Demokratija bez graana?

DEMOKRATIJA BEZ GRAANA?1

- U POTRAZI ZA MODELOM POLITIKE PARTICIPACIJE SVIH USTAVNIH KATEGORIJA U BOSNI I HERCEGOVINI -

Sead S. Fetahagi i Faris Vehabovi

tekst je objavljen u formi policy brief publikacije od strane Asocijacije Alumni Centra za interdisciplinarne postdiplomske studije (ACIPS), Sarajevo, septembar 2012.

Demokratija bez graana?

Saetak
Ustavni sistem Bosne i Hercegovine je kompleksan, nefunkcionalan i pravno kontradiktoran. Osim to sadri elemente institucionalne diskriminacije graana u sferi politike participacije, ovakav ustavni sistem ne moe stvoriti ni povoljan ambijent za politiki, socijalni, privredni, kulturni, sigurnosni ili ekoloki razvitak zemlje, za stvaranje jedinstvenog ekonomskog prostora, za afirmaciju regionalnih i lokalnih autonomija, niti udovoljiti zahtjevima za pridruivanje Evropskoj Uniji. Pored toga, donoenje presude u sluaju Sejdi i Finci postavlja pred dravu Bosnu i Hercegovinu zahtjev za odreenim stupnjem ustavne reforme kako bi se eliminirala diskriminacija graana i omoguio njihov jednak pristup politikoj sferi na dravnom nivou. Ustavna reforma je sloen i dugotrajan proces koji bi, u konanici, zbog prevazienosti (post)konfliktne logike dejtonskog ustavnog sistema, morao rezultirati usvajanjem potpuno novog ustava na naelima deetnizacije prava uz optimalni balans izmeu liberalno-demokratskog i teritorijalno-federalnog modela politikog odluivanja. Taj proces moe zapoeti donoenjem neophodnih ustavnih amandmana koji u datom politikom trenutku mogu zadobiti podrku politikih aktera, kako bi se kategorija "graani BiH" izjednaila sa drugim kategorijama iz ustavne Preambule prilikom njihovog uea u formiranju Institucija BiH. Ovo istraivanje definira graane kao ustavnu kategoriju u Bosni i Hercegovini i, kroz set prijedloga amandmana na Ustav BiH, nudi model za njihovu politiku participaciju.

Lista skraenica
BiH Bosna i Hercegovina DN Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH EKLJP Europska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama ESLJP Europski sud za ljudska prava EU Europska Unija FBiH Federacija Bosne i Hercegovine ICG Meunarodna krizna grupa OHR Ured Visokog predstavnika u BiH PD Predstavniki dom Parlamentarne skuptine BiH PS Parlamentarna skuptina BiH RS Republika Srpska VPI Vanjskopolitika inicijativa BiH

Demokratija bez graana?

UVOD
Oslanjajui se na ACIPS-ov projekat "Ostali: Inicijativa za promiljanje ustavnih kategorija u Bosni i Hercegovini"2, koji je implementiran tokom 2009. i 2010. godine, ovo istraivanje je usmjereno na potragu za rjeenjima koja bi osigurala ravnopravnu politiku participaciju sve tri ustavne kategorije - konstitutivnih naroda, ostalih i graana BiH - navedenih u Preambuli Ustava BiH, s naglaskom na veu ukljuenost kategorije "graani BiH" u procesima odluivanja unutar Institucija BiH. Imajui u vidu vanost poruke koju je BiH primila posredstvom presude Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (dalje: ESLJP), u sluaju Sejdi i Finci protiv BiH (dalje: Sejdi i Finci)3, te gledajui na ovu presudu u jednom irem kontekstu koji ukljuuje i ustavnu kategoriju "graani BiH", ova studija e ponuditi prijedloge rjeenja za izmjenu Ustava BiH (dalje: Ustav) fokusirajui se prvenstveno na strukturu Institucija BiH, odnosno na centralni nivo vlasti u BiH. Politiki sistem BiH je, imajui u vidu zastoje u formiranju vlasti nakon opih izbora 2010. godine, dostigao kritinu taku ime je put integracije drave u EU blokiran. Ustav odreuje da politike pozicije u Institucijama BiH mogu obnaati iskljuivo osobe koje se izjasne da pripadaju jednom od "konstitutivnih naroda" (paritetna raspodjela izmeu Bonjaka, Hrvata i Srba). Meutim, poto je ESLJP presudio da takve ustavne odredbe koje se odnose na izbor lanova Predsjednitva BiH (dalje: Predsjednitvo) i delegata u Domu naroda Parlamentarne skuptine BiH (dalje: DN) kre Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (EKLJP), ustavna reforma koja bi promijenila postojee stanje postala je neizbjena. BiH mora mijenjati Ustav kako bi se dokinula diskriminacija koja proizlazi iz njegovih odredbi. Kako, pak, taj zahvat podrazumijeva i neku vrstu revizije Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji se temeljio na ideji raspodjele vlasti iskljuivo izmeu tri "konstitutivna naroda", za dogradnju ustavnog teksta bit e potrebno mnogo vie od pukog tehnikog pristupa problemu, bez obzira koliko to u ovom trenutku izgledalo nerealno i nedostino4. Ovaj rad e stoga nastojati ponuditi mogue prijedloge koji bi, s jedne strane, predstavljali nunu amandmansku dopunu Ustava s obzirom na presudu Sejdi i Finci, uz ukljuivanje i kategorije "graani BiH" u tekst Ustava tamo gdje je to neophodno, a s druge promiljanje o jednoj sveobuhvatnoj ustavnoj reformi koja bi se morala desiti u budunosti.

1.

OSVRT NA NEKE OD DOSADANJIH USTAVNIH INICIJATIVA

U proteklih nekoliko godina civilno drutvo u BiH je razvilo vie prijedloga za izmjenu Ustava i pokrenulo nekoliko inicijativa za usvajanje amandmana i
2 3

Vehabovi, Faris i Lajla Zaimovi-Kurtovi. Na stav za ustav. Sarajevo: ACIPS, 2010. Vijee Europe, Ured u Sarajevu. Web: <http://www.coe.ba/web2/en/dokumenti/doc_download/136sejdi-i-finci-protiv-bosne-i-hercegovine.html> (pristup 10.06.2012) 4 International Crisis Group. Europe Briefing N68. "Bosnia's Gordian Knot: Constitutional Reform". Sarajevo/Istanbul/Brussels, 12 July 2012. PDF dokument dostupan na: <http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/balkans/bosnia-herzegovina/b068-bosnias-gordianknot-constitutional-reform.aspx> (pristup 21.07.2012), str. 1

Demokratija bez graana?

implementaciju odluke Sejdi i Finci. Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu je u vrijeme intenzivnih pregovora oko usvajanja "Aprilskog paketa" ustavnih promjena objavio publikaciju pod nazivom "Proces ustavnih promjena u BiH"5. S obzirom da EKLJP, koju je BiH ratificirala jo 2002. godine, predstavlja osnovni stub ustavnog poretka BiH te da njene norme sadre karakter samoizvrivosti na temelju monistikog shvatanja odnosa izmeu meunarodnog i domaeg prava6, te pozivajui se na miljenje Ustavnog suda BiH, ova publikacija Centra za ljudska prava naglaava da se "grupni pristup" specijalnim pravima na politiku participaciju u Institucijama BiH, olien u institutu "vitalnog interesa konstitutivnih naroda", ne moe smatrati opim modelom. Naprotiv, svi organi vlasti i institucije BiH i entiteta, osim onih specijalno odreenih u Ustavu, moraju zadovoljavati opi standard nediskriminacije na osnovu samoizvrivih normi iz EKLJP7. to se tie zapaanja o nekim ustavnim inicijativama predstavljenim u ovoj analizi, njeni autori naglaavaju da "svaka ustavna inicijativa mora uzeti u obzir i drutvene okolnosti u kojima se pojavljuje, odnosno procijeniti realne mogunosti da taj tekst dobije iru drutvenu podrku od strane glavnih politikih aktera na sceni."8 Nakon ove analize Centra za ljudska prava, ACIPS-ova studija "Evropski pokret za evropski ustav"9 iz 2007 godine imala je za cilj prikupiti to vie relevantnih informacija o tome koji model ustava bi omoguio BiH da funkcionira kao demokratsko i evropsko drutvo10. Pored analize domaih prijedloga za ustavnu reformu, koja se u velikoj mjeri oslanja na rezultate prezentirane u "Procesu ustavnih promjena", ova studija predstavila je i nekoliko prijedloga za izmjenu Ustava koji su dolazili od strane relevantnih inozemnih aktera11. Sumirajui preporuke, predloena su sljedea rjeenja: 1) umjesto ustavnog naela o "konstitutivnim narodima", afirmirati koncept opeg graanstva; 2) dosljedno primijeniti naelo federalizma, uz racionalizaciju dravne uprave putem gaenja entitetskog nivoa FBiH; 3) prenijeti odreeni dio ovlasti sa entiteta/federalnih jedinica na centralnu vlast, osnaiti poloaj Vijea ministara, smanjiti ovlasti Predsjednitva i uvesti njegov posredan izbor kroz PS, a DN transformirati u "gornji dom" federalne skuptine u kome e paritetno biti zastupljene federalne jedinice po naelu teritorijalnosti; 4) mehanizam zatite "vitalnog interesa konstitutivnih naroda" ue i preciznije definirati, a njegovo sprovoenje povjeriti PD-u; 5) izgraivati zajedniki osjeaj jedinstvenog politikog prostora u BiH; i 6) uesnici u postupku reforme trebaju biti domai akteri ukljuujui
5

Proces ustavnih promjena u BiH: Analiza izvjetavanja u tampanim medijima, komparativna anliza teksta Ustava i prijedloga izmjena teksta, analiza medunarodnih standarda, analiza stavova pravnih profesionalaca u BiH. Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, 2006. 6 isto, str. 36-38 7 isto, str. 44-45 8 isto, str. 54 9 Fetahagi, Sead S. i Saida Mustajbegovi. Evropski pokret za evropski ustav BiH. Sarajevo: ACIPS, 2007 10 isto, str. 7 11 miljenja "Venecijanske komisije" Vijea Evrope, slubeni dokumenti institucija i izjave pojedinih zvaninika EU kao i Visokog predstavnika u BiH, prijedlozi think-tank organizacija kao to su Evropska inicijativa za stabilnost (ESI), Meunarodna komisija za Balkan (ICB) i Meunarodna krizna grupa (ICG), te preporuke vicarskih eksperata u okviru projekta vicarske ambasade u BiH i vicarske agencije za razvoj i suradnju (SDC).

Demokratija bez graana?

iri spektar organizacija civilnog drutva12. VPI analiza "Uloga civilnog drutva u reformi ustava" naglasak stavlja na potrebu ustavne reforme koja predstavlja interes najire javnosti, a ne samo politikih elita, te predlae ukljuivanje to irih segmenata civilnog drutva u ovaj proces, ukljuujui domae nevladine organizacije, medije, akademsku zajednicu, radnike i strukovne sindikate13. Ovakav prijedlog donekle korespondira sa idejom o konventskom modelu ustavotvorstva14 u kome bi svaka drutveno mona grupa, politiki pokret ili udruenje bili pozvani da uestvuju u ovom procesu. Sastav takvog "ustavnog konventa BiH" bi zahvatao najire drutvene slojeve i ne bi insistirao na primatu politikih stranaka trenutno etabliranih u Institucijama BiH ili entitetskim organima vlasti. Na tragu miljenja nekih uesnika konferencije "Mjesto i uloga 'Ostalih' u Ustavu BiH i buduim ustavnim rjeenjima za BiH"15 o potrebi zatite kolektivnih prava "ostalih"16, ACIPS-ov projekt "Ostali: Inicijativa za promiljanje ustavnih kategorija u Bosni i Hercegovini", na koji se ovo istraivanje nadovezuje, zagovarao je ideju uvoenja kategorije "ostali" u okvir institucija na dravnom nivou i njenog pravnog izjednaavanja sa kategorijom "konstitutivnih naroda"17 u cilju osiguranja jednakih prava za sve graane BiH, bilo da se radi o pripadnicima "konstitutivnih naroda", "nacionalnih manjina" ili pak o graanima BiH koji ne pripadaju nijednom etniki shvaenom kolektivitetu. U tom smislu "ostali" se tumae kao kolektiv koji, iako u sutini podrazumijeva jednu izrazito heterogenu skupinu, treba na slian nain uivati zatitu svojih kolektivnih prava. Moemo rei da ovakav stav proizlazi iz tumaenja presude Sejdi i Finci s obzirom na to da je apelantima bilo uskraeno uivanje pasivnog birakog prava za izbor u Predsjednitvo, odnosno DN zbog njihove pripadnosti kategoriji "ostali". Ovaj pregled nekih dosadanjih inicijativa za izmjenu Ustava koje, s aspekta civilnog drutva, naglaavaju i analiziraju potrebu za ustavnom reformom, zavrava se zakljucima publikacije "Novi-stari ustavni inenjering?"18. Autori ove publikacije smatraju da je poeljno i mogue "da se istrae naini na koje bi Bosna i Hercegovina postepeno mogla prei iz etnike u liberalnu federaciju, u kojoj bi sistem kvota bio teritorijalne, a ne etnike prirode", te da "svaka promjena koja ne bi promijenila i etniki pristup (npr. ako bi se Dom naroda i/ili Predsjednitvo proirili rezerviranjem kvota za 'ostale') ne bi sutinski poboljala situaciju: radilo bi se samo o jo veem

12 13

isto, str. 36-40 Vanjskopolitika inicijativa BiH. Politika analiza: Uloga civilnog drutva u reformi ustava u BiH. Sarajevo, 2009. str. 24. 14 arevi, Edin. Ustav iz nude. Sarajevo: Rabic, 2010, str. 414 15 Konferencija je odrana 3. februara 2010. u organizaciji Fakulteta politikih nauka u Sarajevu i ACIPS-a, vidi Mjesto i uloga "Ostalih" u Ustavu BiH i buduim ustavnim rjeenjima za BiH. Dino Abazovi et al. ur. Sarajevo: Fakultet politikih nauka, 2010 16 vidi izlaganje prof. dr Josepha Marka, Mjesto i uloga "Ostalih"... str. 143 17 Vehabovi i Zaimovi-Kurtovi. str. 13-14 18 Hodi, Edin i Nenad Stojanovi. Novi-stari ustavni inenjering? Izazovi i implikacije presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdi i Finci protiv BiH. Sarajevo: Analitika, 2011

Demokratija bez graana?

uglibljivanju u ivi pijesak bosanskohercegovakoga etnopolisa"19.

19

isto, str. 118

Demokratija bez graana?

2. KARAKTERISTIKE DEJTONSKOG USTAVNOG MODELA, PROBLEMI I MOGUA RJEENJA

2.1 Karakteristike "Dejtonskog ustava"
Dejtonskim mirovnim sporazumom, slubeno potpisanim u Parizu 14. decembra 1995. godine, okonan je tri i po godine dugi rat u BiH, a vaei Ustav ugovoren je kao njegov Aneks IV. Znatan dio klasinih dravnih ovlasti zadran je na nivou entiteta FBiH i RS. Ustav efektivno onemoguava centralnu vlast da vri i ono malo ustavnih nadlenosti20, propisujui kompliciran sustav donoenja odluka putem konsenzusa izmeu predstavnika politikih stranaka koje tvrde da zastupaju interese "konstitutivnih naroda". Ustav kombinuje "minimalistiki" pristup u pogledu moi centralne dravne vlasti i "maksimalistiki" pristup u pogledu balansa i raspodjele vlasti izmeu "konstitutivnih naroda" i teritorijalnih entiteta koji zadravaju visok stepen autonomije. Neki od meunarodnih instrumenata za zatitu ljudskih prava, ponovna uspostava infrastrukture i rjeavanje sporova izmeu entiteta su predmet posebnih sporazuma koji ne ine sastavni dio teksta Ustava.21 Ustav je potvrdio pravni kontinuitet izmeu Republike BiH i "dejtonske" BiH uz znaajnu modificikaciju njene unutarnje dravne strukture. Dvije teritorijalne politike jedinice stvorene 1992. odnosno 1994. godine - RS i FBiH - potvrene su kao entiteti BiH. PS kao zakonodavno tijelo sastoji se iz DN-a i PD-a, a ulogu efa drave vri Predsjednitvo koje se sastoji od tri lana, koji se prilikom izbora moraju izjasniti o pripadnosti "konstitutivnom narodu", uz uvjet da imaju prebivalite na odreenoj teritoriji - Srbin se bira iz RS, te Bonjak i Hrvat iz FBiH. Kako je Ustav na odreenim mjestima utvrdio razmjerno uestvovanje konstitutivnih naroda u izboru za dravne organe, kvotni sistem je utvren kod sastava DN-a22, izbora predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg domova PS-a23, sastava Predsjednitva24, imenovanja ministara i njihovih zamjenika u Vijeu ministara25 ili kod prvog sastava Upravnog odbora Centralne banke BiH26. U lanu IV/1.b) Ustava odreen je nain donoenja odluka u DN-u, uvjetujui ih minimalnom prisutnou i zastupljenou predstavnika jednog konstitutivnog naroda. Konano, uveden je princip zatite "vitalnog interesa konstitutivnih naroda" kao daljnji mehanizam ustavne zatite27. Osim toga, opa odredba iz l. IX/3. nalae da svi "funkcioneri imenovani na poloaje u institucijama
20

lan III.1. Ustava taksativno navodi sljedee "nadlenosti Institucija Bosne i Hercegovine": vanjska politika, vanjskotrgovinska politika, carinska politika, monetarna politika, finansiranje institucija i meunarodnih obaveza BiH, reguliranje pitanja imigracije, izbjeglica i azila, provoenje meunarodnih i meuentitetskih krivinopravnih propisa, uspostavljanje zajednikih i meunarodnih komunikacijskih sredstava, regulacija meuentitetskog transporta, te kontrola vazdunog saobraaja. 21 Morrison, Fred L. "The Constitution of Bosnia-Herzegovina". Constitutional Commentary 13/2, 1996. 145-157. 22 lan IV/1 23 lan IV/3.b 24 lan V 25 lan V/4.b 26 lan VII, stav 1. taka 2. 27 lan IV/3.e) i f), odnosno lan V/2.d)

Demokratija bez graana?

Bosne i Hercegovine, u pravilu, odraavaju sastav narod Bosne i Hercegovine". Ovdje vrijedi navesti i miljenje prof. Edina arevia28, prema kojem su neke od glavnih karakteristika Dejtonskog Ustava: etnizacija ustavnog prava na temelju mirovnog ugovora sklopljenog izmeu predstavnika tri jugoslovenska naroda (etnike zajednice) kao revolucionarnih ustavotvoraca, internacionalizacija ustavnog prava, njegova privremenost, legalizacija "etnikog ienja" kao rezultata rata, te postojanje ustavnih antinomija koje omoguuju da se iz jednog kompleksa normi putem tumaenja ili primjene dolazi do meusobno suprotstavljenih rjeenja. Primjer ovog potonjeg je kada tekst Ustava na jednoj strani zahtijeva potivanje i efektivnu zatitu ljudskih prava, a na drugoj normativno osigurava njihovo krenje.

2.2 Zbog ega je potrebna daljnja reforma Ustava?

Osim to navedene karakteristike i uoeni problemi sami po sebi zahtijevaju odreeni stupanj ustavne reforme, da bi postala lanica EU, drava mora biti sposobna ispuniti obaveze koje idu uz to lanstvo. U skladu sa tzv. kopenhagenskim kriterijima29, drava koja eli pristupiti EU mora imati: stabilne institucije zasnovane na naelima demokracije, pravne drave i ljudskih prava uz potivanje i zatitu manjina; funkcionalnu trinu privredu uz sposobnost kompetitivnog natjecanja s trinim silama unutar EU; te sposobnost preuzimanja obaveza koje proizlaze iz lanstva, ukljuujui potivanje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije. Ne samo da BiH sa postojeim ustavnim okvirom ne moe ispuniti te zahtjeve, ve ona nije u mogunosti ispuniti niti svoje obaveze koje proizlaze iz lanstva u Vijeu Evrope u pogledu usklaivanja svog zakonodavstva sa EKLJP, to jasno ilustrira situacija u vezi s primjenom odluke ESLJP u sluaju Sejdi i Finci. "Venecijanska komisija" je jo 2005. godine smatrala da nije problem u postojanju sistema konsenzus-demokracije kao takvog, ve je problem u mijeanju teritorijalnog i etno-personalnog kriterija kod uivanja politikih prava30. Komisija je zakljuila: "Ustavna reforma je neizostavna jer sadanji aranmani nisu efikasni, niti racionalni i nedostaje im demokratski sadraj.31 Kompleksni sistem odluivanja na centralnom dravnom nivou, te nedostaci u vertikalnoj i horizontalnoj koordinaciji izmeu svih nivoa vlasti u BiH posljedica su sistemski ugraene zavisnosti Institucija BiH o volji etnopolitikih elita. Takav sistem nedovoljno motivira politike aktere da uestvuju u politikom odluivanju u Institucijama BiH na sadrajan nain. Institucije BiH jednostavno nemaju dovoljno ovlasti niti autonomije u djelovanju kako bi podstakle politiare da ozbiljno uestvuju u njihovom radu. U takvom institucionalnom okviru otvaraju se mogunosti za
28 29

arevi, Edin. "Dejtonski ustav: Karakteristike i problemi". Status 13, 2008. 153-168. European Commission. Enlargement. Web: <http://ec.europa.eu/enlargement/the-policy/conditionsfor-enlargement/index_en.htm> (pristup 24.07.2012) 30 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission). "Opinion On The Constitutional Situation In Bosnia And Herzegovina And The Powers Of The High Representative". 11.03.2005. CDL-AD(2005)004. Web < http://www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004e.asp> (pristup 05.09.2012) 31 Isto.

Demokratija bez graana?

potkopavanje sistema do take potpune paralize. Ovo je posljedica i, kako arevi navodi32, nedostatka izriite kolizione norme u Ustavu kojom bi se rjeavao sukob nadlenosti odnosno pitanje primata pravnog poretka drave BiH u odnosu na pravo entiteta. U dosadanjem periodu autoritativan poloaj stranog faktora (prvenstveno OHR), bio je kljuan prilikom prenoenja pojedinih nadlenosti sa entiteta na BiH, bez kojih bi drava u meunarodnopravnom smislu teko uope egzistirala (npr. simboli dravnosti, osobni dokumenti graana, neki poslovi iz sfere sigurnosti i pravosua itd.). No, esto su pojedine nadlenosti samo formalno prenesene na centralni nivo, a u stvarnosti se i dalje nalaze u formalnim ili neformalnim krugovima moi na niim nivoima vlasti ili u vandravnim stranako-interesnim krugovima. U veini sluajeva entitetima je ak dozvoljeno da zadre svoje nadlenosti, zakone i finansijsku kontrolu u istoj materiji u kojoj je dolo do "prenosa" nadlenosti na centralnu vlast, dok su se kapaciteti Institucija BiH proirile "virtualno", uz neracionalno troenje sredstava na osnivanje novih institucija i "agencija" koje ne posjeduju ni jasan ustavni osnov33 niti kapacitete da autoritativno djeluju na cijeloj teritoriji BiH. Konano, donoenjem presude u predmetu Sejdi i Finci stvorena je obaveza da BiH preduzme efikasne mjere u usklaivanju svog ustavnog ureenja i zakonodavstva sa zahtjevima iz EKLJP. Njeno provoenje, u najkraem, podrazumijeva davanje garancija graanima BiH koji se iz bilo kog razloga ne mogu ili ne ele izjasniti kao pripadnici jednog od "konstitutivnih naroda" za puno uivanje pasivnog birakog prava bez diskriminacije. Kako se konkretni sluaj odnosi, prije svega, na Predsjednitvo i DN, izvjesno je da e prvobitno fokus biti upravo na ovim institucijama i ustavnim i zakonskim odredbama koje reguliraju njihov poloaj, nain izbora, procedure odluivanja i nadlenosti. No, svaki novi model ustavnog ureenja BiH morao bi u naelu odraavati jedno apstraktno graansko jedinstvo svih koji u njoj ive kako bi dravu osjeali "svojom". Bez tog elementa, kakvo god bilo njeno unutarnje ustrojstvo, ona nikada nee biti ni legitimna niti funkcionalna drava jer, kako navodi politologinja Sabrina P. Ramet, "legitimitet je kljuni problem svake politike, a stjecanje legitimiteta je neusporedivo najvanija zadaa svakog sustava."34

3. KAKO TUMAITI USTAVNU KATEGORIJU "GRAANI BIH"?

a) Deseta alineja Preambule Ustava

32 33

arevi, 2008. 158. Zakoni kojima su se osnivale pojedine institucije i agencije na dravnom nivou iz oblasti sigurnosti, u nedostatku materijalnopravnog uporita u ustavnom tekstu, u preambuli su se pozivali jedino na proceduralnu normu iz lana IV.4.a. Ustava koja propisuje zakonodavnu nadlenost Parlamentarne skuptine BiH. Za primjer, vidjeti Zakon o Dravnoj agenciji za istrage i zatitu (SIPA) iz 2004. god. Web: < http://sipa.gov.ba/hr/pdfhr/sipa27-04.pdf> (pristup 07.09.2012.) 34 Ramet, Sabrina P. Balkanski babilon. Zagreb: Alinea, 2005. str. 421.

Demokratija bez graana?

10

Dejtonski ustav nikad nije zvanino objavljen u slubenom glasilu BiH, to predstavlja znaajan formalno-pravni i praktini nedostatak. No, referentni prevod posljednje alineje Preambule, dostupan na slubenoj internet strani Ustavnog suda BiH (dalje: Sud), u bosanskoj verziji glasi: Podsjeajui se na Osnovna naela usaglaena u enevi 8. 9. 1995. godine i u Njujorku 26. 9. 1995. godine, Bonjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima), i graani Bosne i Hercegovine ovim utvruju Ustav Bosne i Hercegovine.35 Za ovo istraivanje znaajna je injenica da su u svim jezikim varijantama "i graani Bosne i Hercegovine" navedeni kao subjekt suvereniteta, onaj koji "utvruje Ustav" odnosno "odluuje da Ustav glasi" (u eng. originalu: determine). Ovo je vano imati na umu, jer se u mnogobrojnim dosadanjim inicijativama i debatama oko ustavne reforme pitanje "graana" uglavnom svodilo na poistovjeivanje ove kategorije sa kategorijom "ostali", to je samo jedno od moguih tumaenja. No, prilikom tumaenja Preambule postoje dva kljuna pitanja: 1) proizlazi li iz Preambule ikakav normativan zahtjev i 2) ukoliko je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, kakve to implikacije ima na kategoriju "graani BiH"? Za potrebe ovog saetka, najprije se treba osvrnuti na tumaenje Suda. b) Tumaenje Ustavnog suda - Normativnost Preambule to se tie prvog pitanja, Sud je odlukom u predmetu Konstitutivnosti naroda36 potvrdio da Preambula predstavlja normativni dio Ustava. S obzirom na to da tekst Ustava ini sastavni dio meunarodnog mirovnog sporazuma, na njega se primjenjuje lan 31.2 Beke konvencije o pravu meunarodnih ugovora, prema kojem se ugovor tumai u kontekstu koji pored teksta ugovora obuhvaa i uvod (preambulu) i priloge 37. to se tie drugog pitanja, Sud je u svojoj treoj djeliminoj odluci38 zakljuio da pojam "konstitutivnosti naroda" inkorporira odreene principe bez kojih drutvo ne bi moglo efektivno funkcionirati. Prof. Joseph Marko, jedan od sudija u vrijeme donoenja odluke u sluaju Konstitutivnost naroda, smatrao je da se tekst Preambule ima tumaiti funkcionalno te "da termin konstitutivni narodi, sadran u Preambuli, znai takoer kolektivnu jednakost, a ne samo jednakost graana pred zakonom", te bi logino i "tzv. Ostali takoer trebalo da uivaju ista kolektivna prava" 39. Dakle, kategorijom "graani BiH" Sud se tada nije posebno bavio. Pokuajmo stoga ovdje ponuditi neka razumijevanja ove kategorije.
35

Hrvatska verzija glasi: "Bonjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (zajedno s ostalima), i graani Bosne i Hercegovine ovim utvruju Ustav Bosne i Hercegovine", dok srpska verzija glasi: ", , ( ), ", Ustavni sud Bosne i Hercegovine. Web <http://www.ccbh.ba/bos/p_stream.php?kat=83> (pristup 29.07.2012). 36 Odluka U 5/98 od 1. jula 2000, Slubeni glasnik BiH, 36/00. 37 vidi komentar prof. Josepha Marka u Steiner, Christian et al. Constitution of Bosnia and Herzegovina: Commentary. Sarajevo: Fondacija 'Konrad Adenauer' Stiftung, 2010. str. 78. 38 Odluka U 5/98 od 7. januara 2000. stav 52, Slubeni glasnik BiH, 23/00. 39 Marko, Joseph. "Doprinos presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine daljem razumijevanju sistema zatite kolektivnih i individualnih prava", u Mjesto i uloga "Ostalih" u Ustavu BiH i buduim ustavnim rjeenjima za BiH. Dino Abazovi et al. ur. Sarajevo: Fakultet politikih nauka, 2010, str. 143.

Demokratija bez graana?

11

c) Kako tumaiti kategoriju "graani BiH"? U dosadanjim razmatranjima ove problematike postoje razliita miljenja o znaenju kategorije "graani BiH"40 no dva preovlaujua shvatanja su: 1. Izraz "graani BiH" zapravo se odnosi na "konstitutivne narode" koji u zajednici sa "ostalima" i "kao graani" utvruju Ustav, te stoga "graani BiH" ne predstavljaju posebnu ustavnu kategoriju41. Oznaimo li ustavne kategorije iz Preambule velikim poetnim slovom: B=Bonjaci, H=Hrvati, S=Srbi, K=konstitutivni narodi, O=ostali, G=graani BiH, U=Ustav BiH, kvazimatematiki prikaz ovakvog shvatanja bi slikovito mogao izgledati ovako: U={[K(B+H+S)+O]=G} 2. Postoje graani BiH koji ne pripadaju kategorijama "konstitutivni narodi" niti "ostali", te na taj nain izraz "graani BiH" predstavlja posebnu (petu) ustavnu kategoriju (pored tri "konstitutivna naroda" i "ostalih"), to implicira da niti "konstitutivni narodi" niti "ostali" nisu identini sa kategorijom "graani BiH". Na prikaz ovakvog shvatanja izgleda ovako: U={[K(B+H+S)+O]+G} S onu stranu pravne dogmatike i "matematikog" shvaanja grupnih identiteta kao kategorijalnih fikcija, nuno je ovdje istai da su socioloki promatrano grupni identiteti esto fluidni, promjenjivi i preklapajui42, te da pripadnost osobe jednoj grupi ne iskljuuje nuno njenu istovremenu pripadnost i nekoj drugoj grupi. Osim toga, budui da je odnos izmeu opeg i posebnog jedan od kljunih postulata prava i nomotehnike, vrijedi podsjetiti da se ope i posebne pravne kategorije ne mogu dovoditi u istu ravan; "ope" je u pravnom smislu hijerarhijski vie u odnosu na "posebno", to nas dovodi do treeg shvatanja izraza "graani BiH". 3. Ukoliko se ovaj izraz tumai kao samorazumljiva opa kategorija koja in abstracto ukljuuje sve stanovnike BiH (in concreto ona ukljuuje pravno sposobne dravljane koji su nosioci graanskih prava i obaveza - eng. citizenship), onda bi taksativno imenovani "konstitutivni narodi" (ali i "ostali", ako ih tumaimo kao poseban skup vie etno-kulturalnih posebnosti43) predstavljali posebne kategorije koje obuhvaaju neke od ovih "graana BiH", ali ne sve! Stoga bi slikoviti prikaz u ovom sluaju mogao izgledati ovako: U={[K(B+H+S)+O]<G} Zbog toga se "graani BiH", kao opa kategorija, ne mogu svoditi na posebnost i na njih se ne bi mogla primijeniti doktrina zatite grupnih prava koja se tipino odnosi na posebne etno-kulturalne grupe.
40

vidi Bogdanovi, Sanja. "Perspektive ravnopravnosti 'ostalih': Vjecni posmatraci politickog i javnog ivota u BiH?" Puls demokratije 2008. Web: <http://arhiva.pulsdemokratije.net/index.php? id=952&l=bs> (pristup 27.06.2012) 41 za slino tumaenje vidi Izdvojeno miljenje sutkinje Sneane Savi na Djeliminu odluku Ustavnog suda U 5/98 od 1. jula 2000. Slubeni glasnik BiH, 36/00. 42 Mrdjen, Snjeana. "Narodnost u popisima: Promjenljiva i nestalna kategorija". Stanovnitvo 40 (2002) str. 77-103. 43 Crnjanski-Vlaji, Katarina i Sead S. Fetahagi. (Zlo)upotrebe principa garantiranih mjesta: Politika participacija nacionalnih manjina BiH u lokalnim izborima 2008. Sarajevo: ACIPS, 2009. str. 12.

Demokratija bez graana?

12

3.1 Mogue opcije ukljuivanja kategorije "graani BiH" u rad Institucija BiH
Obzirom da shvatanje kategorije "graani BiH" navedeno pod 1. ne donosi nita novo ovoj problematici, ovdje nee ni biti uzeto u razmatranje. Opcije koje slijede polaze od pretpostavki da, prvo, iz teksta desete alineje Preambule Ustava proizlazi normativan zahtjev za ravnopravnom politikom participacijom navedenih kategorija u Institucijama BiH, sukladno tumaenju Suda; te drugo, da se kategorija "graani BiH" tumai alternativno u skladu sa shvatanjem 2. ili sa shvatanjem 3. kako je obrazloeno u prethodnom poglavlju. Pored institucija koje su bile predmet odluke Sejdi i Finci, uzimamo u obzir i druge Institucije BiH navedene u Ustavu. a) Prva opcija - "Graani BiH" kao ekskluzivna ustavna kategorija Ukoliko se prihvati ovakvo shvatanje kategorije "graani BiH", ustavne odredbe o izboru predstavnika i procedurama odluivanja u Institucijama BiH trebale bi biti izmijenjene na nain da se sastav DN-a proiri paritetnim brojem predstavnika kategorije "ostali" i kategorije "graani BiH", uz preciziranje naina njihovog delegiranja i kvoruma za odluivanje (l.IV.1.). Procedure odluivanja u oba doma PS-a dopuniti dodavanjem kategorije "ostali" i kategorije "graani BiH" na odgovarajua mjesta u odredbama l. IV.3. take b. e. f. i g. Ovdje se otvara oigledno pitanje - ta je "vitalni interes" kategorija "ostali" odnosno "graani BiH" i da li ga one mogu imati? to se tie Predsjednitva, sastav ovog tijela bi trebalo proiriti pripadnicima iz redova "ostalih" odnosno "graana BiH", meutim ostaje pitanje na kojoj teritoriji se oni biraju. Rjeenje bi moglo biti poveanje broja lanova Predsjednitva uz ravnopravnu zastupljenost teritorija oba entiteta, no ovo moe voditi neracionalnom "napuhavanju" institucije i daljnjem kompliciranju procedura odluivanja (l. V i l. V.2.d.), te bi stoga bolja solucija bila uvoenje institucije jednog Predsjednika BiH. U odredbama o imenovanju zamjenika ministara u Vijeu ministara, pored "konstitutivnih naroda" trebalo bi dodati kategorije "ostalih" i "graana BiH" (l. V.4.b.). Opu odredbu iz l. IX.3. trebalo bi izmijeniti tako da glasi: "Funkcioneri imenovani na poloaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, odraavaju sastav konstitutivnih naroda, ostalih i graana Bosne i Hercegovine". b) Druga opcija - "Graani BiH" kao inkluzivna ustavna kategorija Alternativna opcija pod kategorijom "graani BiH" podrazumijeva sve stanovnike BiH, od kojih se neki dodatno identificiraju sa jednim od "konstitutivnih naroda" ili sa nekom drugom etnikom grupom ("ostali"), dok se neki uope ne identificiraju niti sa jednom od ovih posebnih grupa. U ovom sluaju sastav DN-a bi se eventualno mogao proiriti jedino za odreeni broj "ostalih", ali ne i "graana BiH", jer su ovi ve zastupljeni u PD-u, a i sami delegati DN-a istovremeno su i "graani BiH". to se tie izbora predsjedavajuih domova i njihovih zamjenika, ukoliko se mehanizam rotacije izmeu predstavnika "konstitutivnih naroda" eli zadrati, njemu treba pridodati i kategoriju "ostalih" (l. IV.3.b.). "Graani BiH" nemaju poseban "vitalni interes", ali bi se u skladu sa teorijom "kolektivnih prava" mogli obraati Ustavnom sudu za

Demokratija bez graana?

13

zatitu nekih prava postavljenih ire od trenutnih "vitalnih interesa konstitutivnih naroda", te je stoga neophodno ustavno propisivanje ovih "kolektivnih prava". ef drave, bez obzira na svoj brojani sastav, mora predstavljati kako dravu tako i sve "graane BiH" i to ne smije ovisiti od toga da li se i kako kandidat za lana ove institucije izjanjava u smislu "pripadnosti narodu", jer je u svakom sluaju ta osoba "graanin BiH". U tom smislu, pored uvoenja jednog Predsjednika, te uz znatno smanjivanje njegovih izvrnih ovlasti, izbor efa drave bi posredno vrila PS. Konano, nakon gore navedenog, zakljuak je da je opcija b) jedina opcija koju je mogue zaista provesti kako bi se zadovoljio i postojei tekst Preambule, i normativni dio Ustava, ali i zahtjev iz presude Sejdi i Finci, pa se u prilogu ovom saetku nalaze i amandmani koji ukljuuju njenu praktinu primjenu.

4. ZAKLJUCI I PREPORUKE
Ukoliko se od BiH oekuje da bude ustrojena kao moderna europska drava, to su implicitni zahtjevi kako institucija EU tako i Vijea Europe, onda se ona treba konstituirati kao demokratska, pravna i sekularna drava, koja vodi rauna o socijalnoj i ekonomskoj zatiti svih svojih dravljana, a politiku vlast u naelu treba legitimirati apstraktni skup svih graana. Proces ustavne reforme podrazumijeva da je temeljno odreenje ustavnog sistema BiH uspostava i dosljedno ostvarivanje ljudskih prava i sloboda u skladu s evropskim standardima, i to na cijeloj njenoj teritoriji. Budue ureenje BiH svakako bi trebalo poivati na ideji drave svih graana, uz poboljan sistem tzv. personalnih (kulturnih) autonomija, odnosno "kolektivnih prava konstitutivnih naroda" na cijeloj teritoriji BiH, dakako ukoliko se utvrdi da ga je neophodno zadrati. Da bi se Bosna i Hercegovina pribliila ovakvom modelu, potrebno je uzeti u razmatranje sljedee preporuke: Bitno je da se grupna prava "konstitutivnih naroda" ne tretiraju kao suverena prava koja se teritorijalno odreuju. Ona, meutim, treba da se tretiraju kao posebna kolektivna prava, koja nisu prenosiva i ne mogu se nametati drugim grupama. Ta prava treba da uiva pripadnik odreene grupe kao personalnu autonomiju", koja podrazumijeva njihovo jamenje u Ustavu i njihovu zatitu u institucijama vlasti. to se tie odreivanja nosilaca suvereniteta drave BiH, ustavna reforma treba insistirati na naelu suvereniteta svih graana uz zahtjev ravnopravnosti posebnih kulturalnih kolektiviteta, tako da drava ne moe biti organizirana ni kao klasina prosta (unitarna), niti kao sadanja hibridna konfederalno-konsocijalna drava, gdje entiteti odnosno kantoni posjeduju "viak" dravnih ovlasti, a predstavnitvo etno-kulturalnih kolektiviteta nije dosljedno sistematizirano, ve na osnovi snanijeg jedinstva drave, ali uz optimizirani teritorijalni federalizam i personalnu autonomiju. Podjela vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku, svojstvena modernim demokratskim dravama, omoguava uzajamnu kontrolu i uspostavu ravnotee" izmeu institucija vlasti, a time i smanjuje mogunost

Demokratija bez graana?

14

zloupotrebe vlasti. Zbog sloenosti drutva, BiH bi vie odgovarao isti" parlamentarni sistem, umjesto sadanjeg polupredsjednikog (tropredsjednikog) sistema. PS bi trebala stoga biti centar odluivanja i najvii organ vlasti koji donosi zakone i druge odluke, ali i vri kontrolu izvrne vlasti. To podrazumijeva bitno umanjenje nadlenosti sadanjeg Predsjednitva kao izvrnog organa vlasti i izbor jednog Predsjednika posrednim putem kroz PS. Ljudska prava i slobode moraju zauzimati centralno mjesto u buduoj ustavnoj reformi i ona trebaju biti temelj Ustava u cjelini. Zbog karaktera samoizvrivosti i direktne primjenjivosti EKLJP, budue ustavno ustrojstvo BiH treba da se temelji na primjeni monistikog pravnog shvaanja jer se na taj nain najbolje moe odgovoriti obavezama u integracionim procesima.44 Svakako da kolektivna prava kako konstitutivnih naroda, tako i pripadnika drugih grupa, moraju da budu zatiena u onoj mjeri u kojoj ne ometaju demokratsko funkcionisanje vlasti u BiH i ne kre prava pojedinca. Meutim, kao ljudska prava tzv. tree generacije, kolektivna prava imaju smisla jedino ukoliko je sistem ve stabiliziran na osnovi ljudskih prava tzv. prve i druge generacije, odnosno klasinih graanskih i politikih te ekonomsko-socijalnih prava. S obzirom na ulogu apstraktnog graanina BiH kao nosioca dravnog suvereniteta, legitimitet organa BiH ne bi bio upitan. Stoga, PD treba biti biran neposredno od strane graana BiH. Zatita "vitalnih interesa", odnosno "kolektivnih prava", ostvarivala bi se po posebnom mehanizmu u DN-u, uz pravo ulaganja veta koji ima suspenzivno dejstvo. To automatski povlai reduciranje nadlenosti DN na samo ona pitanja koja imaju elemente zatite "kolektivnih prava", odnosno "vitalnih interesa". Meutim, u takvim okolnostima, lista "vitalnih interesa" morala bi biti unaprijed preciznije definirana. Ustavna reforma treba osigurati jedinstvo ekonomskog prostora uz garantiranje pune slobode kretanja osoba, roba, usluga i kapitala na cijeloj teritoriji BiH s jedne, i podjelu nadlenosti izmeu drave i niih nivoa vlasti s druge strane, s posebnim svojstvima regionalnih i lokalnih autonomija.

Svim navedenim zahtjevima i preporukama okvir su dvije konane sudske odluke: 1) tumaenje Ustavnog suda BiH o normativnosti Preambule, i 2) presuda ESLJP u predmetu Sejdi i Finci. Iako je sasvim legitimno teorijski i kritiki preispitivati njihov smisao i drutveni znaaj, sa pravnog aspekta to nije mogue raditi. Naprotiv, potrebno ih je primijeniti. Ove preporuke ne dotiu se brojna pitanja i problema, prije svega onih sutinske prirode, kao to je sam koncept "konstitutivnih naroda", kao i nekih strukturalnih pitanja poddravnih razina vlasti - entiteta i kantona, gdje se mnogi aspekti klasine
44

Vehabovi, Faris. Odnos Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Sarajevo: ACIPS, 2006. str. 110-111.

Demokratija bez graana?

15

dravnosti mnogo jae ispoljavaju u praksi, nego to je to sluaj sa Institucijama BiH. No, ovaj saetak je pokuao ponuditi neka rjeenja koja bi u dananjem trenutku mogla dobiti politiku podrku vladajuih snaga. Ali, ak i ukoliko kratkorono ne dobiju takvu podrku, vani su da bi se javnost upoznala sa neophodnostima izmjene Ustava te da se ukae na proces kroz koji je nuno proi. Dugorono gledano, meutim, jedna sveobuhvatnija reforma koja bi rezultirala izglasavanjem potpuno novog Ustava na ideji deetnizacije ustavnog prava morala bi teiti balansiranju izmeu liberalno-graanskog, demokratskog naela "jedan ovjek-jedan glas" i federalnog naela "jedna federalna/konstitutivna jedinica-jedan glas", gdje bi ova potonja predstavljala ui grupni interes teritorijalno definiranih kolektiviteta. Navedeni principi bi u tom sluaju morali nai svoj institucionalni odraz u zakonodavnom tijelu na "federalnom", centralnom nivou drave BiH, gdje bi "donji dom" (umjesto sadanjeg PD-a) predstavljao ope graanstvo drave BiH po demokratskom naelu, dok bi "gornji dom" (umjesto sadanjeg DN-a) na paritetnoj osnovi predstavljao graane federalne jedinice kao teritorije u skladu sa federalnim naelom45. Dakle, u oba sluaja radi se o predstavljanju apstraktnog graanstva, dok je razlika jedino u njegovom teritorijalnom obimu (ope vs. posebno graanstvo). Naposljetku, to se tie personalno (etno-kulturalno) definiranih kolektiviteta ("konstitutivnih naroda" i sl.), koji predstavljaju jedan povijesni zaostatak nedovrene modernizacije u BiH46, ukoliko bi se insistiralo na politikoj relevantnosti ovakvih grupnih identiteta, morao bi biti osmiljen poseban parlamentarni ili vanparlamentarni sistem njihove zatite, uz nuni pravni uvjet registracije njihove "pripadnosti", kako bi se osiguralo da izabrani predstavnik doista predstavlja neku "realnu" bazu.

45

Fetahagi, Sead S. "Povijesni (dis)kontinuitet konstitutivnosti naroda BiH i zahtjevi (post)moderne dravnosti". Status 15. 2011, str. 116-117. 46 Isto, str. 112-115.