El agotamiento de la va reclamatoria luego de la ley 25.

344 Carreras, Martn Voces RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA ~ DEMANDA CONTRA EL ESTADO ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ttulo: El agotamiento de la va reclamatoria luego de la ley 25.344 Autor: Carreras, Martn Publicado en: LA LEY 2007-B, 490 Fallo Comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS) ~ 2006/02/07 ~ Sisterna, Ramn Silvano c. Administracin Nac. de la Seguridad Social Sumario: SUMARIO: I. Introduccin. II. Diferentes efectos del silencio segn se agote la va administrativa a travs de recursos o mediante reclamo. III. Problemas que se suscitan en el agotamiento de la va administrativa en el caso del reclamo previo. IV. Interpretacin de la decisin de la Corte. V. Conclusin.

I. Introduccin La ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) al modificar el artculo 31 (1) del decreto-ley 19.549/72 para regular los efectos del silencio en el reclamo administrativo previo a la accin judicial se apart del criterio general seguido en los artculos 10, 23 y 26 del citado decreto-ley, estableciendo que una vez configurado el silencio de la administracin en la va reclamatoria comienza a computarse el plazo de caducidad previsto en el artculo 25 de esa norma para interponer la demanda judicial. La Corte Suprema de Justicia en el fallo bajo comentario (2), si bien resolvi el caso concluyendo que las modificaciones introducidas en el artculo 31 del decreto-ley 19.549/72 no resultan aplicables a aquellos supuestos en que el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la accin se hubiesen configurado antes de la sancin de la ley 25.344, a modo de obiter dicta ha expresado que la nueva redaccin del artculo 31 establece un plazo perentorio de 90 das para promover la demanda judicial, contados a partir de la notificacin del acto expreso que agote la instancia administrativa o cuando hubiesen transcurrido 45 das del pedido de pronto despacho. Cabe preguntarnos entonces si lo manifestado por la Corte Suprema importa el reconocimiento de la validez de la reforma legal o si, por el contrario, tenindose en cuenta que en la sentencia no se analiz en particular los efectos del silencio con la nueva redaccin del artculo 31 debe an aguardarse un pronunciamiento de dicho tribunal en cual se expida en forma concreta al respecto. II. Diferentes efectos del silencio segn se agote la va administrativa a travs de recursos o mediante reclamo En el artculo 10 de la ley nacional de procedimientos administrativos se encuentra prevista en el mbito nacional la figura del silencio (3). Actualmente, a fin de analizar los efectos del silencio para agotar la va administrativa, debe distinguirse si hay que impugnar la actividad de la administracin a travs de la presentacin de los recursos pertinentes o mediante la va reclamatoria prevista en los artculo 30 a 32 del decreto-ley 19549/72 (4). En el supuesto de impugnacin de actos administrativos mediante la va recursiva, el inciso c) del artculo 23 del decreto-ley 19.549/72 establece que podr ser impugnado por va judicial un acto de alcance particular cuando se diere el caso de silencio o ambigedad a que se alude en el artculo 10. Por su parte, el artculo 26 de esa norma dispone que la demanda podr iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artculo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin. Entonces, si la instancia competente para agotar la va administrativa no resuelve el recurso interpuesto por el particular en el plazo legalmente previsto y se presenta un pedido de pronto despacho, no expidindose la administracin en el plazo establecido para la configuracin del mencionado pronto despacho, se tendr por tcitamente denegado el recurso y el administrado se encontrar en condiciones de promover la accin judicial en cualquier momento dentro del plazo de prescripcin que corresponda, es decir, hasta tanto la administracin no se expida en forma expresa, no comenzar a computarse el plazo de 90 das hbiles judiciales fijado en el artculo 25 del decretoley 19.549/72. Esta solucin tiende a resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la inaccin del Estado en resolver los planteos formulados.

En cambio, en el caso de los reclamos administrativos, corresponde efectuar la siguiente distincin. Hasta la sancin de la ley 25.344 (5), el artculo 31 del decreto-ley 19549/72 segua en materia de agotamiento de la va por denegatoria tcita (silencio) el mismo criterio que el descripto precedentemente para los recursos (6). La ley 25.344 introdujo modificaciones a los artculos 30, 31 y 32 del decreto-ley 19.549/72. Como ya se adelantara, en caso de agotarse al va administrativa por denegatoria tcita la demanda contenciosa administrativa debe ser presentada dentro del plazo de caducidad previsto en el artculo 25 del mismo decreto-ley. III. Problemas que se suscitan en el agotamiento de la va administrativa en el caso del reclamo previo De acuerdo a la nueva redaccin del artculo 31, el particular deber evaluar con extremo cuidado los pasos que seguir para sortear con xito los obstculos que la norma ha establecido para lograr acceder a la instancia judicial para que, eventualmente, reconozca sus derechos. No hay dudas que interpuesto el reclamo administrativo, la administracin cuenta con un plazo de 90 das hbiles para expedirse. Si bien dentro de ese plazo y hasta que la administracin no se expida, el particular puede tomar vista de las actuaciones y ampliar los fundamentos del mismo, se encuentra impedido de presentar un pronto despacho de lo requerido y, mucho menos, de acudir a la justicia. La norma es clara en cuanto exige que se encuentre vencido el plazo de resolucin del reclamo para que sea procedente la presentacin de un pronto despacho. Tal exigencia concuerda con el criterio general establecido en el ltimo prrafo del artculo 10 del decreto-ley 19.549/72 (7). En doctrina, con cita del fallo de la CNFed., Sala III, del 9-XI-99 en autos Claiman, se ha sealado que los plazos indicados en el artculo 31 slo resultan plazos mnimos, antes de los cuales no podr intentarse el pronto despacho o la accin respectivamente (8). Aclarada la cuestin precedente, corresponde analizar cuales son los posibles cursos de accin que podra validamente seguir el particular con posterioridad al vencimiento del plazo de resolucin del reclamo sin que la administracin se haya expedido. El artculo bajo anlisis expresamente dice que vencido el plazo para resolver el interesado requerir pronto despacho. En atencin a la terminologa utilizada en la norma, debe evaluarse si vencido el plazo de 90 das, el particular se encuentra obligado a presentar el pedido de pronto despacho o si por el contrario, puede mantenerse pasivo a la espera de una resolucin expresa de la administracin. Teniendo en cuenta el modo en que ha sido regulado el silencio en el mbito del derecho administrativo, uniformemente considerado como una opcin para el particular, la presentacin o no del pronto despacho es una facultad discrecional del administrado, quien puede intentar acelerar la resolucin del reclamo por parte de la administracin o bien esperar por el tiempo que desee la decisin expresa que agote la va administrativa. En la ltima parte del artculo 10 del decreto-ley 19.549/72 tambin se expresa que vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y a nadie se le ha ocurrido decir que es obligacin la presentacin del pedido de pronto despacho luego de finalizado el plazo de resolucin. Ahora bien, presentado el pronto despacho y vencido el plazo de 45 das hbiles, de acuerdo a lo establecido en el artculo 31, el particular deber iniciar la demanda dentro del plazo perentorio y bajos los efectos previstos en el artculo 25, sin perjuicio del plazo de prescripcin pertinente. Las nuevas pautas del artculo 31 se apartan de las reglas generales establecidas en los artculos 10, 23 y 26 de la ley de procedimientos que rigen la figura del silencio, obligando a los particulares a agotar la va administrativa mediante un procedimiento incongruente con el resto del ordenamiento legal, puesto que, luego de configurado el silencio, automticamente se dispara el breve y perentorio plazo de caducidad previsto en el artculo 25 para iniciar la accin judicial. Por otra parte, una omisin imputable al Estado no puede utilizarse para perjudicar los derechos de los particulares. El silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos efectos jurdicos. stos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es decir, evitar que la ausencia de una decisin determine la prdida de eventuales derechos de los particulares (9). La administracin, ante una peticin concreta, tiene la obligacin de pronunciarse expresamente. Este deber tiene su fundamento inmediato en el decreto-ley 19.549/72 que obliga a la administracin a impulsar e instruir de oficio las actuaciones administrativas (art. 1 apartado a), debiendo hacerlo con celeridad, economa, sencillez y eficacia (art. 1, inc. b) a fin de respetar el derecho del interesado al dictado de una decisin expresa y fundada (art. 7 apartado c), que haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas (art. 1 inc. f) punto 3). Por lo dems no cabe soslayar que el fundamento mediato de tal obligacin se encuentra en la Constitucin nacional, no slo porque su artculo 14 otorga a todos los habitantes de la Nacin el derecho a peticionar ante las autoridades, sino tambin porque la garanta de la defensa en juicio consagrada en el artculo 18 incluye el derecho del particular a una decisin expresa y fundada, para que aqul pueda defenderse de la conducta de la administracin (10).

Doctrinariamente se sostuvo que con el nuevo texto legal se quita coherencia al sistema y adems se lo hace funcionar de manera incongruente y en manifiesta oposicin con la Constitucin nacional, pues es obvio que los plazos del artculo 25 constituyen un notorio debilitamiento de las posibilidades de defensa de los particulares (11). Asimismo, es oportuno recordar que la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin ya se ha expedido en contra de normas provinciales que regulaban el silencio en forma perjudicial para los administrados (12). IV. Interpretacin de la decisin de la Corte Del fallo bajo comentario, a mi modo de ver, no puede concluirse que la Corte Suprema haya analizado la constitucionalidad de la reforma introducida a los efectos del silencio en los reclamos administrativos, ni que haya efectuado interpretaciones sobre su aplicacin. Si bien, la Corte tuvo presente en la sentencia la redaccin vigente del artculo 31, se ha abocado a determinar si las reformas a las leyes sobre procedimiento son de aplicacin a las causas pendientes en los supuestos en que se prive de validez a los actos procesales ya cumplidos, no adelantando opinin alguna sobre las reformas sufridas por la norma. Es decir, atento al esquema de solucin seguido por el Tribunal para resolver el caso planteado, no result necesario adentrarse en el anlisis de las distintas cuestiones que pueden plantearse en la aplicacin del artculo en cuestin. En consecuencia, entender que esta sentencia constituye un precedente de la Corte que avala las modificaciones dispuestas en la ley de emergencia en materia de efectos del silencio, podra resultar una interpretacin apresurada y forzada de las acotadas expresiones del Tribunal sobre el particular. Por otra parte, cabe poner de resalto que en el considerando sexto (prrafo siguiente al que se refiere a las pautas del artculo 31 vigente), la Corte ha expresado que en la controversia sometida a su anlisis, resultaban de aplicacin las exigencias formales para la promocin de la demanda judicial establecidas en los artculos 23 y 26 del decreto-ley 19.549/72, vinculados al agotamiento de la va contra actos administrativos a travs de los recursos previstos en el decreto 1.759/72 (t.o. 1991), en donde la configuracin del silencio, tal como se vio, no produce el inicio del plazo de caducidad previsto en el artculo 25. V. Conclusin El cambio de las reglas de juego operado con la modificacin del artculo 31 del decreto-ley 19.549/72 perjudica seriamente a los particulares, los cuales para acceder con xito a la instancia judicial debern actuar con extrema cautela y diligencia en el agotamiento de la va administrativa previa, respetando plazos breves y perentorios y teniendo sumo cuidado con los escritos que presentan a la administracin, ya que cualquiera de ellos podra ser considerado como un pedido de pronto despacho, activando el mecanismo pensado por el legislador para frustrar todo intento de acceder a un tercero imparcial que dirima la controversia. Asimismo, obligar a los particulares a recurrir a la instancia judicial sin haberse expedido la administracin sobre el reclamo presentado, pone a aqullos en situacin de desventaja en el juicio al tener que promover la accin judicial sin conocer previamente cual es la posicin de la administracin frente a su peticin. Frente a ellos, se encontrar una administracin que, no obstante ser negligente e incumplidora de sus obligaciones legales y constitucionales, se beneficiar con tal actitud. Empero, ms all de las opiniones vertidas en el presente comentario, lo cierto es que la redaccin actual del artculo 31 obliga al particular a promover la demanda dentro de los 90 das hbiles contados a partir de la configuracin del silencio denegatorio, sin que la Corte Suprema se haya expedido hasta el momento sobre su validez y con la de la obligacin impuesta a los jueces de comprobar de oficio, en forma previa a dar curso a las demandas, el cumplimiento de los recaudos y plazos previstos en los artculos 25 y 31 del decreto- ley 19.549/72 (13). Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (1) La redaccin vigente del art. 31 del decreto-ley 19.549/72 (Adla, XXXII-B, 1752) es la siguiente: "El pronunciamiento acerca del reclamo deber efectuarse dentro de los noventa (90) das de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) das, podr aqul iniciar la demanda, la que deber ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artculo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin." (2) CSJN, Sisterna, sentencia del 07-II-06. Puede verse al respecto el comentario de este mismo fallo de ZAMBRANO, PEDRO L., "Reclamo administrativo previo, silencio de la Administracin y plazos de caducidad en un reciente pronunciamiento de la Corte Suprema". Lexis Nexis, ejemplar del 03-V-06 y de BARBARN, JOSEFINA, "Una reforma que deja en "offside" al administrado" LA LEY, 2006-E, 313.

(3) El art. 10 del decreto-ley 19.549/72 prescribe: "El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin." (4) La ley nacional de procedimientos administrativos y su decreto reglamentario 1759/1972 (t.o. 1991) establecen dos vas administrativas impugnatorias: 1) la recursiva (Ttulo VIII del reglamento y regmenes especiales, y arts. 23 y 24 del decreto-ley 19.549/72); y 2) la del reclamo administrativo previo (arts. 30 a 32 de dicho decreto-ley). Si la actividad del Estado que se quiere impugnar se encuentra plasmada en un acto administrativo, el particular debe agotar la va administrativa de conformidad a lo establecido en los artculos 23 y 24 de la ley (va recursiva.) En cambio, como sostiene la Procuracin del Tesoro de la Nacin (en Dictmenes 249:592), "[l]a va del reclamo est limitada a escasos supuestos y trata casos distintos y excluyentes de los contemplados en los citados artculos 23 y 24, de modo que si procede la va recursiva o la del reclamo impropio, es improcedente acudir a la primera y viceversa (v. GARCA PULLS, ob. cit., p. 478). El reclamo administrativo previo est destinado a provocar el pronunciamiento de la administracin cuando el administrado intenta demandar al Estado con sustento en comportamientos positivos o negativos de la Administracin no expresados en actos administrativos o no alcanzados por las hiptesis reguladas en la va de los artculos 23 y 24." (5) Boletn Oficial del 21 de noviembre de 2000. (6) El artculo 31 del decreto-ley 19.549/72 en su redaccin original prescriba: "El pronunciamiento acerca del reclamo deber efectuarse dentro de los NOVENTA das de formulado. Vencido ese plazo el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros CUARENTA Y CINCO das, podr iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin." (7) El ltimo prrafo del artculo 10 del decreto-ley 19549/72 establece "Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin." (8) COMADIRA, Julio Rodolfo, "Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Anotada y Comentada", La Ley, t. I, p. 509. (9) HUTCHINSON, Toms, "Rgimen de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549", Buenos Aires, 1992, Astrea, 1 reimpresin, p. 88. (10) REJTMAN FARAH, Mario, "Impugnacin Judicial de la Actividad Administrativa", La Ley, 2000, p. 81. (11) GORDILLO, Agustn, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4, Buenos Aires, FDA, 2004, 8 ed., cap. X, p. X-17-29. (12) CSJN, "Galin", 1978, Fallos, 300:1292; "Colegio Bioqumico del Chaco", 1993, Fallos, 316:2477; 2Electroingeniera S.A.", 2001, Fallos, 324:1087. (13) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha reconocido la facultad de los jueces de revisar de oficio el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las demandas, conforme lo estipula el artculo 31 ltimo prrafo. (CSJN, Gorordo, 1999, Fallos 322:73). Asimismo, por Resolucin PTN N 044 de fecha 26-IV-05, el Procurador del Tesoro de la Nacin instruy a los abogados que representan o patrocinan al Estado Nacional y sus entes autrquicos que verifiquen el cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 30 y 31 ltimo prrafo del decreto-ley 19.549/72 y, en su caso, opongan las defensas correspondientes. (www.ptn.gov.ar).