Asist Fin - Rep Moldova

Corina Gaibu
Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Grbu
EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Corina Gaibu Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Grbu
Acest produs apare cu suportul financiar al Hanns Seidel Stiftung.
Chiinu, 2011
Opiniile exprimate n aceast publicaie nu reflect neaprat pe cele ale Hanns Seidel Stiftung. Pentru orice informaie legat de acest studiu, contactai Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale Viitorul, Coordonatorul studiului, Leonid Litra. Adresa: MD-2005, Republica Moldova, Chiinu, str. Iacob Hncu, 10/1, IDIS Viitorul Telefon: 37322-22-18-44, Fax: 37322-24-57-14 e-mail: leonid.litra@viitorul.org i office@viitorul.org IDIS Viitorul, 2011
CUPRINS
Introducere. ............................................................................................................................... 6 1. Leonid Litra Capitolul I. Analiza asistenei externe (2006-2010). ........................................... 7 1.1. Documentele de ghidare: de la planificarea general la abordarea sectorial. ................... 8 1.2. Fluxuri AOD i fragmentarea sectorial........................................................................... 10 1.3. Concluzii...................................................................................................................... 15 2. Corina Gaibu Capitolul II. Capacitatea macroeconomic de absorbie.. ................................ 17 2.1. Situaia macroeconomic actual.................................................................................. 17 2.2. Dinamica datoriei i efectul su asupra economiei naionale............................................ 19 2.3. Absorbia asistenei comparaii internaionale............................................................... 19 2.4. Agregatele monetare..................................................................................................... 21 2.5. Concluzii privind capacitatea macroeconomic de absorbie. .......................................... 22 3. Corina Gaibu Capitolul III. Capacitatea financiar de absorbie............................................. 23 3.1 Cerinele de cofinanare ale donatorilor.......................................................................... 23 3.2 Capacitatea autoritilor de cofinanare factor major care influeneaz capacitatea financiar de absorbie. ....................................................................................................... 23 3.3 Estimarea efortului de cofinanare la nivel macroeconomic.............................................. 25 3.4 Capacitatea de rambursare multianual. ......................................................................... 27 3.5 Capacitatea de cofinanare a sectorului privat, care poate fi antrenat n cadrul unui parteneriat public-privat (PPP). ............................................................................................. 28 3.6 Concluzii privind aspectele financiare............................................................................. 29 4. Valentin Lozovanu, Viorel Grbu Capitolul IV. Capacitatea administrativ de absorbie....... 4.1 Cadrul de gestiune a asistenei externe......................................................................... 31 4.1.1 Aranjamente instituionale...................................................................................... 31 4.1.2 Resurse Umane.................................................................................................... 32 4.1.3 Proceduri i instrumente........................................................................................ 35 4.2. Gradul de pregtire a autoritilor naionale pentru implementarea proiectelor de asisten extern................................................................................................................ 37 4.2.1 Pregtirea, elaborarea i implementarea proiectelor . ............................................. 37 4.2.2 Performana serviciului public, gestiunii financiare i n domeniul achiziiilor publice. .. 41 4.3 Constrngeri instituionale care diminueaz capacitatea de absorbie............................ 43 4.3.1 Constrngeri generate de comportamentul donatorilor............................................ 43 4.3.2 Constrngeri administrative ale APC i APL............................................................ 44 4.4 Bune practici n domeniul absorbiei fondurilor externe. .................................................. 47 Concluzii ................................................................................................................................ 49 Recomandri. ............................................................................................................................ 53 Bibliografie selectiv. .................................................................................................................. 54
INTRODUCERE
Acest studiu examineaz actuala structur i mecanismele gestionrii Asistenei Oficiale de Dezvoltare (AOD) n Republica Moldova i analizeaz eficiena, eficacitatea i impactul su asupra procesului de dezvoltare n Republica Moldova. n prezent, chiar dac informaia este oferit publicului pe larg (de obicei, la etapa la care AOD este livrat sau proiectele/programele sunt ncheiate) subiectul asistenei oficiale de dezvoltare nu este suficient neles i dezbtut (n special, n ceea ce privete aspectele de evaluare i monitorizare). n Moldova n-a fost efectuat nicio evaluare a eficientei sau impactului asistenei de dezvoltare asupra obiectivelor de dezvoltare stabilite de ctre Guvernul RM n documentele sale de planificare strategic Strategia de cretere economic i reducere a srciei (SCERS) i Strategia Naional de Dezvoltare (SND). Acest subiect este i mai important n contextul ultimelor evoluii regionale i eforturilor de integrare european ale Republicii Moldova, ntruct volumul AOD atrase pentru a susine reformele Guvernului va depinde de acum nainte de ct de eficient ea va fi gestionat de ctre Guvern i de capacitatea acestuia de a atrage i absorbi un volum mai mare de asisten. n acest sens, prezentul studiu reprezint o invitaie la o discuie privind gradul de pregtire al Republicii Moldova pentru absorbia fondurilor substaniale la care are acces, n timp ce la etapa actual adevrata provocare este abilitatea de a consolida capacitile de absorbie adecvate pentru a accesa fondurile europene. Primul capitol reprezint o introducere n subiect, prin analiza general a asistenei oferite ncepnd cu anul 2005 i a modului n care prioritile principalelor politici de dezvoltare strategic au avut acoperire din partea donatorilor. Capitolul 2 analizeaz impactul fluxurilor
6
de asisten asupra situaiei macroeconomice din Moldova i efectele poteniale asupra indicatorilor macroeconomici. Este prezentat analiza toleranei macroeconomice a fluxurilor de asisten i de rambursri. Capitolul descrie tendinele macroeconomice actuale i asistena financiar acordat pe parcursul perioadei 2006-2010. Mai mult dect att, n baza tendinelor statistice i instrumentelor de benchmarking, el arat impactul fluxurilor de asisten asupra cursului valutar i agregatelor monetare i nivelului de absorbie a asistenei. Capitolul 3 descrie factorii majori care influeneaz capacitatea de absorbie a Moldovei din punct de vedere financiar. Este artat diferena ntre capacitatea de cofinanare a autoritilor locale i centrale. Este analizat evoluia indicatorilor de credite i rambursri. Sunt prezentate concluziile analizei. Capitolul 4 cuprinde constrngerile existente legate de capacitatea administrativ, analiza mecanismului de gestiune a AOD, cadrul legal, comportamentul donatorilor i bunele practici n domeniul absorbiei fondurilor externe, precum i prezentarea principalelor concluzii i recomandri. Acest studiu reprezint o ncercare de a analiza i propune msuri sustenabile de consolidare a capacitilor naionale de absorbie a asistenei externe. Fiind prima lucrare de analiz n aceast materie, acest studiu reprezint o invitaie la discuii privind subiectul dat i ofer puncte de vedere i recomandri pentru informarea publicului despre existentele provocri i oportuniti, n loc de lecii sau soluii. Autorii sunt recunosctori pentru sprijinul oferit de ctre funcionarii ministerelor, autoritile publice locale, donatorii i consultanii independeni chestionai, care ne-au ajutat mult la o mai bun nelegere a problemei.
CAPITOLUL I. ANALIZA ASISTENEI EXTERNE (2006-2010)

Leonid Litra
Capacitatea de absorbie este un indicator care corespunde competenei unei ri s cheltuie ntr-un mod eficient i eficace resursele financiare alocate de ctre partenerii de dezvoltare. Ciclul utilizrii fondurilor cuprinde mai multe faze de fluxuri financiare. Fiecare din ele are o capacitate de absorbie proprie. Acest studiu va analiza elementele specifice ale sistemelor de absorbie a fondurilor i va descrie constrngerile care urmeaz a fi intite cu scopul de a consolida capacitatea de absorbie a ntregului sistem. Conform teoriei constrngerilor, aria cu cel mai redus nivel al capacitii de absorbie trebuie s fie mbuntit n primul rnd, altfel orice alt mbuntire nu va avea impactul scontat asupra strii sistemului. Capacitatea de absorbie este determinat n conformitate cu 3 aspecte principale: 1. Capacitatea macroeconomic de absorbie 2. Capacitatea financiar de absorbie 3. Capacitatea administrativ de absorbie Republica Moldova beneficiaz de asisten de la proclamarea independenei sale. Cu toate c volumul asistenei externe este n cretere, analiza ajutorului financiar i celui tehnic se potrivete prost cu tendina de extindere a asistenei externe. Acest capitol abordeaz provocrile existente care au fost depistate n procesul de livrare i utilizare a asistenei. n aceast seciune, accentul principal va fi pus pe utilizarea asistenei oficiale de dezvoltare (AOD)1, n special n ceea ce privete capacitatea actorilor implicai de a gestiona asistena i constrngerile generale pentru capacitatea de absorbie n Moldova n perioada 2006-2010. Anul 2006 n-a fost ales ntmpltor. n 2006, partenerii de dezvoltare ai Moldovei iau asumat angajamentul s aloce 1.2 mlrd. de dolari n cadrul ntlnirii grupului consultativ al donatorilor pentru Moldova. n acelai timp, n 2006 Moldova a aderat la Declaraia de la Paris privind Eficacitatea Asistenei pentru Dezvoltare ,semnat n 2005 de 128 state i 26 donatori. n perioada 2006-2010, implicarea comunitii de donatori n Moldova a dat dovad de cretere a AOD, dei dinamica a fost mai degrab ubred, dect stabil. Motivul principal al acestor fluctuaii este ambivalent. Pe de o parte, Guvernul n-a avut ntotdeauna succes n relaia sa cu donatorii, datorit diferitor constrngeri pentru ndeplinirea cerinelor fa de politici, i pe de alt parte susinerea din partea donatorilor a oscilat n funcie de mandatul lor i interesele lor specifice. Toto1 AOD este mprit n granturi i credite pentru rile n curse de dezvoltare acordate n scopuri macroeconomice (FMI), credite concesionale pentru Guvern (n special, AID) i granturi pentru susinerea bugetar direct (UE, BM, DFID), asistena tehnic din partea unui numr de organizaii multinaionale i donatori bilaterali. Maia Sandu, The analysis of the evolution of foreign assistance offered for Moldova in the period 2001-2007, ADEPT http://www.e-democracy.md/files/prioritati-guvernare-2009.pdf
dat, poziia Guvernului n unele cazuri, precum eecul de a conveni cu Banca Mondial asupra proiectului elaborat pentru reabilitarea drumurilor, a fost greu de neles n condiiile n care resursele financiare au fost identificate, ns la poziia comun cu privire la procedura de implementare nu s-a ajuns. Totodat, alt constrngere a fost previzibilitatea fondurilor pentru Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) al Guvernului (cu unele excepii, precum Banca Mondial prin Strategia de asisten a rii), Sida (Acord de cooperare n dezvoltare i Strategia de dezvoltare a rii), UE dar n cea mai mare parte printr-o susinerea bugetar (Country Assistance Paper and NIP Planuri anuale de aciuni), msur asigurat prin adoptarea unui cadru comun de cooperare pentru dezvoltare ntre Guvern i comunitatea donatorilor (Planul de implementare a principiilor de parteneriat) i pus n aplicare prin semnarea acordurilor individuale de cooperare pentru dezvoltare pe termen mediu i lung, completate cu memorandumuri tehnice detaliate care susin prioritile Guvernului, identificate n documentele sale principale de dezvoltare strategic. Guvernul aflat la putere n perioada 2005-2009 a avut relaii diferite cu donatorii, de la luna de miere la expulzarea proiectelor donatorilor din cldirea guvernului. Actualul guvern are o abordare mai stabil i orientat spre parteneriat. n anii receni, de asemenea s-au produs schimbrile n componena donatorilor; unii din ei, precum DFID, pleac, n timp ce alii devin mai activi, cum ar fi cazul UE i un numr de ri-membre, precum Suedia (Sida), Germania (GIZ), Romnia, Austria, Polonia, Cehia i Slovacia.
1.1 Documente de ghidare: de la planificare general la abordare sectorial

Pe parcursul perioadei analizate n acest capitol, Republica Moldova a consolidat ncercrile sale de a se reorienta de la asistena de supravieuire la dezvoltarea sustenabil. Principalele documente n desfurarea acestui proces sunt: Strategia de cretere economic i reducere a srciei (2004-2006), Planul de aciuni Moldova-UE (2005-2007), Strategia naional de dezvoltare (2008-2011), Programul de stabilizare i relansare economic (2009-2011), precum i recenta Rethink Moldova (2010) (care nu este un document de planificare strategic, dar mai degrab un document cu prioritile Guvernului derivate din acesta din urm) prezentat la Conferina Donatorilor pentru Moldova, care a confirmat alocarea aproape 2 miliarde de euro (mai mult de jumtate din aceast sum a fost stabilit n prealabil). Strategia de cretere economic i reducere a srciei (SCERS) a fost elaborat n anul 2000 dup presiunea din partea rilor n curs de dezvoltare, cnd Banca Mondial a decis c prioritile pentru asisten trebuie s reias din documentele naionale de dezvoltare ale statelor destinatare. SCERS, ca o prim ncercare de acest gen de abordare fa de furnizarea asistenei, a reprezentat un document relativ bun, dar care a avut i nite deficiene semnificative. Aceste deficiene n marea lor parte erau legate de un numr destul de mare de prioriti, astfel rezultnd n dispersarea eforturilor, precum i de lipsa unui plan de aciuni cu nite termeni i criterii de performan specifice. Planul de aciuni Moldova-UE, la fel ca i SCERS, a avut un grad
nalt de fragmentare la nivel de ministere, crend probleme de divizarea responsabilitilor2. Pentru o mai bun coordonare i monitorizare a implementrii Planului de aciuni Moldova-UE, Guvernul Republicii Moldova a instituit patru Comisii interministeriale (CI), dup cum urmeaz: Comisia pentru probleme de drept i securitate, Comisia pentru probleme social-economice, Comisia pentru probleme de infrastructur, Comisia pentru probleme de infrastructur, Comisia pentru probleme cultural-umanitare3. n pofida acestui fapt, rapoartele de progres ale Comisiei Europene au indicat clar c problemele ce in de aplicarea legii, reforma justiiei i drepturile omului au fost neglijate de ctre guvern n procesul de implementare4. Spre deosebire de precedentele documente de strategii, Strategia Naional de Dezvoltare este mai focusat i limitat la obiectivele cu un plan de aciuni i mecanism de monitorizare specifice. Totui, cea mai mare problem a SND a rmas lipsa estimrii costurilor msurilor propuse, ceea ce ngreuneaz evaluarea resurselor necesare. La momentul de fa, este elaborat o nou Strategie Naional de Dezvoltare pentru perioada urmtoare, care cuprinde anii 2012-2020. O veste bun despre strategia care se afl n faza de elaborare este c, n condiiile procesului de integrare european, ea va fi armonizat cu strategiile UE5, dar n acelai timp din cauza perioadei relativ lungi pe care o cuprinde, va fi dificil de estimat costurile i de oferit msurilor propuse un caracter mai concret prin includerea indicatorilor de performan i
2 Country Chapter Moldova, 2006 Survey on Monitoring of the Paris Declaration, OECD, 2006. 3 Liliana Popescu, Optimizarea practicilor si politicilor Republicii Moldova de utilizare constructiva a ofertei asistentiale a UE, ADEPT and Expert-Grup, 2006. 4 European Commission, Progress Reports (2007, 2008, 2009) 5 Secretarul General al Guvernului, Victor BODIU a prezidat astzi edina Comitetului de coordonare a elaborrii proiectului documentului naional de planificare strategic pentru anii 2012-2020, http://cancelaria.gov.md/libview.php?l=ro&idc=277&id=983
planului adecvat de monitorizare i evaluare. n acest sens, strategia nou cel mai probabil va fi axat pe 7 prioriti care mpiedic creterea economic. Republica Moldova nu are experien n elaborarea unor documente de planificare strategic pe termen lung sau resursele necesare pentru a asigura c activitile vor fi efectiv implementate, n timp ce contextul politic instabil i lipsa resurselor financiare las Guvernul ntr-o poziie mai vulnerabil i l face n continuare mai dependent de comportamentul donatorilor. Totodat, unul din principalele interese academice ale acestui studiu este de a evalua n ce msur asistena este orientat spre prioritile stabilite n documentele de strategii, i nu neaprat analiza minuioas a strategiilor naionale. Pe lng planuri i strategii naionale, mai exist i un numr de angajamente de amndou pri, care sunt implementate prin diverse planuri de aciuni convenite. De exemplu, dimensiunea justiiei i afacerilor interne este aproape n totalitate acoperit de Planul de aciuni privind liberalizarea regimului de vize cu UE, care include patru blocuri tematice cu sarcini specifice i care este nsoit de Programul naional de implementare a Planului de aciuni privind liberalizarea regimului de vize, care la rndul su este divizat n planurile sectoriale mai detaliate6. Prin urmare, se poate de menionat c tendina general n domeniul asistenei este cea de mai puin generalitate i de o orientare accentuat spre sector. Creterea n importan a abordrii sectoriale este generat de integrarea n UE, chiar dac Republica Moldova nu este oficial implicat n procesul de integrare n UE (dup expirarea Planului de aciuni Re6 Guvernul Republicii Moldova a negociat si a contractat pina acum proiecte in valoare de 1,2 mlrd euro, http://www.interlic. md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldova-a-negociat-shi-a-contractat-pina-acum-proiecte-in-valoare-de-12-mlrd-eur-21543.html
publica Moldova-UE, Acordul de Parteneriat i Cooperare Republica Moldova-UE este nvechit i nu exist niciun alt document politic major care s ghideze relaiile ntre Republica Moldova i UE, att timp ct Acordul de Asociere este n faza de negocieri cu UE).
Figura 1. Evoluia fluxurilor AOD 2004-2010

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Suma mln dolari Anul
1.2 Fluxurile AOD i fragmentarea sectorial

500 ncepnd cu semnarea Declaraiei de la Paris, la 450 fiecare doi ani Republica Moldova particip n Sondajul Declaraiei de la Paris 400 care ne permite, mpreun cu alt informa350 ie disponibil, s evalum relevana i efici-
ena asistenei. n ultimii ani, AOD oferit 300 Republicii Moldova a traversat o perioad 250 de stagnare, dup care a cunoscut o cretere 200 rapid, aa cum se arat n Figura 1. Cauza 150 acestei stagnri, urmate mai trziu de o perioad de cretere, poate fi explicat, n primul 100 rnd, prin schimbarea contextului politic i 50 efectelor crizei care a lovit att Moldova, ct 0 dezvoltate 7. n general, cooperai economiile 2004 2005 2006 2007 2008 2009 rea Guvernului RM cu donatorii n perioada 2001-2009 a variat de la suspendarea temporar a relaiilor cu FMI i a susinerii bugetare din partea BM la o cooperare relativ bun n perioada 2007-2009, cu deteriorarea relaiilor la sfritul anului 2009, cnd FMI i UE au suspendat semnarea noului Memorandum, n timp ce UE a amnat acordarea susinerii bugetare. Guvernul Filat-1 a preluat mandatul i a semnat acordul cu FMI, acordul MCC i a relansat cooperarea multilateral cu UE.
Calculele IDIS bazate pe datele OCDE din 2010

2010
AOD acordat Republicii Moldova, mln. dolari 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 118 169 228 265 298 245 448 Sursa: OCDE i asistena divizat pe prioriti sectoriale ale SND scoate la iveal discrepane. Aa cum observm n Figura 2, cea mai mare parte a asistenei este oferit pentru asigurarea stabilitii macroeconomice, care reprezint majoritatea din alocrile FMI acordate pentru depirea crizei economice mondiale. De asemenea, printre sectoarele care primesc cele mai mari cote de AOD se numr sectorul so-
7 Fareed Zakharia, The Postamerican World, May 2009. 10

cial, justiia i afacerile interne (JAI) i dezvoltarea regional. Aa cum se menioneaz n Asistena extern i dezvoltarea economic a Moldovei 8, majoritatea AOD (48% n 2008 i 40% n 2009) este orientat spre sectorul social, JAI i buna guvernare, ceea ce ne duce la concluzia c sectorul real al economiei primete AOD insuficient (8-10%) i, prin urmare, este serios neglijat. Concluzia studiului sus-numit este foarte pertinent pentru n ceea ce privete evidenierea dependenei Republicii Moldova create prin fonduri pentru supravieuire i lipsei unui sprijin adecvat de dezvoltare sustenabil a economiei reale, care este insuficient finanat. Neglijarea unor sectoare i atenia excesiv fa de altele cu siguran nu va contribui la soluionarea problemei dependenei Guvernului RM de susinerea financiar extern. Un subiect dezbtut pe larg este eficiena sprijinului acordat de ctre donatori i, n acest sens, domeniile de intervenie prioritare (de exemplu, mai mult atenie fa de economia real), ntruct asistena este n mod obinuit oferit pentru rezolvarea problemelor sociale, tratnd astfel efectele, i nu cauzele problemelor. n acelai timp, buna guvernare i drepturile omului nu trebuie s fie neglijate, ntruct, aa cum se menioneaz n Consensul European privind Dezvoltarea9, aspectele legate de democraie sunt cruciale pentru dezvoltare. Este necesar o abordare complex din partea donatorilor, pentru c investiiile n sectorul real al economiei trebuie s fie completate cu msurile de combatere a corupiei. Mai mult dect att, reforma justiiei i creterea transparenei procesului decizional
8 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, September 2010. 9 Dovydas Vitkauskas, Stanislav Pavlovshci, Eric Svanidze; Assessment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide programming (apropos, noi nu avem inca SWAP-uri sa inteleg ca e o evaluare de pregatire?), Moldova Government, April 2011.
trebuie s fie printre reformele prioritare, alturi de cele menionate mai sus. Pn acum, abordarea Guvernului RM fa de asisten, aa cum se arat n capitolul dedicat aspectelor macroeconomice i financiare, a avut un caracter consumerist, n loc s accentueze msurile legate de promovarea investiiilor, precum optimizarea sectorului public i consolidarea capacitilor, reforma justiiei i armonizarea legislaiei cu normele i standardele UE, susinerea sectorului real al economiei i dezvoltarea infrastructurii pentru promovarea exporturilor. Un sector public umflat (fiecare al patrulea angajat n Moldova activeaz n sfera bugetar10), mpreun cu ineficiena i ponderea excesiv de mare a cheltuielilor sociale (70,8% din totalul cheltuielilor bugetului public naional) exercit presiune asupra cheltuielilor statului i impune constrngeri bugetare care nu pot fi soluionate fr susinerea donatorilor. Un aspect care trebuie menionat n acest sens este c odat ce Guvernului RM i s-a oferit asisten financiar (fonduri de susinere direct a bugetului, care intr n coul comun), monitorizarea programelor este efectuat pe baza unei matrice de politici axat pe adoptarea politicilor, i mai puin pe rezultatele lor concrete. Acest lucru nu permite evaluarea gradului de ndeplinire a obiectivelor prioritare ale programului, precum eficiena cheltuirii fondurilor i alinierea real la prioritile naionale, n conformitate cu rezultatele obinute11 (responsabilitatea bazat pe rezultate12). n acelai timp, programul/ proiectul individual sunt n continuare prost monitorizate i evaluate, dat fiind c n ma10 Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperative for economic transformation, Policy brief, June 2011 http://www.viitorul. org/public/3427/en/CHELTUIELI%20SOCIALE_ENG.pdf 11 http://books.google.com/books?id=onvrGcO353sC&printsec=fr ontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false 12 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTRE SLENDING/0,,menuPK:7321732~pagePK:7321723~piPK:7321730~t heSitePK:7514726,00.html
11
joritatea cazurilor donatorii i guvernul efectueaz evaluri formale care nu sunt suficient de transparente (un subiect care urmeaz a fi abordat n capitolul dedicat evalurii capacitii administrative). Figura 2. Finanarea n conformitate cu obiectivele SND n perioada 2008-2010
autoritilor naionale de a ghida donatorii n acordarea asistenei prin exercitarea rolului de lider n ceea ce privete politicile i coordonarea eforturilor partenerilor de dezvoltare 13. n 2006, apartenena n Republica Moldova a primit nota D, unde cea mai nalt not este A i cea mai joas este E. Problemele principale au fost gradul ridicat de fragmentare n interiorul guvernului i lipsa unei viziuni pe termen lung i unei strategii holistice, echilibrate i bine ordonate. n 2008, fragmentarea a fost mai redus datorit faptului c divizarea responsabilitilor printre actorii principali a fost mult mai clar i, cel mai important, noua SND a fost mult mai bine prioritizat, n comparaie cu prima ncercare. n pofida acestui fapt, Moldova a luat nota C, motivul principal fiind c cu toate c procesul de mbuntire a fost demarat, au fost obinute numai rezultatele pariale. n comparaie cu anii precedeni, schimbrile au fost nesemnificative i n continuare a rmas un numr mare de sectoare unde donatorii nu s-au stabilit, mai ales cei care sunt i juctorii politici importani, lsnd pe donatori s-i coordoneze aciunile cu ceilali actori activi n sectorul respectiv. n plus, s-a observat un grad sczut de implicare a actorilor locali, cel puin la faza de pregtire a documentelor strategice. Aadar, apartenena rmne a fi o problem i din cauza faptului c prioritile
13 Country Chapter Moldova, 2008 Survey on Monitoring of the Paris Declaration, OECD, 2008.
Sursa: Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare Dup cum este evideniat n Declaraia de la Paris, obiectivele principale sunt: apartenen, aliniere, armonizare, management pentru rezultate i responsabilitate reciproc, i ar fi relevant s se ofere o prezentare comparativ a evalurii i modificrilor ce au avut loc ncepnd cu 2006, utiliznd datele din cele trei sondaje DP care au fost efectuate n Republica Moldova. Constrngerile prezentate n aceste sondaje, alturi de alte probleme incluse n unele evaluri, reprezint unele din obstacole pentru capacitatea de absorbie. Prerea comun este c apartenena este crucial pentru dezvoltare i, prin urmare, trebuie s fie aplicat pe scar larg. Apartenena n contextul de fa este capacitatea
12
derivate din diferitele documente sunt suficient de mari pentru a permite donatorilor s sar ntr-un sector care le convine mai mult, lsnd astfel orfane celelalte sectoare i permind o angajare mai formal n loc s-i asume responsabilitatea pentru nite activiti armonizate pe termen lung n sectorul respectiv. n acelai timp, actorii locali nu sunt implicai suficient n procesul de planificare i monitorizare a implementrii documentelor strategice. Criza politic are o influen negativ asupra Parlamentului n ceea ce privete monitorizarea unor politici, n timp ce ONG-urile nu au suficient experien i capacitate pentru a putea lucra cu politici complexe, n loc s fie axate pe domenii nguste (fr ca s menionm sindicatele, care particip slab la elaborarea documentelor naionale de strategii i care refuz s fac parte din Consiliul Naional pentru Participare14). n pofida acestor deficiene, apartenena cel mai probabil se va mbunti n urmtorii ani, ntruct la elaborarea unei noi strategii se vor lua n consideraie greelile anterioare i, cel mai important, aceasta va veni drept rezultat al participrii mai bune a diferitor actori, dat fiind un grad mai ridicat de implicare a societii civile n activitatea Consiliului Naional pentru Participare, care ar putea servi ca o platform pentru o monitorizare riguroas i o participare activ n procesul decizional. Totodat, n ciuda criticilor care ar putea fi adresate ONG-urilor n privina participrii mai puin active n anumite sectoare i capacitii lor reduse, trebuie de menionat c o problem mai mare o reprezint caracterul cosmetic al consultaiilor instituiilor guvernamentale cu societatea civil, mai ales la faza de monitorizare i evaluare. Interviurile
14 Report regarding the participation process at the elaboration of the National Development Strategy (2008-2011)
realizate cu participarea funcionarilor publici i activitilor din partea societii civile indic faptul c, dei consultrile instituiilor de stat cu societatea civil sunt deschise i foarte utile, Guvernul nu implementeaz soluiile convenite cu societatea civil, astfel crend dezamgire n rndurile societii civile i contribuind la o apartenen mai slab. Prin urmare, acesta ar trebui s fie mai deschis la etapa de evaluare a rezultatelor. n pofida dificultilor legate de evaluarea alinierii i criticilor, trebuie de menionat c exist i nite exemple concrete cnd donatorii s-au aliniat la unele dimensiuni, precum pachetul de sprijin PNUD pentru tinerii profesioniti care au venit de peste hotare pentru ca s activeze n cadrul organelor de administraie din Moldova. Acest program a fost conceput la rugmintea Guvernului i a fost implementat. Nu vom discerne dac este un lucru pozitiv sau nu s ai o parte de consultani pltii de ctre donatori i alii pltii de ctre Guvern. Totodat, o asemenea abordare nu este sustenabil, dat fiind c Guvernul nu are fonduri s continue achitarea salariilor dup perioada de 6 luni, cnd expir bursa. Problema salariilor e una evident n sectorul public, ntruct este dificil s atragi specialiti pentru o poziie cu un salariu de 100 USD pe lun (ex., MAEIE). Exemplele bune n acest sens sunt programul Reforma Administraiei Publice Centrale15 (Fondul fiduciar multi-donator gestionat de Banca Mondial) i proiectul de Susinere a Strategiei Naionale de Dezvoltare16, un proiect finanat de DFID i Sida.
15 www.rapc.gov.md 16 http://avempolitici.gov.md/
13
Tabelul 1. Angajamentele donatorilor i sumele debursate
Un aspect deosebit de interesant este previzibilitatea finanrii. Donatorii de obicei i asum angajamentul s asigure alocarea unor anumitor sume pentru un anumit an i sunt ncurajai s fac schimb de informaii cu privire la angajamentele multianuale, aa cum este cerut de Agenda de Aciuni de la Accra din 2008. Aa cum putea vedea n Sondajul din anul 2010 n Tabelul 1, la momentul de fa raportul ntre fondurile promise i cele efectiv alocate este 81%, ceea ce reprezint un progres semnificativ n comparaie cu anul 2005 (67%) i arat o mbuntire n ceea ce privete previzibilitatea i capacitate de ab14
sorbie. Totodat, cea mai mare parte a fondurilor a fost alocat pentru susinerea bugetar i nu se tie ct de eficient au fost absorbite aceste mijloace. Este important de menionat c fondurile care au fost promise, dar nu au fost furnizate (aproximativ 77 mln. USD), au fost incluse n buget, astfel crendu-se un decalaj datorit faptului c activitile planificate nu erau acoperite financiar. Constrngerile care exist pentru capacitatea de absorbie a Moldovei vor fi descrise mai jos. Pentru aprofundarea coordonrii i eficacitii este nevoie de o armonizare. n contextul relaiilor donator-ara beneficiar,
armonizarea nseamn stabilirea i utilizarea unor aranjamente comune n cadrul abordrii bazate pe program, efectund schimb de informaii i analiz, efectund misiuni comune i proceduri de simplificare pentru actorii locali. n Republica Moldova numai jumtate (51%) din asisten a fost acordat folosind abordrile bazate pe programe i n i mai puine cazuri (23%) au fost efectuate misiuni comune. Comparnd cu sondajul de referin i sondajul din 2008, se poate observa o mbuntire a situaiei, ns obiectivele din 2010 nu au fost atinse. Dincolo de cadrul Declaraiei de la Paris, exist ntr-adevr o povar pentru autoriti i ceilali actori (ONG-uri), n sensul c donatorii nainteaz nite cerine exagerate, fr ca s ia n consideraie capacitile beneficiarilor. O cantitate enorm de resurse este utilizat pentru raportare i alte proceduri impuse de ctre donatori. Aceasta micoreaz cantitatea resurselor orientate nemijlocit spre implementare, ceea ce nseamn c foarte mult se cheltuie pe form i nu pe substan, nemaivorbind de faptul c analizele efectuate n comun sunt realizate tot mai rar, ceea ce de asemenea cauzeaz problemele cu apartenena i responsabilitatea reciproc. n ceea ce privete managementul pentru rezultate, progresul Moldovei pare a fi unul important i ntr-adevr exist dimensiuni care au stagnat sau chiar au fost inexistente n trecut, precum colectarea datelor bazate pe SND, monitorizarea i evaluarea eficienei. n pofida acestui progres, ns, a rmas problema accesului destul de limitat la date i formatul n care se discut despre rezultate nu are un caracter suficient de deschis17. De asemenea, n privina responsabilitii reciproce, se observ progresul ntre
17 Final monitoring report on compliance with the transparency of the decision-making process, April-December 2010, Association for Participatory Democracy, 2011
Guvern i donatorii, dar, iari, ceilali actori efectiv nu sunt inclui. Nu exist rapoarte publice ale donatorilor, cu rarele excepii precum Banca Mondial, Sida, i prin urmare transparena este limitat i, mai ru, se pare c Moldova nu nva din greelile din trecut, fiind tiut faptul c lipsa transparenei poate genera aceleai efecte ca i anterior. Pe de alt parte, societatea civil nu este activ n evaluarea programelor de dezvoltare i activitii donatorilor. Cauzele unei atenii limitate fa de aceste probleme importante este lipsa/capacitatea limitat de a efectua o analiz complex a programelor de dezvoltare i activitii donatorilor. De asemenea, este limitat accesul la documente i ntlniri ntre actorii principali i exist frica c donatorii care finaneaz i societatea civil ar putea reaciona negativ (mai ales, ONG-urile care sunt dependente de fondurile donatorilor n Moldova).
1.3 Concluzii
Situaia de ansamblu n privina capacitii de absorbie se mbuntete, ns exist i unele aspecte care sunt neglijate i care pot fi cauza unor probleme substaniale. mbuntirea cooperrii cu donatorii i creterea volumului de AOD anul trecut a fost un rezultat al schimbrilor pe plan politic n Republica Moldova, precum i al deciziilor donatorilor, care a dat dovad de un grad mai ridicat de deschidere i, mai important, de o convergen mai bun n privina aciunilor care urmeaz a fi ntreprinse. Progresul nregistrat este legat de o prioritizare mai bun n documentele strategice, dar i de gradul de conformitate cu bugetul de stat i cadrul de politici. Mai rmne o sarEVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA
15
cin legat de strategii, i anume de a evalua costurile acestora pentru a asigura c resursele financiare sunt alocate i prioritile sunt corelate cu cadrul de cheltuieli pe termen mediu. n acest sens, trebuie menionat c este necesar s se acorde mai mult atenie fa de greelile anterioare pentru a stimula mai multe abordri bazate pe analiz i pentru a asigura mai mult transparen i apartenen, contribuind la creterea nivelului de legitimitate i responsabilitate. Dat fiind o abordare mai orientat spre sectoare, este necesar s fie promovat descentralizarea fiscal i organizaional, modificnd astfel balana n cadrul sistemului pentru a atribui autoritilor centrale un rol de coordonare i armonizare, n loc ca acestea s-i impun propriile reguli. Ministerele i regiunile (autoritile locale) trebuie s-i asume poziia de lider n domeniile lor, asigurnd astfel c ele vor implementa ceea ce au conceput i nu nite politici impuse. n ultimul rnd, este important s fie oferit rspunsul la ntrebarea: care este capacitatea de absorbie a Moldovei? Conform Comisiei Inter-ministeriale pentru Planificarea Strategic, Guvernul a reuit s contracteze proiectele n valoare de 1,2 mlrd. EUR din cele 1,8 mlrd. EUR anunate la conferina donatorilor n Moldova la 24 martie 201018. Exprimat procentual, acest raport este egal cu 66% i la prima vedere s-ar prea c capacitatea de absorbie ar putea fi estimat aproximativ la nivel de 65%, dar nainte s se insiste la asta, trebuie luate n consideraie cteva argumente. Analiza pe ar din Sondajul 201019 arat c o parte important a sumelor alocate au reprezentat susinerea bugetar direct,
18 Prim-ministrul Vlad Filat a prezidat astzi edina Comitetului Interministerial pentru Planificare Strategica, 21/06/2011, http://www. gov.md/libview.php?l=ro&idc=436&id=3962 19 Country Spreadsheet Moldova 2010, Paris Declaration Survey http://www.un.md/donors/support_aid_eff/index.shtml
prin urmare se poate concluziona c capacitatea real de absorbie a proiectelor concrete, care urmeaz s fie o abordare de baz n procesul integrrii n UE, variaz ntre 40-50% (+/-10%)20. Constrngerile pentru absorbia fondurilor i posibilitile noi de a beneficia de un volum mai mare de asisten vor putea veni preponderent de la consolidarea capacitilor administrative adecvate i de la necesitatea de consolidare n viitor pentru a pregti instituiile pentru instrumentele financiare ale UE, date fiind creterea importanei UE ca unui actor de dezvoltare n regiune i aspiraiile Moldovei (aspecte acoperite mai amnunit n ultimul capitol) Lund n consideraie ceea ce a fost menionat mai sus, se recomand ca autoritile s creeze un format deschis i s consolideze capacitile instituiilor de stat, precum i s creasc motivaia acestora i prestigiul serviciului public. Este crucial s existe instituii puternice cu un personal bine calificat i motivat, pentru c nicio reform nu va fi posibil fr el. n acelai timp, se recomand ca donatorii s perceap autoritile i societatea civil ca pe parteneri siguri care trebuie s fie consultai, i de asemenea s nu impun anumite direcii.
20 Valabil in cazul capacitatii administrative de absorbtie
16
CAPITOLUL II. CAPACITATEA MACROECONOMIC DE ABSORBIE

Din punct de vedere macroeconomic, fluxurile de asisten au un impact esenial asupra balanei de pli, ratelor de schimb i evoluiilor macroeconomice n general. n acest fel, ele au un efect semnificativ asupra creterii economice n ara beneficiar. Cadrul macroeconomic al asistenei de dezvoltare abordeaz aspecte legate de perspectiva de termen lung a capacitii de absorbie, precum: Sustenabilitatea datoriei pe termen lung: fluxurile AOD pot afecta sustenabilitatea datoriei atunci cnd intrrile de AOD sunt n form de mprumuturi, chiar dac acestea sunt concesionale. Nivelul prudent de dependen de asisten extern: Efectele generate de intrarea fluxurilor de asisten extern i cheltuielile adiionale pot avea un impact semnificativ asupra pieei forei de munc. Situaia poate deveni tensionat din cauza majorrii volumului de asisten care poate genera premise pentru creterea cererii de for de munc calificat i majorarea salariilor. Posibilitatea aprecierii monedei naionale i impactul ei asupra competivitii exporturilor: AOD este acordat Moldovei n valut strin; prin urmare, creterea neateptat i semnificativ a fluxurilor AOD poate duce la aprecierea monedei naionale i ca rezultat s afecteze competitivita-
Corina Gaibu
tea ramurilor exportatoare, aa numit boal olandez. Aceasta se exprim prin scderea volumului valutei naionale n circulaie, care la rndul su contribuie la ntrirea valorii monetare a leului moldovenesc. Prin urmare, aceasta nu favorizeaz inflaia i majorarea salariilor.
2.1 Situaia macroeconomic actual

Indicatorii macroeconomici pentru perioada 2006-2010 sunt prezentai mai jos n Tabelul 2. n general, indicatorii macroeconomici n 2010 s-au dovedit a fi mai buni dect era preconizat. Motivul principal este c anul 2010 este unul post-criz i mbuntirea indicatorilor reflect relansarea economiei dup starea de com n care s-a aflat n 2009. Rata inflaiei a crescut vertiginos n 2010, nregistrnd valoarea de 8.1%, pe cnd n anul precedent IPC (indicele preurilor de consum) a fost 0,4%, cel mai sczut nivel nregistrat vreodat. Inflaia n Republica Moldova este n mare parte importat i este foarte dependent de curs valutar. Volumul de remitene a sczut n 2009 i nc n-a revenit la nivelul pre-criz de $1.66 miliarde. Exprimat procentual ca pondere n PIB, remitenele sunt n continu scdere, de la 35.8% n 2006 la 21.6% n 2010.
17
Tabelul 2. Indicatori macroeconomici selectai, 2006-2010.

Creterea real a PIB, % Transferuri oficiale, % din PIB Indicele preurilor de consum, % la sfritul perioadei Exporturi, mil $ Importuri, mil $ Balan comercial, mil $ Rezervele valutare ale Bncii Naionale mil $ 2006 2007 4.8 35.8 113.8 1051.6 2693.2 -1642 650 3 38.6 113.1 1341.8 3689.9 -2348 1050
2008 7.2 27.4 107.3 1591.2 4898.9 -3308 1505
2009 -6.5 21.9 100.4 1287.5 3278.3 -1991 1480.3
2010 6.9 21.6 108.1 1541.5 3855.3 -2314 1717.7
Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Banca Naional a Moldovei, estimrile IDIS. La nivel macroeconomic, evoluia economiei naionale a fost susinut de volumul substanial de remitene. Cea mai important problem pe termen mediu rmne reducerea fluxurilor de remitene. n 2010, 32% din importuri au fost acoperite de remitene, ceea ce reprezint o scdere semnificativ n comparaie cu 44% nregistrate n 2006. Veniturile guvernului depind de remitene n proporie de 15% i 41% din intrri de valut strin este asigurat de aceste transferuri. n prezent, povara deservirii datoriei totale i deficitul fiscal sunt moderate. Pe termen mediu, fluxurile de remitene ar putea s se micoreze n 12-15 ani i este probabil c pe parcursul acestei perioade transferurile treptat vor scdea. Pe termen lung, Tabelul 3. Fondurile bugetare RM, 2006-2010
PIB
ns, potenialul reducerii sumelor de transferuri (volumul transferurilor ar putea s scad cu 50% ca pondere n venituri pn 2025) implic o nevoie mai mare de asisten, precum i intensificarea constrngerilor fiscale i macroeconomice, ceea ce ar putea s afecteze eficiena utilizrii asistenei. De asemenea, scderea fluxurilor de remitene ar putea duce la deprecierea leului moldovenesc n termeni reali. Posibila scdere a remitenelor n Moldova pe termen mediu ar putea genera i urmtoarea problem: transformarea ntr-o economie care nu este bazat pe remitene va duce probabil la o anumit depreciere a monedei naionale n termeni reali.
mil lei 2010 71849
2006 44069
2007 53430
2008 62840
2009 60043
Venituri i granturi, total Impozitele directe Impozitele indirecte Granturi
11117 423 8053 315
14059 562 9832 968
15978 303 11776 1068
13568 183 9977 1026
17168 216 12252 1955
Cheltuieli, total Cheltuieli curente Transferuri i subvenii Salarii Bunuri i servicii Dobnd Cheltuielide capitalpentru dezvoltare
11019 8382 4570 2094 1289 429 2688
14257 11006 6189 2551 1656 610 3347
16466 12839 7369 2849 1899 722 3604
17203 14741 8728 3441 1738 834 2488
18792 16194 10448 3430 1769 548 2716
Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Guvernul RM

18
n Republica Moldova s-a stabilit deja o tradiie: cheltuielile cresc mai repede dect veniturile. Chiar i atunci cnd situaia economic era foarte dificil (n 2009) i veniturile au sczut cu 15%, cheltuielile au nregistrat o cretere de 4%. Unica excepie este anul 2010, cnd veniturile au crescut cu 27%, n timp ce cheltuielile s-au majorat numai cu 9%. n dinamic, se poate observa o cretere remarcabil a ponderii granturilor n venituri, cu 90% n 2010 n comparaie cu 2009.Mai mult dect att, aa cum este artat n tabelul de mai sus, bugetul RM este dependent de impozitele indirecte i aceast situaie va dura nc o perioad lung.
datoriei totale a sczut n perioada respectiv de la 125 milioane de dolari n 2009 pn la 90 milioane de dolari n 2010 (datorit scderii n deservirea datoriei interne, aproape la jumtate, de la 57 milioane de dolari n 2009 la 30 milioane de dolari n 2010). Pe termen lung, pentru a evita compromiterea sustenabilitii datoriei externe a Republicii Moldova, este necesar o strategie pentru eficientizarea susinerii prin granturi i o gestiune prudent a datoriei. Totodat, este necesar ca fondurile acordate s fie utilizate ct mai mult posibil pentru producie, i nu pentru consum (finanarea salariilor n sectorul social).
2.2 Evoluia datoriei i presiunii sale asupra economiei naionale

n Republica Moldova deficitul fiscal este cel puin parial finanat de donatori sub form de mprumuturi externe i granturi. La sfritul anului 2010, datoria extern public total a atins nivelul de peste 1,1 miliarde de dolari (19% din PIB). Obligaiile externe (76,7% din datoria extern total) trebuie rambursate creditorilor multilaterali, n cea mai mare parte, AID i FMI. Ponderea datoriei interne n PIB este 7%. Exprimat procentual ca pondere n PIB, datoria public extern, care apare n perioada de referin, a crescut pn la 19% din PIB n 2010. n acelai timp, deservirea
2.3 Absorbia asistenei - comparaii internaionale

Mai jos sunt prezentate comparaii internaionale a nivelului de asisten acordat Moldovei n 2008 i 2009 (pentru 2010, informaia nu este disponibil pentru alte ri dect Republica Moldova). Selectnd rile cu un nivel similar de PIB pe cap de locuitor arat c Moldova este n acelai grup cu unele ri africane, Papua Noua Guinee i Nicaragua. Totui, pentru comparaie, am inclus i cteva ri post-sovietice i alte state considerate relevante pentru comparaie. Tabelul de mai jos arat c Moldova beneficiaz de un nivel mediu de asisten, n comparaie cu alte ri din regiune i/sau cu un nivel similar de venit pe cap de locuitor.
19
Tabelul 4. Comparaia indicatorilor: VNB, AOD n rile selectate, 2008-2009

2008 ar Bolivia Azerbaidjan Bhutan Bosnia i Heregovina Kosovo Macedonia Serbia Congo, Rep. Georgia Moldova Mongolia Nicaragua Papua Noua Guinee Sri Lanka Ucraina Armenia Albania VNB pc, $ 1450 3830 1770 4520 2950 4120 5520 1980 2450 1500 1670 1050 1090 1780 3210 3350 3880 AOD pc, $ 64.76 27.1 126 122.7 0 100.3 132.4 134.16 206.06 81.88 93.29 130.68 46.28 36.24 13.35 98.32 114.97 AOD/VNB, % 4.47 0.71 7.12 2.71 0.00 2.43 2.40 6.78 8.41 5.46 5.59 12.45 4.25 2.04 0.42 2.93 2.96 2009 VNB pc, $ 1630 4840 2020 4700 3240 4400 6000 2080 2530 1560 1630 1000 1180 1990 2800 3100 4000 AOD pc, $ 73.59 26.5 179.9 110.2 436.5 94.7 83.1 76.81 213.07 68 139.35 134.78 61.44 34.66 14.52 171.13 113.42 AOD/VNB, % 4.51 0.55 8.91 2.34 13.47 2.15 1.39 3.69 8.42 4.36 8.55 13.48 5.21 1.74 0.52 5.52 2.84
VNB Venit Naional Brut pe cap de locuitor, AOD Asistena Oficial de Dezvoltare net pe cap de locuitor Sursa: worldbank.org, estimrile IDIS Aa cum se poate de observat n tabelul de mai sus, Moldova este printre rile cu un nivel de asisten ntre redus i mediu, n comparaie cu celelalte ri (aa cum se vede din ponderea AOD/VNB). Din punct de vedere macroeconomic, exist loc de mbuntire. Rata de absorbie a asistenei, fr s se ajung la un nivel maxim de dependen la care asisten mai este eficient, este estimat la un nivel ntre 15% i 30% din PIB. Majorarea asistenei peste acest nivel are un impact negativ asupra creterii. Deci, n principiu, Moldove ar putea beneficia de un volum mai mare de asisten fr s ajung la nivelul de dependen, nivelul maxim la care asistena este eficient. Capacitatea de absorbie este destul de nalt pentru acest factor, deoarece
20
gradul de dependen n Moldova este sczut. Limita optim de absorbie a asistenei anuale este considerat a fi de pn la 5% din PIB21. Aceasta ar asigura c pentru urmtorii 3 ani Republica Moldova nu se va confrunta la nivel macroeconomic cu problemele semnificative legate de absorbia asistenei. Piaa Forex local ar putea fi uor afectat, ns volumul de circa 300 milioane de dolari ar produce efecte care pot fi uor controlate de ctre Banca Naional. Evident, moneda naional s-ar putea aprecia, ns ofert de valut strin poate fi cu siguran ajustat prin instrumentele Bncii Naionale a Moldovei. Chiar dac exist un potenial de a extinde capacitatea de finanare, autoritile ar 21
European Union funding requirements
trebui s ia n consideraie faptul c creterea rapid a volumului de asisten va trebui s fac fa unor limitri instituionale i de capacitate de gestionare, chiar dac nivelul agregat de asisten rmne n limitele considerate a fi n conformitate cu standardele organizaiilor internaionale. Deci, majorarea volumului de asisten ar trebui efectuat cu pruden maxim, pentru a evita constrngerile instituionale i de gestionare. Este puin probabil ca Republica Moldova s se confrunte cu constrngerile macroeconomice semnificative de cretere semnificativ a nivelului de asisten, ns majorarea substanial i rapid a nivelului de asisten ar putea genera dificulti. Experiena internaional demonstreaz c pot aprea nite provocri legate de gestionarea monetar i a cursului de schimb, rezultnd nu numai ntr-o presiune mai mare, dar, de asemenea, n instabilitatea ratei de schimb i a ratelor de dobnd.
2.4 Agregate monetare

Autoritile monetare din Moldova folosesc intirea inflaiei ca un cadru pentru politica monetar. Banca Naional a Moldovei (BNM) este n mod constant implicat ntr-o combinaie de operaiuni de tip deschis de pia i a vnzrilor de valut pentru a gestiona lichiditatea n scopul de a menine inflaia la nivelul de 5% (2010). Trebuie menionat faptul c instrumentele de politic monetar au un impact limitat sau chiar niciun impact asupra obiectivului principal al autoritilor monetare: de intire a inflaiei. Pentru a evita presiunile inflaioniste, autoritile ncearc s reduc injeciile de moned local prin sterilizarea lichiditilor de moned naional n exces de 6% din PIB. Procesul de sterilizare
este necesar pentru a preveni transformarea injeciilor de lichiditate ntr-o cretere inflaionist. Mai mult dect att, n cazul n care cererea de bani nu crete la fel de repede ca oferta de bani, ratele dobnzilor scad i devin mai instabile dect ar putea fi n alte condiii. Acest lucru se poate ntmpla n cazul n care autoritatea naional nu aplic sterilizrile la un cost ridicat, care deja s-a ntmplat n timpul perioadei analizate de 2006-2010. n aceste condiii, bncile comerciale sunt tentate s acumuleze cantiti mai mari de bonuri de trezorerie. Totodat, n privina pieelor financiare subiri i a unui numr limitat de instrumente de politic monetar, presiunea de cretere este aplicat asupra preurilor puinelor instrumente disponibile, precum rata dobnzii i rata de schimb. Cea mai importan lecie este faptul c sterilizarea pe scar larg pe pieele financiare mici este n detrimentul economiei n termeni de competitivitate. Povara asupra cursului de schimb i ratele dobnzii mari sunt incompatibile cu obiectivele de dezvoltare ale Guvernului, cele de majorarea exporturilor i amplificarea rolului sectorului privat, n ceea ce privete creterea economic. n scopul rezolvrii acestei divergene politice, n termen scurt, BNM poate adopta o abordare mai echilibrat n privina certificatelor de trezorerie i vnzrilor de schimb valutar. Dei, atingerea unui echilibru optim poate fi foarte dificil. Pe termen lung, ns, soluia const ntr-o consolidare fiscal treptat. mbuntirea gestionrii lichiditilor, mpreun cu introducerea hrtiilor de valoare de stat de termen mai lung, poate avea succes n scderea i reducerea volatilitii ratelor dobnzilor pe piaa monetar.
21
2.5 Concluzii privind aspectele macroeconomice

n prezent, nivelul de fluxuri de asisten n Moldova este relativ sczut. Nivelul actual de datorie n Moldova este sustenabil i rambursarea nu prezint o problem. n acelai timp, el este cu mult mai jos dect limita la care majorrile suplimentare de asisten ar produce rezultate modeste. n consecin, problemele legate de impactul macro-economic al creterii volumului de asisten nu ar trebui s fie considerat o problem de prim ordin. Cu toate acestea, autoritile Republicii Moldova ar trebui s in cont de urmtoarele aspecte: Pentru mbuntirea sustenabilitii datoriei, granturile ar trebui s fie preferate n comparaie cu creditele. Drept excepie ar putea fi cazuri n care creditele sunt acordate la o rat extrem de convenabil i folosite pentru finanarea direct a investiiilor care contribuie la generarea creterii. n cazul unui acord de mprumut, ar trebui s fie luate n consideraie ratele dobnzii sczute i perioade lungi de graie pentru rambursri. Pe termen scurt, Republica Moldova ar trebui s se limiteze exclusiv la nivelul de asisten care nu va impune presiuni asupra capacitilor de sterilizare ale autoritilor monetare i nu va compromite creterea exporturilor i dezvoltarea sectorului privat. O provocare important este legat
de posibila scdere a remitenelor n Moldova pe termen mediu i lung. Prin urmare, ar trebui s fie elaborat un nou model macroeconomic pentru Republica Moldova, unul care s ia n consideraie trecerea la o economie care nu este bazat pe remitene. Datorit limitrilor instituionale i celor de gestionare a capacitii - capacitatea de absorbie a instituiilor ar trebui s fie consolidat. Republica Moldova ar trebui s menin stabilitatea cursului valutar i a ratelor dobnzii. Sterilizarea pe scar larg a monedei naionale, n cazul Republicii Moldova, este n detrimentul economiei din punct de vedere al competitivitii i, n consecin, este foarte recomandat s se evite utilizarea instrumentelor de politic monetar, care au ca urmare sterilizarea masiv de lichiditi. Majorrile suplimentare ale nivelului de asisten, dac sunt necesare, ar trebui s fie efectuate cu o pruden maxim, pentru a evita constrngeri instituionale i de gestionare. Este puin probabil c Republica Moldova se va confrunta cu constrngeri macroeconomice semnificative ca urmare a creterii substaniale a nivelului de ajutor. Cu toate acestea, o cretere prea mare i rapid a volumului de asisten (mai mult de 5% din PIB pe an) poate duce la anumite dificulti.
22
CAPITOLUL III. CAPACITATEA FINANCIAR DE ABSORBIE

Corina Gaibu
Capacitatea financiar de absorbie reprezint capacitatea autoritilor centrale, regionale i locale (depinde de organizare administrativ-teritorial a rii) de a cofinana programele i proiectele susinute de donatori, de a planifica i asigura aceste contribuii interne n bugete multianuale i de a le colecta de la diveri parteneri implicai ntr-un proiect sau program (Horvat 2004, umpkov, Pavel i Klazar 2004). Astfel, factorii majori care influeneaz capacitatea financiar de absorbie sunt: 1. Cerinele de cofinanare ale donatorilor 2. Capacitatea autoritilor centrale i locale de cofinanare 3. Capacitatea de contribuii multianuale necesar pentru rambursarea fondurilor 4. Capacitatea de cofinanare a sectorului privat, care poate fi antrenat n parteneriat public-privat (PPP) cnd capacitatea financiar de absorbie este studiat. Cu toate acestea, acest lucru este un element esenial care determin capacitatea financiar total de absorbie a autoritilor, acionnd ca o prghie financiar pentru resursele disponibile ale autoritilor centrale sau locale. Astfel, o majorare a cerinei de cofinanare din partea donatorilor de la 10% la 30%, va reduce capacitatea de absorbie de 3 ori. Acest factor trebuie s fie luat n consideraie n special atunci cnd capacitatea de co-finanare a autoritilor este foarte limitat i devine un impediment pentru ntregul sistem. De regul, n contextul fondurilor de pre-aderare, 15 la 30% din costurile totale a trebuit s fie asigurate de ctre autoriti. n zonele rurale, n special uneori s-a dovedit a fi imposibil pentru autoritile publice (locale) s finaneze o asemenea cot de cheltuieli aferente programului. Republica Moldova cu siguran nu va fi o excepie.
3.1 Cerinele de cofinanare ale donatorilor

O condiie important n politicile de sprijin financiar ale donatorilor principali este co-participarea rii beneficiare a proiectului sau a programului. Acest factor este, de obicei, descris slab sau chiar omis atunci
3.2 Capacitatea autoritilor de cofinanare factor major care influeneaz capacitatea financiar de absorbie
n mod frecvent, autoritile sunt tentate s concentreze cheltuielile publice asupra nevoilor i s asigure servicii de baz pe termen scurt. Astfel, se rezolv problema legat
23
numai de efecte i nu de cauzele care au dus la discrepanele socio-economice. Prin urmare, politicile donatorului trebuie s aib ca scop reorientarea cheltuielilor naionale n domenii n care pot fi obinute rezultatele mai bune pe termen mediu i, de asemenea, s dezvolte un sentiment de contiin a beneficiarilor cu privire la proiectele promovate. Firete, beneficiarul este responsabil de co-finanarea asistenei externe, i, n unele cazuri, va suporta o parte din costurile de elaborare i execuie a proiectelor propuse. Autoritile trebuie, ns, s evite epuizarea rapid a fondurilor i s le utilizeze ct mai eficient posibil. Capacitatea de cofinanare trebuie s fie analizat separat pentru autoritile centrale i pentru autoritile locale. Cu toate acestea, un criteriu este esenial pentru divizarea acestei capaciti ntre ele: politici fiscale i de impozitare ale statului, care determin criteriile de distribuie la nivel central i local. Politicile n Moldova determin un nivel ridicat de concentrare a veniturilor la nivel central i n majoritatea cazurilor autoritile locale nu au autonomie financiar i sunt dependente
de repartizarea veniturilor efectuat la nivel central. Cu excepia acestui factor, criteriile de repartizare sunt foarte volatile i instabile, genernd astfel o incertitudine prea mare pentru potenialele cerine multianuale de cofinanare post-accesare. Doar o reform profund a repartizrii veniturilor poate mbunti poziia extrem de precar a autoritilor locale n colectarea de fonduri pentru scopuri de cofinanare. Comunitatea donatorilor poate stimula redistribuirea veniturilor prin naintarea unor cerine de contribuii difereniate pentru autoritile locale i cele centrale, pstrnd media necesar pentru ar. Acest instrument va mbunti n mod semnificativ capacitatea financiar a autoritilor locale, contribuind la creterea capacitilor lor financiare de absorbie. Comunitatea donatorilor poate aplica acest instrument, cel puin, pn reforma de descentralizare nu va fi implementat i nu va deveni funcional. Tabelul de mai jos conine lista regiunilor care beneficiaz de sprijin financiar constant din partea autoritilor centrale, avnd astfel o capacitate foarte limitat de cofinanare a proiectelor:
Tabelul 5. Venituri financiare pe surse i cheltuielile regiunilor n 2010, mii lei. Impozite Regiune (raion colectate sau municipiu) local mun. Chiinu mun. Bli Anenii Noi Basarabeasca Briceni Cahul Cantemir Clrai Cueni UTA Gguzia
24
1,329,385 119,425 28,074 9,919 27,099 51,130 15,813 20,906 29,290 60,082
Susinere de ctre Cheltuieli, total autoriti centrale, total (buget regional) (transferuri din bugetul de stat) 2,074,197 349,840 263,960 109,726 163,913 124,451 58,935 49,875 142,571 117,497 251,815 186,236 134,547 117,331 158,513 136,527 186,833 153,460 348,962 210,195
Ponderea susinerii de ctre autoriti centrale, % 16.9% 41.6% 75.9% 84.6% 82.4% 74.0% 87.2% 86.1% 82.1% 60.2%
19,082 118,720 Cimilia 22,446 161,060 Criuleni 18,035 82,988 Dondueni 34,166 166,367 Drochia 9,517 97,408 Dubsari 31,183 150,999 Edine 27,924 182,306 Fleti 35,564 172,489 Floreti 19,602 117,938 Glodeni 36,992 255,009 Hnceti 27,155 205,127 Ialoveni 14,358 108,823 Leova 13,450 140,045 Nisporeni 18,028 100,243 Ocnia 38,942 221,733 Orhei 22,186 121,767 Rezina 30,587 142,845 Rcani 23,085 187,176 Sngerei 37,347 191,865 Soroca 22,878 177,133 Streni 11,103 91,654 oldneti 26,213 151,336 tefan Vod 16,628 80,872 Taraclia 16,024 157,325 Teleneti 39,340 241,797 Ungheni 2,302,957 7,609,266 TOTAL Sursa: Legea Bugetului, Ministerul Finanelor Aa cum este artat n tabelul de mai sus, majoritatea regiunilor, cu excepia municipiilor Chiinu i Bli, au o dependen de peste 75% de sprijinul financiar din partea autoritilor centrale. Unele din ele, cum ar fi Nisporeni i Teleneti, se bazeaz pe asistena financiar central n proporie de peste 90%. n consecin, numai municipiul Chiinu i Bli pot fi considerate ca avnd potenial pentru co-finanarea proiectelor. Dup cum s-a vzut mai sus, capacitatea financiar de cofinanare este concentrat la nivelul autoritilor centrale; evaluarea acestui factor ar trebui s fie efectuat la nivelul ntregii ri.
99,178 132,783 65,889 123,513 81,286 119,428 154,880 132,676 103,235 215,998 159,715 90,341 127,265 79,479 172,241 77,546 110,265 156,612 154,120 149,621 80,803 126,265 62,133 143,916 196,466 4,670,793
83.5% 82.4% 79.4% 74.2% 83.4% 79.1% 85.0% 76.9% 87.5% 84.7% 77.9% 83.0% 90.9% 79.3% 77.7% 63.7% 77.2% 83.7% 80.3% 84.5% 88.2% 83.4% 76.8% 91.5% 81.3% 61.4%
3.3 Estimarea efortului de cofinanare la nivel macroeconomic

Republica Moldova a avut un acces redus la susinerea financiar extern i dup cum putem vedea din tabelul de mai jos, acesta n-a depit nivelul de 3% din PIB, cu excepia anului 2010, cnd Moldova a primit un volum mai semnificativ de asisten pentru a susine reducerea consecinelor crizei.
25
Tabelul 6. Susinerea financiar extern a Moldovei22 Asistena extern, acordat RM, inclusiv 55.22 Granturi, mln USD 23.95 Credite, mln USD 31.27 Ponderea asistenei externe n PIB, % 1.6% Sursa: Ministerul Finanelor 2006 2007 125.96 78.67 47.29 2.9% 2008 141.84 98.59 43.25 2.3% 2009 140.55 99.36 41.19 2.6% 2010 365.41 153.37 212.04 6.3%
Efortul de cofinanare pe parcursul aceleiai perioade de volume moderate de asisten este minuscul. Aproape toate proiectele de asisten au fost acoperite n ntregime de mijloacele donatorilor. Tabelul de mai jos prezint procentual efortul de co-finanare al Moldovei, comparativ cu o serie de indicatori macroeconomici. Tabelul 7. Efortul de cofinanare al Republicii Moldova i indicatorii macroeconomici. 2006 Cofinanare de ctre guvern a asistenei externe, mil. lei Ponderea cofinanrii n asistena extern total, % Ponderea cofinanrii n bugetul de stat, % Ponderea cofinanrii n PIB, % Sursa: Ministerul Finanelor Cifrele prezentate mai sus subliniaz faptul c Republica Moldova practic nu are experiena de cofinanare a proiectelor. Tendinele istorice de cofinanare n Republica Moldova cu greu pot servi ca o referin pentru evaluarea capacitii n acest domeniu, dar pot demonstra c cerinele financiare substaniale de co-participare pot deveni o piedic
22 Datele nregistrate de ctre Ministerul Finanelor reprezint n mare parte asisten pentru sectorul guvernamental 26
pentru realizarea proiectelor sau, cel puin, s fie cauza unor ntrzieri semnificative. O abordare diferit ar trebui s fie analizat pentru estimarea capacitii de cofinanare. Bugetul de stat i flexibilitatea categoriilor de cheltuieli reprezint factorul-cheie n analiz. Trebuie de menionat faptul c bugetul de stat este semnificativ mai orientat spre cheltuielile sociale, care, n
2007 35.4 2.32% 0.25% 0.07%
2008 14.2 0.96% 0.09% 0.02%
2009 20 1.28% 0.12% 0.03%
2010 20.8 0.46% 0.11% 0.03%
50.7 6.99% 0.46% 0.12%
situaia politic actual i n condiiile calitii generale a vieii sczute, nu pot fi micorate. Aproape 10,5 miliarde de lei (56%) reprezint susinerea din bugetul de stat al serviciilor sociale, medicale, populaiei i administraiei locale. Salariile este o alt categorie care nu poate fi obiectul unor reduceri, ntruct nivelul salariilor este foarte mic pentru majoritatea angajailor n sectorul public. Mai mult de 76% din buget reprezint categorii care nu pot fi optimizate ntr-un termen scurt, astfel
nct s permit redirecionarea unor sume semnificative pentru cofinanarea proiectelor. Categoriile rmase nu i pot permite o flexibilitate mai mare de 15%, ceea ce reprezint o limit maxim total de 3,6% din buget. Mai jos este prezentat structura bugetului pentru 2010. Tabelul 8. Structura bugetului RM pentru anul 2010, mln. lei. Budget 2010 Sum n Pondere buget n buget Cheltuieli totale i creditarea net 18792 100% 86% 56%
3.4 Capacitatea de rambursare multianual

Doar cteva proiecte reprezint granturi n proporie de 100%, n cele mai multe cazuri existnd condiia de rambursare ntr-o perioad de mai muli ani. Fondurile pot fi alocate n modul urmtor: susinerea financiar complet printr-un grant, finanarea complet prin credit sau asisten acordat parial prin credit i parial prin granturi. Exist dou surse de fonduri pentru rambursare: 1. Veniturile actuale ale autoritii care acceseaz fondurile 2. Veniturile generate de proiect Fiind limitat n venituri, beneficiarul unic al fondurilor externe este autoritatea central. Astfel, datele istorice de rambursare exist doar n cazul autoritilor centrale.
16194 Cheltuieli curente Transferuri i 10448 subvenii (subvenii, susinerea social i susinerea autoritilor locale) Salarii 3430 Bunuri i servicii 1769 Dobnd 548 Cheltuieli de capital 2716 pentru dezvoltare Sursa: Ministerul Finanelor
18% 9% 3% 14%
Tabelul 9. Evoluia indicatorilor de credite i rambursri 2006 Soldul creditelor acordate Guvernului RM, la sfritul anului, mln. USD Rambursrile principalului creditelor guvernamentale, mln. USD Deservirea anual a datoriei de stat, mln. USD Volumul rambursrilor, total, mln. USD Volumul rambursrilor, pondere n buget, % Sursa: Ministerul Finanelor 718.23 48.58 17.55 66.13 7.9% 2007 765.8 36.86 16.34 53.2 4.5% 2008 778.3 39.31 15.59 54.9 3.5% 2009 773.67 50.95 18.58 69.53 4.5% 2010 1116.18 45.91 14.6 60.51 4.0%
27
Datorit inflexibilitii substaniale a poziiilor importante de cheltuieli n bugetul de stat, aa cum a fost explicat mai sus, capacitatea de rambursare este foarte limitat i trebuie s fie analizat mpreun cu capacitatea de co-finanare. O surs de rambursare neexplorat i promitoare este implementarea proiectelor care pot s genereze venituri pentru a rambursa fondurile accesate parial sau integral. n acest scop, este necesar sporirea nivelului de cunoatere i a capacitii administrative a autoritilor locale i centrale, astfel nct acestea s fie capabile s identifice astfel de oportuniti i s realizeze analizele financiare i s elaboreze prognozele pentru a asigura disponibilitatea de venituri. O condiie necesar ar fi asigurarea unui cadru de reglementare temeinic, care va asigura c aceste venituri vor fi ndreptate exclusiv spre rambursarea fondurilor accesate, astfel nct schimbrile politice s nu influeneze aceste capaciti.
Schemele de parteneriat public-privat (PPP) reprezint nite acorduri ntre actorii din sectorul public i sectorul privat, cu scopul de a realiza un proiect sau a furniza unele servicii care sunt n mod tradiional furnizate de sectorul public. Ambii participani, cel public i cel privat, mprtesc costurile investiionale, riscurile, beneficiile i responsabilitile n implementarea proiectelor PPP. Cele mai frecvent ntlnite tipuri de PPP sunt: Design-Built-Operate (DBO) - Const din fazele de planificare, construire i exploatare pentru ceva timp a unui obiect, care sunt realizate de ctre sectorul privat, dup care acesta revine n proprietatea sectorului public. Instalaia este finanat din fonduri publice i autoritatea public rmne proprietarul pe tot parcursul proiectului, dar sectorul privat trebuie s suporte riscurile de planificare, construirea i exploatarea. Combinnd toate cele trei faze, DBO menine continuitatea de implicare a sectorului privat i poate facilita finanarea de ctre sectorul privat a proiectelor publice, sprijinite de comisioanele generate de utilizatori n faza de operare. Design-Build-Operate-Finance-Maintain (DBOFM) - n cazul DBOFM, responsabilitile pentru proiectarea, construcia, finanarea, operarea i ntreinerea sunt grupate mpreun i transferate ctre partenerii din sectorul privat. Planificarea, construirea, operarea i finanarea obiectului sunt realizate de ctre sectorul privat, iar dup o perioad obiectul revine n proprietatea sectorului public. Investi-
3.5 Capacitatea de cofinanare a sectorului privat, care poate fi antrenat n cadrul unui parteneriat publicprivat (PPP)
Conceptul de baz al parteneriatului public-privat (PPP) este de a mbina puterea individual a unui partener din sectorul public i a unui partener din sectorul privat pentru a contribui la obinerea de bunuri i servicii mai calitative, capabile s genereze profit i care ar beneficia politici de dezvoltare. Parteneriatul dintre sectoarele public i privat este numai ntr-o faza iniial n Republica Moldova.
28
torii privai dein obiectul pe parcursul acestei perioade, suport riscurile de planificare, construire, operare, ntreinere i recupereaz costurile din subveniile publice. Concesionarea (similar cu cea dinainte, ns sectorul privat recupereaz costurile din taxele achitate de ctre utilizatori). Investiiile private n operaiuni structurale depind de un angajament politic naional puternic s ntreprind reforme durabile necesare. Implementarea PPP poate fi mpiedicat de lipsa unor reglementri legale, cunotine i experiena rilor i barierele administrative. n diferite regiuni ale Moldovei, populaia local suport parial sau n ntregime costurile diferitor proiecte sociale i de infrastructur, cum ar fi proiecte de gazificare, de ap i canalizare, sprijin pentru coli i grdinie locale. Din pcate, acest cadru este slab dezvoltat i apartenena, responsabilitile, garanii asupra proceselor i rezultatele unor astfel de parteneriate sunt neclare pentru sectorul privat, precum i pentru autoriti. Lund n consideraie faptul c autoritile locale au capaciti extrem de limitate de co-finanare i de rambursare, expertiza i formatul PPP sunt extrem de necesare n Republica Moldova, deoarece numai un astfel de parteneriat poate aduce rezultate reale n dezvoltarea diferitelor sectoare economice i satisface necesitile publice. Avantajul PPP este c proiectul bine elaborat poate atrage nu numai parteneri privai din regiune, dar i companii care activeaz la nivel naional, pentru participare n implementarea proiectelor selectate.
3.6 Concluzii privind aspectele financiare

Dei efortul de cofinanare suportat de ctre bugetul de stat este unul important, cea mai mare presiune ar putea fi resimit de ctre autoritile locale. Capacitatea autoritilor locale de a cofinana programelor i proiectelor susinute de ctre donatorii externi este aproape inexistent. n cele mai multe cazuri, autoritile centrale au posibilitatea s contribuie cu mijloace financiare la proiectele de asisten extern. Cerinele de cofinanare naintate de ctre donatori reprezint un factor puternic de presiune i un element esenial care determin capacitatea financiar de absorbie a autoritilor. Comunitatea donatorilor poate stimula redistribuirea veniturilor prin naintarea unor cerine de contribuii difereniate pentru autoritile locale i cele centrale, pstrnd media necesar pentru ar, n cazul n care acest lucru este necesar. Acest instrument va mbunti n mod semnificativ capacitatea financiar a autoritilor locale i va contribui la creterea capacitii lor financiare de absorbie. Comunitatea donatorilor poate aplica acest instrument, cel puin pn reforma de descentralizare nu va fi implementat i nu va deveni funcional. Cerinele substaniale de coparticipare financiar ar trebui s fie evitate, deoarece acestea pot deveni un impediment pentru realizarea proiectelor sau
29
cel puin s fie cauza unor ntrzieri semnificative. Creterea capacitii administrative i de cunotine a autoritilor locale i centrale ar trebui s fie realizat cu scopul de a identifica oportuniti de elaborare a mai multor proiecte capabile s genereze venituri pentru a rambursa fondurile mprumutate. Un cadru de reglementare care va asigura veniturile ar fi o garanie c veniturile generate de proiect vor fi ndreptate exclusiv pentru rambursarea fondurilor accesate, astfel nct schim-
brile politice s nu afecteze aceste capaciti. Parteneriatul public-privat trebuie s fie dezvoltat, deoarece are o capacitate mai mare de cofinanare i va permite autoritilor locale s atrag parteneri la nivel naional. Acesta este un instrument neexplorat i pentru a stimula colaborarea ntre parteneri publici i privai, este necesar s fie realizat o analiz a oportunitilor i obstacolelor.
30
CAPITOLUL IV. CAPACITATEA ADMINISTRATIV DE ABSORBIE

Capacitatea administrativ de absorbie a fondurilor externe prezint importan din perspectiva aderrii Republica Moldova la UE precum i n procesul general de dezvoltare economic i social a rii. Analiza capacitii administrative de absorbie poate fi realizat n dou dimensiuni. O prim dimensiune face referire la cadrul instituional de gestiune a asistenei externe. Trei aspecte necesit a fi urmrite la aceast etap: 1.1 Aranjamentele instituionale 1.2 Resursele umane 1.3 Procedurile i instrumentele Cea de-a doua dimensiune se axeaz pe aspectele legate de implementarea nemijlocit a proiectelor de asisten extern, inclusiv: 2.1 Pregtirea, elaborarea i implementarea proiectelor 2.2 Performana n serviciul public, gestiunea financiar i achiziiile publice
Valentin Lozovanu, Viorel Grbu

sabilitilor dintre instituiile implicate n gestionarea domeniului i abordarea sistemic n stabilirea prioritilor de dezvoltare reprezint factorii care determin eficiena de ansamblu a proceselor de alocare a asistenei externe. n Republica Moldova activitatea de coordonare a asistenei externe la nivel central se realizeaz pe 3 trepte23. Direcionarea i corelarea asistenei externe pentru realizarea prioritilor naionale de dezvoltare social-economic, precum i pentru utilizarea eficient a acesteia este realizat de Comitetul interministerial pentru planificarea strategic (CIPS), condus de Prim-ministrul Republicii Moldova, care ndeplinete funcia de coordonator naional n domeniul asistenei externe. Programarea, monitorizarea i evaluarea operaional i metodologic n continuare este realizat de Cancelaria de Stat, care este autoritatea naional de coordonare, responsabil de asemenea de nregistrarea i asigurarea transparenei asistenei externe acordate Republicii Moldova de ctre comunitatea donatorilor. La nivel sectorial, programarea i monitorizarea proiectelor i programelor de asisten extern este realizat de Consiliul sectorial n domeniul asistenei externe, care este un organ consultativ, condus de Coordonatorul
23 Hotrrea Guvernului Nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituional i mecanismul de coordonare a asisteneiexterne acordate Republicii Moldova de organizaiileinternaionale i rile donatoare
4.1 Cadrul de gestiune a asistenei externe

4.1.1 Aranjamente instituionale Cadrul instituional determin eficiena i derularea optim n timp a proiectelor de asisten extern implementate de autoritile naionale. n acest sens, existena unui sistem eficient de administrare a Asistenei Oficiale de Dezvoltare (AOD) este crucial pentru reuita final a proiectelor. Distribuirea respon-
31
sectorial al asistenei externe, reprezentat de conductorul sau adjunctul autoritii publice centrale care promoveaz politica n sector. Nivelul secund de gestionare a asistenei externe, cel regional, s-a conturat n special graie eforturilor Guvernului ntreprinse pe parcursul anului 2010 n domeniul implementrii politicii de dezvoltare regional. Astfel, ntr-un rstimp relativ scurt, s-a reuit operaionalizarea n Republica Moldova a unui sistem de dezvoltare regional. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor este organul central de specialitate al administraiei publice care elaboreaz i promoveaz politica statului n domeniul dezvoltrii regionale. Au fost constituite Ageniile de Dezvoltare Regionale (Nord, Centru i Sud, urmnd a fi create i n Chiinu, UTA Gguzia i regiunea transnistrean) cu rolul de a gestiona proiectele de dezvoltare regional la nivel local. Finanarea activitilor de dezvoltare regional se realizeaz din mijloacele Fondului Naional pentru Dezvoltare Regional (FNDR), format n mrime a 1% din veniturile bugetului de stat, la care se adaug resursele puse la dispoziie de unii donatori, precum DFID, GIZ. n baza Strategiei Naionale de Dezvoltare Regional au fost adoptate strategiile de dezvoltare a regiunilor de Nord, Centru i Sud ale Republicii Moldova, iar n urma realizrii primului apel naional de proiecte regionale, a fost aprobat Documentul unic de program24 care conine 56 de proiecte regionale prioritare pe ar (din totalul de 128 cu o valoare de circa 2,2 mlrd lei ) cu Planurile operaionale regionale pentru regiunile de dezvoltare Nord, Centru i Sud. Transparena n domeniul asistenei externe este asigurat inclusiv prin oferirea ac24 lHG Nr. 772 din 26.08.2010 cu privire la aprobarea Documentului unic de program pentru anii 2010-2012 32
cesului tuturor persoanelor interesate la baza de date privind asistena extern acordat Republicii Moldova, disponibil pe adresa www. ncu.moldova.md25. Aceast baz de date ofer posibiliti diverse de selectare a informaiei, ncepnd cu numrul, denumirea proiectului, datele privind donatorul sau sectoarele n care proiectul este implementat. n data de 29 iunie 2011, conform informaiilor de pe site-ul specificat au fost nregistrate 1167 proiecte. ns, este de menionat c pentru categoria proiectelor active, aflate n curs de desfurare, motorul de cutare a bazei de date nu a gsit niciun rezultat. Acest fapt indic asupra unor disfuncionaliti n algoritmul de funcionare a instrumentului dat. De asemenea, este de menionat c modalitatea oferit de autoriti de prezentare a datelor nu permite monitorizarea n timp a modului de implementare a proiectelor, precum i efectuarea unor generalizri, care s serveasc la pregtirea unor informaii analitice. Pe adresa menionat nu sunt de gsit informaii operative generalizatoare, pregtite de autoritatea de coordonare a asistenei externe pentru a familiariza publicul interesat cu privire la principalele evoluii n sector, fapt care afecteaz transparena i capacitatea de informare a societii civile asupra evoluiilor din sector.
4.1.2 Resurse Umane Un aspect critic care vizeaz calitatea proceselor de absorbie a asistenei externe este cel legat de disponibilitatea i nivelul relevant de calificare a resurselor umane. Situaia la acest capitol, pentru a oferi o imagine cuprinztoare, va fi analizat din perspectiva a trei dimensiuni:
25 http://www.ncu.moldova.md/ro/search-project
disponibilitatea resurselor umane perfecionarea profesional nivelul de motivare n vederea asigurrii derulrii cu succes a proiectelor de asisten extern, i nu numai, sistemul administrativ trebuie s prezinte capaciti de angajare i meninere n cmpul muncii a unui personal bine calificat i motivat pentru ndeplinirea sarcinilor sale. Instituiile relevante trebuie s dispun de un personal bine calificat, capabil s asigure identificarea i angajarea persoanelor cu pregtire nalt, necesar implementrii optime a proiectelor realizate n cadrul AOD. Personalul autoritilor publice trebuie s dispun de fie de post detaliate, pe cnd nivelul de salarizare
cialitii sunt pregtii pe domenii diverse, dei se atest o preferin clar pentru tiine economice i drept. Aceste date ne permit s afirmm c n Republica Moldova exist o ofert larg de specialiti capabili s fie antrenai n realizarea proiectelor de asisten extern. Este cunoscut critica adus sistemului naional de nvmnt pentru calitatea specialitilor pregtii i pentru incapacitatea acestuia de adaptare la tendinele cerute pe piaa forei de munc. Totui, un argument n favoarea concluziei de mai sus l poate servi faptul c adaptarea la cerinele specifice care exist n cadrul diverselor autoriti publice poate fi realizat n cadrul unor cursuri de specializare profesional, dar aceste aspecte vor fi descrise mai jos.
Tabelul 10. Absolveni pe domenii generale de studii si cicluri, 2005-2010 2009 2010 Ciclul I Ciclul II Ciclul I Total 26 049 23 264 tiine umanistice 1 281 848 tiine politice 730 612 tiine sociale 502 391 tiine ale comunicrii 390 384 tiine economice 9 014 7 319 Drept 4 026 3 737 tiine agricole 274 287 Servicii publice 682 797 Sursa: BNS
Ciclul II 4 536 321 286 166 72 1 828 706 32 59
oferit trebuie s fie unul competitiv cu media pe economie i regiune. disponibilitatea resurselor umane n Republica Moldova sunt pregtii anual un numr impuntor de specialiti n domenii diverse, absolveni ai instituiilor de nvmnt superior. n anul 2009 numrul absolvenilor a fost de peste 26 mii, iar n anul 2010 acesta a fost de peste 23 mii pentru absolvenii ai ciclului 1 de nvmnt superior i peste 4,5 mii absolven ai ciclului 2. Spe-
Cursurile de perfecionare Implementarea proiectelor de asisten extern solicit n cele mai dese cazuri un personal bine calificat, cu specializare nalt n domenii nguste, fapt care impune necesitatea organizrii unor cursuri de specializare continu pentru specialitii care dispun deja de un anumit nivel de calificare. Cadrul normativ din Republica Moldova fixeaz dreptul i obligaia funcionarilor publici de a-i perfeciona, n mod continuu,
33
abilitile i pregtirea profesional. n acest sens, autoritile publice asigur organizarea unui proces sistematic i planificat de dezvoltare profesional continu a funcionarilor publici. Calificarea continu a funcionarilor publici n Moldova se realizeaz n special prin serviciile oferite de Academia de Administrare Public (AAP). De la fondarea Academiei au fost pregtii peste 4000 de specialiti cu studii superioare, postuniversitare i de masterat. Numrul funcionarilor din autoritile publice care au absolvit cursuri de formare i perfecionare profesional la moment constituie circa 21 de mii persoane. Analizat cel puin ca form, se atest faptul c AAP ofer cursuri de instruire pentru personalul APL i autoritile publice centrale (APC), care cuprind domenii diverse cu relevan sectorului de asisten extern, inclusiv: Managementul i planificarea strategic, prin care sunt create abiliti pentru planificarea strategic la nivel naional i instituional i de planificare operaional i de proiect, integrarea bugetului, instrumente administrative de asigurare a implementrii. Monitorizarea, evaluarea i raportarea rezultatelor; Achiziii publice, prin care sunt formate cunotine privind reglementarea de stat a achiziiilor publice, precum: procedurile de achiziii publice, documentele de licitaie, publicitatea etc., organizarea i managementul achiziiilor publice. Sunt create abiliti practice n domeniul achiziiilor publice, privind: notificarea licitaiei, documentele relevante, negocierile, criteri34
ile de calificare i/sau selecie, decizia de atribuire, contractul de achiziie, identificarea surselor de risc, fraud i corupie, soluionarea litigiilor i rspunderea juridic; Dezvoltarea abilitilor de exercitare a atribuiilor de serviciu pentru funcionari publici, cum sunt: Reglementarea activitii, drepturile i obligaiunile, Codul de conduit a funcionarului public, autogestiunea i dezvoltarea abilitilor de lucru cu documentele, dezvoltarea abilitilor de comunicare, cerine fa de prestarea serviciilor publice de calitate; Managementul funciei publice i al funcionarilor publici, precum: reglementarea activitii funcionarului public, cadrul normativ, proceduri de personal; Management organizaional: comunicarea intern, crearea i conducerea echipelor. Un rol aparte n sporirea competenei profesionale a personalului din autoritile publice i revine proiectului de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova, aflat n derulare cu suportul comunitii donatorilor din anul 2005 26. Conform datelor raportate, pe durata anului 2010 capacitatea personalului din autoritile publice a fost dezvoltat n cadrul proiectului dat prin intermediul multiplelor forme de perfecionare: cursuri de instruire profesional, cursuri de studiere a limbii engleze i ntruniri de informare a funcionarilor publici, vizite peste hotare de studiere a experienei rilor europene. n cadrul acestor forme de instruire, care s-au realizat inclusiv cu aportul AAP, au
26 http://rapc.gov.md/md/rapcrez/
fost instruii circa 2780 funcionari: 66.7% din APC i 33.3% din APL. Cursurile menionate au contribuit la formarea abilitilor profesionale ale funcionarilor publici n: gestiunea resurselor umane; managementul financiar, audit i control intern; cunoaterea limbii engleze pentru 400 funcionari din administraia public central. Au fost organizate seminare/ ateliere i ntruniri trimestriale pentru funcionari publici din APC i APL cu diverse tematici. Nivelul de motivare n conformitate cu datele BNS n perioada 2008-2010,27 nivelul de salarizare n cadrul autoritilor publice din ar a fost peste media nregistrat pe economie. Astfel, pentru anul 2010 salariul mediul n autoritile administraiei publice a fost de 3204,8 lei, pe cnd media pentru economia naional a constituit 2971,7 lei. Acest fapt face mai puin vizibil pentru autoritile publice existena problemei de fluctuaie a personalului calificat ctre sectorul privat. n acelai timp, se impune a fi menionat c mrimea absolut a veniturilor pltite n sectorul public din Moldova nu contribuie la motivarea funcionarilor publici n dezvoltarea unui cariere profesionale n domeniul ales, fiind mult sub media din regiune. Moldova se confrunt cu un exod semnificativ de for de munc, din care o parte cu un nivel nalt de calificare. Un aspect aparte l constituie ageniile donatorilor cu sediul n Moldova, care realizeaz activiti de gestiune i implementare a proiectelor proprii sau a celor atribuite de ali donatori. Dei nu exist o statistic precis n acest sens, este de menionat c nivelul de salarizare oferit de aceste entiti este cu mult peste media pe economie i administraia pu27 http://statbank.statistica.md/pxweb/Database/RO/03%20 MUN/MUN10/SAL01/SAL01.asp
blic, fiind de cca 4 ori mai mare. Astfel, n Moldova administraia public, n ncercarea de a atrage personal calificat de pe piaa muncii, se confrunt cu o concuren nu att din partea sectorului privat, aa cum este firesc s fie, ct din partea comunitii donatorilor care pot oferi condiii mult mai favorabile personalului ncadrat. Tabelul 11. Nivelul de salarizare, media anual
Activiti economice total Administraie public 2008 2529,7 2802,4 2009 2747,6 3209 2010 2971,7 3204,8
Sursa: BNS 4.1.3 Proceduri i instrumente Sustenabilitatea implementrii proiectelor de asisten extern este dat de existena unor proceduri i instrumente eficiente. Aceste proceduri i instrumente fac referire la instruciuni, metode, manuale, forme sau proceduri relevante. Sistemul de proceduri i instrumente, pentru a fi eficient, trebuie s garanteze acumularea i transmiterea de cunotine. Existena sistemelor i instrumentelor reduce vulnerabilitatea instituiilor implementatoare, permind diminuarea impactului negativ generat de fluctuaia cadrelor i contribuie la o funcionare eficient a acestora. Gestiunea operaional de ansamblu a proiectelor de asisten extern este unul dintre elementele eseniale care determin capacitatea administrativ de absorbie a fondurilor oferite de comunitatea donatorilor. Rolul principal in ndeplinirea acestei funcii n Republica Moldova revine autoritii naionale
35
de coordonare a asistenei externe (ANCAE), reprezentat de Cancelaria de Stat. Atribuiile ANCAE rezid n oferirea suportului necesar pentru funcionarea eficient a Comitetului interministerial de coordonare a asistenei externe; asigurarea elaborrii contractelor de stat n domeniul asistenei externe; desfurarea negocierilor cu comunitatea donatorilor; participarea la elaborarea i negocierea contactelor de stat sectoriale; asigurarea diversitii i eficienei n cooperarea cu comunitatea donatorilor din ar; monitorizarea i coordonarea realizrii aciunilor proiectelor n derulare; asigurarea evidenei i transparenei activitilor din domeniu. Mecanismul de coordonare a asistenei externe n Republica Moldova28 este mprit n 3 etape, inclusiv: - Programarea - Implementarea - Monitorizarea n partea cu programarea se asigur determinarea prioritilor de asisten, identificarea i formularea propunerilor de proiect, negocierea i semnarea contractului de stat. Prioritile de asisten sunt formulate de ANCAE i aprobate de CIPS, n baza propunerilor aprobate la nivel sectorial i a principalelor documente naionale de politici. Circuitul proiectelor de asisten extern repet mecanismul de formulare a prioritilor de asisten. Propunerile de proiecte sunt elaborate conform unor formulare prestabilite, de ctre coordonatorul de sector i ca urmare a aprobrii acestora de consiliul sectorial, sunt transmise ANCAE pentru promovare n cadrul CIPS. Ulterior, ca urmare a obinerii acceptu28 Hotrre nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituional i mecanismul de coordonare a asisteneiexterne acordate Republicii Moldova de organizaiile internaionale i rile donatoare
lui CIPS, coordonatorul naional remite donatorului propunerea de proiect i negociaz contractul de stat. Cea de-a doua etap de realizare a proiectelor de asisten extern, faza de implementare, reprezint un grad nalt de coeren i este realizat n ansamblu de coordonatorul de sector. Cea de a treia parte se refer la monitorizarea proiectelor de asisten extern. Monitorizarea este realizat de ANCAE, n baza urmtoarelor rapoarte pregtite de beneficiarii proiectelor de asisten extern i aprobate de consiliul sectorial: - raportul de monitorizare a fazei iniiale a proiectului / programului - raportul de monitorizare a progreselor - raportul final de monitorizare Suplimentar la aceasta, coordonatorul de sector pregtete raportul anual privind progresele n implementarea proiectelor i programelor de asisten extern n sector i l prezint Coordonatorului naional. ANCAE pregtete raportul anual consolidat privind mersul implementrii proiectelor i programelor de asisten extern i-l prezint n cadrul CIPS. ANCAE de asemenea poate participa la aciunile de evaluare a proiectelor i programelor de asisten extern implementate n Moldova. Un alt aspect ce ine de procedurile i instrumentele de gestiune a asistenei externe este legat de organizarea intern a activitii autoritilor publice. Normele de organizare a lucrrilor de secretariat, elaborare i promovare a actelor normative, precum i de gestiune financiar a entitilor publice n Republica Moldova, sunt reglementate de actele normative de profil. O evaluarea calificat a procedurilor de
36
gestiune financiar aplicate n Republica Moldova este coninut de raportul privind performana gestiunii finanelor publice, pregtit cu suportul BM29. Pentru anul 2008, n conformitate cu datele acestui raport, se menioneaz c n partea ce ine de sistemul de eviden contabil, nregistrare i raportare Moldova a avut o performan bun n asigurarea regularitii i respectrii cadrului de timp n reconcilierea conturilor contabile; n partea ce ine de disponibilitatea informaiilor privind resursele primite de ctre unitile de oferire a serviciilor, pe o scar de la A la D Moldova a fost evaluat cu calificativul B; Calitatea i respectarea cadrului de timp stabilit pentru rapoartele bugetare anuale i a declarailor financiare a fost evaluat cu C+. n partea ce ine de auditul i controlul extern, este de menionat c calificativul cel mai nalt a fost acordat Moldovei pentru controlul legislativ al legii bugetare anuale, B+, pe cnd scopul, natura i msurile care urmeaz auditului extern au fost evaluate cu C+. Cel mai ru calificativ la acest segment a fost acordat pentru controlul legislativ al rapoartelor de audit extern, care este notat cu D. n totalitate, gestiunea finanelor publice n Moldova a fost evaluat cu cte 9 calificative A, B i B+, 8 calificative C i C+ i 5 calificative de D i D+. n comparaie cu datele anului 2006, evoluia n acest domeniu este pe pant ascendent pentru 15 criterii i descendent pentru 2 criterii. n Moldova este pus n aplicare un sistem de achiziii publice, care conform unui raport din anul 2010 al Bncii Mondiale30, este apreciat ca prezentnd riscuri moderate i ca fiind corespunztor criteriilor de baz ale
29 Republic of Moldova Public Expenditure and Financial Accountability Assessment Public Financial Management Performance Report July 2008 30 Document of The World Bank Report No. 61829 MOLDOVA COUNTRY PROCUREMENT ASSESSMENT REPORT (CPAR), June 2010
unui sistem de achiziii publice performant31. Totui, aici sunt semnalate i unele neajunsuri care necesit a fi soluionate n vederea atingerii unui nivel dizerabil de performan, dar aceste aspecte vor fi discutate mai pe larg n partea a doua a acestui capitol.
4.2. Gradul de pregtire a autoritilor naionale pentru implementarea proiectelor de asisten extern
4.2.1 Pregtirea, elaborarea i implementarea proiectelor n perioada mai-iunie 2011, echipa IDIS Viitorul a efectuat un sondaj de opinie privind problemele cu care se confrunt APC i APL n implementarea proiectelor i programelor finanate din asistena extern acordat rii. La sondaj au participat 39 localiti, 16 APC i un numr relevant de donatori activi n Moldova. La nivelul APL n rezultatul sondajului s-a atestat c numrul respondenilor care au declarat c au aplicat pentru un proiect, precum i pentru un numr mai mare de 5 proiecte, este de 17,9%, pe cnd majoritatea respondenilor au aplicat pentru 2-5 proiecte, ponderea acestora n total fiind de 41%. De asemenea, numrul respondenilor care nu au aplicat pentru proiecte cu finanare din fonduri externe este de 23,1%. O prim concluzie din aceste date este c odat nsuite abilitile de aplicare la fondurile externe, APL folosesc acest instrument de rezolvare a problemelor cu care se confrun31 Rezultatul raportului de autoevaluare i cel al Bncii Mondiale au clasificat sistemele de procurri ale Republicii Moldova la nivelul C.
37
t la nivel local din ce n ce mai des. Acest fapt argumenteaz necesitatea fortificrii activitilor de informare privind posibilitile de aplicare la fondurile cu finanare extern pentru APL, precum i necesitatea oferirii instruirii necesare n vederea crerii abilitilor de scriere a proiectelor. Este de asemenea dezirabil crearea unor instrumente sau proceduri mai simple pentru cei care aplic prima dat pentru aceast oportunitate de finanare. Situaia este cumva similar n partea ce ine de numrul proiectelor ctigate, care atest c rspunsul cel mai frecvent este cel al respondenilor care au declarat numrul de 3-5 proiecte ctigate, cu o pondere de 33,3% n total. Numrul respondenilor care au declarat c au ctigat unul sau dou proiecte este de 10,3% i, respectiv, 15,4%. Asta pe cnd doar 7,7% au declarat c au ctigat mai mult de 6 proiecte. Astfel, dac este s comparm datele prezentate la aceste dou ntrebri, se atest c din 17,9% aplicri pentru un proiect, s-au soldat cu reuit doar 10,3%, pe cnd din 58,9% aplicri pentru 2 i mai multe proiecte, au reuit s ctige 2-5 proiecte 48,7%, pe cnd respondenii care au aplicat pentru mai mult de 6 proiecte, dintr-un numr de 17,9% au reuit doar ntr-o pondere de 7,7% din total. Acest ultim fapt indic posibil asupra unor obstacole administrative pentru cei care aplic pentru un numr mai mare de 5 de proiecte, deoarece dat fiind numrul mare de aplicri, argumentul privind lipsa de experiena sau a calitii proaste a documentelor de aplicare este unul mai puin plauzibil. Atestm o situaie interesant n privina persoanelor care au participat la scrierea proiectelor. Astfel, numrul maxim de rspunsuri au acumulat fie funcionarii care pe
38
lng scrierea propunerilor de proiecte, exercitau i alte activiti n cadrului structurilor n care activeaz, fie oamenii activi din comunitate, ambele rspunsuri reprezentnd cte 23,1% din total. De asemenea, un punctaj nalt l-a acumulat cooperarea cu ONG-urile locale (20,5%). Acest fapt denot importana n pregtirea documentelor de aplicare pentru proiectele cu finanare extern a persoanelor care dein expertiza local i sunt implicate direct n rezolvarea problemelor de zi cu zi a localitilor lor. La cellalt pol se situeaz funcionarii angajai doar pentru activitatea de scriere a proiectelor, cum sunt companiile de consultan, organizaiile internaionale sau ONG-uri naionale sau internaionale, care au acumulat n total doar 33,4% de rspunsuri. Este de asemenea sugestiv rspunsul respondenilor care nu au aplicat anterior la proiectele cu finanare extern, privind inteniile de aplica n viitor, care au acumulat 89,7% din totalul rspunsurilor exprimate. Acest fapt denot popularitatea pe care o are acest instrument de soluionare a problemelor la nivel local. n acest sens este indicat majorarea fondurilor direcionate APL, inclusiv chiar i prin alocarea mijloacelor din bugetul de stat prin nlocuirea parial a sistemului aflat n aplicare n prezent de operare a unor transferuri directe din BS ctre APL care reprezint peste 60% din veniturile APL. Lipsa cadrelor calificate i a resurselor materiale sunt cauzele majore responsabile pentru 2/3 din totalul problemelor cu care se confrunt APL n procesul aplicrii pentru fondurile externe. Probleme importante sunt ntmpinate de APL i n privina accesului la informaie, pasivitatea ONG-urilor locale sau lipsa de experien. Aceast descriere denot
importana fortificrii potenialului APL, inclusiv prin majorarea nivelului de salarizare, cel puin a funcionarilor din domeniul vizat, precum i extinderea activitilor de informare a APL privind oportunitile de aplicare la fondurile alocate n cadrul programelor de asisten extern. Lipsa cadrelor instruite i a iniiativei la nivel local sunt de asemenea problemele majore care afecteaz calitatea procesului de implementare a proiectelor de asisten extern de ctre APL. Considerm c ntreprinderea aciunilor indicate n vederea nlturrii deficienelor n procesul de aplicare pentru proiectele finanate de donatori va contribui de asemenea i la nlturarea cauzelor majore atestate n procesul de implementare a acestora. Deficienele n mobilizarea mijloacelor financiare la nivel local, precum i dezinteresul populaiei, sunt cauzele majore care ngreuneaz derularea proiectelor finanate de comunitatea donatorilor care necesit cofinanare din partea beneficiarilor, dei disponibilitatea APL pentru identificarea surselor financiare adiionale pentru realizarea cu succes a proiectelor realizate cu suportul doTabelul 12
natorilor este mare - 84,6% din respondeni. Este de menionat gradul sczut de cooperare dintre localitile Republicii Moldova n lansarea unor proiecte de interes comun la nivel localitilor vizate. n acest sens este indicat creterea numrului instrumentelor de finanare la nivel regional, care s presupun ca o condiie obligatorie cooperare dintre dou i mai multe localiti. Dei capacitile limitate n derularea proiectelor cu finanare extern reprezint o cauz important n reuita acestui proces, respondenii contactai pe durata sondajului s-au declarat optimiti n privina posibilitilor acestora de a asigura o gestiune eficient a proiectelor finanate de comunitatea donatorilor, fr a necesita personal adiional: 45,7% din respondeni s-au declarat disponibili pentru a gestiona un numr de 4 i mai multe proiecte. Sugestive n acest sens sunt i opiniile respondenilor cu privire la obstacolele cu care se confrunt Republica Moldova n calea integrrii europene, care sunt corupia (21,4%), conflictul transnistrean (17,9%), dar i capacitatea administrativ limitat (14,5%) i deficitul de resurse financiare (14,5%). % din cazuri 14.5% 8.5% 14.5% 5.1% 8.5% 17.9% 21.4% 2.6% 6.0% 0.9% 100.0% 43.6% 25.6% 43.6% 15.4% 25.6% 53.8% 64.1% 7.7% 17.9% 2.6% 300.0%
Nr. 1. Capacitate administrativ redus (administraia public central i local) 2. Absena voinei politice din partea guvernrii 3. Deficitul de resurse financiare 4. Numrul redus de cadre profesionale calificate 5. Lipsa investiiilor strine n economie 6. Conflictul transnistrean 7. Corupia 8. Numrul mare de dosare la CEDO 9. Voina Rusiei 10. Altele Total 17 10 17 6 10 21 25 3 7 1 117
39
Oarecum diferite sunt opiniile exprimate cu privire la capacitatea primriilor de a elabora strategii i politici de dezvoltare economic local, care a fost apreciat ca fiind pozitiv de majoritatea respondenilor. Tabelul 13 n ce msura suntei de acord cu urmtoarele afirmaii? Primriile din RM dispun de capaciti pentru elaborarea strategiilor i politicilor de dezvoltare economic local Primriile din RM dispun de capaciti i resurse pentru implementarea strategiilor i politicilor de dezvoltare economic local Total de acord 4 10.3 2 5.1 Oarecum de acord 28 71.8 20 51.3
statele membre UE, ct i n statele partenere UE, pentru realizarea unui schimb de experien i studierea bunelor practici; crearea unui mecanism de comunicare eficient ntre structurile statului, pre-
Oarecum n dezacord 5 12.8 13 33.3
Dezacord N/ NR total 2 39 5.1 100% 4 10.3 100% 39
Autoritile publice locale ntmpin probleme tehnice i manageriale n gestionarea proiectelor de AOD. Acest fapt a fost atestat pe durata unei mese rotunde organizate n data de 18 mai 2011 de Grupul de lucru pe agricultur i dezvoltare regional32 al Conveniei Naionale pentru Integrarea European. Problemele care necesit o rezolvare sunt urmtoarele: simplificarea i reducerea constrngerilor administrative; sporirea numrului angajailor pe dimensiunea dezvoltrii regionale; elaborarea unor fie de post astfel nct s fie creat o structur stabil, funcional i operaional; instruirea personalului implicat n gestionarea programelor de dezvoltare regional; organizarea vizitelor de studiu att n
32 http://www.conventia.md/petru-a-atrage-c%C3%A2t-mai-multe-fonduri-europene-pentru-dezvoltarea-sa-regional%C4%83-republica-moldova-trebuie-s%C4%83-%C3%AE%C5%9Fi-fortifice-capacitatea-institu%C5%A3ional%C4%83-%C5%9Fi-uman%C4%83/ 40
cum i ntre structurile statului i sectorul privat i non-guvernamental; crearea mai multor pagini web care ar cuprinde informaii detaliate referitor la conceptul de dezvoltare regional, cadrul instituional i legal att naional, ct i internaional, situaia R. Moldova, instrumentele de cooperare i dezvoltare regional, posibiliti de aplicare, criterii de eligibilitate etc.; dezvoltarea mecanismului naional de monitorizare i de evaluare a proiectelor realizate prin intermediul asistenei externe. La nivelul APC, n urma sondajul operat la 16 autoriti central,e a fost atestat c cele mai stringente probleme la etapa elaborrii propunerilor de proiecte sunt cele legate de: Lips de cadre instruite; Colaborarea interinstituional/intrainstituional deficient;
Deficiene n asigurarea acoperirii financiare; Design-ul proiectelor este impus de organizaiile donatoare; Lips de informaii (statistica, date calitative relevante etc.). La etapa de implementare, problemele cu care se confrunt APC sunt cele de: Lips de cadre instruite; Birocraia; Lips de iniiative i colaborarea dificil ntre instituii. n mod specific n elaborarea proiectelor legate de problematica UE au fost raportate urmtoarele probleme: Dificulti n gsirea cofinanrii; Probleme n conlucrarea inter-instituional (cu alte instituii). Astfel, i la nivelul APC probleme majore care ngreuneaz implementarea proiectelor de asisten extern sunt cele de lips a personalului calificat, cooperarea inter-ministerial deficient precum i cofinanarea insuficient. Acest fapt este confirmat i de comunitatea donatorilor, consultai de asemenea n cadrul sondajului menionat. Astfel, n opinia donatorilor elaborarea programelor de cooperare bilateral este ngreunat de lipsa cadrelor calificate, precum i de lipsa iniiativei i de colaborarea dificil dintre instituii. Aceste probleme sunt mai pregnant prezente la nivelul APC. Referitor la implementarea proiectelor, spectrul problemelor la nivelul APC este similar celor raportate n partea de elaborare a programelor, pe cnd la nivel local au fost raportate: proceduri/sisteme dificile de raportare, precum i nivel nalt al corupiei.
4.2.2 Performana serviciului public, gestiunii financiare i n domeniul achiziiilor publice Sistemul de achiziii publice este o verig important n procesul de valorificare a mijloacelor publice. Un sistem transparent i competitiv de achiziii publice este important pentru asigurarea valorificrii eficiente a mijloacelor financiare. Ineficienele n acest domeniu pot fi create de un spectru larg de probleme, ncepnd cu definirea necesitilor, pregtirea documentelor, lipsa transparenei sau a competiiei, terminnd cu atribuirea contractelor sau supervizarea necalitativ a realizrii acestora. Donatorii au responsabilitate pentru fondurile alocate i opteaz frecvent pentru sisteme proprii de achiziii publice. n cazul Republicii Moldova, n conformitate cu datele exerciiului anului curent de monitorizare a indicatorilor declaraiei de la Paris, majoritatea covritoare a fondurilor gestionate n cadrul proiectelor finanate din asistena tehnic extern sunt implementate prin utilizarea unor sisteme de achiziii publice proprii donatorilor. Utilizarea sistemelor naionale se explic prin faptul c fondurile au folosit mecanismul de suport direct al bugetului (n cretere substanial fa de ultimul exerciiu din 2008), n timp ce situaia n ceea ce privete asistena tehnic nu s-a schimbat esenial, proiectele de regul fiind implementate n afara sistemelor naionale. Pe ct de justificat este situaia dat? Pentru a rspunde la aceast ntrebare, se va face referin la evaluarea sistemului naional de procurri, coninut de Raportul de evaluare a sistemului naional de achiziii publice (CPAR), efectuat n iunie 2010 de Banca Mondial. n acest raport se specific c cadrul
41
normativ aplicat n domeniu n Republica Moldova este unul apropiat celui din UE, satisfcnd un numr important din criteriile de baz ale unui sistem eficient de procurri. Odat cu aprobare unei noi legi de achiziii publice n anul 2007, au fost realizate schimbri majore n organizarea achiziiilor publice n Moldova. Procedurile de procurri au fost descentralizate ctre entitile publice i a fost nfiinat o agenie de procurri subordonat Ministerului Finanelor, fapt care asigur o cooperare mai eficient n cadrul ntregului sistem de gestiune financiar. Totui, sunt atestate i neajunsuri n domeniu, i anume: - Efectivul de personal al ageniei este prea mic, n comparaie cu volumul de lucru aferent spectrului de activiti puse n sarcina acesteia. - Necesitatea mbuntirii cadrului normativ din domeniu, n special prin pregtirea i aprobarea actelor legislative secundare legii de baz. n concluzie, sistemul naional de achiziii publice a fost apreciat de autorii raportului ca avnd un nivel moderat de risc. n raportul menionat este de asemenea specificat c proiectele finanate de Banca Mondial sunt n majoritatea lor implementate de Uniti paralele de implementare (UPI) create de donator i nu prin intermediul ageniilor guvernamentale. Cauza principal a acestei situaii rezid n capacitatea limitat i lipsa personalului calificat n cadrul ageniilor guvernamentale. Pe de alt parte, UPI dispun de posibilitatea contractrii n condiii facile a personalului calificat i bine instruit n procurri, gestiune financiar i n alte domenii relevante proiectelor finanate de Banca Mondial. De asemenea, UPI sunt
42
n msur s asigure angajarea personalului necesar n baza unor contracte individuale pe durata proiectului, n schimbul unei retribuii care este considerabil mai mare dect media nivelului de salarizare a funcionarilor publici n Moldova. Evaluarea sistemului naional de gestiune a finanelor publice este dat de raportul privind performana gestiunii finanelor publice, pentru anul 2008, pregtit cu suportul Bncii Mondiale. Raportul menionat cuprinde cteva capitole care prezint importan pentru studiul de fa. Pe segmentul credibilitii bugetului naional, autorii raportului menioneaz c n Moldova exist o relaie bun dintre mijloacele bugetate i cheltuielile efectuate. De asemenea, se menioneaz c cadrul de organizare a procesului de pregtire a bugetului public naional i modalitatea de diseminare a informaiei ctre publicul interesat este optim. Referitor la corelarea dintre alocrile bugetare cu politicile i prioritile strategice naionale, avnt n vedere i impactul pe termen lung a deciziilor luate, se menioneaz c reflectarea adecvat i deplin a strategiilor naionale n documentul de planificare financiar pe termen mediu necesit a fi nc mbuntit. Calitatea rapoartelor financiare difer mult de la o autoritate la alta la nivel local, din motivul inexistenei unui program de contabilitate unic pentru autoritile bugetare, aprobat de Guvern. Auditul independent al activitii entitilor publice este fcut de Curtea de Conturi, care este liber s verifice orice entitate public sau instituie, inclusiv fondurile speciale. ncepnd cu anul 2005, Curtea de Conturi a realizat un progres semnificativ n dezvoltarea unei abordri corespunztoare celor mai bune
practici internaionale. Totui pe site-ul organizaiei nu a putut fi gsit niciun raport mai nou de 2009 pe auditul cheltuielilor publice efectuate inclusiv al programelor finanate din contul ODA, ceea ce demonstreaz unele incoerene cu principiul transparenei i asigurrii responsabilitii reciproce prin publicarea informaiei privind analiza cheltuielilor publice. Cel mai critic n raportul vizat l reprezint gradul de integrare n procesul bugetar al suportului financiar oferit de donatori. La acest capitol autorii raportul au specificat c doar mijloacele acordate n cadrul instrumentului de suport direct bugetului respect aceast condiie.
4.3 Constrngeri instituionale care diminueaz capacitatea de absorbie

4.3.1 Constrngeri generate de comportamentul donatorilor Comportamentul ageniilor donatoare poate fi o surs de constrngeri pentru capacitatea de absorbie. Aa cum este sugerat de Raportul de ar al OCDE din 2010, referitor la monitorizarea indicatorilor Declaraiei de la Paris cu privire la eficiena asistenei oficiale pentru dezvoltare, n timp ce exist constrngeri semnificative pentru capacitile instituionale ale Guvernului Republicii Moldova, n general, majoritatea obiectivelor cu privire la sistemele de ar, care cad sub responsabilitatea n primul rnd a Guvernului au fost ndeplinite sau a fost nregistrat un progres semni-
ficativ, ns sunt i nite "obiective nendeplinite n domeniile de responsabilitate n primul rnd ale donatorilor, n ceea ce ine de aliniere i armonizare, cum ar fi UIP, dezlegare, aranjamente comune de previzibilitate i de lucru comun"33, care semnific faptul c donatorii trebuie s depun eforturi suplimentare n ceea ce privete utilizarea sistemelor naionale, aranjamente comune i diminuarea fragmentrii eforturilor. Intervenii fragmentate, cum ar fi abordarea de proiect, pot reprezenta un impediment pentru autoritile statului, care trebuie s lucreze cu un numr mare de sisteme necoordonate de donatori, impuse prin proiecte mici i dispersate. Chiar dac n ultima perioad, o mare parte din asisten a fost acordat n conformitate cu abordarea pe baz de program (ABP) (n cea mai mare parte, susinerea bugetar direct acordat de ctre 3-4 donatori majori), asistena tehnic a rmas n mare parte fragmentat. O astfel de fragmentare impune costuri de tranzacie substaniale asupra capacitii limitate a Guvernului, afectnd timpul i resursele alocate pentru sarcinile guvernamentale de baz. Modificri recente n privina modalitilor de program, cum ar fi susinerea bugetar general i de sector, au nceput s abordeze aceste probleme, dei cu un impact neclar (fr evaluri de programe disponibile). Previzibilitatea fluxurilor de asisten crete, dar totui nu este bine coordonat, aa cum ar fi n cazul asistenei tehnice, n timp ce n anumite circumstane tranele anticipate de susinere bugetar nu au fost furnizate, exercitnd presiuni asupra eforturilor Guvernului de a furniza resurse pentru implementarea programelor i investiiilor publice. Un alt aspect de menionat este actuala presiune mare asupra guvernelor din rile
33 OECD Moldova Country Chapter report http://www.un.md/donors/support_aid_eff/index.shtml
43
care aspir s se integreze n UE, i anume una de adoptare a normelor i practicilor ntr-un timp foarte scurt. Aa cum sugereaz Raportul de ar al OCDE din 2010, deseori debursarea fondurilor este legat de condiionaliti de politici care sunt cteodat impuse fr o evaluare a capacitilor naionale i posibilitilor financiare de implementare34. Guvernul a reuit s asigure o list comun de condiionaliti, care sunt n conformitate cu obiectivele Strategiei Naionale de Dezvoltare, dar de regul, fondurile sunt nsoite n continuare de costurile administrative ridicate pe unitate din cauza diferitor constrngeri de management i/sau implementrii de ctre uniti de implementare paralele. Prin urmare, este chiar mai important pentru Republica Moldova s administreze AOD n modul cel mai eficient posibil, n scopul de a utiliza aceast fereastr de oportunitate pentru a sprijini implementarea reformei. 4.3.2 Constrngeri administrative ale APC i APL Dei cadrul de gestionare a asistenei externe din Moldova este unul bine structurat, sunt atestate unele inadvertene. Astfel, Hotrrea Guvernului pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrulinstituional i mecanismul de coordonare a asistenei externe acordate Republicii Moldova de organizaiile internaionale i rile donatoare35 face referire la noiunea de contracte de stat, dar nu i la cea de contracte de stat sectoriale
34 Even if there are some evaluations made they are often mostly for donor use and the authorities and public are not aware about the conclusions which could be otherwise used for making the necessary improvements of the country systems. Chiar dac exist unele evaluri, ele sunt de obicei sunt efectuate pentru utilizarea de ctre donatori, i autoritile i publicul larg nu au acces la aceste informaii care ar putea fi utilizate pentru efectuarea mbuntirilor necesare ale sistemelor n ar. 35 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang= 1&id=333522 44
(menionat n textul Regulamentului aliniatul 20 punct c dar fr a-i da o noiune distinct i clar la capitolul definiii). Din acest motiv, textul hotrrii date prezint o dihotomie care induce o anumit incoeren i un element de ineficien n domeniul vizat. Dei n Republica Moldova prin nsi structura Guvernului n oficiu, ansamblul domeniilor economice i sociale sunt coordonate de autoritile de profil create n acest sens i care sunt responsabile de promovarea i implementarea politicilor n sector, introducerea noiunii de contracte de stat creeaz o dimensiune nou, care este plasat deasupra domeniilor sectoriale. Astfel, se diminueaz importana principiului de apartenen a autoritilor de profil, implicit autonomia acestora n dirijarea activitilor din sector, existnd riscul de imixtiune n luarea unor decizii din partea autoritii naionale de coordonare a asistenei externe, care prin aceasta se transform din coordonator n implementator i factor de decizie la nivel sectorial, lucru care nu poate fi salutat. n scopul lichidrii acestui neajuns, se consider oportun transmiterea atribuiilor de desfurare a negocierilor contractelor de stat i de promovare a intereselor naionale, autoritii delegate cu aceste funcii conform structurii echipei guvernamentale. Aceast activitate poate fi realizat cu suportul autoritii naionale de coordonare a asistenei externe, dac este cazul, ca parte din echipa de negociatori, dar nu ca i conductor. Rolul autoritii naionale de coordonare a asistenei externe ar trebui s fie n acest sens, aa cum i reiese din titulatura acesteia, n a oferi suportul metodologic de elaborate a formatului standard al contractelor de stat i n oferirea suportului consultativ necesar n procesul de negociere i contractare, lsnd totui dreptul de luare a
deciziilor autoritilor sectoriale, care sunt n mod firesc responsabile de reuita din sector i care vor nainta aceste propuneri n cadrul Comitetului interministerial pentru planificare strategic pentru aprobarea final. Referitor la sustenabilitatea activitilor de coordonare a asistenei externe de ctre autoritile de profil prin intermediul unui sistem de proceduri i instrumente, este de menionat c acest fapt va putea fi realizat n Republica Moldova doar cu condiia alinierii comunitii donatorilor la procedurile de gestiune financiar i coordonare a activitilor, aplicate la nivel naional de autoritile publice din Republica Moldova. Aplicarea unor proceduri specifice de ctre comunitatea donatorilor, proceduri care variaz de la un donator la altul, uneori semnificativ, introduce un element de instabilitate pentru autoritile naionale care dei dispun de capaciti limitate, trebuie s fac fa acestor cerine. n conformitate cu datele exerciiului de monitorizare a indicatorilor Declaraiei de la Paris cu privire la eficacitatea ajutorului oficial pentru dezvoltare (AOD), la momentul de fa aproximativ jumtate din asistena oferit rii este implementat cu utilizarea procedurilor naionale de gestiune a finanelor publice i procurri. Dac excludem din volumul total mijloacele oferite prin intermediul instrumentului de suport direct bugetului, care prin nsi natura sa nu presupune utilizarea unor proceduri individuale ale donatorilor, se atest faptul c majoritatea covritoare a asistenei externe acordat Moldovei n cadrul unor proiecte individuale, se gestioneaz prin aplicarea unor proceduri de gestiune financiar i de achiziii publice proprii donatorilor. Acest fapt se confirm i prin numrul impuntor de donatori implementa-
tori atestai n Republica Moldova, care poate fi consultat n baza de date a asistenei externe pe adresa www.ncu.moldova.md. Aceti donatori-implementatori reprezint uniti paralele de implementare a proiectelor, declarate n cadrul exerciiului menionat mai sus de monitorizare a indicatorilor declaraiei de la Paris pentru anul 2010 n numr de 18 uniti. La acest capitol este de asemenea de menionat c etapa de programare prezint i un grad nalt de centralizare. ANCAE dispune de dreptul stabilirii gradului n care propunerea de proiect va contribui la rezolvarea problemelor majore din sector, ori aceast atribuie ine de competena autoritii responsabile de sectorul dat, i poate fi ajustat doar n cadrul CIPS. Partea secund de realizare a proiectelor de asisten extern, denumit implementare, prezint un grad nalt de coeren i este realizat n ansamblu de coordonatorul de sector. Totui, este de remarcat c din motivul existenei unei abordri difereniate pe tipurile de contracte de stat i sectoriale n partea de programare, pot fi ntmpinate unele deficiene n partea de implementare, deoarece coordonatorul de sector este pus responsabil pentru coordonarea implementrii proiectului de asisten extern cu preluarea responsabilitii depline pentru implementarea eficient i eficace a acestuia, dei la elaborarea i aprobarea proiectului, inclusiv i n aprobarea termenilor de referin36, coordonatorul de sector a avut o participare limitat. n scopul asigurrii funcionrii eficiente a unui sistem de evaluare i monitorizare, este important stabilirea precis a aspectelor care necesit a fi monitorizate i evaluate i a scopului final pentru care servete aceast
36 Aliniatul #29 punct b din Regulament presupuneformularea termenilor de referin ai proiectelor
45
monitorizare. Este de remarcat faptul c activitatea de coordonare al asistenei externe n Republica Moldova include n mod principal activitatea de monitorizare i mai puin activitatea de evaluare, care presupune nu doar intervenii pe msura ce proiectul/programul se implementeaz, ci i evaluarea efectului/eficienei acestuia la nivel de sector precum i de studiere a greelilor admise pe durata implementrii pentru a evita repetarea acestora pe viitor (un exemplu n acest sens l pot constitui proiectele de sporire a capacitilor al ministerelor/ageniilor guvernamentale MIEPO, MMPSF, MF etc. unde unele proiecte noi practic repetau obiectivele proiectelor precedente astfel din start punndu-se la ndoial impactul interveniilor anterioare). Se consider c impactul asistenei externe poate fi evaluat printr-o simpl cumulare a rezultatelor obinute n cadrul unor proiecte separate. ns, aceasta nu este adevrat. Pot fi situaii n care rezultatele unor proiecte diferite se pot exclude reciproc. n Moldova nu exista practica evalurii de ansamblu a proiectelor de asisten extern de care beneficiaz ar prin raportarea la strategia naional de dezvoltare precum i la un set relevant de indicatori evaluai pe plan internaional, precum obiectivele de dezvoltare ale mileniului sau, indicele dezvoltrii umane - care este cel mai indicat n acest sens. Astfel, de facto n Moldova nu se realizeaz evaluarea calitativ a proiectelor implementate de donatori, ci doar o evaluare a modului de realizare a obiectivelor puse de donatori la momentul n care acetia iau decizia s acorde asisten rii. Impactul asistenei acordate, care ar trebui sa fie de interes primordial pentru Guvernul Moldovei, nu este analizat. La momentul de fa nu a fost elaborat niciun raport anual de evaluare
46
global a implementrii proiectelor i cum acestea au influenat soluionarea problemelor din sector i realizarea prioritilor din documentele de planificare strategic. Mai mult ca att, nu toate sectoarele au elaborate strategii sectoriale, iar activitatea consiliilor sectoriale din majoritatea ministerelor se afl la stadiu diferit, astfel n timp ce unele i-au nceput activitatea de la nceputul anului 2010 (consilii stabilite chiar anterior aprobrii Regulamentului exemplu Ministerul Sntii) altele abia au avut prima edin n 2011 37. Un exemplu elocvent l reprezint unul din primele rapoarte38 sectoriale elaborate, care demonstreaz meninerea unei abordri superficiale n ceea ce privete activitatea de monitorizare i evaluare. Astfel, acesta conine doar o enumerare a activitilor/rezultatelor diferitor proiecte conform prioritilor care se conin n diferitele programe sectoriale/SND, fr a ncerca s estimeze care a fost contribuia acestora la atingerea rezultatelor din sector. Pe de alt parte, rapoartele de evaluare a majoritii proiectelor implementate de donatori n-au fost fcute publice (cu unele excepii, cum ar fi Banca Mondial) sau transmise autoritilor responsabile pentru a permite o estimare a efectelor acestora de ctre autoritile de stat sau/i de ctre societatea civil, ntrind astfel apartenena i capacitile la nivel local n ceea ce privete cadrul de politici pe sector. Mai mult ca att, dei Guvernul s-a angajat s asigure transparena n actul de guvernare, dup cum se poate vedea n prevederile Regulamentului cu privire la lucrrile Consiliilor sectoriale la partea ce ine de componen, includerea reprezentanilor societi civile i ai
37 http://www.mcdr.gov.md/index.php?pag=news&opa=view&id =405&start=20 38 http://ms.gov.md/_files/8139-RAPORT%2520ANUAL%2520ASI STENTA%2520EXTERNA%25202010.pdf
reprezentanilor sectorului privat este vzut n caz de relevan39 ceea ce las un spaiu larg de interpretri lsnd aplicarea unilateral a principiului transparenei dup bunul plac, lucru care nu favorizeaz stabilirea unor practici de responsabilizare reciproc. Acest fapt, precum i ali factori au contribuit pe final la imposibilitatea efecturii unei estimri cu privire la rezultatele primei trane substaniale acordate Moldovei n 2006 de 1,2 mlr. USD urmare a Reuniunii donatorilor din Bruxelles i suportul efectiv al asistenei la implementarea SCERS-ului i SND-ului. Totodat, dac ne referim la nivel regional, au fost identificai urmtorii factori care in de constrngerile instituionale identificate la nivelul APL i care diminueaz posibilitile de a atrage i utiliza fondurile externe pentru dezvoltare: Lipsa descentralizrii fiscale la nivel local i de aici constrngerile care se reflect asupra capacitilor la nivel local i experienei n domeniu al personalului implicat, Cadrul legal-normativ neconform realitilor n dezvoltarea regional (de exemplu, lipsa unui cadru legal privind crearea unor servicii comune la nivel de mai multe primrii) regionalizarea serviciilor publice Slaba coordonare inter-ministerial i regional a problemelor de dezvoltare regional respectiv interconectarea strategiilor sectoriale cu prioritile de dezvoltare regional (coordonare defectuoas a propunerilor de la APL la nivel regional i cu prioritile de sector duc la un fel de caracter haotic al proiectelor. Propunerile de investiii
39 Aliniatul 24 punctele b i e
dintre nivelele 1 i 2 sunt slab coordonate, nu exist criterii comune pentru prioritizarea proiectelor, calitatea proiectelor las de dorit, multe din ele au o planificare inadecvat i nu prevd aspecte de durabilitate dup finisarea lucrrilor). Lipsa unei viziuni integre de consolidare a capacitilor la nivel local al APL (interveniile prin proiect sunt spontane i locale, iar din cauza lipsei fondurilor suficiente la nivel local sustenabilitatea lor nu poate fi susinut), dar i al Consiliului pentru Dezvoltare Regional pentru monitorizarea i evaluarea proiectelor la nivel regional Alte elemente includ: mbuntirea managementului financiar cum ar fi auditul intern, mbuntirea statisticii pe regiuni etc.
4.4 Bune practici n domeniul absorbiei fondurilor externe

Exemple de absorbie a fondurilor externe le constituie dou ri fruntae fiecare n blocul su Polonia 40, considerat cea mai mare ar din blocul de est al Uniunii Europene i unica care a nregistrat o cretere economic - 1,8% n plin criz economic (2009) (i cu prognoz de cretere de circa 4% n 2011) i Estonia, lider din grupul de ri din fosta Uniune Sovietic. Elementul central care a contribuit la succesul nregistrat n atragerea i absorbia de fonduri de ctre Polonia41 l-a constituit
40 http://www.mrr.gov.pl/english/Documents/Broszura%20MRR_ ENG_PREVIEW_OST.pdf 41 http://www.adevarul.ro/actualitate/Elzbieta_Bienkowska-ministrul_polonez_al_Dezvoltarii_Regionale-_Cum_a_cheltuit_Polonia_toti_banii_de_la_UE_0_498550514.html
47
gradul nalt de descentralizare la nivel regional i ntrirea capacitilor locale/ regionale. n acelai timp, instituia de baz la nivel central care coordoneaz i are ultimul cuvnt este Ministerul Dezvoltrii Regionale. n cazul Estoniei42 (ar care s-a confruntat cu aproximativ aceleai probleme la nivel local 43 ca Moldova), s-a recurs la o alt schem, prin nfiinarea nc nainte de aderarea sa la UE n 2000 a unei instituii dedicate, Enterprise Estonia (285 de angajai i un buget n 2011 de 201,5 mil Euro) i cu o reea larg de reprezentare n regiuni i exterior, care particip la implementarea programelor. n acest caz, Ministerul Finanelor deine rolul principal n coordonarea i managementul financiar al fondurilor structurale. n perioada financiar a Uniunii Europene 2007-2013, aproximativ 796, 1 mil Euro, din mai mult de 3,25 mlrd Euro al asistenei structurale (circa 20%) pentru Estonia vor fi atrase i implementate prin intermediul Enterprise Estonia. Att n cazul Estoniei, ct i al Poloniei, utilizarea fondurilor structurale este vzut din prisma suportului oferit la nivel naional pentru dezvoltarea i asistarea sectorului privat din regiuni, furnizarea asistenei financiare, consultanei i oportuniti de cooperare i instruire pentru antreprenori, educaie, finanarea unor platforme de cercetare-inovare, dezvoltarea infrastructurii regiunilor i promovare a exporturilor. EnterpriseEstonia are urmtoarele activiti: Creterea durabilitii i accelerarea creterii companiilor startup;
42 http://www.eas.ee/index.php/about-enterprise-estonia/overview 43 Estonian Local Government Absorption Capacity of European Structural Funds, Merit Tartar, University of Tartu, 2010http://dspace.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/719/tatarmerit.pdf;jses sionid=96FBD84C2D1098D6139976B4C035B00B?sequence=5 48
mbuntirea exportului i dezvoltarea capacitilor de producere ale companiilor estoniene; Asigurarea unui impact mai mare al investiiilor strine n economia estonian; Dezvoltarea turismului Promovarea dezvoltrii regionale i societii civile.

Polonia dispune de 68 de miliarde de euro de la UE, dar pachetul ntreg, considernd i partea de cofinanare, depete 100 de miliarde de euro. Marea parte din fonduri sunt direcionate pentru inovare, educaie, IT, nvmnt superior (60%), dar i infrastructura, drumurile sau cile ferate. 25% din suma total de 68 de miliarde de euro merg direct ctre diferite regiuni. Administraiile autonome ale voievodatelor (regiunilor) i administreaz singure programele i decid ctre ce investiii i dirijeaz fondurile i negociaz direct cu Comisia European. Ministerul Dezvoltrii Regionale particip la aceste discuii, dar nu dicteaz regiunilor ce trebuie s fac. n acelai timp, pentru a menine capacitile create n administraia public central i local un sistem de remunerare competitiv pe pia a fost asigurat pentru stabilitatea angajailor. Drept urmare, cea mai mare parte a sumei al fondurilor europene deja au fost contractate astfel c practic toi banii europeni au fost folosii.
CONCLUZII
Cu creterea PIB-ului pe cap de locuitor, Moldova n curnd nu va mai fi eligibil pentru mprumuturi AID i va trece la condiiile BIRD, care presupun o pondere mai mare a creditelor n totalul AOD i rata dobnzii va fi mai nalt. Uniunea European a devenit deja unul dintre cei mai mari donatori pentru Republica Moldova i n viitorul apropiat va deveni principalul partener de dezvoltare pentru Moldova. Perspectiva procesului de integrare european va fi corelat cu o nevoie critic de a accesa fonduri pentru a sprijini reformele necesare - fonduri de preaderare i, sperm, mai trziu fondurile structurale, care vor fi direct proporionale cu capacitatea lor de absorbie. n acest sens, la acest moment, provocarea real pentru Moldova este capacitatea de a absorbi ct mai mult posibil din fondurile care au fost deja alocate sau care vor fi alocate n viitor. n acelai timp, ar trebui s fie remarcat faptul c aceste dou tipuri diferite de asisten oferite de ctre BM i UE vor duce n continuare la modificri n structura AOD n Republica Moldova. Dac primul tip este legat de finanarea unor anumite tipuri de proiecte/programe (n principal, axate pe programe de cretere economic/reducere a srciei), i are anumite capaciti de domeniu i expertiz, UE ofer asisten n mare parte prin susinerea bugetar direct. n acest sens, nainte de a deveni ineligibil pentru AID a BM, Moldova ar trebui s profite de amndou posibiliti pentru a se pregti pentru instrumentele financiare mai sofisticate i mai diversificate ale UE prin: 1. Consolidarea n continuare a sistemelor naionale i utilizarea mai eficient a susinerii bugetare directe de la UE pentru implementarea prioritilor Guvernului, mecanism care este de obicei condiionat de mbuntirea controlului asupra eficienei utilizrii fondurilor (M&E) i transparenei/responsabilitii reciproce. Negocieri mai ferme asupra prioritilor care urmeaz s fie acoperite de acest instrument i utilizarea principiului "more for more" n aplicarea unor instrumente de asisten pentru dezvoltare ale UE. 2. n acelai timp, pentru a aborda capacitile administrative slabe, Guvernul ar putea folosi expertiza naional existent (personalul angajat n prezent n cadrul UIP ale Bncii Mondiale, altor donatori, societii civile, etc.), prin creterea treptat a standardelor i prestigiului serviciului public. Este evident faptul c nimeni nu ne va mpinge de la spate atunci cnd vine vorba de atragerea i utilizarea (ntr-un mod eficient) a fondurilor puse la dispoziie n condiii avantajoase pentru rile n curs de dezvoltare sau, n perspectiv mai lung, a fondurilor care ar putea fi disponibile pentru rile-candidate de aderare/membre ale UE. n ciuda acestui fapt, n Republica Moldova conducerea politic actual pare s fie slab implicat i interesat n aceast problem, care necesit nu doar retoric, ci i dezvoltarea unor cunotine tehnice specifice i capaciti. Asistena extern este privit mai degrab ca o oportunitate pentru a acoperi actuala abordare
49
consumerist a deficitului bugetar, dect ca o strategie contient de consolidare treptat a capacitilor economiei naionale, pentru a putea acoperi deficitele fiscale persistente i pentru continuarea reformelor 44. n acest sens, este foarte important ca creditele obinute s fie utilizate n scopuri mai productive, n timp ce subveniile pot fi utilizate pentru acoperirea cheltuielilor sociale sau a altor cheltuieli curente (cum ar fi asistena tehnic pentru consolidarea capacitilor administrative, etc). 3. Cadrul instituional ofer premise pentru asigurarea unui nivel adecvat de absorbie a asistenei externe n RM, dar nivelul de salarizare necompetitiv reduce mult din capacitatea autoritilor publice naionale de gestionare a acestui proces. Este imperativ creterea atractivitii funciilor relevante procesului de coordonare i implementare a asistenei externe n vederea asigurrii atragerii personalului cu calificare nalt, relevant domeniului vizat. 4. Practica implementrii de ctre organizaiile donatoare a proiectelor de asisten oficial pentru dezvoltare diminueaz capacitatea administrativ a autoritilor publice. Astfel, personalul de regul nalt calificat este atras prin oferirea unor oportuniti mai bune n cadrul acestor structuri care dubleaz n parte administraia public i unele segmente ale sistemului bugetar. Capacitatea organizaiilor donatoare de a oferi nivele de salarizare considerabil mai mari n comparaie cu media pe administraie public i economie, ofer acestora un avantaj clar n atragerea de pe piaa muncii a celor mai calificate cadre, dar n acelai timp aceast situaie afecteaz negativ capacitatea adminis44 Foreign Assistance and Moldova`s Economic development, Foreign Policy State watch 2010, IDIS Viitorul http://www.viitorul.org/ public/3006/en/Policy_Statewatch11_en.pdf 50
trativ a autoritilor publice naionale, care trebuie s asigure o comunicare eficient cu toat comunitatea de donatori, dar folosind limbajul financiar propriu fiecrui donator n parte. n acest sens este indicat s fie abandonat practica care urmrete atingerea intereselor individuale ale fiecrui donator n implementare cu succes a proiectelor proprii, n favoarea situaiei n care se va tinde ctre fortificarea n ansamblu a capacitilor autoritilor naionale, implicit a capacitilor acestora n realizarea conform a proiectelor finanate din AOD. Astfel, se impune identificarea unor modaliti de formare continu a capacitilor autoritilor publice naionale, inclusiv prin oferirea personalului acestora antrenat n implementarea de proiecte de asisten extern a unor sporuri din contul mijloacelor oferite de donatori. Astfel, va fi eliminat presiunea exercitat de donatori asupra autoritilor publice naionale, revenindu-se la situaia, n care aa cum este firesc s fie, de competiie pe piaa muncii dintre sectorul public i privat. 5. Autonomia financiar mult limitat a APL diminueaz capacitatea acestora de a implementa proiecte de asisten extern care necesit cofinanare din motivul c majoritatea mijloacelor financiare de care dispun acestea provin din contul transferurilor din bugetul de stat i nu din ncasri proprii. Astfel, este indicat transmiterea ctre APL a unor categorii de venituri fiscale ncasate la moment n bugetul de stat. Acest fapt va permite crearea premiselor de concuren dintre APL, inclusiv i n domeniul implementrii asistenei externe, fapt care va exercita un impact pozitiv asupra capacitilor de absorbie ale acestora. 6. O cauz frecvent care diminueaz capa-
citatea de absorbie a asistenei externe, raportat de toate prile implicate, este cea a lipsei de cooperare dintre autoriti. Creterea numrului proiectelor, precum i dezvoltarea unor proiecte noi care s ncurajeze cooperarea la nivel regional ct i cooperarea inter-instituional va contribui la limitarea acestui dezavantaj i va ncuraja schimburile de experiene i a celor mai bune practici dintre autoriti. 7. Inexistena unui exerciiu de totalizare care s evalueze impactului la nivel de ar a ansamblului proiectelor de asisten extern derulate n Republica Moldova, prin raportarea la indicatori de performan urmrii la nivel internaional precum IDU sau ODM, diminueaz relevana proiectelor de asisten extern i face imposibil urmrirea modului implementrii acestora n vederea identificrii cauzelor majore care stau la baza unor posibile ineficiene din acest domeniu. 8. Angajarea resurselor umane calificate i instruirea acestora rmne o problem critic n procesul de gestionare a programelor/proiectelor. Aceast problem este parial rezolvat n cazul APC i ageniilor de dezvoltare regional, care beneficiaz de diferite de proiecte/programe de asisten tehnic, care indic o anumit expunere a personalului la experienele i cerinele donatorilor. Pe de alt parte, n cazul APL procesul este foarte lent. Sunt necesare programe specifice pentru instruirea personalului n aspectele referitoare la fondurile UE, la nivelul unitilor de implementare a ministerelor/ageniilor guvernamentale i ageniilor de dezvoltare regional/ autoritilor locale. Chiar dac majoritatea din ele au beneficiat deja de diferite traininguri, fluiditatea sporit a personalului prezint o problem i, astfel, procesul
de dezvoltare a capacitilor nu poate fi abordat fr continuarea reformelor n domeniul serviciului public i un sistem adecvat de motivare a funcionarilor publici. Funcionarii publici ar putea fi motivai pozitiv prin stimulente de tip corporativ i prin acordarea bonusurilor, n conformitate cu performanele n domeniul lor n activitate. n plus, un sistem de urmrire este necesar pentru a se asigura c angajaii simt importana muncii lor pentru public i pentru a evita potenialele pierderi. O alt recomandare ar avea ca scop consolidarea memoriei instituionale, astfel nct fiecare document sau dezbatere ar putea fi arhivat, de preferin n format electronic, asigurarea circulaiei informaiilor pentru ca s nu se porneasc de la zero, atunci cnd oamenii prsesc instituia. 9. n prezent, majoritatea programelor de asisten tehnic implementate sunt Twinning, TAIEX, n timp ce Programul Comprehensiv de Consolidare Instituional lansat recent va aborda aceast problem la un nivel mai global 45. Trebuie menionate unele aspecte referitor la asistena tehnic oferit pentru consolidarea capacitilor administraiei publice. n primul rnd, n multe situaii implicarea real a instituiilor din UE este insuficient datorit unei poziii mai formale ale autoritilor naionale n cazul n care proiectele/programele sunt n faza de elaborare (proiectare) i/sau din cauza unor capaciti slabe ale autoritilor de a promova punctele lor de vedere i lipsei de putere de negociere privind acordurile n privina asistenei tehnice care urmeaz s fie furnizat. Acest lucru este amplificat de lipsa de transparen n oferirea informaiilor despre rapoarte de evaluare ale proiectelor/progra45 http://eeas.europa.eu/delegations/moldova/press_corner/all_ news/news/2010/20101124_01_en.htm
51
melor, n timp ce beneficiarii, de obicei, nu vor s indice posibilele deficiene n calitatea asistenei acordate ca s nu deterioreze relaiile lor cu donatori. n al doilea rnd, asistena tehnic, de obicei, este elaborat de ctre partenerul strin, care are puine informaii despre mediul i nevoile locale. n al treilea rnd, de cele mai multe ori, coninutul cursurilor de instruire este determinat de calificarea experilor strini, care pot fi mobilizai pentru a veni n Moldova n acea perioad specific. n concluzie, eficiena programelor de twinning sufer din cauza ca ambele pri pot avea probleme de comunicare i asistena oferit nu este ntotdeauna acordat. n acest sens, este necesar o analiz a eficienei programelor Twinning/TAIEX. Implicarea activ n aceste programe este necesar n consolidarea capacitii de absorbie a
instituiilor din Republica Moldova. Cu alte cuvinte, dac beneficiem de aceste programe, trebuie s-o facem n mod corespunztor. O provocare major este internalizarea n perioada urmtoare a capacitilor de evaluare i de monitorizare pentru a reduce dependena de asistena tehnic extern, care este foarte scump, i care mpiedic o acumulare mai activ de memorie instituional. Un prim pas este acela de learning by doing la locul de munc, i nu numai la nivel teoretic, care de altfel este de asemenea necesar. Un al doilea pas este de transmitere treptat a activitilor de monitorizare i evaluare instituiilor locale de cercetare. Acest pas nu ar trebui s fie vzut ca o compromitere a calitii propriilor capaciti, dar ar trebui s fie tratat ca un progres firesc spre capacitile independente de monitorizare i evaluare, pe care le au sectorul privat i cel neguvernamental.
52
RECOMANDRI
Msuri de cretere a capacitii de absorbie
Acest studiu a analizat o serie de factori care influeneaz capacitatea de absorbie a Republicii Moldova i elementele-cheie unei strategii care va crete absorbia de asisten i eficiena necesar pentru a ne concentra asupra abordrii blocajelor n aranjamentele instituionale i de politici, constrngerile tehnice i manageriale de capacitate i asupra coordonrii insuficiente ntre donatori. Atunci cnd aranjamentele instituionale au fost dezvoltate, acestea s-au dovedit a fi eficiente n utilizarea asistenei (cazuri n care asistena ar putea fi extins n continuare). Principalele elemente ale unei strategii de cretere a capacitii de absorbie a asistenei, prin urmare, ar trebui s conin urmtoarele elemente: 1. Adoptarea unei ajustri macroeconomice credibile i strategiei de restructurare microeconomic pentru a compensa declinul substanial al remitenelor n termen lung. 2. Urgentarea adoptrii reformei de descentralizare fiscal. 3. Accelerarea reformei serviciului public i remunerrii angajailor n sectorul public (o opiune ar fi fondurile de AOD). 4. Asigurarea progreselor n ceea ce privete coordonarea activitilor donatorilor i creterea bazei de informaii privind activitile legate atragerea i absorbia fondurilor 5. Elaborarea unor strategii de sector coerente i prioritizate, n baza crora donatorii i-ar putea desfura activitile. 6. Evaluarea gradului n care experiena pozitiv poate fi integrat i replicat i n alte domenii de activitate ale Guvernului, utilizarea mai intensiv a programelor Sector Wide Approach Programs (swap) i raionalizarea structurii existente a Unitilor de Implementare a Proiectului, pentru a maximiza impactul lor pozitiv i pentru a reduce pericolul c astfel de aranjamente ar putea fragmenta asisten sau afecta capacitile guvernului. 7. Continuarea implementrii reformei MFP i eforturilor de a mbunti transparena i exhaustivitatea proceselor bugetare. 8. Soluionarea problemelor legate de sistemul naional de achiziii. 9. nlturarea incoerenelor legate de Legea cu privire la autoritile locale i strategii sectoriale i stabilirea condiiilor pentru creterea capacitii de absorbie a asistenei la nivel local. 10. Aprofundarea eforturilor anti-corupie deja ntreprinse prin aprobarea i implementarea legii anti-corupie, cum ar fi: stabilirea i aducerea n starea operaional a Comisiei de etic, care se va ocupa de cazuri de conflict de interese i declaraii de venituri a funcionarilor publici. formularea strategiilor de combatere a corupiei n proiectele finanate de donatori pentru a spori ncrederea lor n programe de reforme ale Guvernului Republicii Moldova. 11. Semnarea acordurilor de cooperare pentru dezvoltare cu donatorii (la care vor fi adugate, de asemenea, mai multe memorandumuri tehnice) pentru o perioad care corespunde cu strategia naional de dezvoltare, atunci cnd este posibil, va contribui la o mai bun predictibilitate, diviziune a muncii, armonizare i aliniere. 12. Chiar dac UE este partenerul principal de dezvoltare al Republicii Moldova pentru care este necesar s fie pregtite instrumentele, explorarea simultan de noi "oportuniti" poate complementa activitatea n acele sectoare n care prezena donatorilor este mult mai slab46.
46 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and
53
BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperative for economic transformation, Policy brief, June 2011 http://www.viitorul.org/public/3427/en/CHELTUIELI%20SOCIALE_ENG.pdf 2. Association for Participatory Democracy, Final monitoring report on compliance with the transparency of the decision-making process, April-December 2010, 2011 3. Atos Origin, Monitoring and evaluating external assistance programs. EC Framework Contract Support to the coordinating Unit - Moldova: Contract No: 2005/106713 Lot No 7. Project funded by the EC 4. Boian Victoria, Inventarierea i Evaluarea Asistenei Financiare acordate Moldovei de Uniunea European, 2010 5. Centre for Strategic Studies and Reform Experience and Techniques of Aid Coordination in Moldova, January 2003, 6. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of the Paris Declaration, OECD, 2006. 7. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of the Paris Declaration, OECD, 2008. 8. Dovydas Vitkauskas/Stanislav Pavlovshci/Eric Svanidze, Assessment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide programming, Moldova Government, April 2011 9. European Commission, Progress Reports (2007, 2008, and 2009) 10. Fareed Zakharia, The Post American World, May 2009. 11. Gheorghe Oprescu/Daniela Luminia Constantin/ Florinel Ilie/Drago Pslaru, Analiza capacitii de absorbie a fondurilor comunitare n Romnia, 2007 12. Government Decision Nr. 12 of 19.01.2010 the Regulation on the institutional framework and mechanism for coordinating the external assistance provided to Moldova by the international organizations and donor countries. 13. Guvernul Republicii Moldova a negociat i a contractat pn acum proiecte n valoare de 1,2 mlrd euro, http://
Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, Septembrie 2010.
www.interlic.md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldova-a-negociat-shi-a-contractat-pina-acum-proiecte-in-valoare-de-12-mlrd-eur-21543.html 14. Hyewon Kang, The Philippines' Absorptive Capacity for Foreign Aid, July 2010 15. Liliana Popescu, Optimizarea practicilor i politicilor Republicii Moldova de utilizare constructiv a ofertei asisteniale a UE, ADEPT and Expert-Grup, 2006. 16. Maia Sandu, The analysis of the evolution of foreign assistance offered for Moldova in the period 2001-2007, ADEPT http://www.e-democracy.md/files/prioritati-guvernare-2009.pdf 17. Ministry of Planning and International Cooperation/Oxford Management Institute (London), Aid Absorption Capacity, September 2006 18. Olga Lukashenko, Moldova: Needs Assessment on Aid Coordination and Management, UNDP, 2004 19. Report World Bank Moldova, Debt Management Performance Assessment (DeMPA)., April 2008 20. The Paris Declaration Country Chapters Moldova, 2006, 2008, 2010 Survey on Monitoring, OECDEU Code of Conduct on division of labor in development assistance, Bruxelles, 28.02.2007 21. Valentin Lozovanu/Viorel Grbu, Foreign Assistance and Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, September 2010 22. Victor BODIU, Secretarul General al Guvernului a prezidat astzi edina Comitetului de coordonare a elaborrii proiectului documentului naional de planificare strategic pentru anii 2012-2020, http://cancelaria.gov.md/ libview.php?l=ro&idc=277&id=983 23. Aanaliza Capacitatii de Absorptiea Fondurilor Comunitarein Romania,Institutul European din Romnia 24. Bulgarias and Romanias absorption capacity for EU Structural and Cohesion Funds,The Hague School of European StudiesHaagse Hogeschool, Berlin, June 2007 25. Aid Absorption Capacity-Ministry of Planning and International Cooperation, Oxford Management Institute (London)
54
NOTE
55
IDIS Viitorul
reprezint o instituie de cercetare, instruire i iniiativ public, care activeaz pe o serie de domenii legate de: analiz economic, guvernare, cercetare politic, planificare strategic i management al cunotinelor. IDIS activeaz n calitate de platform comun care reunete tineri intelectuali, preocupai de succesul tranziiei spre economia de pia i societatea deschis n Republica Moldova. Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, promovarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul
str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu MD-2005 Republica Moldova
373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax
office@viitorul.org www.viitorul.org

Asist Fin - Rep Moldova

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Asist Fin - Rep Moldova

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Corina Gaibu

Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Grbu

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

CAPITOLUL I. ANALIZA ASISTENEI EXTERNE (2006-2010)

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

1.1 Documente de ghidare: de la planificare general la abordare sectorial

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

Figura 1. Evoluia fluxurilor AOD 2004-2010

1.2 Fluxurile AOD i fragmentarea sectorial

Calculele IDIS bazate pe datele OCDE din 2010

7 Fareed Zakharia, The Postamerican World, May 2009. 10

Tabelul 1. Angajamentele donatorilor i sumele debursate

20 Valabil in cazul capacitatii administrative de absorbtie

CAPITOLUL II. CAPACITATEA MACROECONOMIC DE ABSORBIE

2.1 Situaia macroeconomic actual

Tabelul 2. Indicatori macroeconomici selectai, 2006-2010.

2008 7.2 27.4 107.3 1591.2 4898.9 -3308 1505

2009 -6.5 21.9 100.4 1287.5 3278.3 -1991 1480.3

2010 6.9 21.6 108.1 1541.5 3855.3 -2314 1717.7

Venituri i granturi, total Impozitele directe Impozitele indirecte Granturi

11117 423 8053 315

14059 562 9832 968

15978 303 11776 1068

13568 183 9977 1026

17168 216 12252 1955

11019 8382 4570 2094 1289 429 2688

14257 11006 6189 2551 1656 610 3347

16466 12839 7369 2849 1899 722 3604

17203 14741 8728 3441 1738 834 2488

18792 16194 10448 3430 1769 548 2716

Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Guvernul RM

2.2 Evoluia datoriei i presiunii sale asupra economiei naionale

2.3 Absorbia asistenei - comparaii internaionale

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

Tabelul 4. Comparaia indicatorilor: VNB, AOD n rile selectate, 2008-2009

2.4 Agregate monetare

2.5 Concluzii privind aspectele macroeconomice

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

CAPITOLUL III. CAPACITATEA FINANCIAR DE ABSORBIE

3.1 Cerinele de cofinanare ale donatorilor

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

3.3 Estimarea efortului de cofinanare la nivel macroeconomic

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

2007 35.4 2.32% 0.25% 0.07%

2008 14.2 0.96% 0.09% 0.02%

2009 20 1.28% 0.12% 0.03%

2010 20.8 0.46% 0.11% 0.03%

50.7 6.99% 0.46% 0.12%

3.4 Capacitatea de rambursare multianual

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

3.6 Concluzii privind aspectele financiare

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

CAPITOLUL IV. CAPACITATEA ADMINISTRATIV DE ABSORBIE

Valentin Lozovanu, Viorel Grbu

4.1 Cadrul de gestiune a asistenei externe

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

Ciclul II 4 536 321 286 166 72 1 828 706 32 59

EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA

Oarecum n dezacord 5 12.8 13 33.3

Dezacord N/ NR total 2 39 5.1 100% 4 10.3 100% 39