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IMPACTOS SOCIOAMBIENTALES DE LA MINERIA EN EL PERU

Minera en el Per El Per ha sido tradicionalmente un pas minero. En la actualidad la minera representa aproximadamente el 60 por ciento de las exportaciones del pas y ms del 40 por ciento del Impuesto a la Renta de Tercera Categora que recauda el Estado1. Por otro lado, basado en sus actividades extractivas en general, la economa peruana viene creciendo sostenidamente en los ltimos aos. Si bien esto da una idea de la relevancia econmica de la actividad, algunos de los temas en debate al respecto son que dicho crecimiento sustentado en la actividad minera no ha sido inclusivo, en especial tratndose de los sectores rurales de la poblacin, y adems que los impactos ambientales a menudo no han sido controlados adecuadamente perjudicando ms a las poblaciones ms vulnerables, las que con frecuencia se ubican tambin en zonas rurales con dbil presencia del Estado. Adems de la problemtica acarreada por la minera a gran escala, un problema importante en la actualidad es el de la gran cantidad de mineros informales que operan ilegalmente, sin tener concesin y sin cumplir con condiciones ambientales mnimas, con frecuencia usando maquinaria de envergadura considerable2. Marco regulatorio general para la actividad minera La legislacin peruana establece que los recursos naturales son de la Nacin y el Estado es responsable de su administracin para que tales recursos sean aprovechados de manera sostenible. Para tal aprovechamiento del recurso el Estado otorga derechos a particulares que en el caso minero son denominados concesiones. Cabe considerar que la decisin legislativa de distinguir entre el dominio sobre el suelo (que es frecuencia de poblaciones rurales) y el subsuelo tiene repercusiones concretas en el marco para las negociaciones y, en ltimo trmino, para los criterios de distribucin de la riqueza. Es de destacar que entre las causales de caducidad de las concesiones se comprende nicamente dos: a) el no pago oportuno del derecho de vigencia por dos aos consecutivos3 y b) la falta de acreditacin de produccin o inversin mnimas, durante un plazo de quince aos contados desde otorgada la concesin. Es cuestionable que no se contemple causal de caducidad, por ejemplo, el incumplimiento de obligaciones laborales, ambientales o sociales. El Ministerio de Energa y Minas y los Gobiernos Regionales, adems de los titulares de concesiones, tienen la obligacin de informar a la poblacin sobre el derecho de concesin otorgado, las obligaciones ambientales, la normativa vigente que regula la actividad, los derechos y obligaciones de las poblaciones involucradas, las tecnologas aplicables, entre otra informacin que pudiera resultar relevante. Otro tema que es relevante es el de la evaluacin ambiental. A diferencia de otros pases de Latinoamrica, el Estado peruano realiza esta funcin de manera sectorial, siendo el Ministerio de
Ver PBI minero peruano creci 260% en ltimas dos dcadas por inversiones publicada en http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=FEYoUKl/2Cw= 2 El Estado ha declarado en estado de emergencia por razones ambientales en las provincias de Nazca, Palpa y San Juan, en la regin Ica; Tambopata y Manu, en la regin Madre de Dios; y en Caravel y Caman, en la regin Arequipa. Un caso particularmente grave por las dimensiones del dao ambiental es el de Madre de Dios en donde la deforestacin ha aumentado seis veces en los ltimos aos por la incursin de mineros informales. Al respecto ver http://elcomercio.pe/planeta/745213/noticia-deforestacion-amazonia-peruana-crecio-seis-veces-fiebre-oro. 3 El derecho de vigencia es un pago anual que deben hacer los titulares de concesiones mineras y que vara entre 3, 1 0.5 dlares por hectrea, dependiendo de la escala de explotacin (grande, pequea o artesanal).
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Energa y Minas el competente para dicha evaluacin, correspondindole a los Gobiernos Regionales cuando se trata de pequea minera y minera artesanal. As, todos los titulares de concesiones mineras que quieran realizar actividades de exploracin o explotacin deben presentar un estudio ambiental para aprobacin. La evaluacin comprende adems de la funcin tcnica de la autoridad un proceso de participacin ciudadana que debe tener por objeto no slo informar y absolver las dudas e inquietudes de la poblacin sino tambin mejorar y enriquecer el proceso de evaluacin. La participacin debe darse antes, durante y despus de la elaboracin del estudio ambiental respectivo, por medio de diversos mecanismos de participacin, tales como la distribucin de ejemplares del estudio ambiental a los gobiernos regional y locales pertinentes, la publicacin del mismo en la pgina web del Ministerio de Energa y Minas; la distribucin de resmenes ejecutivos en castellano y la lengua local; buzones de sugerencia; encuestas; talleres informativos; y audiencias pblicas. Durante la fase de explotacin o beneficio minero4, un espacio de participacin lo constituyen los comits de monitoreo de los impactos ambientales y de vigilancia del cumplimiento de los compromisos establecidos en los estudios ambientales. Una dificultad en la aplicacin de los mecanismos de consulta es la asimetra ya no slo en los poderes frente al Estado para obtener de ste decisiones favorables, sino tambin en el anlisis de la informacin tcnica que pretende sustentar la viabilidad del proyecto minero. As por ejemplo, una empresa minera cuenta habitualmente con especialistas en derecho, ingeniera ambiental, finanzas y tienen trato directo con la empresa que elabora, por encargo suyo, el estudio de impacto ambiental. Las poblaciones normalmente no cuentan con todos estos recursos lo que dificulta su propio proceso de evaluacin y decisin. Al respecto, aunque es posible constituir un fondo para que la poblacin ubicada en el rea de influencia del proyecto financie la revisin de los estudios ambientales, la normativa actual establece que esto es facultativo del titular minero. Por el contrario, en el caso de los comits de monitoreo y vigilancia la normativa seala que la autoridad puede disponer la constitucin de un fondo a costo del titular minero, que cubra tales actividades. Finalmente, en relacin a la evaluacin ambiental est prevista la intervencin de otras autoridades por razn del ecosistema que afecte. As, para la aprobacin de la evaluacin ambiental es precisa la opinin favorable de la ANA (Autoridad Nacional del Agua) y el SERNANP (Servicio nacional de reas Naturales Protegidas), segn se trate del aprovechamiento de un vertimiento en recursos hdricos o que involucre reas naturales protegidas o sus zonas de amortiguamiento. Las exigencias ambientales del Acuerdo de Promocin Comercial firmado con los Estados Unidos (conocido como Tratado de Libre Comercio-TLC) y las presiones sociales nacionales, entre las cuales estuvieron el aumento de la conflictividad (que reclamaban que los sectores productivos no fueran promotores y evaluadores ambientales) presionaron al Estado a crear el Ministerio del Ambiente, el cual es el ente rector del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) desde el ao 2008. Sin embargo, en la prctica, su injerencia en las funciones sectoriales de evaluacin se ha reducido a brindar algunos lineamientos que an no han sido implementados por los diversos sectores. Otro instrumento que deben aplicar los titulares mineros es el Plan de Cierre de Minas por el cual se busca rehabilitar las reas utilizadas por la minera tras concluidas las operaciones, a fin de que el terreno tenga condiciones similares a las que existan antes de la actividad. Los impactos de la minera en el Per Los impactos son de diversos tipos: por ejemplo, afectacin de la biodiversidad, modificacin del paisaje, afectacin en la cantidad y calidad del agua (por las enormes cantidades del recurso que
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El beneficio es el proceso fsico, qumico o fsico-qumico que comprende la preparacin mecnica, la metalurgia y/o la refinacin de los metales.

requieren los procesos de operaciones a gran escala y la contaminacin fsica y qumica que puede ocasionar el proceso extractivo), impactos en el aire y en la tierra, entre otros. Todo esto puede repercutir en las poblaciones que viven en las reas de influencia de las empresas por la competencia por recursos como el agua y la tierra, as como la degradacin del medio ambiente que sirve de sustento a las poblaciones. Pero existe tambin un impacto social con frecuencia menos mensurable, que es ocasionado por los cambios que afectan la dinmica interna de las poblaciones (cohesin, tradicin, migracin) y en ltimo trmino su identidad misma. Por mencionar un ejemplo, est el cambio que implica que una cantidad significativa de la poblacin deje una agricultura de subsistencia o de un mercado pequeo y pasen a ser asalariados de una empresa. Esto, adems del cambio estrictamente econmico, puede significar cambios en los sistemas de solidaridad y/o en los procesos de toma de decisiones de los miembros de una comunidad. En ocasiones son tambin todos estos cambios en el tejido social los que las poblaciones describen como la contaminacin de la actividad, frente a la cual las poblaciones que la padecen perciben que los mecanismos de evaluacin ambiental y de participacin en la toma de decisiones existentes son insatisfactorios. No obstante, si bien la promocin de la actividad minera puede tener impactos sociales a nivel local, a nivel nacional tambin puede poner en riesgo la seguridad alimentaria del pas, al privilegiar una actividad extractiva, sin que exista una planificacin adecuada de la produccin agropecuaria para consumo interno. Algunos aspectos que debilitan la evaluacin ambiental El ordenamiento territorial5 debe ser un proceso participativo tcnico-poltico de toma de decisiones respecto del uso del territorio, tanto a nivel regional como local, y debe servir para conciliar los diversos intereses y necesidades sociales y econmicas, incluyendo el uso poblacional, agropecuario y extractivo, entre otros. El exiguo avance en esta materia no ha permitido que la poblacin participe en la toma de decisiones, siendo el caso que en algunas provincias el sector minero ha concesionado porcentajes del territorio superiores al 80% y con frecuencia las poblaciones campesinas e indgenas no tienen informacin clara de si sus tierras comunales estn afectadas por tales concesiones6. Por tal motivo, con frecuencia se ha criticado que no exista la participacin en una planificacin previa acerca de dnde se puede o no otorgar concesiones para la explotacin minera7. Por otro lado, se ha criticado que en la evaluacin ambiental no se valore adecuadamente el costo de oportunidad del proyecto de inversin (por ejemplo, el desarrollo minero) frente al valor patrimonial del ecosistema (por ejemplo lo que puede significar la destruccin de un bosque en prdida de retencin de carbono, o la prdida de recursos genticos en biodiversidad). A pesar de la normativa reciente del sector Ambiente que contempla la posibilidad de que la valoracin econmica del patrimonio natural sea considerada en la evaluacin ambiental, sta habitualmente no se contempla en los estudios de impacto ambiental en minera, con lo cual la internalizacin de los impactos negativos de la actividad ni siquiera se refleja en el proceso de evaluacin de manera integral. Se presenta otro problema en la participacin ciudadana, y es la asimetra en el acceso a la informacin. Mientras los titulares de proyectos cuentan con especialistas en diversos campos tcnicos, las poblaciones tienen mayor debilidad al tener que argumentar respecto de estudios que revisten alta complejidad para el anlisis.
5 El ordenamiento territorial es un proceso tcnico-poltico de toma de decisiones sobre el territorio. Ms que reconocerse, se debe llevar a cabo, pues hasta ahora los avances son escasos. Por otro lado, este no se realiza en el entorno del proyecto, sino a nivel de las jurisdicciones polticas, independiente de si existe actividad extractiva o no. 6 Es conveniente sealar que de acuerdo a la legislacin peruana el otorgamiento de la concesin minera no da derecho sobre la superficie de la tierra, cuyo derecho de uso debe ser obtenido del propietario de la tierra o, excepcionalmente, por servidumbre. No obstante, en la percepcin de la poblacin, la concesin es un signo de que un proyecto probablemente se realizar y de que estn vulnerables con un Estado que no les garantiza suficientemente la tutela de sus derechos. 7 Salvo el caso particular de la consulta a pueblos indgenas previo al otorgamiento de concesiones, que debiera ser reglamentado conforme a la Ley de Consulta Previa aprobada en agosto ltimo.

La legitimidad misma del Estado est en juego debido a la poca credibilidad de la evaluacin ambiental del sector extractivo. El gobierno saliente parece haber llevado esta falta de credibilidad a su extremo, por el cuestionamiento pblico de que han sido objeto sus decisiones. Por citar algunos ejemplos se mencionan los siguientes: a. Caso Bagua De acuerdo al llamado Informe Lombardi8 uno de los principales antecedentes del conflicto est en el apoyo y aprobacin por parte del Estado de actividades de la Minera Afrodita en reas de la Cordillera del Cndor que corresponda al Parque Nacional Ichigkat-Muja-Cordillera del Cndor, que deba servir para Reserva del territorio Wajn-Wampis9. b. Caso Ta Mara: UNOPS En el 2010 el gobierno apoyaba el proyecto Ta Mara (Arequipa)10. Ante las protestas de la poblacin y la represin policial, el Ministerio de Energa y Minas encarg la evaluacin a Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), lo cual result en 138 observaciones y la declaracin de inadmisibilidad por parte del Ministerio de Energa y Minas, por encontrar elementos insalvables. Las observaciones ms graves se referan a que el proyecto no acreditaba salvar riesgos referidos a la seguridad hdrica en la localidad, en particular por la carencia de estudio hidrogeolgico de sustento, por la fuente de agua propuesta para uso y por la posibilidad aludida a explotar oro, sin hacer referencia a las condiciones del procesamiento. El Ministerio de Energa y Minas (MINEM) suspendi el convenio con UNOPS que consista en la revisin de 100 estudios ambientales adicionales. c. Caso Madre de Dios En este caso se presenta una dinmica social y econmica que se ha hecho insostenible debido a la debilidad del Estado para hacer cumplir las normas ambientales y abordar temas complejos como la minera ilegal. Se estima en aproximadamente 7,000 hectreas la deforestacin en la Regin de Madre de Dios entre los aos 2003 y 2009, debido en parte al aumento en el precio del oro. Aunque todo indica que existen medianos a grandes capitales financiando la minera informal, son cerca de 50,000 mineros artesanales del lugar que realizan la explotacin informal (ilegal) contaminando el aire, suelo y agua con el mercurio con que procesan el oro. Madre de Dios es la regin menos poblada del pas y con gran cantidad de poblacin indgena. Esta situacin invita a la reflexin en torno a las siguientes preguntas: Cules son los principales impactos socio ambientales de la minera que puede identificar en su pas a nivel nacional, regional y local? Encuentra alguna diferencia o semejanza entre el caso peruano y la situacin en su pas? Cules son las principales recomendaciones que dara para que el Estado, las empresas, la sociedad civil y las poblaciones acten frente a los impactos socio-ambientales? Qu experiencias positivas conoce que hayan servido para mejorar la evaluacin ambiental en su localidad o regin, o para compensar/mitigar los impactos socio-ambientales de un proyecto?

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Informe en Minora de la Comisin del Congreso constituida ad hoc para el caso de Bagua. Ver http://www.rpp.com.pe/2011-04-28-denuncian-que-minera-contrato-a-ejercito-peruano-en-bagua-noticia_360136.html. 10 Ver http://www.rpp.com.pe/2010-04-15-mem-proyecto-tia-maria-no-afectara-medio-ambiente-ni-agro-de-islaynoticia_257796.html.