Вы находитесь на странице: 1из 58

econstor

www.econstor.eu

Der Open-Access-Publikationsserver der ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft The Open Access Publication Server of the ZBW – Leibniz Information Centre for Economics

Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ
Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy Working Paper ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ

Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy

Working Paper

ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА – ПУТЬ СТАНОВЛЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Discussion paper // Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe, No. 92

Provided in Cooperation with:

Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)

92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)
92 Provided in Cooperation with: Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO)

Suggested Citation: Lissitsa, Alexej; Luka, Oksana; Gagaljuk, Taras; Kvaésa, Sergiy (2006) :

ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА – ПУТЬ СТАНОВЛЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ, Discussion paper // Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe, No. 92, urn:nbn:de:gbv:3:2-4567 , http://

hdl.handle.net/10419/28467

Nutzungsbedingungen:

Die ZBW räumt Ihnen als Nutzerin/Nutzer das unentgeltliche, räumlich unbeschränkte und zeitlich auf die Dauer des Schutzrechts beschränkte einfache Recht ein, das ausgewählte Werk im Rahmen der unter → http://www.econstor.eu/dspace/Nutzungsbedingungen nachzulesenden vollständigen Nutzungsbedingungen zu vervielfältigen, mit denen die Nutzerin/der Nutzer sich durch die erste Nutzung einverstanden erklärt.

zbw

Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft Leibniz Information Centre for Economics

Terms of use:

The ZBW grants you, the user, the non-exclusive right to use the selected work free of charge, territorially unrestricted and within the time limit of the term of the property rights according to the terms specified at → http://www.econstor.eu/dspace/Nutzungsbedingungen By the first use of the selected work the user agrees and declares to comply with these terms of use.

By the first use of the selected work the user agrees and declares to comply with

DISCUSSION PAPER

Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe

ЕДИНАЯ АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПУТЬ СТАНОВЛЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

АЛЕКСЕЙ ЛИССИТСА, ОКСАНА ЛУКА, ТАРАС ГАГАЛЮК, СЕРГЕЙ КВАША

DISCUSSIONPAPER NO. 92

2006

С ЕРГЕЙ К ВАША D ISCUSSIONPAPER N O . 92 2006 Theodor-Lieser-Straße 2, 06120 Halle (Saale),

Theodor-Lieser-Straße 2, 06120 Halle (Saale), Germany Phone: +49-345-2928 110 Fax: +49-345-2928 199 E-mail: iamo@iamo.de Internet: http://www.iamo.de

Алексей Лисситса, д-р наук научный сотрудник отдела Развитие предприятий и структур в сельской местности Лейбниц Института аграрного развития в странах Центральной и Восточной Европы (ИАМО), г. Галле, Германия. Центральным пунктом его научных исследований является анализ продуктивности и эффективности сельскохозяйственных предприятий стран Центральной и Восточной Европы.

Адрес Института: Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Mittel- und Osteuropa (IAMO) Theodor-Lieser-Straße 2 06120 Halle (Saale) Deutschland

Телефон:

+49-345-2928 121

Факс:

+49-345-2928 399

Эл. почта:

lissitsa@iamo.de

Internet:

http://www.iamo.de

Тарас Гагалюк докторант специальности "Аграрная экономика" Университета им. Мартина Лютера г. Галле и Лейбниц Института аграрного развития в странах Центральной и Восточной Европы (ИАМО), Германия. Центральным пунктом его научных исследований является анализ продуктив- ности и эффективности сельскохозяйственных предприятий стран Центральной и Восточной Европы.

Эл. почта: gagalyuk@iamo.de

Оксана Лука кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного управления Национального аграрного университета Украины (НАУ), г. Киев. Центральным пунктом научных исследований является анализ внешней торговли агропродовольственной продукцией и внешне- торговой политики в аграрном секторе.

Адрес университета:

Национальний аграрный университет (НАУ) ул. Героев Обороны, 15 03041 Киев Украина

Телефон:

+38-044-267 80 06

Факс:

+38-044-267 80 06

Эл. почта:

oksana_l2@ukr.net

Internet:

http://www.nauu.kiev.ua

Сергей Кваша доктор экономических наук, профессор кафедры государственного управления Национального аграрного университета (НАУ), декан экономического факультета НАУ. Центральным пунктом его научных исследований является разработка инструментов усовер- шенствования системы управления аграрным сектором Украины.

Эл. почта: skvasha@nauu.kiev.ua

Discussion Papers are interim reports on work of the Leibniz Institute of Agricultural Development in Central and Eastern Europe (IAMO) and have received only limited reviews. Views or opinions expressed in them do not necessarily represent those of IAMO. Comments are welcome and should be addressed directly to the author(s).

The series Discussion Papers is edited by:

Prof. Dr. Alfons Balmann (IAMO) Prof. Dr. Gertrud Buchenrieder (IAMO) Prof. Dr. Thomas Glauben (IAMO)

ISSN 1438-2172

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

3

РЕЗЮМЕ

В данной работе отображены основные принципы и механизмы функционирования аграрной политики Европейского Союза. Предложенный вниманию широкого круга русскоязычных читателей дискуссионный материал не претендует на роль самого обширного и самого досконального источника информации касательно такой много- гранной сферы, как аграрная политика ЕС. Он, скорее, дает более-менее полный обзор аграрной отрасли ЕС, в особенности ее аграрной политики, и должен рассматриваться как отправная точка для получения дальнейшей информации и проведения конструк- тивной критики.

JEL: O13, O 17, P26, P32, P48, Q15, Q18 Ключевые слова: Европейский Союз, аграрная политика, реформа.

ABSTRACT

COMMON AGRICULTURAL POLICY OF THE EUROPEAN UNION DEVELOPMENT AND PRINCIPLES OF FUNCTIONING

The following Discussion Paper depicts main principles and mechanisms of agricultural policy of European Union. The study is aimed to show the wide Russian speaking research community only a short historical background and few elements of current Agricultural Policy rules and should be seen as a starting point for further analysis and discussions.

JEL: O13, O 17, P26, P32, P48, Q15, Q18

Keywords:

European Union, agrarian policy, reform

ZUSAMMENFASSUNG

GEMEINSAME AGRARPOLITIK DER EUROPÄISCHEN UNION ENTWICKLUNG UND FUNKTIONSPRINZIPIEN

Dieses Discussion Paper zeigt die wichtigsten Prinzipien und Funktionsmechanismen der Agrarpolitik der Europäischen Union. Die Studie richtet sich an den breiten russischsprachigen Leserkreis und soll nicht als ein alle Bereiche umfassende EU-Agrarpolitikanalyse betrachtet werden. Das Paper soll eher als Startpunkt für weitere Forschung und Diskussionen dienen.

JEL: O13, O 17, P26, P32, P48, Q15, Q18

Schlüsselwörter:

Europäische Union, Agrarpolitik, Reform.

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

5

Abstract

ОГЛАВЛЕНИЕ

3

Zusammenfassung

3

Перечень таблиц

6

1 Введение

7

2 Аграрная политика Европейского Союза Краткий исторический экскурс

7

3 Основные элементы Единой Аграрной Политики ЕС

13

3.1 Общая организация сельскохозяйственных рынков

13

3.2 Поддержка цен сельскохозяйственной продукции

14

3.3 Прямые платежи сельскохозяйственным производителям

21

3.3.1 Выплаты по площади пахотных земель

21

3.3.2 Выплаты на поголовье крупного рогатого скота

23

3.4 Контроль предложения сельскохозяйственной продукции

26

3.4.1 Выведение земли из производства

27

3.4.2 Квотирование производства молочной продукции

29

3.4.3 Квоты на производство свекловичного сахара

32

3.5 Экспортные субсидии

33

3.6 Структурная политика и развитие сельских территорий

34

3.7 Финансирование ЕАП

39

4 Новая Аграрная Политика Европейского Союза

42

4.1 Основные положения и инструменты "Реформы Фишлера"

42

4.2 Частичная привязка непосредственных дотаций к пропашным культурам

43

4.3 Принцип перекрестного соответствия

44

4.4 Реформа молочного сектора

44

4.5 Полное или частичное регулирование производственных премий в животноводческом секторе

46

4.6 Поддержка возделывания энергорастений

47

4.7 Реформа сахарного режима в ЕС

47

5 Резюме

49

Перечень литературы

49

6

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

ПЕРЕЧЕНЬ ТАБЛИЦ

Таблица 1:

Цены на основные виды сельскохозяйственной продукции в ЕЭС

и на мировом рынке

14

Таблица 2:

Изменение цен молока и молочной продукции

19

Таблица 3:

Премии для молочной продукции

20

Таблица 4:

Ставки прямых платежей для основных сельскохозяйственных

культур

23

Таблица 5:

Премии для крупного рогатого скота согласно Плану 2000

25

Таблица 6:

Премии за уменьшение сезонности производства

26

Таблица 8:

Молочные квоты для отдельных стран-членов ЕС в 2000-2008 гг

31

Таблица 9:

Выплаты в рамках программ развития сельских территорий

37

Таблица 10:

Эволюция бюджета ЕАП

39

Таблица 11:

Бюджет ЕАП, 2001-2003 гг

40

Таблица 12:

Бюджет ЕС на 2000-2006 гг

42

Таблица 13:

Премии за КРС

46

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

7

1 ВВЕДЕНИЕ

В последние несколько лет на территории бывшего Советского Союза, когда речь

заходит о сельском хозяйстве или же агропродовольственном комплексе как таковом, его потенциале, проблемах, путях их решения, среди ученых, политиков да и просто в средствах масс-медиа, рьяно обсуждаются вопросы: Почему так плохо живут селяне? Почему на богатейших в мире землях они имеют мизерные зарплаты, немного превышающие американский доллар в день, что по классификации ООН является показателем нищенского существования? И то получают не деньгами, а, в основном, продукцией. Почему продуктивность и эффективность отечественного сельского хозяйства одни из самых низких в мире? И это притом, что государство обявляет чуть ли не каждый год сельское хозяйство приоритетной отраслью экономики, в его поддержку принимается ряд законов, указов и постановлений.

Ответов на эти непростые вопросы существует немало начиная с коллективизации, неэффективной командно-административной системы экономики, которая существовала в Советском Союзе свыше 70 лет, – до откровенного провала реформирования сельского хозяйства начала 90-х годов.

Многие видные ученые, как из стран бывшего Советского Союза, так и из других государств, посвятили этим вопросам целые научные труды (СЕРОВА и др., 2004, VON CRAMON-TAUBADEL, 2004). Многие эти работы сводятся к тому, что в странах Содружества Независимых государств не существует долгосрочной, последовательной и тщательно взвешенной аграрной политики. При этом приводится пример аграрной политики Европейского Союза, которая действует с начала 50-х годов.

В данной работе не стоит задача критично проанализировать аграрную политику

Европейского Союза, а, скорее, поэтапно описать все основные ее принципы взаимо- действия, включая последние изменения, вступившие в силу, начиная с 2005 года после расширения ЕС на Восток. При этом предоставить русскоязычному читателю возмож- ность для анализа всех ее преимуществ и недостатков.

В разделе 2 кратко рассмотрена история возникновения и становления аграрной политики ЕС, а также достигнутые результаты. Следующий раздел 3 показывает детальное описание всех инструментов аграрной политики Сообщества, а в разделе 4 показаны все основные изменения, начиная с 2005 года. Раздел 5 подводит краткие итоги.

2 АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

В обширном понимании Единая Аграрная Политика Европейского Союза (ЕАП ЕС), на английском Common Agricultural Policy of European Union, является системой субсидий, которые выплачиваются фермерам стран ЕС. Главные цели ЕАП это гарантирование производства достаточного количества продовольствия и обеспечение справедливого уровня жизни людей, занимающихся сельским хозяйством.

Истоки ЕАП восходят к 50-м годам ХХ века. В то время аграрный сектор Западной Европы, наряду с другими отраслями народного хозяйства, пребывал в упадке. Об обеспе- чении достаточного количества продовольственных товаров не могло быть и речи, что вызывало особенную обеспокоенность о продовольственной безопасности Европейских стран. Значительное падение уровня сельскохозяйственного производства, усугубляемое различными социальными, а иногда и экологическими проблемами, поставило под угрозу послевоенное развитие стран Европы. Поэтому возникла острая необходимость в

8

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

интеграционных процессах, которые включали бы мероприятия по восстановлению не только промышленных отраслей, но и аграрного сектора экономики. В связи с этим, при подготовке Римского Договора 1956 года страны-основательницы ЕС направили свои усилия на разработку целей и принципов ЕАП, которые были бы адекватными ситуации в аграрном секторе и соответствовали интеграционным притязаниям Европейских стран. В Договоре оговорены следующие цели ЕАП:

Повысить продуктивность производства сельскохозяйственной продукции за счет стимулирования технического прогресса, обеспечения рационального развития аграрного производства и оптимального использования факторов производства, а именно труда;

Обеспечить справедливые стандарты жизни сельского населения, а именно за счет увеличения доходов лиц, занимающихся сельским хозяйством;

Стабилизировать рынки;

Обеспечить достаточное количество продовольственных товаров;

Обеспечить попадание товаров к потребителям по приемлемым ценам.

Достижение поставленных целей было решено обеспечить с помощью принципов функционирования ЕАП, которые включают:

Свободное движение товаров внутри ЕС и общие цены для одних и тех же товаров;

Общность преимуществ, что значит преимущество произведенных внутри товаров над импортированной продукцией;

Общая финансовая ответственность за рыночную и ценовую политику ЕС.

В первые годы функционирования ЕАП в Европейском Союзе анализировали ее

возможное влияние на постепенно замещаемые аграрные политики стран-участниц. В этот период основной проблемой, с которой столкнулись разработчики ЕАП, был выбор инструментов поддержки и источников финансирования Совместной Аграрной Политики. В конце концов, при выборе возможных инструментов было принято решение рекомендовать для зерновых, молока и сахара ценовую поддержку, интервенционные закупки и различные пошлинные сборы с целью защиты от дешевого импорта. Для защиты от импорта других продуктов животноводства, овощей и фруктов были предложены тарифы и некоторые нетарифные ограничения в виде качественных стандартов. Для зерновых культур ценовая поддержка была установлена на уровне 50 % выше мирового уровня (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004). В 10-летний период с начала 60-х гг. по 70-е гг. ХХ века происходил постепенный переход от индивидуальных таможенных протекционистских мероприятий каждой страны к общим методам защиты от импорта стран ЕС (таможенный союз). Все поступления от таможенных сборов должны были направляться в бюджет ЕС.

В то время расходная часть Единой Аграрной Политики была разделена на так

называемые "издержки гарантирования" и "издержки руководства". К издержкам гарантирования относились те из них, которые напрямую имели отношение к доходам сельхозпроизводителей. Издержки руководства были связаны, в основном, со структур- ными мероприятиями. Такая классификация расходов ЕАП просуществовала до 1975 года.

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

9

Рыночное регулирование в основном сводилось к договоренностям об общих ценах на продукцию сельскохозяйственного производства. Зерновые и говядина в странах Европейского Союза продавались по одним и тем же ценам, конвертируемым в национальные валюты по рыночному обменному курсу. Общие цены на эти продукты были установлены соответственно в 1967 и 1969 гг. Во избежание девальвации или же других перепадов валютных курсов было решено ввести так называемый "зеленый курс", который предполагал гибкое изменение цен на продукцию сельского хозяйства в стране при изменении курса национальной валюты. Например, если курс национальной валюты рос, то соответственно в стране вырастали и цены на продукцию сельского хозяйства. Для учета этого, страна могла использовать специальный переоцененный "зеленый курс", чтобы конвертировать общие цены в свою национальную валюту. Следствием этого было появление налогов и субсидий внутри стран в дополнение к Единой Аграрной Политике, что позволило странам быть в некоторой степени независимыми от общей политики (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004).

К 80-м гг. прошлого века в Европейском Союзе была достигнута относительная самодостаточность по производству основных продовольственных товаров (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005). Однако, согласно отчетам Европейской Комиссии, субсидирование, привязанное исключительно к производству, привело к некоторым побочным эффектам. Среди прочих, наибольшего внимания заслуживают усложненная структурная адаптация, неэффективное и затратное произ- водство, а также невыгодность положения потребителей с низким уровнем дохода. В то же время среди производителей выгоду имели исключительно большие фермы, поскольку эта выгода распределялась в соответствии с площадью и с количеством произведенной продукции.

Увеличение производства сельскохозяйственной продукции в странах ЕС, которое к 1984 г. возросло приблизительно на 25 % в растениеводстве и на 35 % в животноводстве сравнительно с 1960 г., привело к появлению излишков основных сельскохозяйственных

продуктов (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005). Общие цены на

зерновые, молоко и говядину иногда превышали средний уровень инфляции стран- членов ЕС. В этих же странах продолжали использовать "зеленый курс", чтобы повышать цены выше уровня общих цен. Это несло существенную угрозу бюджету ЕАП. Поэтому возникла необходимость проведения специальных мероприятий для контроля производства продукции сельского хозяйства и сокращения бюджета ЕАП. К таким мерам относится обложение налогом на молоко в 1984 г., которое было призвано контролировать производство молока и молочных продуктов в странах Европейского Союза. Для другой продукции были введены налоги совместной ответственности. Производители облагаются налогом, если производство превышает гарантированный порог, то есть национальную квоту по производству, разработанную для каждой из стран-членов ЕС.

Дополнительная схема сборов на молоко и молочные продукты была разработана с целью уменьшения дисбаланса между предложением и спросом и, следовательно, устранения структурных излишек. Сборы уплачиваются странами-членами ЕС в Отдел Гарантирования Европейского Фонда Руководства и Гарантирования Сельского Хозяйства в том случае, когда они превышают свою национальную квоту (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004).

В 1979 г. в ЕС был введен налог на добавленную стоимость (НДС) в размере 1 %. Объективными причинами обложения НДС являются возросшее число стран-членов и

10

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

рост цен, что поставило под угрозу способность ЕС финансировать свою деятельность

по ЕАП (EUROPEAN COMMISSION, 2005).

Серьезные изменения в Единую Аграрную Политику были внесены в 1986 г. Во- первых, были заморожены общие цены. Во-вторых, был введен гарантируемый порог производства, названный "Максимально гарантированным количеством". Третьим шагом было обложение налогом совместной ответственности.

Если производство превышает "Максимально гарантированное количество", имеют место обложение штрафом в форме дополнительного налога совместной ответственности в размере 1,5 %, а также уменьшение целевой цены следующего года на 3 %. Начальный налог в 1,5 % возвращается полностью или частично, когда фактическое производство ниже "Максимально гарантированного количества" на определенный процент. Однако двойное манипулирование ценами продолжалось, так как возрастали и общие, и внутренние цены, причем последние превышали первые.

Так называемые "бюджетные стабилизаторы" и структурные мероприятия были введены в действие для контроля, соответственно, бюджетных издержек и спроса и предложения.

В 1992 году страны-члены ЕС подписали ратификационный договор по проведению реформы Макшерри, названной так в честь Европейского комиссара по сельскому хозяйству. Вводилась система прямых платежей, чтобы компенсировать издержки, связанные с понижением цен и расширением площадей необрабатываемой земли (EUROPEAN COMMISSION, 2004). Реформа урезала цены на зерновые культуры на 29 %, но производители получали прямые компенсационные платежи на гектар обрабатываемой площади, которые были привязаны к исторической урожайности. Для фермеров необрабатываемая земля должна была составлять 15 % площади сельскохо- зяйственных угодий, кроме хозяйств, производивших менее 92 тонн зерновых. Цены на говядину, телятину и баранину были снижены на 15 %, а прямые выплаты осуществля- лись за то, что производство не превышало 90 голов животных. В то же время налоги совместной ответственности и стабилизирующие механизмы должны были быть ликвидированы. Таким образом, были устранены инструменты, стимулирующие непосредственно производство.

Реформа Макшерри была обусловлена чередой бюджетных кризисов, которые в свою очередь были следствием высоких цен поддержки и перепроизводства. В связи с перепроизводством ЕС вынужден был субсидировать экспорт сельскохозяйственной продукции, что привело к торговым конфликтам на мировых рынках. Поэтому обоснованным было введение более строгого контроля производства и прямых компенсационных платежей фермерам наряду с уменьшением ценовой поддержки. Объективно обусловленным нововведением реформы было декларирование высоких экологических стандартов и повышение роли фермеров в охране окружающей среды сельских территорий. Это направление ЕАП также имело четкие финансовые механизмы поддержки. Так, фермеры имели право на финансовую поддержку, если на протяжении длительного времени не обрабатывали землю в связи с экологическими причинами, использовали экстенсивные технологии производства продукции, сокращали использование минеральных удобрений, а также поддерживали развитие сельских территорий.

Полноценное введение реформы Макшерри в действие состоялось в 1996 г. после трех лет переходного периода (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004; KIRSCHKE, 2005).

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

11

Позитивные результаты реформы Макшерри в основном сводятся к тому, что она позволила ЕС выполнить обязательства по Уругвайскому Раунду переговоров в рамках ВТО. Механизм поддержки производителей продукции сельского хозяйства теперь менее зависел от объемов производства и стал более прозрачным. Условия Уругвайского Раунда, касающиеся внутренней поддержки, доступа к рынку и экспортных субсидий, были также удовлетворены. Однако в то же время реформа не смогла сократить расходы ЕС на Единую Аграрную Политику.

ЕАП усложнялась, обрастала правилами и исключениями, условиями и противовесами. Новшества вступали в конфликт со старыми положениями. Она требовала денег и давила все более тяжелым бременем на налогоплательщиков. На финансирование ЕАП ежегодно уходило около половины бюджета ЕС.

Стало очевидно: Реформа назрела. Помимо прочего, ее диктуют еще два серьезных обстоятельства. Во-первых, расширение ЕС, когда придется интегрировать в ЕАП новые страны, прежде всего восточноевропейские. Там сельское хозяйство не столь развито, но играет более весомую роль в экономике, в нем занято больше людей. Одна только польская проблема чего стоит! При нынешних нормах распределения средств бюджет ЕАП просто не выдержит. Во-вторых, на Европу давил мировой рынок. Одно из требований Всемирной торговой организации (ВТО) было обеспечить равноправную и рыночно ориентированную систему торговли сельхозпродукцией. Союз должен исключить все элементы, которые создают диспропорции в мировой торговле:

Ограничение доступа на рынок ЕС неевропейских производителей, экспортные субвенции Европейским. Наконец, потребитель требует от продуктов еще более высокого качества, экологической чистоты и безопасности, а от производителей соблюдения принципов устойчивого развития.

В декабре 1999 года на Европейском Совете в Берлине были определены основные цели реформы "План действий 2000" или в английском варианте "Agenda 2000":

Сельское хозяйство ЕС должно быть конкурентоспособным; охранять окружающую среду и обеспечивать высокое качество; давать широкую гамму разнообразных продуктов и сочетать производство с развитием сельской местности; аграрная политика должна быть простой и понятной, и финансовую ответственность за нее должны справедливо делить между собой все страны Союза; безопасность и качество продуктов на первом месте. Еще одним новшеством Плана действий 2000 был принцип модуляции, согласно которому прямые платежи на одну ферму осуществлялись в зависимости от уровня занятости на ферме. Средства, полученные от модуляции и перекрестного соответствия, могли быть использованы не только с целью проведения экологических мероприятий, но и для развития сельских территорий (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА

ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005).

Согласно Плану действий 2000, количество необрабатываемой земли не должно превышать 10 %. В то же время действие квоты на молоко было решено продлить до 2008 года. Ценовая поддержка для говядины была снижена на 20 %. В то же время снижение поддержки для молочного сектора было отложено, однако имело место снижение цены на сливочное масло на 10 процентов. Прямые компенсационные платежи за снижение ценовой поддержки на зерновые культуры (15 %) были увеличены и все так же привязывались к исторической урожайности.

Согласно договору Плана действий 2000, ЕАП должна быть пересмотренной в 2003 г. Это вылилось в новый этап эволюции ЕАП ЕС. 26 июня 2003 года Совет министров ЕС в Люксембурге после 15 часов и трех раундов очень трудных переговоров принял

12

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

проект реформы ЕАП. Это увесистый документ, в котором подробно расписаны квоты, проценты, суммы компенсаций и субвенций, ситуации, в которых действуют те или иные правила, детально определены правила получения субсидий в зависимости от использования угодий и земель под паром, количества телят и дойных коров, животных, отправляемых на бойни. Предусмотрены коэффициенты для менее благоприятных районов. Совет определил направления ЕАП вплоть до 2013 года. Детальное ее рассмотрение изложено в главе 4 этой работы.

Резюмируя, на сегодняшний день можно условно выделить следующие этапы эволюции Единой Аграрной Политики Европейского Союза (в хронологическом порядке):

1. Римский Договор 1956 года. Решение о Единой Аграрной Политике, разработка принципов и целей ЕАП;

2. Первые регулирования рынка (конец 1960-х гг. - середина 1980-х гг.). Единая тамо- женная политика. Общие цены. "Зеленый курс". Расходы гарантирования и расходы руководства. Введение НДС. Активная поддержка цен. Рост бюджета ЕАП. Перепроизводство сельхозпродукции, вызванное субсидированием, привязанным к производству;

3. Квота на молоко 1984 года. Налог на производство молока и молочных продуктов, превышающее квоту. Налоги совместной ответственности на другие продукты. Замораживание общих цен в 1986 г. Граничный порог производства "Максимально гарантированное количество". "Бюджетные стабилизаторы";

4. Реформа Макшерри (1992 г.). Снижение цен и ценовой поддержки. Введение прямых компенсационных платежей. Строгий контроль производства. Дотации, привязанные к производству. Расширение площадей необрабатываемой земли. Многофункциональная роль фермеров, включающая охрану окружающей среды и развитие сельских территорий;

5. План действий 2000 (Agenda 2000) (1999 г.). Принципы дополнения, перекрестного соответствия и модуляции. Дальнейшее сокращение ценовой поддержки и увеличение бюджета на компенсационные выплаты, экологию и развитие сельских территорий;

6. Реформа Фишлера (2003 г.). В реформе Фишлера поставлена была задача сделать субсидии не зависящими от объема производимой продукции. Теперь выплаты фермерам будут производиться раз в год, но их сумма будет определяться не объемом производимой продукции, а ее качеством как пищи и экологической чистотой. Данная реформа будет рассмотрена подробнее в разделе 4 на примере Федеративной Республики Германии.

Обширную информацию по истории развития и становления аграрной политики Европейского Союза можно найти на веб-сайте Европейской Комиссии.

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

13

3 ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ЕДИНОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ ЕС

3.1 Общая организация сельскохозяйственных рынков

Главными механизмами ЕАП являются гарантированные общие цены, установленные в 2 , и общие организации рынков (Common Market Organisations), которые существуют по 26 продуктам или группам продуктов и охватывают около 90 % общего производства сельскохозяйственной продукции в ЕС. Общие организации рынков существуют для следующих видов продукции: Зерновые, рис, оливковое и растительное масло, сахар, концентрированные корма, цветы, фрукты и овощи, бананы, вино, продукты переработки фруктов и овощей, табак, льняное волокно и пенька, хмель, семена, говядина и телятина, свинина, баранина и козлятина, яйца и мясо птицы, молочная продукция, а также другие сельскохозяйственные продукты, для которых не существует отдельных организаций рынка. Для картофеля и алкоголя организации рынков не предусмотрены.

Общие организации рынков (ООР) состоят из определенных правил, принятых с целью регулирования производства и торговли сельскохозяйственной продукцией во всех странах-членах Европейского Союза. После принятия ЕАП общие организации рынков постепенно заменили национальные рыночные организации в тех секторах, где это было необходимо. Главным заданием ООР является достижение основных целей ЕАП, в частности стабилизация рынка, справедливые условия жизни для фермеров и увеличение продуктивности в сельском хозяйстве.

Разработка и введение в действие правил функционирования организаций рынков является обязанностью Совета Министров ЕС и Европейской Комиссии. Хотя в деятельности различных организаций рынков много общего, конкретные механизмы регулирования по отдельным продуктам существенно отличаются. Вместе с тем каждая ОРР в своей деятельности пользуется комплексом инструментов, который включает меры, связанные с импортом (тарифы и лицензирование), а также субсидии (поддержка производства и экспортные субсидии).

Согласно требованиям Еврокомиссии, существует четыре типа общих организаций рынков.

1) Организации по некоторым видам продукции растениеводства (зерновые, семена масличных культур, белковые культуры), говядине и баранине предоставляют прямую помощь производителям, связанную с уровнем исполь- зования производственных факторов, таких как земля или поголовье скота, причем существуют определенные ограничения на их использование;

2) Организации по оливковому маслу, табаку, хлопку, а также отдельным видам овощей, фруктов и продуктов их переработки (цитрусовые, томаты, сливы, столовое вино) – предоставляют помощь согласно объему производства, который, однако, не должен превышать исторического уровня;

3) Организации по молочным продуктам и сахару предоставляют помощь в рамках определенных квот на производство. Такая поддержка осуществляется, главным образом, за счет потребителей;

2 Платежи фермерам производятся в национальных валютах. Система выплат была адаптирована к условиям Европейского Валютного Союза состоянием на 1 января 1999 г.

14

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

4) Организации, которые занимаются овощами и фруктами, высококачественными винами, свининой, птицей, яйцами и медом, разрешают рынкам функционировать с минимальным вмешательством.

3.2 Поддержка цен сельскохозяйственной продукции

После завершения довольно длительного переходного периода имплементации ЕАП, были зафиксированы общие цены для основных видов сельскохозяйственной продукции (табл. 1). Высокий уровень общих цен стал следствием длительных и трудных переговоров между странами, в результате которых преимущество получила точка зрения Германии и Люксембурга. Эти станы настаивали на том, что уровень цен для Сообщества в целом должен соответствовать их внутренним ценам, поскольку высокие цены на продукцию являются необходимым условием обеспечения безопасности небольших и неэффективных ферм в будущем (ZOBBE, 2001). Таким образом, до конца 1960-х гг. полностью сформировался общий аграрный рынок ЕС.

Таблица 1: Цены на основные виды сельскохозяйственной продукции в ЕЭС и на мировом рынке, 1967/68 г.

Продукция

Общая цена ЕЭС, экю за 100 кг

Цена мирового рынка, экю за 100 кг

Общая цена ЕЭС, % от мировой цены

Мягкая пшеница

10,7

5,8

185

Твердая пшеница

16,1

8,1

200

Очищенный рис

18,0

15,3

117

Ячмень

9,1

5,7

160

Кукуруза

9,0

5,6

160

Белый сахар

22,3

5,1

438

Говядина

68,0

38,8

175

Свинина

56,7

38,6

147

Мясо птицы

72,3

55,0

131

Яйца

51,1

38,7

132

Сливочное масло

187,4

47,2

397

Оливковое масло 3

115,6

69,8

166

Семена масличных культур 4

20,2

10,1

200

Источник: FENNEL, 1997.

Для каждого из видов сельскохозяйственной продукции, который является объектом ценового регулирования, Евросовет согласно предложениям Еврокомиссии и после проведения консультаций с Европарламентом, либо непосредственно Еврокомиссия перед началом каждого маркетингового года 5 устанавливали три различных вида цен:

Целевую цену, пороговую цену и интервенционную цену.

Целевая цена (target price) – это желаемая цена, которую должна иметь продукция на рынке ЕС. Целевая цена была искусственной и непосредственно в механизмах ЕАП не использовалась. Ее назначение быть ориентиром для производителей и служить базой

3 Включая прямую помощь по производству.

4 Цены покупки для перерабатывающих предприятий.

5 Маркетинговый год для отдельного вида продукции, как правило, начинается в период сбора урожая и длится 12 месяцев.

Единая Аграрная Политика Европейского Союза

15

для расчета всех остальных параметров, поэтому она была близка к реальной цене, которая доминировала на общеeвропейском рынке. В 1995 г. целевая цена была отменена 6 , и вместо нее стали использовать индикативную цену (indicative price), которую еще называют базисной, или ориентировочной ценой (basic price, guide price).

Пороговая цена (threshold price), или шлюзовая цена (sluicegate price) – это минимальная цена, по которой на рынке может продаваться импортная продукция. Эта цена выше интервенционной цены и, таким образом, стимулирует участников рынка покупать продукцию, произведенную в ЕС. Благодаря этому соблюдается один из базовых принципов ЕАП предпочтение продукции Сообщества.

Интервенционная цена (intervention price) – это гарантированная цена, по которой интервенционные агентства стран-членов ЕС закупают и хранят произведенную продукцию, которая должна соответствовать минимальным стандартам качества. Кроме того, для зерна предусмотрены ежемесячные надбавки к интервенционной цене, чтобы покрыть расходы на его хранение и гарантировать его равномерную продажу в течение года.

Первоначально механизм поддержки цен в ЕС был установлен для зерновых культур, кроме того, он остается базовым и поныне, поэтому его целесообразно рассмотреть подробнее.

Как уже отмечалось, исходным пунктом механизма является целевая цена, которая устанавливается как желаемая цена в наиболее дефицитной зернопотребляющей зоне. Такой зоной был выбран город Дуйсбург 7 в Германии. Основной зернопроизводящей зоной был выбран город Орме на северо-западе Франции. Ниже уровня целевой цены устанавливается интервенционная цена. Ее назначение состоит в том, чтобы удержать цену на внутреннем рынке выше определенного уровня. Первоначально целевая и интервенционная цены различались на величину транспортных издержек доставки зерна из Орме в Дуйсбург. Как только цена на зерно на рынках ЕС падает ниже интервенционной, на всей территории Евросоюза открываются интервенционные агентства, приобретающие продукцию фермеров по цене интервенции. Далее эти агентства хранят аккумулированные запасы или с убытком экспортируют на внешние рынки. Таким образом, интервенционная цена становится нижним пределом колебаний рыночной цены на Европейском рынке.

Однако для поддержки внутренней цены на желаемом уровне одного этого механизма недостаточно. Для того чтобы не допустить ввоз на внутренний рынок более дешевой импортной продукции, вводится еще один механизм пороговая цена (иногда ее называют также минимальной импортной ценой). Эта цена определяется как целевая цена за вычетом издержек на транспортировку из основного порта ввоза продукта до основного места его потребления. Для зерна основной потребляющей зоной, как уже отмечалось выше, выбран Дуйсбург, а основным портом ввоза считается Роттердам (Нидерланды).

Назначение пороговой цены служить базисом для расчета переменного импортного тарифа, который рассчитывается как разница между пороговой ценой и мировой ценой. В свою очередь, мировая цена определяется как минимальная импортная цена (включая издержки на страховку и фрахт, т.е. цена CIF), по которой продукт поставлялся из-за пределов ЕС в порт Роттердам в течение определенного времени. Мировая цена

6 Council Regulation (EC) 1528/95.

7 Федеральная Земля Северный Рейн Вестфалия.

16

Алексей Лисситса, Оксана Лука, Тарас Гагалюк, Сергей Кваша

является одним из сложнейших элементов этих расчетов, она определяется по шести основным категориям зерна дважды в месяц и корректируется на качество и порт доставки. Соответственно, пороговая цена и импортный тариф также рассчитывались дважды в месяц.

В 1995 г., в соответствии с обязательствами перед ВТО, переменные импортные тарифы

на зерновые в ЕС были отменены (так же, как и целевая цена). Вместо этого используется максимальная импортная цена для уплаты пошлины (maximum duty paid import price),

которая составляет 155 % интервенционной цены, включая ежемесячные надбавки за хранение. Как и до этого, импортные пошлины устанавливаются каждые две недели и рассчитываются как разница между максимальной импортной ценой для уплаты пошлины и ценой CIF Роттердам.

Однако ЕС является не только и даже не столько импортером сельскохозяйственной продукции, сколько ее экспортером. Высокие внутренние цены приводили бы к росту предложения на внутреннем рынке,