Вы находитесь на странице: 1из 178

CU PRINS

INTRODUCERE 5 CAPITOLUL I. SECTORUL PUBLIC N SISTEMUL ECONOMIEI MIXTE 6 1.1 Coninutul i particularitile economiei de pia contemporane 6 1.2 Abordri conceptuale privind definirea i cauzele dezvoltrii sectorului public 9 1.3 Economia sectorului public ca parte component a tiinei economice i evoluia ei 16 1.4 Istoricul dezvoltrii sectorului public n rile cu economie de pia .... 20 1.5 Constituirea i evoluia sectorului public n Republica Moldova 26 CAPITOLUL II. BUNURILE PUBLICE I TRSTURILE LOR DEFINITORII 36 2.1 .Conceptul i tipologia bunurilor, respectiv a bunurilor publice 36 2.2.Cererea i oferta de bunuri publice 42 2.3.Particularitile producerii bunurilor publice 47 2.4. Evaluarea bunurilor publice 52 2.5. ntreprinderea public i particularitile ei 55 CAPITOLUL n i . SERVICIILE PUBLICE I CARACTERISTICILE LOR 59 3.1.Abordarea conceptual i caracteristicile serviciilor publice 59 3.2.Clasificarea serviciilor publice 62 3.3.Forme de organizare i gestionare a serviciilor publice 64 3.4.Managementul serviciilor publice 68 CAPITOLUL IV. FORMAREA PREURILOR LA BUNURILE I SERVICIILE PUBLICE 72 4.1.Esena, funciile i modalitile de formare a preului 72 4.2.ParticuIaritile formrii preului la apa potabil n condiiile economiei de pia 80 CAPITOLUL V. RESURSELE FINANCIARE ALE SECTORULUI PUBLIC 83 5.1.Originea i modalitile de formare ale resurselor financiare publice .... 83 5.2. Rolul impozitelor directe i a impozitelor indirecte n formarea resurselor financiare publice 93 5.3. Contribuiile sociale obligatorii n contextul formrii resurselor financiare publice 100 5.4. Tendine n evoluia resurselor financiare ale sectorului public 104

CAPITOLUL VI. CHELTUIELILE PUBLICE 6.1. Conceptul de cheltuieli publice 6.2. Tendina pe termen lung a cheltuielilor publice 6.3. Cauzele creterii cheltuielilor publice 6.4. Clasificarea cheltuielilor publice. Sistemul cheltuielilor publice n Republica Moldova 6.5. Planificarea veniturilor fiscale i a cheltuielilor publice CAPITOLUL VII. DATORIA PUBLIC I MPRUMUTUL DE STAT 7.1. Coninutul, formele i evoluia datoriei publice 7.2. mprumutul de stat i sursele de provenien 7.3. Gestionarea mprumutului de stat CAPITOLUL VIII. ROLUL SECTORULUI PUBLIC N STABILIZAREA MACROECONOMIC 8.1. Sectorul public ca factor de stabilizare'macroeconomic 8.2. Obiectivele i mijloacele politicii de stabilizare ale statului 8.3. Stabilizarea macroeconomic n contextul modelului economic keynesist 8.4. Stabilizarea macroeconomic n contextul modelului cu dou sectoare CAPITOLUL IX. POLITICI ECONOMICE PUBLICE 9.1. Forme de implicare a statului n economia de pia i gestionarea macroeconomic 9.2. Conceptul i tipologia politicilor economice 9.3. Elemente de politic economic n sectorul public 9.4. Planificarea i programarea macroeconomic CAPITOLUL X. REACII LA PUTEREA DE REGLEMENTARE A STATULUI .: 10.1. Interconexiunea economiei subterane, evaziunii fiscale i a corupiei 10.2. Economia subteran - activitate economic nelegitim 10.3. Evaziunea fiscal i formele de manifestare 10.4. Esena, cauzele i msuri de combatere a corupiei BIBLIOGRAFIE

110 110 112 114 119 125 129 129 132 134 138 138 141 143 147 154 154 157 161 164 170 170 171 174 175 179

INTRODUCERE De-a lungul timpului, economia s-a aflat n ntregime sub tutela i n serviciul monarhilor. Datorit acestui fapt, lipsea pluralismul formelor de proprietate asupra mijloacelor de producie. In consecin sectorul economic public s-a dezvoltat i afirmat relativ trziu. Sectorul public, ca paite component a economiei naionale contemporane, a aprut n rile cu economie de pia la sfritul secolului al XIX*563. El s-a dezvoltat pe parcursul secolului XX, cunoscnd o expansiune formidabil ntre cel de-al doilea rzboi mondial i sfritul anilor'70. Aria sa, msurat prin volumul cheltuielilor publice totale i prin produsul intern brut, s-a triplat, iar n unele ri a atins la nceputul anilor'90 a secolului trecut circa 40-50%. Existena i funcionarea sectorului public n viaa economic i social se manifest sub un dublu aspect: pe de o parte, el furnizeaz populaiei nenumrate bunuri i servicii, adesea foarte costisitoare, n domenii variate precum: securitate, aprare, asigurri sociale, medicale, educaie, transporturi, energie electric, comunicaii, protecia mediului nconjurtor .a.; pe de alt parte, el intervine, n mod continuu, asupra funcionrii economiei de pia prin msuri de reglementare sau financiare pentru a fixa regulile jocului i pentru a corecta neajunsurile pieei. Aceast activitate a sectorului public joac un rol tot mai considerabil. n prezenta lucrare sunt analizate diferite concepte privind definirea sectorului public i abordarea teoretic a economiei acestuia, prile componente ale sectorului public, destinaia bunurilor i serviciilor publice, formarea preurilor acestora, resursele financiare ale sectorului public, rolul sectorului public n stabilizarea macroeconomic, elaborarea i realizarea politicilor economice. O deosebit atenie se acord constituirii i evoluiei sectorului public n Republica Moldova. Suntem convini c lucrarea este departe de a satisface toate exigenele cercettorilor n materie. n acelai timp, sperm c ea va fi de util folos studenilor, masteranzilor, doctoranzilor, profesorilor i tuturor celor care manifest interes fa de economia sectorului public.
Autorul

CAPITOLUL I SECTORUL PUBLIC N SISTEMUL ECONOMIEI MIXTE


Sistemul nostru n.ns.) este un sistem mixt al controlului economic organele sale specializate, unor institute particulare, economic (cel american al ntreprinztorului liber i din partea societii (prin democratice) i din partea cu tendine monopoliste".
, Paul A.Samuelson

Obiectivele capitolului: > cercetarea coninutului i componentelor eseniale ale economiei contemporane; > analiza conceptelor privind definirea sectorului public; > examinarea etapelor i cauzelor dezvoltrii sectorului public; > definirea economiei sectorului public ca parte constitutiv a tiinei economice; > analiza procesului de formare i dezvoltare a sectorului public n Republica Moldova. Cuvinte - cheie: economie mixt; economie public; sector public; sector privat; proprietate mixt; proprietate public; proprietate privat. 1.1. Coninutul i particularitile economiei de pia contemporane Economia naional contemporan este o economie de pia mixt. In componena ei funcioneaz i se influeneaz reciproc dou sectoare principale: unul privat i altul public. In cadrul acestei forme de activitate economic piaa determin alocarea resurselor, volumul produciei, nivelul preurilor, satisfacerea cererii consumatorilor .a. Statul, la rndul su, coordoneaz ntreaga activitate economic prin elaborarea i aplicarea legislaiei corespunztoare, programelor privind domeniul fiscalitii, cheltuielilor publice, reglementrilor monetare .a. 6

Elementele interdependente care caracterizeaz economia de pia contemporan, ca sistem economic real mixt, sunt: - reglarea vieii economice se realizeaz, n esen, prin mecanismele pieei, dar i prin intervenia organelor statului de drept; - alturi de producia de mrfuri, de economia de schimb monetar, continu s existe i elemente ale economiei naturale (auxiliare); - agenii economici mici i mijlocii coexist i activeaz concomitent cu marile corporaii i administraiile publice; - sectorul privat - particular - se ntreptrunde cu cel public, respectiv unitile economice, aparinnd celor dou sectoare, se concureaz ntre ele; - statul, devenind agent economic autonom, tiYide s reglementeze, n mod democratic, mecanismele economice de funcionare, n general, s codifice comportamentele tuturor agenilor economici, indiferent de forma de proprietate. Economia mixt se bazeaz pe urmtoarele principii definitorii: pluralismul formelor de proprietate, egale n faa legii, n cadrul crora ponderea principal o deine proprietatea privat; interesul personal i raporturile de pia bilaterale reprezint imboldul activitii economice, iar obinerea profitului este scopul direct i principal; piaa concurenial este reglatorul principal al alocrii resurselor i activitii economice n ansamblu; majoritatea preurilor se formeaz n mod liber, pe baza mecanismelor pieei (cerere, ofert, concuren .a.); producia se desfaoar preponderent pe baza tehnologiilor performante; statul democratic de drept vegheaz respectarea regulilor de funcionare a pieei, ca i asupra instituiilor juridice i economice. La etapa contemporan economia mixt se prezint sub forma urmtoarelor tipuri:1 anglo-saxon (neoliberal, cu cea mai mare reticen fa de intervenia statului n economie, n viaa ntreprinderilor;
1

Ni Dobrot "Economie politic". Bucureti, Editura Economic, 1997, p.76

vest-european, n special francez, cu pronunat tendin de dirijare guvernamental; paternalist de pia, cu puternice elemente tradiionale i naionale; social-de pia (mbinarea mecanismelor pieei cu armonia social - Germania, Olanda, Elveia, Suedia .a.); nordic-european, cooperare ntre sectorul privat-productiv i cel public, prestator de servicii sociale; orientat spre exterior, dependent de valorificarea resurselor interne pe piee externe. Economia mixt este, n esen: o economie descentralizat, n sensul c d prioritate deciziilor agenilor economici de baz - particularii i ntreprinderile; o economie concurenial, fondat pe concuren i circulaia informaiei; economie ce urmrete maximizarea profitului ca o condiie de supravieuire i de progres; o economie deschis, n sensul c toate activitile se desfoar pe baza legii i majoritatea absolut a bunurilor i serviciilor este destinat schimbului prin intermediul banilor. In prezent toate rile lumii, indiferent de nivelul dezvoltrii lor, de potenialul economic i cultural, de modul de guvernare al acestora, sunt ncadrate ntr-un proces obiectiv de transformri economice i sociale. rile industrial dezvoltate acioneaz n direcia crerii economiei viitorului bazat pe producerea produselor inteligentintensive. rile n curs de dezvoltare i cele aflate n procesul de tranziie spre economia de pia - cum este Republica Moldova realizeaz strategii de reformare a economiilor naionale, de constituire a guvernrilor democratice, de sporire a bunstrii populaiei.

1.2. Abordri conceptuale privind definirea i cauzele dezvoltrii sectorului public Noiunea de public" este opus noiunii de privat" i difer de noiunea colectiv" prin faptul c implic, n mod obligatoriu, prezena statului. Distincia dintre sectorul public, sector privat este, nc, polemic. Termenii public" i privat" sunt categorii de origine greac i, iniial, desemnau sfera polis"-ului comun tuturor cetenilor liberi, care era strict delimitat de sfera oikos"-ului, proprie fiecrui individ, gospodrii, familii. Cu timpul aceast interpretare s-a devalorizat, fcnd graniele lor tradiionale s se diminueze. Mai mult. Jurgen Habermas remarc o tendin de extindere spectaculoas a sferei publice nsoit de dezagregarea i deliberalizarea funciei sale.1 Pornind de la criteriul fundamental - proprietate, n sens larg, sectorul public reprezint ansamblul de ntreprinderi publice i ale administraiilor publice" sau, ntr-un sens mai restrns, ansamblul de ntreprinderi n care statul exercit o influen preponderent "} Conform opiniei reprezentantului curentului de gndire economic instituiorialist J.K.Galbraith, sectorul public este sectorul care dispune de mijloace i instrumente politice pentru a controla societatea prin producie, preuri, finane i administraie public"3 A.Parlagi definete sectorul public ca fiind totalitatea funciilor din serviciile i instituiile publice".4 ntr-o lucrare mai recent, sectorul public este definit ca acea parte a economiei naionale, de care guvernul este direct responsabil;

1 Jrgen Habermas. "Sfera public i transformarea ei structural". Bucureti, Editura Univers, 1998, p.47-48 2 Dobrot N. (coordonator) "Dicionar de economie". Bucureti, Editura Economic, 1999, p.420 3 Galbraith J.K. "tiina economic i interesul public". Bucureti, 1982, p.l 12 4 Parlagi A. Dicionar de administraie public". Bucureti, 2000, p.l28

ei include att administraiile centrale i locale, ct i ntreprinderile de stat i alte activiti publice "} O abordare cuprinztoare, caracteristic rilor cu economie n tranziie spre economia de pia, se conine n lucrarea autorilor Allen R. i Tommasi D.. In viziunea acestora, sectorul public include, pe lng ceea ce ei neleg prin guvern definit ca un grup de entiti care, pe lng ndeplinirea responsabilitilor lor politice i rolului lor n reglementarea economic i social, furnizarea serviciilor publice de consum individual sau colectiv i redistribuirea veniturilor i a bogiei".2 Alina Profiroiu consider c sectorul public sau statul este constituit din ansamblul organizaiilor n care prevaleaz modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel stat",3 In opinia noastr, sectorul public poate fi definit ca totalitatea instituiilor i ntreprinderilor de stat productoare de bunuri sau prestatoare de servicii orientate spre satisfacerea nevoilor crescnde ale populaiei rii respective. Succintele prezentri ale conceptului de sector public demonstreaz c exist mai multe delimitri ntre public i privat i, n funcie de aceste delimitri, se obin diferite viziuni. Depind sfera conceptual a sectorului public, s examinm cteva din numeroasele motive pentru care este nevoie de existena i funcionarea unui sector public. O remarc esenial ce trebuie fcut de la bun nceput este aceea c ntr-o economie de pia contemporan, sectorul public i cel privat interacioneaz n mod constant. Acest proces de interaciune tinde spre amplificare, datorit faptului c piaa nu este n stare s ndeplineasc toate funciile necesare pentru a se ajunge la o alocare optim (eficient) i echilibrat a resurselor. n astfel de condiii,

1 Hardwick P., Langmead J., Khan B. "Introducere n Economia Politic Modern", lai, Ed.Polirom, 2002, p.253 2 Allen R., Tommasi D. .Administrarea cheltuielilor publice". Bucureti, Editura Pro Transilvania, 2002, p.42 3 Profiroiu A. Economia sectorului public". Bucureti, Editura Economic, 2001, p.13-14

10

sectorul public este n mod frecvent chemat s compenseze eecurile pieei. Sectorul public este constituit din dou categorii mari de organizaii de stat - instituii i ntreprinderi - fiecare cu trsturi specifice: L Instituiile de stat sunt reprezentate de ministere, departamente, agenii, birouri, organizaii .a. care i obin veniturile pentru activitatea corespunztoare de la bugetul central sau de la bugetele locale. L ntreprinderile care formeaz sectorul public productiv. Acestea includ: ntreprinderile publice aflate n mod direct sub autoritatea guvernamental. Din aceast categorie fac parte aa-numitele regii autonome (cile ferate, reeaua de distribuie a energiei .a.); societi comerciale mixte cu capital de stat. Ele reprezint societi cu rspundere juridic i sunt separate de ntreprinderile de stat. Adeseori se afl n concuren cu firmele private; sistemul lor de organizare necesit o independen mai mare i libertate n dirijare, iar aciunile lor pot fi cotate la burs.1 ntreprinderile menionate traseaz caracteristicile eseniale ale sectorului public, ca subsistem al economiei naionale. Cunoaterea acestora are drept scop evidenierea modalitilor prin care teoria economic poate fi extins i adaptat la analiza interveniilor publice, fie cele la nivel guvernamental sau al autoritilor publice locale. Unul din motivele existenei i funcionrii sectorului economic public l constituie stimularea concurenei. Afirmaia c sistemul de preuri determin o folosire eficient a resurselor, depinde de o condiie foarte important: cea a existenei concurenei pe pia att pentru resurse, ct i pentru produsele finite. Aceasta nseamn c nu ar trebui s aib loc restricii la intrarea liber pe pia a firmelor, iar consumatorii i productorii ar trebui s fie foarte bine informai privind preurile i posibilitile de maximizare a profitului. Pentru a stimula concurena i pentru a preveni abuzul potenial din partea firmelor monopoliste, se folosesc msuri guvernamentale, cum ar fi taxele i impozitele, subveniile, legile i reglementrile.
1

Angela Secrieru

F i n a n e l e

publice". Chiinu, Editura Epigraf', 2004, p. 18

11

Un alt motiv pentru care este nevoie de funcionarea sectorului public l constituie necesitatea asigurrii cantitii de bunuri care nu poate fi furnizat n mod adecvat de ctre sectorul privat Chiar dac ar exista piee perfecte, anumite categorii de bunuri nu ar putea fi asigurate de ctre sectorul privat. De exemplu, aprarea naional, iluminatul electric, distribuia gazelor naturale .a., ar duce la utilizarea ineficient a resurselor, dac producia ar fi lsat n seama ntreprinderilor private. Al treilea motiv l constituie soluionarea problemei externalitilor. Strns legate de dezechilibrul pieei sunt problemele care in de externaiiti, cum ar fi zgomotul i poluarea,, care necesit intervenia public. n general, deciziile la nivelul sectorului privat iau n consideraie doar costurile i beneficiile private legate de producie i consum, ignornd implicaiile mai largi asupra altor membri ai societii sau asupra generaiilor viitoare. Sectorul public poate ncerca s compare beneficiile i' costurile viitoare i s adopte o viziune mai larg privind efectele productorilor i consumatorilor asupra celorlali ceteni. Impunerea unor obligaii contractuale constituie cel de-al patrulea motiv pentru existena sectorului public. n scopul determinrii funcionalitii ct mai reuite a mecanismului pieei, hotrrile i ordonanele autoritilor publice trebuie s impun ncheierea anumitor contracte ntre vnztorii i cumprtorii de bunuri i servicii. Al cincilea motiv pentru existena i funcionarea sectorului public l constituie problemele redistribuirii veniturilor i a bogiei ntruct scopul guvernului este acela de a maximiza bunstarea social, este nevoie de o politic social tiinific fundamentat n vederea obinerii unei distribuiri i redistribuiri ct mai echitabile a veniturilor i a bogiei ntre membrii societii, inndu-se cont, n primul rnd, de pturile sociale vulnerabile. Promovarea obiectivelor macroeconomice constituie al aselea motiv pentru dezvoltarea sectorului public. Politica economic a statului este necesar deoarece sistemul de preuri tinde s determine creterea omajului, a inflaiei i a deficitului balanei de pli. n asemenea condiii, guvernele sunt preocupate de punerea n aplicare a

12

unor msuri menite s asigure creterea numrului locurilor de munc, s reduc rata inflaiei, s contribuie la atingerea unui nivel satisfctor al balanei de pli, al ratei de cretere economic i al dezvoltrii economice i sociale n ansamblu. La cele menionate mai trebuie de adugat c, statul contemporan a dobndit statutul de agent economic nemijlocit. El este productor de bunuri i servicii (energie electric, transport, pot, telecomunicaii .a.); consumator de bunuri i servicii (pentru aprarea naional, administraie .a.); investitor; agent pe piaa monetar (proprietar al Bncii de emisiune), pe piaa capitalurilor, pe piaa forei de munc, pe piaa valutar .a. Toate aceste activiti constituie obiectul aciunilor publice, cum sunt: 4 Reglementarea: instituiile centrale reglementeaz i adopt acte normative referitoare, printre altele, la obinerea i garantarea dreptului de proprietate; * Fixarea preurilor la bunurile sau serviciile publice. Se realizeaz direct, prin intermediul taxelor, impozitelor sau al subveniilor; + Crearea de bunuri i servicii publice, de la lege i ordonane pn la educaie i aprare; * Meninerea monopolului asupra produselor de interes strategic: zahr, tutun, buturi spirtoase .a. Aceste patru categorii de aciuni au cel puin dou consecine importante: sporirea veniturilor i subveniilor publice. n delimitarea public - privat nu sunt importante numai manifestrile sectoarelor public i privat n sfere diferite unde are loc alocarea resurselor, distribuia veniturilor, producia i angajarea forei de munc, ci i scopul activitilor n cadrul acestor sectoare. n sectorul privat activitile nu sunt gratuite. Ele antreneaz un cost monetar, pe care consumatorul l suport n mod direct prin actul de vnzare-cumprare. n sectorul public o parte considerabil de activiti are un caracter nonmarfar. Exist un ir de activiti care nu pot fi vndute pe pia: aprarea naional, elaborarea legilor i a reglementrilor, meninerea ordinii publice, aprarea contra incendiilor, iluminatul strzilor, observatoarele meteorologice .a. 13

Acestea sunt prestate populaiei n afara relaiilor de pia datorit caracteristicilor specifice pe care le dein. n condiiile economiei de pia sectorul publice se afl ntr-o relaie nu numai de concuren cu sectorul privat, dar i de conlucrare. Sectorul privat, prin mecanismul pieei, asigur maximizarea profitului, iar statul, prin modalitile de redistribuire a unei pri considerabile din profitul obinut, soluioneaz problemele sociale. Grania dintre sectorul public i sectorul privat este variabil. Ea se schimb n funcie de raportul de fore existente pe plan politic i prioritatea acordat obiectivelor: eficien - echitate. Cel mai reuit criteriu de delimitare a sectorului public de cel privat l constituie modul de finanare i producere propus de Nicholas Barr. n opinia lui, aciunile publice se mpart: aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse n sectorul public (aprare, justiie, ordine public .a.); aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse n sectorul privat (efecte militare, alimente pentru cantine publice .a.); aciuni cu finanare privat pentru bunuri i servicii produse n ntreprinderi publice (energie, pot, telecomunicaii .a.). Dup modul de decizie, sectorul public se deosebete de sectorul privat prin faptul c este: centralizat; - subordonat satisfacerii interesului general. Procesul de decizie n sectorul public implic trei niveluri: al instituiilor politice (executiv, legislativ, judiciar); al instituiilor administrative; al ntreprinderilor publice. Aciunile publice (politici publice,prestaii publice, reglementri .a.) - rezultat al procesului public de decizie, se deosebete de cele de drept privat prin faptul c sunt: y subordonate interesului general i nu celui individual; ^ prezint continuitate; y permit accesul egal al persoanelor sau grupurilor de persoane pe care le vizeaz.

14

Aadar, conform criteriului deciziei publice, sectorul public poate fi definit ca fiind ansamblul instituiilor, organizaiilor, ntreprinderilor n care prevaleaz un mod de decizie public. Componentele principale ale sectorului public sunt: 1. Instituiile publice, care opereaz cu venituri de la bugetul central i bugetele locale, i cuprind: Administraiile publice centrale i locale, care produc bunuri cu caracter public (bunuri colective) destinate ntregii societi, respectiv colectivitii locale. Repartizarea componenilor pe niveluri (central, regional, local) depinde de natura bunului public, de diferenele de gusturi i preferine de la o regiune la alta i de gradul de descentralizare admis de sistemul de decizie politic. Organisme de protecie social direct subordonate puterii publice i n care prevaleaz acelai sistem de decizie colectiv. Organizate iniial sub forma societii mutuale muncitoreti, care pe baza cotizaiilor obligatorii realizau prestaii pentru membrii lor (asigurrii n caz de boal, accidente de munc), sistemul de asigurri sociale s-a transformat profund n timp, cptnd pe lng funcia de asigurare i funcia de compensare a inegalitilor economice, de unde i vine denumirea actual de organisme de protecie social. Acestea sunt nsrcinate, la etapa actual, cu asigurri de boal, accidente, omaj, pensii, ajutoare sociale pentru copii, familii, persoane cu handicap, btrnii, aprarea mamei i copilului .a.; 2. ntreprinderile publice opereaz cu veniturile obinute din vnzarea pe pia a produciei proprii, cu subvenii sau transferuri guvernamentale, i cuprind: Regiile autonome (de regul, monopoluri naturale) i care nu sunt concurate de firmele private (ex., Regia Apele Moldovei", Moldovagaz" .a.); Societi mixte cu capital de stat (aflate n concuren cu firmele private, fac parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de activitate de sectorul privat); Bnci i companii de asigurri cu capital de stat Dei sectorul public joac un rol tot mai important n viaa economic i social din zilele noastre, expansiunea lui nu trebuie considerat o tendin mecanic predominant, ci n acord cu 15

interesele umane. Cu toate c delimitarea dintre sectorul public i sectorul privat nu este strict, trecerea unei activiti din sectorul privat n sectorul public este rezultatul unui proces de decizie public i a unei alegeri pe care o face statul n acord cu anumite interese la un moment dat. 1.3. Economia sectorului public ca parte component a tiinei economice i evoluia ei Economia sectorului public este disciplina care studiaz activitatea statului. Aceast activitate este, n primul rnd, necomercial (bunuri i servicii furnizate gratuit sau la un pre fr legtur cu costul marginal), finanare autoritar prin prelevare fiscal, reglementri i intervenii discreionare. Dar ea este, ntr-o msur foarte mare, i comercial (ntreprinderi publice care vnd pe pia, achiziii de bunuri i servicii contracte publice" - i operaiuni de finanare pe pieele de capitaluri. Chiar dac denumirea de economie public nu a aprut dect n anii'60 ai secolului XX, cercetarea problemelor sectorului public constituie una dintre cele mai vechi probleme ale tiinei economice. Modul n care economitii au abordat aceast problem s-a modificat de-a lungul istoriei care mbin idei i fapte diverse. La nceputul epocii moderne, pe cnd se afirma noiunea de stat, mercantilitii Jean Bodin, Jean Babtiste Colbert, Thomas Mun .a., n calitate de consilieri ai principelui", se bazau n esen pe o schem analitic ce asimila gestiunea finanelor publice celei a unui patrimoniu privat. Determinarea cheltuielilor publice era lsat la bunul plac al principelui" i nu conta dect problema finanrilor. Contestarea absolutismului de ctre ideile liberalismului economic clasic la sfritul secolului al XVIII-lea i promovarea politicii liberului schimb comercial nu au modificat profund aceast situaie. Adam Smith era fascinat de misterul" schimbului marfar, conform cruia datorit insuficienei unei mini invizibile" a 16

pieei, activitatea economic dispune de un sens nnscut al ordinii, care nu este impus de sus, ci este rezultatul tranzaciilor de schimb dintre indivizii care tind s-i maximizeze ctigurile i avantajele personale. n viziunea lui, libera exprimare a intereselor personale putea tirbi bunstarea colectiva, n cazul n care ea nu ar fi fost ncadrat ntr-un mediu instituional i legal adecvat. Cu toate acestea, inspiraia profund liberal, pe care Adam Smith a dat-o economiei politice a fcut ca aceast tiin s se dezvolte fcnd referire la modelul economiei de pia a concurenei perfecte. Ali clasici, n mod special David Ricardo, au fost preocupai de examinarea sarcinii fiscale. Ei considerau, cu toate acestea, c determinarea impozitelor era ntr-o mare msur independent de stabilirea cheltuielilor. n ceea ce privete cheltuielile, ei apreciau c intervenia statului trebuia s fie limitat la cteva responsabiliti specifice - aprare, justiie, educaie. Cel mai extrem dintre liberalii clasici, Jean Baptiste Say, considera cheltuielile publice drept o surs de risip i ca urmare, cel mai bun plan financiar ar putea f cel de a cheltui puin. Aciunea statului, dup prerea lui, trebuie s fie limitat la protecia individului. n aceste condiii, deciziile suveranului asupra minimului necesar de mijloace bneti pentru soluionarea problemelor sociale, asupra cheltuielilor .a. rmneau n afara domeniului analizei economice. Aceasta explic, n esen, de ce termenii finane publice" i economie financiar" au desemnat timp att de ndelungat ceea ce economitii numesc n prezent economie public". A trebuit s se atepte pn n cea de-a doua jumtate a secolului al XlX-lea pentru a se asista la o extindere a arsenalului de probleme ce in de aceast disciplin. In Germania, coala istoric reprezentat de Wilhelm Roscher, Bruno Hilebrand, Gustav Schmoller, Adolph Wagner .a. recunoate caracterul specific al economiei sectorului public. n Frana, inginerii economiti, mai ales prin Dupuit, pun bazele calculului

17

economic. ns, cei care n mod special au determinat condiiile teoretice ale unei intervenii publice bine fundamentate sunt, la sfritul secolului al XlX-Iea i nceputul secolului XX, englezii Alfred Marshall i Pigou, apoi neoclasicii italieni Pantaleoni, Mazzola i Barone, suedezii Wicksell i Lindahl. Pe planul realitii o influen decisiv n constituirea sectorului economic public a avut primul rzboi mondial, apoi criza economic mondial din anii 1929-1933. Determinnd guvernele rilor cu economie de pia s-i asume responsabiliti industriale i comerciale, aceste evenimente au marcat nceputul unei puternice creteri a rolului statului n activitatea economic. Ulterior, doctrina economic a lui John Maynard Keynes urma s ofere o nou justificare a interveniei statului, ca instrument de evitare a stagnrii economice att pe termen scurt, ct i pe termen lung. n continuare a aprut i convingerea c administraia public este capabil s fac pentru sporirea nivelului de trai echivalentul a ceea ce fcuse pentru rzboi. Statul-jandarm" al doctrinei liberalismului economic trebuia s cedeze locul statului-providen". Combinate cu ideile efectelor de deplasare" datorate rzboaielor, noile viziuni s-au tradus printr-o puternic expansiune a cheltuielilor publice (de la mai puin de 15% din PIB nainte de primul rzboi mondial la mai mult de 40% la nceputul anilor'70. Ulterior cercetrile problemelor sectorului public s-au intensificat datorit dezvoltrii generale a teoriei economice, creterii extrem de rapide a sectorului public, preocuprii de a armoniza evoluia sectorului privat, contientizrii pericolului degradrii mediului nconjurtor .a. La aceast intensificare au contribuit numeroi cercettori, ns principalii au fost Paul Samuelson, prin teoria sa privind bunurile publice (1954, 1955) i P.B.Musgrave prin lucrarea Teoria finanelor publice (1959). n cercetrile acestor savani analiza se refer n mod clar la ansamblul deciziilor publice i nu numai la problemele finanrii unor cheltuieli alese conform unui proces pur politic, despre care economia nu ar trebui s aib cunotin. Astfel, noiunea de economie public" a cunoscut o rspndire tot mai larg.

18

Totui, crizele economice din anii'70 ai secolului trecut au pus la ndoial capacitatea statului de a gestiona armonios economia. Pe de o parte, teoriile neoliberale contest tezele intervenioniste keynesiste. Pe de alt parte, disfunciile crescnde ale statelor-providen i problemele de echilibru bugetar, care rezult din acestea, fac ca guvernele s se dezangajeze, s dereglementeze multe procese economice. In aceste condiii, discuiile teoretice privind rolul economic al statului in s se ndeprteze de critica sau apologia sistematic a interveniei publice, pentru a se orienta spre problematica calitii aciunii statului, cea a "bunei guvernri". Din aceast perspectiv, o influen tot mai profund o are teoria pozitiv a deciziilor publice (sau teoria Public Choice). Fondatorii si, James Buchanan i Gordon Tullock au pus bazele unei analize a statului real ntemeiate pe raionalitatea microeconomic a diferiilor actori ce intervin n acest tip specific de organizare social. Drept consecin, modul de abordare a problemei alegerii ntre pia i stat s-a modificat profund. Dac economia public a anilor'60-70 considera fr a recunoate cu adevrat, c era suficient s se arate c piaa funcioneaz prost pentru a justifica nlocuirea ei prin stat, apoi teoria pozitiv a deciziilor publice dimpotriv, reamintete c la etapa actual statul nu trebuie s nlocuiasc piaa, ci numai s intervin pentru a corecta eecurile ei. Astfel, noua teorie a deschis calea spre aplicarea cuceririlor tiinei economice n analiza activitii sectorului public: teoria organizaiilor i a costurilor tranzacionale; teoria jocurilor; teoria informrii imperfecte .a. Aadar, economia sectorului public, ca parte component a tiinei despre economie, are ca scop principal analiza proceselor de creare a bunurilor i serviciilor publice, examinarea economic a deciziilor publice, a problemelor bunstrii populaiei, justiiei sociale, formrii resurselor financiare .a. Metodele de cercetare ale disciplinei economia sectorului public le constituie metoda de abstractizare sau analitic, metoda descriptiv, metodele statisticii, matematicii .a.

19

Metoda analitic conduce la nelegerea impactului aciunilor guvernamentale asupra activitii economice, iar metoda descriptiv contribuie la evidenierea msurilor redistributive ale statului i consecinelor acestor msuri privind soluionarea problemelor sociale. Disciplina economia sectorului public contribuie la studierea economiei pozitive, adic a ceea ce exist n realitate i a economiei normative, adic a ceea ce ar putea exista. Economia sectorului public poate fi privit ntr-o tripl ipostaz: 4 Pe de o parte, ea cuprinde ansamblul tuturor fenomenelor i proceselor economice legate de crearea bunurilor i serviciilor publice; + Pe de alt parte, ea include administraiile i ntreprinderile publice, dar i ntreprinderile de drept privat care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv. La acestea se mai adaug i organizaiile private, far scop lucrativ, care produc pe o baz voluntar, servicii cu caracter public; * n al treilea rnd, ea cuprinde analiza economic a deciziilor publice. Economia sectorului public acord o deosebit atenie analizei modalitilor prin care teoria economic poate fi extins i adaptat la examinarea interveniilor publice, fie ele de nivel guvernamental, fie de nivel al autoritilor publice locale. 1.4. Istoricul dezvoltrii sectorului public n rile cu economie de pia n viziunea multor autori sectorul public a cunoscut o important dezvoltare doar pe parcursul secolului XX. Aceast extindere are o semnificaie particular pentru rile industrial avansate, ntruct acestea anterior (pentru satisfacerea nevoilor comunitii i asigurarea dezvoltrii echilibrate a economiei) se bazau, n principal, pe iniiativa privat. Analiza locului i rolului sectorului public n economia de pia presupune cunoaterea dimensiunii reale a acestuia. Determinarea acestei dimensiuni se face, cel mai adesea, innd cont de cheltuielile publice exprimate ca procente din produsul intern brut. 20

Tendina de cretere a cheltuielilor publice fa de produsul * intern brut poate fi demascat din datele statistice cuprinse n tabelul ce urmeaz. Tabelul 1 Ponderea cheltuielilor publice n P.I.B. - n perioada anilor 1938996 n unele ri cu economie de pia Amil Frana Germania Japonia Olanda S.U.A. Italia Marea Britanie 42,4 29,2 21,7 28,8 1938 21,8 30,3 18,5 30,4 19,8 1950 27,6 26,8 30,5 22,5 34,2 36,6 36,1 19,0 27,4 34,3 1965 38,4 38,7 22,4 41,5 45,8 30,6 40,6 37,8 1973 38,5 33,7 47,4 1982 50,4 49,5 61,6 36,5 47,1 46,6 57,9 36,5 50,3 32,9 43,2 1988 50,8 48,8 36,2 52,7 1996 54,8 49,6 41,8 32,7
Sursa: Anca Dodescu Statul i economia de pia". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.30

Analiza datelor cuprinse n tabelul 1 demonstreaz, c pe ansamblu, rile menionate, practic, i-au dublat cheltuielile publice n 1996 fa de 1938, ca procent din PIB. n Olanda, ponderea cheltuielilor publice n PIB a crescut de 2,2 ori, n Frana - de 2,5 ori, n SUA - de 1,7 ori, n Italia - de 1,7 ori, iar n Marea Britanie - de 1,5 ori. n Germania i Japonia procentul din 1996 este aproximativ egal cu cel din 1938. Grupnd cheltuielile publice dup natura economic a acestora, n cheltuieli de consum, investiii, transferuri ctre sectorul privat i dobnzi la datoria public, observm c transferurile ctre sectorul privat au nregistrat cea mai considerabil cretere. Structura cheltuielilor publice n funcie de nivelul de dezvoltare a economiei naionale poate fi surprinztoare, analiznd datele incluse n tabelul 2. Principala cauz a majorrii transferurilor o constituie grija constant a statelor, mai ales dup cel de-al doilea rzboi mondial, de a perfeciona distribuirea venitului naional n favoarea anumitor grupuri sociale (omeri, pensionari, sraci .a.). Prin aceste aciuni se manifest realizarea funciilor sociale sau neofunciilor statelor contemporane.

21

Tabelul 2 Structura cheltuielilor publice pentru cteva ri dezvoltate i n curs de dezvoltare n perioada anilor 1988-1990 (n % din totalul cheltuielilor publice)
ara Anul Cheltuieli publice totale Cheltuieli publice curente Investiii Cheltuieli de Dobnzi Transferuri capitale consum r/o) salarii Bunuri i C/o) servicii(%)

5,16 49,46 18,99 15,20 11,67 1988 100 SUA 4,56 64,38 4,55 17,04 9,92 1989 100 Frana 56,82 4,91 4,97 8,38 24,91 Germania 1989 100 53,86 4,93 10,57 100 17,40 13,23 1988 Marea Britanie 41,68 15,26 4,14 14,41 24,50 100 Coreea de 1990 Sud 18,12 22,11 12,13 18,50 100 32,27 Malayezia 1990 9,00 14,58 16,55 33,63 24,64 Tailanda 1989 100 10,56 8,73 7,43 49,49 23,77 Argentina 1988 100 3,74 51,88 34,26 8,29 1988 100 9,09 Brazilia 14,14 44,20 15,76 5,28 1990 100 Mexic 20,59 Sursa: ArtcaDodescu Statul i economia de piaa". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.31 Datele din tabelul 2 arat c partea prioritar a cheltuielilor publice este destinat, n general, cheltuielilor curente (cheltuieli de consum, dobnzi, transferuri), n timp ce o fraciune nensemnat revine investiiilor de capital - circa 5% n Frana, Germania, Marea Britanie i SUA. Excepie fac doar rile din sud-estul Asiei (Coreea de Sud - 15%, Malayezia - 18%, Tailanda - 14%). Creterea masiv a cheltuielilor publice n a doua jumtate a secolului XX a fost nsoit de creterea paralel a presiunii fiscale. Calculat pe baza raportului procentual dintre volumul 1 anual al ncasrilor fiscale i produsul intern brut, conform unui studiu din 1990 al Comunitii Europene (Uniunii Europene), aceasta a sporit n medie de la 26,7% n 1965 la 38,4% n 1988. n Belgia, Danemarca,

22

Norvegia i Olanda nivelul fiscalitii a atins mai mult de 45% i a depit chiar 50% n Suedia.1 Diferenele n structura resurselor financiare publice ntre rile industriale, semiindustriale, cu venit naional mediu i cele mai puin dezvoltate pot fi examinate cu ajutorul datelor prezentate n tabelul 3. Tabelul 3 Cotizatii Venituri Venituri fiscale Grupe de ri (numrul rilor din Impozite Impozite indirecte sociale nefiscale grupa respectiv) directe Taxe pe Taxe consum vamale 26,0 3,7 25,0 33,3 9,0 Industrializate (20) 30,6 Semiindustrializate (15) 25,3 14,5 . 13,0 11,1 46,6 13,0 17,0 21,7 Subdezvoltate (14) 1,6 23,1 23,7 28,9 Venit mediu (54) 14,9 4,1

Sursa: Anca Dodescu Statul i economia de pia". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.32

Uor se observ c rile industrial-avansate i acumuleaz cea mai mare parte a resurselor financiare prin impozite (33,3%) i cotizaiile sociale (25,0%). rile subdezvoltate din punct de vedere economic i formeaz resursele financiare publice pe seama impozitelor indirecte (63,3%), respectiv taxe pe consum (21,7%) i taxe vamale (41,6%). Imposibilitatea majorrii presiunii fiscale pn la nivelul cheltuielilor publice a determinat statul contemporan s-i reorienteze politica fiscal astfel, nct o parte tot mai considerabil a cheltuielilor publice s fie acoperit prin mprumut, iar alta - prin sporirea rentabilitii ntreprinderilor publice. La etapa actual sporirea sectorului public n viaa economic i social este condiionat de necesitatea gestionrii urmtoarelor probleme de importan major:

Necesitatea redistribuirii venitului naional n favoarea


fjnor anumite categorii ale populaiei. ncepnd cu cel de-al doilea r&zboi mondial puterea public a rilor cu economie de pia este preocupat de modificarea distribuiei venitului naional n scopul
1

Luc Weber "L'Etat - acteur". Paris, Ed.Economica, 1998, p. 123

23

ameliorrii situaiei materiale a unor categorii ale populaiei, precum: agricultorii, sracii, invalizii, omerii, pensionarii. n ceea ce privete creterea cheltuielilor de consum, acestea se datoreaz sporirii locurilor de munc din sectorul public, care este direct legat de ocuparea forei de munc i lrgirea rolului statului n domenii, precum educaia, sntatea i sectorul social n general.

Progresul

tehnico-tiinific

creterea

economic.

Realizarea descoperirilor tiinei i a tehnicii au nsoit industrializarea, urbanizarea, modificarea n modul de trai al populaiei, au influenat, fr ndoial, o cerere crescut pentru echipamente colective i pentru cheltuieli de ordin social. Spre exemplu, progresul medicinii i a transporturilor a condiionat un volum sporit de cheltuieli publice pentru lrgirea reelei de spitale i a celei rutiere. Intensificarea industrializrii a favorizat procesul de urbanizare, care a presupus crearea unei vaste infrastructuri, n principal n domeniul transportului, comunicaiilor, n domeniul sanitar i educaional, aprovizionrii cu ap, gaz i electricitate. Toate acestea au justificat preluarea de ctre sectorul public a unor servicii care alt dat erau furnizate pe ct posibil de ctre economia privat.

Efectuarea msurilor de stabilizare macroeconomic.

Necesitatea elaborrii i realizrii msurilor de stabilizare la nivelul economiei naionale a fost iniiat pentru ntia oar de ctre fondatorul doctrinei dirijismului economic J.M.Keynes. Esena acestor msuri o constituie politica bugetar de stabilizare care a contribuit, n mod indirect, la expansiunea sectorului public. J.M.Keynes a demonstrat c, crizele economice sunt rezultatul unei cereri insuficiente i c rolul autoritilor publice const n a interveni n mod activ, pentru a acoperi aceast diferen defaionist prin cheltuieli publice suplimentare finanate prin mprumuturi, de preferin din partea Bncii Centrale.1

Aplicarea sistemului impozitelor progresive. Impozitul pe


venitul persoanelor fizice este conceput n aa fel nct cota medie de impozitare crete pe msur ce sporete venitul. Astfel, atunci cnd venitul totalitii contribuabililor sporete ca urmare a creterii
1

J.M.Keynes Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.187

24

economice sau din cauza inflaiei, presiunea fiscal a acestui impozit crete mai mult dect proporional n raport cu venitul. Statul profit, n mod automat, de acest lucru. Fr s modifice, n mod deliberat, baza sau cota de impozitare, el obine o cretere relativ a resurselor sale. n acest caz, n perioadele de cretere economic i de inflaie, are loc o extindere a sectorului public.

Situaia de concuren n care se gsesc partidele politice

i grupurile de interese. n democraiile parlamentare aceast lupt de concuren pentru ctigarea voturilor alegtorilor conduce, n mod inevitabil, la o suprasolicitare a majorrii prestaiilor pe care statul le acord anumitor categorii sociale. In consecin are loc extinderea sectorului public. Remedierea eecurilor pieei. Cu mai mult de dou sute de ani n urm, Adam Smith a afirmat c prin aciunea minii invizibile" a pieei, cei care-i urmresc propriul interes reuesc s promoveze n modul cel mai eficient bunstarea tuturora. Aceasta are loc atunci cnd concurena este perfect, cnd exist informaii complecte i cnd lipsesc alte imperfeciuni. Dac condiiile menionate ar exista ntr-adevr, mna invizibil" ar putea asigura o activitate economic eficient. n realitate ns aceste condiii sunt nclcate, ntr-o msur mai mic sau mai mare, de toi agenii economici. Protecia mediului nconjurtor. Deseori, producerea anumitor bunuri nu se poate desfura dect n cadrul ntreprinderilor mari. Fabricile i uzinele a cror activitate nu cade sub incidena unor reglementri guvernamentale au tendina s polueze aerul, apa i solul. Adesea, izbucnesc epidemii, iar agenii economici privai nu sunt suficient motivai pentru a pune n aplicare programe eficiente de soluionare a problemelor respective. Deci, economia de pia nu este ideal. Dimpotriv, n condiiile concurenei imperfecte ea este nsoit de numeroase lacune. Din aceast cauz aproape c nici un stat din lumea contemporan nu-i ia minile" n totalitate de pe activitatea economic privat. Ele intervin cu scopul de a nltura insuccesele, eecurile pieei. n consecin are loc extinderea sectorului public prin majorarea cheltuielilor bugetare legate de soluionarea problemelor respective.

25

1.5. Constituirea i evoluia sectorului public n Republica Moldova Sectorul public al rii noastre are o vrst doar de circa 16 ani. O astfel de situaie se explic prin faptul c, timp de peste 60 de ani, ct Republica Moldova s-a aflat n componena fostei URSS, aici, ca i n alte republici sovietice, au funcionat dou sectoare economice: sectorul de stat cu o pondere de 80-90% i sectorul cooperatist-colhoznic, cruia i reveneau 10-20%. ntruct sectorul cooperatist-colhoznic era supus unui strict control centralizat din partea statului, se poate afirma c ntreaga economie naional era o economie totalitar dirijat centralizat prin metode administrative. ntreprinderile din ambele sectoare nu dispuneau de propria iniiativ, iar elementele de democraie declarate n staturile colhozurilor aveau un caracter formal. Odat cu destrmarea Uniunii Sovietice, a proclamrii independenei i suveranitii Republicii Moldova, situaia s-a schimbat radical. Au fost iniiate i treptat realizate transformri cu caracter de tranziie la alt form de organizare i activitate economic - la cea bazat pe principiile economiei de pia. Este cunoscut faptul c problema-cheie a tuturor transformrilor economice i sociale o constituie nlocuirea sistemului relaiilor de producie existent cu altul adecvat noilor cerine. Aceast problem important urma s fie rezolvat i n Republica Moldova. n componena sistemului relaiilor de producie locul central l ocup relaiile de proprietate. innd cont de acest subiect, conducerea tnrului" stat moldovenesc de la bun nceput a pus pe prim plan problema reformrii proprietii, care a fost i continu s fie soluionat prin deetatizarea i privatizarea mijloacelor de producie. ns, lipsa la moment a unei programe strategice de reformare a economiei naionale, codului de legi riguros i bine precizat, precum i a unei guvernri nclinate spre distribuirea

26

echitabil ntre ceteni a averii, acumulat prin munca mai multor generaii, au provocat consecine negative. n multe cazuri deetatizarea i privatizarea au parcurs haotic, cu tot felul de greeli i neajunsuri, mai mult sau mai puin, intenionate. O bun parte a patrimoniului rii, creat prin munca generaiilor, a fost furat, distrus sau irosit. Majoritatea Bonurilor Patrimoniale, transformate ulterior n aciuni, i-au pierdut valoarea iniial. Cotele de pmnt a multor rani, din start, au fost divizate n 3-4 parcele plasate la mari distane una de alta, ceea ce n prezent mpiedic consolidarea terenurilor agricole pentru prelucrarea lor mecanizat. Oricum, proprietatea socialist a fost nlocuit cu proprietatea privat i cea public. Majoritatea cetenilor Republicii Moldova au devenit proprietari reali, fie prin destatalizarea ntreprinderilor industriale, de construcii, transport, comer i constituirea diverselor societi pe aciuni, fie prin privatizarea fondului locativ de stat n contul Bonurilor Patrimoniale sau cu plat, fie prin atribuirea ranilor sectoare de pmnt n contul cotelor de teren echivalent i a cotelor valorice. Ca urmare, numrul societilor pe aciuni n industrie a crescut de la 1266 n 1997 la 2714 n anul 2005, sau de 2 ori, iar a acionarilor a alctuit 126 de mii. Numrul locuinelor privatizate s-a mrit de la 90 mii n anul 1995 la 248 mii n anul 2000. Numrul persoanelor crora li s-au atribuit cote de teren echivalent a sporit de la 36 mii n 1995 la 677,3 mii n 2006. Suprafaa terenurilor atribuit n proprietate privat s-a mrit corespunztor de la 224,9 mii ha la 862,6 mii ha. n mediu pe persoan revine n prezent 1,30 ha.1 Reformarea proprietii socialiste s-a soldat cu constituirea noilor forme de proprietate: m privat; public;
1

Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 1999, p.262; 2006, p.277 i 334

27

mixt (public i privat); proprietatea strin. Ponderea acestor forme de proprietate n structura Produsului intern brut al Republicii Moldova se caracterizeaz astfel: Tabelul 4 Structura Produsului intern brut al Republicii Moldova pe forme de proprietate (%) 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Produsul intern brut 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 din care: Public 30,0 25,0 24,0 29,5 30,3 31,4 31,4 Privat 56,3 59,6 57,0 50,7 51,2 49,3 50,2 4,8 5,4 4,4 2,7 6,2 Mixt (public i 4,9 9,5 privat) A ntreprinderilor 4,2 10,5 13,6 13,6 14,1 16,6 13,6 mixte i strine
Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2006, p.257

Datele statistice incluse n tabelul 4 arat c ponderea proprietii publice, respectiv a sectorului economic public diminueaz de la an la an i a constituit n anul 2005 31,4%. Ponderea sectorului privat s-a redus n anul 2005 n comparaie cu anul 1995 cu 6 puncte i se datoreaz sporirii ponderii ntreprinderilor bazate pe proprietatea mixt i strin de la 4,2% n 1995 la 13,6% n 2005 sau de 3,2 ori. Totui, compararea datelor analizate confirm, c proprietatea privat n diferite forme de manifestare a devenit predominant n economia de tranziie a Republicii Moldova. Proprietatea public se subdivizeaz n proprietate de stat i proprietate municipal. Din proprietatea de stat fac parte bunurile ce aparin Republicii Moldova ca stat, cu drept de posesie, de folosin i de administrare. Proprietatea municipal se constituie din averea organelor puterii i administrrii formaiunii administrativ-teritoriale, mijloacele bugetului local, fondul locativ, ncperile cu alt destinaie dect cea

28

de locuit, obiectele infrastructurii i alte obiecte ce realizeaz nemijlocit servicii comunale ctre consumatori. Concomitent cu constituirea formelor de proprietate au parvenit schimbri i n structura populaiei ocupate pe sectoare de activitate economic. Datele cuprinse n tabelul 5 demonstreaz aceste schimbri. Tabelul 5 Repartizarea populaiei ocupate pe forme de proprietate n Republica Moldova
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2006 fa de 1997 1257 -389 mii 100,0 2006

1646 Total mii persoane n % fa de 100,0 total din c a r e : 446 Public n % fa de total Privat 27,1 1064

1642 100,0

1495 100,0

1515 100,0

1499

1505

1356 100,0

100,0 100,0

424 25,8 1086

382 25,6 999 66,8 114 7,6

348 23,0 1050 69,9 108 7,1

340 22,7 1064 71,0 95 6,3

339 22,5 1077 71,6 89 5,9

340 25,1 933 68,8 83 6,1

340 24,0 832 66,2 85 6,8

-106 mii
-

-232 mii
-

66,1 n % fa de 64,6 total 136 132 Alte forme 8,1 n % fa de 8,3 total Sursa: Anuarul Statistic

-51 mii
-

al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, p. 83

Datele incluse n tabelul 5 arat c numrul persoanelor ocupate n economia naional a Republicii Moldova s-a redus n 2006 n comparaie cu anul 1997 cu 389 mii, respectiv n sectorul public cu 106 mii i cel privat cu 232 mii. Din 340 mii de persoane ocupate n sectorul public 18,7 mii activeaz n industrie; 9,8 mii n agricultur i silvicultur; 181,7 mii n sfera nvmntului, sfera ocrotirii sntii i asisten social; 57,8 mii n administrarea public; 15,6 mii n alte activiti de servicii colective, sociale i personale. 29

Repartizarea populaiei ocupate pe forme de proprietate i n cadrul fiecreia din acestea pe domenii de activitate a influenat procesul de constituire a agenilor economici. n prezent, din circa 130 mii de ageni economici nregistrai h RENIM, 4,5 mii sau 3,5% activeaz n sectorul public i 119,6 mii sau 90,5% n cel privat.1 Aportul sectorului public n soluionarea problemelor economice i sociale. Din cei 4,5 mii de ageni economici ai sectorului public peste 1200 activeaz n sfera material de producie. n profil ramural aportul lor difer esenial. Spre exemplu, n anul 2006 ponderea sectorului public n volumul produciei industriale a constituit circa 13,0%, energiei electrice i termice 54,0% i celei agricole doar 1,4%. Sporete activitatea sectorului public n prestarea serviciilor cu plat i nonplat. Despre aceasta atest datele cuprinse n tabelul 6. Tabelul 6 Repartizarea volumului de servicii cu plat prestate populaiei Republicii Mo dova pe forme d e proiarietate (mln.Iei)
Os os H 0\ \ a Os a < N 3 <a 5 < N

3 ca

5 s

< N

N o -o O a ^ ** o* <> B s S oN 8 ori

Volumul 987,5 1572,8 2246, 2767,6 3483,3 4379,3 5685,5 6663,6 8029,0 total 8 din care: 662 1020,2 1258,8 1435r6 1551,3 2241,4 2651,1 3088,0 3595,9 Public Privat 139,0 243,7 496,5 611,5 830,9 944,3 1498,4 1768,2 2295,2 186,4 308,9 188,8 190,1 240,5 280,4 341,7 389,8 452,3 Mixt (public i privat) 302,7 539,6 860,6 913,2 1194,3 1417,6 1685,6 Al ntreprinderi lo r mixte i strine Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, p.485

5,8 ori 16 ori 2,4 ori

Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, pag.86, 274

30

Examinarea datelor cuprinse n tabelul 6 demonstreaz c volumul serviciilor cu plat prestate populaiei a cunoscut o cretere considerabil, att n ansamblu pe ar, ct i pe fiecare form de proprietate. Cele mai sporite ritmuri de cretere au fost nregistrate n sectorul privat (de 16 ori) i cel public (de 5,8 ori). Se extinde activitatea de prestare a serviciilor cu plat la ntreprinderile cu capital mixt i strin. Prezint interes i modificrile n structura serviciilor cu plat pe forme de proprietate, reflectate n tabelul 7. Tabelul 7 Structura serviciilor cu plat prestate populaiei Republicii Volumul de servicii cu plat, total (%) din care: Public Privat Mixt (public i privat) al ntreprinderilor mixte i strine 1997 1999 2000 2002 2003 2005 2006 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 67,0 14,1 18,9
-

64,9 15,5 19,6


-

56,0 22,1 8,4 13,5

44,5 23,9 6,9 24,7

51,2 21,6 6,4 20,8

46,3 26,5 5,9 21,3

44,8 28,6 5,6 21,0

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, p.485

Cu toate c ponderea sectorului public n structura volumului de servicii cu plat s-a redus de la 67,0% n anul 1997 la 44,8% n 2005, iar a celui privat a sporit, respectiv, de la 14,1 pn la 28,6%, totui poziia sectorului public n acest domeniu este esenial. n structura serviciilor prestate populaiei de ctre sectorul public cea mai semnificativ pondere revine serviciilor comunale 25,9%, potei i telecomunicaiilor - 25,1%, transportului de pasageri - 18%, serviciilor sistemului de nvmnt - 6,7%, sntate i asisten social - 4%. Analiza sectorului public n contextul noilor forme de proprietate impune evidenierea ponderii lui n totalul investiiilor destinate formrii capitalului fix ca baz economic a dezvoltrii 31

durabile. n cele ce urmeaz, prezentm datele statistice privind investiiile n capitalul fix pe formele de proprietate att n mrime absolut, ct i relativ. Tabelul S Investiii de capital fix pe forme de proprietate
u.m. Investiii n capital fix, total 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

mil.lei 1202,2 1759,3 2315,1 2804,2 3621,7 5140,0 7796,5 10906,8 % din total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

din care: Public

Privat

Mixt (public i privat)

mil.lei % din total mil.lei % din total mil.lei

322,0 763,1 715,2 1090,2 1254,4 1676,1 2552,2 3685,8 43,4 30,9 38,9 34,7 32,6 32,7 33,8 26,8 524,6 392,9 667,9 936,8 1319,1 1655,0 2741,1 3934,5 36,1 43,6 22,3 28,8 33,4 36,4 32,2 35,2 188,3 81,8 148,1 76,0 118,1 187,1 262,0 366,4

3,4 4,6 6,4 3,4 % din 2,7 3,3 3,6 15,7 total 93,2 219,8 145,6 179,2 497,2 686,4 1370,6 Strin mil.lei 9,0 8,8 9,5 12,5 % din 0,7 5,2 4,9 9,7 5,3 total A ntreprin- mil.lei 159,3 428,4 564,1 355,6 750,9 1124,6 1555,0 1550,0 derilor mixte 14,2 19,8 20,7 21,9 19,9 % din 13,2 24,4 24,4 total Sursa: calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, p.367

Analiza datelor cuprinse n tabelul 8 arat c volumul investiiilor sectorului public a sporit de la 322,0 mil.lei n 1997 la 3685,8 mil.lei n anul 2006, sau de 11,4 ori, iar ponderea lor n totalul investiiilor de capital fix de la 26,8% la 33,8%. Volumul i structura

32

investiiilor sectorului public n capitalul fix sunt aproximativ identice n prezent cu cele ale sectorului privat. Cu toate c ponderea volumului total al investiiilor n capitalul fix, raportat la produsul naional net (valoarea adugat) a sporit de la 15,6% n 1997 la 18,1% n 2006, ea este nc departe de cea optim (25-30%). Consecinele acestei situaii se reflect n nivelul insuficient al bazei tehnico-materiale de producie, lipsei de tehnologii performante i, ca rezultat, a volumului i calitii insuficiente a bunurilor economice nou create. Totui, sectorul public al rii noastre contribuie, pe ct e posibil, la soluionarea problemelor economice i sociale. n prezent, concomitent cu rezolvarea altor probleme, sectorul public este implicat n realizarea Programei Naionale Satul moldovenesc", care dup coninut i dimensiuni are un caracter cu adevrat revoluionar. Este n plin desfurare procesul de gazificare a satelor i orelelor, asigurarea populaiei cu ap potabil, renovarea spitalelor i altor obiecte de asisten medical, renaterea caselor de cultur, grdinielor de copii, bibliotecilor steti .a. Un capitol aparte l constituie consolidarea terenurilor agricole i crearea staiilor tehnologice de maini pentru prelucrarea mecanizat a pmntului. Cu succes se realizeaz i alte Programe i Planuri Naionale de dezvoltare economic i social. Aadar, sectorul public al Republicii Moldova i extinde activitatea sa, care se manifest prin producerea anual a diverselor bunuri materiale i prestarea de servicii cu plat i nonplat populaiei, susinerea sectorului privat i a altor forme de activitate economic. Rolul sectorului public al rii noastre, ca i a altor ri, sporete datorit creterii cererii la bunurile i serviciile prestate. Aceasta se manifest, n mare msur, prin sporirea cheltuielilor publice, care sau majorat n anul 2006 fa de anul 1997 de 5 ori. Raportate la produsul intern brut ele au constituit n anul 2006 circa 40,7%. n acelai an, ponderea cheltuielilor publice pentru aciuni socialculturale, n totalul cheltuielilor a fost de 63,3%, nvmnt - 20,1%,

33

ocrotirea sntii - 11,8%, asisten social - 28,7%, aprarea naional - 7,8%.1 n finalul acestui paragraf reinem s precizm urmtoarelor dou ntrebri: 1) n condiiile realitii contemporane este just denumirea sector public" sau sector de stat" ? i 2) i confirm existena ntreprinderile publice sau este necesar privatizarea lor total?' Considerm mai reuit denumirea de sector public", ntruct ea presupune c poporul i nu funcionarii aparatului de stat trebuie s exercite atributele proprietii asupra mijloacelor de producie. n privina celei de a doua ntrebri ne expunem prerea astfel. Cu peste 200 de ani n urm, adepii liberalismului economic clasic au lansat teza potrivit creia statul este prost gospodar", iar particularul bun gospodar". Credem c n mprejurrile economice, politice i sociale contemporane aceast problem nu trebuie privit n mod categoric. Practica internaional arat c multe ntreprinderi de stat activeaz eficient, dei sunt destule care funcioneaz insuficient. n acelai timp, exist ntreprinderi particulare care merg bine i foarte bine, dar i unele care activeaz prost, dau faliment sau apeleaz la mprumuturi, deci la stat, pentru a fi salvate. Prin urmare, trebuie eliminat orice dogm, de un fel sau altul, mai veche sau mai nou. Problema trebuie rezolvat concret pentru fiecare caz n parte, spre a se lua decizia cea mai reuit economic i social. Cnd o ntreprindere de stat activeaz rentabil, nu-i cazul s o privatizezi. Dar dac este nerentabil, produce pierderi, ea trebuie transformat, privatizat, ori desfiinat. De asemenea, trebuie neaprat ca ntreprinderile private s fie eficiente, competitive. Aceasta nu se refer, ns, la ntreprinderile cu caracter strategic, indiferent de ramura economiei naionale n care ele funcioneaz, ntreprinderile publice care constituie baza asigurrii securitii economice i sociale a rii nu pot fi privatizate, chiar dac acestea activeaz cu rentabilitate nensemnat. n caz contrar, statul risc s-i piard rolul de ocrotitor veridic al supuilor si.
1 Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 1999, pag. 257 i anul 2007, p.494

34

Concluzii 1. Economia contemporan este o economie mixt, cu elemente preluate att de la economia de pia, ct i de la economia dirijat centralizat. Coexist i conlucreaz dou sectoare principale: privat i public. 2. Sectorul public n sensul modern al cuvntului a aprut n secolul XX, dar a evoluat rapid dup cel de-al doilea rzboi mondial. Aceasta se datoreaz necesitii creterii cheltuielilor publice n structura produsului intern brut. 3. Sectorul public poate fi definit ca totalitatea instituiilor i ntreprinderilor de stat productoare de bunuri sau prestatoare de servicii orientate spre satisfacerea nevoilpr cetenilor rii respective. 4. n Republica Moldova sectorul public a aprut i evoluat n baza nlocuirii relaiilor de producie socialiste cu cele ale economiei de pia. n prezent ponderea lui n produsul intern brut al rii constituie peste 30%. El ocup un loc important n furnizarea bunurilor publice i prestarea unei game largi de servicii cetenilor rii.

35

CAPITOLUL II BUNURILE PUBLICE I TRSTURILE LOR DEFINITORII


Termenul aici adoptat (bunul economic n.ns) include toate acele bunuri - exterioare omului - care i aparin i nu aparin n acelai grad vecinilor si. Prin urmare, sunt ale sale proprii i pot fi msurate nemijlocit prin unitatea monetar, msur care exprim, pe de o parte, eforturile i sacrificiile necesare pentru ca acestea s apar pe lume i, pe de alt parte, nevoile ce se satisfac prin ele ". Alfred Marshall

Obiectivele capitolului: y definirea conceptului de bun public; > examinarea particularitilor bunurilor publice; > caracterizarea cererii i ofertei de bunuri publice; > analiza modurilor de creare a bunurilor publice; y evidenierea specificului ntreprinderii publice Cuvinte - cheie: bun economic; bun material; bun public; bun privat; cerere de bunuri publice; ofert de bunuri publice; ntreprindere public. 2.1. Conceptul i tipologia bunurilor, respectiv a bunurilor publice Activitatea economic (privat sau public) are drept scop crearea bunurilor pentru satisfacerea nevoilor umane. Prin bun este desemnat orice element al realitii care este capabil s satisfac o nevoie, indiferent de forma lui de existen, de natura nevoii satisfcute, de modul cum este obinut de consumator. Aerul, cldura, lumina solar, informaia, alimentele, sfatul medicului, cartea, utilajele .a.m.d. sunt bunuri. Marea diversitate a bunurilor impune clasificarea lor dup numeroase criterii. Din punctul de vedere al analizei economice, clasificarea principal a bunurilor const n bunuri libere i bunuri economice. 36

Bunuri libere sunt toate realitile care, n condiiile date de {oc i de timp, sunt relativ nelimitate n raport cu nevoile, sunt deci multe fa de nevoi. Bunurile economice au drept caracteristic definitorie raritatea, adic insuficiena lor n raport cu nevoile, n condiiile date de loc i de timp. Tocmai pentru c sunt limitate n raport cu nevoile, obinerea i consumarea bunurilor economice presupune consum de resurse, un anumit cost. Delimitarea dintre bunurile libere i bunurile economice are un caracter relativ, aceasta fcndu-se concret, n raport de loc i timp. De exemplu, pe rmul mrii, apa srat este un bun liber. Aceeai ap, ntr-o cantitate determinat, este un bun- economic n orice localitate situat n afara litoralului, pentru c devine rar i obinerea fer presupune un anumit efort. Un peisaj frumos ntr-o zon geografic este un bun liber pentru rezidenii zonei; el este un bun economic pentru cel care ca turist, dorete s beneficieze de el. n mod tradiional, aerul curat i alte numeroase daruri ale naturii au fost Considerate bunuri libere. n prezent, ns, datorit activitilor umane, a fenomenelor de poluare dar i creterii nevoilor, aerul curat i alte (Jaruri ale naturii tind s devin bunuri economice. Tipologia bunurilor economice se face n raport de o mare varietate de criterii. Dup destinaiei bunurile economice se mpart n bunuri de consum i bunuri pentru producie. Bunurile de consum sunt bunuri de folosin curent (alimente, mbrcminte, nclminte .a.) i de folosin ndelungat (locuin, mobil, frigidere .a.). Bunurile pentru producie sunt n fond factori de producie (maini, utilaje, materie f#im, materiale .a.). ' Dup forma de existen, bunurile economice se clasific n: 'Corporale (materiale), incorporale (servicii) i informaii. La bunurile materiale se refer produsele alimentare, mbrcmintea, factorii de producie .a. Serviciile sunt: comerciale, de transport, financiarJpncare, de consultan tehnic i economic, personale (de sntate, de nvmnt, cultur .a.). Informaiile reprezint o categorie de tunuri specifice care cunosc o dinamic i un rol deosebit de

37

important n toate domeniile de activitate uman contemporan. Ele se materializeaz n licene, brevete, programe de calculator, rezultate ale cercetrilor tiinifice. Dup modul n care circul de la productor la consumator, se disting bunuri economice marfare (comerciale) i nonmarfare (noncomerciale). Dup forma de proprietate se disting bunuri private i bunuri publice. Primele sunt rezultatul activitii sectorului economic privat, iar celelalte ale sectorului public. Prin bunuri private sunt desemnate acele bunuri economice pentru care oferta se reduce odat cu consumarea lor de ctre o persoan fizic sau juridic. Dei nu exist un punct de vedere unitar privind definirea riguroas a bunurilor publice, n general se accept c bunurile publice sunt bunurile de care oricine poate beneficia n societate n aceeai msur".1 Ali autori apreciaz c, chiar i atunci cnd ele sunt consumate de ctre o persoan, nu se reduce cu nimic posibilitatea altora de a beneficia de acest bun".2 n realitate, exist doar puine bunuri publice pure (cum ar fi, de exemplu, aprarea), motiv pentru care se delimiteaz categoria de bunuri mixte, numite de unii autori3 i bunuri publice impure, acelea care prezint att caracteristici de bunuri publice ct i de bunuri private. Bunurile publice se deosebesc de cele private prin dou caracteristici definitorii: indivizibilitatea n consum; neexcluderea. Indivizibilitatea n consum a bunurilor publice implic posibilitatea consumului acestora de ctre un numr mare de persoane fr un cost de producie suplimentar. Consumul unei persoane nu micoreaz cu nimic cantitatea disponibil pentru toate celelalte
Hal Varian Intermediate microeconomie" New York, 1993, p.600 Ph.Harwich, B.Khan, J.Laugmead An introduction to modern economics". London, second edition Longmen, 1990, p. 191,209. 3 J.E.Stiglitz Economics of Public Sector". New York, second edition W.W.Norton & Company, 1988, p. 119-146
7 1

38

persoane. Acest lucru este valabil n cazul aprrii naionale, al iluminatului public i al proteciei oferite de poliie. Astfel de bunuri sunt indivizibile, n sensul c beneficiile pe care cetenii le obin nu pot fi msurate, iar numrul real de utilizatori nu poate fi definit. Neexcluderea. Odat ce un bun public este furnizat individului A, un individ B nu poate fi exclus de la consum, indiferent dac persoana B dorete, sau nu, s-1 consume. Aceasta nseamn c un bun public nu poate fi refuzat: un pacifist, de exemplu, nu se poate sustrage de la aprarea pe care statul o ofer celorlali membri ai societii. Trebuie menionat faptul c, aceast caracteristic de neexcludere este valabil i n cazul externalitilor, unde un grup nu poate fi exclus de la pierderile sau de la beneficiile ce rezult din aciunea unui productor sau a unui consumator. . Aceste caracteristici ngreuneaz, de regul, gsirea unui furnizor privat de bunuri publice i determinarea unui nivel optim al producerii acestora. Ca urmare, bunurile publice sunt, n general, furnizate de stat sau alte instituii publice. Acceptarea acestei situaii, mai ales indivizibilitatea, conduce la condiii specifice de optimizare pentru bunurile publice. Acest fapt impune un anumit statut al autoritilor publice n producerea i furnizarea bunurilor publice, care n absena unui indicator uzual de pia, s determine nivelul optim (eficient) de furnizare a bunurilor publice. n context trebuie de menionat c, msura n care un bun este considerat public poate fi determinat reieind din limitele spaiale i de capacitatea bunului dat. Limitele spaiale. Msura n care un bun este considerat public depinde de aria geografic n care se poate beneficia de acesta. De exemplu, serviciul de protecie mpotriva focului e foarte probabil s Cunoasc indivizibilitate ntr-o arie geografic redus, dar, odat suprafaa fiind mrit, caracterul public" dispare. Limitele de capacitate. Numrul persoanelor care pot beneficia de un bun public este influenat de limitele de capacitate ale acestuia. ' De exemplu, un pod are o anumit capacitate a traficului dincolo de care el ar deveni prea aglomerat i i-ar pierde caracterul de lips a rivalitii n consum.

39

Bunurile publice pure sunt caracterizate prin existena concomitent a indivizibilitii i neexcluderii. In aceast categorie intr: aprarea naional, poliia, justiia, iluminatul public, farurile de coast pentru navigaie, programele radioului, televiziunii, prevederea vremii .a. n cadrul acestora se poate face delimitare ntre cele obligatorii i cele facultative. n timp ce aprarea naional, poliia, justiia sunt obligatorii pentru cetenii unei ri, fa de celelalte poate exista respingere (programele televiziunii, radioului .a., utilizarea lor fiind facultativ). Bunurile publice cu folosin obligatorie sunt, n general, produse, distribuite i finanate direct de ctre stat prin intermediul bugetului public. Sursele de finanare pentru acestea sunt impozitele obligatorii. Bunurile publice pure a cror utilizare este facultativ (iluminatul public, programele televiziunii, prevederea timpului .a.) implic un efect redistribute foarte mare dac statul le finaneaz de la buget. De aceea, cei care manifest respingere pentru aceste bunuri vor trebui s plteasc n folosul celor care le utilizeaz. Bunurile publice cu excludere sunt acelea pentru care consumul unora nu micoreaz cantitatea disponibil pentru ceilali, dar exist posibilitatea excluderii tehnice sau economice. Excluderea tehnic se datoreaz limitei de capacitate pentru bunuri publice, precum: poduri, tuneluri, autostrzi, manifestaii artistice, terenuri de sport, parcuri .a. Limita de capacitate impune o tax de utilizare. Excluderea economic se datoreaz costurilor de producie ridicate corelate cu existena unei cereri mari, ceea ce determin apariia unui pre de excludere. n aceast categorie intr bunuri, precum: transportul public, nvmntul, asistena medical .a. Preul de excludere nltur posibilitatea sustragerii de Ia plat sau a efectelor de redistribuire existente n cazul bunurilor colective pure. Aadar, bunurile publice trebuie s ntruneasc caracteristicile specifice menionate: indivizibilitatea i neexcluderea. Spre deosebire de acestea, bunurile private nu trebuie s ntruneasc nici una, i nici alta.

40

n viaa cotidian exist, ns, puine bunuri private sau publice pure. Un bun public poate avea elemente caracteristice bunurilor private. De exemplu, un automobilist care traverseaz un pod la o or de vrf afecteaz oferta din bunul public, reprezentnd posibilitate de traversare peste pod" prin congestionarea traficului i ntrzieri; n acest caz, costul marginal legat de oferta acestui bun este zero pentru nivelurile reduse ale consumului, dar este mai mare ca zero pentru niveluri mai ridicate. Similar, un bun privat poate avea i elemente specifice bunurilor publice: de exemplu, urmrirea emisiunilor televizate acas (televizorul fiind un bun privat) are i elemente caracteristice bunurilor publice, ntruct vecinii i prietenii pot fi i ei invitai. Toate acestea ne arat c, exist o gam de bunuri mixte i c bunurile publice pure i cele private pure nu exist dect n cazuri extreme. Productorii unor bunuri depind de productorii altor bunuri, dar i de consumatori. De aceea, comportamentul lor nu poate fi ca fiind unul privat. Consumatorii depind, la rndul lor, de ali consumatori, dar i de productori n intenia de a-i maximiza utilitatea. Deci, nici comportamentul consumatorilor nu este n totalitate specific sectorului privat. Bunurile publice pot fi grupate pe domenii de furnizare: aprare naional;
justiie;

poliie; securitate; urbanism i protecie a patrimoniului natural i al peisajelor; transporturi; ntreinerea drumurilor, podurilor, porturilor, cilor de navigaie .a.; nvmnt; pregtirea profesional; ocrotirea sntii; protecia mediului nconjurtor .a. Din punct de vedere al consumatorului, bunurile publice pot fi grupare astfel: casnice (distribuirea apei potabile, gazelor, curentului electric);

41

de infrastructur urbanistic (curarea strzilor, servicii de salubritate, transporturi, ntreinerea drumurilor, pieelor, parcurilor, porturilor .a.); de educaie (nvmnt, teatre, biblioteci, muzee .a.); de protecie i siguran (poliie, justiie, pompieri .a.); sociale i politice (oficierea cstoriilor, organizarea alegerilor electorale .a.).

2.2. Cererea i oferta de bunuri publice


Intr-o economie de pia ceea ce d semnalul produciei este cererea solvabil" Michel Didier

Pe msura dezvoltrii sectorului public, sporete i diversitatea bunurilor produse n acest subsistem al economiei naionale. n prezent este destul de uor s gsim exemple de bunuri publice. De pild, pentru o ar privit n ansamblu, aprarea naional este un bun public prin excelen. Deservirea drumurilor i podurilor neaglomerate poate constitui un alt exemplu de bun public important, n plus, recepia radio i TV se afl la dispoziia unui numr tot mai mare de persoane, fr ca aceasta s influeneze n vreun fel utilizarea lor de ctre ceilali. Lista poate continua. Ceteanul i exprim dorina pentru bunurile publice n condiii i n moduri diferite fa de cele private, i anume: n campaniile electorale, la ntlnirile cu deputaii alei, prin presiuni ale unor grupuri de interes .a. ns prezentarea acestor dorine productorului are loc prin intermediul guvernului reprezentativ ales prin vot. Deciziile asupra cererii i ofertei de bunuri publice sunt fcute de consumatorul votant prin instituiile politice i nu prin cele de pia. Din cauza deprinderii consumatorului-votant de a lua n considerare doar beneficiul i de a neglija costul bunurilor publice, precum i a existenei unei unanimiti privind dorina de procurare a bunurilor publice, se ajunge, pe de o parte, - la o supradimensionare a cererii, iar pe de alt parte, - la o extindere a preferinei n termeni politici. n aceste condiii se pune ntrebarea dac unei asemenea cereri i se poate da o form analitic. 42

Rspunznd afirmativ la aceast ntrebare i cutnd s asigure o anumit asemnare cu forma analitic a cererii bunurilor private, P.Samuelson a redat curba cererii bunurilor publice sub forma unei aa-numite pseudocurbe. Pentru trasarea acesteia, el presupune c fiecare persoan i manifest cu grij bunvoina" de a plti pentru bunul public.1 Pseudocurba cererii bunului public, trasat n graficul din figura 1, reprezint bunvoina" marginal a consumatoruluivotant de a plti cantitile de bunuri utilizate.

n graficul care descrie aceast pseudocurb au fost notate: pe abscis - cantitatea de bunuri publice Q; pe ordonat - preul bunului public P. n grafic sunt descrise trei situaii ipotetice: a) cnd se iau n considerare curba bunvoinei" marginale a individului de a plti (preul marginal al bunului public) i curba costului marginal real. La intersecia acestor dou curbe, indicnd calitatea celor dou valori, se realizeaz cererea optim paretian

Paul Samuelson Economie politic". Bucureti, Editura Teora, 2000, p.372

43

notat cu Q*. Ele reprezint condiiile pe care le ofer concurena perfect; b) cnd se ia n considerare doar o parte din pre P', restul fiind suportat de stat prin subvenii S, adic P' = P - S. n acest caz, cererea de bunuri publice Q'poi are un caracter politic, din cauza interveniei statului prin acordarea de subvenii. c) cnd preul este egal cu zero (deci nu se ia n considerare): cererea cantitii de bunuri are un caracter pe deplin politic Q^i. Din prezentarea grafic rezult c n aceast faz cerinele politice (Qpoi i Q'poi) sunt mai mari dect cererea optim de tip paretan: Qpoi > Q'poi > Q* Aceasta apare ca o tendin general, stimulat de mecanismele politice de formare a cererii pentru bunurile publice. Exist mai muli factori care determin extinderea nejustificat a volumului cererii de bunuri i servicii publice peste posibilitile reale de a le satisface prin creterea ofertei. S-i examinm. L n cadrul procesului politic, actorii politici, pentru a fi rspltii cu un numr maxim de voturi, fac multe promisiuni privind remedierea neajunsurilor pieei, precum i propuneri de soluionare a problemelor economice i sociale. n felul acesta este stimulat sporirea volumului cererilor de bunuri politice. Politicienii, ns, de regul, nu i asum i responsabilitatea soluionrii acestor propuneri, ceea ce creeaz nc din aceast faz premisele unei supradimensionri a cererii i un decalaj dintre cerere i ofert. 2. n activitatea politic apare o necorespundere ntre interesele pe termen scurt ale celor care doresc s fie alei la guvernare i interesele sociale pe termen lung, legate de soluionarea practic a promisiunilor. 3. Cheltuielile pentru producerea i desfacerea bunurilor publice sunt suportate de la bugetul de stat prin impozite i taxe, iar consumul lor devine gratuit sau la preuri diminuate de la costul real. Teoretic consumul bunurilor publice se extinde la toi membrii societii, ns multe dintre acestea, avnd caracter limitat, nu pot satisface toate cererile (ex., tratarea balnear, casele de odihn .a.). In cele mai multe cazuri beneficiarii reali devin persoanele privilegiate

44

sau bogate. Are loc n felul acesta disocierea dintre activitatea de creare a bunurilor publice i cei ce le consum. Excesul de cerere pentru bunurile publice i principala surs a ineficienei economice deriv, n mare parte, i din divergena dintre interesele majoritii i cele ale minoritii. Cucerirea puterii este strns legat de obinerea majoritii de voturi n alegeri, iar o majoritate electoral, mai ales acolo unde grupurile srace sunt foarte numeroase (iar cele de mijloc - restrnse), nseamn, n esen, o cerere exagerat de bunuri publice care s le avantajeze mai ales pe linia redistribuirii veniturilor. Aceast cerere se formuleaz n detrimentul minoritii formate din pturile care au un rol important n economie, n luarea deciziilor economice i care contribuie substanial la susinerea cheltuielilor bugetare prin impozite i taxe. Asemenea atitudini difereniate i tendine se manifest ndeosebi n rile cu un nivel sczut al veniturilor, fapt care mpiedic realizarea investiiilor, aplicarea inveniilor i creterea economic, anume datorit primordialitii de care se bucur cererile pentru redistribuirea veniturilor, i nu cele pentru acumulare i pentru dezvoltarea bazei materiale de producie. O aa situaie n ultimele decenii are loc i n Republica Moldova, unde circa 90% din venitul naional se utilizeaz pentru consumul curent. Printre factorii care determin o cerere exagerat pentru bunuri publice se afl i aparatul administraiei de stat central i local, care este puternic interesat n sporirea cheltuielilor bugetare. Fa de cererea exagerat de bunuri publice, prevzut n planurile i programele guvernamentale iniiale, oferta real apare mult diminuat. Aceasta se datoreaz, pe de o parte, costurilor de creare a bunurilor, iar, pe de alt parte, insuficienei resurselor financiare pentru acoperirea acestor costuri. Astfel, apare ca o tendin cronic a cererii fa de oferta real att n plan general, ct i la nivelul unor categorii de bunuri publice. Deseori, pentru ameliorarea acestei situaii, guvernele recurg la mprumuturi publice pe termen lung, care, n esen, fac ca decalajul s se mreasc. Apare ntrebarea: Poate oare asemenea decalaj fi depit? Poate oare alegerea i aplicarea unor politici guvernamentale menine i raionaliza oferta de bunuri publice astfel nct costurile s se afle la

45

un nivel constant? Pentru a rspunde, este necesar s analizm succint principalele caracteristici ale activitii sectorului public. Dac n sectorul economic privat nu apare nici o problem n legtur cu definirea i msurarea activitii i a calitii acestora, apoi n sectorul public aceste probleme rmn nc destul de complicate. De exemplu, se pune ntrebarea: cum se definete i cum se msoar activitatea anual efectuat de poliie, justiie sau de o primrie i prin ce se exprim calitatea bunurilor pe care aceste compartimente le obin?^ In general, ns, din cauza unor astfel de neclariti, producia de bunuri i servicii publice se msoar prin intrri. De exemplu, activitatea sectorului public este contabilizat n conturile naionale ca valoare a cheltuielilor cu intrrile folosite pentru producerea bunurilor respective. n practica real se folosesc diferii indicatori pentru aprecierea aspectelor concrete ale rezultatelor activitii sectorului public, dar toi sunt destul de discutabili. Mai mult, producerea bunurilor publice este ncredinat unei singure uniti (agenii) publice care se bucur de recunoatere exclusiv n domeniul dat. n termeni economici, acesta este un exemplu de monopol clasic existent n sectorul public, fiind exclui att concurenii, ct i exercitarea unui control eficient. Este cunoscut cazul c crearea bunurilor i serviciilor publice nu este conectat la nici un prag minim de evaluare a performanei, comparabil cu pragul reprezentat de profitul i pierderile n cazul bunurilor i serviciilor private. Lipsa unui asemenea prag este legat de absena unui mecanism viabil care s limiteze activitile publice atunci cnd nu sunt cerute, nu corespund calitii i sunt prea costisitoare. Decizia politic i cea administrativ, nefiind supuse principiilor concurenei, se bazeaz pe alte criterii dect cele ale agenilor economici privai legate de costuri, de profit i de pierderi. Dup cum s-a menionat mai sus, maximizarea voturilor este criteriul principal al deciziei demnitarilor politici, iar maximizarea cheltuielilor bugetare criteriul principal al deciziei aparatului administrativ. Anume mecanismele i principiile dup care funcioneaz n prezent sectorul public formeaz cauzele neajunsurilor exprimate prin modul de

46

asigurare a ofertei n raport cu cererea de bunuri publice i cu cerinele generale ale economiei. n aceste condiii se pune problema elaborrii i aplicrii n practic a unor criterii de evaluare a activitii sectorului public care ar permite calcularea costurilor bunurilor publice n corespundere cu cheltuielile pentru producerea lor. 2.3. Particularitile producerii bunurilor publice
Producia este activitatea de creare a bunurilor menite s satisfac trebuinele " Geoffrey Whitehead

Pn a supune examinrii particularitile produciei bunurilor publice este necesar, dup prerea noastr, dezvluirea coninutului noiunii de producie ca atare, iar apoi a procesului de creare a bunurilor economice n sectorul privat. Aceasta ne va asigura o mai reuit nelegere a problemelor cu care se confrunt n prezent producia de bunuri i servicii publice. Indiferent de modul i condiiile n care se desfoar, producia este activitatea depus de oameni cu scopul de a transforma elementele naturii corespunztoare satisfacerii nevoilor lor. Scopul produciei const n crearea de bunuri i servicii menite s satisfac diferitele categorii de trebuine. Cnd vorbim de producie avem n vedere acea activitate economic care are loc prin atragerea i folosirea resurselor existente n societate. Producia are o sfer de cuprindere larg. Ea include att activitile de creare a diferitelor categorii de bunuri materiale, ct i activitile de producere (de prestare) a serviciilor. Astfel, n cadrul produciei se includ i activitile medicale, de nvmnt, de cultur, din cadrul forelor de ordine (poliie) .a. Pentru a avea o imagine cuprinztoare asupra produciei i a sferei de cuprindere a ei se aplic urmtoarea grupare: 1. Producia de bunuri: - producia primar; - producia secundar. 2. Producia de servicii (producia teriar). 47

Producia primar este producia n procesul creia omul obine bunuri acionnd direct asupra naturii (ex., extracia de minereuri, producia agricol, pescuitul .a.). Producia secundar reprezint procesul de activitate n care are loc prelucrarea produselor primare. Ea este considerat ca producie sofisticat n care se regsesc toate noile descoperiri ale tiinei i tehnicii (ex., rafinarea, producia mecanic, electronica, aeronautica, construciile .a.). Producia teriar este producia care are ca rezultat prestarea serviciilor materiale i nemateriale. Cele trei tipuri de producie se regsesc n cele trei sectoare ale economiei naionale: sectorul primar, secundar i teriar, aflate ntr-o continu interdependen. Toate activitile umane au ca suport munca i se sprijin pe producie. Anume producia constituie baza existenei societii omeneti. Oprirea produciei ar duce n final la dispariia omenirii, chiar dac alte activiti ar continua s se desfoare o bun parte de timp. Firete, producia nu este scop n sine, nu se desfoar producie de dragul produciei, ea nu trebuie privit ca o activitate izolat de celelalte activiti din societate (art, cultur, tiin, politic .a.). Activitatea de producie trebuie privit n interdependen cu toate celelalte genuri de activiti, care i favorizeaz desfurarea i, ceea ce este mai important, dezvoltarea. Producia este orientat de nevoile de consum. Prin consumul de bunuri i servicii oferite de producie sunt satisfcute acele nevoi care au acoperire n veniturile populaiei. In economia de pia majoritatea bunurilor i serviciilor ajung la consumator prin actul de vnzare-cumprare, altfel spus, - devin marf. Bunurile pentru a fi mrfuri trebuie s dispun de dou proprieti: 1) s aib valoare de ntrebuinare i 2) valoare de schimb. Valoarea de ntrebuinare se manifest prin utilitatea mrfii respective, adic s satisfac o trebuin sau alta a omului. Dar nu orice bun care are utilitate este marfa. Pentru a fi marf, el

48

trebuie s satisfac trebuinele altor oameni dect ale productorilor nsui. Cu alte cuvinte, trebuie s aib utilitate social. n acelai timp bunul trebuie s treac de la productor la consumator nu n mod gratuit, ci prin intermediul schimbului, prin vnzare-cumprare. Un bun dat cadou nu este marfa. De asemenea, un bun dat n schimbul unor obligaii extraeconomice tot nu este marfa. Valoarea de schimb este cea de a doua proprietate care definete o marfa. Schimbul de mrfuri este posibil numai n condiiile n care acestea se pot compara ntre ele, n condiiile n care exist un acelai element comensurabil cuprins n toate mrfurile. Acest element comensurabil este valoarea, iar substana valorii este munca cheltuit n procesul de crfeare a bunurilor economice destinate schimbului. Mrimea valorii unei mrfi este dat de cantitatea total de munc necesar pentru producerea ei (att munca vie, nemijlocit, consumat n procesul de producie dat, ct i munca trecut materializat n mijloacele de producie utilizate pentru obinerea mrfii respective). Valoarea de schimb a unei mrfi se compune, aadar, din urmtoarele elemente: M=C+V+P C - valoarea mijloacelor de producie consumate; V - valoarea muncii vii consumate (salariul); P - valoarea plusprodusului (profitul). n condiiile funcionrii banilor, valoarea de schimb se prezint sub forma preului. Deci, preul nu este altceva dect expresia bneasc a valorii de schimb a mrfii. In cadrul economiei mixte producia bunurilor poate avea loc n: sectorul public, constituit din organizaiile bugetare de stat i din ntreprinderile cu proprietate public; sectorul privat, constituit din organizaiile i ntreprinderile private. Cheltuielile pentru producie sunt orientate att spre creare, ct i pentru procurarea de bunuri. Aceste cheltuieli pot fi efectuate n mod privat, adic din veniturile obinute din vnzarea

49

mrfurilor proprii, i n mod public, adic din alocaiile de la bugetul de stat. Producia de bunuri, asigurat de organizaiile i ntreprinderile publice cu finanare de la buget, reprezint forma de organizare a produciei de bunuri n care statul are o implicare maxima. Celelalte forme, rezultate din activitatea sectorului privat, conduc 3a diminuarea implicrii statului n producia de bunuri. n lucrrile consacrate problemei n cauz se ntlnesc dverce inteipretri schematice a organizrii produciei de bunuri publice. S urmrim demersul uneia dintre aceste scheme. n figura I sunt prezentate clasificrile obinute din combinrile posibile ale criteriilor privind sursele de finanare i formele de proprietate ale organizaiilor productoare de bunuri.

In schema din figura 2 apar patru forme fundamentale de organizare a produciei de bunuri ce corespund celor patru cadrane. n cadranul (1) sunt cuprinse bunurile finanate n mod privat i produse n cadrai sectorului privat. Productorii privai sunt cei care determin 50

oferta total de bunuri i servicii, iar consumatorii privai (indivizii, uniti private) pltesc ei nii bunurile i serviciile procurate. Acest cadran cuprinde producia privat de bunuri private. In cadranul (4) sunt nglobate bunurile publice produse de organizaiile de stat i fmanate de la buget din veniturile obinute din impozite i taxe. Este vorba, deci, de producia public de bunuri publice. In cadranul (2) sunt prezentate bunurile produse de sectorul public, dar finanate de sectorul privat din veniturile obinute din vnzarea pe pia a propriilor mrfuri. Aceast combinaie reprezint producia public de bunuri private pe baza finanrii private. Cadranul (3) include acele bunuri produse de sectorul privat care sunt vndute sectorului public contra unor sume de bani de la buget. Aceasta se refer la echipamente militare, atributele necesare colilor i spitalelor, bunurile pentru administraia de stat .a. Aceast activitate este denumit procurarea public de bunuri produse de sectorul privat. Din cele expuse se observ o mpletire, o mbinare a proceselor de producie a bunurilor publice n ambele sectoare de activitate economic. Mai mult, n ultimul timp are loc o reducere a produciei n sectorul public prin transferul ctre sectorul privat chiar i a produciei unor bunuri considerate, prin tradiie, proprii sectorului public, cum sunt, de exemplu, pota, telecomunicaiile, energia electric, transporturile aeriene, construciile navale, cile ferate, asigurrile .a. In unele ri, cu o mai puternic orientare liberal, au fost puse n funciune sau au fost privatizate numeroase ntreprinderi productoare de aparate de zbor militare, de armament, de instalaii i echipamente de aprare. In viziunea noastr, aceste transformri, concomitent cu aprovizionarea, far ngrdiri a teroritilor cu cele necesare de lupt, duc inevitabil la slbirea securitii naionale a statelor respective. n prezent nu problema privatizrii, ci determinrii coraportului optim ntre sectorul public i cel privat trebuie s se afle n centrul ateniei specialitilor i guvernanilor. Dup prerea noastr, acest coraport poate fi ca 25-30:75-70 puncte, att n capitalul fix, ct i n produsul intern brut.

51

2.4. Evaluarea bunurilor publice Gsirea unei evaluri corecte a bunurilor publice constituie o problem cheie pentru majoritatea autoritilor publice. Natura dificultilor reflect dac, i n ce msur, consumatorii cred c plata pentru bunurile publice este determinat de evaluarea lor legal. Cnd consumatorii sunt pui n situaia de a avea, pentru bunurile publice, preuri fixe stabile, far ca propriile lor evaluri s fie luate n considerare, atunci acestea ar putea influena costul final al bunurilor publice prin subevaluarea sau supraevaluarea acestora ta un moment dat. De exemplu, un consumator ce crede cu trie n valoarea unui parc public are tendina de a-i exagera valoarea real n sperana c aceasta i va asigura condiiile de realizare a dorinelor sale. In mod similar, cei ce se opun lrgirii unei oele deja aglomerate i-ar putea diminua valoarea, spernd ca acest fapt s previn efectuarea lucrrii respective. In ambele cazuri, evalurile sunt fcute cunoscndu-se faptul c autorii acestora nu vor fi obligai s plteasc o sum egal cu aprecierile realizate i nici nu vor exista sanciuni pentru situaiile de incorectitudine. Acest caz este, ntr-o oarecare msur, similar cu problema cltorului clandestin - problem ce apare atunci cnd oamenii au interes s nu lase s se vad preferina pentru un bun public, n sperana c alii vor plti pentru bunul respectiv. Chiar i cei care supraestimeaz furnizarea de bunuri publice vor fi tentai s subestimeze bunurile respective pentru care trebuie s plteasc. n ambele cazuri, stimulentele pentru spunerea adevrului lipsesc. Prin urmare, evalurile date pentru un bun public pot fi false i pot conduce ctre furnizarea ineficient a acestuia. Dac exist o subestimare i supraestimare a unui bun public, depinde de msura n care consumatorii sunt tentai s-i subestimeze sau supraestimeze valoarea.

52

Connolly i Munro ofer un exemplu de evaluare a unui bun public, dup cum urmeaz' : pentru fiecare consumator /, v,- = valoarea adevrat a bunului public; C; = costul i nt = v, - c, = valoarea net a bunului. Se consider, de exemplu, un bun public al crui pre este de 600 u.m., de care beneficiaz trei consumatori. A i B ofer aceeai valoare pentru acest bun, VA=VB=100, iar C ofer o valoare mai mare,
Vc=500.

Consumatori A B C

Vi

Cifix

nj-VrCj
-100 -100 300

G=V,
100 100 500

n^VrC,
0 0 0

100 100 500

200 200 200

n acest caz, valoarea net pentru A i B este negativ n A =n B = 100 i sunt tentai s subestimeze pentru a preveni producerea lui ulterioar. De exemplu, dac A i B estimeaz c valoarea bunului este valoarea 0, atunci Vi=500, presupunnd c C spune adevrul (ceea ce este mai puin dect costul de 600 u.m.), iar bunul public nu va mai fi produs. C este, de asemenea, stimulat s supraestimeze valoarea, pentru a asigura EVj=600, mai ales dac C suspecteaz c A i B subestimeaz bunul. Costul dat de evaluare Q - V j . n acest caz, toi consumatorii sunt tentai s subevalueze bunul. Dac evalueaz corect, atunci valoarea net va fi zero. Dac subestimeaz, atunci valoarea net a bunului public va fi pozitiv atta timp ct bunul va fi produs. Aceeai autori expun o soluie la problema evalurii bunurilor publice. Aceast soluie se refer, n primul rnd, la consumatorii care refuz s-i recunoasc preferinele. Intenia general este aceea de a-i determina pe consumatori s se simt supravegheai astfel nct s nu se simt tentai s devin cltori clandestini". Aceasta face ca problema unui grup mare s devin problema unui grup mai mic: fiecare consumator este tratat ca un posibil agent pivotai ale crui preferine ar putea schimba nivelul de furnizare a bunului public.
Connoly S., Munro A. "Economic of the Public Sector". Londra, Ed. Printice, 1999, p.68
1

53

Astfel, consumatorului i se cere s numeasc valoarea net a bunului public i acesta va fi produs dac Si < 0. Un agent pivotai este un consumator care-i schimb opiunea de furnizare sau nonfurnizare a bunului public. Dac agentul pivotai i schimb opiunea din furnizare n nonfurnizare (ali consumatori, jt ar dori ca bunul s fie furnizat, deci SSi > 0, Atunci taxa f, reprezint costul social al celorlali consumatori: h = ISj, . Dac opiunea se schimb din nonfurnizare n furnizare (ali consumatori j doresc ca bunul public s fie furnizat, deci ISj < 0 iar Sj > 0, atunci: U =-2Sj Prin urmare, taxa asupra agentului pivotai este suma, n valoarea absolut a valorilor nete exprimate pentru bunul public respectiv de ceilali consumatori: /, = | ESj |, Continund analiza exemplului anterior privind evaluarea unui bun public, a fost elaborat urmtoarea modalitate de stabilire a taxei pentru consumatorii care refuz s-i recunoasc preferinele. Se presupune c toi cei trei consumatori A, B, i C spun adevrul, Si=ni . Atunci pentru consumatorul A: Ini , pentru B i C este -100+300=200>0. Dac A face o evaluare corect, SpnjlOO, deci nu este un agent pivotai; bunul va fi n continuare produs, aa nct tpO. Dac A este tentat s subestimeze valoarea, situaie n care Sj=-300, atunci A devine agent pivotai, deoarece bunul nu mai este produs. Drept urmare, A va deveni subiect al unei taxe egale cu costurile sociale, care sunt reprezentate de suma valorii nete a bunurilor ctre B i C, tj=300.

54

2.5. ntreprinderea public i particularitile ei (A) ntreprinderea n sens general Scopul oricrei activiti economice l constituie producerea bunurilor materiale i oferirea diferitelor servicii. Celula de baz a producerii este ntreprinderea. ntreprinderea i firma sunt noiuni sinonime i reprezint ageni juridici care atrag, combin i utilizeaz factori de producie n scopul crerii i comercializrii bunurilor materiale sau prestrii de servicii pentru a satisface nevoile consumatorilor. ntreprinderea este o unitate autonom. Ca subiect economic, ntreprinderea dispune de autonomie administrativ, iar ca unitate organizatorico-juridic, ea funcioneaz n modul stabilit de lege. n calitate de persoan juridic, ntreprinderile intr in raporturi juridice ntre ele i cu ali subieci de drept, pentru a-i exercita drepturi i a-i asuma obligaii. Pentru a deveni persoan juridic, orice ntreprindere trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: - s dispun de statut (act de constituire) i s fie nregistrat n modul prevzut de lege; - s dispun de sediu; - s posede un patrimoniu; - s fie organizat structural i s aib organe de conducere. n economia naional funcioneaz diferite ntreprinderi,, care se deosebesc prin anumite criterii. ntreprinderile pot fi clasificate dup: apartenena ramural (industriale, agricole, de construcii de transport .a.) mrime (mari, mijlocii, mici); forma de proprietate (private, colective, publice, mixte); destinaia economic a produselor (care produc mijloace de producie i care produc bunuri de consum). Este important clasificarea ntreprinderilor dup formele organizatorico-juridice. Formele de organizare a ntreprinderilor n fiecare ar simt stabilite de legislaia respectiv. In Republica Moldova, conform legislaiei n vigoare, pot funciona urmtoarele forme de ntreprinderi:

55

* + 4 * + 4 + +

ntreprindere individual; societatea n nume colectiv; societate n comandit; societate cu rspundere limitat; societate pe aciuni; asociaie de producie; ntreprindere de arend; ntreprindere de stat i ntreprindere municipal.

(B) ntreprinderea public ntreprinderile de stat i cele municipale se mai numesc i ntreprinderi publice. Acestea activeaz n acele sfere, unde statul a decis s plaseze producia n subordonarea sa. n rile cu economie de pia apariia ntreprinderilor publice a avut la baz urmtoarele consideraii: ^ asigurarea inadecvat de ctre sectorul privat cu bunuri i servicii necesare satisfacerii nevoilor populaiei; ^ salvarea ntreprinderilor a cror lichidare ar fi fost mpotriva interesului general; ^ > ^ extinderea concurenei; protejarea, ntr-un anumit mod, a suveranitii naionale; reducerea costurilor sociale.

Motivele pentru crearea i funcionarea ntreprinderilor publice pot fi considerate: + corectarea eecurilor pieei pentru bunurile i serviciile dorite, dar care nu sunt asigurate de ntreprinderile private;

4 perfecionarea structurii bunurilor i serviciilor prestate populaiei; facilitarea prognozrii i programrii economice pe termen lung. Pentru ntreprinderile publice sunt caracteristice urmtoarele particulariti: * trebuie s fie n componena sectorului economic public; 56 +

s fie ncadrate n producerea de bunuri preponderent pentru vnzare.

ntreprinderea public este subiectul influenei politice i se cere mai nti ca ea s satisfac interesul general dect s maximizeze profitul. ntreprinderile publice moderne sunt, de fapt, mari societi pe aciuni. Acionarii ncredineaz conducerea acestora unui consiliu, director care, la rndul lui, plaseaz controlul societii n minile unor manageri profesioniti. Interesele acionarilor pot fi diferite de cele ale managerilor. Dup toate probabilitile, acionarii sunt interesai de obinerea unui maxim de dividende posibil ntr-o perioad de timp rezonabil, ceea ce implic faptul c ntreprinderea ar trebui s-i propun maximizarea profiturilor pe termen lung. Managerii, pe de alt parte, care nu ctig neaprat o parte din profit, pot s nu aib ca prim obiectiv maximizarea profitului. n schimb, ei i pot propune s ctige o cot mai mare de pia sau s obin venituri mari din vnzri, ceea ce le-ar putea aduce un prestigiu sporit, sigurana locului de munc sau un salariu mai mare. Totui, managerii nu pot ignora n totalitate problema profiturilor deoarece ei trebuie s obin un nivel satisfctor de profit pentru a declara dividende de un nivel satisfctor pentru acionari. O ntreprindere public trebuie s decid cu privire la nivelul de producie. Aceast decizie va determina, la rndul ei, achiziionarea de resurse i va putea influena preul. Tendina actual este ca, ntr-o economie de pia, ntreprinderile publice s fie orientate spre pia i, atunci cnd este posibil, s obin profit. Pentru aceasta ele trebuie s aib autonomie de administrare i o structur corporatist. Veniturile realizate de stat din activitatea ntreprinderilor publice sunt formate, pe de o parte, din profitul obinut n procesul de producie i comercializare a bunurilor sau serviciilor prestate, iar pe de alt parte - din impozitul indirect cuprins n pre, care se ncaseaz de la consumatorii mrfurilor respective. Deoarece numai statul vinde astfel de mrfuri, el poate fixa un pre n care s fie inclus i un asemenea impozit.

57

Concluzii 1. Scopul activitii economice l constituie crearea bunurilor materiale i/sau serviciilor. Prin bun este desemnat orice element al realitii capabil s satisfac nevoia uman. 2. Bunurile economice includ bunurile materiale i serviciile. Clasificarea bunurilor economice se efectueaz dup anumite criterii: densitate, forma de existen, modul n care circul de Ia productor Ia consumator, forma de proprietate .a. 3. Bunurile economice pot fi rezultatul activitii ntreprinderilor publice i a celor private. In economia de pia cea mai mare parte a bunurilor economice se produce n sectorul privat. Crearea bunurilor economice are loc n raport cu cererea. n sectorul public n multe cazuri cererea de bunuri rmne nesatisfacut. 4. n economia de pia majoritatea bunurilor i serviciilor devine marfa, se vinde contra plat. Este foarte important ca preurile i tarifele s se formeze pe baza costurilor reale de producie. 5. Specificul bunurilor publice este determinat de modul lor de creare i de furnizare.

58

CAPITOLUL III SERVICIILE PUBLICE I CARACTERISTICILE LOR Obiectivele capitolului: > examinarea abordrilor conceptuale cu privire la serviciile publice; > evidenierea caracteristicilor eseniale ale serviciilor publice; > prezentarea clasificrii serviciilor publice; > analiza formelor de organizare i gestionare a serviciilor publice; ^ caracterizarea managementului serviciilor publice. Cuvinte - cheie: serviciu public; serviciu imaterial; servicii cu plat; servicii nonplat; cerere de servicii publice; ofert de servicii publice; serviciu privat. 3.1. Abordarea conceptual i caracteristicile serviciilor publice Abordarea noiunii de serviciu public a cunoscut modificri determinate de etapele de evoluie a societii umane, nivelul de implicare a statului i ale colectivitilor locale n viaa economic i social. In sens economic, n general, serviciile reprezint bunuri economice imateriale i se caracterizeaz prin prestaii utile pentru consumatori. In aceast categorie se pot include i unele drepturi care concretizeaz un avantaj economic, cum ar fi: proprietatea comercial sau informaiile.1 n sens administrativ, prin serviciu public se nelege activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai" sau activitate de interes general prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice, sub controlul administraiei".2 O abordare complex a serviciilor publice, din punctul de vedere juridico-administrativ, este aceea c serviciile publice sunt ansambluri

Dobrot N. (coordonator). "Dicionar de economie". Bucureti, Editura Economic, 1999, p.74. 2 Parlagi A. "Dicionar de administraie public". Bucureti, Editura Economic, 2000, p. 141

59

de persoane i obiecte create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia".1 Literatura de specialitate distinge conceptele de serviciu public i serviciu de utilitate (interes) public. Deosebirea const n aceea c, serviciul public este realizat de o instituie statal, iar serviciul de utilitate public este realizat de o organizaie nestatal. Serviciile publice au la baz aa principii ca: 4 continuitatea; egalitatea; + rnutabilitatea. Aceste principii reflect recunoaterea activitilor serviciilor publice, realizate de o instituie statal sau nestatal. Serviciile publice sunt activiti de interes general i/sau individual, prestate de o instituie public sau de organisme ce fac parte dintr-un ansamblu administrativ, cu scopul satisfacerii nevoilor publice. In cea mai mare parte, activitile publice sunt servicii non-marfare. Caracteristicile serviciilor publice pot fi evideniate, pe de o parte, din interpretarea serviciului public ca fiind o instituie a administraiei", iar, pe de alt parte, din perspectiva tiinei economice ca fiind o utilitate" destinat satisfacerii unei nevoi personale sau sociale. Din interpretarea definiiei serviciului public ca instituie a administraiei" prin care se presteaz servicii de interes general, distingem urmtoarele caracteristici: satisfacerea nevoilor publice rspunde interesului general; nfiinarea serviciului public este atributul exclusiv al autoritilor publice; autorizarea organizrii i funcionrii serviciului de ctre o autoritate executiv a administraiei publice corespunztoare (centrale sau locale);supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public. Din interpretarea definiiei serviciului ca fiind o utilitate" distingem urmtoarele caracteristici:

1 Alexandru I., Matei L. "Serviciile publice". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.89

60

y intangibilitatea serviciilor care exprim faptul c ele nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate. Dac bunul public este un produs, serviciul public este o activitate; > inseparabilitatea serviciilor care const n aceea c prestarea i consumul au loc simultan, prestatorul fiind parte component a serviciului respectiv. n cazul serviciilor publice (educaie, sntate, cultur), simultaneitatea prestrii i consumului n serviciului presupune i participarea consumatorului (utilizatorului) la prestarea serviciului respectiv); > variabilitatea serviciilor care semnific imposibilitatea repetrii acestora n mod identic, de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabila timp; > standardizarea prestrii serviciilor publice nu poate fi asigurat, ntlnind situaia personalizrii serviciilor. Aceasta impune instituiilor publice i/sau private nfptuirea controlului calitii serviciului public; > perisabilitatea serviciilor publice care reprezint capacitatea acestora de a nu fi stocate sau inventariate. n economia de pia sistemul de prestare a serviciilor publice este mfluenat, pe de o parte, de mecanismele pieei, iar, pe de alt parte, de sectorul economic public. Aceast influen poate fi prezentat astfel:

Figura 3. Sistemul de prestare a serviciului public Sursa: Ion Alexandru, Lucica Matei Serviciipublice ". Bucureti, Ed. Economic, 2000, p.95

61

Serviciile publice pot fi organizate fie la nivel naional, pentru ntreaga societate (ex., serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul public n cadrul unei localiti). Pentru existena i funcionarea unui serviciu public este nevoie de urmtoarele condiii: satisfacerea necesitilor membrilor societii; crearea lui s fie efectuat prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se nfiineaz prin lege, diviziunile de specialitate din subordonarea Guvernului - prin hotrrea Guvernului, iar cele din subordonarea ministerelor, prin ordin al ministrului; activitatea lui se desfoar n numele autoritii de stat; este persoan juridic; mijloacele lui materiale sunt asigurate fie prin subvenii bugetare, fie din venituri proprii. Serviciile publice poart denumiri diferite, ca de exemplu, secretariate, agenii, institute, administraii, secii, oficii, spitale, coli, regii autonome, societi .a. Orice serviciu public satisface nevoile populaiei care in de competena lui fr ca s apeleze la iniiativa particular. Nevoile a cror satisfacere este asigurat prin intervenia serviciului public sau direct de ctre acest serviciu, sunt determinate n funcie de situaia economic i social, posibilitile financiare i tehnice ale locului i timpului dat. Cheltuielile serviciilor publice sunt n principiu suportate de ctre colectivitatea care a instituit i organizat serviciu. Ele pot fi acoperite total sau parial din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt totdeauna sub control i sub dependena colectivitii care le-au creat. 3.2. Clasificarea serviciilor publice Diversitatea nevoilor sociale condiioneaz existena unei mari varieti de servicii publice. Din diversitatea nevoilor sociale rezult i clasificarea serviciilor publice, efectuat dup anumite criterii. I. Dup modul de prestare, aa cum s-a menionat mai sus, se disting servicii publice i servicii de utilitate public. Distincia ntre

62

cele dou categorii de servicii const n aceea c serviciul public este realizat de o organizaie statal, iar serviciul de utilitate public este prestate de o organizaie nestatal. n cazul organizaiilor mixte, de stat i particulare, ne aflm n prezena unui serviciu public, deoarece la acea organizaie particip i statul, fie ca autoritate public, fie care persoan juridic. II. Dup criteriul de separare a categoriilor de activiti, se disting: serviciul public de legificare, serviciul public judiciar i serviciile administrative. Serviciul public de legificare, la care particip Parlamentul, adopt legile i normele juridice obligatorii care reglementeaz, n mod uniform, la nivel naional, raporturile sociale. Serviciul public judiciar, nfptuit de instituiile judectoreti, soluioneaz cu putere de adevr legal conflictele juridice. Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional, crearea condiiilor necesare de asisten medical, instruirea public, cultur, transport .a. III. Din punct de vedere al ariei geografice, se disting servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i ambasade, consulate, misiuni n exterior; serviciul marin - aviaie, care se execut n afara granielor rii de origine .a.). IV. Important este clasificarea serviciilor publice n civile i militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i dirijate dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri, ele dispun, chiar i n timp de pace, de putere de rechiziie a persoanelor obligate s petreac un anumit interval de timp sub drapel i de anumite drepturi de rechiziie a bunurilor necesare. V. Dup nivelul de realizare se disting servicii publice naionale, regionale i locale. Serviciile naionale rspund unor interese generale, iar cele locale (create n cadrul legii rspund unor nevoi locale: drumuri publice, asisten medical, educaie, amenajarea teritoriului .a.).

63

VI. Din punct de vedere juridic se disting servicii publice administrative i servicii publice industriale i comerciale. Serviciilor publice administrative li se aplic regimul juridic administrativ (organizare, funcionare .a.), iar celor industriale i comerciale li se aplic regimul juridic civil (organizare, funcionare i activitate). Mai mult, serviciile publice administrative sunt finanate de la bugetul central sau local, n timp ce serviciile publice industriale i comerciale sunt finanate din taxele pltite de consumatori. VIL Dup modul de consumare exist servicii publice colective i servicii publice individuale. Serviciile publice colective sunt cele care asigur prestaii n folosul general al colectivitii (armata, poliia, justiia .a.). Serviciile publice individuale sunt cele care beneficiaz direct indivizii (coal, asisten medical, ajutoare .a.). n cazul serviciilor publice destinate direct indivizilor, colectivitatea ia deciziile cu privire la nivelul prestaiilor i la modul de repartizare a acestora ntre ceteni. Rolul individului se limiteaz la un consum aproape obligatoriu. Aceast clasificare nu este acceptat n toate rile. n SUA este utilizat, de exemplu, clasificarea servicii profit i servicii non-proft sau chiar servicii publice i servicii private. 3.3. Forme de organizare i gestionare a serviciilor publice Organizarea serviciilor publice difer de la ar la ar i este direct influenat de sistemul existent de guvernare. De aceea serviciile publice sunt ierarhizate dup anumite principii: de centralizare sau descentralizare, de autonomie sau subordonare. n sistemul centralizat, autoritatea vine de sus i puterea de decizie este la dispoziia guvernului central i a reprezentanilor si. Nu exist sau sunt prea puine organe alese. Obligaiunile autoritilor inferioare sunt restrnse. Sistemul descentralizat reprezint o astfel de organizare a serviciilor publice care permite acestora s se administreze ele nsele, sub controlul statului. Descentralizarea se manifest sub dou forme: descentralizarea administrativ-teritorial, ce privete colectivitile

64

locale, i descentralizarea tehnic, ce privete serviciile administraiei publice de stat. Descentralizarea administrativ-teritorial reprezint formarea pe plan local a unei administraii publice diferite de cea central. Descentralizarea tehnic presupune o deplasare n teritoriu a unor organe competente ale administraiei publice centrale. Centralizarea i descentralizarea difer de la o ar la alta i de la serviciu la serviciu. Prin autonomia local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Autonomia este determinat de ntinderea i' rigoarea controlului ce se exercit asupra serviciului public. De menionat c serviciile administrative au totdeauna prin ele nsele o tendin de autonomie, care rezult din misiunea lor. De exemplu, n componena unui minister, diferitele servicii tind s fie separate de altele. Individualitatea unui serviciu este determinat nu numai de specificul obiectului su i al nevoii pe care o ndeplinete, ci i tradiiile sale, de modul de recrutare a personalului su, de metodele pe care le practic i de instrumentele tehnice care i sunt necesare. Autonomia local este forma contemporan de exprimare a principiului descentralizrii. Descentralizarea nu se refer la toate serviciile publice. Cele care sunt, exclusiv sau preponderent, de interes naional, nu se descentralizeaz (ex., aprarea naional, sigurana naional .a.). Acestea pot fi doar deconcentrate" la nivel local, rmnnd ns n structura, ierarhia i subordonarea centrului". n condiiile descentralizrii crete rolul autoritilor locale, care se concretizeaz n urmtoarele patru funcii: L S creeze infrastructura necesar unei eficiente organizri a exercitrii legii; Z S asigure resurse umane pentru servicii publice de o calitate superioar; X. S regleze serviciile private ce contribuie la bunstarea, sntatea i sigurana populaiei;

65

S furnizeze servicii i faciliti pentru susinerea activitilor productive i s permit agenilor economici particulari s-i desfoare activitatea eficient. Pentru realizarea acestor funcii, autoritile locale n relaiile cu cele centrale trebuie s precizeze clar urmtoarele momente: pentru fiecare nivel de guvernare s se delimiteze strict responsabilitile i competena; + sursele de venit s corespund responsabilitilor (s fie suficiente); autoritile centrale s efectueze un control riguros a finanelor publice la toate nivelurile i s ofere stimulente pentru autoritile locale n cazul unei activiti corespunztoare a acestora. La baza organizrii i funcionrii serviciilor publice stau, dup cum s-a menionat mai sus, anumite principii. Printre acestea enumerm: eficiena, echitatea, adaptabilitatea, continuitatea, cuantificarea i neutralitatea. Principiul eficienei serviciului public presupune realizarea raportului optim ntre cost, cantitatea i calitatea serviciului n condiiile satisfacerii nevoilor publice; Principiul echitii prestrilor de servicii este impus de faptul c toi cetenii rii se bucur de aceleai drepturi i toi trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice; Principiul continuitii semnific prestarea serviciului public permanent, fr ntreruperi; Principiul adaptabilitii const n necesitatea adaptrii serviciului public la provocrile mediului de prestare i la modificarea nevoilor n cretere ale populaiei; Principiul neutralitii presupune funcionarea serviciului public cu scopul satisfacerii nevoilor sociale, i nu cu cel al satisfacerii unor interese particulare sau n favoarea altora;

Principiul cuantificrii permite verificarea serviciului public i evaluarea rapid a activitilor serviciului. n prezent aceste principii stau la baza organizrii serviciilor publice n Republica Moldova. 66

Gestionarea serviciilor publice poate fi efectuat de o persoan public (stat, comuniti locale, instituii, sau de o persoan particular (fizic sau juridic). Teoria i practica cunosc urmtoarele tipuri de gestionare a serviciilor publice: o administrarea prin regii autonome sau instituii publice; o contractul de concesionare; o contractul de nchiriere; o locaia de gestiune; o contractul civil; o contractul comercial. Ca forme de gestionare a serviciilor publice Se practic: gestiune direct; gestiunea delegat; gestiune semidirect.1

Gestiunea direct este reprezentat de situaii n care colectivitatea local, prin autoritile sale reprezentative, asigur ea nsi serviciul public sau l transfer unei instituii publice aflate n subordinea sa. Forme cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia direct, regia depersonalizat, regia autonom. Gestiunea delegat constituie procesul de ncredinare a administrrii serviciului public de ctre autoritatea administrativ unei ntreprinderi, de regul, din sectorul privat. Formele de gestiune delegat ntlnite n practic sunt: concesiunea, arendarea .a. Gestiunea semidirect reprezint un proces de administrare mixt a serviciului public. n cazul gestiunii mixte alturi de administrarea direct are loc prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere privat. Autoritile administraiei publice locale au posibilitatea s aleag forma de gestiune a serviciilor publice cea mai eficient. Totodat, ncredinarea serviciului public unei persoane publice sau

Costea M. "Introducere n administraia public". Bucureti, Editura Economic, 2000, p. 105-106

67

private trebuie s respecte transparena, care presupune publicitate i concuren. 3.4. Managementul serviciilor publice Noiunea de management tradus din cuvntul italian mannegiare" nseamn a manevra, a conduce. Aceast noiune a fost utilizat, n general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon n calitate de sinonim a cuvntului gestiune". Dar o asemenea interpretare a noiunii de management este insuficient, deoarece gestiunea este aciunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre reprezentantul lor, iar managementul este ansamblul activitilor de organizare i conducere n scopul adoptrii deciziilor optime (eficiente) n proiectarea i reglarea proceselor economice. Deci, noiunea de management, dup coninut, este mai cuprinztoare dect cea de gestiune. Managementul i gestiunea sunt noiuni i activiti distincte i complementare: prima se refer la toate profesiile din cadrul unei organizaii, iar a doua numai la funcii i tehnici de aciune. Pentru a funciona eficient, organizaia va trebui s cunoasc n profunzime cele dou modaliti de activitate. Astfel, un gestionar financiar performant este i un manager iscusit; un subordonat care administreaz prestarea serviciilor trebuie s fie managerul echipei sale, n conformitate cu sarcina administraiei n care el activeaz. Din punct de vedere istoric activitile de management se desfurau ntr-un dublu sens: ntre public i privat, n proporii diferite, n funcie de ri i perioade. De menionat c, managementul din sectorul privat nu poate fi aplicat direct n sectorul public. Aici managementul nu se poate baza pe atitudinea competitiv a diverselor organizaii i nu poate alege principiul: produs - pia. n sectorul public, managementul exprim valori, determinate prin procesul politic, ca rspuns la schimbrile mediului. Prin urmare, managementul serviciilor publice poate fi definit ca un ansamblu de metode i procedee de precizare a scopurilor de

68

organizare, alocare de resurse, antrenare i control al unei instituii publice. Managementul serviciilor publice a evaluat n timp i n spaiu. Aceast evoluie este caracterizat de profundele progrese tehnologice cu influen asupra modurilor de via i de munc, de transformrile economice i sociale din ultimele decenii. Managementul serviciilor publice vizeaz trei mari obiective: conducerea reuit a organizaiei publice, suportnd turbulenele mediului; reducerea risipei, provenit din disfuncionalitile interne sau neajunsurile calitii funcionrii; evitarea dezordinii n activitatea public la toate nivelurile. Una din caracteristicile eseniale ale managementului serviciilor publice o constituie luarea deciziei. Aceasta ntruct mai exist numeroase patologii decizionale provocate de deciziile luate automat, far a ine cont de situaia i posibilitile reale de aciune. Principalele elemente constitutive ale managementului serviciilor publice sunt: o planificarea; o organizarea; o controlul; o responsabilitatea. Planificarea reprezint elaborarea unui sistem de msuri n vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite. Planificarea este cerut n mod obiectiv de creterea numeric i diversificarea serviciilor publice. Ea este condiionat i de intensificarea proceselor integraioniste, lrgirea fluxurilor de export-import, racordarea economiei naionale la cerinele economiei mondiale .a. ntre necesitatea planificrii i posibilitile de realizare ale acesteia exist o anumit distan. Aceast distan poate fi redus pe msura crerii anumitor condiii. Transformarea posibilitii planificrii n realitate este un proces mai avansat n unele ri dect n altele, dar, n orice caz, ea este n plin desfurare n toate rile cu economie de pia. Organizarea. n sens tradiional, a organiza" semnific, nainte de toate, a diviza" genurile de activitate astfel, nct acestea s

69

corespund prompt sarcinilor i rolurilor determinate membrilor echipei. Modul de organizare este deci baza crerii i divizrii componentelor prognozate. Procesele de organizare nu se reduc odat cu organigrama instituiei. Organigrama nu este dect traducerea formal (n general scris i reprezentat sub form de schem) a opiunilor de repartizare a autoritii i a responsabilitilor n cadrul unei administraii sau a ntregii entiti administrate. innd cont de procesele organizaionale prea complicate, centralizatoare sau puternic ierarhizate, tendinele actuale ale managementului sunt de a promova flexibilitatea i reducerea structurilor. Acest lucru conduce la o diminuare a numrului de niveluri ierarhice i a formelor de organizare a muncii, combtnd diviziunea sarcinilor. Controlul este o activitate de conducere permanent. Misiunea controlului este de a verifica dac totul decurge conform programului adoptat, ordinilor date i principiilor admise. El are drept scop semnalarea greelilor i erorilor, nainte ca ele s poat fi repetate, precum i evitarea lor pe parcurs. Controlul se efectueaz att la nivelul lucrurilor, ct i al persoanelor, actelor .a. Este important de a nu folosi controlul ca pe un instrument de pedepsire sau de deresponsabilizare", ceea ce este caracteristic pentru birocraiile administrative. n plan micro", misiunea de control privete, pe de o parte, procesele de autocontrol al indivizilor asupra propriilor lor activiti i, pe de alt parte, aprecierea fcut asupra rezultatelor supuilor de superiorul lor ierarhic. n plan macro" controlul const n evaluarea rezultatelor cu privire la obiectivele atinse sau cu cele ale situaiei iniiale. Responsabilitatea este un principiu fundamental al managementului serviciilor publice. Aceasta se datoreaz faptului c problemele responsabilitii sunt inerent mai dificile n sectorul public dect n cel privat. n prezent, diferitele pri ale sistemului de responsabilitate au probleme particulare. Toate operaiunile guvernului sunt sub controlul unui minister, dar acesta are scopuri care nu se leag n

70

mod necesar de performana serviciilor. Ca urmare pot s apar necoincidene n domeniul responsabilitii. Concluzii 1. Serviciul public reprezint activitatea pe care instituiile publice o presteaz cetenilor cu sau far plat. Din punct de vedere a valorii de ntrebuinare, serviciile publice sunt activiti utile, destinate satisfacerii unor nevoi individuale sau colective. 2. n funcie de modul de prestaie, serviciile publice se mpart n servicii publice i servicii de utilitate public. Aceast delimitare const n faptul c serviciile publice sunt prestate de o organizaie statal, iar cele de utilitate public - de organizaii nestatale. 3. Principiile de baz ale serviciilor publice sunt: continuitatea, egalitatea i mutabilitatea. Aceste principii asigur recunoaterea activitilor de prestare a serviciilor publice. 4. n procesul de prestare a serviciilor publice este necesar s se in cont de astfel de reguli, cum sunt: Eficiena, care presupune realizarea raportului optim ntre cost, cantitatea i calitatea serviciilor prestate; Echitatea prestrii, care impune ca toi cetenii s se bucure de aceleai drepturi i toi s beneficieze, n aceeai msur, de serviciile publice de care au nevoie; Descentralizarea, care permite o anumit autonomie ce confer personalitate juridic i constituirea unor autoriti proprii. n acest caz statul doteaz organizaiile i regiile autonome cu resursele necesare i efectueaz controlul asupra activitii lor. 5. Rolul i importana serviciilor publice sporete pe msura intensificrii vieii economice, politice i sociale

71

CAPITOLUL IV FORMAREA PREURILOR LA BUNURILE I SERVICIILE PUBLICE Condiia civilizaiei statului este civilizaia economic".
M.Eminescu

Obiectivele capitolului: y definirea conceptului de pre i punerea n eviden a substanei pe care preul o exprim; > examinarea funciilor preului; y analiza metodelor de formare a preului; > explicarea particularitilor formrii preului apei. Cuvinte - cheie: pre; pre cu ridicata; pre cu amnuntul; cost de producie; tax pe valoarea adugat; tranzacie; indexarea preului; pre liber; pre de monopol; concuren. 4.1. Esena, funciile i modaliti de formare a preului Preul constituie una dintre cele mai importante prghii ale activitii economice. El influeneaz n mod direct distribuirea, comercializarea i consumul bunurilor nou create. Preul este expresia bneasc a valorii bunurilor i serviciilor prestate, indiferent de forma de proprietate n care acestea au fost create. Altfel spus, preul reprezint suma de bani pe care cumprtorul este dispus s o ofere vnztorului n schimbul unui bun prezentat pe pia sau unui serviciu. Prin urmare, preul poate fi definit ca instrument de msur a cantitii de munc cheltuit pentru producerea unui bun sau serviciu n expresie bneasc. Preul unui bun exist numai n msura n care se face un schimb ntre vnztor i cumprtor. Totodat, el este veriga principal a relaiilor dintre productori i consumatori. Cu ajutorul preului se estimeaz cheltuielile i rezultatele activitii agenilor economici. Prin nivelul preului, fiecare productor urmrete s-i asigure valorificarea resurselor, s-i recupereze cheltuielile i s obin profit.

72

De aceea, stabilirea preului de vnzare al bunurilor i serviciilor constituie una din cele mai delicate decizii ale agenilor economici, deoarece acesta influeneaz direct interesele productorilor i consumatorilor, oferta i cererea. Modificarea preurilor duce la modificarea cererii i ofertei. Coninutul i rolul pe care l are preul n economia contemporan se manifest prin funciile lui. 7. Funcia de evaluare a cheltuielilor i rezultatelor. Prin intermediul preului capt expresie bneasc att cheltuielile, ct i veniturile agenilor economici. Din acest punct de vedere, preul apare ca element de fundamentare a tuturor deciziilor care, ntr-un fel sau altul, afecteaz cheltuielile i veniturile productorilor. 2. Funcia de corelare. Preul nu poate fi izolat, el este n strns interdependen cu cererea i oferta. Dac pentru un bun oarecare exist egalitate ntre ofert i cerere pe pia, atunci preul bunului respectiv este un pre de echilibru, rezultat la intersecia dintre curba cererii i curba ofertei (figura 3).

73

Dac pe pia preurile sunt mai mari dect cel de echilibru, respectiv sunt la poziia Pj, atunci are loc exces de ofert, determinnd productorii s reduc preul, care va ajunge din nou la poziia P. Dac vor fi preuri mai mici dect cel de echilibru, respectiv la poziia P2, va aprea exces de cerere, ceea ce va determina pe productori s ridice preul, care va ajunge din nou la punctul P. Deci, dezechilibrele care apar pe pia pot fi corelate prin pre. 3. Funcia de informare. Preul transmite, rapid i far dificulti, tuturor agenilor economici, informaii privind raportul cerere-ofert, presiunile care exist pe pia, raritatea sau belugul factorilor de producie .a. 4. Funcia de stimulare a productorilor. Nivelul preului constituie un element motivaional asupra productorilor, acionnd n mai multe direcii: a) orientarea interesului acestora privind producerea unui anumit gen de bunuri; b) ncurajarea productorilor pe linia perfecionrii condiiilor de producie, a produselor, a calitii acestora .a.; c) orientarea opiunilor consumatorilor i, prin aceasta, dirijarea presiunii asupra productorilor. 5. Funcia de redistribuire. Prin intermediul acestei funcii se asigur redistribuirea veniturilor ntre diferite sectoare ale economiei naionale, diferite categorii de ageni economici i diferite pturi sociale. Se realizeaz prin includerea n preuri a impozitului pe valoarea adugat, a accizelor, prin stabilirea plafoanelor preurilor .a. Dup modul n care se formeaz, preurile pot fi libere i preuri administrate. Preurile libere sunt caracteristice economiei de pia cu concuren perfect. Aceste preuri se formeaz pe pia, prin mecanismul cererii i ofertei, nefind supuse nici unei reglementri. Preurile administrate se stabilesc de ctre firmele ce controleaz piaa i de ctre stat pentru bunurile care intr n sfera de intervenie lui. In prezent, n rile cu economie de pia, preurile administrate sunt predominante. Toate preurile dintr-o economie naional formeaz un anumit sistem care, sub influena diverilor factori, se afl n permanent modificare. Sistemul preurilor economiei naionale, respectiv i a Republicii Moldova, include:

74

preurile cu ridicate; preurile de achiziie a produselor agricole; preuri cu amnuntul; tarife de transport; tarifele serviciilor; preurile de export; preurile de import; preurile produciei de construcie i altele. Preurile cu ridicata sunt preurile stabilite de firmele care vnd produse cu ridicata (n cantiti mari) altor firme sau firmelor intermediare. Preul cu ridicata trebuie s acopere cheltuielile de producie ale firmelor i s le asigure profitul care le-ar permite s funcioneze i s se dezvolte n continuare n condiiile pieei. Prin urmare, preurile cu ridicata includ impozitul pe valoarea adugat i accizele n conformitate cu legislaia n vigoare. Preurile de achiziie a producie agricole de asemenea trebuie s acopere cheltuielile de producie ale productorilor i s le asigure obinerea unui profit. Preurile cu amnuntul sunt preurile mrfurilor care se vnd cu amnuntul n sistemul de comer. Formarea i structura preului cu amnuntul este reprezentat n urmtoarea schem:
Pre ul

Pro fit

TV A

Ac
ciz

Adaosul Preul cu ridicata Cheltu ieli Preul cu ridicata la firmele intermediare Preul cu amnuntul
Schema 1. Formarea preurilor

Pro fit

T V A Adaosul Chelt uieli Pr ofi T V A

75

Conform schemei, orice bun trece mai multe etape pn ajunge ia consumator. Cu ct mai puine etape va trece bunul, cu att mai mici vor fi adaosurile la preul finit de comercializare cu amnuntul a acestui produs. Dup cum se vede, preul bunului Ia fiecare etap include preul etapei precedente i un adaos. Tarifele de transport reprezint costul transportrii mrfurilor i pasagerilor. Aceste tarife includ, de asemenea, cheltuielile firmelor de transport, profitul lor i impozitul pe valoarea adugat. Aceeai structur o au i tarifele serviciilor. Preurile de export sunt preurile comercializate pe piaa mondial. Se formeaz ca i preurile cu ridicata. Dar conform legislaiei n vigoare, n aceste preuri nu se include taxa pe valoarea adugat. Preurile de import se stabilesc la valoarea lor vamal, care include valoarea mrfurilor procurate, cheltuielile de transport i de asigurare, taxele vamale, accizele i taxa pe valoarea adugat. Preurile produciei de construcie reprezint devizele de cheltuieli ale lucrrilor de construcie i ale obiectelor construite, calculate n conformitate cu cataloagele preurilor n vigoare ori preurile contractuale. Tipurile de preuri menionate se afl ntr-o interdependen reciproc: modificarea unui tip de preuri cauzeaz modificarea celorlalte. n Republica Moldova preurile bunurilor materiale i serviciilor sunt influenate, n mare msur, de nivelul preurilor la resursele energetice. Datele incluse n tabelul 9 confirm aceast situaie. Analiza datelor incluse n tabelul p arat c preurile medii la bunurile de stric consum - pine, carne, pete, zahr, ou .a. - n ultimii ani s-au majorat de 3-4 ori, ceea ce influeneaz negativ nivelul de trai al populaiei i, n primul rnd, a categoriilor cu venituri fixe. Tendina de cretere a preurilor se pstreaz i n prezent. i mai pronunat este tendina de majorare a preurilor i tarifelor serviciilor cu plat prestate populaiei: servicii comunale, pot i telecomunicaii, transportul de pasageri .a. Spre exemplu, preul la agentul termic s-a majorat n ultimii cinci ani de circa trei ori, atingnd n 2007 nivelul de 580 lei pentru 1 G.calorie.

76

Tabelul 9 Preurile medii la unele bunuri alimentare n Republica Moldova lei pentru un kilogram (litru) Denumire a bunurilor Pine de fain de gru Paste finoase Orez Zahr Came (inclusiv came de pasre) Mezeluri Pete Unt Ou Ulei vegetal Cartofi ! 2000 2005 fa de 1997 2,7 ori 2,6 ori 2,2 ori 4 ori 4,4 ori 3,0 ori 4,2 ori 2,4 ori 2,6 ori 2,9 ori 2,8 ori 77 2004 5,48 9,44 7,95 9,04 40,3 2 61,5 0 20,8 3 42,6 5 10,6 7 10,5 6 2,94 2003 5,04 7,82 7,35 7,18 24,8 0 47,3 6 15,1 6 38,8 2
8,86

2001 4,57 7,44 6,14 6,15 26,3 7 41,4 3 12,1 3 32,4 2 7,94 7,01 1,92

1,98 4,60 3,58 2,25 8,99

2,77 5,14 7,55 4,02


11,6 0

4,20 6,67 8,02 5,50

4,13 7,30 6,40 5,97 26,8 6 45,9 4 13,9 5 34,3 2 6,64 11,0 0 2,79

18,2 6

20,7 4 4,97 17,6 9 4,09 3,63 1,23

24,8 7 6,60 28,0 8 5,30 7,43 2,24

31,4 8 8,52 33,9 9 6,99 6,72 2,61

2002

1999

1997

9,94 3,82

Sursa: Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2006, p. 139

n condiiile actuale formarea preurilor este influenat de o serie de factori, dintre care fac parte: costul de producie, cererea, formele de concuren, nivelul de modernizare a ntreprinderilor, intervenia statului n activitatea economic i altele. Pentru majoritatea bunurilor i serviciilor exist un interval posibil de stabilire a unui pre concret. Pentru fiecare bun acest interval se situeaz ntre limita maxim i limita minim. Limita

maxim este determinat de consumatori i reprezint mrimea maxim a preului pe care acetia sunt dispui s-1 plteasc pentru un bun dat n condiii concrete. Limita minim este determinat de costul bunului, astfel nct preul minim s acopere toate cheltuielile legate de fabricarea i comercializarea unei uniti de produs. ntreprinderile pot folosi diferite modaliti i tehnici de stabilire a preurilor la bunurile fabricate sau serviciile prestate. Cea mai rspndit metod de stabilire a preurilor este metoda costului. Dac exist o- eviden corespunztoare a cheltuielile de producie, atunci preul (.P) se stabilete ca suma cheltuielilor totale la o unitate de produs (Cut) i un anumit profit (b) plus taxa pe valoarea adugat {TVA): P = Cu, + b + TVA unde: P - preul unui bun; Cu, - cheltuielile totale la o unitate de bun; b - profitul dorit la o unitate de bun; TVA - taxa pe valoarea adugat. ntreprinderile sunt interesate ca marja de profit s fie ct mai considerabil. ns stabilirea unei maije nalte de profit va duce i la creterea preului de vnzare a mrfurilor, ceea ce poate ncetini comercializarea lor. Metoda costurilor nu stimuleaz, ns, ntreprinderile la utilizarea ct mai raional a resurselor. Chiar i n cazul cnd resursele sunt utilizate insuficient, aceast metod asigur recuperarea cheltuielilor i obinerea unui anumit profit. O alt metod de stabilire a preurilor se bazeaz pe determinarea preului critic, care corespunde volumului de producie critic, pentru care profitul este mic. Dup calcularea preului critic, ntreprinderea i propune obinerea unei mrimi de profit pentru tot volumul de producie i, pe aceast baz, determin preul corespunztor al bunului produs. Pentru aplicarea acestei metode ntreprinderea public sau privat trebuie s evidenieze aparte cheltuielile variabile i cele fixe efectuate n procesul de producie a fiecrui bun economic. Dup cum se tie, cheltuielile variabile pe un bun fluctueaz n funcie de

78

volumul bunurilor nou create. Cheltuielile fixe pot fl considerate constante, indiferent de volumul bunului. n acest caz, volumul critic al bunului (q) se determin astfel:

unde: Cf- cheltuielile fixe totale; Cw - cheltuielile variabile unitare; P - preul unei uniti de produs. n baza acestei formule putem determina preul critic (.Pc) pe un volum dat al produsului (g), pentru care profitul este nul.

Iar pentru a obine mrimea profitului dorit de firm (PJ), al volumului dat al produsului, preul se poate determina astfel:

Preul produsului (bunului) poate fi calculat folosind aceast formul att pentru un volum minim, ct i un volum maxim al produsului. n cele din urm, productorul poate stabili preul bunului n decursul acestui interval. Esenial n politica preurilor este acceptarea de ctre consumatori a preului stabilit la marfa dat. La stabilirea preurilor este important s se in cont de preurile pieei la bunurile similare. Preul unui bun poate fi stabilit la un nivel mai nalt numai n cazul n care caracteristicile lui sunt mai superioare dect cele ale bunurilor similare pe pia. Aadar, politica preurilor, n afar de costul de producie trebuie s in cont de nivelul i dinamica preurilor pe pia, dinamica i caracteristicile cererii solvabile, formele i intensitatea concurenei i altele.

79

4.2. Particularitile formrii preului la apa potabil n condiiile economiei de pia Intre factorii de mediu un loc important l ocup resursele de ap datorit folosirii lor n toate activitile umane i ca element vital pentru existen. Spre deosebire de alte resurse naturale care cunosc un proces de epuizare n timp, apa este supus continuu unui proces de remprosptare, urmnd ciclul natural care i asigur continuitatea. Omenirea a strbtut o perioad de tranziie de la un consum liber n regim natural cnd se considera apa ca un bun liber, nelimitat i fr valoare, la un consum de tip industrial. Expansiunea economic, dezvoltarea industriei i agriculturii, a aezrilor umane, exercit presiuni puternice asupra resurselor de ap dulce, modificnd regulile de consum ornduite de milenii, determinnd noi direcii i tendine n utilizarea resurselor de ap. Astfel, n economia de pia apare problema preului apei. Fiind un bun liber, nelimitat i far valoare, ea are pre care se stabilete prin jocul cererii i al ofertei ca la orice alt marf. O astfel de situaie se datoreaz faptului c pe msura creterii cerinelor, apa a ncetat s mai fie privit ca un bun dat de natur la discreia utilizatorilor, iar lrgirea capacitii resurselor de ap necesit investiii crescnde de capital care apas din ce n ce mai greu asupra finanelor publice. Dac prelevarea apei de la surs este lipsit de pre se ncurajeaz risipa, societile specializate n livrarea apei devin mai bogate, iar n construcia reelelor de salubritate nu pot fi stimulai ntreprinztorii. Prin stabilirea preului la valoarea real, apa poate fi prea scump pentru populaia srac; poate aprea fenomenul stabilirii unor tarife pe criterii sociale. n cazul n care preul este stabilit sub costul real, facturile nu acoper cheltuielile legate de aprovizionarea cu ap i nu dau posibilitatea realizrii noilor proiecte. n stabilirea preului apei la costul real se are n vedere cheltuielile de funcionare, tratarea apelor uzate (asimilarea amortizrii), taxe de aprovizionare cu ap, taxe de poluare. Elementele de calcul al preului apei, datorit condiiilor naturale diferite, creeaz diferenieri chiar semnificative ntre nivelul preurilor ntre diferite regiuni i localiti, ceea ce are consecine asupra dezvoltrii economice i sociale i asupra populaiei. 80

n stabilirea preului apei, o influen covritoare o are caracterul intensiv al distribuiei apei i faptul c aceasta este o activitate puternic vizualizat de ctre public. Pentru stimularea utilizrii raionale a resurselor de ap, experiena demonstreaz c este mai eficient folosirea unui sistem binominal de pre 1 format dintr-o parte fix (stabilit pe debitul de concentrare) i o parte variabil (n funcie de volumul total solicitat), n acest caz, utilizatorul este cointeresat s-i gestioneze eficient volumul de ap solicitat, iar vnztorul de ap, prin partea variabil a preului, i creeaz disponibiliti financiare necesare dezvoltrii resurselor de ap. Apa, n dubla sa calitate de bun economic i element vital pentru mediu, este n acelai timp o component a politicii- macro-economic a statului. De aceea, se poate afirma c stabilirea preului apei reprezint o important problem economico-social de guvernmnt. n Republica Moldova elaborarea principiilor metodologice de stabilire a preului la alimentarea cu ap i canalizare aparine ANRE. n conformitate cu aceste principii preul apei include urmtoarele elemente: uzura mijloacelor fixe; consumul de energie electric; reparaii curente, medii sau capitale ale fondurilor fixe; salariile i asigurrile obligatorii sociale i medicale; cheltuieli comerciale, indirecte, generale i administrative, TVA, alte cheltuieli. Ponderea uzurii mijloacelor fixe n structura costului unitar al apei a sporit de la 12% n anul 2001 la 14% n 2006, a salariilor corespunztor de la 17% la 23%, iar a consumului de energie electric s-a redus de la 36% la 23% sau cu 13 puncte. Sporirea cheltuielilor pentru salarii de 2,1 ori, uzurii mijloacelor fixe de 1,8 ori, cheltuielilor generale i administrative de 1,5 ori i pentru reparaii curente, medii i capitale de 1,8 ori a dus la majorarea preului pentru lm 3 de ap de la 5,09 lei n anul 2001 la 8,66 lei n 2006 sau de 1,7 ori. ntr-o anumit msur majorarea preului la alimentarea cu ap i canalizare i orienteaz pe consumatori la o utilizare mai raional a

Camela Cmoiu (coordonator). Economia i sfidarea naturii". Bucureti, Editura Economic, 1994,p.99

81

apei. Volumul total de realizare a apei pentru necesitile menionate s-a redus n 2006, n comparaie cu anul 2001, cu 3,4 mil.m3. 1 n concluzie menionm c recunoaterea apei ca un bun economic reprezint o cale important n realizarea unei gestionri eficiente i echitabile a resurselor de ap. Gospodrirea raional a resurselor de ap are o mare importan pentru Republica Moldova unde acestea sunt amplasate neuniform pe teritoriul rii - 70% din ele se afl n bazinul rului Nistru, pe cnd n zona de Sud i n bazinul rului Prut se simte un mare deficit de ape subterane. Att apele de suprafa, ct i cele subterane ale republicii se caracterizeaz printrun grad nalt de impurificare. De aceea se cere o astfel de abordare a gestionrii resurselor de ap care s mbine problemele sociale i dezvoltarea economic cu protecia ecosistemelor naturale. Colaborarea la toate nivelurile dintre utilizatori, gestionarii de ap i guvernatori va contribui la creterea contienii sociale asupra importanei apei. Aceasta presupune luarea deciziilor competente pn la ealonul cel mai de jos, n acord cu opinia public i implicnd totodat pe beneficiari n planificarea proiectelor de construcii hidrografice. n prezent lipsete orice transparen din partea gestionarilor de ap n ceea ce privete evaluarea elementelor costului apei. Concluzii 1. n economia productoare de mrfuri preul joac un rol important. Ca expresie bneasc a valorii mrfii el arat cu ce eforturi de munc vie i de munc trecut se produc i se comercializeaz mrfurile. 2. Rolul preului se concretizeaz n funciile ndeplinite de acesta. 3. Exist mai multe modaliti de formare a preurilor, dar cea mai rspndit este stabilirea preului pe baza costului de producie. 4. Particularitile formrii preului apei const n faptul c apa neavnd valoare are pre. Preul apei se stabilete n conformitate cu cheltuielile de gestionare a acestui bun.

Calculat n baza datelor curente a Regiei Ap - Canal".

82

CAPITOLUL V RESURSELE FINANCIARE ALE SECTORULUI PUBLIC


Spiritul unui popor, nivelul cultural, structura social, faptele politice, toate acestea i nc multe altele se pot regsi n istoria sa fiscal... Cel care tie s asculte acest mesaj va nelege mult mai bine frmntrile istoriei omenirii". Joseph Schumpeter

Obiectivele capitolului: y evidenierea originii i a modalitilor de formare a resurselor financiare publice; y expunerea i clasificarea resurselor financiare publice dup natura i formele de constituire; > identificarea tendinelor n evoluia resurselor financiare publice; ^ examinarea evoluiei resurselor financiare n sectorul public al Republicii Moldova. Cuvinte - cheie: resurse financiare; resurse financiare publice; venituri publice; fiscalitate; sistem fiscal; impozite directe; impozite indirecte; taxe; accize. 5.1. Originea i modalitile de formare ale resurselor financiare publice Pentru realizarea politicilor sociale i economice, statul are nevoie de resurse financiare considerabile pe care le obine fie prin vnzarea anumitor bunuri, prestaii de servicii, fie prin fiscalitate, iar n cazul n care cele dou surse nu sunt suficiente, prin mprumuturi. In sens general, resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp dat. Resursele financiare publice, ca parte component a resurselor financiare, includ resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele asigurrilor sociale de stat i resursele instituiilor publice cu caracter autonom. 83

Resursele de finanare a sectorului public sunt complexe i prezint o mare diversitate. Totui, dup prerea noastr, ele pot fi grupate astfel: resurse care provin de la participarea sectorului public la tranzaciile de pia; resurse obinute prin aplicarea politicii fiscale; resurse care provin de la organisme publice naionale; resurse care provin de la organisme publice strine sau internaionale. n continuare vor fi examinate, n mod succint, toate aceste modaliti. I. Resursele care provin de la participarea sectorului public la tranzaciile de pia Spre deosebire de statul protector i cel totalitar, statul productiv concomitent cu ndeplinirea funciilor generale, economice i sociale se manifest, n economia mixt, i ca un agent economic direct. Aceast manifestare se reflect prin existena, dezvoltarea i participarea sectorului public Ia diferite activiti, inclusiv i la tranzaciile de pia. Participarea statului la tranzaciile de pia are loc prin comercializarea bunurilor i serviciilor, precum i prin modificarea patrimoniului public. Comercializarea bunurilor i serviciilor se petrece prin realizarea propriu-zis a unui bun sau a unui serviciu contra unui pre sau tarif. Preul, tariful sau taxa constituie compensarea bneasc cerut de o instituie public cumprtorilor unui bun sau utilizarea unui serviciu. Aceste bunuri i servicii in, n cea mai mare parte, de domeniul transporturilor i comunicaiilor (tarife potale i telefonice, tarife la transportul feroviar, taxe rutiere .a.) i de cel al produciei i distribuiei de electricitate, petrol, gaze, ap .a. n cele mai dese cazuri n operaiunile de schimb a acestor bunuri i servicii se folosete noiunea de tarif Statul poate comercializa un element din avuia sa financiar (ex., crean) n schimbul plii unei dobnzi sau dividend, sau poate oferi n chirie sau arend o parte din proprietatea sa real (ex., ntreprinderi, loturi de pmnt). n aceste dou cazuri, operaiunile 84

efectuate au aceeai semnificaie, indiferent dac acestea ar fi fost realizate ntre ageni economici privai sau ntre un agent economic privat i un agent public, sau stat. Statul poate participa i la finanarea unei ntreprinderi, achiziionnd o parte din capitalul acionar al acesteia (de exemplu, participarea financiar ntr-o companie aerian) sau acordndu-i un mprumut. De regul, aceste operaiuni simt remunerate. Modificarea patrimoniului public. Aceast operaiune constituie i ea o surs de formare a resurselor financiare publice. n viaa real se realizeaz prin dou forme care, dei opuse, au drept consecin diminuarea patrimoniului public. n primul rnd, statul poate s-i sporeasc angajamentele fa de teri sau alte colectiviti publice, recurgnd la creditul bancar i la asigurri sau prin emisiunea unui mprumut adresat publicului att din interiorul rii, ct i din exteriorul acesteia. n toate aceste cazuri statul i sporete temporar mijloacele financiare. Cu toate acestea, statul trebuie, pe de o parte, s remunereze acest capital, ceea ce implic cheltuieli suplimentare i, pe de alt parte, la scaden, s-1 ramburseze sau s realizeze o conversiune a acestui mprumut ntr-un mprumut nou. n al doilea rnd, statul poate vinde o parte din patrimoniul su real sau financiar (terenuri, cldiri, cote de participare .a.) agenilor economici privai din interiorul rii sau altor instituii publice. n funcie de complexitatea tranzaciilor, statul poate obine, apelnd la aceast surs de finanare, o cretere considerabil a veniturilor sale, dar el se lipsete totodat de o surs permanent de venituri i posibilitatea de a obine o plusvaloare cu ocazia unei vnzri ulterioare. II. Resursele obinute prin aplicarea politicii fiscale Ca regul general, ns, sectorul public i asigur resursele financiare folosindu-se de suveranitatea sa asupra cetenilor. Constrngerea la care el recurge n acest caz nu se aplic dect persoanelor fizice i juridice care ndeplinesc anumite condiii, cum ar fi cea de a beneficia de un venit sau de o avere. Principalele dou categorii de resurse care rspund acestei caracteristici sunt: pe de o parte, impozitele, i pe de alt parte, taxele i contribuiile.

85

1. Impozitele sunt prelevri fiscale efectuate de ctre stat, n virtutea puterii sale de constrngere asupra persoanelor fizice sau juridice far o contraprestaie direct din partea sa. Impozitul este produsul istorie. In Grecia antic i, mai apoi, n Imperiul roman, costul activitilor publice a fost finanat direct de ctre membrii bogai ai comunitii. Odat cu creterea puterii statului i extinderea activitilor acestuia, a fost nevoie de venituri permanente i cresctoare. Acestea erau obinute prin pli (contribuii) obligatorii care au condus la dezvoltarea unui sistem fiscal. Astfel, n Anglia, favorizat de conjunctura c era o ar unitar i cu puine frmntri sociale, dup apariia Magna Charta Libertatum (1215), a fost realizat n 1297 un nou sistem fiscal, care s-a impus tuturor cetenilor, far deosebire de situaia social. Caracteristic pentru acest sistem fiind faptul c era bine definit.1 Ulterior toate statele i-au bazat dezvoltarea economiilor naionale i extinderea puterilor, n mare parte, pe impozitare, fie c aceasta era suportat numai de propriii si ceteni sau i de cetenii altor state aflate ntr-o form sau alta. Destul de timpuriu, gnditorii economici i-au dat seama c, dei funcia impozitului este n esen financiar, aceasta include, totui, mai mult sau mai puin, i un efect de descurajare a contribuabililor. Astfel, marealul Vauban (1633-1707) sublinia c, fiscalitatea excesiv influeneaz negativ asupra activitii i investiiilor. n aceste condiii, ncepnd cu finele secolului al XVIIlea, impozitul este perceput ca un obstacol n calea libertilor economice. Aceast politic fiscal nsoete ntreg secolul al XVII-lea i modific n mod sensibil rapoartele stat - economie - impozit. Odat cu dezvoltarea ideilor liberale din aceast perioad, concepia despre impozit i impunere se modific. Conform ideilor liberale, impozitul nu numai c nu trebuie s afecteze mecanismele economice, ci s fie adecvat unei noi viziuni despre stat, redus strict la funciile sale administrative. Mrimea Iui trebuie s asigure numai ntreinerea statului care asigur garantarea drepturilor individuale, sigurana personal i a bunurilor.
1

N.Hoan "Evaziunea fiscal". Editor Tribuna Economic, 1997, p.52

86

Totui, ideea unei intervenii a statului n mecanismele economice dateaz de pe vremea mercantilitilor de la finele secolului al XVI-lea i secolul XVII-lea. Spre exemplu, Colbert, n Frana secolului al XVII-lea, susinea ideea acordrii de privilegii fiscale i subvenii din partea statului pentru crearea manufacturilor consacrate mai ales produciilor necesare unui comer exterior remunerator (articole de lux, postav, oel), taxarea general a preurilor i salariilor, reglementarea strict a calitii produselor i dezvoltarea transporturilor care completeaz acest program sistematic de intervenie a statului. n concepia intervenionitilor contemporani, impozitul, bazndu-se pe un potenial economic puternic, pe evoluia analizei economice, mai ales pe analiza keynesist, a devenit un mijloc important de formare a resurselor financiare a sectorului public. Clasificarea impozitelor Datorit multitudinii de impozite, este dificil s se fac o clasificare absolut pertinent a acestora. n primul rnd, exist o clasificare administrativ utilizat de contabilitatea naional i care const n gruparea impozitelor dup colectivitatea beneficiar. Ea distinge impozitele ce revin statului (impozitul pe salarii, TVA, impozitul pe profit, accizele) de cele cuvenite colectivitilor locale (impozitul pe cldiri, pe teren .a.). n al doilea rnd, exist o clasificare economic. care distinge impozitele fie n funcie de resursele impozitate (taxate), fie n funcie de factorii i actorii economici, fie n funcie de obiectul lor. a) Clasificarea n funcie de resursele economice impozitate: impozitul pe venit, care atinge venitul persoanelor fizice sau pe cel al agenilor economici (impozitul pe profit); impozitul pe consum, care taxeaz cheltuielile pe consum (TVA, accizele); impozitul pe avere (pe patrimoniu), care afecteaz bunurile mobiliare sau imobiliare (impozitul pe cldiri, teren). b) Clasificarea n funcie de factorii i actorii economici: impozite ce apas pe familii (menaje); impozite ce lovesc ntreprinderile (impozitul pe profit); impozitele ce guverneaz produsele (TVA, accizele). 87

c) Clasificarea n funcie de obiectul impozitului: impozitele ce afecteaz economiile; impozitele ce afecteaz asigurrile; impozite ce afecteaz bunurile imobiliare; impozite ce afecteaz veniturile persoanelor. n al treilea rnd, exist clasificarea impozitelor n directe si indirecte. Impozitele directe sunt cele vrsate n mod nemijlocit, de ctre contribuabilul suspus a suporta povara fiscal, n timp ce impozitele indirecte sunt cele prelevate n orice punct al circuitului economic, dar se repercuteaz asupra altor ageni economici (TVA, impozitul asupra benzinei). Impozitele indirecte sunt pltite, n ultim instan, de consumatorii mrfurilor. 2. Contribuiile i cotizaiile care au n vedere prestaiile publice obligatorii. Acestea se adreseaz unor grupuri mari de populaie, chiar dac nu exist sigurana c fiecare membru al grupului profit n aceeai msur de contribuiile i cotizaiile menionate. Aceste prestaii pot fi efective (iluminatul public, sau curarea zpezii) sau numai poteniale. n cel de-al doilea caz este vorba de prestaii care includ un element de asigurare ca cel n materie de omaj, invaliditate sau pensii. Ele sunt, n mod potenial, oferite ntregii colectiviti, ns, de ele beneficiaz numai dac survine elementul asigurat. In aceste condiii, noiunea de echivalen se respect doar pentru grupul de beneficiari. Cu toate acestea, n domeniul asigurrilor sociale, n scopul redistribuirii venitului, anumitor categorii de ceteni le sunt impuse cotizaii superioare prestaiilor care le sunt oferite. Pentru aceste categorii, criteriul capacitii contributive este perfect finanrii conform principiului echivalenei. 3. Taxele sunt pli impuse de ctre sectorul public n virtutea puterii sale de constrngere, n contrapartida unei activiti administrative sau a unei prestaii neindustriale, realizate n favoarea unor indivizi sau grupuri de indivizi. Principalele domenii de aplicare a taxelor pot fi grupate n dou categorii: taxe pentru prestaii cu caracter administrativ ce vizeaz eliberarea de autorizaii, permise .a. Fa de prestaiile reale, n acest caz rolul 88

statului se limiteaz la controlul accesului la beneficii (acordarea premiselor de vntoare, pescuit, reglementarea anumitor profesii precum cele de notar, eliberarea de paapoarte); taxe pe care sectorul public le preleveaz de la indivizi n contrapartida prestaiilor obligatorii reale precum controlul tehnic al vehiculelor, examinarea conductorilor auto, omologarea produselor, colectarea deeurilor .a. 4. Taxele vamale. Acestea sunt prelevri fiscale operate asupra importurilor, iar uneori i asupra exporturilor i tranzitului de mrfuri, n funcie de valoarea sau de volumul i/sau de greutatea lor. Taxele vamale au constituit timp ndelungat una din cele mai importante surse de protejare a pieei interne de invazia mrfurilor strine, iar apoi i de finanare a statului. 5. Msuri de politic monetar. Sunt intervenii n contextul crora aplicarea constrngerii este limitat la dispoziii foarte particulare, n unele cazuri excepionale, cum este, de exemplu, repartizarea profitului contabil obinut n urma reevalurii rezervelor de aur al Bncii Naionale, emisiunea unui mprumut forat .a. 6. Amenzile, exproprierile i confiscrile constituie alte resurse ocazionale de natur foarte diferit. Amenzile ncasate de stat n virtutea autoritii sale supreme de la toate persoanele i ntreprinderile care ncalc prevederile legilor i ale reglementrilor sunt o surs de venit pentru sectorul public, dei finalitatea lor este mai degrab educativ sau de prevenire. n ceea ce privete exproprierile, acestea nu asigur n mod direct venituri sectorului public, dar i permit s-i sporeasc patrimoniul real. Acelai caracter poart i confiscrile. Ultimele dou forme de finanare cu titlul de participare a sectorului public la tranzaciile de pia sunt de importan redus. III. Resurse care provin de la organisme publice naionale Contribuia unor organisme naionale la formarea resurselor financiare ale sectorului public se poate face prin dou forme total diferite: a) pe de o parte, activitatea sectorului public naional d natere unei reele complexe de transferuri financiare ntre diferitele administraii, ntreprinderi i instituii de securitate social. Aceste transferuri pot fi o surs de finanare important pentru anumite organisme i colectiviti publice.

89

Dac o colectivitate public regional sau local beneficiaz de un ajutor financiar din partea statului sau din partea unei instituii interne (ex., fondul social de investiii), putem vorbi: - fie de o subvenie atunci cnd transferul reprezint o participare de rang superior la o cheltuial de funcionare sau de investiii a colectivitii beneficiare; - fie de un transfer, n sensul su strict, atunci cnd ajutorul const ntr-o sum independent de orice cheltuial, sau ntr-o participare la veniturile fiscale; - fie de o participare la beneficiile unei ntreprinderi publice. b) n multe ri cu economie de pia i n anumite condiii, statul, i n particular administraia central, poate finana n ntregime sau parial deficitul bugetar recurgnd la mprumut din partea Bncii Naionale. Aceast form de finanare, atunci cnd nu este utilizat cu atenie, favorizeaz extinderea sectorului public i provoac inflaie. IV. Resurse care provin de la organisme publice strine sau internaionale Spre deosebire de transferurile operate ntre diferitele organisme publice naionale, relaiile financiare pe care statul le ntreine cu alte state sau instituii internaionale modific capacitatea financiar a sectorului public privit n ansamblul su. Ele pot reprezenta o surs de finanare important i pot lua adesea urmtoarele forme: - mprumuturi acordate de ctre o instituie internaional (Fondul Monetar Internaional, Banca Mondial, Uniunea European .a.); - ajutoare unilaterale primite de la un stat sau de la o organizaie internaional. Un exemplu convingtor n aceast direcie l constituie acordarea Republicii Moldova la 25 ianuarie 2007 de ctre Uniunea European a 45 milioane de EURO pentru susinerea Balanei de Pli n legtur cu majorarea preurilor la gazele naturale i interzicerea exportului de legume i vin n Federaia Rus; - despgubirile sau compensaiile care reprezint vrsminte excepionale primite de o ar n contrapartida unui prejudiciu care i-a fost cauzat. Din cele menionate mai sus resursele de finanare ale sectorului public schematic pot fi prezentate astfel (vezi figura 5).

90

Pe lng aceast prezentare, literatura de specialitate conine i alte modaliti de clasificare a resurselor financiare publice. Astfel, din punctul de vedere al coninutului lor economic, acestea se grupeaz n: impozite, taxe, contribuii; resurse de trezorie; resurse provenite din mprumuturi publice; finanare prin emisiune monetar far acoperire. O alt modalitate de clasificare a resurselor financiare publice o constituie delimitarea administrativ-teritorial a rilor. Astfel, n rile de tip federal, resursele financiare ale sectorului public se grupeaz pe trei niveluri: resurse ale bugetului federal, resurse ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaiei i resurse ale bugetelor locale. In statele de tip unitar, se deosebesc resurse financiare publice ale bugetului central i resurse ale bugetelor locale. La acestea se refer i Republica Moldova. Dup structura bugetului consolidat, resursele financiare publice se mpart n: > resurse financiare aferente bugetului de stat, din care fac parte veniturile curente de tipul impozitelor, taxelor, veniturilor nefiscale, precum i veniturile din capital; > resurse financiare ale asigurrilor sociale de stat, provenind din contribuiile pentru asigurrile sociale de stat i din celelalte resurse ce alimenteaz bugetul asigurrilor sociale de stat; > resursele financiare cu destinaie special, formate din contribuii care alimenteaz fondurile speciale constante la nivel central; > resurse financiare ale bugetelor unitilor administrativteritoriale, cum sunt: impozitele, taxele i veniturile nefiscale cu caracter local, cotele i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special de la bugetul de stat. n funcie de regularitatea cu care se ncaseaz la buget, resursele financiare publice se grupeaz n dou categorii: o resurse ordinare, sau curente; o resurse extraordinare, incidentale sau ntmpltoare. La prima categorie se refer veniturile fiscale, contribuiile pentru asigurrile sociale de stat, contribuiile ce formeaz fondurile 92

speciale i veniturile nefiscale. La cele extraordinare se refer mprumuturile de stat interne i externe, transferurile, ajutoarele i donaiile primite din strintate. Dup provenien, aa cum s-a menionat deja, resursele financiare publice pot fi resurse interne i resurse externe. Indiferent de modalitile de analiz, resursele financiare joac un rol important n dezvoltarea sectorului public i participarea lui la rezolvarea problemelor economice i sociale. 5.2. Rolul impozitelor directe i a impozitelor n directe n formarea resurselor financiare publice Partea majoritar a resurselor financiare publice provine de la impozitele directe i de la impozitele indirecte. De aceea este necesar s le examinm mai detaliat. A) Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice sau juridice, n funcie de venitul sau de averea acestora, pe baza cotelor de impunere prevzute de lege. Aceste impozite se ncaseaz direct de la contribuabili la anumite termene. Caracteristic pentru impozitele directe este faptul c subiectul, destinatorul i suportatorul impozitului este una i aceeai persoan. n funcie de modalitile aezrii lor, impozitele directe se grupeaz n impozite reale i impozite personale. Impozitele reale se stabilesc n legtur cu anumite obiecte materiale pe baza unor criterii exterioar care nu redau puterea economic a subiectului. Din aceast cauz ele au un caracter regresiv. Aceste impozite se mai numesc i impozite obiective. n categoria impozitelor reale cele mai cunoscute sunt acelea care au ca obiect al impunerii pmntul, cldirile, micarea capitalului bnesc .a. Impozitele directe reale au cunoscut o rspndire larg n perioada acumulrii iniiale a capitalului, dar se practic i n prezent, n special n rile n curs de dezvoltare, unde unor impozite de tip real sunt supuse exploatrile agricole. In cazul acestor impozite, sarcina fiscal este evaluat n funcie de suprafaa de teren, de numrul animalelor, de cantitatea de ngrminte introduse n sol, de valoarea materialelor procurate pentru lucrrile de irigaie sau de ali factori. 93

Impozitele directe reale au numeroase neajunsuri, dintre care menionm: caracterul regresiv, existena posibilitilor de a nu le plti .a. Anume deficienele impozitelor reale au creat premisele trecerii treptate la impozitele de tip personal. Impozitele personale in cont, n primul rnd, de situaia personal a subiectului impozabil, motiv pentru care se mai numesc i impozite subiective. Impozitele personale sunt rspndite sub forma impozitelor pe venit i pe avere. Impozitele pe venit au fost introduse pentru prima dat n Anglia, n 1799. n preajma primului rzboi mondial, impozitul pe venitul persoanelor fizice a fost adoptat n SUA, Japonia, Germania, Frana, Olanda, Belgia .a. La nceput, impozitele pe venit erau stabilite n cote foarte reduse i se ncasau de la un numr restrns de persoane. Cu timpul, ns, cotele impozitelor au suferit majorri repetate, iar numrul persoanelor impuse a crescut n mod sistematic. In prezent, teoria i practica fiscal distinge impozite pe veniturile persoanelorfizice i impozite pe veniturile persoanelor juridice. n Republica Moldova, toate prevederile privind impozitul pe venit sunt reglementate de Codul fiscal. Conform Codului fiscal, venitul impozabil al persoanelor fizice include: venitul din capitaluri care se compune din veniturile funciare i veniturile din valori mobiliare; veniturile din munc constituite din salarii, pensii, rente viagere .a.; veniturile mixte la care se refer veniturile provenite din exercitarea unei profesii libere, alte activiti independente, ctiguri de capital .a. n toate rile impozitul pe venitul persoanelor fizice se percepe utiliznd metoda progresiv de impunere. Diapazonul cotelor de impunere este extrem de mare: de la 0 pn la 62,9% n Frana, de la 19 pn la 53,8% n Germania, de la 10 pn la 50,8% n Italia. n Republica Moldova Codul fiscal prevede urmtoarele cote de impozitare a venitului persoanelor fizice - 7% din venitul anual impozabil ce nu depete suma de 25200 lei; 18% din venitul anual impozabil ce depete suma de 25200 lei;

94

pentru gospodriile rneti (de fermier) i ntreprinztorii individuali - n mrime de 0% din venitul impozabil. Impozitul pe venitul persoanelor juridice exist n toate rile dezvoltate. Pentru stabilirea acestui impozit se aplic acelai sistem de impunere ca i n cazul persoanelor fizice sau se practic un sistem separat. De regul, modul n care se realizeaz impozitarea venitului obinut de persoanele juridice este determinat de organizarea acestora ca tipuri de ntreprinderi. Tabelul 10 Evoluia veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova provenite din impozitele directe u.m. 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Impozite directe mln.lei 704,1 680,5 727,0 889,6 1114,7 1399,3 1801,2 1810,9 % din totalul 35,2 23,1 17,7 20,6 21,9 21,1 24,0 24,2 veniturilor bugetare 397,5 244,2 275,6 349,7 427,6 577,5 779,5 709,2 mln.lei % din totalul 56,5 35,9 37,9 39,3 impozitelor directe mln.lei 38,4 41,2 43,2 39,1

Impozite pe venitul din activitatea de ntreprinzt or Impozitul pe venitul persoanelor fizice Impozitul funciar

201,7 281,1 264,5 347,6 467,4 623,4 796,5 869,2 44,5 167,9 11,9 44,2 190,3 10,5 47,9 196,0 10,8

% din totalul 28,6 41,3 36,4 39,1 41,9 impozitelor directe 93,0 125,3 159,7 164,5 189,7 mln.lei % din totalul 13,2 18,4 22,0 18,5 impozitelor directe mln.lei 11,9 29,9 27,2 27,8 17,0

Impozitul 30,0 30,7 34,3 36,3 pe bunurile imobiliare % din totalul 1,69 4,4 3,7 3,1 2,0 2,7 2,1 1,9 impozitelor directe Sursa: Calculat dup Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2006, p.498

95

Pentru stabilirea venitului impozabil al ntreprinderii, se pornete de la rezultatele de bilan ale acesteia, la care se adaug: soldul stocurilor (stocurile de la nceputul anului, plus intrrile din producie, minus ieirile), veniturile din ctiguri de capital, dobnzile la conturile curente, veniturile din dobnzi la creditele acordate, veniturile din chirii .a. Din venitul brut astfel determinat se scad: cheltuielile de producie, dobnzile pltite, prelevrile la fondul de rezerv i la alte fonduri speciale permise de lege, pierderile din activitatea anului curent, anumite prelevri pentru scopuri socialculturale. n conformitate cu Codul fiscal, n Republica Moldova cota impozitului pe venit pentru persoanele juridice este de 22% din venitul impozabil. n cele ce urmeaz prezentm, n mod sintetic, evoluia impozitelor directe n Republica Moldova din ultimii ani. Datele cuprinse n tabelul 10 arat, c partea cea mai mare a ncasrilor din impozitele directe o asigur impozitul pe venitul din activitatea de ntreprinztor i impozitul pe venitul persoanelor fizice. B) Impozitele indirecte se stabilesc asupra vnzrii bunurilor i prestrii serviciilor. Ele nu se fixeaz direct i nominativ asupra pltitorilor. Pltitorii impozitelor indirecte sunt toi cei care consum bunuri din categoria celor impuse, indiferent de veniturile, averea, profesia sau situaia personal a acestora. Acest tip de impozit nu asigur o repartiie echilibrat a sarcinilor fiscale. Cota de aplicare a impozitelor indirecte este unic, indiferent de mrimea veniturilor consumatorilor. Raportat la ntregul venit, cheltuit i economisit de ctre o persoan, impozitul indirect capt un caracter regresiv. Cu ct o persoan dispune de venituri mai mici, cu att ea suport mai greu sarcina fiscal. Principalul impozit indirect este taxa pe valoarea adugat (TVA). n Republica Moldova, TVA a fost introdus la 1 ianuarie 1992. Baza de calcul a TVA o reprezint preul de vnzare a diferitelor mrfuri sau valoarea serviciilor prestate, la care se aplic cota de impozitare. Taxa pe valoarea adugat este vrsat la buget de ctre vnztor i se suport de consumatorii mrfurilor sau serviciilor respective la cumprarea lor.

96

Codul fiscal al Republicii Moldova stabilete urmtoarele cote al TVA: a) cota-standard de 20% din valoarea impozabil a mrfurilor i serviciilor importate i a livrrilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova; b) cote reduse n mrime de: 8 % la pine i produsele panificaiei, la lapte i produsele lactate, cu excepia produselor alimentare pentru copii, care sunt scutite de TVA; 5% la gaze naturale i gaze lichefiate, att cele importate, ct i la cele livrate pe teritoriul Republicii Moldova. Accizele reprezint un alt impozit indirect. Aprute nc n epoca aa-numitei perioade de acumulare primitiv a capitalului, accizele cuprind astzi o sfer, mai mare sau mai mic, de bunuri, n funcie de ar. Accizele se instituie asupra unor produse care au o cerere neelastic, cum sunt vinul, cidrul, berea, tutunul, spirtul .a. Ele au un impact direct asupra preurilor de vnzare, n sensul creterii acestora la produsele care conin accize. Prin aceasta, accizele contribuie fie la descurajarea consumului unor astfel de produse, fie la creterea veniturilor statului. Nivelul cotelor utilizate pentru calcularea accizelor difer de la o ar la alta i de la un produs la altul. Taxele vamale sunt i ele un impozit indirect. Se aplic de ctre stat asupra mrfurilor n momentul n care acestea trec graniele vamale ale rii n scopul importului, exportului sau al tranzitului. n Tariful vamal al republicii Moldova, taxa vamal este definit ca o plat obligatorie, perceput de autoritatea vamal la introducerea mrfurilor pe teritoriul vamal sau scoaterea acestora de pe teritoriul vamal. Taxa vamal creeaz o diferen ntre preul intern al bunului importat i preul su mondial. Efectul direct al unei taxe vamale este, prin urmare, acela de a face bunurile importate mai scumpe n interiorul unei ri dect n afara ei. Astfel, preul intern devine mai mare dect preul extern.

97

Din impozitele indirecte mai fac parte taxele judectoreti, taxele de notariat, taxele de administraie (eliberri de autorizaii, permise, legitimaii .a.), taxele de nregistrare. De regul, n rile industrial dezvoltate contribuia impozitelor indirecte la formarea resurselor financiare ale sectorului public este mai mic dect cea a impozitelor directe. n rile n curs de dezvoltare, inclusiv i n Republica Moldova, situaia este opus, ponderea impozitelor indirecte este cu mult mai mare dect cea a impozitelor directe. Explicaia este de una singur: nivelul redus al produciei materiale care determin mrimea insuficient a profitului impozabil al persoanelor juridice, precum i venitul persoanelor fizice. n structura impozitelor indirecte ponderea cea mai important (peste 70%) o are taxa pe valoarea adugat. Aceasta o demonstreaz datele statistice cuprinse n tabelul ce urmeaz. Tabelul 11 Evoluia veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova provenite din impozitele indirecte 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 .m.
Impozite indirecte mln.lei % din totalul veniturilor bugetare mln.lei % din totalul impozitelor indirecte mln.lei 818,3 40,9 576,7 70,5 190,3 2231,9 2412,8 3025,3 4156,3 4833,9 6475,9 54,4 55,8 59,5 62,8 64,3 56,8

Taxa pe valoarea adugat Accize

1342,7 1497,8 2034,3 2791,9 3427,9 4623,2 60,2 658,5 62,1 67,3 67,0 888,4 70,9 71,3

680,8 658,0

910,4 1171,9

% din totalul impozitelor 23,3 29,5 22,2 21,0 18,8 18,2 1,8 indirecte Impozitul mln.lei 51,3 230,7 234,2 333,0 476,0 495,6 680,0 asupra % din totalul comerului impozitelor 6,3 10,3 10,9 12,0 10,3 10,5 9,7 internaiona indirecte i operaiunii or externe Ana.* Calculat dup Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2006, p.498

98

Impozitele indirecte i impozitele directe constituie sistemul impozitelor i taxelor generale de stat i locale. n Republica Moldova, conform Codului fiscal, sistemul impozitelor i taxelor generale de stat include: impozitul pe venit; taxa pe valoarea adugat; accizele; impozitul privat; taxa vamal; taxele percepute n fondul rutier. Sistemul impozitelor i taxelor locale include: impozitul pe bunurile imobiliare; taxele pentru folosirea resurselor naturale; taxa pentru amenajarea teritoriului; taxa de organizare a licitaiilor i loteriilor pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale; taxa de plasare (amplasare) a publicitii (reclamei); taxa de aplicare a simbolicii locale; taxa pentru unitile comerciale i/sau de prestri servicii de deservire social; taxa de pia; taxa pentru cazare; taxa balnear; taxa pentru prestarea serviciilor de transportare a cltorilor; taxa pentru parcarea autovehiculelor; taxa de la posesorii de cini; taxa pentru dreptul de vinde n zona vamal .a. n conformitate cu articolul 6 al Codului fiscal, impozitul pe venit, taxa pe valoarea adugat i taxele percepute n fondul rutier (n partea ce ine de taxa pentru folosirea drumurilor de ctre posesorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova) reprezint sursa de formare a veniturilor bugetului central, iar impozitul pe bunurile imobiliare este sursa de reglementare a veniturilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale. Reieind din cele expuse mai sus, s examinm evoluia resurselor financiare ale sectorului public din Republica Moldova din ultimii ani.

99

Tabelul 12 Evoluia veniturilor bugetului consolidat al Republicii Moldova


Produsul Intern Brut Venituri (total) u.m. mln.lei mln.lei % din PIB Impozite directe mln.lei % din totalul veniturilor mln.lei 1995 6488 2000 16020 2001 19019 2002 22040 2003 27619 2004 32032 2005 37652

2002,0 4102,4 4324,8 5084,4 6619,9 7521,5 14694,9 30,90 704,1 35,17 25,61 727,0 17,72 22,74 889,6 20,57 23,07 23,96 23,48 38,60 1810,9 12,32

1114,7 1399,5 1801,2 21,92 21,14 23,94

Impozite indirecte

818,3

2231,9 2412,8 3025,3 4156,3 4833,9

6475,9

% din 40,87 54,42 55,79 59,50 62,78 64,26 44,06 totalul veniturilor Sursa: Calculat dup Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2006, p.498

Aa cum s-a menionat mai sus, impozitele indirecte (TVA, accizele i taxele vamale) ocup ponderea majoritar din totalul veniturilor, pe cnd impozitele directe constituie doar 12%. Ponderea insuficient a impozitelor directe este consecina ritmurilor reduse ale creterii economice. 53. Contribuiile sociale obligatorii n contextul formrii resurselor financiare publice Concomitent cu impozitele directe i cele indirecte, o surs de formare a veniturilor sectorului public o constituie defalcrile obligatorii n fondul de asigurri sociale. Protecia social cuprinde dou componente care se completeaz reciproc: asigurrile sociale i asistena social. Asigurrile sociale constituie acea parte a relaiilor socialeconomice bneti cu ajutorul crora, n procesul distribuirii i redistribuirii venitului naional, se formeaz i se utilizeaz 100

mijloacele necesare pentru asigurarea social a cetenilor aflai n incapacitatea temporar sau permanent de munc, n caz de btrnee i n alte cazuri prevzute de lege. De asemenea, asigurrile sociale ocrotesc i membrii familiilor acestora. Asistena social reprezint, la rndul su, un ansamblu de servicii sociale, n bani sau n natur, cum sunt de exemplu, serviciile medicale, diferitele forme de recuperare social i profesional, serviciile de plasare n cmpul muncii, serviciile acordate familiilor cu muli copii, vrstnicilor, invalizilor .a. Spre deosebire de asistena social, situaie n care persoana n dificultate primete ajutor din mijloacele bneti (de fapt, din contul altor persoane), n cazul asigurrilor sociale drept surse bneti pentru plata i prestarea serviciilor servesc mijloacele bneti, formate prin participarea nemijlocit a asigurailor, centralizate n fonduri speciale. Asigurrile sociale fac parte din sistemul mai larg al proteciei sociale care include, de asemenea, i diverse programe de asisten: compensaii nominative, subsidii pentru asistena medical unor anumite categorii .a. Asigurarea social se compune, la rndul su, din dou componente: asigurarea obligatorie i asigurarea voluntar. Asigurarea social obligatorie se refer la sumele acumulate i utilizate n corespundere cu legile n vigoare. Asigurarea voluntar difer de cea obligatorie prin aceea c relaiile civile i legale apar n urma acordului mutual al prilor: al companiei de asigurri i al asiguratului. In prezent, n Republica Moldova, cea mai important parte a sistemului de asigurare social revine asigurrii obligatorii. Sistemul de asigurri sociale din ara noastr a cunoscut n evoluia sa trei etape semnificative: prima etap - pn la elaborarea i adoptarea, n ianuarie 1991, a legii privind pensiile. Sistemul sovietic de pensii era bazat pe conceptul asigurare fr contribuii" din partea lucrtorului. Resursele financiare necesare erau obinute exclusiv din plile efectuate de ntreprinderi n buget. n condiiile unui asemenea sistem, lipsea una dintre principalele trsturi, i anume - legtura direct dintre responsabilitatea personal exprimat prin contribuii i dreptul de a obine beneficii i pensii. 101

etapa a doua - pn la reforma sistemului de pensii, iniiat la 1 ianuarie 1999. n aceast perioad, mrimea pensiei depindea de salariul mediu lunar, vechimea n munc, precum i de unele condiii secundare. Mrimea de baz a pensiei constituia 55% din salariul mediu lunar, plus cte 1% pentru fiecare an de munc care depea 25 de ani pentru brbai i 20 de ani pentru femei. Participanii la rzboi, donatorii i alte categorii de persoane aveau dreptul la compensaii suplimentare la pensia de vrst. etapa a treia - corespunde strii actuale a sistemului de pensii, nceputul creia a fost marcat de punerea n aplicare a Legii privind sistemul public de asigurri sociale din 1999. Conform acestei legi, numrul de beneficiari urmeaz s fie redus, pentru a direciona eforturile asupra celor mai nevoiai pensionari. Astfel, legea prevede c pn n 2008 vrsta de pensionare s creasc treptat pn Ia 65 de ani pentru brbai i 60 de ani pentru femei. Schimbri semnificative s-au produs i n domeniul gestionrii asigurrilor sociale. n conformitate cu Hotrrea Guvernului nr.739 din 25 iulie 2000, Fondul Social a fost reorganizat n Casa Naional de Asigurri Sociale, care i-a nceput activitatea n 2001 i este responsabil de acumularea i repartizarea veniturilor provenite din plata contribuiilor la Fondul Social. Legea prevede i extinderea listei de venituri din care Casa Naional obine contribuii obligatorii. n prezent contribuiile sociale obligatorii sunt pltite din toate tipurile de venituri. Sursele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuiile care se pltesc, de regul, de ctre agenii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al acestora, dar i unele contribuii individuale pltite de asigurai, precum i resursele care provin din bugetul de stat. Prin cotizaiile provenite de la agenii economici i de la asigurai se acumuleaz, n general, 80-85% din mijloacele pentru asigurrile sociale. Din bugetul central al statului i din bugetele locale se acoper aproximativ 15-20% din resursele necesare proteciei sociale. Dei sunt stabilite pe principiul proporional, cotizaiile asigurailor au un caracter degresiv pronunat n raport cu salariul (descresc odat cu creterea salariului). Aceast degresivitate este contrabalansat de progresivitatea impozitelor. 102

Suma anual a contribuiilor pentru asigurrile sociale se determin prin aplicarea cotei respective asupra fondului total de salarii pe an, inclusiv impozitul aferent acestuia, folosindu-se formula: Ff x C p_
c

100

n care: Sc - suma contribuiilor pentru asigurrile sociale; Fs - fondul total de salarii; Cp - cota procentual a contribuiilor pentru asigurrile sociale. Suma contribuiilor astfel determinat se repartizeaz corespunztor pe trimestre. Agenii economici includ contribuiile pentru asigurrile sociale n costul produselor, executrilor de lucrri sau prestrilor de servicii. Pentru instituiile publice, sumele necesare achitrii contribuiilor de asigurri sociale sunt alocate din bugetul de stat sau din bugetele locale, dup caz. n Republica Moldova resursele financiare pentru efectuarea asigurrilor sociale de stat a cetenilor se caracterizeaz astfel: Tabelul 13 Resursele financiare a bugetului asigurrilor sociale de stat 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Venituri 662,2 1323,2 1343,3 1604,3 2015,1 2734,4 2947,9 3485,9 3605,5 (total) din care: Cotele de 535,1 957,7 1005,0 1299,2 1630,9 1971,8 2464,1 2931,8 2983,4 asigurare social 83,5 82,7 72,1 84,2 74,8 80,9 80,8 72,3 80,9 % din totalul veniturilor Alocaii din 44,6 305,5 334,5 300,5 371,4 387,3 455,3 524,2 619,2 buget 19,7 27,9 16,5 17,3 19,7 15,8 25,2 % din 19,2 27,7 totalul veniturilor Sursa: Calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2004, p.497; Republica Moldova n cifre", 2007, p.72

103

Informaia sintetizat n tabelul 13 arat, c partea majoritar a veniturilor pentru asigurrile sociale o constituie contribuiile agenilor economici i a asigurailor. Tarifele pentru aceste contribuii difer de la un gen de activitate la altul i de la o perioad de timp la alta. n totalul veniturilor, ponderea cotelor de asigurare social ocup peste 80%, iar a alocaiilor din bugetul consolidat pn la 17%. 5.4. Tendine n evoluia resurselor financiare ale sectorului public n toate rile lumii contemporane, tot mai insistent se manifest o cerere de mijloace financiare, provocat de creterea nevoilor sociale ntr-un ritm mai accelerat comparativ cu sporirea produsului intern brut. Acest proces are loc i n Republica Moldova. Cererea de resurse financiare publice este determinat, n primul rnd, de nivelul i evoluia cheltuielilor publice. Totodat, asupra cererii de mijloace bneti publice influeneaz i ali factori de natur economic i social. Printre acetia principalii sunt: factori economici, care influeneaz asupra evoluiei produsului intern brut, ceea ce poate determina creterea veniturilor supuse impozitrii; factori monetari, din care enumerm: dobnda, creditul, masa monetar. Aceti factori i transmit influena prin pre. Creterea preurilor, amplificarea fenomenelor inflaioniste genereaz sporirea resurselor din impozite i taxe; factori sociali, care n anumite condiii pot majora numrul populaiei active i sporirea numrului contribuabililor; factori politici i militari, care pot avea ca efect creterea produciei i a veniturilor, creterea contribuiilor pentru asigurri sociale, sporirea fiscalitii, presiuni asupra bugetului de stat, influennd, n consecin, volumul resurselor financiare publice; factori de natur financiar, care generalizeaz influena celorlali factori exprimat prin modificarea proporiilor cheltuielilor publice. Examinarea tendinelor n evoluia resurselor financiare publice, inclusiv i n Republica Moldova, impune necesitatea determinrii

104

unor indicatori specifici. Dintre acetia cei mai semnificativi sunt urmtorii: mrimea absolut a resurselor financiare publice; dinamica resurselor financiare n timp; ponderea resurselor financiare publice n produsul intern brut; resursele financiare publice pe locuitor; structura resurselor financiare publice n funcie de clasificarea lor. Creterea continu a cheltuielilor publice impune, n toate rile lumii, necesitatea mobilizrii la dispoziia statului unor nsemnate mijloace financiare. Exprimat n dolari SUA, mrimea mijloacelor financiare publice pe locuitor difer considerabil de la o ar la alta n funcie de nivelul de dezvoltare economic. n Republica Moldova ele au constituit n anul 2005 doar circa 60 dolari americani. n totalul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare o dein veniturile cu caracter fiscal provenind din impozitele pe venitul persoanelor fizice i juridice, din impozitele asupra averii, din impozitele indirecte cum ar fi taxele de consumaie, taxele vamale, taxele de timbru i de nregistrare. Impozitele, taxele i contribuiile pentru asigurri sociale constituie n aa ri dezvoltate ca Elveia, Germania, Austria, SUA, Olanda, Canada, Marea Britanie, Irlanda, Grecia peste 90% din totalul veniturilor curente ale administraiei publice centrale i locale. n rile n curs de dezvoltare, contribuiile pentru asigurrile sociale de stat sunt mai reduse. Aceast evoluie poate fi explicat prin modul de concepere a sistemului de asigurri sociale al fiecrei ri. Exist ri n care sistemul asigurrilor sociale de stat a cedat locul asigurrilor sociale private. Astfel, n Turcia, Filipine, India, Etiopia i alte ri slab dezvoltate din punct de vedere economic, contribuiile pentru asigurrile sociale nu se constituie ca venit public. 1 n Republica Moldova contribuiile pentru
1

Angela Secrieru Finanele publice". Chiinu, Editura Epigraf', 2004, p.223

105

asigurri sociale de stat au alctuit n anul 2006 peste 8% din totalul veniturilor publice. Veniturile nefiscale au un nivel mai redus. Acesta este determinat, pe de o parte, de faptul c sfera de cuprindere a sectorului public este, n esen, limitat, iar, pe de alt parte, de faptul c ntreprinderile de stat funcioneaz, de regul, n ramuri mai puin rentabile. n majoritatea rilor cu economie de pia, veniturile publice curente cresc mai rapid dect produsul intern brut, dar mai lent dect cheltuielile publice, ceea ce determin apelarea la venituri extrabugetare. Nivelul veniturilor extraordinare este influenat, de regul, de: mrimea veniturilor curente; nivelul cheltuielilor publice; imaginea statului pe piaa intern i cea extern; urgena cu care trebuie formate fondurile suplimentare necesare statului. n calitate de venituri extraordinare, mprumuturile de stat sunt contractate att pe piaa intern, ct i pe piaa extern. Pe piaa intern, mprumuturile de stat provin, de regul, de la deintorii de capitaluri bneti temporar libere. De menionat, c apelarea de ctre stat la mprumuturi nu se soldeaz cu diminuarea sarcinii fiscale asupra acelor categorii ale populaiei care obin venituri mici i medii. Mai mult, ntruct mijloacele bneti obinute prin mprumuturi sunt folosite pentru acoperirea cheltuielilor neproductive ale statului, rambursarea mprumuturilor i plata dobnzilor pentru acestea se realizeaz doar din veniturile ordinare ale perioadelor viitoare. Din acest punct de vedere, mprumuturile de stat sunt denumite impozite amnate. Rambursarea mprumuturilor externe i achitarea dobnzilor pentru utilizarea acestor mprumuturi provoac dezechilibre ale balanei de pli externe. Aceasta are loc n cazul cnd mprumuturile sunt utilizate n scopuri neproductive sau pentru finanarea unor investiii ce nu produc mrfuri ori servicii destinate exportului. Emisiunea suplimentar de moned, ca venit extraordinar, se realizeaz printr-un mprumut solicitat de guvern la Banca Naional. Guvernul face un mprumut, de regul, nu pentru 106

a produce bunuri i servicii suplimentare, dar pentru finanarea unor cheltuieli curente, adic pentru consum. Acest consum duce la reducerea volumului mrfurilor i serviciilor disponibile pe pia i, din cauza creterii cantitii de moned n circulaie, se nregistreaz o cretere accentuat a preurilor. Ca rezultat are loc reducerea puterii de cumprare a populaiei i a veniturilor ei reale. Din acest punct de vedere, emisiunea de moned are aceleai urmri ca i impozitele indirecte. Veniturile oricrei ri destinate acoperirii cheltuielilor publice se formeaz din venituri curente, venituri din capital i transferuri. Contribuia cea mai semnificativ la formarea veniturilor statului o au veniturile curente. n Republica Moldova, resursele financiare publice se grupeaz n conformitate cu anexa nr.l la Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova privind clasificaia bugetar nr.969-XIII din 24.07.96. Astfel Veniturile bugetare se clasific dup cum urmeaz: 1. Venituri curente 1.1. Venituri fiscale Impozite pe venit Defalcri pentru asigurarea social de stat Impozite pe proprietate Impozite interne pe mrfuri i servicii Impozite asupra comerului internaional i operaiunilor externe 1.2. ncasri nefiscale Venituri din activitatea de antreprenoriat i din proprietate Taxe i pli administrative Amenzi i sanciuni administrative ncasri neidentificate 2. Venituri din operaiuni cu capital Venituri din vnzarea capitalului fix Venituri din vnzarea terenurilor i activelor nemateriale Transferurile de capital din sursele nestatale

107

3. Transferuri Transferuri pentru cheltuielile curente primite de la bugetul de alt nivel Transferuri pentru cheltuielile capitale primite de la bugetul de alt nivel Mijloace ncasate prin decontri reciproce de la bugete de alt nivel Transferuri de peste hotare. Aportul diferitelor surse de formare a veniturilor sectorului public n Republica Moldova este prezentat n tabelul 14. Tabelul 14 Evoluia veniturilor sectorului public din Republica Moldova u.nu 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Venituri fiscale mil.lei % din PIB Venituri mil.lei nefiscale % din PIB Venituri mil.lei extrabugetare % din PIB Inclusiv mil.lei fondul social % din PIB Granturi mil.lei %din PIB Venituri, total mil.lei %din PIB 2941,7 3100,3 4102,4 4324,8 5084,4 6619,9 7521,5 30,2 20,6 21,2 20,4 20,3 20,2 20,3 643,2 566,0 958,3 868,2 977,6 995,3 4,5 6,6 5,7 5,2 5,8 7,2 999,6 4,4

1225,0 813,1 1249,4 1256,5 1753,7 2014,5 2561,5 7,9 6,8 10,3 6,7 7,4 7,7 8,1 1225,0 813,1 1249,4 1256,5 1753,7 2014,5 2561,5 7,4 7,9 6,8 7,7 10,3 6,7 8,1
-

111,5 128,0 0,8 0,7

4166,7 3924,9 5479,8 5581,3 6838,7 8634,4 10083,1 32,8 38,3 33,9 39,4 32,9 33,2 32,1

Sursa: Calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2005, p.225, 495, 498

Analiza datelor statistice incluse n tabelul 14 arat c volumul veniturilor sectorului public a crescut n 2004 n comparaie cu anul 1997 circa de 2,5 ori, iar ponderea lor n produsul intern brut s-a redus 108

corespunztor de la 38,3% la 32,8%. Aceasta se datoreaz creterii din an n an a produsului intern brut. Gradul de fiscalitate, msurat prin raportul dintre veniturile fiscale i produsul intern brut, s-a micorat de la 30,2% n anul 1997 pn la 20,3% n anul 2004. n aceeai perioad de timp s-au majorat mai mult de 2 ori veniturile extrabugetare, inclusiv cele ale fondului social. Toate acestea atest c n evoluia economiei naionale a Republicii Moldova au loc tendine pozitive, orientate spre soluionarea problemelor sociale ale populaiei rii. Concluzii 1. Resursele financiare publice cuprind resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele asigurrilor sociale de stat i resursele instituiilor publice cu caracter autonom. 2. Modalitile de finanare ale sectorului public sunt complexe i prezint o mare diversitate. Cile principale de obinere a resurselor pentru finanarea sectorului public sunt: participarea statului la tranzaciile de pia ca agent economic autonom i apelarea la alte instituii publice naionale i strine. 3. n funcie de organizarea administrativ-teritorial a rii, resursele financiare publice se grupeaz pe trei niveluri: resurse ale bugetului federal, resurse ale bugetelor statelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaiei i resurse ale bugetelor locale. In statele de tip unitar, se deosebesc resurse financiare publice ale bugetului central i resurse ale bugetelor locale. 4. n funcie de regularitatea cu care se ncaseaz la buget, resursele financiare publice se mpart n: resurse ordinare i resurse extraordinare. 5. n totalul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare o dein veniturile cu caracter fiscal, iar n componena acestora cele obinute de la impozitele indirecte. n Republica Moldova n anul 2005 ponderea impozitelor indirecte n totalul veniturilor bugetare a constituit 44,1%. 6. Contribuia cea mai semnificativ la formarea veniturilor statului o au veniturile curente.

109

CAPITOLUL VI CHELTUIELILE PUBLICE Obiectivele capitolului: > definirea noiunii de cheltuieli publice; > identificarea tendinelor n evoluia cheltuielilor publice; > prezentarea clasificrii cheltuielilor publice; > caracterizarea cheltuielilor publice n Republica Moldova. Cuvinte - cheie: cheltuieli publice; clasificarea cheltuielilor publice; cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli curente; cheltuieli capitale. 6.1. Conceptul de cheltuieli publice Pentru realizarea practic a deciziilor politice, economice i sociale, statul, autoritile publice locale i alte entiti publice ocazioneaz costuri financiare, cunoscute ca cheltuieli publice. Deci, cheltuielile publice reflect opiunile politice ale statului (guvernului), ele reprezentnd costurile realizrii acestor politici. Cheltuielile publice sunt ocazionate de rolul statului ca autoritate public i ca actor economic i ele sunt suportate de cetenii acestuia. Deoarece rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice, pe care autoritile publice Ie transpun n via, cheltuielile publice pot fi definite ca fiind costurile realizrii politicilor publice. Examinnd rolul statului n economie, am menionat c el este furnizorul bunurilor i serviciilor publice care presupun costuri ce sunt incluse n bugetul de stat. Aceste costuri reprezint, n sens obinuit, interpretarea cheltuielilor publice. Dar reglementrile i legile impuse de stat dau natere i la cheltuieli n sectorul privat al economiei naionale. Datorit acestui fapt, unii economiti consider astfel de cheltuieli ca fiind tot cheltuieli publice, formulnd o definiie mai larg a cheltuielilor publice, i anume costurile aciunilor statului (guvernului)". Totui, o examinare mai minuioas duce la concluzia c aceste costuri sunt costurile sociale suportate de agenii economici privai. Din aceste considerente vom privi n continuare cheltuielile publice ca fiind costurile realizrii politicilor publice. 110

Noiunea de cheltuieli publice este strns legat de noiunea de sector public, care poate fi privit ca reflectnd tranziii bugetare, ntreprinderi publice, reglementare public .a. Toate aceste componente sau politici sunt semnificative n privina efecturii de cheltuieli menite s acopere nevoi de interes general: educaie, sntate, aprare .a. Pentru a determina mai precis conceptul de cheltuieli publice, considerm util a face o paralel ntre cheltuielile private pentru bunuri i servicii private i cheltuielile publice pentru bunuri i servicii publice. Aceast paralel poate fi prezentat astfel: Cheltuieli private Cheltuieli publice - se refer la satisfacerea unor - se refer la satisfacerea unor preferine colective (se consider c exist un anumit preferine individuale, avnd grad de omogenitate a preferinelor) la baz opiunea individual; stabilite pe baza opiunilor colective; - privesc aproape in - privesc finanarea realizrii de bunuri i exclusivitate pli fcute servicii publice, dar i transferuri n scopul pentru a obine n schimb redistribuirii veniturilor; bunuri i servicii (rareori au loc transferuri n afara tranzaciilor cu bunuri i servicii, de exemplu, donaii filantropice; - sunt efectuate de un intermediar (statul), - sunt efectuate direct de beneficiarii bunurilor i serviciilor publice beneficiarul bunurilor i neputnd face legtur direct dintre serviciilor, care este n contribuia lor la aceste cheltuieli (impozite cunotin de cauza n pltite) i beneficiile obinute din utilizarea legtur cu preul pltit, putnd compensa cheltuielile (consumarea bunurilor i serviciilor); cu alte cuvinte, beneficiarul bunurilor i serviciilor ocazionale cu beneficiile publice nu cunoate preul pltit de el pentru obinute de pe urma bunului accesul la consumul" unui anumit bun sau sau serviciului; serviciu public; - mrimea lor depinde de mai muli - mrimea lor depinde de factori, printre care: nclinaia individual spre consum a membrilor nclinaia populaiei spre consumul de societii. bunuri i servicii publice; potenialul economic al rii respective.

111

Cheltuielile publice pot fi privite i ca fiind aciuni care stabilesc obligaii ce vor avea drept rezultat efect imediat sau viitor. Aceast latur a cheltuielilor publice pune n eviden rolul de alocator de resurse al sectorului public. Din acest punct de vedere rezult c cheltuielile publice depind de politicile publice ntreprinse de autoritile publice, dar i de resurse care includ veniturile fiscale i mprumutul public. Conceptul de cheltuieli publice poate fi definit i n funcie de aria de cuprindere a acestor cheltuieli: > cheltuieli ale puterilor publice centrale i locale prevzute n bugetul de stat; > pli efectuate din bugetul asigurrilor sociale de stat pentru securitatea social (ajutoare de omaj, indemnizaii .a.); > cheltuieli publice totale (cele de mai sus, la care se adaug cheltuielile ntreprinderilor publice). Mrimea cheltuielilor publice va depinde, nainte de toate, de veniturile acumulate n bugetul de stat ntr-o anumit perioad de timp. 6.2. Tendina pe termen lung a cheltuielilor publice Cheltuielile publice constituie indicatorul cel mai des utilizat pentru msurarea mrimii sectorului public n componena economiei naionale. Dar, deoarece exist o legtur destul de strns ntre mrimea cheltuielilor publice i ali indicatori macroeconomici, precum numrul populaiei, venitul acesteia, outputul total i altele, cheltuielile publice n mrime absolut sunt, totui, un instrument de msur necomplet. Din aceast cauz, mrimea sectorului public este n mod obinuit msurat prin raportarea cheltuielilor publice la PIB (sau ali indicatori macroeconomici similari, cum ar fi PNB sau PNN. Indicatorii la care se raporteaz cheltuielile publice pot fi calculai pe baza preurilor pieei, a costului factorilor de producie i a consumului brut sau net. ntruct preurile pieei sunt mai mari dect costul factorilor de producie cu diferena net dintre impozitele indirecte i subvenii, indicele care msoar mrimea sectorului public va fi mai mic sau mai mare, dup cum se folosete o evaluare sau alta a outputului total la care se raporteaz cheltuielile publice.

112

Cel mai potrivit indice de msurare a mrimii sectorului public este cel care se bazeaz pe PIB111 calculat pe seama costului factorilor de producie, deoarece el nu reflect variaiile n structura veniturilor publice. Cercetrile teoreticienilor, dar i viaa de zi cu zi, ne conving c, din diverse motive, statul i-a ntrit n timp poziia att ca autoritate public, ct i ca agent economic. Aceasta privete, n general, toate statele dezvoltate ale lumii, chiar dac au loc diferenieri ntre acestea, sau n interiorul aceluiai stat, existnd perioade de relaxare" a mrimii sectorului public. n cele trei decenii scurse ntre anii 1961 i 1990, n toate rile sectorul public a cunoscut creteri semnificative (ceva mai atenuate n Marea Britanie, SUA i Japonia), iar anii ultimului deceniu al secolului XX au meninut poziia sectorului public n aceste ri atins n ultimele trei decenii. O evoluie semnificativ a cheltuielilor publice (a mrimii sectorului public) de-a lungul unei perioade relativ lungi n dou din cele mai dezvoltate ri ale lumii i totodat cele mai conservatoare" n privina extinderii sectorului public, SUA i Marea Britanie o prezentm n tabelele 15 i 16. Tabelul 15 Creterea pe termen lung n mrime relativ n SUA a cheltuielilor publice ca procent din PIB (perioada 1890-1980) i ca procent din PI B (perioada 981-1993)
1890 1902 1929 1940 1950 i960 1970 1980 19811990 1991 1992 1993

Cheltuieli 6,5 7,3 10,4 17,6 23,1 27,0 32,2 33,1 36,2 37,7 38,7 38,5 publice, % Sursa: Nicoae Hoanf Economie i finane publice ". Iai, POLIROM, 2000, p. 134

Tabelul 16 Creterea pe termen lung n mrime relativ n Marea Britanie a cheltuielilor publice ca procent din PIB (perioada 1790-1980) i ca procent din PIB (perioada 1981-1993)
1981 1790 1840 1890 1910 1932 1951 1980 1970 1980 1990

1991 1992 1993

Cheltuieli 12,0 10,1 8,0 12,0 29,0 40,2 37,7 44,8 53,4 42,3 40,8 43,5 45,1 publice, % Sursa: Nicolae Hoan Economie i finane publice ". Iai, POLIROM, 2000, p. 134

113

Creterea de-a lungul timpului a ponderii cheltuielilor publice, att n mrime absolut, ct i n mrime relativ, demonstreaz, n mod convingtor, dezvoltarea sectorului public n cadrul economiei naionale. Astfel, o cercetare privind cheltuielile publice a Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare (OCDE) din 1978 a artat c, n perioada a dou decenii (mijlocul anilor'50 - mijlocul anilor'70), cheltuielile publice n toate rile avansate au crescut cu o rat mai sporit dect PIB (de la o medie mai mic de 30% la peste 40%, iar n multe state i peste 50%). Pentru Republica Moldova, evoluia cheltuielilor publice ca procent din PIB este prezentat n tabelul 17. Tabelul 17 Evoluia cheltuielilor publice ca procent din PIB
2003 2000 2002 o o C-l o oS C) 2006 2004 n Oi 0\ vo e* os r o> o> oo o\ os 0\ o. 0\

36,7 36,3 40,5 33,2 28,4 26,6 22,7 23,0 22,3 23,0 37,0 40,7 Cheltuieli publice, % Sursa: Calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2005, p.225, 495; Moldova n cifre", Chiinu, 2007, p.42, 72

Din tabel se desprinde poziia nestabil a cheltuielilor publice ca procent din PIB - de la 36,7% n anul 1995 la 22,7% n 2001 i la 40,7% n anul 2006. Cifrele cuprinse n tabelul 17 sunt nc modeste comparativ cu situaia rilor dezvoltate economic, iar ele, la rndul lor, sunt explicate de nivelul insuficient al creterii economice. 6.3. Cauzele creterii cheltuielilor publice Creterea cheltuielilor publice este influenat, mai nti de toate, de modificarea nevoilor economice i preferinelor consumatorilor. Creterea cheltuielilor publice este influenat i de factori politici. Altfel spus, avem de-a face cu cauze economice i cu cauze politice ale creterii, ca tendin, a cheltuielilor publice. La aceste cauze trebuie s la adugm pe cele sociale, rspunztoare, n 114

special, de creterea cheltuielilor de transfer n cadrul cheltuielilor publice totale. Pentru constatarea semnificativ a datelor statistice cu privire la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care includ integral cauzele economice, politice i sociale ce determin creterea acestor cheltuieli. O prim clas a acestor modele o constituie aazisele modele macroeconomice" care explic creterea n timp a cheltuielilor publice. A doua clas este cea a modelelor microeconomice" care se bazeaz pe procesul decizional de cretere a cheltuielilor publice. La modelele macroeconomice se refer n principal urmtoarele trei: modelele dezvoltrii privind creterea cheltuielilor publice; > legea lui Wagner a extinderii activitii statului; y analiza lui Peacock i Wiseman. Modelele dezvoltrii privind creterea cheltuielilor publice au la baz concepia lui R.Musgeave i W.Rostow, conform creia n fiecare etap a creterii i dezvoltrii economice, investiiile din sectorul public constituie un element esenial pentru creterea economic. In aceste modele, sectorul public este considerat ca furnizor al infrastructurii societii (osele, sisteme de transport, sntate, educaie, aprare naional, ordine public .a.). Se argumenteaz c investiiile publice sunt necesare adaptrii economiei pentru avntul spre etapele medii de dezvoltare economic i social. In etapele medii de dezvoltare statul continu s ofere bunuri i investiii, dar, n acelai timp, investiiile publice sunt complementare creterii investiiilor private. Pe durata tuturor etapelor de dezvoltare, eecurile pieei continu s existe, agravnd eforturile pentru prosperarea economiei naionale. De aici i creterea implicrii statului n activitatea economic n scopul contracarrii neajunsurilor pieei. Odat atins nivelul maturizrii economiei, structura cheltuielilor publice va suferi o modificare. Se va produce o deplasare de la cheltuielile cu infrastructura la cele de educaie, sntate i de asigurare a bunstrii populaiei.

115

Legea lui Wagner. Economistul german Adolf Wagner1 (1835-1917) a fost unul din adepii interveniei statului n activitatea economic i social. n anul 1880 el a formulat o lege a extinderii crescnde a activitilor publice i, n special, ale statului", conform creia creterea locului cheltuielilor publice n ansamblul activitilor economice este legat de industrializare. Aceasta este nsoit, n fapt, de o dezvoltare a urbanizrii, de o complexitate crescnd a activitilor economice i de o ridicare a nivelului de trai. n aceste condiii statul trebuie s intervin i s cheltuiasc mai mult pentru a dezvolta aciunea sa de reglare i de reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales a celor provenite din urbanizare (cheltuieli de administraie general, de meninere a ordinii i cele aferente justiiei), pentru a rspunde nevoilor crescnde ale indivizilor n domeniul educaiei, culturii i aciunii sociale, precum i pentru efectuarea lucrrilor de infrastructur, n special n domeniul comunicaiilor. Creterea cheltuielilor publice pentru educaie, recreare i cultur, sntate i servicii legate de bunstare a fost explicat de A.Wagner prin elasticitatea cererii pentru aceste activiti n funcie de venit. Astfel, dac veniturile reale cresc, atunci cheltuielile publice pentru aceste servicii vor crete i mai mult dect proporional, ceea ce se va reflecta n sporirea ponderii cheltuielilor publice n PIB. Al treilea motiv considerat de A.Wagner care cauzeaz creterea cheltuielilor publice de-a lungul timpului (n afara industriei i modernizrii economiei i cererea de bunuri colective) l constituie ineficiena fundamental a ntreprinderilor private", care n condiiile creterii economice, poate solicita statul s instituie monopolul natural asupra activitii i managementului. Analiza lui Peacock i Wiseman. Economitii englezi A.Peacock i J. Wiseman i bazeaz analiza lor pe o concepie politic a determinrii volumului cheltuielilor publice. Potrivit acesteia, statele (guvernele) doresc s cheltuiasc muli bani, cetenii nu doresc s plteasc impozite mari i statul trebuie s fie atent la dorinele
1

A.Wagner este autorul lucrrii Fundamentele economiei politice" (1876) i a unui Tratat de tiina finanelor (1890).

116

cetenilor. Esena analizei lui Peacock i Wiseman const n faptul c n perioada de calm, cheltuielile publice vor cunoate o tendin de cretere, chiar dac n cadrul societii pot exista divergene n privina nivelului de dorit al cheltuielilor publice i cel al impozitrii. Din contra, pe parcursul perioadelor cu evenimente grave (rzboi, foamete sau anumite tulburri sociale), aceast tendin gradual de cretere a cheltuielilor publice va fi dereglat, determinnd o cretere rapid a acestora. Pentru a finana creterea cheltuielilor publice n aceste perioade, guvernul va fora creterea nivelurilor de impozitare. Aceast concepie se aplic n mod cert pentru explicarea creterii puternice a cheltuielilor publice i a presiunii fiscale care au fost nregistrate n numeroase ri cu ocazia celor dou rzboaie mondiale. Ea poate fi extins la perioadele crizelor economice i contribuie astfel la explicarea creterii presiunii fiscale n timpul crizei din 1929-1933, a celor din anii'70 i '80 ai secolului XX. Puterile publice dispun, n astfel de situaii, de mijloace pentru a ajuta ntreprinderile aflate n dificultate, a acorda indemnizaii de omaj i a susine activitatea economic prin politica de relansare a cererii globale. Din cele expuse mai sus putem sublinia urmtoarele: In modelele dezvoltrii ale lui Musgrave i Rostow, creterea cheltuielilor publice reflect rolul statului n procesul dezvoltrii ca furnizor de capital necesar infrastructurii i de investiii sociale, precum i n ncercarea nlturrii eecurilor pieei; Legea lui Wagner se concretizeaz, n special, pe elasticitatea cererii n funcie de venit pentru bunuri i servicii publice, totodat, punnd n eviden eecul pieei n furnizarea unor astfel de activiti; t4 Analiza lui Peacock i Wiseman are la baz ideea c n perioadele tulburi se schimb viziunea cetenilor despre fiscalitate n sensul acceptrii unei fiscaliti mai mari care va permite cheltuieli publice superioare, chiar i dup depirea unor astfel de evenimente (rzboi, crize .a.). Analiza cheltuielilor publice prin prisma cauzelor care genereaz creterea acestora se poate efectua i pornind de la studierea factorilor microeconomici care determin modificri n nevoile de 117

producie i preferinele consumatorilor pentru bunuri i servicii publice. n acest caz cheltuielile publice pot fi explicate n funcie de: > modificrile n cererea de bunuri i servicii publice; > modificri n ansamblul activitilor de producie; > schimbrile n numrul i structura populaiei; ^ modificrile n calitatea bunurilor i serviciilor publice; > modificrile n nivelul i structura preurilor la factorii de producie; > capacitatea contribuabililor de a plti impozite; y factori politici i sociali. n viziunea numeroilor specialiti, principalele cauze care contribuie la creterea cheltuielilor publice sunt: Abandonarea doctrinei liberalismului economic clasic, deoarece viaa a demonstrat c mecanismul autoreglrii economiei fondat de economitii clasici nu mai este valabil. Spre exemplu, omajul, care n opinia clasicilor era teoretic imposibil, nu numai c s-a dovedit a fi posibil, ci a devenit una din problemele majore mondiale. n aceste condiii guvernele sunt chemate s acorde ajutoare omerilor i s creeze noi locuri de munc. Apariia i aplicarea doctrinei dirijismului economic care fundamenteaz o economie bazat pe intervenia statului n procesul de alocare a resurselor; politica bugetar devine atractiv pentru guverne i popular pentru ceteni. Rzboaiele i crizele economice au, printre altele, drept consecin un omaj stagnat, ceea ce implic creterea cheltuielilor publice pentru reducerea ratei acestuia. Reconstrucia dup rzboi i crize a economiilor rilor afectate implic guvernele n planificarea, alocarea resurselor i finanarea anumitor programe. Sporirea venitului naional este legat de nivelul activitii economice a guvernului; cu ct o ar este mai bogat, ea dispune de mai multe resurse i, teoretic, guvernul are la dispoziie mai multe resurse pentru alocare.

118

Creterea ateptrilor populaiei se bazeaz pe ncrederea c exist o legtur indirect ntre creterea venitului naional i speranele populaiei de a-i mbunti nivelul de trai i necesitatea (i posibilitatea) creterii cheltuielilor publice. Teoria statului bunstrii (Welfare state) a creat baza creterii pe termen lung a cheltuielilor publice. Noile tehnologii i tiina sunt, n general, costisitoare i, ca urmare, n unele ri ele pot fi finanate numai de ctre stat sau cu ajutor substanial din partea acestuia. Inflaia duce la majorarea costului tuturor activitilor din sectorul public i astfel a volumului cheltuielilor publice. Schimbrile care au avut loc n secolul XX n flosofia social au dus la modificri n rolul transferurilor de mijloace bugetare. Ele au ca scop programe de furnizare a unor bunuri i servicii sociale pentru grupurile cu venituri modeste, precum i programe de transfer pentru redistribuirea veniturilor n scopul unei mai reuite echiti sociale. Capacitatea statului de a cheltui depinde, n ultim instan, de volumul i calitatea resurselor naionale, nivelul fiscalitii cerut pentru finanarea cheltuielilor i gradul de acceptare al programelor de cheltuieli publice de ctre lectorat. 6.4. Clasificarea cheltuielilor publice. Sistemul cheltuielilor publice n Republica Moldova Pentru soluionarea ct mai reuit a problemelor legate de utilizarea mijloacelor publice i n scopul unei mai bune nelegeri a problemelor privind cheltuielile publice, este necesar clasificarea acestora. Cheltuielile publice pot f supuse mai multor clasificri: /. Clasificarea administrativ. Aceast clasificare poate fi: a) organic, atunci cnd cheltuielile sunt grupate dup instituiile la care se refer (ministere, departamente, agenii .a.) i dup fondurile din care sunt finanate (bugetul general, bugete anexe sau conturile speciale de trezorerie);

119

b) funcional n cazul cnd cheltuielile publice sunt grupate dup profilul activitii instituiilor publice: puterea public central, justiie i poliie, relaii internaionale, armat, cultur i nvmnt, aciuni sociale, aciuni economice. II. Clasificarea economic. n conformitate cu aceast clasificare cheltuielile publice se grupeaz n funcie de mai multe criterii: 1. Dup rolul acestor cheltuieli n procesul circuitului economic, ele pot fi: a) reale (negative), cuprinznd cheltuielile care constituie consum final de venit naional (cheltuieli militare, cheltuieli pentru ntreinerea aparatului administrativ .a.). b) economice (pozitive), cuprinznd cheltuielile care contribuie la creterea i dezvoltarea economic (cheltuieli pentru construirea de noi ntreprinderi, retehnologizarea celor existente, construcia de ci ferate, sisteme de irigaii, gazificare .a.); c) neutre, care, teoretic, ar cuprinde alte cheltuieli, ce nu au nici o influen asupra venitului naional, dar care pot fi nominalizate cu greu. 2. Dup natura economic a cheltuielilor publice, acestea pot fi grupate n: a) cheltuieli de funcionare (sau curente), care se refer la cele necesare bunei funcionri a instituiilor publice, constnd din salarii pltite funcionarilor publici i cheltuieli pentru procurarea materialelor i serviciilor necesare activitii instituiilor publice (cum ar fi iluminatul, nclzitul, pota, telefonul, rechizite de birou .a.); b) cheltuieli de transfer, care cuprind sumele acordate din fondurile statului diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv i nerambursabil (cum ar fi dobnzile aferente datoriei publice, ajutoarele de omaj, pensiile acordate veteranilor de rzboi sau altor categorii sociale, subveniile acordate firmelor private .a.); c) cheltuieli de investiii, din care fac parte cele destinate construirii de noi ntreprinderi, reutilrii celor existente, construirii diferitelor obiecte publice, cum ar fi coli, spitale, procurrii mijloacelor de transport .a.

120

3. Dup scopul i consecinele efecturii lor, cheltuielile publice se mai pot grupa n: a) cheltuieli care se autolichideaz. La acestea se refer cheltuielile care se efectueaz pentru prestarea diferitelor servicii publice, ale cror costuri sunt recuperate de la beneficiarii acestora (cheltuieli pentru ntreinerea caselor proprietate de stat nchiriate particularilor, cheltuieli pentru electrificarea rural .a.); b) cheltuieli reproductive, care duc la sporirea venitului naional i prin aceasta la creterea ncasrilor din impozitul pe venit; c) cheltuieli neproiductive, cum sunt cheltuielile militare. 4. Dup coninutul lor, cheltuielile publice se mai pot grupa i n cheltuieli de personal i cheltuieli de materiale, a cror identificare nu ntmpin nici o dificultate. III. Clasificarea juridic grupeaz cheltuielile publice n cheltuieli cu titlu definitiv i cheltuieli cu caracter temporar. Structura cheltuielilor publice este condiionat de destinaia pe care acestea o au. In general, statul, pentru realizarea funciilor sale, efectueaz urmtoarele cheltuieli: 1. Cheltuieli pentru ntreinerea i funcionarea aparatului de stat la toate nivelurile. Mrimea acestor cheltuieli sporete odat cu creterea complexitii vieii economico-sociale, ajungnd astzi la peste 1/3 din venitul naional i deinnd ponderea cea mai important n totalul cheltuielilor publice. Beneficiarii acestora sunt organele puterii sau administraiile propriu-zise, situate pe toate treptele structurii organizatorice a statului, ct i organele nsrcinate cu meninerea ordinii publice. Ponderea angajailor guvernamentali n populaia ocupat depete n rile industrial avansate 15%. n Republica Moldova n structura acestor cheltuieli bugetare intr: a) cheltuieli aferente serviciilor de stat cu destinaie general; b) cheltuieli aferente autoritilor judectoreti; c) cheltuieli cu meninerea ordinii publice i securitatea naional; d) cheltuieli cu aprarea naional. n anul 2006 cheltuielile bugetare pentru scopurile menionate au constituit 1394,4 mln lei sau 7,8% fa de suma total a cheltuielilor.

121

2. Cheltuieli publice pentru aciuni sociale. n aceste cheltuieli se includ cele pentru finanarea nvmntului public i subvenionarea celui privat, pentru asistena medical, pentru organizarea sistemului securitii i asistenei sociale .a. Cheltuielile statului pentru nvmnt ocup o pondere important n totalitatea cheltuielilor bugetelor naionale, uneori de peste 20% (cum este cazul Japoniei, Germaniei, Olandei, Belgiei .a.). n Republica Moldova n 2006 aceast pondere a fost de 20,1%. Cheltuielile pentru ocrotirea sntii au un caracter diferit, n funcie de vrsta beneficiarilor i mobilul urmrit prin asistena medical. n rile industrial avansate ponderea acestor cheltuieli, n ansamblul cheltuielilor bugetelor de stat constituie circa 30%, iar n Republica Moldova - 11,7%. Sistemul asigurrii sociale are o sfer de cuprindere, un coninut i o structur diferite de la ar la ar, constituind n prezent o component fireasc a raporturilor de munc. Cheltuielile pentru asigurri sociale oscileaz ca pondere n totalul cheltuielilor publice ntre 33% n Italia i SUA i circa 50% n Germania, avnd ca surse de acoperire contribuiile i cotizaiile pentru asigurri sociale, ct i o parte din impozitele prelevate asupra venitului net. Prestaiile sociale efectuate sunt: a) plata pensiilor, care se situeaz ntre 33% n Danemarca i 46% n Anglia n totalul cheltuielilor cu asigurrile sociale. n Republica Moldova n anul 2006 ponderea asigurrii i asistenei sociale n totalul cheltuielilor bugetului de stat a constituit 28,7%, iar mrimea absolut a pensiei pentru limita de vrst a sporit de Ia 86,8 lei n anul 2000 pn la 442,3 lei n 2006. b) ajutoarele n caz de boal, care oscileaz ntre 21% (n Italia) i 29% n Germania, Olanda sau Danemarca din totalul cheltuielilor cu protecia social. Ponderea acestor cheltuieli n totalul asigurrilor sociale n Republica Moldova este doar de 1,9%. c) ajutoare pentru accidente de munc, alocaii pentru familii defavorizate, indemnizaii de omaj .a. n anul 2006 ponderea cheltuielilor de acest gen a constituit circa 7% n totalul cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale a Republicii Moldova.

122

3. Cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare. Se finaneaz din fondurile publice, dein o pondere de circa 3% din produsul intern brut n rile industrial dezvoltate i sunt orientate, n special, spre cercetarea fundamental, cercetarea aplicativ, care vizeaz crearea de noi produse sau noi tehnologii. n Republica Moldova ponderea acestor cheltuieli n produsul intern brut n anul 2006 a fost doar de 0,2%. 4. Cheltuieli publice pentru aciuni economice. Aceste cheltuieli se refer la finanarea obiectivelor i activitilor cu caracter economic din ntreprinderile sectorului public i la subvenionarea unor ntreprinderi private ori mixte din sfera produciei i distribuiei de energie i combustibil, industriei extraciei, agriculturii, transporturilor telecomunicaiilor, construciilor, precum i a altor ntreprinderi care se bucur de protecie din partea statului. n rile industrial avansate cheltuielile bugetare pentru aciuni economice au ponderi diferite, variind ntre 3,3% (Japonia) i 12,2% (Elveia) din totalul cheltuielilor publice. n rile n curs de dezvoltare ponderea acestor cheltuieli n totalul cheltuielilor bugetare este mai ridicat, avnd valori cuprinse ntre 5,3% (Emiratele Arabe Unite) i 36,3% (Republica Democrat Congo). O astfel de situaie se explic prin preocuprile acestor ri de reducerea decalajelor mari care se deosebesc de rile dezvoltate sub raport economic. n Republica Moldova ponderea cheltuielilor pentru obiective i aciuni economice n anul 1997 a fost de 8,1%, iar n anul 2006 ea a constituit 15,1%. 5. Cheltuieli pentru aprare. Acestea sunt cheltuielile neproductive care consum definitiv o parte din produsul intern brut. Cheltuielile de aprare sunt de dou feluri: directe i indirecte. Cele directe cuprind cheltuieli cu ntreinerea forelor armate i se concretizeaz n procurarea de bunuri i servicii legate de aceast ntreinere, precum i dotarea cu echipament, armament, tehnic de lupt. Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmrilor rzboaielor sau pentru pregtirea unor viitoare aciuni armate. Creterea cheltuielilor militare are efecte nefavorabile asupra dezvoltrii economice i sociale att la nivel de ar, ct i la nivel mondial.

123

Ponderea cheltuielilor militare n totalul cheltuielilor publice a constituit n anul 2001 n Germania 2,5%, Suedia - 3,65%, Australia 4,28%, Rusia - 8,24%, SUA - 9,3%. Cheltuielile bugetare pentru aprare n Republica Moldova n anul 2006 au alctuit 0,4% din produsul intern brut. Sistemul cheltuielilor publice n Republica Moldova n republica Moldova, mrimea i structura cheltuielilor publice sunt reglementate legislativ prin Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.847 din 24.05.96, Legea anual a bugetului de stat; Legea anual a bugetului asigurrilor sociale de stat; Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova nr.764-XV din 27.12.2001; Legea privind finanele publice locale nr.491-XIV din 09.07.99; Hotrrea Guvernului Republicii Moldova despre Direciile principale ale politicii bugetar-fiscale i cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr.693 din 3 iunie 2002 i alte documente. Clasificarea cheltuielilor bugetare se supune Hotrrii Parlamentului Republicii Moldova privind clasificarea bugetar nr.969-XIII din 24.07.96. Clasificarea bugetar a cheltuielilor cuprinde clasificarea funcional a cheltuielilor publice (Anexa nr.2 la Hotrrea menionat anterior), clasificarea organizaional a cheltuielilor bugetare (Anexa nr.4). n tabelul 18 sunt prezentate dinamica i structura cheltuielilor bugetare din Republica Moldova. Cifrele incluse n tabelul 18 arat c volumul cheltuielilor publice n anul 2006 comparativ cu anul 1996 a crescut de 6,7 ori. Ponderea majoritar n structura cheltuielilor publice o ocup cheltuielile pentru aciuni social-culturale - 63,3% din totalul cheltuielilor. Cheltuielile cu caracter economic au sporit de la 245,9 mln.lei n 1996 la 2711,2 mln.lei n 2006, sau de 1 l,0ori. Considerabil au crescut cheltuielile publice i n alte domenii de activiti. Concomitent cu creterea cheltuielilor bugetare mai este necesar s sporeasc i responsabilitatea autoritilor publice pentru creterea randamentului acestor cheltuieli.

124

Tabelul 18 Dinamica i structura cheltuielilor pub ice n Repub ica Moldova


\ ILHU 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Cheltuieli - total 2827,0 42683 4325,8 5194,1 6177,5 mln lei 245,9 367,3 318,5 416,6 533,6 Economice % fa 8,7 8,6 8,0 8,6 7,4 de total Aciuni socio- mln lei 1552,0 1887,4 2063,1 2816,7 3352,8 culturale 54,9 44,2 47,7 54,2 54,2 % Aprarea mln lei 266,3 354,0 416,0 630,9 698,2 naional, 8,3 9,6 12,2 11,3 % 9,4 organizaiile juridice, meninerea ordinii publice i protecia civil nlreinerea mln lei 122,9 306,4 343,7 423,8 504,1 organizaiilor 7,9 8,2 8,2 % 4,3 7,2 administrative publice de stat, org. contr. i financiar Activitatea mln lei 17,6 67,6 78,0 100,6 124,8 economic % 0,6 1,8 2,0 1,6 1,9 extern Deservirea mln lei 163,2 1020,6 797,2 486,3 579,3 datoriei de stat % 5f8 23,9 18,4 9,4 9,4 Alte cheltuieli mln lei 459,1 264,7 309,3 319,2 384,5 16,3 6,2 6,3 % 6,1 V Sursa: Calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Chiinu, 2005, p.495-496

11256,0 13949,3 17963,1 1350,7 1964,4 2711,2 12,0 14,1 15,1 7047,3 62,6 884,2 7,9 8827,5 633 1048,4 7,5 11364,2 63,3 1394,4 7,8

749,6 6,7

919,6 6,6

1037,8 5,8

158,3 1,4

256,2 1,8

221,7 1,3

772,7 428,6 470,5 6,9 3,4 2,4 797,2 293,2 462,7 2.5 3,3 V Republicii Moldova.

6.5. Planificarea veniturilor fiscale i a cheltuielilor publice Planificarea veniturilor fiscale trebuie s aib n vedere faptul c fiscalitatea ndeplinete mai multe funcii, care includ: 1 ^ finanarea cheltuielilor publice; ' y controlul nivelului cererii agregate n scopul stabilizrii economice;

125

redistribuirea averii i/sau a veniturilor; stimularea diferitelor iniiative i comportamente economice .a. Totodat, este necesar s se in cont i de faptul c eficiena impozitelor poate fi redus datorit efectelor nedorite pe care acestea le pot avea asupra restului economiei prin provocarea unor situaii nestimulatoare n privina efortului de a munci, de a economisi i de a investi. Aceste consecine pot avea loc, sau nu, n funcie de rezultatele obinute de pe urma cheltuielilor publice pe care le finaneaz veniturile provenite din impozite. O prim problem a planificrii veniturilor fiscale o constituie mrimea absolut a acestora, pe care se poate baza n anul pentru care se elaboreaz bugetul de stat. Rezolvarea acestei probleme depinde de mai multe variabile: starea actual a economiei naionale; solvabilitatea contribuabililor; contiina lor fiscal; eficiena aparatului fiscal .a. Din problema menionat deriv o alta, care i ea este de o deosebit importan - stabilirea structurii impozitelor (care impozite s prevaleze: cele directe sau cele indirecte, cele pe venituri sau cele pe cheltuieli .a.). O reuit structur a fiscalitii, care ine seama de mprejurrile concrete n care se va desfura activitatea economic n anul de plan, va contribui la o planificare realist a veniturilor bugetare i va micora necesitatea unor corectri bugetare n anul viitor. Cheltuielile publice sunt planificate pe funcii (educaie, sntate, aprare naional .a.) i pe categorii economice (cheltuieli publice curente i cheltuieli publice de capital). La planificarea lor se are n vedere att conjunctura economic naional, ct i cea mondial, la care se mai adaug obiectivele strategice privind politica financiar a statului. Se ajunge, astfel, la o proiecie a cheltuielilor publice, ce vine din partea Guvernului n cadrul politicii financiare a acestuia. Cheltuielile publice propuse pentru anul bugetar viitor de ctre diferii ordonatori de credite din economie trebuie, n ultim instan, s se ncadreze n limitele cheltuielilor stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului.

^ ^

126

Deciziile cu privire la planificarea cheltuielilor publice sunt luate, deci, pe baza prognozei n care se conin efectele diferitelor politici n perioada urmtoare i n legtur cu solicitrile de bunuri i servicii publice n limita resurselor disponibile n economie, n general. Evaluarea propriu-zis a cheltuielilor publice i a veniturilor incluse n bugetul de stat are la baz, n esen, trei metode: > metoda automat sau penultimei; > metoda majorrii sau micorrii; > metoda evalurii directe. Metoda automat (penultimei) evalueaz veniturile i cheltuielile bugetare ale anului n" pe baza veniturilor i cheltuielilor anului n-2". Ea se bazeaz pe faptul c, n momentul elaborrii bugetului de stat pe anul n", exerciiul era ncheiat doar pentru anul n-2", nu i pentru anul ,41-1". Pornind de la nivelul obinut al indicatorilor din bugetul penultimului an (n-2) i efectund evaluarea general a veniturilor i cheltuielilor care se corecteaz cu eventualele modificri determinate de schimbarea legislaiei sau de alte msuri adoptate ntre timp, se apreciaz mrimea valoric a cheltuielilor ca urmare a bazei de la care se pleac (n-2) i a caracterului subiectiv al coreciilor. Metoda majorrii (micorrii) se sprijin pe rezultatele privind evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetare realizate n ultimii ani (cinci sau mai muli ani). Pe baza acestor date, se determin ritmul mediu anual de cretere (descretere) a veniturilor i cheltuielilor bugetare, care, aplicat asupra veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat al anului n curs (n-1), conduce la obinerea datelor ce trebuie cuprinse n bugetul anului urmtor (n) n legtur cu veniturile i cheltuielile publice. i aceast metod, fondat pe extrapolarea tendinelor (din anii precedeni) a evoluiei veniturilor i cheltuielilor bugetare, este aproximativ. Aceasta se datoreaz faptului c n noul an bugetar pot aprea i aciona noi factori care nu au avut loc n perioada de referin. Metoda evalurii directe presupune efectuarea de calcule pentru fiecare surs de venit i fiecare categorie de cheltuieli, innd cont de preliminrile pentru anul n curs (n-1) i de previziunile

127

privitoare la mediul economic, social i politic n anul urmtor (n) pentru care se elaboreaz bugetul. Datorit mprejurrilor n care se desfoar activitatea economic contemporan, nici rezultatele obinute prin aceast metod nu pot fi perfect exacte. Cu toate acestea, ea este mai desvrit dect cele deja examinate. Concluzii 1. Cheltuielile publice reprezint costul realizrii politicilor economice i sociale ale statului. 2. Cheltuielile publice reprezint, n esen, aciuni ale autoritilor publice care au drept rezultat un efect imediat sau viitor. Aceasta pune n eviden rolul de alocator de resurse al sectorului public. 3. Mrimea absolut a cheltuielilor publice depinde, nainte de toate, de volumul veniturilor acumulate ntr-o anumit perioad de timp,. 4. Cheltuielile publice constituie indicatorul cel mai des utilizat pentru precizarea dimensiunilor sectorului public. 5. Creterea ponderii cheltuielilor publice n PB arat c sectorul public a cunoscut o dezvoltare considerabil n toate rile lumii. 6. Cauzele creterii cheltuielilor publice att ca mrime absolut, ct i ca mrime relativ sunt de natur economic, social i politic. 7. In Republica Moldova sistemul cheltuielilor publice este reglementat de legislativ, iar volumul acestor cheltuieli se afl n continu cretere

128

CAPITOLUL VII DATORIA PUBLIC I MPRUMUTUL DE STAT Obiectivele capitolului; > explicarea efectului i formelor datoriei publice; > prezentarea surselor i formelor mprumutului de stat; > examinarea modalitilor de rambursare a mprumutului de stat; > evidenierea coninutului gestionrii datoriei publice. Cuvinte - cheie: datorie public; datorie intern; datorie extern; serviciul datoriei publice; mprumut de stat; mprumut pe termen scurt; mprumut pe termen lung. 7.1. Coninutul, formele i evoluia datoriei publice Datoria public reprezint totalitatea obligaiilor statului, neachitate la un moment dat. ea rezult din mprumuturile contractate de stat n nume propriu sau garantate de acesta. Datoria public este rezultatul direct al deficitelor bugetare care trebuie finanate prin mprumuturi. Datoria public cuprinde att datoria public intern, ct i cea extern. Datoria public intern se refer la mprumuturile de stat de pe piaa financiar intern, de la persoanele fizice i juridice, nerambursate la un moment dat. Datoria public extern constituie mprumuturile externe, pe termen mediu sau lung, contractate direct sau de ctre ntreprinderile naionale i autoritile publice locale cu garania statului. Datoria public extern este mai mpovrtoare dect datoria public intern, din urmtoarele motive: trebuie rambursat la timpul prevzut, pe cnd datoria intern poate fi transformat ntr-o datorie public permanent;

129

dobnzile pentru mprumuturile externe sunt determinate de ctre creditori i guvernul nu poate avea control asupra acestuia; lipsa posibilitii plii, fie a dobnzii, fie a capitalului mprumutat, conduce la penaliti n sarcina rii, n imposibilitate de pli, ceea ce creeaz dificulti pentru obinerea unor credite n viitor; dac mprumuturile sunt obinute de la instituii internaionale, cum ar fi Fondul Monetar Internaional, acestea pot cere unui guvern s urmeze anumite politici. Are loc pierderea indirect a suveranitii rii.

n funcie de durata pentru care se contracteaz mprumuturile de stat, se disting: datoria public flotant; datoria public consolidat. Datoria public flotant reprezint mprumuturile de stat cu termen de achitare n acelai an sau cel mult de la un exerciiu bugetar la altul, pentru acoperirea unor deficite bugetare i cheltuieli neprevzute. Se mai numete i datorie public pe termen scurt. Datoria public consolidat este rezultatul mprumuturilor de stat contractate pe termene mai mari, pentru necesiti de fonduri sau de cheltuieli publice care se menin mai muli ani. Se mai numete datorie public pe termen lung. Dac raportm datoria public la calitatea mprumuturilor, atunci putem vorbi despre: datorie public brut, care include valoarea total a mprumuturilor, indiferent de furnizorii acestora, i datorie public net, care nu cuprinde valoarea mprumuturilor furnizate de instituiile statului. Pentru a observa c fenomenul ndatoririi este unul general, prezentm mai jos evoluia datoriei publice pentru rile OECD pe parcursul anilor 1970-1994.

130

Tabelul 19 Datoria public net n % dm PIB pentru rile OECP


1970 1980 1990 1994

Germania Frana Belgia Spania Italia Olanda Marea Britanie Suedia Canada SUA Japonia
Media OECD

-8,2 -0,8 51,1 33,2 29,4 52,0 -22,2 11,6 30,0 -7,8

11,8 -3,3 69,6 6,1 52,7 24,5 36,2 -13,9 13,3 22,7 16,4

21,1 14,5 119,2 31,7 84,3 36,9 18,8 -8,1 44,0 '41,0 10,8

46,1 31,5 128,3 47,4 108,6 42,7 35,4 23,5 64,4 51,8 7,8

13,1 44,5 19,8 31,0 Sursa: date extrase din tabelul 11.1, p.251, Nicolae Hoan Economie i finane publice ". Iai, Editura POL1RON, 2000

Pentru exprimarea datoriei publice pot fi folosii urmtorii indicatori: valoarea absolut a acesteia, pentru a determina sarcina la care este supus economia rii respective fa de creditori; valoarea relativ a datoriei publice ca procent din PIB, pentru a efectua comparaia n timp ntre ri; ca mrime medie pe locuitor, de asemenea, pentru a permite comparaii i analize n timp i spaiu. n Republica Moldova evoluia datoriei publice se caracterizeaz astfel: Tabelul 20
2006 n comparaie cu 1999 8,4 ori 1635, 2291,2 3101,3 4192,2 6055,2 7399,3 9990,5 13767,8 2 1999 2000 2001 2003 2004 2005 2002 2006

Datoria public (mln.lei) 16,2 18,5 21,9 23,0 26,5 % din PIB 13,2 14,3 3U 8,6 ori Media pe 448,0 628,7 853,1 1155,7 1673,4 2051,1 2774,8 3835,1 locuitor (lei) Sursa: Calculat n baza datelor Anuarului Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2007, p.33, 259, 501

131

Din datele tabelului 20 rezult c datoria public a Republicii Moldova n totalitatea sa a crescut substanial: n mrime absolut de 8,4 ori, ca procent din PIB de la 13,2% n anul 1999 la 31,2% n 2006, iar ca medie pe locuitor de 8,6 ori. Aceast cretere pune serioase probleme rii noastre n privina realizrii serviciului datoriei publice, care n anul 2006 a constituit doar 2,4% din totalitatea cheltuielilor bugetului consolidat. n discuiile teoretice privind datoria public exist dou viziuni principale: > cea a liberalilor clasici, care consider c ndatorarea public este un cost real pentru generaiile prezente sau viitoare i statul nu trebuie s intervin dect n situaii excepionale, cum ar fi rzboaiele; > cea a dirijismului economic, care consider c ndatorarea excesiv va fi rambursat ulterior pe baza unei avuii crescute, ceea ce nseamn absena costurilor provenite din ndatorare pentru generaiile viitoare. Cele dou viziuni au la baz moduri diferite n privina considerrii statului ca agent economic. Care nu ar fi caracterul discuiilor teoretice, un lucru este clar: datoria public reflect situaia financiar a unei ri, iar gradul de ndatorare exprim credibilitatea de care ea se poate bucura pe piaa de capital. 7.2. mprumuturile de stat i sursele de provenien mprumuturile de stat au aprut din timpurile cele mai vechi. Necesitatea apariiei i dezvoltrii lor a fost legat de completarea fondurilor bneti de utilitate public sau de formarea veniturilor bugetare extraordinare. Din punct de vedere terminologic, este des utilizat expresia mprumut public" care este sinonim celei de credit public". n componena acestuia sunt incluse att mprumuturile de stat, ct i cele ale colectivitilor publice (unitile administrativ-teritoriale). mprumuturile de stat pot fi cauzate de mai muli factori, printre care:

132

rzboaiele (necesitatea finanrii acestora peste veniturile fiscale); lucrrile publice; investiiile sociale; deficitele bugetare; crize ale balanei de pli .a. mprumuturile de stat ocup locul principal n cadrul mprumutului public i sunt contractate de la cetenii autohtoni, agenii economici autohtoni sau strini, precum i de la alte state ori de la organizaii financiare i bancare internaionale (FMI, Banca Mondial .a.). Aadar, banii care constituie obiectul datoriei publice sunt mprumutai sub diferite forme i provin dintr-o varietate de surse, cum sunt: mprumuturi interne, care sunt contractate de la persoane particulare, ageni economici fizici i juridici i instituii din interiorul rii); mprumuturi externe, care provin de la persoane particulare, ageni economici, sau instituii strine i guverne strine; mprumuturi internaionale, care sunt mprumuturi externe, contractate de la Fondul Monetar Internaional (FMI), Banca Mondial i altele. mprumuturile de stat pot fi folosite pentru acoperirea unor nevoi determinate de: deficitul bugetar prevzut de legea bugetar anual; cheltuieli publice de interes naional pentru obiective de investiii care nu pot fi acoperite din resursele curente ale bugetului de stat; refinanarea datoriei publice interne; necesiti aprobate prin legi speciale. mprumuturile de stat se realizeaz prin emisiuni de valori mobiliare: obligaiuni, bonuri de tezaur, titluri de rent sau alte nscrisuri de stat. Acestea se plaseaz prin subscripie public sau prin alte procedee tehnice specifice (prin intermediul consoriilor sau sindicatelor bancare sau prin vnzare la burs). Plasarea titlurilor de stat prin subscripie public se efectueaz prin intermediul diferitelor instituii financiar-bancare (percepii, oficii potale, bnci .a.) unde persoanele fizice i cele juridice subscriu la mprumut. Suma subscris se vars statului fie integral la subscriere, fie ealonat n rate, n decursul unei perioade anumite de timp. 133

n cazul apelrii Ia un consoriu sau la un sindicat bancar, bncile participante preiau asupra lor obligaia plasrii mprumutului. Aceast operaiune se poate desfura n dou modaliti. n prima modalitate, sindicatul bancar poate prelua n comision plasarea titlurilor de stat, statul intrnd n posesia fondurilor mprumutate pe msura plasrii titlurilor, iar consoriul - n posesia comisionului aferent valorii titlurilor plasate. A doua modalitate const n cumprarea integral a titlurilor de stat de ctre sindicatul bancar i plasarea acestora n numele su. n acest caz, statul intr imediat n posesia fondurilor, iar sindicatul este remunerat prin diferena dintre valoarea cu care a cumprat titlurile de la stat i valoarea cu care poate s le plaseze efectiv pe pia. n a doua modalitate, riscul plasrii revine integral consoriului (sindicatului) bancar. Acest plasament este cunoscut ca plasament garantat. Plasarea titlurilor de stat prin vnzare la burs are o aplicabilitate limitat. Statul negociaz n mod treptat i fr publicitate titlurile de mprumut la burs, pentru a nu scdea cursul i randamentul financiar al mprumutului. Titlurile emise de stat sunt, de regul, la purttor", adic fr indicarea numelui subscriitorului pe ele. Totui, atunci cnd titlurile se adreseaz unui numr mic de creditori, statul poate emite titluri nominative". n asemenea cazuri, sumele mprumutate i dobnzile datorate creditorilor se nscriu n datorii publice. Pentru mprumutul contractat de stat, acesta se oblig la pli periodice de dobnzi i la rscumprarea la scaden a titlurilor. 7.3. Gestionarea mprumutului de stat Operaiunile prin care are loc contractarea mprumuturilor de stat, organizarea i inerea evidenei prin conturi specifice, rambursarea datoriei publice, calculul i plata dobnzii, comisioanelor, precum i a altora asemenea aciuni constituie gestionarea mprumutului de stat. mprumutul de stat reprezint pentru cumprtorii titlurilor de credit un activ i acetia ctig venituri din cumprarea respectiv. Dac aceste titluri pot fi negociabile i se obine un ctig de capital, se furnizeaz astfel o alternativ de investire n sectorul privat.

134

Pentru guvern, mprumutul este o obligaie ce-1 determin s plteasc dobnd pentru banii mprumutai i s ramburseze la scaden mprumutul. Aceasta impune o povar intern i extern pentru ar, dar pot exista i avantaje n urma folosirii mprumuturilor de stat. Totul depinde de capacitatea guvernrii banilor mprumutai i apoi de ai rambursa. Pentru ntoarcerea mprumuturilor de stat exist trei surse de finanare: 1. impozitele sunt folosite pentru plata datoriei neproductive", care nu creeaz plusprodus, respectiv profit, i a dobnzilor aferente acesteia; 2. venitul obinut din finanarea prin mprumutul de stat a unor activiti productive generatoare de profit folosit cluce, la rndul lui, la finanarea datoriei; 3. noile mprumuturi, care reprezint ultimul resort la care recurge guvernul atunci cnd nu poate finana serviciul datoriei publice din celelalte dou resurse menionate. Restituirea mprumutului de stat const n rscumprarea titlurilor de mprumut de la deintorii lor. n practic pot avea loc trei modaliti de rambursare (restituire): pe calea anuitilor; prin tragere la sori; prin rscumprare la burs. Rambursarea mprumuturilor de stat prin anuiti const n aceea c, ncepnd din al doilea sau al treilea an de la contractarea mprumutului, statul ncepe s plteasc, pe lng dobnzi, i o parte din suma mprumutat. Aceast modalitate se folosete atunci cnd exist puini creditori cu care statul stabilete condiiile de rambursare. Anuitile pot fi stabilite fie n sume egale pe toat durata restituirii mprumutului, fie n pri neegale (n cote progresive sau regresive). Rambursarea prin tragere la sori are loc cnd mprumutul de stat a fost contractat cu un mare numr de creditori. n momentul lansrii mprumutului, statul stabilete valoarea titlurilor ce vor fi restituite n fiecare an prin tragere la sori.

135

Rscumprarea la burs se practic pentru mprumuturile emise fr termen. Statul poate recurge la prelungirile termenului de rambursare a mprumuturilor. mprumuturile pe termen scurt se transform n mprumuturi pe termen mediu i lung. n acest caz are loc operaiunea de consolidare. Resursele de restituire a mprumuturilor de stat sunt: fondul de amortizare a datoriei publice; resursele bugetare prevzute pentru acest scop; excedentele bugetare, atunci cnd ele exist. Sumele destinate rambursrii mprumuturilor publice, dobnzile i comisioanele aferente, inclusiv cheltuielile ocazionate de plasarea titlurilor de mprumut, formeaz serviciul datoriei publice. Pentru fiecare tip de datorie intern i extern exist, respectiv, serviciul datoriei publice interne i serviciul datoriei publice externe. Toate tipurile de cheltuieli legate de serviciul datoriei publice se prevd n bugetul de stat. Gestiunea datoriei publice are un dublu caracter. Pe de o parte, exist necesitatea obiectiv de reducere sau limitare a cheltuielilor legate de serviciul datoriei publice, iar, pe de alt parte, creterea mprumuturilor de stat, respectiv a datoriei publice, rmne util pentru a rezolva diverse probleme economice i sociale, cum ar fi: > majorarea fondurilor bneti disponibile puse la dispoziia guvernului pentru realizarea programelor de cheltuieli curente sau pentru investiii de capital; > transferarea resurselor de la sectorul privat la sectorul public al economiei; > creterea impozitelor pentru rambursarea mprumuturilor i a serviciului datoriei. Dac efectul total al mprumutului de stat va fi benefic, sau nu, pentru economia naional depinde de scopul ndatorrii, utilizarea n timp i raional a banilor luai cu mprumut, gestionarea eficient a datoriei publice. Reducerea sau limitarea datoriei publice, ca urmare a creterii volumului de mprumuturi interne i externe, este influenat de mai muli factori. Printre acetia menionm:

136

4 aducerea ratelor dobnzii reale n jurul ratelor de cretere economic sau chiar sub nivelul lor. Dac acest lucru este imposibil, statul va resimi ceea ce resimte orice persoan particular n situaie de criz: creterea ponderii reale a datoriei sale n condiiile unui venit i a unor cheltuieli constante; * obinerea unui surplus bugetar prin revizuirea strict a politicilor privind cheltuielile publice i impozitele; * anularea anticipaiilor pe termen lung referitoare la rata dobnzii. Dac se are n vedere frnarea creterii ratelor dobnzii i diminuarea costului global al datoriei, ratele anticipate pe termen lung trebuie s fie cele mai sczute pe ct e posibil. Pentru ca activitatea privind reducerea sau limitarea datoriei publice s fie eficient, ea trebuie s fie angajat n mod obligatoriu n sistemul de guvernare i s reprezinte un element constitutiv al politicii economice. Concluzii 1. Datoria public reprezint totalitatea obligaiilor statului neachitate la un moment dat. ea cuprinde att datoria public intern ct i cea extern. 2. n funcie de durata pentru care se contracteaz mprumuturile de stat se disting: datoria public flotant i datoria public consolidat. 3. n prezent, fenomenul de cretere a datoriei publice este caracteristic pentru majoritatea absolut a rilor lumii. 4. mprumuturile de stat au aprut din timpurile cele mai vechi i au fost condiionate de necesitatea completrii fondurilor bneti publice sau de formare a veniturilor bugetare extraordinare. 5. n cadrul mprumuturilor publice, mprumutul de stat ocup locul prioritar. mprumutul de stat poate fi intern i extern. 6. Pentru mprumuturile contractate statul pltete dobnd. 7. Sporirea eficienei mprumuturilor de stat depinde, n mare msur, de perfecionarea activitii de gestionare a resurselor financiare mprumutate.

137

CAPITOLUL VIII ROLUL SECTORULUI PUBLIC N STABILIZAREA MACROECONOMIC Stabilizarea economiei presupune meninerea acesteia pe o direcie care s nu se abat prea mult n sus sau n jos de la traiectoria corespunztoare unui nivel de ocupare constant ridicat. Prima situaie ar duce la inflaie, iar a doua la recesiune. Aplicarea unei politici fiscale i monetare flexibile i vigilente ne va ajuta s inem ngusta cale de mijloc ".
Preedintele SUA, John F.Kennedy (1962)

Obiectivele capitolului: > prezentarea obiectivelor funciei de stabilizare promovat de ctre stat; ^ analiza modalitilor de influen asupra ofertei globale; ^ caracteristica modalitilor de influen asupra cererii globale; > prezentarea modelului keynesist de stabilizare; > examinarea modalitilor de stimulare a cererii agregate n situaia de subocupare a factorilor de producie; > analiza posibilitilor de stabilizare macroeconomic n contextul modelului teoretic cu dou sectoare. Cuvinte cheie: stabilizare economic; stabilizare microeconomic; ofert global; cerere global; modul de stabilizare macroeconomic; politic de stabilizare macroeconomic. 8.1. Sectorul public ca factor de stabilizare macroeconomic Analiza evoluiei activitii economice demonstreaz c la etapa contemporan nici o ar din lume nu este scutit de recesiuni. La nceputul anilor'90 ai secolului trecut, SUA, Germania i Japonia ri cu economii de pia dintre cele mai avansate - au cunoscut perioade descendente, caracterizate prin stoparea creterii numrului locurilor de munc i reducerea profiturilor. Aceasta arat c elaborarea i aplicarea unor msuri prin care s se ajung la un 138

echilibru necesar ntre creterea economic i rata inflaiei rmne a fi un obiectiv nc foarte important. Un astfel de obiectiv poate fi atins doar prin intervenia statului. Pentru a nelege, la nivel de principiu, funcia de stabilizare a statului putem s ne referim la piaa unui bun oarecare. La nivel macroeconomic, mecanismul este asemntor. Un excedent al cererii globale, adic al cererii totalitii bunurilor i serviciilor produse ntr-o economie, determin o cretere a ocuprii i, n anumite condiii, o cretere a nivelului general al preurilor. Schimbarea invers se produce n cazul unei oferte globale excedentare. Analogia dintre piaa unui produs i economia naional n ansamblul su nu este ns valabil dect pe planul procesului de cutare autonom a soluiei de echilibru, consecinele unui dezechilibru ns fiind fundamental diferite. Astfel, dac variaiile cererii se traduc la nivelul pieei unui produs prin deplasri ale factorilor de producie de la o activitate la alta, deplasri ce sunt perfect conforme cu natura economiei de pia, ele au, ns, pentru economia naional, n ansamblul su, urmri importante pe plan economic i social n dou situaii diametral opuse. Prima situaie. Cnd cererea este inferioar ofertei poteniale (produciei), are loc o subocupare a factorilor de producie, n special a forei de munc i a capitalului tehnic de producie. Aceasta deoarece economia naional dispune la un moment dat de o cantitate determinat de for de munc care dorete s munceasc. Chiar dac oferta total de munc poate varia puin n funcie de remunerarea sa dup impozit, exist ns un nivel de producie atins sub care nu este posibil s se coboare fr a genera omaj n rndul populaiei apte de munc. Ori, acest fenomen este deplorabil din punct de vedere economic i social, ntruct d natere unor suferine materiale i fizice i implic o irosire de resurse rare. Insuficiena cererii determin, n egal msur, o inutilizare a unei pri din capacitile de producie, ceea ce constituie o risip. A doua situaie. Atunci cnd cererea este, dimpotriv, superioar ofertei poteniale, fora de munc i mijloacele materiale de producie nu sunt n msur s rspund acestei cereri, cererea

139

satisfcut va cobor la nivelul ofertei printr-o cretere a nivelului general al preurilor. Ori, inflaia are, i ea, consecine economice i sociale negative ntruct i impune pe agenie economici s-i adapteze deciziile de investiii i influeneaz totodat i distribuia bogiei. Studierea evoluiei economiilor de pia arat c cererea este uneori insuficient pentru a asigura ocuparea tuturor resurselor productive, iar alteori prea sporit pentru a fi satisfcut cu resursele disponibile. Chiar dac att oferta, ct i cererea se caracterizeaz, n ansamblu printr-o tendin de cretere, s-a constatat totui c ele nu progreseaz n acelai ritm i c cererea tinde s oscileze, fr mare regularitate, n jurul ofertei. Pe de o parte, oferta global crete n ritmuri diferite, n funcie de condiiile economice generale, sub influena urmtorilor factori: creterea numeric a populaiei active i calitativ a formrii sale, acumularea de capital tehnic ca urmare a alocrii investiiilor; introducerea progresului tehnic n procesul de producie; apariia de produse noi care incorporeaz progres tehnic. Pe de alt parte, cererea global este rezultatul unei multitudini de decizii individuale n materie de consum, investiii, import i export. Ori, din diverse motive, cheltuielile agenilor economici tind s varieze i nu corespund, n mod exact, cu veniturile create prin activitatea de producie. Rezult c, intr-o economie de pia n care nu ar exista i funciona sectorul public, sau n care activitatea statului ar fi cu totul neutr fa de conjunctura pieei, nu este posibil ca oferta i cererea s se intersecteze continuu la acelai nivel i s garanteze n permanen echilibrul macroeconomic la nivelul ocuprii depline a forei de munc. Anume din aceste considerente n economia de pia mixt sectorul public devine un factor nemijlocit de stabilizare macroeconomic.

140

8.2. Obiectivele i mijloacele politicii de stabilizare ale statului n condiiile n care economia de pia nu este n stare s asigure n mod spontan un echilibru ntre cererea i oferta global i innd cont de consecinele economice i sociale negative att ale subocuprii, ct i ale supraocuprii forei de munc, statului i revine sarcina de a interveni pentru a reduce fluctuaiile economice i pentru a promova o cretere economic ct de ct echilibrat. Statul poate aciona n aceast direcie n funcie de contextul economic fie asupra ofertei, fie asupra cererii, i n aceste dou cazuri el dispune de o serie de modaliti. Modalitile de a aciona asupra ofertei, sunt multiple i urmresc, n principal, dou obiective: Creterea calificrii profesionale i adaptarea profilurilor de calificare la cerere i ofert. Statul atinge acest obiectiv prin politicile sale de formare profesional a forei de munc, pregtire universitar i de cercetare, prin dezvoltarea posibilitilor de formare complementar i prin msuri ce in de favorizarea mobilitii profesionale, inclusiv n strintate; Stimularea investiiilor capitale pentru sporirea capacitilor de producie i pentru ncorporarea progresului tehnic n produse i n procesele de producie. Fr a constrnge deciziile private n aceast direcie, statul poate ncuraja investiiile n toate sectoarele economiei naionale prin msuri fiscale favorabile, precum faciliti de amortizare i acordarea de subvenii sau de garanii contra unor riscuri, i prin punerea la dispoziia agenilor economici a unor termeni n condiii mai bune dect cele ale pieei. Acestor msuri directe li se adaug o serie de msuri indirecte care acioneaz asupra mediului economic i climatului de afaceri. Dintre acestea menionm: Politica monetar de care depinde, n mare parte, stabilitatea nivelului preurilor i care permite influenarea nivelului ratei dobnzii i a cursurilor de schimb a monedei naionale; Politica fiscal, care se cere conceput astfel nct s minimizeze efectele sale apstoare asupra dorinei oamenilor de a munci, economisi i investi; 141

Politica transporturilor, telecomunicaiilor i energiei care

trebuie s favorizeze satisfacerea nevoilor economiei naionale la cele mai mici niveluri de pre posibile; Politica legislativ i de reglementare care trebuie s asigure creterea economic durabil. De menionat c msurile de politic statal axate pe ofert acioneaz asupra tendinei de cretere stabil pe termen lung. Cele bazate pe cerere se orienteaz mai mult pentru reglarea economiei pe termen scurt. Aceasta, ntruct prin modificarea cererii pot fi obinute efecte considerabile n perioade mult mai reduse de timp. Modalitile de a aciona asupra cererii sunt mai puin numeroase, dar mai omogene. Dintre acestea, cele mai eficiente sunt: Politica monetar, care poate avea un impact pe termen scurt sau mediu. Politica monetar influeneaz, prin intermediul schimburilor externe i al investiiilor, rata de schimb i rata dobnzii; Politica preurilor i a veniturilor, care ncearc s controleze direct nivelul preurilor i al salariilor; Politica bugetar, prin care statul caut s compenseze fluctuaiile importante ale cererii private, acionnd asupra acesteia prin intermediul bugetelor sale de venituri i cheltuieli, adic prin intermediul politicii cheltuielilor publice i politicii fiscale. Dac cererea de bunuri i servicii este insuficient pentru a asigura ocuparea deplin a forei de munc, statul este chemat s cheltuiasc mai mult sau s practice mai puine impozite asupra economiei private pentru a crete puterea de cumprare a acesteia. Invers, dac cererea este prea accentuat, statul trebuie s ncerce s ajute aparatul de producie cheltuind el nsui mai puin i sporind presiunea fiscal asupra agenilor economici privai. Aceste modaliti de intervenie au fost puse n eviden de John Maynrad Keynes (1883-1946) n faimoasa sa lucrare "Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor" (1936) i dezvoltate ntre anii'50 i ,60 ai secolului XX. Aplicarea politicii economice i sociale keynesiste a cererii a avut punctele sale puternice, dar ca a indus n unele ri i dezavantaje care trebuie luate n consideraie - creterea ndatorrii i a proporiilor sectorului

142

public. Cu toate acestea, ea ocup un loc important n cadrul teoriilor macroeconomice contemporane. 8.3. Stabilizarea macroeconomic n contextul modelului economic keynesist n modelul su teoretic, J.M.Keynes demonstreaz c cererea global nu este, n mod necesar, egal cu oferta i, din aceast cauz, acionnd asupra cererii globale, guvernul ar putea menine un echilibru. El consider c atunci cnd populaia nu cheltuiete suficient, guvernul este cel care trebuie s cheltuiasc n contul acesteia. Analiza prezentat n continuare pleac de la urmtoarele ipoteze: economia este nchis, relaiile economice cu strintatea sunt ignoT3te;tehnicile de producie sunt constante, ocuparea forei de munc variaz n mod direct cu producia; economia se caracterizeaz prin subocuparea factorilor de producie, ea rspunde tuturor modificrilor cererii globale prin variaii ale produciei i ale ocuprii, far o variaie a preurilor. n continuare ne vom referi la agregatele reale ale produsului naional brut (PNB), adic la agregatele nominale raportate la un indice al preurilor. La nceput se determin venitul naional n cazul unui model fr prezentarea unui sector public. n acest caz venitul naional se bazeaz pe un model simplu, care definete venitul de echilibru prin relaia:

unde: ;

c(y) + i = c(y) + s(y) (1)


c=c(yj - consumul privat n funcie de venitul naional; i - investiiile private, presupuse exogene, indiferent de venitul sau produsul naional; s~s(y) - economiile care sunt n funcie de venitul naional; c{y) + i - reprezint cererea global sau cheltuielile totale, adic modul n care este cheltuit venitul naional; 143

c(y)+s(y) - destinaia venitului naional, adic modul n care este utilizat venitul creat n procesul de producie. Aceast egalitate (1) poate fi reprezentat i n felul urmtor:

i = y~c(y) = s(y)

(2)
Relaia (2) arat c ntr-o economie nchis, fr sector public exist echilibru numai dac economiile sunt egale cu investiiile. Dac introducem n analiz sectorul public, atunci acest model trebuie modificat prin: - introducerea cheltuielilor cu bunuri i servicii ale statului (g). De obicei, n acest tip de model, volumul lor este considerat independent de venitul naional; - prezena veniturilor nete ale statului ( / ) pe care le considerm formate, n mod exclusiv, din impozitele pltite de ctre menaj ele private (tf) din care se deduc transferurile acordate de ctre stat (7 r );

~t = tf-tr (3)
Aceste venituri fiscale, pe care le presupunem ntr-un prim moment formate, au o inciden asupra consumului i economisirii, care depind n acest caz de venitul disponibil (yd), adic de venitul aflat la dispoziia menajelor dup ce au pltit impozitele i au ncasat transferurile de care beneficiaz, adic:

yd = yt (4)
Funciile de consum i de economisire devin:

c = c(yd) = c(y-t) s = s(yd) = s(y-t) (6)

(5)

unde: c'=dc/dy - reprezint nclinaia marginal spre consum; s'-ds/dy - reprezint imboldul marginal spre economii; c'+s'=l . 144

Condiia fundamental de echilibru pe piaa bunurilor i serviciilor ntr-o economie nchis cu sector public devine:

Egalitatea (8) denot c echilibrul global nu este perturbat dac dezechilibrul dintre economii i investiii este compensat printr-un dezechilibru al bugetului. Presupunem n continuare c venitul de echilibru (y0) este inferior produciei care ar asigura ocuparea deplin a factorilor de producie (yf). Pentru a reduce omajul i subutilizarea capacitilor de producie, statul poate stimula cererea global prin creterea cheltuielilor bugetare sau prin diminuarea impozitelor. Aceste msuri specifice politicii bugetare permit, n mod efectiv, modificarea nivelului venitului naional. Cu ajutorul figurii 6 vom analiza iniial influena creterii cheltuielilor publice asupra venitului naional.

Figura 6. Multiplicatorul cheltuielilor publice Sursa: Profirohi A. Economia sectorului public ". Bucureti: Editura Economic, p. 191

145

Cheltuielile publice suplimentare (Ag=gi-g 0 ) induc o cretere a sumei dintre investiii i cheltuieli publice de la i + g0 la i + g , . Intersecia dreptei i 4- g, cu dreapta (s +1 )0 , ce exprim partea din venitul naional, afectat economiilor i impozitului determin un nou punct de echilibru (e2) ce corespunde venitului naional (y2). Figura 4 demonstreaz c creterea venitului naional (Ajy) este superioar creterii iniiale a cheltuielilor publice (Ag). Astfel, cheltuielile publice exercit asupra venitului naional un efect multiplicator K identic cu cel pe care l au investiiile private: cheltuiala iniial induce o cretere a venitului naional care angajeaz ea nsi o cascad de cheltuieli de consum suplimentare:

146

interveni fie prin reducerea poverii impozitelor, fie prin sporirea transferurilor (de exemplu, prin alocaie de omaj). Chiar dac transferurile constituie, n realitate, o cheltuial public, ele pot fi considerate n calitate de impozite negative, care trebuie deduse din impozitele pltite de menaje. 8.4. Stabilizarea macroeconomic n contextul modelului cu dou sectoare n continuare se renun la unele simplificri fcute anterior i, n particular, la ipoteza conform creia investiiile private sunt stabilite n mod exogen. Totodat, se trece la un model cu dou sectoare, introducnd n analiz sectorul monetar. Aceasta permite s fie luat n consideraie c investiiile private sunt n funcie de rata dobnzii, iar aceasta depinde de politica monetar. n procesul analizei se face apel la ecuaiile IS - LM. n ultimii ani, guvernele rilor cu economie mixt avansat au mutat centrul de aciune al managementului de la politica fiscal la cea monetar. Cel mai de seam exponent al politicii montariste a fost economistul american Milton Friedman (1912-2006). Potrivit teoriei sale, problema central a managementului unei economii contemporane const n controlul ofertei de moned, care este influenat de rata dobnzii i lichiditatea pieei monetare. Realizarea politicii monetare promovat de guvern se face prin intermediul Bncii Naionale. n ceea ce privete cererea i oferta de moned, teoria monetar tradiional pornete de la urmtoarele ipoteze: Oferta de moned ( M ) corespunde cantitii de moned pe care instituiile monetare decid s o pun la dispoziia economiei. n acest model simplificat, ea este considerat ca o variabil stabilit ntr-un mod exogen. Toate variabilele acestui model fiind exprimate n M termeni reali, ea trebuie raportat la nivelul preurilor, adic m = . Cererea de moned, adic dorina de a obine sau deine numerar are dou surse: 147

* pe de o parte, necesitatea de a efectua tranzaciile curente i se explic, n primul rnd, prin disparitatea existent ntre fluxul cheltuielilor, care este aproape continuu, i fluxul veniturilor, ncasrilor care este discontinuu. Cum volumul cheltuielilor i ncasrilor agenilor economici depinde direct de venitul naional, se presupune c cererea de moned pentru tranzacii este o funcie cresctoare a venitului naional, adic:

* pe de alt parte, dorina de a face speculaii, adic gradul de preferin pentru lichiditate a agenilor economici n funcie de remunerarea titlurilor de valoare. Preferina pentru lichiditate i deci cererea speculativ de moned este puternic dac rata dobnzii este sczut, i slab dac aceasta este ridicat. Ratele mari ale dobnzilor sunt nu numai atrgtoare ele n sine, ci i datorit faptului c costul de oportunitate al deinerii de moned devine ridicat. n plus, titlurile de valoare devin avantajoase deoarece cursul lor este sczut, n timp ce, atunci cnd ratele dobnzilor sunt sczute, riscul unei prbuiri a cursului, n cazul cumprrii unui titlu, este mult mai mare. Prin urmare, cererea speculativ de moned este o funcie descresctoare de rata dobnzii, adic:

Relaia fundamental a pieei monetare care definete echilibrul pe aceast pia devine:

Dac oferta de moned i preurile sunt date, echilibrul pieei monetare depinde de venitul naional i rata dobnzii. Valorile cuplate ale acestor dou variabile pot fi puse n eviden cu ajutorul figurii 7 format din patru cadrane: > Cadranul IV ilustreaz cererea de moned pentru tranzacii care crete n acelai timp cu venitul naional.

148

> >

Cadranul II reprezint cererea speculativ de moned care crete pe msur ce rata dobnzii scade. Cadranul III introduce condiia de egalitate ntre oferta i cererea de moned prin intermediul unei drepte ce leag cele dou axe reprezentnd cele dou cereri de moned mt i m s . Deprtarea sa n raport cu originea, msurat pe una dintre cele dou axe, arat cantitatea de moned () n situaia iniial. Unghiul su de 45 exprim condiia de echilibru a pieei monetare: m=mlJrms.

>

Cadranul I ilustreaz sub forma curbei LMo ansamblul cuplurilor de valori y-r care corespund unei situaii de echilibru pe piaa monetar. Aceast curb poate fi construit n dou moduri:

149

a) fie se aleg, n mod succesiv, diferite niveluri arbitrare ale venitului naional, determinndu-se pentru fiecare din acestea cantitatea de moned necesar pentru tranzacii i, n consecin, cantitatea care rmne disponibil pentru speculaii, innd cont de cantitatea de moned oferit, apoi se determin nivelul ratelor dobnzilor care corespund acestei preferine pentru lichiditate; b) fie se pleac de la o rat dat a dobnzii, determinnd cererea speculativ de moned corespunztoare acestei rate, apoi se definete cantitatea de moned disponibil pentru tranzacii i, n consecin, nivelul venitului naional care poate fi atins. Figura 7 pune clar n eviden consecinele unei creteri deliberate a ofertei de moned. Aceasta se traduce printr-o translatare ctre exteriorul dreptei la 45, traducnd condiia de egalitate dintre cererea i oferta de moned (cadranul III). Punctele de intersecie cu Mi . . . axele se situeaz n . Dac plecm de la ipoteza aceluiai venit naional y0, constatm c este disponibil o mai mare cantitate de moned pentru speculaii i, n consecin, rata dobnzii care stabilete echilibru ntre preferina pentru lichiditate i oferta de moned poate fi mai sczut. Pentru un venit naional dat, curba LM0 este deplasat n jos, devenind LMt. Altfel spus, o rat dat a dobnzii se va satisface cu un nivel mai ridicat al venitului naional. Chiar dac rata dobnzii nu este unicul factor care influeneaz investiiile private, ea reprezint, totui, variabila principal de care acestea depind. Indiferent dac sunt finanate din mijloace proprii sau mprumutate, investiiile antreneaz un cost corespunztor ratei dobnzii, care nu se justific dect dac creterea ateptat a venitului este suficient. Pentru ca o investiie s merite s fie fcut, regula fundamental este ca rata intern de rentabilitate s fie superioar ratei dobnzii pe pia. Altfel spus, rata profitului trebuie s depeasc rata dobnzii. Volumul investiiilor are, prin urmare, tendina s sporeasc dac rata dobnzii scade, i invers. Funcia investiiilor este o funcie descresctoare de rata dobnzii:

150

i = /(r) , / l = < 0 Considerarea investiiilor private n funcie de rata dobnzii face ca egalitatea fundamental s devin: y = c\y-t(y)] + g + i(r) Spre deosebire de piaa monetar, condiia de echilibru pe piaa bunurilor i serviciilor poate fi exprimat prin curba IS care reprezint ansamblul perechilor de valori y-r care asigur echilibrul acestei piee. Ea este reprezentat n figura 8, cadranele creia ilustreaz elementele determinante.

Figura 8. Echilibrul pieei produselor ;i impactul politicii bugetare Smrsa: Profirotu A. Economia sectorului public ". Bucureti: Editura Economic, p.206

Cadranul IV reprezint funcia de economisire i de impozitare, care crete pe msur ce sporete venitul.

151

Cadranul II msoar cheltuiala public, care este fixat de o manier exogen, independent de rata dobnzii i investiiile private care sunt n funcie de rata dobnzii i suma celor dou. Cadranul III introduce egalitatea dintre economii i impozite, pe de o parte, i investiii i cheltuieli publice, pe de alt parte. Ea este ilustrat printr-o bisectoare. Cadranul I prezint curba IS de echilibru pe piaa produselor, care se poate construi i ea n dou moduri: fie pornind de la un nivel arbitrar al venitului naional, determinnd nivelul economiilor, impozitelor, cheltuielilor publice i al investiiilor i apoi pornind de la nivelul investiiilor se va gsi uor rata dobnzii, creia aceasta i corespunde; fie invers, pornind de la rata dobnzii i ajungnd n final la nivelul venitului naional. Venitul naional de echilibru se determin prin intersectarea curbelor IS i LM ce definesc echilibrul pe piaa produselor, respectiv pe piaa monetar. Se obine astfel o pereche unic de valori r~y care asigur de la sine echilibrul pe cele dou piee. Grafic, aceasta se realizeaz prin suprapunerea curbei IS n figura 6 peste curba LM definit n figura 4. Intersecia lor indic faptul c economia naional se afl n echilibru la venitul y0 i rata dobnzilor ro . Orice diferen n raport cu una dintre aceste dou variabile angajeaz, n mod automat, reacii corectoare care s aduc economia naional ctre aceast soluie unic de echilibru macroeconomic. Examinarea condiiilor de stabilizare macroeconomic arat c n economia naional contemporan alturi de sectorul public i cel privat funcioneaz i se extinde i unul monetar. Aceste trei sectoare se afl n relaii permanente de reciprocitate care trebuie cunoscute, generalizate i puse n circuitul politicilor guvernului nu numai de stabilizare, ci i dezvoltare durabil a activitii economice. Concluzii 1. n economia de pia mixt sectorul public este un factor important n echilibrarea cererii i ofertei, ocuparea tot mai deplin a forei de munc, asigurarea stabilitii macroeconomice.

152

2. Obiectivele i mijloacele de stabilizare macroeconomic cuprind: sporirea calificrii profesionale a populaiei ocupate; stimularea investiiilor capitale; politica monetar; politica fiscal; politica preurilor .a. 3. n scopul asigurrii stabilizrii macroeconomice statul poate aplica diferite modele. Cele mai cunoscute sunt: modelul economic keynesist; modelul cu dou sectoare economice: sectorul productor de bunuri i servicii i sectorul monetar. 4. Venitul naional de echilibru se determin prin intersectarea curbelor IS i LM. Intersecia acestor curbe indic faptul c economia naional se afl n echilibru la venitul y0 i rata dobnzii r0.

I- jT"

153

CAPITOLUL IX POLITICI ECONOMICE PUBLICE Obiectivele capitolului: y evidenierea formelor de implicare a statului n economia de pia contemporan; ^ prezentarea conceptului de gestionare macroeconomic; > expunerea tipologiei politicilor economice; > analiza elementelor de politic economic n sectorul public; > examinarea coninutului programrii i planificrii macroeconomice. Cuvinte - cheie: forme de implicare a statului; politic economic; politic fiscal; politic monetar; planificare macroeconomic; programare macroeconomic. 9.1. Forme de implicare a statului n economia de pia i gestionarea macroeconomic Teoria i practica cunosc dou forme principale de implicare a statului n economia de pia: indirect i direct. n mod indirect statul s-a implicat n economia de pia ns de la nceputurile ei. Aceast implicare s-a manifestat prin crearea cadrului instituional i legislativ, respectiv juridic, de reglare a activitii economice, de precizare a condiiilor de desfacere a liberei iniiative, de protejare a proprietii private .a. n secolul XX, n special n cea de-a doua jumtate a lui (dup criza economic mondial din anii 1929-1933), implicarea statului n economia de pia devine i direct, dar prin utilizarea prghiilor economice. Cele mai frecvente forme de implicare direct au devenit: sporirea volumului de investiii publice, creterea numrului de ntreprinderi n sectorul public, extinderea fiscalitii pentru redistribuirea unei pri considerabile de venituri care devin surse de consum i investiii, deci de cerere, reducerea ratei omajului .a. Prin 154

toate acestea statul devine un agent economic direct. Mai mult. El se implic nemijlocit i n agregarea fluxurilor din activitatea macroeconomic: venituri, consum, economii .a. Implicarea direct a determinat mbogirea administraiei de stat cu instituii noi, specializate n gestionarea activitii economice, precum i crearea unei metodologii adecvate pentru cuprinderea activitii, ceea ce se numete n prezent contabilitate naional. Astfel, s-a ajuns la gestionarea macroeconomic a unei ri. Aa cum un agent economic privat i duce evidena propriei sale activiti, analiznd scopurile, cheltuielile i rezultatele pentru ca pe baza lor sai precizeze deciziile viitoarei activiti, la fel i statul - acest nou i mare agent economic - trebuie s cunoasc starea economiei, evoluia ei i s preconizeze msurile care s permit dezvoltarea sincronizat a ntregului sistem economic. Prin gestionarea macroeconomic statul contemporan tinde s realizeze patru obiective fundamentale: > creterea economic durabil, ceea ce nseamn obinerea unui spor de produs naional pe locuitor ca o tendin constant pe o perioad viitoare mai ndelungat, dar previzibil; > asigurarea unui grad ridicat de ocuparea forei de munc, respectiv reducerea ratei omajului; > controlul inflaiei, care n limite moderate este considerat a fi un factor stimulator al activitii economice; > echilibrarea balanei de pli externe, care cuprinde i balana comercial, ceea ce asigur, totodat, un raport constant, echilibrat al schimbului monedei naionale pe piaa valutar. Un punct esenial n gestionarea macroeconomic l constituie fundamentarea metodologic a indicatorilor macroeconomici: produsul global brut (PGB), produsul intern brut (PIB), produsul intern net (PIN), produsul naional brut (PNB) i produsul naional net (PNN). Produsul global brut (PGB) cuprinde ntreaga producie pe o anumit perioad (de regul, un an calendaristic) dintr-o ar. Se calculeaz prin nsumarea consumului final i a consumului intermediar. n consumul final intr bunurile i serviciile consumate pentru satisfacerea nevoilor individuale i sociale, i investiiile brute, iar n consumul intermediar, bunurile i serviciile utilizate n activitile economice. Se poate deduce c:

155

PGB = Cf+ Q + Ib

unde: Cf- consumul final; Ci ~ consumul intermediar; Ib - investiiile brute. Produsul intern brut (PIB) cuprinde bunurile i serviciile dintr-o ar, ntr-o anumit perioad de timp, care sunt destinate consumului final. Deci:
PIB = PGB -Ci

Ci - consumul intermediar. Produsul intern net (PIN) se refer la bunurile i serviciile dintr-o ar i ntr-o anumit perioad de timp destinate consumului final n care sunt incluse i investiiile nete, dar sczute amortizrile capitalului fix. Deci:
PIN = PIB-A

A - amortizarea capitalului fix. Produsul naional brut (PNB) permite corectarea sau completarea produsului intern brut prin luarea n considerare a rezultatelor obinute din raporturile externe. n consecin, produsul naional brut cuprinde bunurile i serviciile realizate i consumate n interiorul rii la care se adaug soldul balanei raporturilor economice externe. Astfel:
PNB = PIB + S

S - soldul balanei raporturilor economice externe. Produsul naponal net (PNN) se refer la totalitatea bunurilor i serviciilor create i consumate ntr-o anumit perioad de timp, din care se scade soldul negativ al balanei raporturilor economice externe. Deci:
PNN = PIB - S

S - soldul negativ al balanei raporturilor economice externe. Cunoaterea coninutului acestor indicatori relev importana lor pentru estimarea cantitativ a activitii economice ntr-un anumit interval de timp, aprecierea fluxurilor economice (materiale i bneti) dintr-o economie naional, acumularea de informaii pentru elaborarea politicilor economice.

156

9.2. Conceptul i tipologia politicilor economice n sens restrns, politica economic poate fi definit ca un ansamblu de msuri, mijloace i tehnici pe care statul le aplic pentru a influena sau dirija economia. ntr-o abordare mai larg, politica economic este definit ca aciunea contient a autoritii publice, dintr-o ar dat, ntr-o anumit perioad de timp, care se traduce prin determinarea obiectivelor economice i sociale urmrite i utilizarea unor mijloace i tehnici adecvate atingerii acestor obiective".1 Fr a ine cont de obiectivele prevzute sau de mijloacele folosite, punctele de plecare, dar i cel final al .politicii economice publice trebuie s fie interesul general al naiunii. Msurile de politic economic recunoscute de doctrinele economice anterioare secolului XX, indiferent de formele de implicare a statului n economie, au avut n general un caracter fragmentar i necoordonat. Revoluia keynesist n gndirea economic a marcat revizuirea rolului statului n economia de pia i revoluionarea concepiei despre politica economic. De la importantele msuri de stimulare a consumului, produciei i investiiilor propuse de fondatorul dirijismului economic, sfera politicii economice s-a mbogit continuu. Responsabilitatea puterii publice privind fundamentarea i realizarea diferitelor politici economice a crescut pe msura constituirii i dezvoltrii economiei mixte. n prezent statul economiei mixte este chemat s promoveze politici economice care respect mecanismele pieei, alegnd dintre alternativele posibile pe acelea care implic cele mai puine sau cele mai mici necorespunderi. Implicarea statului n activitatea economic contemporan se face, de regul, nemijlocit de ctre organele executive, evident cu aprobarea de principiu a celor legislative. Fiind elaborate i aplicate de ctre organele executive, politicile economice publice poart denumirea generic de politici guvernamentale. Acestea pot fi grupate astfel:
Dodescu A. Statul i economia de pia". Bucureti, Editura Economic, 2000, p.136
1

157

a) Din punct de vedere a orizontului de timp a obiectivelor urmrite, se deosebesc: Politici economice conjuncturale. * Politic economice structurale. Politicile economice conjuncturale pot fi politici anticiclice, antiomaj, antiinflaioniste, de relansare economic. Cele structurale cuprind politica industrial, politica agrar, politica energetic .a. Politicile economice conjuncturale cuprind perioade curte de timp (de regul, un an), iar cele structurale vizeaz perioade mai lung. De aceea, aceste dou tipuri de politici economice mai sunt numite i politici economice pe termen scurt, respectiv, pe termen lung. b) Din punct de vedere al sfere de cuprindere, se disting: Politici economice generale; Politici economice departamentale, sectoriale sau locale. Politica economic general este elaborat i promovat de autoritatea public central i traseaz obiectivele generale ale statului n dezvoltarea economic i social. Politicile economice departamentale, sectoriale sau locale sunt pregtite i nfptuite de autoritatea public departamental sau local i sunt subordonate politicii generale, dar urmresc obiective specifice. c) n funcie de amplasarea domeniului afectat, politicile economice pot fi grupate n: Politici economice globale; Politici economice selective. Politica economic global cuprinde economia naional n integritatea sa, pe cnd cea selectiv doar unele sectoare sau actori economici spre care se consider necesar a fi ndreptat efortul executivului. Mai mult, politica de redistribuire a veniturilor poate mbrca i forma global i cea selectiv. d) Din punct de vedere al orientrii doctrinare, politicile economice contemporane pot fi: Politici economice de orientare liberal; Politici economice de orientare dirijist; Politici economice de orientare social-democrat. Politicile economice liberale urmresc favorizarea mecanismului pieei libere. Politicile economice dirijiste, denumite i

158

politici economice ale cererii, urmresc aplicarea unor msuri de stimulare din partea statului a agenilor economici n vederea corectrii eecurilor pieei. Politicile economice social-democrate vizeaz diminuarea inegalitilor sociale prin redistribuirea veniturilor i proteciei sociale. Orice politic economic este corelat cu mijloace (instrumente) corespunztoare. Avnd n vedere tipologia extrem de vast a politicilor economice, pe de o parte, dar i faptul c alegerea unui tip de politic economic se rezum, n special, pe alegerea instrumentelor adecvate, pe de alt parte, ne vom limita la examinarea mai detaliat doar a unor politici economice n funcie de mijloacele (instrumentele) utilizate.

Politici monetare i de credit folosesc ca instrumente: rata

dobnzii, condiiile de creditare i masa monetar n circulaie. innd cont de faptul c, prin aceste instrumente, se urmrete, n primul rnd, meninerea sau restabilirea echilibrului economic, aceast politic se promoveaz, n mod difereniat, n funcie de situaia n care se afl economia naional n evoluia ei ciclic. De exemplu, n faza de avnt prelungit, pentru a evita punctul critic de supranclzire care, se tie, este urmat de criz economic i apoi de faza de depresiune. n acest interval de timp este necesar frnarea activitii economice prin reducerea cererii de investiii capitale directe. Pentru aceasta se iau msuri de majorare a ratei dobnzii i de aplicare a unor restricii suplimentare n acordarea de credite de ctre instituiile bancare, ceea ce reduce volumul investiiilor. Agenii economici acioneaz prin reducerea produciei, stoparea creterii veniturilor, ceea ce reduce consumul. Astfel, se frneaz att consumul de bunuri materiale i servicii, ct i de bunuri pentru investiii. Prin urmare, are loc ncetinirea ritmului de cretere economic, respectiv, i a produciei. n aceeai direcie acioneaz i reducerea masei monetare n circulaie prin oprirea de emisiuni suplimentare de moned. Reducerea lichiditii! sporete, de regul, apelarea la credite, dar, n acest domeniu, rata dobnzii ridicat i restriciile suplimentare stopeaz imboldul de a investi. Astfel, prin mbinarea politicii creditare i celei monetare se atinge scopul de ncetinire a creterii economice.

159

n situaia de depresiune, politicile guvernamentale urmresc stimularea activitii economice, n primul rnd, prin cointeresarea de a investi i, n general, prin sporirea veniturilor, ceea ce pozitiv influeneaz asupra sporirii cererii. n consecin, are loc trecerea la faza nviorrii a ciclului economic i apoi a celei de avnt.

Politicile de cheltuieli publice folosesc drept instrumente

achiziiile, comenzile de stat i investiiile publice, n mod difereniat, innd cont de desfurarea activitii economice pe domenii i ramuri. Achiziiile i comenzile sunt necesare, n mod substanial n fazele de depresiune economic, iniiind astfel o cerere, care se realizeaz prin efectul ei asupra tuturor agenilor economici, ceea ce sporete veniturile i, astfel, cererea global. Investiiile publice sunt i ele difereniate n funcie de domeniul de activitate i au ca scop principal crearea noilor locuri de munc, deci salarii, deci creterea cererii. Toate aceste probleme se soluioneaz n funcie de situaiile concrete, care variaz de la o ar la alta. Politicile fiscale utilizeaz drept instrumente impozitele i taxele. Paralel cu rolul de redistribuire a veniturilor i de formare a resurselor financiare necesare efecturii cheltuielilor publice, politica fiscal (n domeniul impozitelor) asigur posibilitatea de a influena activitatea economic, fie n sens pozitiv sau negativ. Politica fiscal variaz i ea n funcie de etapa de dezvoltare economic a rii respective. n cazul necesitii relansrii activitii economice, se practic reducerea impozitelor i a taxelor, ceea ce are ca rezultat creterea veniturilor agenilor economici i a salariailor. n consecin, are loc ncurajarea consumului i a investiiilor de capital. Atunci cnd, dimpotriv, se impune temperarea creterii economice, se apeleaz la majorarea fiscalitii, ceea ce conduce la micorarea veniturilor i, n consecin, frnarea consumului i a investiiilor.

160

9.3. Elemente de politic economic n sectorul public n sectorul public se practic dou tipuri de politic economic: negativ i pozitiv. Prin noiunea de politic economic negativ se nelege acel set de msuri ale statului menite: a) s promoveze concurena i b) s controleze monopolurile, fuziunile i acordurile comerciale. Asemenea msuri au aprut atunci cnd statul i-a manifestat preocuparea n privina concentrrii agregate din industrie. De exemplu, ponderea celor mai mari 100 de uniti de producie din Marea Britanie, apreciate n funcie de producia net, a crescut de la 25% n anul 1939 la aproximativ 40% la sfritul anului 1960. Din 1979, ns, pn n 1984, s-a nregistrat un oarecare declin al concentrrii agregate.1 Politica asupra concurenei se aplic prin diverse acte normative. n aceast materie s-a pornit de la ideea c monopolul este ru", iar concurena este bun". Presupunnd c cel mai strict judector al propriilor interese este consumatorul care tinde s-i maximizeze satisfacerea nevoilor, politica asupra concurenei poate aduce urmtoarele beneficii comunitii: o sporit eficien economic; o gam mai larg de opiuni pentru consumator; un sistem mbuntit de informaii n privina preurilor; stimularea inovaiilor i a dezvoltrii de noi produse i tehnologii. Monopolul tehnic este un caz particular al monopolului i este admis pentru c, din punct de vedere tehnic, el este mai eficient dect concurena. Altfel spus, este monopolul facilitat de condiii tehnice. Monopolul tehnic mai este numit i natural" pentru c natura particular a bunurilor produse favorizeaz monopolizarea produciei. Este cazul unor bunuri economice de interes general, ca: producerea i distribuirea apei, gazului, curentului electric, telecomunicaiile, transportul feroviar, aerian .a.

Tardwick: P., Langamead J., Khan B. Introducere n economia politic modern". Ed. Polirom, 2002, p.338

161

Particularitatea acestor bunuri este c nu pot fi oferite dect global, colectiv, ceea ce determin imposibilitatea cu exactitate a produciei n funcie de cererea oferit. Aceast particularitate poart numele de indivizibilitate" a ofertei" i este nsoit la nivel macroeconomic de randamente cresctoare, ceea ce nseamn c, la o capacitate dat de producie, creterea cererii determin scderea costului unitar, iar costul marginal determinat de o cerere suplimentar este foarte mic sau chiar nul. Dac avem n vedere, ns, c monopolul natural exist cu privire la bunuri eseniale, soluia maximizrii profitului nu poate fi tolerat. Rezultatul este trecerea monopolului n proprietatea statului sau reglementarea activitii acestuia. De asemenea, unele monopoluri din sectorul public, cum ar fi furnizarea gazului metan i electricitii, sectorul sntii i cel al educaiei, i pot justifica existena pe baza faptului c interesele personale ale individului nu coincid ntotdeauna cu ale societii. Prin urmare, monopolurile de stat pot contribui la creterea bunstrii cetenilor prin oferta de externaliti pozitive i prin efectele favorabile asupra distribuiei venitului. Politica economic pozitiv include totalitate de msuri ale statului menite s promoveze dezvoltarea economic apelnd la: o o mai mare eficien economic; o restructurarea industriei i agriculturii. In condiiile economiei de pia unitile economice benefice sunt acelea care funcioneaz n conformitate cu cerinele pieei. Astfel, orice ajutor al statului, prin care se poate modifica o schem de producie, va trebui s aib o motivaie foarte serioas. Aceast viziune subliniaz abordarea specific a politicilor industriale a rilor cu economie de pia din a doua jumtate a secolului XX. Ajutorul financiar guvernamental s-a concentrat pe urmtoarele domenii: a) cercetare i dezvoltare; b) tehnologia informaiei; c) micile afaceri i d) recrutarea i perfecionarea forei de munc. Guvernele rilor cu economie de pia avansat sunt preocupate tot mai mult de problemele angajrii forei de munc, alocnd sume importante pentru astfel de proiecte. O surs important de creare a

162

locurilor de munc este considerat sectorul ntreprinderilor mici. Ajutorul acordat acestui tip de ntreprinderi include ncurajarea bncilor i a altor instituii financiare de a le mprumuta bani, garantndu-le parial mprumuturile. ntreprinderile mici beneficiaz i de unele nlesniri n ceea ce privete impunerea. Astfel de aciuni au loc, n prezent, i n sectorul economic public al Republicii Moldova. Alte msuri de politic economic Pe lng politicile economice promovate cu instrumente i metode de reglare indirect guvernul elaboreaz i aplic n anumite cazuri i politici bazate pe aciunea sa direct n economie - ca agent economic nemijlocit sau pe cale legislativ i reglementar. La acestea se refer: Politica concurenei. Instrumentele acestei politici se bazeaz pe reglementarea relaiilor concureniale n scopul prevenirii amplificrii unor poziii economice dominante cu efecte negative asupra mecanismului concurenial. n Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului nr.21 din 16.02.2007 a fost nfiinat Agenia Naional pentru Protecia Concurenei. n scopul asigurrii funcionrii eficiente a pieelor pe care nu exist nonconcuren acioneaz legea Cu privire la monopolurile naturale". Politica comercial. Politica comercial se bazeaz pe aciunea direct a statului n scopul echilibrrii balanei comerciale. Se realizeaz prin msuri de protecionism n anumite ramuri afectate de concuren extern; ncurajarea exportului de mrfuri autohtone; sporirea competitivitii mrfurilor .a. Aciunea direct n acest caz este strict coordonat cu procesul deciziei politice i se bazeaz pe legislaie i reglementare Activitatea Guvernului Republicii Moldova, n domeniul comerului extern este orientat acum spre promovarea exporturilor de mrfuri, obinerea unui regim comercial preferenial din partea Uniunii Europene, extinderea i modernizarea relaiilor comerciale regionale, implementarea i monitorizarea ndeplinirii angajamentelor asumate n procesul de aderare la Organizaia Mondial a Comerului (OMC) .a.

163

> Politica de ocupare a forei de munc. Esena acesteia const n elaborarea i coordonarea direct de ctre stat a unor programe de pregtire, calificare i reorientare a omerilor sau a potenialilor omeri, a activitii de divizare a muncii sau de ncadrare n cmpul muncii; reglementri pentru crearea unor posibiliti suplimentare de angajare (reducerea vrstei de pensionare, repatrierea emigranilor .a.). n Republica Moldova politica statului privind ocuparea forei de munc este concentrat asupra consolidrii cadrului legislativnormativ, monitorizrii situaiei i coordonrii proceselor legate de activitatea pieei muncii, crerii noilor locuri de munc, perfecionrii legislaiei muncii i politicii migraioniste, asigurrii proteciei sociale .a. Politica de cretere si dezvoltare economic se bazeaz pe aciunea direct a puterii publice n domeniul industriei, agriculturii, amenajrii teritoriului, proteciei mediului nconjurtor, n republica Moldova, n scopul integrrii diverselor programe ntr-un tot ntreg i orientrii aciunilor spre utilizarea ct mai raional a resurselor umane, materiale i financiare, a fost elaborat, aprobat de Parlament i se realizeaz Planul Naional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011. Politici ale preurilor si veniturilor la fel sunt bazate pe aciunea direct, n special pe cale legislativ i prin reglementare, n scopul stabilirii unor limite maxime sau minime, a susinerii anumitor ritmuri de evoluie. Sunt cele mai contestate de politicienii de orientare liberal i neoliberal, dar binevenite pentru categoriile cu venituri fixe i modeste ale populaiei. 9.4. Planificarea i programarea macroeconomic n economia de pia, piaa i planul sunt privite ca factori opui. Prin concuren, piaa reprezint la fel ca i planul o modalitate de ghidare a eforturilor individuale. Concurena perfect conduce, fr ndoial, la o situaie superioar celei determinate de plan, din punctul de vedere al coordonrii intereselor particulare. Inexistena

164

concurenei perfecte, ns, ofer cadrul unor controverse ample cu privire la necesitatea planificrii macroeconomice. Planificarea macroeconomic, privit ca un sistem de msuri de organizare, coordonare i ndrumare a activitii economice n vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite, se constituie att ca o component, ct i ca un element fundamental al politicii economice. Planificarea macroeconomic este cerut n mod obiectiv de necesitatea perfecionrii bazei tehnico-materiale de producie, care impune i o dirijare unitar din partea statului a acestei activiti. Ea este condiionat i de intensificarea proceselor integraioniste, lrgirea fluxurilor de export-import, fluxurilor monetare, de racordarea economiei naionale la cerinele economiei mondiale .a. Ideea de planificare n sensul raportului contient ntre prezent i viitor a fost formulat cu mai mult de trei secole n urm de cardinalul Arman Richelieu (1585-1643), care n anul 1624 a devenit crmuitorul Franei. El intuise clar necesitatea de a trasa planuri pentru a permite prezentului s fie legat fr daun de viitor". Planificarea economic a evoluat destul de rapid de la apariia ei, att n ceea ce privete coninutul, ct i sfera de aplicare. Astzi fr o planificare macroeconomic bine justificat, nu poate fi realizat o economie de pia avansat i, ca urmare, politica economic i social a unui stat contemporan nu se mai poate lipsi de ea. JjIntre necesitatea planificrii macroeconomice i posibilitile de realizare ale acesteia exist o anumit distan. Aceast distan poate fi - redus pe msura crerii anumitor condiii. Transformarea posibilitii planificrii macroeconomice n realitate este un proces mai avansat n unele ri dect n altele, dar n orice caz, ea este n plin desfurare n toate rile cu economie de pia. Este notabil, de templu, experiena pozitiv a Japoniei, care a realizat, prin intermediul Ageniei de Planificare Economic, planuri cincinale care cttprind ntreaga economie; a Franei, care a constituit un organism special, Comisariatul Planului, nsrcinat cu elaborarea i aplicarea nor planuri generale pentru ntreaga economie i a unor programe speciale pentru domeniile considerate de interes general; a Olandei,

165

care prin Biroul Central de Planificare realizeaz i aplic planuri destinate ctorva domenii considerate de maxim interes pentru economia naional; a SUA, care realizeaz doar programe speciale i nu programe generale. Principalii factori care au fcut posibil i au determinat extinderea practicii planificrii macroeconomice sunt: 1. Partea tot mai important a resurselor unei ri, care ntr-un mod sau altul, este administrat de stat. Aceasta d posibilitatea planificrii i coordonrii resurselor controlate n mod direct de ctre stat. n mod indirect aceasta se aplic i asupra resurselor i sferelor private ale economiei naionale, deoarece statul influeneaz folosirea lor prin prghiile economice de care dispune. 2. n mod deosebit, ncepnd cu anii'30 ai secolului XX, a avut loc o dezvoltare accelerat a teoriei economice dirijiste i a cercetrilor operaionale, care au dus la analiza sistematic, ct i la tehnici utilizate n planificarea macroeconomic. Este bine cunoscut viziunea lui J.M.Keynes n conformitate cu care statul trebuie permanent s analizeze i s opereze n activitatea sa cu aa mrimi macroeconomice, cum simt: Venitul naional - V; Consumul global - C; Ocuparea forei de munc - E\ Investiiile globale - /; Economiile - S, neamestecndu-se n treburi mrunte ale agenilor economici la nivelul ntreprinderilor. 3. Apariia orientrii i posibilitii planificrii macroeconomice a fost condiionat i de aprofundarea cercetrii relaiilor funcionale cantitative i calitative ale creterii economice, extinderea analizei micro i macroeconomice, dezvoltarea statisticii i econometriei, teoriei programrii economico-matematice .a. Concomitent a avut loc o dezvoltare puternic a tehnicii i echipamentelor electronice de calcul, ce au fcut posibil prelucrarea informaiilor la nivel macroeconomic. 4. Dup cel de al doilea rzboi mondial, problema refacerii economiilor naionale a multor ri capitaliste cerea n mod insistent

166

planificarea economic. Micorarea resurselor, rata nalt a omajului i a inflaiei, nivelul sczut de trai al populaiei au impus ca multe ri vest-europene s menin msurile de dirijism economic, iar intrarea n vigoare a planului de reconstrucie, cunoscut sub denumirea de Pianul Marshall (1948), a determinat trecerea acestora la planificarea macroeconomic. Dup prerea economistului francez Fr.Perroux, planul este ... necesar att rilor dezvoltate, dotate cu piee foarte imperfecte, ct i rilor subdezvoltate n care cvasimecanismele pieei trebuie create printr-o politic contient" i raional".1 Statul, care deine puterea de constrngere, trebuie s se implice n economie n scopul de a asigura, prin msuri bine fundamentate, o maximizare a bunstrii populaiei. Planul se prezint ca o totalitate de macrodecizii, n care se prevede atingerea unor echilibre concrete i dinamic, diferite de acelea pe care piaa, prin funcionarea ei dezordonat, le-ar fi degajat. Sferele de cuprindere, formele i metodele de planificare macroeconomic difer substanial de la o ar la alta i de la o etap istoric la alta n cadrul unei anumite ri. Planificarea macroeconomic s-a efectuat i se efectueaz sub urmtoarele forme: indicativ, prin care puterea public precizeaz ce trebuie de fcut pentru a se atinge obiectivele prevzute n plan. Instituiile specializate publice nu fac dect s explice scopurile i s conving, cu argumente economice, agenii economici s acioneze n direcia realizrii lor; incitativ. pe baza creia realizarea obiectivelor prevzute este susinut de stat prin acordarea de avantaje acelor ageni economici care ndeplinesc planul i prin penalizarea acelora care nu se ncadreaz n indicatorii planului; imperativ, pe baza creia statul ntocmete i ordon realizarea planului, unitile economice fiind chemate s execute deciziile. Planificarea macroeconomic nu nseamn nicidecum o negare a mecanismelor pieei. Intre plan i pia exist nu numai compatibilitate istoric, dar complementariti benefice.
_

Ui?'

fttwwx Fr. L'economie de la XX-eme siecle". Paris, Ed.PUF, 1997, p.103

167

Programarea economic este i ea o form de implicare a statului n activitatea economic. Ea decurge din planificare, servind unor obiective specifice pe termen scurt, derivate din obiectivul general pe termen lung, urmrit prin planificare. n ceea ce privete sferele de cuprindere, programele se pot referi la ansamblul economiei naionale, la anumite domenii de activitate sau zone geografice ori pot s aib n vedere rezolvarea unor situaii economice mai dificile, cum ar fi: ieirea din criz, combaterea inflaiei, diminuarea omajului, mbuntirea competitivitii bunurilor naionale n raporturile economice externe .a. De regul, programele economice iniiate de guverne urmresc prezentarea echilibrului economic sau regsirea lui. n acest scop ele cuprind activiti care se desfoar la trei niveluri. n primul rnd, programele economice analizeaz (pe baza unor metodologii speciale) evoluia fenomenelor i proceselor economice i elaboreaz recomandri de comportare att pentru agenii economici din sectorul public, ct i pentru cei din sectorul privat, n vederea atingerii obiectivelor urmrite. n al doilea rnd, se prevd modaliti de constituire a resurselor necesare realizrii programelor. n al treilea rnd, felul cum vor fi alocate i, respectiv, folosite aceste resurse n vederea obinerii rezultatelor dorite, n condiii ct mai favorabile. La fel ca i planificarea macroeconomic, programarea nu conine obligaii pentru agenii economici, ci doar recomandri, care nu trebuie s contrazic principiul liberei iniiative. Concluzii 1. Forme principale de implicare a statului n economia de pia sunt: implicarea indirect i implicarea direct. 2. Politica economic poate fi definit ca un ansamblu de msuri, mijloace i tehnici pe care statul le aplic pentru a influena sau dirija economia. n sectorul public se practic dou tipuri de politic economic: negativ i pozitiv. 3. Un punct esenial n gestionarea macroeconomic l constituie fundamentarea metodologic a indicatorilor macroeconomici: produsul global brut (PGB), produsul intern brut (PIB), produsul

168

intern net (PIN), produsul naional brut (PNB) i produsul naional net (PNN). 4. Planificarea macroeconomic, privit ca un sistem de msuri de organizare, coordonare i ndrumare a activitii economice n vederea atingerii unor obiective dinainte stabilite, se constituie att ca o component, ct i ca un element fundamental al politicii economice. 5. Planificarea macroeconomic nu nseamn nicidecum o negare a mecanismelor pieei. ntre plan i pia exist nu numai compatibilitate istoric, dar complementariti benefice.

169

CAPITOLUL X REACII LA PUTEREA DE REGLEMENTARE A STATULUI Orice putere corupe, puterea absolut
corupe n mod absolut".
Lord Acton

Obiectivele capitolului: y evidenierea relaiilor de reciprocitate dintre economia subteran, evaziunea fiscal i corupia; y prezentarea caracteristicilor economiei subterane; > explicarea cauzelor evaziunii fiscale; > demascarea esenei antisociale a corupiei. Cuvinte - cheie: reglementarea economic; economie subteran; evaziune fiscal; corupie. 10.1. Interconexiunea economiei subterane, evaziunii fiscale i a corupiei Economia subteran, evaziunea fiscal i corupia sunt stri ale economiei, ale comportamentului economic i social al indivizilor. La nivelul omului de rnd, n cele mai dese cazuri, ele sunt neglijate, din considerente pragmatice: nu-I ating n mod direct i concret, el poate oricnd s fie nevoit s recurg la ele, iar din experiena trecut a nsuit c nimeni i nimic nu le poate strpi, cel mult le poate limita efectul. Dar n procesul examinrii acestor fenomene negative nu trebuie de bazat pe indiferena omului obinuit. Este necesar de descoperit adevratele lor cauze i consecine, de identificat pe cei care beneficiaz i pe cei care pierd, n cest condiii; s se scoat la iveal raportul real de fore dintre cei care sunt promotorii acestor fenomene i cei care, din diferite raiuni, se opun lor (fenomenelor) i, dac este posibil, s se propun soluii- Fenomenele de genul economiei subterane (economiiei tenebre, paralele sau ascunse), evaziunii fiscale i corupiei i au originea n limutarea de ctre autoritatea de impunere 170

(statul) a unor drepturi naturale ale omului (de a-i desfura activitatea pe care o dorete sau care este cerut de semeni, de a se folosi integral de roadele muncii sale sau de a avea acces la resursele necesare, fr bariere administrativ-birocratice, ci numai pe principii de negociere i concuren). Ele sunt reacii specifice la constrngerile puterii statale. ns, altfel statul nu poate proceda. ntinderea i amplitudinea economiei subterane, evaziunii fiscale i corupiei depind i de starea nivelului de trai a celor care sunt nevoii sau decid s recurg la ele. Cu ct aceast stare este mai precar, cu att mai des i mai pronunat vor apela la ele. O cauz primar i mai general a celor trei fenomene i a interconexiunii lor o constituie convieuirea social. ntr-o lume desprins din romanul Robinson Crusoe, nici unul din aceste fenomene nu ar avea loc. O situaie cu totul opus are loc n cadrul convieuirii sociale unde exist statul i alte centre de putere care reglementeaz relaiile dintre ceteni, dintre ceteni i aceste centre de putere, precum i ntre nsi centrele de putere. Economia subteran, evaziunea fiscal i corupia constituie costurile" pltite de agenii care acioneaz n cadrul economiei mixte. Dei foarte mult lume este contient de existena acestor costuri, totui factorii politici acioneaz ca i cum aceste costuri trebuie i pot fi eliminate. n fond, o astfel de viziune este ludabil, dare este oare i pe deplin realist? Rmne s vedem n continuare. 10.2. Economia subteran - activitate economic nelegitim Economia subteran reprezint totalitatea formelor de activitate economic neautorizat de stat, nereflectate n statistica oficial i care aduc prejudicii societii. Economia subteran apare odat cu apariia statului, care impune anumite reguli i norme n activitatea economic. De la o etap de dezvoltare a civilizaiei la alta ea i-a schimbat doar formele concrete de manifestare. n antichitate erau bine cunoscute tranzaciile interzise de import, export, corupia, falsificarea banilor .a. n Evul mediu, capitalismul slbatic" i cel civilizat", socialismul i tranziie

171

la economia de pia, la rndul lor, au mbogit" substanial fenomenul. n ultimele decenii economia subteran a avut amploare pn i n rile cele mai avansate din lume. Economia subteran este desprit de economia de suprafa printr-un strat" subire, artificial i lunecos, constituit din reglementri i interdicii. Se poate observa c ceea ce la un moment dat constituie economie subteran poate s devin economie de suprafa. Economia subteran are la originea sa venica dorin a unei categorii de oameni de a se mbogi i a domina cu orice pre i fr nici o limit. Ca i criminalitatea, ca i alte vicii umane, ea poate fi limitat, micorat, dar lichidat n ntregime, puin probabil. Economia subteran se desfoar, n cele mai multe privine, dup regulile economiei de suprafa. Cu toate acestea, exist aici caracteristici la care considerm necesar s ne oprim pe scurt: este o economie nedeclarat din motive fiscale (de a ocoli impozitarea) sau din motive de clandestinitate, ca rspuns la interdiciile legii, iar, din aceast cauz, este greu de determinat mrimea ei; activitatea economic subteran este, n general, mai profitabil deoarece scap de impozitare; ^ unele din resursele mobilizate i utilizate de economia subteran sunt resurse exploatate de economia de suprafa n mic msur sau deloc (cazul drogurilor i prostituiei); ^ decontarea tranzaciilor acestei economii are loc n numerar pentru a scpa oricrei forme de control al veniturilor; ^ pe pieele economiei subterane au loc unele nelegeri secrete sau confideniale, nenregistrate pe nici un suport material (pentru a nu lsa urme), att ntre ofertanii de produse, ct i ntre acetia i cumprtorii (consumatorii) de astfel de produse realizate n acest tip de economie; ^ este restrns lupta de concuren. Acest fapt duce la creterea preurilor la produsele i serviciile oferite de economia subteran;

172

produsele i serviciile oferite de economia subteran satisfac unele din nevoile tainice (oculte) de care economia de suprafa nu se preocup din cauza interdiciei legii. Pe lng aceste caracteristici generale, valabile pentru orice economie naional, exist i unele cauze specifice, proprii rilor n tranziie spre economia de pia. Aici economia subteran este stimulat de ctre: imperfeciunea legislaiei; instabilitatea politic ce reduce capacitatea organelor de stat de a lupta cu economia subteran; indiferena majoritii populaiei fa de acest fenomen din cauza identificrii lui cu economia de pia; calificarea economiei subterane de ctre unii ideologi ai anarhismului drept un fenomen inofensiv, nevinovat i absolut firesc. n concluzie se poate spune c economia subteran este produsul scoaterii n afara legii a unor activiti economice (producerea i vnzarea drogurilor, unele jocuri de noroc, prostituia .a.) de ctre stat sau al siturii de ctre nii protagonitii acestei economii la limita sau n afara legii. Ca orice alt fapt omeneasc ascuns, economia subteran ine de firea omului supus pcatului. Cu toate acestea, omul continu s rmn o fiin slab", suspus greelilor, poftelor i nestatorniciei. Att timp ct exist o cerere care, din cauza unor ngrdiri, nu poate fi satisfcut de oferta n cadrul economiei de suprafa, va exista i o ofert, i deci, o economie subteran care s o satisfac. Orict de mult s-ar lupta puterile publice s o lichideze, acest lucru nu se va ntmpla din cauze profunde. Dei ar putea prea paradoxal, existena economiei subterane este benefic pentru politicieni. Pe de o parte, ea le d ocazia discursurilor electorale pentru a convinge alegtorii s-i voteze, n sperana unei lupte eficace a politicienilor ctigtori n alegeri mpotriva unei economii subterane, de multe ori supraevaluat de acetia n mod voluntar i interesat. Pe de alt parte, n unele situaii, anumite fore politice pot gsi n economia subteran mijloace salvatoare de finanare a activitilor lor. Exemplele n acest sens nu lipsesc.

173

10.3. Evaziunea fiscal i formele de manifestare Alturi de economia subteran i alte vicii, evaziunea fiscal este una din bolile societii contemporane. Evaziunea fiscal este forma de ocolire, eschivare, sustragere prin orice mijloace, integral sau parial, a plii impozitelor de ctre contribuabili. Evaziunea fiscal este legat de povara fiscal, impus contribuabililor prin multitudinea obligaiilor legislaiei fiscale. Aceast povar a stimulat n toate timpurile, ingeniozitatea acestora n inventarea procedeelor de nerespectare a sarcinii fiscale. Fuga" de la datoria fiscal a fost i este provocat de motivul c fiscul, lovind indivizii n veniturile i averea lor, i atinge n cel mai sensibil interes - interesul bnesc. Exist o psihologie a contribuabilului de a nu plti impozit niciodat dect n cazurile n care nu poate s nu plteasc. Aceast psihologie se bazeaz pe ideea libertarian conform creia impozitul este un furt". Pentru evaziunea fiscal sunt caracteristice urmtoarele trsturi: urmrete punerea la adpost de poftele" statului a unei pri din veniturile obinute; poate fi numai un act unilateral; poate fi considerat, din punctul de vedere al celui care recurge la ea, ca un act legitim (i protejeaz sau i apr ctigul realizat prin munc; nu presupune recurgerea la corupere; are loc i n cadrul economiei de suprafa, dar mai ales n cel al economiei subterane, unde evaziunea este generalizat. Evaziunea fiscal, n funcie de mprejurrile cum ea poate fi svrit n raport cu legitimitatea, se manifest n dou forme: legal (licit, la adpostul legii) i ilegal (ilicit, cu nclcarea legii). Evaziunea legal nseamn neachitarea impozitelor, integral sau parial, fr ca acest comportament s fie apreciat contravenie sau infraciune. O astfel de situaie este posibil datorit faptului c metodele de stabilire a obiectului impozabil permite de a scoate de sub

174

incidena impozitului o parte a venitului impozabil. Aceasta, de exemplu, are loc n cazul existenei minimului impozabil, sau n cazul impunerii veniturilor obinute de persoane fizice pe baza unor norme medii de venit. Contribuabilii care obin venituri mai mari dect media, nu pltesc impozit pentru diferena respectiv. Evaziunea ilegal nseamn neachitarea impozitelor, integral sau parial, prin nclcarea legislaiei fiscale. Neachitarea se manifest prin diverse forme, principalele fiind: desfurarea ilegal a activitilor (nenregistrarea ca ntreprinztor, activitate far licen) i falsificarea evidenei (inerea dublelor registre, lichidarea intenionat a documentelor, prezentarea documentelor fictive .a.). Evaziunea fiscal, n primul rnd, prin forma sa ilegal, este urmrit prin lege de organele specializate n domeniul fiscalitii. 10.4. Esena, cauzele i msuri de combatere a corupiei Corupia este i ea una din bolile lumii contemporane, alturi de economia subteran, evaziunea fiscal, contrabanda i altele. Grupul multidisciplinar n problemele corupiei al Consiliului Europei a definit corupia ca orice comportament al persoanei n a crei sarcin a fost pus executarea anumitor obligaii n sectorul public sau privat, care condiioneaz nclcarea acestora n calitate de persoan de stat cu funcie de rspundere, lucrtor privat, agent independent, avnd drept scop obinerea unui profit ilegal pentru sine i alte persoane".1 Conform Conveniei civile privind corupia (Strasburg, 4 noiembrie 1999), prin corupie se nelege faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct sau indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit sau promisiunea unui asemenea avantaj necuvenit, care afecteaz exercitarea normal a unei funcii sau comportamentul cerut beneficiarului comisionului ilicit sau al avantajului necuvenit, sau al promisiunii unui asemenea avantaj necuvenit".2

| Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei. Chiinu, 2005, p.5 Ibidem, p.6

175

Convenia penal privind corupia (Strasburg, 27 ianuarie 1999) definete corupia n cele dou modaliti de svrire a ei - activ i pasiv. Corupia activ este promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar public, pentru sine ori pentru altul, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor".1 Corupia pasiv este solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine ori pentru altul sau acceptarea unei ofertei ori promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale".2 Potrivit conveniei numite, aceste fapte constituie corupie dac sunt svrite de funcionari public, naionali, strini, parlamentari naionali, strini i ai adunrilor parlamentare internaionale, funcionari internaionali, precum i de persoane care reprezint organizaii internaionale. De asemenea, corupia ine att de sectorul public, ct i de cel privat. Legea nr.900-XIII din 27 iunie 1996 aprobat de Parlamentul Republicii Moldova definete corupia ca un fenomen antisocial. Ea reprezint o nelegere ilegal ntre dou pri, una promind sau propunnd privilegii sau beneficii nelegitime, cealalt, antrenat n serviciul public, consimind sau primindu-le n schimbul executrii sau neexecutrii unor anumite aciuni funcionale, ce conin elemente ale infraciunii prevzute n Codul Penal. Corupia este determinat de diverse cauze, care pot fi grupate n: economice; instituionale; de ordin legal; politice; sociale; morale.
1 2

Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei. Chiinu, 2005, p.6 Ibidem

176

Cauzele economice constau n costul ridicat al vieii, cu o tendin de cretere continu; dezechilibrarea economiei i, ca urmare, pauperizarea populaiei: salariile mici, pltite cu ntrziere, ale funcionarilor publici; dezordine n sectorul privat .a. Cauzele instituionale se refer la politica de cadre defectuoas; promovarea n posturi de rspundere a unor persoane incompetente i corupte; lipsa de transparen n activitatea administraiei publice centrale i locale; posibilitatea redus de demascare a persoanelor corupte .a. Cauzele de ordin legal rezid n lacunele existente n legislaie, n lipsa unor mecanisme eficiente de executare a acesteia. Cauzele politice constau n lipsa de voin i de responsabilitate din partea multor politicieni; existena unor factori interni i externi care impun interesele de grup la luarea unor decizii; nesoluionarea problemei raioanelor de Est; costurile sociale ridicate a reformelor economice .a. Cauze sociale i morale in de cultur, mentalitate, tradiii, erodarea valorilor spirituale; apariia i pasivitatea civic; tolerana politic; dependena mijloacelor de informare n mas. Trsturile principale ale corupiei sunt urmtoarele: urmrirea accesului la resurse publice pentru creterea ctigului personal prin coruperea celor care le gestioneaz; acioneaz pe baza nelegerilor bilaterale i multilaterale; activeaz numai n economia de suprafa (aceasta nu exclude, ns, ca intenia i forele care recurg la corupere s vin, n principal, din economia subteran); efectele corupiei sunt mult mai periculoase dect cele ale evaziunii fiscale. Contracararea corupiei este un proces de lung durat. Acest fenomen nu poate fi extirpat, ns poate fi, i trebuie, diminuat printrun control riguros, prin aplicarea unor msuri de prevenire. Aceste msuri trebuie s vizeze factorii criminogeni i nlturarea condiiilor care genereaz corupia, ct i prin depistarea nemijlocit a actelor de corupie, tragerea la rspundere juridic a vinovailor, n temeiul legislaiei. Este absolut necesar completarea msurilor de prevenire i contracarare cu aciuni de educare a populaiei n spiritul intoleranei

177

fa de actele de corupie i de obinere a sprijinului ei n campania anticorupie promovat de autoritile publice. Elementele Strategiei Republicii Moldova de prevenire i combatere a corupiei prevd: > contracararea corupiei prin aplicarea efectiv i eficient a normelor penale; > prevenirea corupiei prin eliminarea oportunitilor ei din sistemele i procedurile instituiilor publice i de drept; > educarea tuturor categoriilor de populaie n spiritul intoleranei fa de corupie i ncurajarea unei susineri active n activitatea de prevenire i combatere a corupiei.

>
Concluzii X. Fenomenele de genul economiei subterane, evaziunii fiscale i corupiei i au originea n limitarea de ctre autoritatea de impunere a unor drepturi naturale ale omului. Ele sunt reacii specifice la constrngerile puterii statale. 2. Economia subteran reprezint totalitatea formelor de activitate economic neautorizat de stat, nereflectate n statistica oficial i care aduc prejudicii societii. 3. Evaziunea fiscal este forma de ocolire a plii impozitelor de ctre contribuabili. Este legat de povara fiscal, impus contribuabililor prin multitudinea obligaiilor legislaiei fiscale. 4. Corupia - orice comportament al persoanei n a crei sarcin a fost pus executarea anumitor obligaii n sectorul public sau privat, care condiioneaz nclcarea acestora n calitate de persoan de stat cu funcie de rspundere, avnd drept scop obinerea unui profit ilegal. Efectele corupiei sunt mult mai periculoase dect cele ale evaziunii fiscale.

178

BIBLIOGRAFIE 1. Allen R., Tomai D. Administrarea cheltuielilor publice. Bucureti: Editura pro Transilvania, 2002, 195 p. 2. Alexandru I., Matei L. Servicii publice. Bucureti: Editura Economic, 2000,128 p. 3. Belii N. Tranziia mai grea dect un rzboi. Bucureti: Editura Economic, 2000,147 p. 4. Blanovschi A. Statul i economia. Chiinu, Tipografia A.., 2005,202 p. 5. Blanovschi A. Teorii economice moderne i neomoderne. Chiinu: Editura A.A.P., 2006,222 p. 6. Buchanan J., Tullock. The Calculus of Consent. Paris, 1962 7. Cmoiu C. (coordonator). Economia i sfidarea naturii. Bucureti: Editura Economic, 1994, 206 p. 8. Connoly S., Munro A. Economics of the Public sector. Editura Prentice, 1999, 118 p. 9. Costea V. Introducere n administrarea public. Bucureti: Editura Economic, 2000,213 p. 10. Cicur D., Popescu C., Gavril I. Economie. Bucureti: Editura Economic, 1999,490 p. 11. Dobrot N. Economie politic. Bucureti: Editura Economic, 1995, 369 p. 12. Dobrot N. (coordonator). Dicionar de economie. Bucureti: Editura Economic, 1999,490 p. 13. Dodescu A. Statul i economia de pia. Bucureti: Editura Economic, 2000,185 p. 14. Habermas J. Sfera public i transformarea ei structura. Bucureti: Editura Univers, 1998,163 p. 15. Hardwisk P. .a. Introducere n economia politic modern. Iai: Editura Polirom, 2002, 760 p. 16. Hoan N. Economie i finane publice. Iai: Editura Polirom, 2000,285 p. 17. Keynes J. Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor. Bucureti: Editura Economic, 2000,237 p. 18. Matei A. Economia public. Bucureti: Editura Economic, 2003, 296 p.

179