Fuente: Patxi Zabalo, entrada PAE en Karlos Prez de Armio (dir.): "Diccionario de accin humanitaria y cooperacin al desarrollo".

Icaria editorial/Hegoa, Barcelona 2000. http://www.choike.org/nuevo/informes/1126.html

Programas de Ajuste Estructural (PAE)

Un programa de ajuste estructural es la condicin impuesta por el FMI y/o el Banco Mundial a un pas para otorgarle respaldo financiero destinado a afrontar un grave problema de pagos internacionales. Se trata de una receta nica y de pretendida validez universal que se aplica con independencia de la situacin particular de cada pas. Y a ella se han sometido ms de noventa pases del Sur y del Este durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, lo que da una idea de su importancia. Los programas de ajuste estructural (PAE) surgieron a comienzos de los aos 1980s, como respuesta de las instituciones de Bretton Woods a la crisis de la deuda externa del Tercer Mundo, y luego se extendieron a los pases del Este tras la debacle de las economas del bloque sovitico. Los PAE obedecen a una concepcin extremadamente ortodoxa de la poltica econmica, que aos ms tarde sera bautizada por sus propios impulsores como el consenso de Washington, pretendiendo dar a entender su universal aceptacin por parte de los expertos en desarrollo econmico. Sin embargo, esto no era cierto y desde el principio surgieron voces crticas que denunciaron los terribles efectos econmicos y sociales que acompaaban a la puesta en marcha de los PAE, pero pasaron muchos aos antes de que se les hiciera algn caso, dada la hegemona del pensamiento nico neoliberal en esta poca. La lgica del ajuste: poltica de estabilizacin y reformas estructurales Los programas de ajuste estructural comprenden medidas estabilizadoras, que reducen la demanda, y medidas estructurales, que actan sobre la oferta (Toussaint, 1998: 137160). La poltica de estabilizacin intenta corregir lo que se consideran excesivos dficit de los presupuestos pblicos y de la balanza de pagos, debidos a una demanda superior a la oferta del pas. El retorno al equilibrio, concepto bsico de la ortodoxia econmica, se conseguir mediante una poltica de reduccin enrgica de la demanda, que ajuste el consumo interno del pas a su capacidad de produccin. Esta intervencin macroeconmica debe dar sus frutos en el corto plazo (uno o dos aos), utilizando instrumentos de poltica monetaria y presupuestaria. Se trata en definitiva de un verdadero plan de austeridad, de un ajuste recesivo, que conduce a una interrupcin o incluso una cada en el crecimiento del producto nacional. Por su parte, las polticas estructurales buscan adaptar las condiciones de la oferta de la economa, de manera que posibiliten un crecimiento econmico a medio o largo plazo. Dentro de la ortodoxia neoliberal, la mejor forma de estimular el crecimiento de la produccin interna es favorecer el libre juego del mercado, permitiendo que la iniciativa privada asigne los recursos donde encuentre mejores perspectivas de

beneficio. Se tratar, por tanto, de liberalizar la economa, abrirla al exterior y disminuir la presencia del sector pblico. Estabilizacin y reformas estructurales pueden, tericamente al menos, ser fases sucesivas de un programa de ajuste estructural o actual simultneamente. Pero en cualquier caso son elementos complementarios, de modo que en la visin ortodoxa que domina las instituciones de Bretton Woods, los inevitables sacrificios que impone la estabilizacin se vern recompensados por un mayor crecimiento en el marco de una economa saneada. Es decir, tras la purga presente y palpable que supone el plan de austeridad (ya que antes se ha vivido "por encima de las posibilidades"), el ajuste estructural posiblemente, traer en un futuro ms o menos cercano un producto mayor (lo que, de ser cierto, no implica que su distribucin sea ms equitativa). Para reducir bruscamente la demanda se utilizan prioritariamente instrumentos de poltica monetaria y presupuestaria. En cuanto a la primera, se restringe la oferta monetaria interna, contrayendo el crdito para evitar presiones inflacionarias. En materia presupuestaria, a fin de disminuir el dficit pblico, se acta contundentemente para reducir el gasto pblico corriente sea ste de personal (mediante despidos y rebajas salariales), de funcionamiento (sanidad, educacin, ), subvenciones al consumo de bienes esenciales (pan, transporte colectivo, ), o subvenciones de explotacin a las empresas pblicas. Y aunque no es en principio lo recomendado, tambin suele reducirse el gasto pblico en inversin para poder alcanzar los objetivos previstos. Del lado del ingreso se deberan tomar medidas que lo aumentaran, mejorando la eficacia recaudadora o reformando el sistema impositivo, pero sus efectos a corto plazo son mucho menos visibles. Por ello, el ajuste presupuestario descansa normalmente en el lado del gasto. Para estimular y reorientar la oferta, el conjunto de medidas es muy amplio y variado segn el pas de que se trate, pero la gama de instrumentos utilizados se parece mucho en todos los casos. El tipo de cambio debe adaptarse a las condiciones de mercado, lo que supone la devaluacin la moneda nacional. El rgimen de intercambios exteriores debe liberalizarse, es decir, abrir el mercado interno a la competencia internacional eliminando las barreras a la importacin, al tiempo que se suprimen las subvenciones e impuestos a la exportacin. As, el sistema de precios interno se aproximar al del mercado mundial, desapareciendo las producciones no competitivas y reorientndose los recursos hacia los sectores exportadores ms rentables. Adems, debe restructurarse el sector pblico, lo que se traduce normalmente en la privatizacin de las empresas potencialmente rentables y el desmantelamiento de otras. Tambin hay que suprimir las trabas institucionales y administrativas que dificultan la inversin privada, esto es, flexibilizar el mercado de trabajo, reducir las cotizaciones empresariales, etc. Todo ello acompaado de medidas que faciliten la inversin extranjera, tales como la liberalizacin de los movimientos de capitales. en definitiva, liberalizacin interna y retorno a las leyes del mercado, junto con apertura al mercado mundial y liberalizacin externa: Con ello se estimular la mejor asignacin posible de los recursos productivos.

Los verdaderos objetivos y resultados de los PAE Visto de otro modo, un programa de ajuste estructural del FMI y/o el Banco Mundial trata de conseguir generar los excedentes en divisas necesarios para que el pas pague el servicio de su deuda externa. Para eso, la poltica de contraccin de la demanda contribuye a reducir las importaciones, y la reorientacin de la produccin hacia la exportacin posibilita la obtencin de excedentes en la balanza comercial. Y, adems, todos los elementos desreguladores facilitan el acceso al mercado de ese pas por parte de las empresas de los pases desarrollados, bien sea mediante la exportacin de sus productos, bien sea mediante la inversin directa y consiguiente instalacin en el pas, por la va de las privatizaciones o al margen de ella. Es decir, los programas de ajuste estructural favorecen los intereses de las empresas multinacionales y bancos del Norte, lo que no debe sorprender cuando se tienen cuenta quin controla las instituciones de Bretton Woods. Los programas de ajuste estructural han sido objeto de muy variadas crticas por los efectos que producen sobre las economas en las que se vienen aplicando. Hay un tipo de crtica radical que cuestiona su propia existencia, negando a organismos externos legitimidad alguna para condicionar la poltica econmica de pases soberanos. Otras crticasimportantes a los programas de ajuste han venido de instituciones internacionales como UNICEF o la OIT que, sin cuestionar la necesidad de las reformas estructurales y que stas requieren asistencia tcnica y financiera internacional, discrepan con el FMI y el Banco Mundial sobre los objetivos prioritarios y los medios a utilizar. En efecto, ya en 1987 se public un estudio encargado por UNICEF bajo el significativo ttulo de "ajuste con rostro humano", con la loable intencin promover el crecimiento, protegiendo al vulnerable. Este libro contiene una crtica demoledora sobre los efectos negativos que los programas de ajuste estructural tienen sobre los ms dbiles (pobres, mujeres, nios y ancianos). El estudio de UNICEF sostiene que el ajuste no restablece el crecimiento, que es imprescindible incorporar la dimensin humana (proteccin de los ms dbiles, nutricin, salud) como un objetivo explcito del ajuste. Sostiene tambin que frente al ajuste recesivo en el Sur se impone realizar cambios que conduzcan a un suficiente nivel de vida, de inversin y de proteccin de las necesidades humanas, as como que el ajuste debe darse tambin en los pases desarrollados y el sistema internacional. Se insiste tambin en que el ajuste debe adaptarse a cada caso concreto, puesto que no existe una receta nica, como habitualmente dan a entender el FMI y el Banco Mundial. Numerosas investigaciones posteriores han reforzado esas crticas, subrayando la primaca del bienestar de las personas sobre los posibles beneficios futuros de un brutal ajuste macroeconmico, que se aplica a modo de receta universal sin tener en cuenta las circunstancias especficas de cada pas. Y sin extraer, adems, las lecciones que derivan de las polticas de desarrollo aplicadas por varios pases del sudeste asitico durante el ltimo cuarto de siglo, cuyo indiscutible xito contrasta con los resultados del ajuste estructural y se basa en recetas bien distintas a la preconizada por las instituciones de Bretton Woods (Watkins, 1999). Sin embargo, esas crticas apenas han hecho mella en la prctica de ambas instituciones, aunque, a diferencia del FMI que apenas ha cambiado su discurso, desde principios de los aos

noventa el Banco Mundial ha suavizado un poco el enfoque neoliberal ms radical de los ochenta. Pero en la prctica ambas instituciones se vienen limitando a disear redes de proteccin social para proteger a grupos muy vulnerables de los perjuicios ocasionados por la aplicacin de sus propios programas de ajuste. Por ello, los programas impuestos por el FMI y el Banco Mundial siguen contribuyendo a acentuar muchas de las repercusiones negativas que la asimetra de las relaciones internacionales provoca en las reas perifricas de la economa mundial, ya que sus efectos estn muy lejos de ser los pretendidos. En cuanto al crecimiento econmico, en muchos casos han resultado un verdadero fracaso, como en frica al Sur del Sahara o en el Este de Europa, y en otros la recuperacin que se atisba no se asienta sobre bases slidas. Esto se debe en gran medida a una de las grandes vctimas de estos programas: la inversin, juzgada imprescindible, siempre tiende a sucumbir a manos de la resolucin de lo inmediato, el pago del servicio de la deuda externa. Dicho de otro modo, priman los intereses de los pases desarrollados, que son quienes envan al FMI y al Banco Mundial a cobrar, sobre el crecimiento futuro de los subdesarrollados. Y lo peor es que llegue o no llegue el crecimiento, los costes socioeconmicos, ecolgicos e incluso polticos estn garantizados. Los programas de ajuste acentan las desigualdades distributivas, cebndose en los y las ms vulnerables, y deterioran elementos esenciales de la vida humana, como son el acceso a la educacin, la salud y el empleo. Al mismo tiempo agudizan la degradacin del medio ambiente, al incentivar la sobreexplotacin de los recursos naturales y dificultar la proteccin de los ecosistemas. Es decir, privilegian los intereses inmediatos de los poderosos del Norte frente a la perspectiva de un desarrollo humano y sostenible para el conjunto del planeta.