Esto conduce a la derogacin del impuesto al patrimonio inmobiliario, lo que incide en la disminucin de recaudacin de fondos mediante los rubros de venta de la propiedad y de transferencias, y lleva a la reduccin de costos en el sector de la construccin, va la disminucin de impuestos, as como reduccin de las transferencias hacia el sector pblico a travs del impuesto de renta a la propiedad. A partir de 1995, la economa salvadorea comienza a experimentar una desaceleracin del crecimiento que haba observado desde 1989, y que es expresin de los lmites de una poltica econmica que ha privilegiado el predomino del sector financiero, apoyado en una extraordinaria liquidez generada por los recursos externos antes mencionados y que no ha logrado desarrollar la capacidad
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productiva interna. Para efectos de la problemtica que nos ocupa en este trabajo, esta evolucin lleva a una situacin paradjica: mientras se reduce la capacidad de compra de la poblacin por la recesin experimentada durante los ltimos dos aos, se mantiene una importante oferta de crdito para la construccin de viviendas para los sectores de ingresos medios y altos, teniendo como resultado una disminucin poco significativa de los precios de la tierra y de las viviendas urbanas a pesar de las dificultades de realizacin de estos bienes. El panorama de las principales ciudades salvadoreas se caracteriza actualmente por la existencia de un importante stock de viviendas y terrenos urbanizados de difcil venta. No obstante, el incremento de produccin de tierra de manera formal se ha visto fomentado a travs del sistema financiero, o a travs de fuentes alternativas de financiamiento, como lo las ONGs, las cuales otorgan fondos para la construccin de viviendas populares, manteniendo una demanda de tierra urbana que, dada la poca participacin estatal en el financiamiento de este tipo de viviendas, es importante. Pero quizs una de las medidas que tendr mayores efectos, por incrementar an ms la liquidez del sistema financiero (y estimular as la demanda por parte de los sectores de mayores ingresos, que es el factor clave en el incremento de los precios de la tierra urbana), es la privatizacin de los fondos de pensiones en los prximos meses. Por otra parte, las otras medidas para reformar el Estado tienen una limitada incidencia en los mercados de tierra, dada la incompatibilidad de muchas de las leyes secundarias con las primarias, y la superposicin de funciones entre ministerios y municipalidades. A todo esto hay que agregar la inexistencia de leyes de ordenamiento territorial y de medio ambiente, las cuales tienen un impacto importante en el funcionamiento de los mercados de tierra. En lo que concierne a los programas de regularizacin de tierra, no es sino hasta 1991 que el gobierPRISMA
no salvadoreo, dentro del marco de la modernizacin del Estado, iniciada un ao antes, crea el Instituto Libertad y Progreso, el cual tiene como mandato dar asistencia tcnica al Ministerio de Justicia para impulsar estos programas. Posteriormente se inicia el importante proyecto de creacin del Centro Nacional de Registro, con apoyo del Banco Mundial. Al nivel de la modernizacin estatal, este sera el aspecto y que ha incidido positivamente en el desarrollo de los programas de regularizacin de tierra. Aunque la informacin es parcial e incompleta, a partir de 1993 el Registro Social de Inmuebles inicia un ambicioso programa de regularizacin de tierras, las cuales se van incorporando al mercado formal, dado que ello es bsico para proseguir con los procesos de urbanizacin de dichas tierras.
El panorama econmico, al menos en el caso salvadoreo, a pesar de las medidas de reestructuracin tomadas, no es promisorio a mediano plazo. A la esperada disminucin del ingreso de divisas se agrega la dificultad de reconversin del aparato productivo industrial y el abandono casi total del sector agrcola. La devaluacin es una medida que podra ser implementada a corto plazo, lo afectara el funcionamiento de los mercados de tierra urbana. En su conjunto, la breve descripcin de las tendencias recientes de los procesos de reestructuracin de la economa y de la reforma del Estado en el caso de El Salvador, muestran que los efectos de estos procesos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana son complejos, y estn estrechamente relacionados con las peculiares condiciones histricas del pas.
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3. Instrumentos de gestin de tierra urbana

La gestin actual de la tierra en la Regin Metropolitana se limita fundamentalmente a la aplicacin de los usos de la tierra definidos por METROPLAN 2000 para el Area Metropolitana de San Salvador, cuyo carcter general y esttico genera cotidianamente innumerables conflictos. Los cambios en los usos de este bien y la dinmica de los mercados que se ha descrito anteriormente exigen una nueva modalidad de gestin de la tierra. Lamentablemente el Plan de Desarrollo Urbano para San Salvador, conocido como PLAMADUR, recientemente finalizado, no incorpora, a pesar de contener un anlisis importante y propuestas interesantes respecto a la cuestin ambiental, instrumentos innovadores de gestin de la tierra urbana que incorporen modernos criterios ambientales. En este apartado buscamos explorar las posibilidades de utilizacin de instrumentos de gestin urbana de este tipo, que se han aplicado en algunas de las principales ciudades brasileas y otras de Amrica Latina, sealando algunos requisitos para su implementacin, identificando, en los casos en que ha habido experiencias de aplicacin, las dificultades y alternativas de los nuevos caminos, y agregando especialmente sugerencias en la incorporacin de criterios ambientales en la gestin de la tierra urbana. Es muy importante sealar que lo ms importante de los instrumentos es su lgica y no su diseo institucional y legal, y que a partir de una comprensin del paradigma descrito en la primera parte, es necesario disear instrumentos y estrategias especficos para cada caso
La macrozonificacin: un requisito previo
constructoras, parceladores, autoconstructores, organizaciones sociales, etc. La macrozonificacin es el criterio que refleja la disposicin de estos agentes para el establecimiento de un consenso sobre las directrices generales de ocupacin y uso del suelo. No se trata de establecer una zonificacin funcional, creando reas homogneas separadas, por ejemplo zonas industriales, zonas residenciales de baja, mediana y alta densidad, zonas comerciales, zonas institucionales, etc., como tradicionalmente se hace y que refleja el paradigma del planeamiento racional, idealista. Al contrario, se busca, en la realidad de la produccin y del consumo de la ciudad, conciliar intereses expresos por los diferentes agentes que la producen y los que en ella viven, teniendo en cuenta los limites y potenciales establecidos por las caractersticas ambientales del medio fsico y el estado y capacidad de soporte de las infraestructuras ya implantadas. Lo que se concerta son las estrategias de poltica urbanstica frente a estos lmites y potenciales, y sobre los instrumentos que utilizaran para lograr la implementacin de dicha estrategia. Ese consenso se hace posible solamente en un cuadro de macro-directrices y macro-zonas, de grandes lneas y caractersticas generales, sin entrar en definiciones muy complejas y detalladas. Lo ideal es que la macrozonificacin produzca una especie de declogo de las reglas fundamentales de la ciudad (por ejemplo: no sobrepasar con urbanizacin determinada cota, densificar ciertas partes de la ciudad, promover mezcla de usos en las zonas-dormitorio etc.). La macrozonificacin establece un referente espacial para el uso y la ocupacin del suelo en la ciudad, de acuerdo con las estrategias de poltica urbana. Define inicialmente grandes reas de ocupacin: zonas rurales y zonas urbanas (residencias, industrias, comercio y servicios, equipamientos pblicos). A partir de ah, define, an en grandes reas, las zonas a incentivar o restringir la ocupacin, partiendo de la compatibilizacin de la capaPRISMA
La macrozonificacin constituye un requisito bsico para la implementacin de los instrumentos de gestin urbana. La forma como est ocupado el territorio de la ciudad resulta de la accin de los diferentes agentes: instituciones pblicas, empresas
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cidad de la infraestructura instalada, de las condiciones del medio fsico, de las necesidades de preservacin ambiental, con las caractersticas de uso y ocupacin existentes. Dentro de esta macrozonificacin tambin se definen reas especiales de inters ambiental y de inters socio-cultural. Desde un punto de vista poltico, la definicin de la macrozonificacin concertada requiere la organizacin de forums participativos que integren todas las fuerzas que construyen y consumen la ciudad, promoviendo un proceso de planeamiento urbano que sea adecuado a todos los cambios de la ciudad y posibiliten la apropiacin de esa temtica por la poblacin, que pasa a plantear sus proposiciones a travs de diversos canales. Este paso previo puede ser un momento fundamental en la adopcin de criterios ambientales para el desarrollo de las ciudades. Se debe, no obstante, pasar de establecer en esta macrozonificacin zonas de desarrollo restringido, total o absoluto, e incorporar criterios ambientales en todas las formas de uso, aunque esto exige anlisis urbanos y territoriales de nuevo tipo. A continuacin se presentan un conjunto de instrumentos de gestin de la tierra urbana que han sido implementados en otros pases de Amrica Latina.
Incentivos para la ocupacin de terrenos no construidos o sub-utilizados
la poblacin y no para posibilitar una valorizacin particular. Los terrenos desocupados o sub-utilizados, que estn localizados en reas cuya urbanizacin sea prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados. Para promover la ocupacin de estos terrenos existe la posibilidad de utilizar el mecanismo de urbanizacin o edificacin compulsatoria, aplicado por el poder pblico para impedir que las reas desocupadas de la ciudad continen ociosas. a travs de este mecanismo se puede establecer un plazo para la parcelacin o construccin de las reas desocupadas o sub-utilizadas. El propietario que no cumpla ese plazo ser penalizado con la aplicacin progresiva del impuesto predial urbano y tendr un nuevo plazo. Cuando este finalice, si el terreno todava estuviere desocupado u ocioso, podr ser expropiado y pagado con ttulos de la deuda pblica de largo plazo, por ejemplo. Los casos para parcelacin y edificacin compulsorias y la aplicacin progresiva del impuesto territorial y predial urbano debern ser definidos por ley. Se deben considerar casos de excepcin, como por ejemplo propietarios de un nico inmueble con pequeas dimensiones. Tambin se pude asociar este instrumento con las Zonas Especiales de Inters Social y el Consorcio Inmobiliario, descritos ms adelante. Tambin puede ser una oportunidad para garantizar la sostenibilidad si se incorporan criterios ambientales en este mecanismo compulsatorio, o si se incluyen como casos de excepcin aquellos terrenos no construidos o subutilizados que convenga dejar vacos por consideraciones ambientales. Todo lo anterior exige el montaje de un sistema de catastro de los inmuebles urbanos, permanentemente actualizado, para que pueda tener condiciones de monitorear los inmuebles desocupados y su ocupacin. Exige tambin la existencia de un plano genrico de valores inmobiliarios, a partir del cual se pueda aplicar el impuesto y su progresividad. Es necesario, adems, que sea establecida una poltica que priorice la ocupacin de las reas todava desocupadas. Existe, por ltimo, la necesidad de legislacin autorizando la urbanizacin y
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Impuesto predial/territorial progresivo

El objetivo de este instrumento, utilizado ya en varias ciudades, es distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones pblicas, diferenciando y estableciendo el lmite entre el derecho de la propiedad del suelo y el derecho de construir, evitando la especulacin inmobiliaria e incentivando la actividad de construccin. Lotes o grandes reas desocupadas dentro del tejido urbano, con buenas condiciones fsicas para el desarrollo (poco vulnerables), son socialmente perjudiciales, pues son servidos por infraestructura urbana, construida con inversiones pblicas para atender a
edificacin compulsorias y la progresividad del impuesto predial urbano. La figura de la progresividad del impuesto predial urbano se puede prever en la legislacin tributaria municipal. Sin embargo, esa posibilidad est condicionada a los preceptos constitucionales. En el caso brasileo, los intentos de implementacin del instrumento no han tenido xito por recursos de inconstitucionalidad (por motivo de la falta de reglamentacin de la Constitucin del pas, que ya prev el impuesto pero no lo reglament hasta el momento).Todava, hay municipalidades que estn aplicando el impuesto progresivo a partir de reglamentos municipales.4
Recuadro 2 El suelo creado comienza a surgir como un nuevo instrumento a inicios de los aos 70. Es curioso notar que su origen est asociado a dos tipos distintos de evaluacin de las prcticas clsicas de regulacin pblica del uso del suelo. Por un lado, en Europa, especialmente en Francia e Italia, se basa en la constatacin de los estrechos lmites de los instrumentos urbansticos tradicionales, especialmente la zonificacin, para detener la elevacin de los precios de la tierra. Por otro lado, en los Estados Unidos, se trataba de crear un mecanismo que promoviera la adaptacin de la zonificacin a la lgica del mercado. Fuente: O solo criado como instrumento de poltica habitacional: evaluacin de su impacto en la dinmica urbana, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Adauto Lcio Cardoso.
desocupadas y aumentar la oferta de grandes reas urbanizadas, viabilizando proyectos de inters social. La urbanizacin asociada consiste en una forma de urbanizar entre el poder pblico y la iniciativa privada que busca la promocin de inversiones urbanas en reas no provistas de infraestructura sobre las cuales pesa una presin de ocupacin. En un ejemplo es el siguiente: el propietario participa con un rea grande no urbanizada y el sector pblico invierte en dotaciones de infraestructura, devolviendo al propietario una parcela urbanizada del rea original cuyo valor corresponde al valor inicial de la rea total sin urbanizar. El rea restante ya urbanizada lo retiene el gobierno para sus programas de vivienda o equipamiento pblico. Esta accin puede ser voluntaria o vincularse a una medida de urbanizacin compulsatoria. La aplicacin de este instrumento requiere tambin de la existencia de un sistema de catastro moderno, sumado a una legislacin especfica para el establecimiento de cada sociedad pblica/privada incluye la definicin de las inversiones a realizar, los plazos de ejecucin, el porcentaje de terreno que debe ser devuelto al propietario, as como la previsin de la futura utilizacin del rea pblica restante. Es necesario resaltar que el consorcio debe constituirse como una entidad de inters pblico, es decir, solamente ser objeto de aplicacin de este instrumento una determinada rea cuya urbanizacin sea de inters pblico Slo as se podr justificar la inclusin de las inversiones necesarias en el presupuesto pblico, aunque exista la posibilidad de recuperacin de la inversin bajo la forma de un porcentaje del terreno urbanizado restante. En un contexto de carencia de recursos pblicos para inversiones, se hace difcil establecer estrategias de implementacin que exigen la disponibilidad de stos para financiar la urbanizacin. Pero por otra parte puede representar una alternativa para el asentamiento de poblaciones excludas. Y presenta la ventaja de que no se necesita expropiar el terreno para poder viabilizar proyectos de inters social. Respecto a la problemtica ambiental, se pueden otorgar concesiones especiales a los consorcios inmobiliarios cuyos proyectos presenten las mayoPRISMA
Consorcio inmobiliario o urbanizacin asociada

Evitar la especulacin inmobiliaria y viabilizar la ocupacin de grandes reas desocupadas dentro del tejido urbano que no disponen de infraestructura completa, abriendo alternativas de desarrollo urbano para propietarios que tienen la tierra y no tienen el capital para lotificar o construir es el objetivo de este instrumento, que puede viabilizar directrices polticas de ocupacin de tierras urbanas
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En Brasil todas las municipalidades tienen la potestad de recaudar el impuesto predial urbano, y lo hacen. Anualmente, los concejos municipales aprueban las definiciones sobre el impuesto del ao siguiente, junto con el presupuesto anual.
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res ventajas en trminos de prevencin y mitigacin de los procesos de degradacin ambiental. Lo anterior es una muestra de que una estrategia ambiental urbana, aunque debe contener restricciones, debe incorporar incentivos de distinto tipo.
Instrumentos de optimizacin de la infraestructura existente
cin del sistema vial y rea para equipamientos urbanos en el caso de las urbanizaciones. La posibilidad de construir por encima del coeficiente bsico se denomina suelo creado, que el gobierno vende a los interesados. Introduce la separacin conceptual entre derecho de propiedad y el derecho de construir. Para que esa venta ocurra se establecen reservas de rea adicional (cantidades totales de metros cuadrados para vender) diferenciados, por zonas de la ciudad y por usos, de acuerdo con la intencin de ocupacin reflejada en la poltica urbana (grandes reservas para zonas donde se pretende intensificar el uso y la ocupacin y reservas reducidas en zonas donde la intencin es la inversa). Los recursos originados de la venta del suelo creado pueden formar un fondo especfico de urbanizacin, sin vnculo con los recursos presupuestarios, con gestin paritaria entre el poder pblico y sociedad civil, para viabilizar proyectos estratgicos concertados. Pueden tambin alimentar un fondo para acciones de recuperacin ambiental. En reas donde haya la intencin de estimular la produccin de determinados usos, como por ejemplo las viviendas de inters social, se podr prever por ley la excepcin del pago del suelo creado (por ejemplo en las zonas especiales de inters social de reas urbanas desocupadas). Lo mismo se puede establecer para incentivar la instalacin de usos no residenciales en periferias exclusivamente residenciales, con la intencin de disminuir la necesidad de desplazamiento en la ciudad. Este instrumento puede ser, adems de gran utilidad como mecanismo de compensacin para los propietarios de terrenos de gran valor ambiental, al posibilitar la transferencia de derechos. Se debe sin embargo, establecer lmites a estos derechos en funcin de los intereses comunes de toda sociedad (es esto lo que en muchas instituciones se conoce como la propiedad en funcin social). Este instrumento requiere del establecimiento del coeficiente bsico; criterios para la definicin de las reservas de rea edificable a venderse; un sistema de control de la venta y de la utilizacin de las reservas. Tanto el coeficiente nico como las
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Son varios los instrumentos que deben ser implementados simultneamente, algunos de naturaleza intensificadora de la ocupacin en reas potencialmente densificables y otros de naturaleza restrictiva a la expansin del tejido urbano.
Coeficiente de aprovechamiento bsico5

Representa el derecho de construir en proporcin igual en todo el territorio urbano, con el objetivo de viabilizar la implementacin del llamado suelo creado. Este coeficiente de aprovechamiento bsico debe ser establecido de forma concertada, de tal forma que sirva para acomodar la mayor parte de las edificaciones de una ciudad, por lo que varia para cada una de ellas. Por ejemplo, el coeficiente de aprovechamiento bsico a adoptarse podr ser 1. Esto implica que la mayor parte de las edificaciones existentes o a construirse deben enmarcarse en este ndice. Las acciones inmobiliarias que utilicen el coeficiente de aprovechamiento arriba del bsico deben corresponder a la menor parte del total de las edificaciones existentes en la ciudad.
El suelo creado: concesin del derecho de construir por encima del coeficiente de aprovechamiento bsico
Este instrumento tiene por objetivo generar recursos para invertir en infraestructura urbana, vivienda de inters social y equipamientos (u otra prioridad definida concertadamente), y establecer posibilidades de densificacin diferenciadas por usos y caractersticas del territorio urbano. Desde un punto de vista conceptual, es el equivalente a la dona5
Coeficiente de aprovechamiento es un ndice urbanstico que representa la relacin entre el rea construda y el rea del terreno. El coeficiente de aprovechamiento igual a 1 significa que el rea construda es igual al rea del terreno.
reservas de rea edificable, por usos y zonas de la ciudad, deben ser establecidos a travs de una ley especfica, que deber tambin prever revisiones peridicas. El valor de venta a adoptarse es un asunto polmico. Algunos se inclinan por la utilizacin de indicadores ms genricos, como por ejemplo el valor venial6 o urbanstico, o por un porcentaje de ste, tratando de facilitar el procedimiento; otros argumentan que la adopcin de criterios genricos puede llevar a la disminucin de los valores de venta, ya que los valores urbansticos son reconocidamente inferiores a los prevalecientes en el mercado inmobiliario, y propugnan por el anlisis caso por caso; otros pretenden alcanzar un criterio genrico a partir de los propios valores fijados por el mercado inmobiliario, pero eso choca con las diferencias puntuales de cada inmueble, as como con la necesidad de un seguimiento permanente y gil del funcionamiento de este submercado. Por tratarse de un instrumento de implementacin compleja, se debe implantar por etapas. En el caso de So Paulo, no hubo aprobacin de legislacin referente al coeficiente bsico y al suelo creado. Sin embargo, existe la aplicacin de un instrumento menos incluyente que de cierta manera rescata el concepto de suelo creado: las operaciones interligadas. An sin la existencia del coeficiente bsico, esas operaciones cambian, por un potencial constructivo adicional al establecido por la zonificacin vigente, por viviendas de inters social. Eso termin por viabilizar ajustes puntuales en la legislacin urbanstica, (bastante restrictiva hoy), intensamente reclamados por los promotores inmobiliarios. Estas transferencias de derechos tambin pueden utilizarse con fines ambientales (Somekh, 1995). En el caso de la ciudad de Natal, en el nordeste brasileo, se estableci una densidad bsica y se venden densidades arriba de sta por el valor de
1.5% del monto total de la inversin en la edificacin.
Operaciones urbanas
Con este instrumento se pretende alcanzar transformaciones urbansticas y estructurales en zonas de la ciudad con mayor rapidez de ejecucin y menor gasto de recursos pblicos. Esto implica la posibilidad de recalificar ambientes urbanos deteriorados, o reas centrales sobre las cuales haya inters de preservacin, mejorar la vialidad de una zona, o canalizar cursos de agua urbanos. En So Paulo, por ejemplo, la Operacin Urbana Centro posibilit la recalificacin urbanstica del rea central, dotndola de equipamientos de recreacin y grandes espacios de encuentro culturales. Tambin en Sao Paulo, la operacin urbana Faria Lima permiti aumentar el ancho y la extensin una avenida de comunicacin entre barrios de altos ingresos. Es un instrumento de asociacin entre el poder pblico y la empresa privada, a travs del cual ciertas intervenciones se promueven en determinadas reas de la ciudad. El poder pblico disea el proyecto (o lo contrata a profesionales privados por concurso o encarga bajo sus directrices urbansticas generales), coordina la construccin de infraestructura y las formas de ocupacin de esas reas, y el sector privado aporta los recursos para las obras a realizarse. Para el desarrollo de este trabajo integrado se establece una reserva de rea edificable especfica para el permetro definido (calculada a partir de la capacidad de soporte de la regin) que ser vendida para la empresa privada. Los recursos obtenidos por esta operacin se aplican en el propio permetro, en obras de infraestructura, reas verdes, equipamientos y, en casos especiales, en viviendas de inters social, destinadas a la poblacin de bajos ingresos que ya vive en la zona. Las operaciones urbanas se pueden proponer tanto por el poder pblico como por la iniciativa privada y deben aprobarse por ley. Esta define el permetro de la operacin, establece una reserva de rea edificable para el mismo en funcin de la organizacin espacial y de los usos pretendidos del proyecto y del programa de obras pblicas previstas y nePRISMA
Valor venial del inmueble corresponde al valor atribuido por el poder pblico para efectos de cobro de impuesto territorial y predial. En el caso brasileo se define por el Plan Genrico de Valores, actualizado anualmente y aprobado por reglamento municipal.
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cesarias. Esa reserva la adquieren los propietarios y empresas interesados. Los recursos originados de esa venta deben integrar un fondo de urbanizacin vinculado a aquella operacin urbana especfica. La implementacin requiere la constitucin de equipos que realicen el anlisis urbanstico y financiero de la utilizacin de las reservas, as como equipos tcnicos que controlen la reserva disponible. Exige tambin la constitucin de una comisin mixta (compuesta de representantes de los organismos pblicos y de la sociedad civil7), para aprobacin, caso por caso, de la utilizacin de las reservas. En el caso de las experiencias ya implementadas en la ciudad de So Paulo, Anhangaba y Faria Lima, han surgido varias discusiones. La primera se refiere a la utilizacin del rea edificable adquirida, que siempre est sujeta al anlisis urbanstico caso por caso, sea desde el punto de vista del respeto de los parmetros urbansticos preestablecidos, desde el punto de vista del impacto urbanstico, o desde el punto de vista de los efectos de esa utilizacin sobre la infraestructura local. Por otra parte, est el anlisis financiero del beneficio caso por caso, ya que es raro que el interesado presente una propuesta de simple utilizacin del rea edificable adquirida, incluyendo en general otras excepciones cuyos valores deben medirse. Estas discrepancias han dificultado la implementacin de las operaciones urbanas, exigiendo dedicacin de equipos para el anlisis en los organismos involucrados, as como la movilizacin de un consejo mixto (compuesto por representantes de los organismos pblicos y de la sociedad civil) para aprobacin final de cada caso. Otra cuestin se refiere al financiamiento de las obras. En las operaciones mencionadas, el poder pblico invirti anticipadamente en las obras definidas y posteriormente decret edictos de venta del rea edificable prevista. Eso implic un compromiso de recursos pblicos en obras. Es posible
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pensar en una situacin invertida, donde los recursos sean recaudados anticipadamente.
Operaciones interligadas
Este es un instrumento que funciona, a travs de la concesin onerosa de excepciones a la legislacin vigente, por un lado, como captador de recursos para viviendas de inters social y, por otro, como un mecanismo de acomodacin de las presiones contrarias a la excesiva reglamentacin, detallista e inadecuada, de la legislacin vigente. Representa una flexibilizacin puntual de esa legislacin que acaba por proporcionar su supervivencia, postergando una revisin ms profunda. Es tambin un instrumento de asociacin entre la iniciativa privada y el poder pblico, a travs del cual se venden excepciones relativas, por ejemplo, el coeficiente de aprovechamiento, la tasa de ocupacin, supresin o disminucin de recursos de la alineacin, implantacin de usos no conformes, aumento de mnimos de altura y otras. La venta de excepciones est sujeta a previo anlisis urbanstico y financiero y a la aprobacin por una comisin mixta (compuesta de representantes de los organismos pblicos y de la sociedad civil). Tales anlisis se efectan por dos equipos tcnicos distintos: el equipo de anlisis urbanstico y el equipo de evaluacin financiera (que avala descripciones8 presentadas por los proponentes). Posteriormente las propuestas estn sujetas a la negociacin en otro equipo, de carcter poltico, compuesto por representantes de alto nivel de los organismos pblicos involucrados (Planeamiento, Vivienda, Hacienda, Gobierno Municipal). Finalmente, la propuesta negociada se somete a la evaluacin y a la aprobacin de la comisin mixta. Se necesita un catastro de valores inmobiliarios, permanentemente actualizado, para subsidiar esos anlisis, as como la realizacin constante de anlisis caso por caso.
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Entendidos aqu como representantes de asociaciones de industriales, de trabajadores, de comerciantes, de constructores, de urbanizadores, de profesionales liberales, de vecinos de barrio y de movimientos sociales urbanos.
Las descripciones presentadas son de evaluacin financiera de la excepcin concedida, realizados por empresas o profesionales especialistas en evaluaciones de inmuebles, catastrados en el organismo pblico responsable por la gestin de las operaciones interligadas.
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Dos puntos centrales pueden ser destacados en relacin a las operaciones interligadas: uno se refiere a cules excepciones pueden ser objeto de negociacin; otro al valor a ser cobrado por el beneficio concedido. En relacin a estos dos aspectos, hay dos alternativas en discusin: primera, la adopcin de procedimientos directos y generales (como, por ejemplo el cobro de un valor indexado al valor venial del inmueble); segundo, la aplicacin de formas especficas de valuacin (caso por caso). La primera alternativa presenta la ventaja de la rapidez de operacionalizacin, pero corre el riesgo de resultar en una captacin muy pequea de recursos dado que el valor venial de los inmuebles es reconocidamente inferior a los valores prevalecientes en el mercado inmobiliario. La segunda alternativa presenta mayor lentitud en la operacionalizacin y dudas cuanto a la transparencia en la gestin del instrumento (sujeto a negociacin caso a caso). An en esta ltima opcin, hay discusiones sobre la necesidad de adopcin de normas y criterios bsicos que definiran las excepciones posibles de negociacin, as como los procedimientos de clculo del monto a pagarse. Objeciones a esta opcin argumentan que se estara reproduciendo, en las operaciones interligadas, los obstculos y el detallismo existentes en la legislacin que se desea cambiar. Cabe aadir que, en relacin a la transparencia y a la legitimidad del instrumento, se necesita la divulgacin de informaciones sobre cada operacin y la realizacin de audiencias pblicas que permitan expresarse a los interesados. Por otra parte, se necesita que la composicin de la comisin mixta que apruebe las operaciones interligadas, represente los intereses de los diferentes agentes productores y consumidores de la ciudad, y que haya transparencia en los procedimientos y en los criterios de evaluacin adoptados por esta comisin para que puedan ser comprendidas por la poblacin en general. Este instrumento, como los anteriormente descritos, puede ser de gran utilidad para impulsar un desarrollo urbano que contribuya a la sostenibilidad en la medida en que permiten introducir crite20
rios ambientales en toda una gama de acciones y no slo en la definicin normativa de los usos del suelo.
Instrumentos de transferencia del potencial constructivo
Estos instrumentos estn basados en el mismo principio que el suelo creado, o sea en la separacin entre el derecho de propiedad y el derecho de construir. Fue concebido para permitir que los propietarios de inmuebles a ser preservados fuesen compensados por el hecho de que la edificacin en sus inmuebles no puede alcanzar el rea construida determinada por el coeficiente de aprovechamiento nico, y como decamos antes, puede permitir manejar adecuadamente la transferencia de derechos en casos de prioridad ambiental el uso del suelo. El propietario de un inmueble sobre el cual pesa un inters pblico de preservacin, sea desde un punto de vista ambiental, o desde un punto de vista de patrimonio histrico, cultural, paisajstico o arquitectnico, puede utilizar en otro inmueble, o vender, la diferencia entre el rea construida del inmueble preservado y el total de rea construida atribuida al terreno por el coeficiente de aprovechamiento bsico, de conformidad con la legislacin existente. La transferencia solamente ser permitida si el propietario participa de algn programa de preservacin elaborado en conjunto con el poder pblico o elaborado por el privado y aprobado por el ente tcnico responsable. Estos instrumentos requieren establecer criterios de transferencia que podran tomar en cuenta el valor de los inmuebles (tanto el que origina como el que recibe el rea adicional). Tomemos un caso: un inmueble a ser preservado, de 100,000 m2 de rea de terreno, con coeficiente de aprovechamiento de 0.1 podra hipotticamente edificar 10,000 m2. Sin embargo, posee un rea edificada de apenas 100 m2 y puede transferir el saldo de 9,900 m2. Esa transferencia no puede ser total para otro inmueble ubicado en el rea central de la ciudad, por ejemplo, sino que debe relacionarse al valor de mercado de la tierra. As, si los 9,900 m2 valen en el rea preservada US$10/m2 y en el rea central el
PRISMA
precio del metro cuadrado es U$1,000/m2, el rea transferible se reducira a 99 m2 de rea construida. Otro requisito es la formulacin de planes de preservacin caso por caso. Solamente sern permitidas las transferencias cuando el propietario se comprometa con la ejecucin de un plan, formulado en conjunto con el gobierno de la ciudad, que representa el inters pblico en esta preservacin. Adems, se hace necesario el seguimiento y control constante de esa preservacin. En los casos donde ha habido experiencias de transferencia de potencial constructivo para inmuebles a ser preservados, se han planteado algunos problemas. En primero lugar, en el caso de edificios de inters histrico, la mayor parte se ubica en el centro de las ciudades y, muchas veces, no dispone de potencial a transferir (el coeficiente de aprovechamiento real ya es superior al permitido por la legislacin). En segundo lugar, el mecanismo no contempla los costos de mantenimiento de inmuebles, que puede llegar a sobrepasar las prdidas impuestas por el impedimento de la plena utilizacin del potencial constructivo atribuido por la legislacin vigente. Existe tambin la una excesiva reglamentacin de las transferencias que ya fueron ejecutadas, particularmente limitaciones impuestas al inmueble receptor. Otra cuestin se refiere a la competencia entre este instrumento con las operaciones interligadas. Se ha observado que en los casos en donde ambos coexisten hay clara preferencia del mercado por las operaciones interligadas, que posibilitan excepciones adicionales. Adems la competencia se hace desleal si consideramos que, en el caso de las operaciones interligadas, se vende la excepcin claramente por abajo de su valor en el mercado inmobiliario, para atraer a los inversores. Una estrategia propuesta para enfrentar este desafo sera la promocin de una asociacin entre los dos instrumentos, introduciendo la preservacin como una de las destinaciones de la contrapartida de las operaciones interligadas (como las viviendas de inteGestin Estratgica de la Tierra Urbana
rs social). Pero sin duda para viabilizar el instrumento lo mejor es no asociarlo a las operaciones interligadas sino que a al suelo creado.
Zonas especiales de inters social
Las Zonas especiales de inters social constituyen instrumentos de gestin de tierra urbana que puede asumir mltiples formas y ha sido utilizado en distintos pases desde hace muchos aos. A continuacin se describen algunas de las modalidades ms usuales.
Zonas especiales para vivienda social

Su objetivo es incrementar la produccin de viviendas de inters social a travs del aumento de la oferta de reas urbanizadas y proteger los intereses de la poblacin ms pobre que vive en tugurios y urbanizaciones ilegales, garantizando la recuperacin de reas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la poblacin residente en la zona. Estas zonas aseguran, a realidades urbanas diferentes, tratamiento legal y urbanstico especfico, promoviendo mejores condiciones de vida y respetando las particularidades locales. Posibilita tambin el reciclaje de los tcnicos a partir del desarrollo de un nuevo estilo de planificacin urbana ms creativa y adaptado a las condiciones financieras del poder pblico. Permite, adems, una mayor apropiacin de los instrumentos tcnicos de urbanizacin y del funcionamiento del poder pblico por parte de las representaciones comunitarias, al adquirir un mayor dominio de las informaciones. Estas zonas son delimitadas en permetros vacos, en reas aptas para urbanizar, o donde existe una ocupacin irregular, y pasan a ser objeto de estudio, intervencin y reglamentacin especficos. Pueden ser de tres tipos: Areas urbanas desocupadas: componen esa tipologa los terrenos desocupados que pueden ser destinados para la construccin de programas de vivienda de inters social (particularmente aquellos sujetos a la urbanizacin y edificacin compulso21
rias o a un impuesto predial progresivo). Facilitan el acceso a la vivienda a sectores de bajos ingresos, sea por la disminucin del precio o por la flexibilizacin de las normas urbansticas. Tugurios: componen esa tipologa los terrenos pblicos o privados ocupados por ilegal e irregularmente, donde haya inters pblico en la regularizacin jurdica de la posesin de la tierra y el mejoramiento del hbitat. Parcelaciones irregulares: componen esa tipologa las parcelaciones para las cuales hay inters pblico en la regularizacin jurdica de la parcelacin del suelo, en la complementacin de la infraestructura urbana y de equipamientos comunitarios o en la recuperacin ambiental (por ejemplo de reas de altas pendientes no recubiertas por vegetacin, sujetas a riesgo de derrumbes). En los dos ltimos casos, el instrumento opera como facilitador de los procedimientos de regularizacin y disminucin de la presin de desalojos. En el primero, como forma de ampliar la oferta de vivienda popular por el sector privado, a travs de la flexibilizacin localizada de las exigencias en las normas urbansticas y constructivas, adaptndolas a proyectos especficos. Este instrumento exige la participacin de la poblacin en sus diferentes etapas, desde el planeamiento hasta el control y fiscalizacin de las obras, pasando por el gerenciamiento de los recursos aplicados. Para implementar estas zonas especiales, es necesaria la aprobacin de los mecanismos por ley, y la posterior aprobacin, tambin por ley, de cada uno de los permetros implantados, con sus caractersticas especiales. En la mayor parte de los casos las actuaciones en las reas vacas se promueven por parte de asociaciones de vecinos, autofinanciadas o financiadas por el poder pblico; hay, por lo tanto, la necesidad de establecer una estrategia para vincular la implementacin de estas zonas con una poltica ms general de financiamiento de la vivienda de inters social. La implementacin de estas zonas puede significar una conquista importante en lo que se refiere a la
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participacin de la poblacin involucrada en el proceso. Donde existe una gestin urbana democrtica, el apoyo a la organizacin popular y a la participacin de los movimientos de barrio, o de vivienda, lleva a la comprensin y toma de posicin de estos movimientos sobre las propuestas. La participacin de la poblacin en la formulacin de las propuestas, convence los movimientos de que los instrumentos de gestin urbana amplan las posibilidades de acceso a la vivienda cuando hay movilizacin social real alrededor de los instrumentos.
Zonas especiales de intervencin ambiental

Con este instrumento se busca responsabilizar los promotores de grandes acciones urbansticas de la reduccin o incluso la eliminacin de las externalidades negativas originadas por sus proyectos. Se parte del principio que considera que las externalidades y los efectos de la actuacin urbana son de responsabilidad del propio promotor, y que ha sido adoptado por recientes estudios y evaluaciones de impacto ambiental. El concepto de que el que contamina paga, puede extenderse a las actuaciones urbanas que sobrepasen los estndares y normas urbansticas convencionales, admitindose que el sistema urbano siempre se ve afectado por cualquier nueva intervencin y sus externalidades. Las propias fuerzas del mercado inmobiliario urbano reconocen que a los proyectos de alto de impacto se les debe exigir condiciones especiales de insercin en el medio urbano y, por lo tanto, absorber los daos que resultan de esas las externalidades. Son objeto de intervencin especfica de este instrumento proyectos que, por su dimensin, pueden sobrepasar la capacidad de carga de la infraestructura de una zona, provocando alteraciones significativas al medio ambiente. Estos proyectos, sean pblicos o privados, estn sujetos a la presentacin de estudios de impacto y a la implantacin de obras y medidas para disminuir o eliminar los impactos negativos. Se pretende encontrar la mejor ubicacin de los grandes proyectos y no simplemente sucumbir a la alternativa su prohibicin.
PRISMA
Este instrumento demanda la elaboracin y definicin de criterios para identificacin de los impactos, establecer leyes o reglamentos especficos, disponibilidad de equipos tcnicos que realicen los anlisis de impacto y la definicin de las obras prevencin y mitigacin a ejecutarse. Las directrices de ah resultantes deben ser discutidas en foruns pblicos abiertos y finalmente aprobadas por comisin mixta (compuesta por representantes de los organismos pblicos y de la sociedad civil). En Brasil, la evaluacin de impactos urbansticos y ambientales, preconizados en las reglamentaciones de planes locales, se acepta y recomienda. Sin embargo, la responsabilidad del promotor en la disminucin del impacto queda ms clara a travs de legislaciones como los polos generadores de trfico9. La legislacin indica la propiedad y la consolidacin y la fcil aceptacin del principio de que el contaminador paga por las externalidades negativas de su actividad. Este pago puede ser en obras o recursos para inversin pblica. El inters presentado por el instrumental de anlisis y control del impacto radica en su potencialidad de orientar, sin necesariamente impedir, la expansin de las actividades econmicas, lo que le confiere un carcter estratgico en la orientacin de desarrollo ms equilibrado desde el punto de vista ambiental. El control del impacto presenta tambin el mrito de ser un instrumento fundamentalmente preventivo, significando un avance en relacin con los controles tradicionales que son, al contrario, bsicamente correctivos.
giar la diversidad funcional. Las actividades a ser confinadas dentro de zonas especficas son apenas aquellas para los cuales no se logra, a travs del establecimiento de condiciones especiales de instalacin, resolver el conflicto con otros usos, como por ejemplo, las industrias pesadas. Esta nueva concepcin para definir los usos del suelo aparece como complemento a otras reglas ya establecidas, como por ejemplo la densificacin a partir del coeficiente bsico. Propone establecer condiciones necesarias y suficientes para garantizar la coexistencia entre actividades diversificadas, sin comprometer el ambiente natural y construido y las condiciones de circulacin de la ciudad. La posibilidad de instalacin de cada uso se da fundamentalmente por la infraestructura vial instalada que constituye uno de los elementos estructurantes del espacio urbano, y por la convivencia de cada uso con los dems, especialmente con el uso residencial. Fundamentalmente la simplificacin, con relacin a la legislacin tradicional, se logra por la reduccin del universo de usos sujetos a control, con la introduccin del concepto de usos incmodos, o sea, pasa a existir un conjunto de usos no generadores de efectos negativos que pueden instalarse libremente en la ciudad. Se deben establecer disposiciones generales, vlidas para toda la ciudad, incorporando las demandas de la poblacin, en foruns pblicos abiertos, para definir usos que deben confinarse. La idea es establecer mecanismos de control de instalacin slo para estos usos incmodos y no para el conjunto de usos de la ciudad, como ocurre en la legislacin tradicional. En la experiencia en la ciudad de Recife, con la flexibilizacin de los usos, los resultados obtenidos fueron menores que las expectativas esperadas, pues al mismo tiempo en que se limitaron los usos a controlar, se restringieron las posibilidades de instalacin de usos incmodos. O sea, las exigencias atribuidas a los estos usos hicieron la legislacin actual ms rgida que la anterior. Esa rigidez se debe, en ambos casos, al criterio de ubicacin adoptado, que establece que los usos noresidenciales podrn instalarse desde que un porcentaje determinado de parcelas en la manzana ya esta ocupada por usos no-residenciales, es decir, se defini un criterio conservador de las condiciones de diversidad de usos para toda la ciudad.
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Zonas de uso combinado del suelo

Con relacin a la legislacin tradicional de control de usos del suelo, este instrumento implica simplificar y flexibilizar las decisiones, garantizando mayor transparencia y posibilidad de control por parte de la poblacin. La intencin est en privile9
Un polo generador de trfico se establece como un reglamento que determina que todos las construcciones generadoras de trfico vehicular (grandes conjuntos residenciales o centros comerciales por ejemplo), necesitan presentar un proyecto de atenuacin del impacto en la circulacin, implementando, a cargo del promotor privado pasajes de nivel, parqueos, semaforizacin u otras obras determinadas por una comisin tcnica evaluadora a partir de los parmetros establecidos por reglamento.
Este instrumento, que en el fondo sintetiza las crticas de la nueva planificacin al zoning prevaleciente en la visin tradicional de la planificacin, puede ser una herramienta fundamental para introducir la idea que la cuestin ambiental en las ciudades no se limita a reas especficas, sino que involucra a todo el territorio de la ciudad. Consideramos necesario reiterar y ampliar esta idea. En efecto, as como es simplista, y por lo tanto incompleta, la concepcin que limita el problema del
medio ambiente urbano a la preservacin de la flora, aunque se argumente correctamente su vinculacin con el abastecimiento del agua o la contaminacin del aire, a nivel de la utilizacin del suelo urbano y suburbano, es parcial la opcin que se limita a delimitar reas de uso restringido total o parcial (que como decamos antes es necesario). Son todas las reas de la ciudad las que deben manejarse con criterios ambientales. Obviamente esta visin exige modalidades diferentes de gestin de la tierra.
plusva 4. La captacin de plusvalas inmobiliarias y su am posible asociacin a la gestin ambiental urbana

La captacin de plusvalas inmobiliarias puede ser un instrumento til para la gestin estratgica de la tierra urbana (Furtado, 1997). En El Salvador, histricamente, no ha habido una tradicin real en cuanto a la aplicacin de este mecanismo, aunque se ha comenzado a plantear ya que se encuentra estrechamente vinculada los procesos de fortalecimiento financiero de los gobiernos locales.
Cuadro 6 Instrumentos de gestin de la tierra e introduccin de criterios ambientales Instrumentos A. Definicin de usos generales de la tierra
Macrozonificacin Definicin de usos restringidos y usos estimulados a todas las zonas vinculndolos a criterios ambientales.
Resultados
B. Incentivos para la ocupacin de tierra no construida o sub-utilizada Impuesto predial progresivo Introduccin de criterios ambientales asociados al impuesto, diferenciando y estableciendo el lmite entre el derecho de la propiedad y el derecho de construir. Incorporacin de los proyectos de estos consorcios a una estrategia ambiental incorporando incentivos.
Consorcios inmobiliarios o urbanizacin asociada.
C. Optimizacin de infraestructura existente

Coeficiente de aprovechamiento bsico, suelo creado y transferencia de potencial constructivo. Operaciones urbanas e interligadas Utilizacin de recursos generados por estos instrumentos como mecanismo de compensacin al transferir derechos de construccin. Introduccin de criterios ambientales en diversas acciones y no slo en la definicin normativa de los usos del suelo
D. Creacin de zonas especiales

Zonas especiales diversas Incorporacin de estas reas a una estrategia ambiental que contribuya a la sostenibilidad. Utilizacin de recursos generados por este instrumento para proyectos ambientales.
PRISMA
E. Captacin de plusvalas inmobiliarias
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En el pas el impuesto a la propiedad fue derogado por las reformas fiscales que se dieron en el perodo 1989-1994, en el marco de las polticas de ajuste estructural de la economa. El argumento bsico para la derogacin de este tipo de impuestos, se bas en la necesidad de estimular la inversin privada, luego del conflicto armado, y como incentivos se tomaron medidas encaminadas a una reduccin y simplificacin de la estructura fiscal, disminuyendo el impuesto a la renta, suprimiendo algunos impuestos al sector agropecuario, simplificando las tasa impositivas al comercio, eliminando el impuesto a la propiedad, e implementando el impuesto al valor agregado, siendo este ltimo en donde recaera el mayor esfuerzo de la recaudacin fiscal. Adems, por el proceso de reduccin del Estado, importantes instrumentos para la gestin de la tierra, como el catastro nacional, no se actualizaron, perdiendo as su vigencia, e imposibilitando su funcin de transmisin de informacin acerca de los mercados de tierra existentes en el pas. En ese sentido, ms que el conflicto armado, es este proceso de disminucin del Estado el que ha afectado el desarrollo de polticas e instrumentos para una adecuada gestin del suelo en El Salvador.
racteriza porque el contribuyente recibe real o presuntamente, un beneficio especial, derivado de la ejecucin de obras pblicas o de actividades determinadas", en este caso las realizadas por los municipios. El cdigo Municipal sostiene que los ingresos que las municipalidades obtengan por la aplicacin de las contibuciones especiales no podrn tener un destino ajeno a la financiacin de las obras pblicas correspondientes. En el caso de obras pblicas, la prestacin tiene como lmite el costo de las mismas y como lmite individual el beneficio especial real presunto de los receptores del mismo.
Recuadro 3 La captacin de plusvalas La captacin de plusvalas es un mecanismo a travs del cual el Estado (o la sociedad a travs de ste), capta parte de los incrementos en el precio de la tierra generados por la intervencin directa del Estado por inversin en obras pblicas o por cambios en el uso del suelo. Tambin estos incrementos pueden ser generados por acciones de la sociedad civil El objetivo de una poltica de captacin de plusvala es hacer que los beneficios generados por el Estado o la sociedad civil, sean captados para beneficio de ste y no exclusivamente para beneficio individual
Adaptado de. Capturing Public Value from Public Investment, James Brown and Martim Smolka, Lincoln Institute of Land Policy.
Aspectos Legales
La legislacin al respecto presenta un grado de limitacin notable. En El Salvador slo existe un mecanismo legal de captacin de plusvala, conocido como las "Contribuciones Especiales", el cual puede ser cobrado tanto por el Estado como por los Gobiernos Municipales. El Art. 131 de la Constitucin Poltica, en su inciso N 6, dice que corresponde a la Asamblea Legislativa "decretar impuestos, tasas y adems contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relacin equitativa"; y el art. 204 en su inciso N 1 sostiene que dentro de las atribuciones autnomas al municipio le compete "crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones pblicas para la realizacin de determinadas obras dentro de los lmites que una ley general establezca". En ese mismo sentido, el Art. 6 de la Ley General Tributaria Municipal determina que una Contribucin Especial no es ms que "el atributo que se caGestin Estratgica de la Tierra Urbana
En cuanto a la aplicacin de este tipo de atributos el Art. N 147 indica que ellos lo sern cuando se financien obras nuevas, pavimentaciones de calles, introduccin de alcantarillados, instalacin de iluminacin elctrica, apertura de caminos vecinales y otras obras comunales, tanto en el campo urbano como rural. Para su debida aplicacin el Art. N 148 indica que es necesario que el municipio emita la ordenanza municipal correspondiente. En ese sentido, se observa la existencia de un recurso legal bien definido vinculado directamente a obras de infraestructura, el cual ha sido poco utilizado y de forma muy elemental. Un ejemplo de
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ello es el decreto N 1 del Concejo Municipal de San Francisco Gotera (Departamento de Morazn), en el cual se aplica una serie de contribuciones especiales por la construccin de infraestructura de los servicios de agua, energa y telecomunicaciones. (Diario Oficial N 50, 13 de Marzo de 1991, pg. 9).
tral y/o las instituciones autnomas, poltica que refuerza las tendencias descentralizadoras iniciadas antes y que abren la posibilidad de utilizacin de mecanismos como el que nos ocupa al volverse imperativo el reforzamiento financiero de los gobiernos locales. Falta, no obstante, avanzar mucho en lo que respecta a la legislacin (basta como ejemplo el retardo en la aprobacin de la Ley de Medio Ambiente y el estancamiento en la elaboracin de una Ley de Ordenamiento Territorial), y en la readecuacin de las funciones de los gobiernos locales, las instituciones autnomas y el gobierno central (persiste la superposicin de funciones en numerosas reas), y sobre todo disear instrumentos innovadores de gestin de la tierra, para que mecanismos como la captacin de plusvalas inmobiliarias, que tiene como requisito la existencia del impuesto predial, puedan ser modernizados y desarrollados, y puedan cumplir un papel en la problemtica ambiental urbana. Pero hay adems otros factores que obstaculizan la utilizacin de este mecanismo: la desigualdad en la distribucin de la riqueza, lo que dificultara la aplicacin este mecanismo, y la inexistencia de una poltica acerca de este tema, lo cual dificulta la voluntad tcnica. Pero la limitacin ms fuerte que existe es la ausencia de un marco de desarrollo urbano que permita y exija la utilizacin de instrumentos de gestin de la tierra como los expuestos en este trabajo, y un catastro actualizado. Aunque ya est en marcha el proyecto de modernizacin del catastro, es necesario rescatar algunos aspectos y desarrollar otros del Plan de Desarrollo del Area Metropolitana de San Salvador recientemente finalizado, dotarlo de los instrumentos de gestin con que no cuenta. Aunque las municipalidades tienen la facultad para poder crear tasas impositivas a la recaudacin de impuestos, polticamente no tienen la fuerza suficiente para hacerlo. En la actualidad hay ejemplos de grandes obras de construccin (como la remodelacin del Aeropuerto Internacional), que tienen que pagar impuestos a las municipalidades, lo cual ayudara a incrementar las finanzas municipales, pero se ven sin el respaldo poltico suficiente para cobrar dichas recaudaciones. El mas claro ejemplo de ello es la inexistencia del impuesto predial.
PRISMA
Obstculos para la Implementacin

Los principales obstculos para implementar medidas de captacin de plusvalas inmobiliarias en el pas en el momento actual, adems de la clara falta de voluntad poltica, se pueden ubicar en tres niveles: uno, la limitacin de la legislacin vigente; dos, la ausencia de una institucionalidad encargada de su aplicacin; y tres, la inadecuacin de instrumentos tanto regulatorios como econmicos para implementar la captacin de plusvalas. A partir de la reestructuracin del Estado para reforzar su papel como prestador directo de bienes y servicios en la dcada de los cincuenta, los gobiernos de Amrica Latina inician un nuevo proceso de concentracin de actividades, con el objeto de apoyar el modelo de sustitucin de importaciones; para ello era fundamental la construccin de nueva infraestructura urbana, as como la organizacin de empresas que satisficieran la provisin de los servicios urbanos que este modelo de desarrollo demandaba. En la mayora de los casos este proceso de modernizacin se extendi a aspectos concernientes a la reproduccin de la fuerza de trabajo, caracterizndose por la constitucin de empresas de carcter pblico, as como por un proceso de centralizacin de funciones que despoja a los gobiernos locales de atribuciones que les haba correspondido hasta ese momento. Esta reestructuracin gener un marco legislativo y una institucionalidad estatal que introdujeron limitaciones a la utilizacin de mecanismos como la captacin de plusvalas como las Contribuciones Especiales debido al peso del centralismo que implic. Ser solamente hasta 1986, bajo el gobierno demcrata-cristiano se dan los primeros pasos hacia un proceso de descentralizacin en el pas, mediante la formulacin y aprobacin del Cdigo Municipal. A partir de 1989 se gesta una poltica de privatizacin de empresas y actividades que hasta ese momento desarrollaban el gobierno cen26
Aunque existen los mecanismos legales para establecer tasas diferenciadas en cuanto al uso del suelo se refiere, en la prctica esto no se aplica al no contar con informacin precisa y actualizada sobre el uso de suelo urbano y rural, ni la capacidad real de los municipios para establecerlo. En sntesis, a pesar de la existencia del recurso de las Contribuciones Especiales y de ordenanzas municipales de esta ndole, en el tiempo no se encuentran ejemplos muy claros en que las Contribuciones Especiales hayan sido utilizadas como
a la institucionalidad la debilidad es obvia, pero pensamos que es posible apoyarse en las instituciones actuales siempre que se definan las atribuciones y competencias claramente, para evitar las duplicidades y contradicciones que predominan en la actualidad. Sin embargo, la cuestin clave, en nuestra opinin,
Recuadro 5 En el mbito municipal encontramos planteados varios mecanismos de captacin de plusvala dentro de la Ley General Tributaria, la cual data desde 1991, como es el caso de las Contribuciones Especiales, pero al revisar la Tarifa de Arbitrios de la Municipalidad de San Salvador, que data de 1992, con modificaciones en 1994 y 1995, observamos que las tarifas all planteadas son exageradamente bajas, adems de no presentar vinculacin explcita con la temtica de la captacin de plusvala. Actualmente se est llevando a cabo una discusin sobre la modificacin de esta Tarifa de Arbitrios, pero esta gira nicamente alrededor de la necesidad de actualizar e incrementar los ingresos municipales para poder hacer frente a las demandas que la municipalidad enfrenta. En este sentido no existe una poltica expresa de captacin de plusvala, aunque s intenciones no muy precisas de utilizar el mecanismo de las Contribuciones Especiales para el mejoramiento del Centro Histrico en primera instancia, y posteriormente del Distrito Comercial Central.
Recuadro 4 El sistema catastral, tanto a nivel urbano como rural, no cuenta con informacin real y precisa. La institucin que se encarga de registro y catastro es el Centro Nacional de Registro (CNR). Actualmente slo el 40% de las propiedades estn registradas y de ellas slo la tercera parte tiene referencias catastrales, existiendo otras propiedades con registro vlido que no pueden ser localizadas. Esto genera el problema de que los dueos de propiedades con certificado de ttulo de propiedad, pero que no se encuentra registrado adecuadamente, no pueden utilizar dichos ttulos de propiedad como una seguridad para hipoteca. A pesar de ello, esto no ha sido obstculo para la parcelacin ilegal de estas tierras, crendose hasta la fecha aproximadamente 130,000 parcelas.
captadoras de plusvala en el caso de las grandes inversiones pblicas. Pero la mayor debilidad, en el aspecto de legislacin radica en su generalidad. De aqu se deriva la primera recomendacin de poltica: sera necesario contar con una legislacin especfica para impulsar la captacin de plusvalas inmobiliarias. Respecto
es la identificacin, y sobre todo el diseo, de instrumentos de carcter regulatorio y econmico modernos, a travs de los cuales pueda impulsarse la captacin y utilizacin de plusvalas inmobiliarias con transparencia. En estos trminos, este mecanismo puede ser una herramienta de gran utilidad para financiar proyectos que tiendan a revertir la acentuada degradacin ambiental de nuestras ciudades.
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Bibliografa
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PRISMA
3a. Calle Poniente No. 3760, Col. Escaln, San Salvador Direccin Postal: Apartado 01-440, San Salvador, El Salvador, C.A. Tels.: (503) 298-6852, (503) 298-6853 y (503)224 3700; Fax: (503) 223-7209 International Mailing Address: VIP No. 992, P.O. Box 52-5364, Miami FLA 33152, U.S.A. E-Mail: info@prisma.org.sv URL: http://www.prisma.org.sv
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Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

Mario Lungo Raquel Rolnik

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

Planificacin urbana y medio ambiente

Mercado de tierra urbana

Los efectos directos Los efectos indirectos La situacin en El Salvador

Instrumentos de gestin de tierra urbana

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

La captacin de plusvalas inmobiliarias y su posible asociacin a la gestin ambiental urbana

Aspectos legales Obstculos para la implementacin

urba 1. Planificacin urbana y medio ambiente

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

Mapa 1 Regin Metropolitana de San Salvador, 1996.

Cuadro 1 AMSSA: Clasificacin del suelo

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

2. Mercados de tierra urbana

ciones que estn ocurriendo en los mercados de tierra rurales.

REFORMA DEL ESTADO

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

cuales han crecido a razn del 300% o ms en la mayora de los casos.

1994 1,371 707 757 800 258 0 369 402 0

1995 1,379 1,075 863 858 322 0 402 395 312

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

3. Instrumentos de gestin de tierra urbana

Impuesto predial/territorial progresivo

Consorcio inmobiliario o urbanizacin asociada

Coeficiente de aprovechamiento bsico5

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

1.5% del monto total de la inversin en la edificacin.

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

Zonas especiales para vivienda social

Zonas especiales de intervencin ambiental

Zonas de uso combinado del suelo

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

plusva 4. La captacin de plusvalas inmobiliarias y su am posible asociacin a la gestin ambiental urbana

Consorcios inmobiliarios o urbanizacin asociada.

C. Optimizacin de infraestructura existente

D. Creacin de zonas especiales

E. Captacin de plusvalas inmobiliarias

Obstculos para la Implementacin

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

Gestin Estratgica de la Tierra Urbana

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