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A EVOLUO DA DESPESA PBLICA: PORTUGAL NO CONTEXTO DA REA DO EURO*

Jorge Correia da Cunha** | Cludia Braz**

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Artigos

Resumo Este artigo tem por objetivo apresentar os principais aspetos da evoluo da despesa pblica em Portugal no perodo de 1995 a 2011. Os desenvolvimentos na rea do euro, na sua atual composio, servem de referencial. A despesa primria em Portugal aumentou substancialmente at 2010, em particular no perodo de 1995 a 2005. Em termos da classicao econmica da despesa, as prestaes sociais em dinheiro por via da despesa em penses e, numa menor medida, as prestaes sociais em espcie e o consumo intermdio foram as rubricas que mais contriburam para o forte crescimento da despesa. Ainda assim, a despesa total em rcio do PIB situou-se ao longo de todo o perodo abaixo do valor da rea do euro e apresentou um padro de evoluo prximo nos anos mais recentes, quando se corrige o impacto de medidas temporrias e fatores especiais em Portugal. No entanto, Portugal foi dos Estados-membros da rea do euro que, apesar do aumento pouco signicativo do PIB per capita, registou uma das maiores subidas da despesa pblica em percentagem do PIB no perodo em anlise e, em 2011, surge com um nvel de despesa pblica total em rcio do PIB mais elevado que diversos pases, incluindo alguns com um PIB por habitante substancialmente mais alto. Esta relao est tambm patente nos quatro principais tipos de despesa de acordo com a classicao funcional (defesa e segurana e ordem pblica, sade, educao e proteo social). Adicionalmente, neste perodo, Portugal convergiu para a estrutura funcional mdia da rea do euro. Uma avaliao simples da ecincia no setor da sade revela que se vericou em Portugal uma melhoria substancial dos indicadores do estado de sade entre 1995 e 2010, situando-se a despesa ligeiramente abaixo da do grupo de pases com melhores resultados no ltimo ano deste perodo. Quanto ao setor da educao, apesar da melhoria ao nvel das taxas de participao e dos resultados em exames internacionais, Portugal surge ainda em 2009 como um pas com resultados do processo educacional desfavorveis e uma despesa elevada em termos relativos.

1. Introduo
O nvel de despesa pblica dever idealmente decorrer da escolha consciente dos cidados acerca dos bens e servios pblicos e prestaes sociais que desejam que lhes sejam disponibilizados por via oramental e dos impostos e outros encargos que devero suportar para os nanciar. Estas escolhas so implementadas em cada pas atravs de um processo de deciso coletiva, em que os representantes eleitos pelos cidados tm um papel determinante. Historicamente, entre 1960 e 1980, assistiu-se na

As opinies expressas neste artigo so da responsabilidade dos autores, no coincidindo necessariamente com as do Banco de Portugal ou do Eurosistema. Os autores agradecem os comentrios de Marta Abreu, Nuno Alves, Joo Amador, Orlando Calio, Maria Campos, Mrio Centeno, Carlos Coimbra, Paulo Esteves, Ana Leal, Manuel Pereira e Maximiano Pinheiro. Eventuais erros e omisses so da exclusiva responsabilidade dos autores.

** Banco de Portugal, Departamento de Estudos Econmicos.

maior parte dos pases desenvolvidos a uma forte expanso da despesa pblica e, concomitantemente, da carga scal1. Esta evoluo foi potenciada pelo rpido crescimento econmico e assentava na convico de que a interveno do Estado intrinsecamente benigna, permitindo assegurar a correo das falhas

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de mercado, uma distribuio equitativa do rendimento e a estabilizao da economia. Com efeito, a viso predominante na maior parte dos pases no tinha sucientemente em conta a necessidade de adequar o nvel da receita e da despesa pblicas capacidade produtiva da economia de forma a garantir a sustentabilidade das nanas pblicas. Adicionalmente, no considerava a possibilidade de eventuais falhas do Estado resultantes de limitaes de informao e de enviesamentos de natureza diversa no processo de deciso coletiva (como por exemplo, os que decorrem dos ciclos eleitorais, de inconsistncias entre os objetivos dos diferentes nveis das administraes pblicas e de comportamentos de apropriao de rendas). Portugal seguiu a tendncia geral dos pases desenvolvidos, sempre com um desfasamento considervel, explicado, em larga medida, pelo padro de evoluo do seu rendimento. No entanto, no perodo de 1995 a 2010, a despesa pblica em rcio do PIB convergiu para a mdia da rea do euro, dado que o seu crescimento se manteve elevado, enquanto em vrios outros pases j estava a diminuir. O forte aumento da despesa pblica em Portugal ao longo de todo o perodo contribuiu em larga medida para a orientao expansionista da poltica oramental e consequente deteriorao da situao das nanas pblicas. S muito recentemente, no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira a que Portugal se encontra sujeito desde meados de 2011, se tem observado uma reduo da despesa pblica. As principais reas da despesa pblica so a proviso de servios por via oramental defesa e segurana, justia, educao e sade, entre outras e a realizao de transferncias para assegurar rendimento em situaes como a velhice, a invalidez e o desemprego. O seu nanciamento predominantemente assegurado por contribuies obrigatrias de outros setores da economia por via de impostos e contribuies sociais. A este propsito justicam-se vrias observaes. Em primeiro lugar, ao contrrio das transferncias, a proviso de servios, que pode ser grosso modo associada ao consumo e ao investimento pblicos, disputa diretamente recursos (trabalho e capital) ao resto da economia. Como tal, o seu valor em rcio do PIB s por si uma informao relevante. Em segundo lugar, a despesa pblica relacionada com a proviso de servios de natureza no mercantil, na ausncia de preos de mercado e de bons indicadores fsicos, mede os outputs atravs do custo dos inputs utilizados. A anlise de ecincia destes processos produtivos complexa, mas particularmente relevante no desenho de programas de consolidao oramental, j que permite identicar poupanas potenciais de recursos sem sacricar os nveis de servios prestados. Em terceiro lugar, na perspetiva do bem-estar social o objetivo promover, por exemplo, a formao de capital humano e a sade dos cidados e no maximizar os servios prestados. Com efeito, tendem a observar-se rendimentos decrescentes, ou seja, a partir de determinados nveis de despesa novos acrscimos podem ser pouco ecazes no sentido de aumentar os indicadores econmicos e sociais, que deve ser o objetivo ltimo da atuao das administraes pblicas. Em quarto lugar, no que respeita s transferncias para cobrir riscos sociais, importante garantir que as mesmas so bem direcionadas e que existe uma adequao entre os objetivos sociais e a sua implementao prtica, evitando o desperdcio de recursos. Finalmente, o desenho adequado e a subsequente estabilidade dos sistemas de obteno de receitas pblicas e dos programas de despesa pblica so cruciais no sentido de reduzir os custos lquidos em termos de bem-estar (carga excedente) que deles decorrem e a incerteza que os agentes econmicos defrontam, aumentando assim o potencial de crescimento da economia. Este artigo tem por objetivo apresentar os principais aspetos da evoluo da despesa pblica em Portugal no perodo de 1995 a 2011. A informao utilizada baseia-se nas Contas Nacionais das administraes pblicas, utilizando tanto a classicao econmica como a funcional da despesa pblica. Os desenvolvimentos na rea do euro, na sua atual composio, servem de referencial. A seco 2 refere algumas

1 Para mais detalhes ver Tanzi e Schuknecht (2000).

das principais limitaes das comparaes internacionais da despesa pblica, focando adicionalmente as diculdades inerentes avaliao da sua ecincia e eccia2. A seco 3 apresenta a evoluo da despesa pblica total em Portugal, no contexto da rea do euro. Os principais fatores de crescimento da despesa pblica em Portugal, na perspetiva da classicao econmica so explanados na seco 4. A seco 5 analisa a desagregao da despesa pblica com base na classicao funcional em Portugal e compara-a com a situao na rea do euro, dando tambm enfse ecincia/eccia nas reas da sade e da educao. Por ltimo, a seco 6 apresenta as consideraes nais.

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2. Limitaes na anlise comparativa da despesa pblica


A anlise que se desenvolve neste artigo baseia-se, no essencial, nas Contas Nacionais para o setor das administraes pblicas, sendo utilizadas as classicaes econmica e funcional da despesa pblica. Para alm da evoluo em Portugal no perodo 1995 a 2011 (2010 no caso da classicao funcional), analisam-se comparativamente os desenvolvimentos na rea do euro, na sua atual composio. No que respeita comparao internacional dos diferentes nveis de despesa trs limitaes devem ser sublinhadas. Em primeiro lugar, a anlise afetada pela delimitao do setor das administraes pblicas. Com efeito, importante saber, relativamente a cada pas, em que medida os bens e servios providos por via oramental so disponibilizados aos cidados por entidades classicadas dentro ou fora do setor das administraes pblicas, com particular destaque para as reas da sade e da educao. importante referir que nos casos em que o setor das administraes pblicas no oferece diretamente os bens e servios mas paga a quase totalidade da prestao que realizada por entidades fora do setor (como, por exemplo, no caso dos hospitais-empresa em Portugal) ainda vlida a comparao do nvel da despesa no seu conjunto, bem como a anlise baseada na classicao funcional, surgindo apenas problemas de comparabilidade rubrica a rubrica quando utilizada a classicao econmica. Podero, ainda, existir outros casos em que as diferenas na delimitao do setor geram diferentes padres temporais de despesa, afetando a anlise ano a ano (como, por exemplo, o caso das parcerias pblico-privadas). Em segundo lugar, diferenas nos sistemas de impostos relativas tributao de prestaes sociais e existncia de benefcios scais em vez de despesa explcita podem ter um impacto no negligencivel nas comparaes internacionais de nveis de despesa. Por ltimo, outros fatores especcos a cada pas so tambm uma limitao importante neste tipo de anlise. Por exemplo, o registo da despesa com o regime de penses dos funcionrios pblicos em Portugal no perodo anterior a 2005, ao considerar como contribuies sociais/despesas com pessoal a totalidade das transferncias do Estado destinadas a garantir o equilbrio nanceiro do sistema, ampliava signicativamente o crescimento desta rubrica da despesa. A anlise da despesa pblica surge frequentemente associada questo da ecincia na proviso de bens e servios pelas administraes pblicas3. Em termos gerais, a ecincia medida com base na comparao entre os recursos utilizados e a quantidade/qualidade dos bens e servios providos. Importa salientar que este tipo de anlise defronta diversas diculdades por vrios tipos de motivos. Em primeiro lugar, muito exigente em termos de dados, requerendo informao muito detalhada. Em segundo lugar, existem frequentemente problemas ao nvel da denio do processo produtivo, em particular relacionados com os inputs e outputs, e da determinao de indicadores que sintetizam os resultados nais. Em terceiro lugar, a ausncia de preos de mercado para valorizar a proviso de servios de natureza no mercantil gera diculdades na medio dos outputs. De referir, por ltimo, que existem vrias metodologias alternativas, no existindo consenso na literatura acerca dos seus mritos relativos.

2 Na literatura, o conceito de ecincia est habitualmente associado ao desempenho baseado no output, enquanto a eccia considerada um conceito mais lato que associa o desempenho tambm aos resultados nais. Por simplicao, no ser feita distino sistemtica entre os dois conceitos na anlise desenvolvida neste artigo. 3 Para anlises recentes do Banco de Portugal sobre ecincia da despesa pblica ver Departamento de Estudos Econmicos (2009), Pereira (2010) e Pereira (2011).

3. Anlise da evoluo da despesa pblica total: Portugal no contexto da rea do euro

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Desde meados da dcada de noventa4, a despesa pblica5 em Portugal, avaliada em termos nominais, registou um aumento contnuo, apenas revertido em 2011 (Quadro 1)6. Esta evoluo est, no entanto, afetada pelo comportamento da despesa em juros, pelo impacto de algumas medidas temporrias que, no essencial, reduzem a despesa de capital, e por fatores especiais que em 2010 e 2011 agravaram pontualmente vrias rubricas da despesa7,8. Assim, corrigindo os efeitos da despesa em juros e de medidas temporrias, o valor nominal da despesa pblica duplicou o seu valor entre 1995 e 2005. Em mdia, neste perodo, a despesa primria excluindo medidas temporrias registou um acrscimo de 3.6 mil milhes de euros por ano. Em 2006, esta tendncia atenua-se, vericando-se depois um crescimento ainda moderado em 2007, mas em forte acelerao em 2008 e 2009. O ano de 2010 foi muito afetado por transaes pontuais que agravaram signicativamente a despesa. Se a despesa for ajustada por forma a excluir estas operaes, ter-se- assistido a uma quase estabilizao num nvel superior a 79 mil milhes de euros nesse ano. O mesmo indicador apresentou uma reduo muito expressiva em 2011, mantendo-se contudo acima do valor pr-crise. Em 2012 de antever um novo decrscimo, em torno de 4.5 mil milhes de euros. A evoluo de 2012 explicada em larga medida pela suspenso dos subsdios de frias e de Natal aos funcionrios do sector pblico e pensionistas. O Oramento do Estado para 2013 (OE2013) contempla a reintroduo parcial destes subsdios, em simultneo com diversas medidas de reduo da despesa, apontando para uma relativa estabilizao da despesa primria excluindo medidas temporrias e fatores especiais. Para alm da anlise dos valores nominais, importante expressar a despesa pblica em termos relativos. Com efeito, o peso da despesa pblica no PIB nominal o indicador preferencialmente utilizado para anlises temporais ou comparaes internacionais. O grco 1 ilustra a variao anual da despesa primria excluindo medidas temporrias e fatores especiais em rcio do PIB em Portugal entre 1995 e 2011. Este indicador regista um aumento em todos os anos at 2005, cifrando-se em termos acumulados em 7.6 pontos percentuais (p.p.). Note-se que, neste perodo, a variao da despesa total em percentagem do PIB Quadro 1
DESPESA PBLICA EM PORTUGAL
1995 Var. 19952005 35 098 4.7 -977 202 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Despesa pblica total em % do PIB Juros da dvida Medidas temporrias Fatores especiais Despesa primria excluindo medidas temporrias e fatores especiais em % do PIB Fontes: INE e Banco de Portugal.

36 792 41.9 4 912 0 0

71 890 46.6 3 935 202 0

72 701 45.2 4 455 0 0

75 006 44.3 4 978 -195 0

76 933 44.7 5 188 -1 853 0

83 810 49.7 4 775 0 0

88 941 51.5 4 845 -133 4 938

84 441 49.4 6 930 0 1 985

31 879 36.3

35 873 7.6

67 753 43.9

68 246 42.4

70 224 41.5

73 597 42.8

79 035 46.9

79 290 45.9

75 526 44.2

4 Perodo para o qual existe informao sem quebras de srie. 5 O conceito utilizado corresponde despesa total do setor das administraes pblicas na tica das Contas Nacionais. 6 Para mais detalhes sobre a evoluo da despesa pblica em Portugal no perodo de 1986 a 2008 ver Cunha e Braz (2009). 7 Para uma descrio detalhada destes fatores especiais ver Captulo 3 Poltica e situao oramental do Relatrio Anual 2011, Banco de Portugal e Caixa 3.1 Algumas consideraes sobre a avaliao da orientao da poltica oramental do Boletim Econmico do Outono 2012, Banco de Portugal. 8 A despesa pblica tambm afetada pelas condies cclicas da economia, mas dado que a componente cclica desta rubrica apresenta, regra geral, uma magnitude reduzida, neste artigo ser tida em conta apenas na apresentao dos valores estruturais da despesa em rcio do PIB tendencial.

consideravelmente inferior, o que signica que o espao oramental signicativo criado pela diminuio da despesa em juros em rcio do PIB (em cerca de 3 p.p.) foi muito mais do que compensado pelo forte aumento da despesa primria. Em 2006 e 2007, a despesa primria excluindo medidas temporrias e fatores especiais em rcio do PIB diminui, retomando em 2008 e 2009 a trajetria de forte expanso. De salientar, pela sua magnitude, o aumento em 4.1 p.p. do PIB observado em 2009. Posteriormente verica-se uma inverso da tendncia de subida da despesa primria excluindo medidas temporrias e fatores especiais em rcio do PIB, com redues prximas de 1.0 e 2.0 p.p. do PIB em 2010 e 2011, respetivamente. De acordo com a informao disponvel, em 2012 dever ter-se registado novamente uma diminuio em torno de 1.0 p.p. do PIB. A despesa pblica tambm afetada pelos desenvolvimentos cclicos. Na generalidade das metodologias de ajustamento cclico dos saldos oramentais considera-se que esta inuncia surge apenas por via da despesa com subsdios de desemprego. Por uma questo de consistncia, a apresentao de valores da despesa ajustada do ciclo deve ser realizada em rcio do PIB nominal tendencial. Neste artigo quer a componente cclica dos subsdios de desemprego, quer o PIB real tendencial, so obtidos com base na metodologia de ajustamento cclico adotada no Eurosistema9. Deste modo, o grco 1 apresenta tambm a variao da despesa primria excluindo a componente cclica, medidas temporrias e fatores especiais em rcio do PIB tendencial entre 1995 e 2011. Como se pode observar, as diferenas face srie anterior no so muito signicativas e apenas em 2007 e 2010 as concluses baseadas em cada um dos indicadores so diferentes em termos de sinal. Nos restantes anos, apesar do sentido da variao no se alterar, a magnitude da mesma apurada pelos dois indicadores pode diferir de forma signicativa10. A taxa de variao da despesa d tambm uma perspetiva til na anlise dos desenvolvimentos oramentais, em particular se a mesma for medida em termos reais. Uma vez que os preos afetam de forma muito diferenciada as diversas componentes da despesa, a determinao de um deator da despesa pblica um exerccio que pode assumir alguma complexidade. Neste contexto, o grco 1 apresenta (na escala da direita) a taxa de variao em termos reais da despesa primria estrutural (excluindo a componente cclica e medidas temporrias), ajustada de fatores especiais, determinada com base na evoluo do deator do consumo privado. Desde 1998 possvel observar um perl de desacelerao, apesar de at 2005 as taxas de variao anuais deste indicador se situarem em mdia mais de 2 p.p. acima da variao do PIB real. Em consequncia, entre 1995 e 2005, registou-se um aumento da despesa primria estrutural medida em termos reais em aproximadamente 60 por cento, superior ao dobro da variao do PIB real no mesmo perodo (cerca de 28 por cento). Em 2006, este indicador da despesa diminui, estabilizando praticamente no ano seguinte. Em 2008, verica-se o regresso a variaes positivas, sendo de destacar o crescimento de 9.5 por cento em 2009, ano de recesso pronunciada. Nos dois ltimos anos do perodo em anlise, a despesa primria estrutural (corrigida de fatores especiais) inverteu a tendncia, apresentando diminuies (-1.1 e -8.0 por cento em 2010 e 2011, respetivamente) que se estenderam at 2012. O grco 2 apresenta a evoluo da despesa pblica total em percentagem do PIB em Portugal e na rea do euro no perodo de 1995 a 201111,12. Como se pode observar, enquanto na rea do euro se vericou uma diminuio seguida de uma quase estabilizao at 2007, em Portugal registou-se uma subida acentuada deste indicador at 2005. O aumento da despesa pblica em rcio do PIB em 2008 e 2009 foi comum a Portugal e rea do euro no seu conjunto, resultando tanto de pacotes de medidas

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Artigos

9 Para mais detalhes sobre a metodologia de ajustamento cclico adotada no Eurosistema ver Braz (2006). 10 Este resultado justica que, embora se tenda a privilegiar o uso da despesa estrutural em rcio do PIB tendencial nas anlises ano a ano, para perodos mais longos e determinao de tendncias o rcio da despesa no PIB um indicador perfeitamente adequado. 11 Neste artigo, as referncias a agregados da rea do euro correspondem a mdias ponderadas dos indicadores, com exceo das situaes em que se indica explicitamente o uso de uma mdia simples. 12 Nos grcos deste artigo os pases so identicados com os seguintes acrnimos: ustria (AT), Blgica (BE), Chipre (CY), Alemanha (DE), Estnia (EE), Grcia (EL), Espanha (ES), Finlndia (FI), Frana (FR), Irlanda (IE), Itlia (IT), Luxemburgo (LU), Malta (MT), Pases Baixos (NL), Portugal (PT), Eslovnia (SI) e Eslovquia (SK).

Grco 1
DESPESA PRIMRIA EM PORTUGAL

Grco 2
DESPESA PBLICA TOTAL EM PORTUGAL E NA REA DO EURO
15 12 9 6 3 0 -3 -6 -9
42 Portugal
Em percentagem do PIB
Em percentagem

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Em p.p. do PIB ou do PIB tendencial

4 3 2 1 0 -1 -2 -3 1996

Variao excluindo componente cclica, medidas temporrias e fatores especiais em p.p. do PIB tendencial Variao excluindo medidas temporrias e fatores especiais em p.p. do PIB Taxas de variao da despesa primria estrutural excluindo fatores especiais, em termos reais

54

52

50 rea do euro Exc. med. temp. e fat. esp.

48

46

44

40 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Fontes: INE e Banco de Portugal. Notas: A componente cclica da despesa e o PIB real tendencial so calculados de acordo com a metodologia do Eurosistema. O PIB nominal tendencial obtido pelo produto entre o PIB real tendencial e o deator do PIB. utilizado o deator do consumo privado para calcular a despesa primria em termos reais.

Fontes: Eurostat, INE e Banco de Portugal. Notas: A despesa pblica total inclui os encargos com juros da dvida.

de estmulo oramental destinados a atenuar os efeitos da queda da atividade (sugeridos, alis, pelas organizaes internacionais, incluindo as europeias), como da prpria reduo da atividade. A diminuio observada posteriormente foi determinada pelo carter imperioso da consolidao oramental decorrente da crise da dvida soberana na rea do euro. Ainda assim, em 2011, a despesa pblica em rcio do PIB situava-se claramente acima dos valores observados no perodo anterior crise. Importa tambm salientar que, no perodo considerado, a despesa pblica em percentagem do PIB em Portugal convergiu para o valor mdio da rea do euro. No entanto, corrigindo o efeito de medidas temporrias e fatores especiais, a despesa pblica em rcio do PIB em Portugal cou sempre aqum da mdia da rea do euro, situando-se a diferena em 1.2 p.p. do PIB em 201113. No grco 3 apresenta-se a variao dos nveis da despesa pblica total em rcio do PIB em cada um dos pases da rea do euro14 e a sua relao com a variao do respetivo PIB por habitante, medido em paridades de poder de compra, entre 1995 e 2011. Esta anlise revela que Portugal foi dos Estados-membros da rea do euro que, apesar do aumento pouco signicativo do PIB per capita, registou uma das maiores subidas da despesa pblica em percentagem do PIB. O grco 4 ilustra a comparao internacional entre o nvel da despesa pblica em percentagem do PIB e o nvel do PIB per capita, medido em paridades de poder de compra, em 2011. Como se pode observar, Portugal surge com um nvel de despesa pblica total em rcio do PIB mais elevado que diversos pases, incluindo alguns com um PIB por habitante substancialmente mais alto.

13 Caso fosse utilizada uma mdia simples da despesa pblica em rcio do PIB nos pases da rea do euro, a despesa pblica em Portugal j se situaria acima da mdia, ascendendo a diferena a 0.5 p.p. em 2011. 14 O caso do Luxemburgo no foi considerado por ser claramente um valor extremo nesta anlise.

Grco 3
VARIAO ENTRE 1995 E 2011 DA DESPESA PBLICA TOTAL EM RCIO DO PIB E DO PIB PER CAPITA MEDIDO EM PPS
15
Variao da despesa pblica total em % do PIB

Grco 4
DESPESA PBLICA TOTAL EM RCIO DO PIB E PIB PER CAPITA MEDIDO EM PPS EM 2011

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60
CY

10 PT 5 EL FR 0 IT -5 MT BE IE

Despesa pblica total em % do PIB

FR 55

FI BE AT

50

EL PT

SI IT CY AE*

AE IE DE

NL

AE* ES EE SI AE AT DE SK FI NL

45

ES

MT 40 EE 35 SK

-10

-15 5 7 9 11 13 15 17 Variao do PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS) 19

15

20 25 30 PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS)

35

Fontes: Eurostat, INE e Banco de Portugal. Notas: A despesa pblica total inclui os encargos com juros da dvida. Os valores para todos os pases, incluindo Portugal, no excluem medidas temporrias e fatores especiais. O Luxemburgo no considerado. A mdia simples da rea do euro est representada por AE*.

Fontes: Eurostat, INE e Banco de Portugal. Notas: A despesa pblica total inclui os encargos com juros da dvida. Os valores para todos os pases, incluindo Portugal, no excluem medidas temporrias e fatores especiais. O Luxemburgo no considerado. A mdia simples da rea do euro est representada por AE*.

4. Desagregao da despesa com base na classicao econmica: Portugal


No que respeita classicao econmica da despesa pblica em Portugal15, as duas rubricas mais importantes so as prestaes sociais e as despesas com pessoal. Com efeito, em 2011, estas representavam 46 e 24 por cento do total da despesa, respetivamente (50 e 26 por cento da despesa primria). Entre 1995 e 2011, as prestaes sociais aumentaram 9.6 p.p. do PIB, dos quais cerca de 2/3 por via da expanso das transferncias para as famlias em dinheiro e o remanescente associado s prestaes sociais em espcie (Grco 5). No caso das prestaes sociais em dinheiro, cerca de 80 por cento da variao observada no perodo (correspondente a 5.2 p.p. do PIB) decorre da evoluo da despesa com penses. Este , indubitavelmente, um dos principais fatores explicativos para o forte crescimento da despesa primria, em particular aps 2000. Subjacente sua evoluo est um crescimento signicativo quer do nmero de pensionistas, quer da penso mdia (excluindo a atualizao anual)16. A evoluo desta ltima foi em parte explicada pela maturao do subsistema Segurana Social (Grco 6). Em termos de atualizaes anuais das penses, no perodo anterior reforma da Segurana Social17, observaram-se em vrios anos aumentos discricionrios superiores inao esperada, em particular no regime geral. Aps 2008, entrou em vigor a nova frmula de indexao das penses, que relaciona a atualizao das penses com a inao, o crescimento real do PIB e o nvel das prprias penses. Rera-se que a aplicao da frmula foi suspensa em 2010, tendo-se vericado desde essa data o congelamento do valor das penses, com exceo das penses mnimas. A nova Lei de Bases da Segurana Social introduziu, ainda, um fator de sustentabilidade, procedeu a alteraes na frmula de clculo das penses iniciais e aumentou as penalizaes para as reformas antecipadas. Esta reforma, cujos efeitos se faro essen-

15 A anlise para Portugal realizada nesta seco baseia-se em valores da despesa que excluem os efeitos de medidas temporrias e fatores especiais. 16 De acordo com clculos dos autores, em 2011, a penso mdia mensal ascendia a cerca de 350 euros no subsistema Segurana Social e a aproximadamente 975 euros no subsistema Caixa Geral de Aposentaes. 17 Ver Lei n 4/2007 de 16 de janeiro e Decreto de Lei n 187/2007 de 10 de maio para regulamentao especca.

Artigos

Grco 5

Grco 6
VARIAO DA DESPESA EM PENSES E DO NMERO DE PENSIONISTAS | SEGURANA SOCIAL E
CAIXA GERAL DE APOSENTAES

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DESPESA PBLICA EM PORTUGAL: CLASSIFICAO ECONMICA


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Em percentagem do PIB

Prestaes sociais Despesas com pessoal Consumo intermdio Investimento Outra despesa primria

16.0 14.0 12.0

Nmero pensionistas - SS Nmero pensionistas - CGA Despesa em penses - SS Despesa em penses - CGA

15

Em percentagem

10.0 8.0 6.0 4.0

10

2.0
0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

0.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Fontes: INE e Banco de Portugal. Nota: As rubricas esto corrigidas dos efeitos de medidas temporrias e fatores especiais que afetam, no essencial, as rubricas consumo intermdio, investimento e outra despesa primria.

Fontes: Segurana Social e Caixa Geral de Aposentaes.

cialmente sentir no mdio e longo prazo, foi um passo importante para a melhoria da sustentabilidade das nanas pblicas. Este resultado tem naturalmente como contrapartida a reduo do valor das penses futuras, relativamente ao esperado antes da reforma do sistema. De notar que esta diminuio das taxas de substituio dever tambm ocorrer no conjunto da rea do euro18. Quanto ao subsistema Caixa Geral de Aposentaes, as regras muito favorveis foram sendo alteradas gradualmente, tendo sido adotadas diversas medidas no sentido de acelerar a convergncia para as regras do regime geral19. Em sentido contrrio, as transferncias de fundos de penses para as administraes pblicas, dado o seu carter autorreversivo20, tm contribudo para subidas pontuais do nvel da despesa com penses nos dois subsistemas pblicos21. No seu conjunto, o impacto das medidas adotadas justica em larga medida a diminuio do ritmo de crescimento da despesa com penses. No entanto, em 2011, este ainda se situava em torno de 4 por cento22. O remanescente das prestaes sociais em dinheiro23 foi tambm aumentando gradualmente em rcio do PIB, tendo registado apenas uma diminuio nos ltimos dois anos na sequncia das medidas de controlo e da alterao das regras de elegibilidade que tm vindo a ser implementadas.

18 Ver Economic Policy Committee and European Commission (2012). 19 As alteraes sucessivas das regras no subsistema Caixa Geral de Aposentaes tm levado a um aumento considervel dos pedidos de aposentao, dos quais uma parte importante corresponde a reformas antecipadas, sujeitas a penalizao. 20 As transferncias de fundos de penses para as administraes pblicas beneciam o dce no ano da sua realizao, mas aumentam a despesa com penses deste setor nos anos seguintes. Em princpio, o montante recebido inicialmente deve igualar o valor atualizado das penses adicionais a pagar no futuro. O clculo deste valor depende, no entanto, de diversas hipteses, em particular relativas taxa de desconto e s tabelas de mortalidade, que envolvem alguma incerteza. 21 O impacto destas transferncias na despesa em penses das administraes pblicas ascende a cerca de 0.3 por cento do PIB em cada um dos subsistemas em 2012. Em termos do nmero de reformados, o efeito no subsistema Segurana Social cifra-se em cerca de 32.000 indivduos, enquanto no subsistema Caixa Geral de Aposentaes foi prximo de 40.000 aposentados. 22 Em 2012, a despesa com penses dever diminuir na sequncia da suspenso dos subsdios de frias e de Natal, voltando a crescer signicativamente em 2013 em resultado de reintroduo de 1.1 subsdios. 23 Este agregado inclui, entre outras prestaes, os subsdios de desemprego, os subsdios por doena, os abonos de famlia, o Rendimento Social de Insero e o Complemento Solidrio para Idosos.

Os desenvolvimentos nas prestaes sociais em espcie devem ser analisados em conjunto com a evoluo das despesas com pessoal e consumo intermdio. Com efeito, a empresarializao de hospitais que ocorreu desde 2002, embora fundamentalmente neutra em termos contabilsticos, levou a um aumento das prestaes sociais em espcie, por via do pagamento de servios aos hospitais-empresa, e a uma diminuio das despesas com pessoal e com a aquisio de bens e servios24. No que respeita s prestaes sociais em espcie o aumento ascende a 3.1 p.p. do PIB entre 1995 e 2011 (0.8 p.p. do PIB se se excluir os montantes relativos ao pagamento de servios aos hospitais-empresa). Para atenuar a tendncia de crescimento desta rubrica tem contribudo um conjunto substancial de medidas adotadas no setor da sade, com particular incidncia na despesa em medicamentos. Para alm do referido efeito associado aos hospitais-empresa, as despesas com pessoal reetem tambm o tratamento da Caixa Geral de Aposentaes nas Contas Nacionais no perodo anterior a 200525. Os vencimentos (que no esto afetados pela questo do tratamento da Caixa Geral de Aposentaes) diminuram 2.1 p.p. do PIB entre 1995 e 2011. Se esta evoluo for ajustada por uma estimativa do impacto da transformao de hospitais em empresas pblicas, a reduo seria de apenas 0.6 p.p. do PIB. Com efeito, a tendncia de forte crescimento desta rubrica, em particular at 2002 (que se cifrou em 1.1 p.p. do PIB), esteve muito associada a um aumento importante do nmero de funcionrios pblicos e a revises extraordinrias de carreiras. Esta evoluo ilustrada no grco 7 que apresenta as taxas de variao da despesa em vencimentos e do nmero de trabalhadores das administraes pblicas, bem como a diferena entre as duas sries. Esta diferena capta, no essencial, os efeitos das atualizaes das tabelas salariais, das promoes e progresses regulares, das revises extraordinrias de carreiras e de alteraes no salrio mdio por via da contratao e sada (essencialmente para aposentao) de trabalhadores. Note-se que, at 2002, a anlise no est afetada pela criao de hospitais-empresa, classicados fora do setor das administraes pblicas. Aps essa data, as duas sries representadas no grco j reetem as quebras associadas empresarializao de hospitais, pelo que se torna apenas relevante para anlise a diferena entre as mesmas26. A partir de 2002, a moderao nas admisses e as sadas para aposentao27, as alteraes nos esquemas de promoes e progresses de carreiras28, alguma conteno na atualizao anual da tabela salarial (com o quase congelamento em 2003, 2004 e 2010, apesar de um valor muito acima da inao em 2009) e, em 2011, o corte de salrios em 5 por cento em mdia, permitiram contrariar a tendncia de crescimento acentuado e explicam a diminuio observada29. A reduo salarial de 2011, bem como a suspenso dos subsdios de frias e de Natal em 2012, foram realizadas de forma progressiva, devendo ter contribudo para o estreitamento do prmio salarial face ao setor privado que alis, nos salrios mais elevados, j era apenas ligeiramente positivo em 200530. Quanto ao nmero de trabalhadores das administraes pblicas, com base numa estimativa

II
31
Artigos

24 Ver Caixa 6.1 Os hospitais-empresa e a despesa pblica, Relatrio Anual 2007, Banco de Portugal. 25 No perodo anterior a 2005, as contribuies patronais associadas aos funcionrios pblicos subscritores da Caixa Geral de Aposentaes so ainda determinadas como o montante necessrio para equilibrar o sistema em cada ano. Como a despesa em penses deste subsistema estava a crescer substancialmente neste perodo, as contribuies e consequentemente as despesas com pessoal aumentaram, em mdia, a um ritmo superior ao dos vencimentos. 26 A prpria diferena pode ainda estar afetada pela empresarializao de hospitais pblicos uma vez que esta tambm inuencia, para alm do nmero de trabalhadores, o salrio mdio no setor das administraes pblicas. 27 Bem como a reduo do nmero de professores e outro pessoal contratado no perodo recente. 28 O processo iniciou-se em 2004 e est atualmente em vigor a Lei n. 66-B/2007 de 28 dedezembro que instituiu o sistema integrado de gesto e avaliao do desempenho na Administrao Pblica (SIADAP). Na prtica, as progresses de carreiras passaram efetivamente a ser mais lentas e ligadas ao desempenho dos trabalhadores. 29 Em 2012, a despesa com vencimentos dever diminuir na sequncia da suspenso dos subsdios de frias e de Natal, voltando a crescer signicativamente em 2013 em resultado de reintroduo de um subsdio. 30 A este respeito ver Campos e Pereira (2009). De acordo com os autores, o prmio salarial (i.e., a diferena salarial entre trabalhadores das administraes pblicas e do setor privado que subsiste controlando para um conjunto de caractersticas observveis) quando avaliado na mdia da distribuio dos salrios ascendia a cerca de 17 por cento em 2005. No entanto, este diminua ao longo da distribuio de salrios, sendo particularmente reduzido nos ltimos decis.

dos autores que corrige as quebras motivadas pela empresarializao de hospitais, dever ter aumentado em cerca de 80.000 indivduos (aproximadamente 13 por cento) no perodo de 1995 a 2011, que se podem decompor num aumento em cerca de 120.000 funcionrios at 2002 e numa reduo prxima

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32
BANCO DE PORTUGAL | BOLETIM ECONMICO Inverno 2012

de 40.000 indivduos posteriormente. A este respeito, no atual contexto de elevado nmero de aposentaes, importa salientar a relevncia de evitar que a reduo do nmero de funcionrios pblicos ponha em causa as prioridades estabelecidas para a prestao de servios pblicos. O consumo intermdio em percentagem do PIB, corrigido do impacto da empresarializao dos hospitais, apresenta uma subida em quase todos os anos at 2009, registando uma reduo apenas nos dois ltimos anos do perodo em anlise. Em consequncia, o valor de 2011 cerca de 1.5 p.p. do PIB superior ao de 1995. O oposto vericou-se no investimento pblico, que viu o seu rcio no PIB diminuir de um valor mximo de 5.3 por cento em 1997 para um mnimo histrico de 2.3 por cento em 2011. Parte desta evoluo explicada pelo recurso a parcerias pblico-privadas neste perodo e pelo facto da despesa nesta rubrica ser mais fcil de reduzir em perodos de diculdades oramentais. Importa salientar, no entanto, que em termos econmicos a reduo do investimento pblico no corresponde necessariamente a uma evoluo desfavorvel, se signicar que se esto a excluir projetos com taxas de rendibilidade muito baixas ou mesmo negativas.

5. Desagregao da despesa com base na classicao funcional: Portugal no contexto da rea do euro
Uma outra perspetiva de anlise da despesa pblica centra-se na sua desagregao de acordo com a classicao funcional31. A classicao COFOG compilada pelos Institutos Nacionais de Estatstica e enviada regularmente ao Eurostat, de acordo com as regras estabelecidas para o efeito32. Tal como na classicao econmica, apresentada informao para o setor das administraes pblicas na tica das Contas Nacionais. As categorias da despesa nesta classicao so: i) servios gerais da administrao pblica; ii) defesa; iii) segurana e ordem pblica; iv) assuntos econmicos; v) proteo do ambiente; vi) servios de habitao e desenvolvimento coletivo; vii) sade; viii) servios recreativos, culturais e religiosos; ix) educao; x) proteo social. Este tipo de classicao habitualmente utilizado em anlises de ecincia da despesa pblica. Adicionalmente, em termos de comparaes internacionais e tal como mencionado atrs, as limitaes ao uso da classicao funcional so menores que no caso da classicao econmica. A ttulo de exemplo, rera-se o caso da criao de hospitais-empresa em Portugal que afeta diversas rubricas da classicao econmica mas essencialmente neutra na despesa em sade de acordo com a classicao funcional. No entanto, o contedo de algumas rubricas da classicao funcional menos intuitivo, como por exemplo nos casos da despesa com servios gerais da administrao pblica, que inclui a quase totalidade dos juros da dvida, ou da despesa com assuntos econmicos que tem uma elevada percentagem da despesa com subsdios e com investimento. O grco 8 apresenta a evoluo da despesa pblica por funes em rcio do PIB de 1995 a 2010, em Portugal. Neste perodo possvel observar um aumento muito acentuado da despesa com proteo social em percentagem do PIB (6.3 p.p.). Este resultado consistente com as concluses baseadas na classicao econmica, uma vez que a rubrica proteo social na classicao funcional corresponde essencialmente despesa com prestaes sociais em dinheiro na classicao econmica. A despesa pblica em sade em percentagem do PIB foi subindo gradualmente entre 1995 e 2005 (de 5.4 para 7.2 por cento do PIB), registando depois algumas oscilaes. Em 2010, situava-se em 6.8 por cento do PIB. De acordo com dados da OCDE (2012), a despesa privada em sade manteve-se relativamente estvel em rcio do PIB desde 2000, em torno de 3 por cento, registando um aumento no perodo mais recente (tendo atingido 3.7 por cento do PIB em 2010). A despesa pblica em educao tambm apresentou

31 Note-se que esta informao s est ainda disponvel nos pases da rea do euro at 2010. 32 Para mais detalhes ver Eurostat (2007).

Grco 7
VARIAO DA DESPESA EM VENCIMENTOS E DO NMERO DE TRABALHADORES DAS ADMINISTRAES PBLICAS
15 Diferena Vencimentos Nmero de trabalhadores

Grco 8
DESPESA PBLICA EM PORTUGAL: CLASSIFICAO FUNCIONAL
20 18 Servios gerais da administrao pblica Defesa e segurana e ordem pblica Assuntos econmicos Sade Educao Proteo social Outra despesa (a)

II
33
Artigos
2007 2009

10
Em percentagem do PIB

16 14 12 10 8 6 4 2

Em percentagem

-5

-10 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

0 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Fonte: INE. Nota: O nmero de trabalhadores das administraes pblicas baseia-se em informao do INE para o stock no nal de ano. Por forma a melhor reetir a evoluo dos vencimentos em cada ano utilizou-se para determinar a taxa de variao do nmero de trabalhadores a mdia entre o stock no nal do ano e no nal do ano anterior, com exceo dos anos de 2003 e 2006 em que se considerou apenas o stock no nal do prprio ano uma vez que foram muito afetados pela criao de hospitais-empresa em 2002 e 2005, respetivamente.

Fontes: Eurostat e INE. Nota: (a) Inclui a despesa com proteo do ambiente, servios de habitao e desenvolvimento coletivo e servios recreativos, culturais e religiosos.

uma trajetria de crescimento sustentado entre 1995 e 2005, aumentando o seu peso no PIB de 5.6 para 6.8 por cento. Depois, diminuiu at 2008 para um nvel ligeiramente superior ao observado no incio do perodo considerado na anlise. Em 2009 e 2010 este tipo de despesa regista um novo aumento, que poder, em parte, ser explicado pela despesa de investimento realizado pela empresa Parque Escolar na modernizao das escolas do ensino secundrio. De acordo com dados preliminares para 2011 apurados pelo Instituto Nacional de Estatstica, a despesa em proteo social e em sade em rcio do PIB ter permanecido praticamente estvel, enquanto no caso da educao se dever ter observado uma reduo. Quanto ao peso de cada uma das funes no total da despesa, Portugal, face mdia da rea do euro, apresentava em 199833 uma maior percentagem de despesa com defesa e segurana e ordem pblica, assuntos econmicos, sade e educao e um menor peso em despesa com servios gerais da administrao pblica e, principalmente, proteo social (Grco 9). Estas diferenas em relao mdia da rea do euro esto, em 2010, signicativamente atenuadas. Com efeito, Portugal continua a apresentar um peso ligeiramente superior nas despesas com defesa e segurana e ordem pblica e educao em 2010, a despesa com sade passa a apresentar um peso inferior ao da mdia da rea do euro e a despesa com servios gerais da administrao pblica um peso superior, e a despesa com proteo social regista uma subida muito signicativa, embora mantendo a sua percentagem no total aqum do valor na rea do euro. O valor mdio da rea do euro tem subjacente realidades muito diferentes em cada um dos 17 Estados-membros. Como tal, torna-se interessante uma anlise por pas da relao da despesa e o respetivo PIB nas funes mais relevantes: defesa e segurana e ordem pblica, sade, educao e proteo social. O grco 10 apresenta os resultados para o ano de 2010. Nesta perspetiva, importa destacar que Portugal

33 Optou-se por elaborar o grco para 1998 em vez de 1995 para minimizar o impacto muito signicativo da reduo da despesa com juros em Portugal que ocorreu no perodo imediatamente anterior criao do euro.

Grco 9
DESPESA PBLICA | CLASSIFICAO FUNCIONAL

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34
BANCO DE PORTUGAL | BOLETIM ECONMICO Inverno 2012

Servios gerais da administrao pblica Assuntos econmicos Educao Outra despesa (a)

Defesa e segurana e ordem pblica Sade Proteo social

rea do Euro - 1998 (b) 6% 17%

Portugal - 1998 6%

14%

6%

8% 28%

40% 8%

14%

13% 10%

15%

15%

rea do Euro - 2010 6% 13%

Portugal - 2010 4% 16%

6%

8% 35%
10% 40%

10%

15%

13%
10%

14%

Fontes: Eurostat e INE. Notas: (a) Inclui a despesa com proteo do ambiente, servios de habitao e desenvolvimento coletivo e servios recreativos, culturais e religiosos. (b) Exclui a Eslovnia.

tem um nvel de despesa em percentagem do PIB relativamente elevado, mesmo em comparao com pases com rendimento per capita mais alto, em particular nas funes defesa, segurana e ordem pblica e educao34. Quanto despesa pblica em educao, Portugal surge frequentemente referido na literatura como um pas com um elevado peso dos encargos com pessoal. A este respeito, importa mencionar que a diferena no peso das despesas com pessoal no total das despesas com educao face

34 De notar que nos casos da despesa em proteo social e, em particular, da despesa em sade o conjunto de observaes sugere uma relao positiva entre a despesa em rcio do PIB e o respetivo PIB per capita medido em paridades de poder de compra, enquanto na despesa em educao esta relao no clara e na despesa em defesa, segurana e ordem pblica, embora estatisticamente pouco signicativa, a correlao parece ser negativa. Se se assumisse uma relao linear entre as duas variveis, Portugal apresentaria mais despesa em termos relativos nos quatro tipos de despesa.

Grco 10
DESPESA PBLICA E PIB | 2010
Defesa, segurana e ordem pblica
5.0
Despesa pblica em defesa, segurana e ordem pblica em % do PIB

Sade
9

II
AT NL IE BE IT AE DE AE*

CY
Despesa pblica em sade em % do PIB

35
Artigos
35.0

4.5 PT EE 3.5 SI 3.0 SK

8 EL 7 SI PT SK 6 MT EE ES

FR

FI

4.0

EL FR IT AE* AE ES BE DE NL FI

2.5

MT AT

IE

4 CY 3 10.0

2.0 10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

15.0

20.0

25.0

30.0

PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS)

PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS)

Educao
8.0
Despesa pblica em proteo social em % do PIB Despesa pblica em educao em % do PIB

Proteo social
26 FI 24 22 DE 20 SI 18 PT 16 14 12 10 10.0 EE SK CY MT EL ES AE* IE NL IT AE BE FR AT

7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 10.0 SK EL MT EE PT SI

CY

FI FR AE* ES IT AE

BE IE NL AT

DE

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS)

15.0 20.0 25.0 30.0 PIB (10^3 euros por habitante, medido em PPS)

35.0

Fontes: Eurostat e INE. Nota: A mdia simples da rea do euro est representada por AE*.

mdia da rea do euro atingiu um mximo de cerca de 10 p.p. em 2003, reduzindo-se substancialmente nos anos seguintes (em 2010 a diferena situava-se em aproximadamente 4 p.p.). Esta evoluo dever ser explicada em larga medida quer pelas medidas que afetaram a generalidade dos salrios dos trabalhadores das administraes pblicas, quer pela reduo do nmero de professores contratados. Em contrapartida, a despesa pblica em sade e em proteo social em Portugal situa-se abaixo da mdia da rea do euro, embora a despesa com penses em rcio do PIB atinja j um valor prximo do conjunto da rea do euro. Pela sua importncia e tambm pela disponibilidade de dados, frequente a anlise de ecincia da despesa pblica ser focada nos setores da sade e da educao. No caso do setor da sade em Portugal, o crescimento da despesa pblica ocorreu em simultneo com a melhoria substancial dos indicadores do estado de sade. Com efeito, entre 1995 e 2010, a taxa de mortalidade infantil35 diminuiu de 7.4 para 2.5

35 Nmero de mortes em crianas at um ano de idade em permilagem dos nados-vivos no mesmo perodo.

por mil, tornando-se a segunda mais baixa no conjunto dos pases da rea do euro, e a esperana mdia de vida nascena aumentou de 75.4 para 79.8 anos, aproximando-se da mdia da rea do euro36. Uma forma simples de ter uma primeira avaliao da ecincia da despesa em sade consiste na comparao

II
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BANCO DE PORTUGAL | BOLETIM ECONMICO Inverno 2012

grca entre nveis de despesa e indicadores do estado de sade37. Os grcos 11 e 12 mostram a relao entre os dois indicadores do estado de sade selecionados e a despesa pblica em sade em rcio do PIB face a um grupo de referncia no ano mais recente para o qual h informao disponvel. O grupo de referncia composto pelos trs pases da rea do euro que nesse ano apresentavam os melhores resultados em termos dos indicadores do estado de sade e a despesa pblica em sade de cada pas apresentada em rcio da mdia simples do grupo de referncia (assim, se o rcio for maior que um o pas gasta mais que a mdia dos pases com melhor desempenho e se for menor que um o pas gasta menos). Como se pode observar, quanto ao indicador taxa de mortalidade infantil, Portugal pertence ao grupo de referncia em 2010 e apresenta uma despesa pblica em sade em percentagem do PIB medida em termos relativos ligeiramente inferior a um. Esta situao contrasta com a vericada em 1995, em que Portugal se situava no quadrante com despesa reduzida em termos relativos mas com maus resultados ao nvel deste indicador do estado de sade. No que respeita esperana mdia de vida nascena, os resultados no so to favorveis uma vez que em 2009, apesar de continuar a apresentar uma despesa relativa inferior unidade, Portugal regista um mau desempenho. Estas concluses so consistentes com os resultados da literatura em que Portugal assume tipicamente uma posio intermdia no que respeita ecincia na utilizao de recursos no setor da sade. A este respeito importa ainda destacar que, no perodo em anlise, foram adotadas diversas medidas neste setor que procuraram melhorar o nvel de ecincia do sistema tais como: i) a transformao de vrios hospitais pblicos em empresas pblicas com alguma autonomia em termos de gesto e com atividade baseada em contratos com metas para o nvel de servios e xando os respetivos pagamentos unitrios; ii) a racionalizao da rede hospitalar e de outras entidades prestadoras de servios de sade pblicos como os servios de apoio permanente e Grco 11
DESPESA PBLICA EM SADE E TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL, 2010
7
Esperana mdia de vida nascena (anos) (eixo: mdia da rea do euro)

Grco 12
DESPESA PBLICA EM SADE E ESPERANA MDIA DE VIDA, 2009
83 Despesa reduzida com bons resultados CY 81 LU MT 79 SI PT DE AEBE EL FI Despesa elevada com bons FR resultados NL AT IE

6
Taxa de mortalidade infantil (permilagem) (eixo: mdia da rea do euro)

Despesa reduzida com maus resultados

MT

SK

Despesa elevada com maus resultados

ES

IT

5
EL LU DE EE ES PT SI AE IT AT BE FR NL IE

CY

2 Despesa reduzida com bons resultados 0.4 0.6 0.8

FI

77 Despesa reduzida com maus resultados 75 0.4

0 1.0

Despesa elevada com bons resultados 1.2

Despesa elevada com maus resultados EE SK 1.2

Despesa pblica em sade face ao "grupo de referncia"

0.6 0.8 1.0 Despesa pblica em sade face ao "grupo de referncia"

Fontes: Eurostat e INE. Nota: O grupo de referncia composto pela Eslovnia, Finlndia e Portugal.

Fontes: Eurostat e INE. Notas: A anlise realizada para 2009 uma vez que os valores de 2010 para a Itlia (e, consequentemente, para a rea do euro) no esto disponveis. O grupo de referncia composto pela Espanha, Frana e Itlia.

36 Joumard et al. (2008) fazem uma anlise extensiva dos indicadores disponveis e concluem, que embora imperfeitos, os dois selecionados so possivelmente os melhores para avaliar o estado de sade da populao. 37 Para uma recenso da literatura sobre a anlise de ecincia da despesa em sade em Portugal ver Departamento de Estudos Econmicos (2009), pginas 380 a 390.

os centros de sade; iii) a reduo dos benefcios nos subsistemas pblicos de sade; iv) a promoo do consumo de medicamentos genricos e a alterao das regras da comparticipao de medicamentos; v) medidas diversas ao nvel da gesto de recursos humanos, em particular relacionadas com o tipo de contrato de trabalho e o sistema remuneratrio. Quanto ao setor da educao, tm-se vericado em Portugal alteraes profundas nas ltimas dcadas38. A reduo da natalidade tem contribudo no perodo mais recente para uma diminuio do nmero de estudantes matriculados nas escolas mas a taxa de participao, denida como o rcio entre o nmero de alunos e a populao total para um dado escalo etrio, tem vindo a aumentar de forma signicativa, em particular nos nveis de ensino mais avanados. Com efeito, a percentagem de estudantes nos nveis ISCED39 1 a 6 em percentagem da populao com idades compreendidas entre 5 e 24 anos aumentou de 76.3 por cento em 199840 para 93.6 por cento em 2010. Este resultado coloca Portugal numa situao muito favorvel quando comparado com os pases que atualmente compem a rea do euro. No entanto, no perodo mais recente, em particular desde 2007, o nmero de alunos do ensino no regular tem registado uma subida signicativa em resultado da frequncia de cursos de educao e formao para adultos e jovens em risco ou que j abandonaram o sistema escolar e de processos de reconhecimento, validao e certicao de competncias enquadrados na iniciativa Novas Oportunidades41. A mesma taxa de participao em Portugal considerando apenas o ensino regular seria 85.4 por cento, ainda assim superior mdia da rea do euro (82.8 por cento). Em termos da repartio entre ensino no superior e superior, o nmero de estudantes do ensino regular nos nveis ISCED 1 a 4 em percentagem da populao com idades entre 5 e 19 anos ascendia a 93.9 por cento (mdia da rea do euro: 90.7 por cento), enquanto nos nveis ISCED 5 e 6 o rcio relativamente populao com idades entre os 20 e os 24 anos correspondia a 62.4 por cento (mdia da rea do euro: 61.8 por cento). De assinalar que a evoluo da taxa de participao em Portugal foi mais pronunciada no ensino superior, ascendendo a cerca de 20 p.p. entre 1998 e 2010 para o indicador apresentado. A taxa de participao da populao estudantil no um bom indicador para a avaliao da ecincia da despesa uma vez que no tem em conta os resultados do processo educacional. Neste contexto, as classicaes dos estudantes no PISA (Programme for International Student Assessment) tm sido frequentemente utilizadas na literatura como proxy para os resultados do sistema educativo em comparaes internacionais. Regra geral, os alunos portugueses no tm apresentado um bom desempenho em exames internacionais mas na edio do PISA de 2009 as classicaes melhoraram consideravelmente, tanto em matemtica como em leitura, depois de uma relativa estabilizao entre as edies de 2003 e 2006, colocando Portugal numa posio intermdia no ranking dos pases da Unio Europeia. No entanto, de acordo com Pereira (2011) a melhoria das pontuaes nas trs ltimas edies do PISA (2003, 2006 e 2009) foi gradual, se se corrigirem os resultados pelas caractersticas dos estudantes e o contexto familiar. O grco 13 apresenta a mdia simples dos resultados dos trs exames (matemtica, leitura e cincia) de PISA 2009 e a despesa pblica em educao em rcio do PIB no mesmo ano face ao grupo de referncia nos pases da rea do euro. Tal como no caso da despesa com sade, o grupo de referncia foi construdo com os trs pases que obtiveram as melhores classicaes. Como se pode observar, Portugal situava-se na zona do grco com despesa superior do grupo de referncia e com resultados mais desfavorveis que a mdia da rea do euro, sendo o nico pas situado neste quadrante do grco. Em suma, a reduo na despesa em educao em rcio do PIB parece ter sido acompanhada pela melhoria dos indicadores de educao, o que sugere um progresso ao nvel da ecincia da despesa

II
37
Artigos

38 Para uma anlise da evoluo no setor da educao em Portugal e uma recenso da literatura ver Departamento de Estudos Econmicos (2009), pginas 390 a 400. 39 International Standard Classication of Education. De acordo com a classicao de 1997 o nvel 1 corresponde ao ensino primrio e os nveis 5 e 6 ao ensino superior. 40 Data a partir da qual h informao disponibilizada pelo Eurostat. 41 Ver Gabinete de Estatstica e Planeamento da Educao (2011).

Grco 13
DESPESA PBLICA EM EDUCAO E RESULTADOS DE PISA, 2009

II
38
BANCO DE PORTUGAL | BOLETIM ECONMICO Inverno 2012
Resultados de PISA 2009 (eixo: mdia da rea do euro)

550 540 530 520 510 500 490 480 470 460 450 0.5

Despesa reduzida com bons resultados NL DE AE IT SK LU EL Despesa reduzida com maus resultados 0.6 0.7 0.8 0.9 FR IE ES AT BE

FI

Despesa elevada com bons resultados EE

SI

PT

Despesa elevada com maus resultados 1.0 1.1 1.2

Despesa pblica em educao face ao "grupo de referncia"

Fontes: OCDE e Eurostat. Notas: No existem dados de PISA 2009 para Chipre e Malta. O grupo de referncia composto pela Estnia, Finlndia e Pases Baixos.

no setor. Para este resultado tero contribudo as medidas adotadas no perodo mais recente, sendo de destacar o encerramento de escolas com nmero reduzido de alunos e a reduo do rcio professor-aluno. No entanto, existe claramente margem para reduo da despesa e ganhos adicionais ao nvel da ecincia neste setor.

6. Consideraes nais
A continuao da rpida expanso da despesa pblica primria em Portugal, quando a economia entrou numa fase de crescimento muito moderado e a poupana na despesa em juros resultante do processo de convergncia nominal se esgotou, exige uma anlise que ainda est por fazer em muitas vertentes. Contudo, possvel destacar, partida, alguns elementos relevantes. Em primeiro lugar, regras particularmente generosas institudas por legislao passada foram vistas como dando origem a direitos adquiridos, que s dicilmente podiam ser postos em causa, em alguns casos por imperativo constitucional, noutros simplesmente por serem poltica/eleitoralmente inconvenientes, criando uma grande rigidez da despesa. Em segundo lugar, o recurso a medidas temporrias, a medidas com impacto apenas transitrio na taxa de variao da despesa e reduo do investimento das administraes pblicas (embora parcialmente compensada por investimento em regime de parceria pblico-privada) foram permitindo adiar as reformas estruturais, politicamente mais difceis de concretizar. Em terceiro lugar, as limitaes dos procedimentos oramentais em Portugal, aliadas s fragilidades do sistema de superviso oramental multilateral da Unio Europeia, dicultaram a obteno de progressos signicativos na racionalizao e controlo efetivo da despesa pblica em Portugal. Finalmente, a tendncia de longo prazo de envelhecimento da populao foi um fator importante de aumento da despesa, em particular nos sistemas pblicos de penses e de sade. Em termos do contexto em que se insere a poltica oramental, deve destacar-se que houve alguma iluso sobre o potencial de crescimento da economia portuguesa, que conduziu a uma m avaliao da sustentabilidade das nanas pblicas. Com efeito, a perceo de que o crescimento baseado na procura interna e no acesso fcil ao crdito conduziria estagnao da economia demorou vrios anos at se tornar quase consensual. O percurso atribulado da poltica oramental em Portugal desde o incio deste sculo no deve fazer esquecer alguns desenvolvimentos importantes que permitiram mitigar a presso sobre a despesa, aumentar a transparncia e qualidade da informao sobre as nanas pblicas e melhorar os procedi-

mentos oramentais. No primeiro destes planos, merecem particular referncia: a reforma dos sistemas pblicos de penses de 2006-2007, que s por si contribuiu para reduzir a insustentabilidade das nanas pblicas portuguesas; a limitao das promoes e progresses automticas nas carreiras da administrao pblica, ligando-as avaliao do desempenho; e, a racionalizao, mais acelerada nalguns perodos do que noutros, das redes de prestao de servios pblicos, em que avultam pela sua relevncia os sistemas de sade e de educao no superior. Em matria de transparncia e qualidade da informao so de realar: o alargamento do mbito da informao divulgada mensalmente pelo Ministrio das Finanas; os progressos na elaborao das Contas Nacionais das administraes pblicas, incluindo a compilao de contas trimestrais, com um reforo do papel do INE, mas beneciando da colaborao de outras entidades e de um acompanhamento mais atento por parte do Eurostat. Quanto aos procedimentos oramentais foi dado um passo importante, j em 2011, com a aprovao de um conjunto de alteraes Lei do Enquadramento Oramental, que incluram o estabelecimento de um objetivo de mdio prazo para o saldo estrutural, a denio de um quadro plurianual de programao oramental e a criao de um conselho independente de nanas pblicas. O Programa de Assistncia Econmica e Financeira, na sequncia dos pacotes de medidas de austeridade que o antecederam, tem como um dos seus principais objetivos a diminuio do dce das administraes pblicas e a inverso da trajetria de crescimento do rcio da dvida pblica. Adicionalmente, contempla um conjunto de alteraes estruturais, de forma a permitir uma evoluo da despesa pblica compatvel com o crescimento potencial da economia, para alm do horizonte do Programa. A reduo da despesa tem-se baseado predominantemente em medidas horizontais, afetando todas as rubricas da despesa primria. Pela sua relevncia merecem particular destaque o congelamento das tabelas salariais das administraes e empresas pblicas e das penses dos sistemas pblicos (excetuando as penses mnimas), a limitao drstica das promoes e progresses, o controlo muito apertado de admisses e reduo do nmero de contratados a prazo, a reduo de salrios e penses acima de um determinado montante e a suspenso total/parcial dos subsdios de frias e de Natal aos trabalhadores das administraes e empresas pblicas e aos pensionistas. Estas medidas, com grande impacto no rendimento disponvel de muitas famlias, no seriam possveis fora do quadro de uma situao de emergncia como a atual. Contudo, pela sua natureza, so em termos potenciais facilmente reversveis. De assinalar tambm que tm eventualmente custos importantes em termos do funcionamento geral das administraes e empresas pblicas. Com efeito, por um lado, no essencial, no corrigem adequadamente os prmios salariais existentes no setor pblico e suspendem os esquemas incipientes de incentivo ao desempenho aprovados nos ltimos anos, tornando cada vez mais difcil atrair e reter quadros qualicados. Por outro lado no reetem uma clara denio de prioridades e assentam numa lgica centralizadora, que deixa muito pouca margem de manobra para a gesto a nvel dos programas setoriais e dos prprios servios e empresas pblicas. Mesmo no cenrio mais otimista para a evoluo da economia portuguesa no ser possvel voltar ao padro de crescimento da despesa pblica que, com uma ou outra interrupo precria, se vericou at 2010. A necessidade de conteno e cortes da despesa incontornvel dada a indispensabilidade de adequar o nvel de despesa pblica capacidade produtiva da economia e carga scal que os agentes econmicos no seu conjunto esto dispostos a suportar. Se as instituies nacionais, atravs de uma atuao rigorosa e disciplinada, no forem capazes de o fazer de forma seletiva e reetindo escolhas coletivas informadas e claras, a reduo da despesa ser imposta pelos mecanismos de superviso oramental a nvel da Unio Europeia e pelos mercados nanceiros. Neste contexto, so de sublinhar dois pontos. Por um lado, cortes de despesa tm sempre custos para alguns agentes econmicos. Por outro lado, o controlo efetivo da despesa tem necessariamente implicaes sobre os servios providos por via oramental mas que podem ser minorados atravs do aumento da ecincia e eccia da despesa pblica. Progressos nesta rea dependem, em certa medida, da melhoria da qualidade da governao e gesto oramental, que deve ser entendida como um processo gradual e contnuo, implicando um grande empenhamento de todas as entidades e agentes diretamente envolvidos e da sociedade em geral.

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Artigos

Referncias
Braz, C. (2006), O clculo dos saldos ajustados do ciclo no Banco de Portugal: uma atualizao, Bo-

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