Droit administratif compar : sance premire 03.10.2012 INTRODUCTION : I.

De la diversit des systmes juridiques

Carte juridique du monde, frapp par extrme diversit des rgimes juridiques : 193 Etats lONU, important de regrouper ces droits par famille. Comment le faire en vue de faire ressortir les grands systmes juridiques, les grandes familles de droit qui existent ? On peut croiser certains critres : historique (plus ou moins longue tradition juridique), idologique (conception que lon se fait du droit et de la justice : sont-ils des dterminants ou le dernier recours pour rgler les rapports sociaux ?), technique, i.e. quels sont les instruments juridiques utiliss (jurisprudence, loi, constitution, contrats). A-t-on spar le droit de ladministration des autres droits ? Aboutit ainsi une typologie : on compte quatre familles de droit (systme de droit) : -

Romano germanique : laquelle la France appartient, caractrise par une sparation des
pouvoirs (1), mais indpendance moins importance, forte de la justice que dans les pays de Common Law, par une distinction entre droit public et droit priv (2), enfin contrle de la constitutionnalit des lois (3). Common Law : caractrise trois traits : un droit essentiellement jurisprudentiel consistant majoritairement en une accumulation de prcdents judiciaires (1) ; en principe il ny a pas de distinction en droit priv et public (2) ; accent sur les rgles de procdure, la sparation entre les rgles de procdure et de fond forte, rgles de procdure trs fortes. Droit russe : la prpondrance des autorits publiques (1), une empreinte trs marque du droit romaniste (2) ; limportance des relations contractuelles (3). Les conceptions non occidentales du droit : droits religieux et traditionnels : droit musulman, africain, japonais, chinois et indien. Dans ces pays, traits majeurs : rle marginal du droit, rgulation de la socit se fait notamment par forte influence du confucianisme et du bouddhisme en vertu desquels les rapports privs doivent tre grs avec harmonie sans recours au droit, lequel nintervient quen cas de dviance, de dernier recours. De mme, dans les droits africains, sont particulirement marqus par les principes de solidarit : familiale, tribale ; et ce sont des droits surtout coutumiers. Les litiges sont rgls en priorit par des conciliateurs et non par des juges. Quant au droit indien, il correspond une juxtaposition de droit de Common Law et de droits traditionnels (communauts hindous et musulmanes majoritaires).

Classification est le fruit de celle de Ren David, grand comparatiste, et Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systmes de droit contemporain. Nous, intrt aux deux premires car cest au sein de celles-ci que se sont dvelopps les droits administratifs, prosprent, de sorte que la comparaison en devient pertinente.

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II.

Notion de droit administratif compar

Notion de droit compar : comparer cest examiner et confronter des objets dtudes pour tablir des ressemblances et des diffrences. Permet de mieux dcrire, expliquer. Le droit compar ressortit plus de la mthode, dun tat desprit. Droit administratif compar : professeur Riveiro : dfinition en 1955 : ltude en parallle des rgles ou des institutions juridiques pour les clairer par ce rapprochement. Donc tude en parallle des rgles, institutions administratives pour les clairer par ce rapprochement.

1 Les lments communs de droit administratif des Etats europens :

Deux lments : qui ont trait { la fonction du droit administratif (A), lautre { lobjet (B). A- les fonctions : Elles sont au nombre de trois : La premire : soumettre ladministration au droit, ltat de droit en matire administrative, i.e. limitation et contrle de laction administrative par le droit. Fonction partage par tous les tats : par la Rule of Law, Rechsstaat, principe de lgalit en France. Rappel sur ltat de droit, expression allemande du 19me en vertu de laquelle le prince, ladministration devait se soumettre que lui ou elle a pos (soppose { ltat de police). Aujourdhui ltat de droit repose sur trois lments essentiellement : les comptences tatiques doivent avoir une base claire et tre contrls par des tribunaux indpendants (do la sparation des pouvoirs) les autorits publiques doivent se soumettre aux rgles quelles ontelles-mmes dictes ces rgles doivent respecter un certain nombre de principes de justice qui correspondent au droit naturel. Deuxime fonction : avec lessor de lEtat providence (notamment intervention dans lco et le social), il a fallu fournir des instruments juridiques { lintervention tatique pour encadrer cette intervention lextension des services publics a du tre encadre. La troisime : significativement aujourdhui, de plus en plus la fonction de sauvegarder les droits fondamentaux (sous influence CEDH et droit allemand). B) Un objet partag : Tous les manuels de droit administratif dclinent tous les mmes thmes ; rpondent aux mmes questions, quatre catgories sont distinguables : Les questions qui portent sur les normes et leur hirarchie, i.e. quelles sont les rgles qui rgissent ladministration, comment sont-elles organises, sanctionnes ? cest la question de la hirarchie des normes, des sources applicables { ladministration. La pyramide classique (jusqu{ construction europenne) : constitution, loi, rglement. Partout on trouve surtout, notamment pays romano-germanistes, que la constitution est bien protge par un contrle de constitutionnalit, qui sest mis en place parfois beaucoup plus tt que chez nous : Irlande en 1937, en 1947 en Italie, en Allemagne aussi. en France, 1958, en 1976 au Portugal, 1978 2|Page

en Espagne, 1988 en Belgique. Seule la Grande Bretagne est isole car il y a une souverainet du Parlement trs forte, loi trs importante. Mais volution importante, ne faut pas nier limportante volution quest le dveloppement, volution du droit international et du droit de lUE qui a perturb lordonnancement juridique classique dans lensemble des Etats droit de lUE et europen (du Conseil de lEurope, CEDH). Cela a mtamorphos les droits nationaux car deux principes sy attachent : le principe de la primaut et deffet direct. La plupart des lments du droit de lUE sont deffet direct (droit de lUE cre au profit des particuliers des droits et des obligations qui sont directement invocables par les justiciables devant les juridictions nationales Van Gend Loos, arrt 5 fvrier 1963), concerne aussi certains lments du droit driv (rglements et directives dans une certaine mesure en ce quelles ne lient que par les objectifs atteindre arrt CE en 30 octobre 2009 : madame Perreux). Principe de primaut conformment art 55 C- le droit de lUE prime sur les lois et rglements dans lordre interne. Le droit de lUE prime, est suprieur. Prime-t-il sur la constitution ? la question sest pose, la cour de justice des communauts europennes avait rpondu que oui, primaient (droit driv et originaire) : arrt 15 juillet 1964 Costa vs Enel. Certains Etats nont pas souhait cout la cour de justice, le CE sest ainsi entt { ce que la constitution prvale : arrt Sarran et Levacher et autres, 30 octobre 1998 (les engagements internationaux nont pas, dans lordre interne, dautorit suprieure { celle des dispositions constitutionnelles). Controverse volue mais nest pas close. Amorce dun dialogue des juges. Concernant le RU, bouleversements, notamment quand a adhr aux CE, lautorit du Parlement a t mousse largement en 1972, loi relative aux communauts europennes de 1972 qui a consacr supriorit de la loi communautaire sur la loi. La question des comptences de ladministration, notamment celle de leur fondement : peutelle agir sans texte ou toujours lie par ? est-ce que le droit laisse une marge de manuvre { ladministration, i.e. dispose-t-elle dun pouvoir discrtionnaire ou pouvoir comptence lie ? comment le juge contrle-t-il ce pouvoir ? parce que lEtat de droit nest pas incompatible avec le pouvoir discrtionnaire : cest le pouvoir de choisir entre deux dcisions, comportements qui sont tous deux conformes la lgalit. Comparativement aux autres pays, administration franaise est celle qui dispose le moins de marge de libert, de manuvre en raison du contrle du juge administratif, lequel est de plus en plus approfondi. Dans la plupart des tats, contrle assez pouss, mais cest surtout les lois de procdure administratives qui encadrent laction de ladministration et qui, donc, accroissent la protection des administrs. Dans pays de Common Law, ces lments de procdure sont trs importants. En France, la procdure administrative non contentieuse, dans llaboration de la dcision administrative, a t enrichie par certain nombre de textes dans annes 70 (fin) : loi sur transparence administrative, tltransmission etc. mais on ne peut dire, malgr loi 12 avril 2002, que les procdures administratives en France soient codifies. Pas eu de codification, alors que dans dautres tats, efforts en ce sens. Notamment en Espagne, en 1958, loi de procdure administrative. Allemagne : en 1976, mme genre. Danemark en 1986, Italie en 1990. En France, rflexions sur le sujet. Les actes des administrations : { quels actes sappliquent ces rgles particulires du droit administratif ? droits traitent la question de manire diffrente. En droit franais, la notion dacte administratif est trs large car englobe tous les actes pris par des personnes publiques, mme les actes des personnes prives qui grent des tablissements, services publics. France, conception extensive. Dans dautres pays, en Italie, les contrats de 3|Page

ladministration ne sont pas inclus dans le droit administratif car procde du droit priv. Il est des pays qui considrent qu{ lintrieur du actes administratifs le droit administratif ne concerne que les actes individuels, pas les rglements ou inversement. En droit allemand, cest la notion de dcision administrative individuelle cratrice de droit. Ne peut contester un rglement. Itou au Danemark et Pays-Bas (dcision individuelle vise des personnes nommment dsignes quand les rglements rgles gnrales et abstraites, impersonnelles prises par le pouvoir rglementaire). Au RU, cette distinction na aucun intrt, cest une catgorie en soi, lacte administratif est une catgorie qui correspond { un acte pris par dlgation du Parlement, qui doit respecter les lois, ou un acte pris dans le cadre de la prrogative royale, qui doit, en cette occurrence, dpasser les comptences riges par la couronne. Quant la thorie des organes : quest-ce quon entend par autorits administratives ? comment sont-elles organises ? quelles tches dvolues aux administrations ? peut-on en dlguer au secteur priv ?

2 Les lments de diffrenciation :

A) Le degr de particularisme du droit applicable { ladministration : Lide mme que ladministration doit tre soumise { un droit particulier, drogatoire du droit commun nest pas une ide relevant de lvidence, pas partage par tous. Pays de Common Law lont pendant un certain temps catgoriquement refuse. Aujourdhui on a ce refus catgorique de lexistence dun droit drogatoire, a laiss place { une acceptation { un droit particulier. Tous admettent la ncessit dun droit administratif, rgles particulire, drogatoire du droit commun. Mais la variation sopre quant au champ, { la part du droit administratif dans ces pays. Ainsi la ncessit dun droit administratif spcial pour rgler les litiges concernant la responsabilit de ladministration, nest pas acquise dans la plupart des pays. De mme de nombreux pays refusent que les contrats publics soient soumis au droit administratif anglais, italiens, allemands, sont affaire de droit priv. En France, les actes administratifs, responsabilit, contrats rentrent dans ce champ du droit administratif, en sus relvent de la comptence juridictionnel, dun juge particulier : le juge administratif. Trois grandes catgories litiges entre administration et administrs : en lien soit avec un acte de ladministration pris { notre encontre. Responsabilit troisime autour des contrats (souvent avec des partenaires, fournisseurs, passe des contrats publics) sauf que dans certains pays, quand litige avec administr, en gnral cest le droit priv qui sapplique car se comporte similairement aux personnes prives. Alors que quand administration prend acte unilatraux de prrogative de puissance publique, peut tre soumise un juge et droit particulier. A reprendre.

B) La comptence juridictionnelle : La comptence juridictionnelle pour rgler les litiges mettant en cause ladministration a gnr lexistence de trois modles diffrents.

Premier modle : le droit administratif est appliqu par un juge spcial, qui statue la fois
sur le contentieux de la lgalit (des actes) et le contentieux de lindemnit de la 4|Page

responsabilit et des contrats. France, dualit de juridictions : juge judiciaire et administratif. Systme consacr par les lois du 16 et 17 aot 1790 et dcret 16 fructidor an III, marquent le principe de sparation, refusent aux tribunaux de droit commun de juger ladministration car on considrait que les parlements empchaient ladministration, de se rgnrer. Systme consacr de manire constitutionnelle par une dcision du 23 juillet 1987, Conseil de la concurrence : constitutionnalise une partie des attributions de la justice administrative (impossible suppression). -

Deuxime modle : modle anglo-saxon o lintgralit du contentieux administratif est

confie au dpart au juge judiciaire. Mais il y a quand mme des juridictions administratives, qui se dveloppent mais ne constituent pas un ordre juridictionnel distinct. Appliqu dans de nombreux pays, US, Norvge, galement en Espagne.

Modle hybride, mixte : en termes de comptences juridictionnelles : il est une juridiction

administrative mais nest comptente qu{ lgard du contentieux de la lgalit. Tout ce qui relve du plein contentieux, recours de pleine juridiction (responsabilit et contrat) relve du juge judiciaire. Largement rpandu dans plupart des pays de tradition romano germanique : Allemagne, Italie, Pays-Bas, Luxembourg, Finlande. Se dcline de manire diffrente selon les pays : cf. systme allemand : comporte un ordre de juridiction autonome du juge judiciaire et des autorits excutives mais le juge administratif ne connait pas de tous les contentieux comme le juge franais, a moins de comptence en quelque sorte. Dans les autres systmes mixtes, le juge administratif est vraiment subordonn (Belgique, Italie) : CE soumis { lquivalent de la cour de cassation, { la haute autorit de lordre judiciaire.

Principale diffrence repose sur la tension historique entre les droits administratifs de Common Law et les autres. III. Enjeux dune tude compare des droits administratifs

A) Utilit :
Dmarche ancienne. A sduit les juristes, surtout apanage des privatistes, commercialistes, pnalistes, civilistes car dans les relations commerciales, utile de savoir le droit dautrui etc. les publicistes pas ignor mais surtout les constitutionnalistes qui sy sont intresss (comparaison des pouvoirs politiques, des rgimes). Mais lapproche a t jusque rcemment assez dlaisse par les administrativistes. Pourquoi ? Parce que les questions : souverainet, que le droit administratif est souvent jurisprudentiel (caractre un peu morcel en rsulte). Pourtant forte utilit de comparer : permet mieux comprendre le systme social et politique des autres tats. Guy Braibant avait dit que pour analyser un rgime indispensable de connaitre, savoir si cest parlementaire, prsidentiel etc. mais aussi de connaitre la situation des fonctionnaires, le degr dautonomie des collectivits, lexistence et efficacit du contrle des administrations. Surtout contexte internalisation, europanisation. Capital de savoir o sont les centres de dcision, comment les fonctionnaires sont forms. Connaissance rgime administratif tout aussi importante que celle des rgimes politiques. Aussi peut permettre de nous amliorer. Vecteur damlioration de notre systme. Cf. rforme du contentieux administratif en 1987 : cration cours administratives dappel etc. on na pas fait dtudes comparatives, donc pass { 5|Page

ct du pouvoir dinjonction, des procdures durgence (intervenues quen lan 2000). Depuis on a ralis tout ceci, maintenant tude de droit compar systmatique : ce qui se passe { ltranger. Certains grands auteurs se sont intresss la matire du droit compar depuis longtemps : Allemagne : Otto Mayer, 1886, intrt France, en France Edouard Lafferire (1887) qui sintresse aux autres tats. Albert Vin Dicey introduction fondamentale au droit anglais (1885). Professeur Goodnow (1897) Comparative administrative law.

B) Difficults :
Risque de lethnocentrisme. Difficile de pntrer un systme diffrent du sien. Deuxime prisme : la gnralisation excessive, au niveau de linterprtation des phnomnes, cueil dune sorte duniversalisme. Autre problme : les sources, de la collecte des donnes dans une langue qui nest pas la notre. Plus facile avec lUnion europenne. IV. V. VI. Dveloppement du droit administratif compar : facteurs explicatifs Champ de la comparaison Vers un droit administratif europen ?

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