ANALELETIINIFICEALEUNIVERSITIIAL.I.CUZAIAI TomulLVII,tiineJuridice,2011,Nr.

I
ANALIZANOIUNIIDEFUNCIONARPUBLICDINPERSPECTIVA ACTUALULUIINOULUICODPENAL GEORGECLAUDIUPUPZAN

Abstract In romanian criminal law, the concept of public officer has a very broad meaning, including all categories of persons operating in public administration, bothcivilservantsandordinaryemployees. Publicofficersareobligedtoperformtheirdutiescorrectlyandpromptlyin the interest of citizens. This is why the criminal law protects the civil servants prestigebutsetsseveremeasuresiftheybreaksthelaw. Key words: Key words: civil servant, public employees, Romanian criminal law,Romanianadministrativelaw

I. n literatura juridic, conceptul de funcionar public comport o serie de accepiuni ce pornesc de la un neles restrns al termenului, ntlnit n dreptul administrativ,i merg pn la un sens larg al acestuia, ce sedesprindedinanalizadispoziiilorpenale. Legea nr. 188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici,1act normativcereglementeazregimulgeneralalfuncieipublice,nelegeprin noiunea de funcionar public doar acea persoan care dispune de prerogativa de putere public2i care i ndeplinete sarcinile de serviciu la

Asist.univ.drd.,FacultateadeDrept,UniversitateaAlexandruIoanCuzadinIai.

Legeanr.188din1999privindStatutulfuncionarilorpublici,republicatnM.Ofnr.251 din22martie2004. 2 Art.2 din Legea nr.188 din 1999 privind Statutul functionarului public, unde activitile ce implic exercitarea prerogativelor de putere public sunt urmtoarele: punerea n executarealegiloriacelorlalteactnormative,elaborareaproiectelordeactenormativeia altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora, elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, consilierea, controlul i auditul public intern,
1

104 GEORGECLAUDIUPUPZAN o autoritate sau instituie public din cadrul administraiei centrale sau locale. Prerogativa de putere public se constituie, n acest caz, ntrun elementesenialdeidentificareafuncionaruluipublic3.Altsensalnoiunii, de data aceasta mai extins, include toate categoriile de persoane care i desfoar activitatea n cadrul autoritilor i instituiilor publice. n aceast concepie sunt considerai funcionari publici, pe lng cei care dispun de prerogativa de putere public, i persoanele ncadrate n baza unui contract individual de munc i crora le sunt aplicate prevederile legislaiei muncii4. n fine, ultima accepiune a noiunii de funcionar public, la care adugm i conceptul de funcionar, este prezent n Codul penal unde, n art. 147, prin funcionar public i funcionar trebuie s avem n vedere o palet foarte larg de persoane, de la demnitari ce exercit atribuii ale puterii executive, legislative i judectoreti, pn la salariaii care presteaz o activitate pentrui sub autoritatea persoanelor juridice de drept privat. Aceast ultim accepiune facei obiectul cercetrii noastre n condiiilencare,dezbateriledoctrinareidificultiledinpracticcuprivire laocorectnelegereaconceptului,suntdemaximactualitate. n alt ordine de idei, legea penal acord o atenie deosebit funciei publice i implicit titularului acesteia: funcionarul public. Motivul este determinat de rolul pe care l are funcionarul public n organizareai prestarea serviciilor publice naionale i locale, activitatea desfurat n acestsensfiinddeunrealinteresattpentrustatctipentruceteniisi. De aceea funcionarii publici au datoria si ndeplineasc n mod corect atribuiile i s rezolve cu promptitudine sarcinile de serviciu ce intr n competena lor. Tocmai acest aspect l determin pe legiuitorul penal ca, prin msuri legale, s ocroteasc prestigiul funciei publicei implicit pe cel al funcionarului public, dar n acelai timp s instituie i sanciuni pentru faptele nedemne ale unora care pot genera prejudicii nsemnate att
gestionarea resurselor umane i a celor financiare, colectarea creanelor bugetare, reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n justiie sau fa de alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.i nu n ultimul rnd realizarea de activitinconformitatecustrategiadeinformatizareaadministraieipublice. 3 Verginia Vedinas, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrin, legislaie, jurispruden,Ed.UniversulJuridic,Bucureti,2009,p.24. 4 AntonieIorgovan,Tratatdedreptadministrativ,vol.I,Ed.AllBeck,ed.a4a,Bucureti, 2005,p.581.

AnalizanoiuniidefuncionarpublicdinperspectivaactualuluiinouluiCodpenal 105

ceteanului de rnd, autoritilor publice locale ct i statului romn.5 Astfelpentruoproteciectmaieficientarelaiilor socialelegatedebuna desfurare a activitii organelor publice de stat i locale precum i a aprrii intereselor legale ale cetenilor, legiuitorul penal a definit noiunea de funcionar public i pe cea de funcionar n aa fel nct s rspundctmaibineunorasemeneaexigene. II. Potrivit art. 147 al. 1 Cod penal, prin funcionar public se nelege orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art.145 Cod penal, iar art.145 Cod penal definete noiunea de public ca fiind tot ce privete autoritile publice, instituiile publice, instituiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate public, serviciile de interes public, precumi bunurile de orice felcare,potrivitlegii,suntdeinterespublic. Codul penal n art. 147, al. 2 definete i noiunea de funcionar, aceasta avnd o sfer de cuprindere mult mai extins. Astfel, prin funcionar, se nelege persoana menionat n al.1, adic funcionarul public, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei persoanejuridicededreptprivat. Prin urmare, n accepiunea legii penale, o persoan poate avea calitatea de funcionar public doar dac desfoar o activitate n cadrul unei autoriti sau instituii publice, pentru o alt persoan juridic de interes public precum i o activitate n cadrul unui serviciu de interes public.6 Sunt vizate autoriti, instituii si servicii publice organizate att la nivelcentralctilocal. naldoilearnd,observmcnoiuneadefuncionaroincludeatt pe cea de funcionar public, cti pe cea de salariat, aa cum este aceasta definit n dreptul muncii, adic persoana ncadrat n munc, n baza unui contract individual de munc, la un angajator persoan juridic ce desfoaroactivitatefiecuscoppatrimonial,fienepatrimonial.
George Antoniu, tefan Dane, Maria Popa, Codul penal pe nelesul tuturor, ediia a VIIa,EdituraJuridic,Bucureti,2002,p.232233. 6 Olivian Mastacan, Rspunderea penal a funcionarului public, ediia a 2a, Ed. Hamangiu,Bucureti,2008,p.6.
5

GEORGECLAUDIUPUPZAN naltreilearnd,distinciapecareofacelegiuitorulntreceledou noiuni este una importanti necesar totodat pentru c are consecine att asupra tratamentului penal dup calitatea fptuitorului7, art. 258 Cod penal, spre exemplu, prevede o extindere a rspunderii penale n cazul svririi infraciunilor prevzute de art. 246250 Cod penal i pentru cei care au calitatea de simplii funcionari, n acest caz maximul pedepsei reducnduse cu o treime, ct i asupra existenei unor infraciuni sau agravante ale acestora8, fapt ce se stabilete n funcie de calitatea de subiectactivcalificatdefuncionarpublicsau,dupcaz,defuncionar. Nu n ultimul rnd trebuie precizat c noiunea de funcionar public din dreptul penal are o sfer mai larg de cuprindere dect aceea de funcionarpublicdindreptuladministrativ.Meniuneaseimpuneafifcut pentru a sublinia mai bine diferenele dintre cele dou noiuni, identice ca i form, dar distincte prin calificarea dat de legiuitor. Astfel, potrivit Legii nr. 188 din 1999 privind Statutul funcionarilor publici, persoana care accede la o funcie public trebuie s fie numit oficial, fapt ce are loc n cadrul unei solemniti prilejuite de emiterea actului administrativ de numire i de depunerea jurmntului, s aib ca i sarcini de serviciu ndeplinireaactivitilorcepresupunprerogativadeputerepublic,acestea s fie ndeplinite n serviciul autoritilor sau instituiilor publice, iar pentru activitateaprestatsfieiremunerat. Pe de alt parte, potrivit legii penale, pentru a avea calitatea de funcionarpublicestenecesarafindeplinitosingurcondiie:persoana, titulara funciei, s aib o nsrcinare n serviciul unei autoriti publice, instituii publice sau altei persoane juridice de interes public. Nu intereseaz natura nsrcinrii sau dac aceasta este permanent sau temporar. Nu are relevan nici titlul sau modul n care a fost nvestit: numit sau aleasi nici dac este remunerat sau nu. Legiuitorul a optat, dupcumsevede,pentrusoluialegriiconceptuluidefuncionarpublicde orice persoan care ndeplinete o activitate pentru un serviciu public, oricare ar fi acesta. Cu toate acestea ns, nu pot avea calitatea de
Gianina Cudriescu Pil, Noiunea de funcionar, n Revista de Drept penal nr.3/2001, p.90. 8 IonStaiu,Noiuneadefuncionar.Controverse,RevistadeDreptpenalnr.4/2003,p.33.
7

106

AnalizanoiuniidefuncionarpublicdinperspectivaactualuluiinouluiCodpenal 107

funcionar public, aa cum sa afirmat n doctrin9, persoanele care au statutul de colaboratori externi ai unitilor prevzute la art. 145 Cod penal i nici elevii sau studenii care fac practic de specialitate n cadrul acestor uniti. Modificri importante cu privire la definirea conceptului de funcionar public sunt aduse de noul Cod penal.10 Potrivit art. 175, al. 1 din acest act normativ, funcionar public, n sensul legii penale, este persoana care,cutitlupermanentsautemporar,cusaufroremuneraie: a). exercit atribuii i responsabiliti, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor puterii legislative, executive sau judectoreti; b). exercit o funcie de demnitate public sau o funcie public de oricenatur; c). exercit, singur sau mpreun cu alte persoane, n cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate public, atribuii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. De asemenea, potrivit al.2 al aceluiai articol, este considerat funcionar publici persoana care exercit un serviciu de interes public pentru care a fost nvestit de autoritile publice sau care este supus controlului ori supravegherii acestora cu privire la ndeplinirea respectivului serviciu public. Iar ct privete termenul de public, acesta este definit n art.176 noul Cod penal ca fiind tot ce privete autoritile publice, instituiile publice sau alte persoane juridice care administreaz sau exploateazbunurileproprietatepublic. Parcurgnd dispoziiile art. 175 al. 1 i 2 ale noului Cod penal, se pune n mod firesc ntrebarea: ce categorii de persoane vor intra sub incidena acestor reglementri, dobndind statutul de funcionar public? Dac avem n vedere prevederile art. 175 al. 1 lit. a noul Cod penal, persoanele care exercit atribuii i responsabiliti n vederea realizrii prerogativelor puterii legislative nu pot fi altele dect parlamentarii, senatori i deputai, inclusiv organele lor de conducere i anume:
9 10

Ibidem. AdoptatprinLegeanr.286din2009ipublicatnM.Of.nr.510din24.07.2009.

108 GEORGECLAUDIUPUPZAN preediniii vicepreedinii, chestoriii secretarii Camerei Deputailori ai Senatului Romniei. Din rndul celor care exercit prerogativa puterii executive fac parte: Preedintele Romniei, primulministru, viceprim ministru, minitrii, minitrii de stat, minitrii delegai cu nsrcinri speciale, secretarii de stat, subsecretarii de stat, conductorii i adjuncii organelor de specialitate ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor dar i efii i adjuncii acestora din cadrul autoritilor administrative autonome organizate la nivel central. n fine, activitile ce presupun prerogative judectoreti sunt ndeplinite de ctre: preedintele i judectorii Curii Constituionale, membrii naltei Curi de CasaieiJustiie,procurorulgeneralalParchetului depelngnaltaCurte de Casaiei Justiiei adjuncii acestuia, inclusiv procurorulef al Direciei de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism, procurorulgeneralalParchetuluiNaionalAnticorupieiadjunciiacestuia, preedinii, adjuncii acestora i judectorii curilor de apel, tribunalelor i judectoriilori primprocurorii, adjuncii lori procurorii parchetelor de pe lngcuriledeapel,tribunaleijudectorii. Art.175al.1,lit.bnoulCodpenaliconsiderfuncionaripublicipe cei care dein o funcie de demnitate public, dar i pe cei care ocup o funcie public de orice natur. Funcia de demnitate public este definit de Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduri publice11 n anexa nr. IX, art. 1, al. 1, ca fiind o funcie public care se ocup prin mandat obinut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Se observ c legea face distincie ntre demnitile alesei cele numite, iar demnitile alese, la rndul lor, se mpart n dou categorii: demniti alese la nivel naional12, din care fac parte Preedintele Romniei, senatorii i deputaii, precum i cei desemnai, din rndul acestora din urm, n cadrul organelor de conducere ale Senatului i ale Camerei Deputailor, i demniti alese la nivel local13 unde i ntlnim pe preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, pe
Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduripublice,publicatnM.Of.nr.877din28.12.2010. 12 Legea cadru nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar a personalului platit din fonduripublice,AnexaIX/1 13 Idem,AnexaIX/3.
11

AnalizanoiuniidefuncionarpublicdinperspectivaactualuluiinouluiCodpenal 109

primari i viceprimari, pe consilierii locali i judeeni. Ct privete funciile de demnitate public numite14, Legea nr. 284 din 2010 privind salarizarea unitar i enumer pe: membrii Guvernului Romniei, inclusiv pe secretarul general i pe secretarul general adjunct al instituiei executive, pe judectorii Curii Constituionale, pe membrii Consiliului Legislativ, ai Curii de Conturi, pe cei ai Consiliului Concurenei, ai Consiliului Naional al Audiovizualului i ai Consiliului Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, pe Avocatul Poporului i pe adjunctul acestuia, pe consilierii prezidenialii de stat din cadrul Administraiei Prezideniale, precumi pe secretarii generali i adjuncii lor de la Camera Deputailor i Senatul Romniei. Este lesne de observat c avem de a face, n enumerarea fcut, cu demniti naionale. Totui nu trebuie neglijai, chiar dac nu sunt prevzui n mod expres de lege, nici demnitarii locali numii15 i anume: prefeciiisubprefecii. Ct privete art. 175 al. 1, lit. b noul Cod penal, teza a doua, care menioneaz c sunt considerai funcionari publici, pe lng demnitari, i persoanele care ocup o funcie public de orice natur, considerm c se includ n aceast categorie: funcionarii publici, aa cum sunt ei definii de Legea privind Statutul funcionarilor publici dari persoanele care ocup o funcie public de autoritate, aceasta fiind definit n doctrin16 ca fiind o funcieocupatdeopersoancareaparineunuiorgandeconduceredintr o autoritate public sau o structur a acesteia, urmare a actului de alegere sau numire. Intr n aceast categorie toate funciile de conducere, nalii funcionaripubliciprecumimanagerulpublic. Nu n ultimul rnd, este considerat, potrivit art. 175 al. 1, lit. c noul Cod penal, funcionar public persoana care exercit, singur sau mpreun cu alte persoane, n cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarat ca fiind de utilitate public, atribuii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. Intr n aceast categorie salariaii carei desfoar activitatea pe o funcie de conducere sau
Idem,AnexaIX/2. ValentinI.Prisacaru,Funcionariipublici,Ed.AllBeck,Bucureti,2004,p.52. 16 Verginia Vedinas, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrina, legislatie, jurispruden,Ed.UniversulJuridic,Bucureti,2009,p.2526.
15 14

110 GEORGECLAUDIUPUPZAN execuie n cadrul: regiilor autonome naionale sau locale, societilor naionale sau companiilor naionale, dari cei care desfoar o activitate n cadrul asociaiilor i fundaiilor, persoane juridice de drept privat fr scoplucrativ.Art.175al.2asimileazfuncionaruluipublicipersoanacare exercit un serviciu de interes public pentru care a fost nvestit de autoritile publice sau care este supus controlului ori supravegherii acestuia cu privire la ndeplinirea respectivului serviciu public. Sunt inclui particularii care primesc gestiunea unui serviciu public naional sau local, economic sau sociocultural, devenind astfel de utilitate public17. Vorbim de subieci carei desfoar activitatea n cadrul persoanelor juridice de drept privat cu scop lucrativ: societi comerciale care, prin intermediul contractelor administrative, valorific, n interesul colectivitii, naionale sau locale, dup caz, bunurile i serviciile publice. De asemenea sunt considerai tot aici ca fiind funcionari publici i persoanele fizice care exercit o profesie de interes public pentru care este necesar o abilitare special a autoritilor publice. Este cazul unor profesii liberale precum notariisauexecutoriijudectoreti18. III. Concluzionnd, putem afirma c, referitor la reglementarea conceptului de funcionar public, se remarc, lucru binevenit de altfel, o schimbare de optic a legiuitorului penal n sensul renunrii la o interpretare extensiv a acestei noiuni i, n acelai timp, o apropiere de conceptulsimilardin dreptuladministrativ,undesepuneaccent peceeace estecuadevratesenialpentruunfuncionarpublic:prerogativadeputere public; precum i renunarea definitiv la reglementarea, n noul Cod penal, a noiunii de funcionar. Totui nu putem trece peste carenele care privesc definirea funcionarului public, neajunsuri ce i au originea att n imposibilitatea determinrii sferei complete a noiunii de funcionar public daripermanentasuprapunerecusferaaltornoiunisimilare.19.

Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. All Beck, Bucureti, 2003,p.191iurm. 18 Mihai A. Hotca, Noul Cod penali Codul penal anterior. Aspecte diferenialei situaii tranzitorii,Ed.Hamangiu,Bucureti,2009,p.166167. 19 I.Brad,Ctevaaprecierireferitoarelasferanoiuniidefunciepublicdeautoritate,n RevistaDreptulnr.3/2004,p.143.
17

AnalizanoiuniidefuncionarpublicdinperspectivaactualuluiinouluiCodpenal 111

Astfel este dat o definiie mult mai strict a noiunii de funcionar public menit s oglindeasc cu mai mult rigoare realitile existente n societatea noastr i n acelai timp s pun capt i controverselor din doctrin referitoare la corecta nelegere a conceptului. Acesta este i motivul pentru care sa renunat la reglementarea noiunii de funcionar, care nu este actualmente corect definit din punct de vedere al logicii formale deoarece sub aceeai denumire sunt incluse dou realiti antinomice: funcionarul publici salariatulfuncionar20. Modificrile avute n vedere sunt necesare i n condiiile n care Codul penal n vigoare i consider funcionari publici chiar i pe cei care sunt ncadrai n aparatul propriualautoritiloriinstituiilorpublicenbazaunuicontractdemunca i care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere reparaii, de deservirei paz, nsrcinri care nu presupun prerogative de putere public21.Chiar Statutul funcionarilor publici, n art.6, nui include pe aceti salariai in rndul funcionarilor publici,cinrndulpersonaluluicontractual,ceintrsubdirectaincidena prevederilorlegislaieimuncii. Neajunsurile reglementrii art. 175, al. 1 noul Cod penal sunt ns evidente: n primul rnd, se remarc faptul c legiuitorul nici de data aceasta nu stabilete concret sfera noiunii de funcionar public. Enumerarea pe careofacenarticolulsusmenionat,al.1laslocinterpretrilor.Motivul:o suprapunere evident de noiuni cu coninut asemntor dar totui diferit: funcie public de autoritate, funcie de demnitate public i funcie public. Spre exemplu, n art. 175 noul Cod penal, sfera noiunii de funcie de demnitate public, prevzut la lit. b, include i acele funcii de autoritate ce se exercit n vederea realizrii prerogativelor puterii legislative, executive i judectoreti, prevzute la lit. a; cu alte cuvinte, exponenii puterilor legislativ, executiv i judectoreasc: senatorii, deputaii, membrii Guvernului, Preedintele Romnieii magistraii, sunt n acelai timpi demnitari ai statului romn; iar prin sintagma folosit n art.
20

A.Salan, Falsuri n inscrisuri. Observaii critice, n Revista de Drept penal nr. 1/2002,

p.87

Gianina Cudriescu Pil, Noiunea de funcionar, n Revista de Drept penal nr.3/2001, p.91.

21

112 GEORGECLAUDIUPUPZAN 175 al. 1, lit. b: funcie public de orice natur, trebuie s nelegem toate funciile de demnitate public, naionale i locale, precum i funciile de autoritate ce presupun atribuii i responsabiliti n scopul realizrii celor treiputerinstat. n al doilea rnd, orice funcie ce presupune exercitarea prerogativelor puterii legislative, executivei judectoreti, orice funcie de demnitate public, orice funcie public, precum i orice persoan carei desfoar activitatea n cadrul unei regii autonome, companii sau societi naionale, cu capital integral sau majoritar de stat, trebuie ntotdeauna s fie remunerat, n caz contrar ne aflm n faa unei nclcri a prevederilor legislaiei muncii.22 Ne punem firesc ntrebarea: care a fost intenia legiuitoruluicnd,pentrufuncionariienumerailaart.175al.1,aprevzut i posibilitatea inexistenei unei remuneraii pentru activitatea prestat de acetia? n final, nu ne rmne dect s ateptm momentul cnd, n legislaia noastr penal, vom avea o definiie clar, concis, n afara oricrei interpretri, a conceptului de funcionar public care s pun capt disputelor din doctrin dar care s uureze, n acelai timp, i munca practicienilornceeaceprivetecorectancadrareafaptelor.

Art. 39, al. 1, lit. a din Legea nr. 53 din 2003, Codul muncii, unde se menioneaz c angajatularedreptullasalarizarepentrumuncadepus.
22