Financiamento e Megaprojetos: Uma Interpretação Da Dinâmica Regional Sul-Americana

FINANCIAMENTO E MEGAPROJETOS
Uma interpretao da dinmica regional sul-americana

Alessandro Biazzi Couto Eduardo Gudynas Jairo Estrada lvarez Margarita Flrez Omar Arach Ricardo Verdum (organizador) Victor Maeso Vince McElhinny
Editor Responsvel: Ricardo Verdum Reviso: Eveline de Assis Projeto Grfico: Clarissa Teixeira Tiragem: 1.000 exemplares Impresso: Grfica Star Print Conselho Diretor: Armando Raggio David Fleischer Fernando Oliveira Paulino Guacira Csar de Oliveira Jurema Werneck Luiz Gonzaga de Arajo Neide Viana Castanha Oswaldo Braga Jr. Silvia Ramos Colegiado de Gesto Atila Roque Iara Pietricovsky Jos Antnio Moroni Assessoria de Polticas Alessandra Cardoso Alexandre Ciconello Ana Paula Felipe
Edlcio Vigna Eliana Graa Evilsio Salvador Lucdio Bicalho Marcia Acioli Ricardo Verdum Assessoria administrativo-financeira Adalberto Vieira dos Santos Eugnia Christina A. Santana Isabela Mara dos S. da Silva Ivone Maria da Silva Melo Josemar Vieira dos Santos Maria Jos de Morais Maria Lcia Jaime Mria Thereza B. Consiglio Ricardo Santana da Silva Rosa Din Gomes Ferreira Instituies que apiam o Inesc Action Aid, Christian Aid, Evangelischer Entwicklungsdienst (EED), Fastenopfer, Fundao Avina, Fundao Ford, Fundao Mott, Instituto Heinrich Boll, Kinder Not Hilfe (KNH), Norwegian Church Aid, Oxfam Internacional, Oxfam Novib
Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretao da dinmica regional sul-americana. Realizao: Apoio: Instituto de Estudos Socioeconmicos Inesc Fundao Heinrich Bll
Copyright , Inesc 2008 Verdum, Ricardo (organizador) Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretao da dinmica regional sul-americana / Eduardo Gudynas ... [et al] Braslia: Inesc, 2008 160p.: il. 1. Financiamento, 2. Megaprojetos, 3. Amrica do Sul, 4. IIRSA, 5. PAC CDU 339 Permitida a reproduo, desde que citada a fonte.
Sumrio
Introduo______________________________________________ 7
Ricardo Verdum
As Instituies financeiras e a integrao na Amrica do Sul_______________________________________ 21

Eduardo Gudynas
A IIRSA em uma encruzilhada: indicativos de mudana, implicaes para a advocacy_ ________ 49

Vince McElhinny
A atuao das grandes empreiteiras brasileiras na integrao de infra-estrutura na Amrica do Sul__________ 79

Alessandro Biazzi Couto
O papel dos grandes bancos espanhis no financiamento de projetos em litgio na Amrica Latina_______ 89
Vctor Maeso
Articulaes ambientalistas em oposio s grandes obras de infra-estrutura_________________________ 111

Omar Arach
Tendncias recentes do investimento do capital brasileiro na Colmbia___________________________ 133

Jairo Estrada lvarez e Margarita Flrez
Apresentao
Esta publicao aborda as transformaes recentes da arquitetura financeira sul-americana e sua relao com os grandes projetos de infraestrutura fsica em implantao na regio. Por meio dela pretendemos chamar a ateno para a necessidade de um novo esforo crtico, visando entender o que est acontecendo na regio. Os modelos de anlise e interpretao desenvolvidos nos anos 1980 e 1990, enfocados predominantemente nas Instituies Financeiras Internacionais (IFIs), nos parece estarem necessitando de uma reviso. Os artigos que compem esta publicao revelam um cenrio em muitos aspectos distinto daquele perodo. Novos atores e projetos emergiram e so na atualidade to ou mais importantes quanto o desempenhado pelo Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid) no financiamento dos megaprojetos. A Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) esto hoje envolvidos no financiamento de obras de infra-estrutura em praticamente todos os pases da regio. Entre estas obras esto: hidreltricas e linhas de transmisso de energia; a instalao de campos de explorao de petrleo e gs e as vias de escoamento da produo para os centros de processamento e consumo; rodovias, portos e aeroportos; extensas reas de produo de agrocombustveis e unidades de processamento etc. Alm disto, em breve dever estar operando o Banco do Sul, brao financeiro da Unio de Naes Sul-americanas (Unasul).
Instituto de Estudos Socioeconmicos INESC
Financiamento e Megaprojetos
Nossa expectativa de que esta publicao auxilie as pessoas, organizaes, fruns e movimentos que conformam o campo scio-ambiental brasileiro e latino-americano a reconstruir e redefinir suas estratgias de ao. Esta publicao esta, portanto, em sintonia com o objetivo do Inesc de democratizar o debate e o acesso informao sobre as polticas de integrao e desenvolvimento na Regio Sul-americana, em particular da Iniciativa de Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e, no caso brasileiro, do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), visando criao dos meios poltico-institucionais que permitam a proteo e a promoo dos direitos socioambientais, culturais, econmicos e humanos das populaes e comunidades direta e indiretamente impactadas por essas estratgias de desenvolvimento econmico.
Colegiado de Gesto do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) Atila Roque, Iara Pietricovsky e Jos Antnio Moroni
Introduo
Ricardo Verdum Instituto de Estudos Socioeconmicos
Esta publicao foca sua ateno na arquitetura financeira sulamericana e sua relao com a execuo de grandes projetos de infra-estrutura fsica em implantao na regio. Ela foi concebida a partir da percepo de que estamos num momento chave para promover um novo esforo crtico de anlise e interpretativo do que est acontecendo na regio. Os artigos que compem a publicao revelam um cenrio em muitos aspectos distinto daquele que gerou os modelos de anlise e interpretao desenvolvidos nos anos 1980 e 1990, enfocados predominantemente na ao do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid). Novos atores e projetos financeiros emergiram e so - na atualidade - to ou mais importantes quanto eles no financiamento de megaprojetos. Destacam-se na cena atual a Corporacin Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes), principal instituio de financiamento de longo prazo no Brasil, que apesar de ser um banco nacional, atua internacionalmente financiando obras de infra-estrutura econmica e de interconexo terrestre e fluvial, energia e comunicaes em praticamente todos os pases da Regio Sul-Americana 1. Alm de nos brindar com um mapa das principais instituies financeiras regionais (IFR) hoje atuantes na Amrica do Sul, Eduardo Gudynas vai nos
1. O BNDES dispe de uma linha de financiamento destinada a estimular a insero e o fortalecimento de empresas de capital nacional no mercado internacional, atravs do apoio financeiro a investimentos ou projetos a serem realizados no exterior. So passveis de apoio os investimentos em construo de novas unidades; a aquisio, ampliao ou modernizao de unidades instaladas; e participao societria em empresas j existentes. Alm disso, pode ser financiado o capital de giro das empresas.
ajudar a perceber que h uma estreita relao entre o conceito de integrao embutido no projeto de Integrao da Infra-estrutura Regionais Sul-Americana (IIRSA) e o papel das IFRs. Embora invoquem a integrao, diz Gudynas, na realidade a ao das IFRs est voltada principalmente para financiar conexes entre infra-estruturas como estradas, hidrovias e gasodutos. Sua ao est voltada para viabilizar as condies fsicas para o aumento da interdependncia econmica em nvel regional, impulsionada por acordos preferenciais de integrao, em um contexto de abertura e desregulamentao sob o argumento de que ir aumentar a capacidade competitiva dos pases na economia globalizada. A partir dos anos 1990, e num ritmo mais acelerado na dcada atual, aps a domesticao das crises financeiras que marcaram o final da dcada passada e o incio desta, acentuou-se a insero dos pases da regio no contexto global como exportadores de commodities. Segundo estudo recente realizado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL, 2007), os investimentos externos diretos (IED) na Amrica do Sul na ltima dcada se concentram principalmente na viabilizao das condies de acesso aos recursos naturais disponveis na regio. No Brasil, o atual modelo de desenvolvimento vem provocando relevante impacto ambiental e social, fruto de demanda crescente dos centros produtores de bens industriais por recursos naturais. So sintomticas neste sentido as palavras do presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Luis Alberto Moreno e do presidente executivo da Corporao Andina de Fomento (CAF), L. Enrique Garca, quando dizem que: (...) a vantagem comparativa atual dos pases latino-americanos no quadro mundial sua dotao de recursos naturais. Por um lado, os pases asiticos tm se convertido na grande fbrica mundial de manufaturas de consumo massivo. Por outro, os Estados Unidos e a Europa se consolidam como provedores de manufaturas
especializadas, tecnologia e servios. frica e Amrica Latina tm sido relegadas ao papel de provedores de matrias primas. No entanto, este papel como provedor de bens de menor valor agregado tem hoje em dia uma conotao de fortaleza, dado a escassez relativa de matrias primas. sia, Europa e Estados Unidos carecem dos recursos naturais para alimentar o vigoroso crescimento de suas economias, o que tem impulsionado os preos das matrias primas de forma sustentvel a nveis nunca antes observados ao largo da ltima dcada (CAF e IADB, 2008). Por outro lado, salienta Gudynas, necessrio reconhecer na atuao das IFRs alguns aspectos positivos e necessrios, como solucionar problemas de interconexo e fragmentao em escala continental. Contudo, sua ao, de fato, responde a uma viso onde a insero no mercado global o essencial. Isto significa gerar maior acessibilidade a diferentes reas do continente, permitindo a extrao de recursos naturais (tais como minrios, petrleo, soja etc.) e facilitando a insero dos seus produtos nos mercados globais. Esta interpretao vai ao encontro do que afirma Enrique Garca, da CAF, quando diz que: Em suma, a integrao da infra-estrutura fsica da Amrica do Sul busca estabelecer mecanismos para superar os obstculos ao crescimento e impulsionar o desenvolvimento e a integrao da regio mediante inovaes metodolgicas e financeiras para o estabelecimento de conexes de transporte, energia e telecomunicaes entre mercados e reas de alto potencial de crescimento ou zonas isoladas que ofeream vantagens comparativas de ordem social, natural e/ ou cultural (Garca, 2007:33). Para Vince McElhinny houve muitas mudanas desde quando foi lanada, em 2000, a IIRSA. Passados oito anos, ela conta com o apoio dos governos que chegaram ao poder com base em plataformas de crtica aberta ao neoliberalismo e tutela das Instituies Financeiras Internacionais (IFIs).
A relativa prosperidade econmica verificada na regio teria reduzido a dependncia de emprstimos do Banco Mundial e do BID e novos atores nacionais e sub-regionais adquiriram uma posio de destaque no campo financeiro, como a Corporacin Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), ao lado do avano da ALBA, UNASUL e Banco do Sul. Os dados publicados pelo Comit de Coordenao Tcnica da IIRSA em dezembro de 2007, revela McElhinny, indicam que dos US$ 21 bilhes investidos na carteira prioritria de projetos da IIRSA at ento, o BID e o CAF representam respectivamente 7% e 8% dos compromissos totais de financiamento, em comparao aos 62% alocados pelos oramentos nacionais dos 12 pases membros da IIRSA e 21% pelo respectivo setor privado. Neste processo, afirma McElhinny, o Brasil fortaleceu sua influncia sobre a gesto do BID onde, aps o realinhamento institucional, o Brasil teria passado a liderar a vice-presidncia com mais poder, a Diviso de Infraestrutura, e diversos postos do alto escalo. De outro lado, o BNDES no s empresta atualmente cerca de oito vezes o total somado das IFIs por ano, como concede emprstimos fora do Brasil (US$ 4.2 bilhes em emprstimos de 2007 a 2008). Outro aspecto que ser objeto de foco dos autores desta coletnea o crescente protagonismo do Brasil na regio, tanto do governo, por meio do financiamento, quanto das empresas pblicas e privadas. A expanso empresarial brasileira para os pases vizinhos a principal marca deste processo de transnacionalizao do capital brasileiro e sua estreita vinculao com a concepo e implementao da estratgia embutida na IIRSA. Como destaca Alessandro Biazzi Couto, muitos dos problemas socio-ambientais gerados na Bolvia e no Peru pelas rodovias inter-ocenicas, devem-se a uma corrida ao Pacfico, que beneficia enormemente o setor do agronegcio do Centro-Oeste e Norte do Brasil e as cadeias produtivas das
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transnacionais que operam no continente. Os territrios locais so pensados quase que exclusivamente como reas de trnsito para os produtos chegarem aos portos com o menor custo de mercado possvel. De fato, as regies Norte e CentroOeste do Brasil tm um papel de grande relevncia na estratgia (dita) de desenvolvimento. ai onde, fundamentalmente, o capital ligado aos setores da minerao e do agronegcio (includo os agro-combustveis) est definindo a forma como se dar a ocupao territorial, o destino das populaes locais (povos indgenas, comunidades quilombolas e outros) e seus territrios e a forma como sero exploradas as potencialidades do patrimnio ambiental destas regies. So estes setores econmicos que de dentro e de fora do governo esto orientando as estratgias de implantao de infra-estrutura de transporte fluvial e terrestre e de gerao de energia, com recursos financeiros previstos no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), reforados por recursos do BNDES e prprios, captados no sistema financeiro nacional e internacional (ex.: Corporao Financeira Internacional-IFC/Banco Mundial). Este Plano faz parte de uma estratgia mais ampla das elites que orientam o processo de expanso e modernizao econmica brasileira, seja para regies no territrio nacional ainda no integradas completamente ao sistema econmico capitalista, seja na direo dos pases vizinhos. Por outro lado, observamos que as mesmas empreiteiras responsveis pela construo destas rodovias esto consorciadas com grupos empresarias voltados para a explorao de recursos minerais e petrleo o caso, por exemplo, da Odebrecht e da Petrobras no Peru. A Odebrecht realiza obras neste pas desde 1979, quando iniciou a construo da Central Hidreltrica Charcani V, no departamento de Arequipa. A Petrobras atua no Peru desde 2003 e atualmente a terceira empresa brasileira em importncia segundo o montante investido no pas. Em 2005, a Petrobras transformou-se na segunda maior produtora de petrleo no Peru e a empresa que detm a maior extenso de rea concedida explorao. Juntas, a Odebrecht e a Petrobras detm,
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respectivamente, 60% e 40% da maior petroqumica da Amrica Latina, a Braskem, tambm presente no Peru. Empreiteiras como Odebrecht e Queirs Galvo so de fato partes integrantes de estruturas maiores, corporaes multifacetadas, que atuam em vrias frentes, muitas vezes inclusive desenvolvendo atividades que, em tese, seriam atribuio do poder pblico. Um exemplo disto a Odebrecht em Angola, que segundo o ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Miguel Jorge, explora minas de diamante em sociedade com uma empresa estatal; expede todos os documentos oficiais do pas certido de nascimento, carteira de identidade, passaporte, etc.; e est montando a primeira rede de supermercados do pas, que em 2007 j eram 22 supermercados, de um total de 60 que comporo a rede (PIB, set/out 2008, p.29). Na Colmbia, a Camargo Corra e a Odebrecht recebero a ttulo de financiamento US$ 650 milhes do BNDES para a construo da Ferrovia Carare, uma estrada de ferro conectando o altiplano colombiano e o litoral atlntico, destinada a transportar carvo para exportao. Esta estrada dever ter um ramal para a regio de Paz del Rio, onde est instalada uma grande siderrgica adquirida pela Votorantim 2. Considerando as altas cifras despendidas pelo BNDES com obras, no podemos deixar de concordar com Biazzi Couto quando diz que este procedimento no corresponde aos objetivos sociais que a instituio apregoa. Alm dos impactos sociais e ambientais e do fortalecimento dos privilgios de grupos de poder na regio, estes crditos so responsveis pela elevao do endividamento pblico dos pases em detrimento de investidos efetivamente de interesse social, como saneamento bsico, habitao, escolas e hospitais. O artigo escrito por Vctor Maeso foca sua anlise na relao de dois grandes bancos privados espanhis, o BBVA e o Santander, com
2. Sobre os investimentos brasileiros nos pases andinos, ver: Ribeiro e Lima, 2008.
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o financiamento de grandes projetos de infra-estrutura e explorao de recursos naturais na Amrica Latina; vai chamar a ateno exatamente para a atuao de um setor financeiro para o qual pouca ateno tem sido dada no Brasil e sobre o qual muito pouca informao encontra-se acessvel 3. Segundo Carlos Eduardo Carvalho e Carlos Augusto Vidotto (2007), dentre os principais objetivos de entrada de bancos estrangeiros no mercado financeiro brasileiro, a partir de meados dos anos 1990, estava a estratgia de acompanhar as empresas dos pases de origem que vinham expandindo atividades no Brasil 4. H claras evidncias de que o BBVA tem prestado servios financeiros (inclusive emprstimos e financiamento de projetos, participao e estruturao de emprstimos agrupados e gesto e atuao como bookrunner na emisso de bnus) a doze empresas que, por sua vez, esto envolvidas em vrios projetos em situao de litgio. Maeso chama a ateno para o fato de que todas as empresas so do setor energtico ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de minerao, de celulose e de petrleo. A grande maioria das questes em litgio est associada explorao de minas (10), seguidas daquelas vinculadas construo de represas (5), a projetos de gs ou petrleo (4) e a projetos de fabricao de celulose (2). Como o BBVA, o Banco Santander tambm tem sido muito pouco transparente/aberto. Assim como aconteceu com o BBVA, diz Maeso, foi necessrio esperar pela interveno de ativistas do SETEM e de outras ONGs na reunio geral de acionistas do banco para que o prprio presidente, Emilio Botn, fizesse referncia direta ao Complexo do
3. O BBVA o maior banco em emprstimos e depsitos no Mxico e no Paraguai, o segundo no Peru e na Argentina, o quarto na Colmbia e no Chile, o quinto no Uruguai e o terceiro em emprstimos e quarto em depsitos na Venezuela. Tem presena em Hong Kong, com o stimo maior banco chins, o segundo maior banco da Espanha e tem presena forte em Portugal. Em agosto passado, firmou parceria com o Bradesco no gerenciamento de caixa para empresas clientes, constituindo-se numa das maiores plataformas do servio na Amrica Latina (Valor Econmico - 14/08/2008). 4. Sobre os investimentos espanhis na Amrica Latina, ver Ruesga et. al 2007.
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Madeira, co-financiado pelo Banco, dizendo ser conhecedor dos problemas e riscos envolvidos, e prometendo publicamente uma reunio entre os representantes do Banco Santander no Brasil e os grupos afetados. Em verdade ainda h muito que ser feito em termos de anlise sistemtica e avaliao do papel dos bancos privados na Amrica do Sul, em particular na chamada integrao regional, na execuo dos megaprojetos e na explorao de recursos naturais na regio. No caso dos grandes grupos empresariais brasileiros, como por exemplo os grupos Votorantin, Gerdau, Odebrecht e Andrade Gutierrez, todos tm seu brao financeiro, que capta recursos no mercado financeiro nacional e internacional para ser investido em empreendimentos de interesse do grupo ou para ser utilizado como contrapartida nas negociaes ou disputas no mercado de megaprojetos 5. Ao examinar as tendncias do investimento estrangeiro na Colmbia, Jairo Estrada lvarez e Margarita Flrez verificam uma orientao gradual e sistemtica do ordenamento jurdico (a lei que regula o investimento estrangeiro) no pas para um regime que tem como fundamento a eliminao de qualquer tipo de restrio ao investimento (sejam eles setoriais ou de carter administrativo). Alm disto, no perodo de 2001 a 2006 houve uma mudana importante na composio do investimento estrangeiro na Colmbia: h um aumento significativo da participao em recursos naturais e energticos. Neste setor, o investimento atingiu 47% do total dos investimentos, principalmente nos setores petroleiro e mineral, enquanto no setor de servios houve uma reduo para 34% e na indstria de manufatura caiu para 19%. Alvarez e Flrez chamam a ateno ainda para a crescente presena do capital internacionalizado brasileiro nas economias da regio andina e na
5. O BNDES, em parceria com instituies multilaterais (como BID e IFC/Bird) e com bancos privados brasileiros, anunciou em setembro deste ano a criao da Empresa Brasileira de Projetos (EBP), com o objetivo de estruturar e modelar projetos de infra-estrutura para na modalidade de concesses pblicas e Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) no Brasil e na Amrica do Sul. Fazem parte dessa companhia oito bancos, so eles: Bradesco, Ita, Unibanco, Santander, Citibank, Votorantim, Esprito Santo e Banco do Brasil (Folha de SP, 14/09/2008). Sobre a liberalizao financeira nos anos 1990 e as polticas de desenvolvimento na Amrica do Sul, ver: Santana e Kasahara 2006.
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Colmbia em particular, contrariando as expectativas de quem acreditou que com o governo Lula os processos de integrao poderiam alcanar novas dimenses e superar os contedos essencialmente neoliberais que os haviam caracterizado os anos 1990. Para eles, a poltica brasileira a partir de 2003 contribuiu com o congelamento do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas ALCA, mas no impediu a continuidade do processo de transnacionalizao e desnacionalizao da maioria das economias latino-americanas, que continuou por outras vias. As empresas brasileiras de grande porte com atuao global esto presentes na maioria dos pases andinos. o caso da Petrobrs, Vale, Gerdau, Votorantim, Odebrecht e Camargo Corra. Para Jairo Estrada lvarez e Margarita Flrez: Sem dvida, mais do que um projeto tendente ao fortalecimento da posio latino-americana no contexto da economia mundial, o que se observa a pretenso de consolidar a posio brasileira na regio, que coincide com uma antiga aspirao das elites brasileiras de transformar o Brasil em uma grande potncia. O Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do segundo governo de Lula tem por finalidade justamente incentivar o investimento do grande capital brasileiro, atravs de diversas medidas e projetos, e projetar sua influncia em outros pases da Amrica Latina, para alm do mbito do Mercosul. Dentre essas projees esto as pretenses de buscar uma sada para o Pacfico e encurtar as sadas para o Atlntico de algumas atividades produtivas brasileiras. Portanto, no casual a vinculao do Brasil a grandes megaprojetos de investimento, especialmente dentro da IIRSA. No poderamos fechar esta introduo sem destacar, a partir das anlises e interpretaes dos autores que integram esta coletnea, aquilo que identificamos como parte do campo dos desafios dos novos tempos. Seguindo na mesma linha de pensamento desenvolvida por Alvarez e Flrez, para
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Eduardo Gudynas necessrio avanar muito mais na mudana dos estilos de desenvolvimento e gerar uma integrao alternativa. Isto porque, afirma Gudynas: (...) substituir o capitalismo transnacionalizado, dependente de corporaes originadas de pases industrializados, por um capitalismo brasileiro, argentino ou chileno, no implica mudanas substanciais nas relaes de poder e nos estilos de desenvolvimento. Da mesma forma, renunciar a uma integrao multidimensional e ficando no nvel das interconexes, seria aceitar uma triste derrota nas demandas cidads por outra integrao. Para Vince McElhinny, que vem acompanhando o desenvolvimento da IIRSA ao longo dos ltimos oito anos, a sociedade civil deve se preparar para um cenrio sem a IIRSA nos moldes atuais, quando a tarefa de elaborar um modelo de integrao alternativa for totalmente transferida para a UNASUL. Isto implicar em ter que demandar dela e dos Estados que a integram participao, transparncia e prestao de contas ao pblico, ou seja: aquilo que a ALCA, a IIRSA e a maioria das IFIs no deram. Isto significa que mesmo sob a coordenao da UNASUL, muitas das crticas e questes levantadas continuaro pertinentes. O artigo de Omar Arach vai trazer um outro leque de questes que, at certo ponto, independem de mudanas poltico-institucionais como as assinaladas por McElhinny. Tomando como referncia as mobilizaes e os protestos contrrios realizao de grandes obras de infra-estrutura em territrio argentino da Bacia do Prata, principalmente os projetos hdricos, ele identifica ai um importante denominador comum: o protagonismo das organizaes e dos argumentos ambientalistas, vinculando atores sociais (individuais e coletivos) situados em diferentes nveis de atuao6. Estas mobilizaes, diz Arach, revelam a formao de novas
6. Neste trabalho importante destacar a conexo com as organizaes locais que representam as populaes afetadas pela realizao de tais obras.
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configuraes polticas no debate global sobre meio ambiente e desenvolvimento. Evidenciam a formao de redes de ativistas e organizaes, que em dadas condies passa a atuar como agncia nas arenas polticas onde se define o rumo dessas obras e, em ltima instncia, se decide em parte como os bens territoriais da regio sero usados. Mas Arach no para por ai, trs trs questes importantes: em primeiro lugar, se pergunta at que pondo as definies convencionais de desenvolvimento esto sendo desafiadas e at que ponto esses movimentos esto iniciando processos sociais que permitam visualizar um futuro onde se desenhem cenrios de ps-desenvolvimento ou de desenvolvimento alternativo. Em segundo, que condies propiciam e quais caractersticas expressam essas alianas entre atores distantes e distintos? E por fim, em terceiro lugar, se questiona sobre os potenciais e limitaes na hora de administrar formas de gesto que possam desafiar os paradigmas desenvolvimentistas mais convencionais. Todas so questes que apontam para situaes de alta complexidade, ainda muito pouco analisadas de forma sistemtica. Estes so em linhas gerais os temas, contedos e questes abordadas nesta publicao, que como dissemos no incio, visa contribuir para um novo esforo crtico de anlise e interpretativo do que est acontecendo na regio sul-americana.
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Referncias CAF e IADB. Hacia la Integracin Energtica Hemisfrica: Retos y Oportunidades. Caracas, 2008. Carvalho, Carlos Eduardo e Vidotto, Carlos Augusto Abertura do setor bancrio ao capital estrangeiro nos anos 1990: os objetivos e o discurso do governo e dos banqueiros Nova Economia, 17 (3): 395-425. 2007. http:// www.scielo.br/pdf/neco/v17n3/v17n3a02.pdf Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). El Regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe. La integracin econmica en servicio de la transformacin productiva con equidad. Santiago do Chile, 1994. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Evolucin y composicin de los flujos de inversin extranjera en Amrica del Sur bajo la ptica de las principales empresas inversionistas. Texto elaborado por Lcia Felix, no mbito do Convnio PNUD/CEPAL/NAE. Braslia, 2007. Garca, Enrique A integrao da infra-estrutura na Amrica do Sul: um impulso ao desenvolvimento sustentvel e integrao regional. Diplomacia, Estratgia e Poltica (janeiro/maro): 26-35. 2007. Gudynas, Eduardo Dos caminos distintos: tratados de libre comercio e procesos de integracin em: A. Acosta e F. Falcn (comps.) TLC. Ms que un tratado de libre comercio. Quito, Ecuador: ILDCIS e Flacso. 2005. pp 41-62. Reinoso, Alan Fairlie. Inversiones Brasileas en Amrica del Sur. La perspectiva de los Pases Andinos (Per). Rio de Janeiro: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior. 2008. http://www.funcex.com.br/material/semandinos/ Peru%20final.pdf Ribeiro, Fernando J. e Lima, Raquel Casado, Investimentos Brasileiros na Amrica do Sul: Desempenho, Estratgias e Polticas. Rio de Janeiro: Fundao Centro de
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As instituies financeiras e a integrao na Amrica do Sul
Eduardo Gudynas
Centro Latino Americano de Ecologa Social (CLAES)
egudynas@integracionsur.com www.integracionsur.com
As Instituies Financeiras e a Integrao na Amrica do Sul
Nos ltimos anos, as relaes entre os pases da Amrica do Sul se tornaram mais complexas e estreitas. Seus componentes incluem diversos aspectos, tais como convnios essencialmente comerciais (Comunidade Andina ou MERCOSUL), fruns polticos (UNASUR) e projetos de infraestrutura fsica, como estradas ou gasodutos. Um aspecto particularmente relevante neste processo que muitos desses empreendimentos so promovidos e financiados por um conjunto de instituies financeiras regionais (IFRs). Essas instituies so fundos ou bancos, que tm a particularidade de estar nas mos dos prprios governos da Amrica Latina. O surgimento dessas IFRs no um fato menor, j que representam uma alternativa s mais conhecidas instituies financeiras internacionais (IFIs), tais como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Fundo Monetrio Internacional. Essas instituies so fontes clssicas de crditos dos governos latino-americanos e esto por trs de muitos grandes empreendimentos. Mas, atualmente, as IFRs mostram um protagonismo crescente que, em grande parte, associado ao surgimento dos governos progressistas ou de esquerda em vrios pases. Este artigo descreve as IFRs que atuam na Amrica do Sul e seu papel como promotoras e reprodutoras de certo tipo de integrao continental. As Instituies Financeiras Regionais na Amrica do Sul As IFRs apresentam diversas particularidades. Em primeiro lugar, so regionais porque enfocam a Amrica Latina, ou sub-regies dela, alm de se estruturarem para atuar ali. Em segundo lugar, suas autoridades e o processo de tomada de decises esto nas mos dos governos da regio. Em terceiro lugar, seu enfoque primrio so os financiamentos convencionais, tais como projetos de infra-estrutura e energia, a expanso empresarial privada ou a cooperao tcnica. A descrio das IFRs a seguir reproduz algumas
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Financiamento e Megaprojetos. Uma interpretao da dinmica regional sul-americana
sees da anlise em Gudynas (2008), onde possvel encontrar informaes adicionais. O conjunto de IFRs inclui, no mnimo, oito instituies: Corporao Andina de Fomento (CAF), Fundo da Bacia do Prata (Fonplata), Banco Centroamrica de Integracin Econmica (BCIE), Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX), Caribbean Development Bank (CDB), Fundo Latino Americano de Reservas (FLAR), e os bancos nacionais BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) do Brasil e BANDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) da Venezuela. O Banco do Sul est atualmente em processo de negociao e dever entrar para essa lista quando comear a funcionar. Finalmente, em sentido estrito, o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) tambm possui vrios atributos de uma IFR. As grandes instituies regionais Este conjunto de IFRs pode ser subdivido segundo o espao geogrfico de ao de cada instituio. Atualmente, h duas instituies com mandato para operar em toda a Amrica Latina: o Banco Latino Americano de Exportaes e o Fundo Latino Americano de Reservas. A Corporao Andina de Fomento, embora se concentre nos pases andinos, tem se expandido para outras reas. O Banco Latino Americano de Exportaes (Bladex) foi criado em 1978 por iniciativa do governo do Panam, aprovado pelos presidentes dos bancos centrais dos pases latino-americanos. Atualmente sua operao se assemelha mais de um banco privado que financia o comrcio exterior e serve de intermedirio de fundos. A propriedade do Bladex est distribuda entre bancos centrais e agncias governamentais de 23 pases da regio, alguns bancos internacionais e fundos de investimento, o que o transforma em uma instituio mista. Tem sede na cidade do Panam, com uma carteira de clientes muito diversificada, onde quase a metade de empresas. Em 2007 desem-
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bolsou US$ 8 bilhes em suas operaes, inclusive emprstimos de US$ 3 731 milhes (cujo principal destinado foi operaes no Brasil, com US$ 1 379 milhes; BLADEX, 2007). Alm disso, criou uma subsidiria brasileira, a Bladex Representao Ltda. e tem um escritrio em Buenos Aires (Bladex, 2007). O Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) tem por objetivos apoiar as balanas de pagamento dos pases membros, garantindo crditos ou emprstimos de terceiros, contribuir com a harmonizao das polticas de cmbio, monetrias e financeiras, e melhorar as condies dos investimentos de reservas internacionais. O fundo, criado em 1991, composto pela Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai Venezuela, e tem sede em Bogot (Colmbia). A Corporao Andina de Fomento (CAF) foi fundada em 1966, mas suas atividades comearam em 1970, como um banco de promoo do desenvolvimento e de servios financeiros, tanto a clientes do setor privado como estatais. A corporao oferece emprstimos, garantias e avais, assim como outros servios financeiros. Alm das contribuies de cada pas, a corporao recebe capitais dos grandes bancos de pases desenvolvidos. A corporao virou a principal fonte de financiamento em alguns pases andinos, superando tanto o BID como o Banco Mundial. Na realidade, entre 2002 e 2006, concedeu aos pases andinos quase 12 bilhes de dlares (48% do total dos fundos aprovados por agncias multilaterais nessa regio). Contudo, ampliou sua integrao acionria e seus membros. Atualmente, composta por 17 pases da Amrica Latina e da Espanha, e com 15 bancos privados da regio andina. Sua sede principal em Caracas, com escritrios em vrios outros pases. A corporao financia empreendimentos clssicos de infra-estrutura, como gua e saneamento, interconexes entre pases e, particularmente, aqueles vinculados Iniciativa para Integrao da Infra-estrutura Regional Sul Americana (IIRSA), participando de seu Comit de Conduo Tcnica (CCT), junto ao BID e ao Fonplata. Mais recentemente, comeou a conceder emprstimos setoriais para uso contingente. A
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carteira de emprstimos cresceu de 6 172 milhes em 2003 para US$ 9 622 milhes em 2007. Seus principais destinos em 2007 foram 22.3 % em projetos no Equador, 18.8% para o Peru, 17% destinados Colmbia e 15.3% para a Venezuela. O BID tambm pode ser considerado como uma IFR que atua em escala continental. Seu campo de ao se concentra nos pases da Amrica Latina e do Caribe, financiando diversos empreendimentos estatais, mas tambm ao setor privado. A principal diferena est no fato que do total de 47 pases membros, apenas 26 so naes latino-americanas e, por tanto, o controle da gesto se encontra, em grande parte, nas mos dos pases industrializados (como os Estados Unidos, Canad, vrias naes europias e o Japo). Finalmente, a criao do Banco do Sul avana gradualmente. O Banco um organismo de financiamento especificamente voltado para a Amrica do Sul. Embora tenha sido assinada uma ata de acordo para sua criao, durante a cpula presidencial realizada em dezembro de 2007 em Buenos Aires (Argentina), sua estrutura e funcionamento continua a ser objeto de negociao (Romero, 2008). Por outro lado, parece que h um consenso de que este banco financiar projetos de desenvolvimento e integrao regional. A ata de acordo para sua criao foi assinada pela Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela; recentemente a Colmbia decidiu solicitar sua adeso, o que, contudo, no aconteceu. Bancos e fundos sub-regionais Dos dois bancos sub-regionais latino-americanos, o Caribbean Development Bank (CDB) conta com membros sul-americanos (enquanto o Banco Centroamericano de Integracin Econmica est restrito a pases da Amrica Central). Os integrantes sul-americanos do CDB so a Colmbia, Guiana e Venezuela. Este banco foi fundado em 1969 e tem sede em Barbados. Atualmente conta com 26 membros, dos quais quase todos so pases caribenhos, alm de algumas naes como a China, o Reino Unido, a Colmbia e a Venezuela.
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O banco tem por objetivo apoiar a integrao caribenha e o desenvolvimento econmico e social. H uma terceira instituio sub-regional atuante na Amrica do Sul: o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). Este fundo composto pela Argentina, Brasil, Bolvia, Paraguai e Uruguai, e sua sede est em Santa Cruz (Bolvia). Seus objetivos so apoiar estudos de prinvestimento e assistncia tcnica, e pode conceder emprstimos, dar fianas e avais. Sua sede em Santa Cruz (Bolvia). Atualmente, financia vrias obras de infra-estrutura, apia as contrapartes nacionais junto aos emprstimos outorgados por outros bancos, e realiza estudos de pr-investimento (Fonplata, 2008). Alm disso, o fundo integra trs principais comisses mistas: o Comit de Conduo Tcnica (CCT) da IIRSA, o Comit Inter-governamental da Hidrovia Paraguai Paran, um antigo mega prometo de infra-estrutura que agora parte da IIRSA, e o Comit Inter-governamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata. Todas essas comisses esto diretamente envolvidas com temas de integrao. Alm disso, apia o projeto Aqfero Guarani, um empreendimento conjunto da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, dedicado a promover uma gesto coordenada desse enorme aqfero. Bancos nacionais Entre as IFRs, necessrio considerar ao menos dois bancos que, embora nacionais, atuam em diferentes pases da Amrica do Sul: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social (BNDES) do Brasil e o Banco de Desenvolvimento Econmico e Social (BANDES) da Venezuela, O BNDES uma estatal vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior. Criado em 1952, tem sede no Rio de Janeiro (Brasil), com escritrios em outras cidades do Brasil. Foi anunciado que seu primeiro escritrio internacional ser em Montevidu (Uruguai), j que l se encontra a secretaria do MERCOSUL. A maioria das operaes do banco no Brasil, com crditos para
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a produo, consumo e exportao, alm do apoio empresarial. Entre esses financiamentos, h diversos componentes do IIRSA dentro do territrio brasileiro. Alm disso, avanou em atividades regionais, tais como apoiar empreendimentos em outros pases da regio, que em muitos casos tambm corresponde IIRSA. A particularidade do BNDES que ele financia empresas brasileiras e, ento, embora possa apoiar empreendimentos de integrao entre outras naes, sempre o faz por intermdio da participao em uma empresa do Brasil. Sua carteira de recursos enorme. Em 2006 desembolsou aproximadamente 24 bilhes de dlares (com ganhos lquidos de US$ 2 500 milhes). Alm disso, o BNDES assinou acordos com o CAF e o Fonplata. O BANDES est vinculado ao Ministrio do Poder Popular para as Finanas. Criado em 2001, o banco financia projetos de desconcentrao econmica e incentiva ao investimento privado na Venezuela. Mas tambm foi designado como agente financiador da poltica exterior da Venezuela e, por tanto, apia diversos programas e investimentos relacionados cooperao internacional, especialmente na rea de energia. O banco segue uma estratgia que , em parte, diferente da do BNDES. Embora exija que pelo menos 50% do empreendimento sejam com participao venezuelana, d maior importncia a acordos de complementao. Alm disso, criou uma estratgia internacional que divide os pases conforme sua classificao no ndice de desenvolvimento humano.
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Tabela 1 Pases participantes nas diferentes instituies regionais que atuam na Amrica do Sul. As abreviaes so explicadas no texto.
O papel das IFRs na integrao sul-americana H vrias IFRs que atuam, direta ou indiretamente, sobre o amplo campo da integrao regional, as relaes entre pases e o comrcio internacional. Suas capacidades de incidncia nesse plano dependem muito dos volumes de financiamento disponveis. Considerando o patrimnio, o BNDES supera em muito as outras instituies, contando com 14 070 milhes de dlares (em 2007), seguido pela CAF com 4 125 milhes de dlares (2007). importante dizer que o BNDES est abaixo apenas do BID (cujo patrimnio em 2007 foi de US$ 20 353 milhes). O BANDES conta com um patrimnio de US$ 4 560 milhes que, embora inferior ao do BNDES, supera o CDB (que tinha US$ 506 milhes em 2007), o FLAR (US$ 1 797 milhes em 2007) e o Fonplata (US$ 415 milhes em 2006). Essas diferenas explicam a relevncia que adquire o BNDES que, embora seja um banco nacional de promoo, acaba por atuar como uma IFR que, inclusive, compete com a CAF.
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A CAF aprovou emprstimos de US$ 6 607 milhes em 2007. A corporao afirma que a principal fonte de financiamento dos projetos de infra-estrutura na Amrica Latina. No caso da IIRSA, seu papel essencial. Em 2007 apoiou 46 projetos que totalizaram US$ 4 493 milhes, representando no mnimo 35% dos custos totais desses projetos (CAF, 2008). Os principias destinos tm sido os projetos destinados a empreendimentos nos corredores continentais centrais, envolvendo especialmente a Bolvia, o Peru e o Brasil. Por exemplo, na Bolvia 33% dos desembolsos da CAF esto orientados infra-estrutura de transporte, particularmente obras virias e pontes. A se incluem obras como as estradas de Puerto Surez a Santa Cruz, ou as conexes da cidade com Cochabamba e Sucre. A CAF desenvolve o Programa Portos de Primeira, que atua em cinco portos (Cartagena e Buenaventura na Colmbia; Guayaquil no Equador; El Callao no Peru e o venezuelano Puerto Cabello), e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento e Integrao Fronteiria (PADIF), que mantm 12 iniciativas em quase todas as fronteiras sul-americanas. Finalmente, a corporao conta com fundos no reembolsveis para promover estudos de pr-investimento (Fundo de Promoo de Projetos de Infra-Estrutura Sustentvel Proinfa) que administra 30 projetos que totalizam US$ 9 milhes (CAF, 2007). Atualmente o Fonplata tem 14 projetos em execuo, por US$ 303,67 milhes (alguns deles j h vrios anos em execuo). Entre esses empreendimentos, pelo menos sete envolvem infra-estrutura de transporte, e alguns deles tambm recebem o apoio da CAF. Na Argentina, podemos citar a pavimentao das rotas No 8 e 22 e a reconverso do porto Santa F; na Bolvia, a estrada Guabira Chan Pira; no Brasil, obras de infra-estrutura viria na regio sul do Mato Grosso do Sul; no Paraguai, contribuies para o pr-investimento e execuo das obras de um porto multi-propsito na cidade de Pilar e apoio a obras nas estradas da regio ocidental do Paraguai. No Uruguai, foi concedido um emprstimo como contribuio s contrapartes nacionais do endividamento daquele pas com outras agncia, onde
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alguns se relacionam melhoria de estradas. Entre os projetos regionais do fundo, se destacam as contribuies para um Programa Marco para a Gesto Sustentvel dos Recursos Hdricos da Bacia do Prata (informao em www. fonoplata.org). O BNDES financia de vrias formas as empresas brasileiras na Amrica do Sul. Em alguns casos, o faz diretamente no Brasil, para aumentar sua capacidade de exportao e, em outros casos, apia as subsidirias em outros pases, ou financia a compra de bens e servios gerados no Brasil. No Brasil, o apoio do BNDES ao comrcio exterior atua no mesmo sentido que o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex). Podemos citar vrios exemplos referentes a projetos de infra-estrutura e intercomunicao que normalmente so apresentados como parte de uma integrao sul-americana. Na Argentina, o BNDES financiou vrios gasodutos, totalizando US$ 690 milhes, como a expanso de 500 km do gasoduto San Martn, da Patagnia a Buenos Aires, e a construo do gasoduto de interconexo com o Brasil. Financiou, ainda, a conexo viria fronteiria de Paso de los Libres - Santo Tom e est discutindo a construo do tnel de gua Negra, que cruzar os Andes entre a Argentina e o Chile (14 km de extenso). Este um exemplo relevante da racionalidade desses empreendimentos, embora o tnel conecte a Argentina com o Chile, na realidade concebido como parte de um Corredor Biocenico que gera uma rota alternativa que une o sul do Brasil ao porto de Coquimbo no Chile. Em uma visita presidencial a Buenos Aires, Lula da Silva informou que o banco destinar US$ 1 700 milhes em empreendimentos na Argentina (agosto 2008), inclusive um fundo conjunto com os bancos estatais argentinos (Banco da Nao e BICE), de US$ 100 milhes para diversos projetos, entre os quais, reciclagem da infra-estrutura de transporte. No Chile, o BNDES comeou a financiar a participao de empresas brasileiras no novo sistema de transporte pblico (US$ 250 milhes para a aquisio de nibus brasileiros). No Peru, em vrios momentos financiou
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obras no segmento peruano do corredor de estradas que se estende do Estado do Acre, cruzam a Amaznia peruana, os Andes, chegando aos portos de Ilo, Matarani e San Juan, no Oceano Pacfico. O banco j financiou a ponto sobre o Rio Acre, que liga Assis Brasil (Brasil) e Iapari (Peru), com US$ 19 milhes, enquanto que a estrada um investimento de US$ 420 milhes, onde participam as empresas Odebrecht, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvo e Camargo Correa. Na Colmbia, o BNDES est analisando o financiamento da estrada de ferro de Carare, que permite transportar o carvo das minas de Boyac e Cundinamarca, sob os auspcios de uma empresa membro do grupo empresarial brasileiro Votorantim. Na Venezuela, tem desempenhado um papel chave no financiamento de uma ponte sobre o Rio Orinoco e analisa uma segunda extenso. Na Bolvia, negocia financiar as conexes virias do norte boliviano com os Estados do Acre e de Rondnia, inclusive as rotas entre La Paz e Guayaramern, onde coordena aes com o BANDES.
Figura 1 Ponte internacional entre Assis Brasil (Acre, Brasil) e Iapari (Madre de Dios, Peru) no corao da Amaznia. Uma conexo que faz parte da Estrada do Pacfico que conecta o centrooeste da Amaznia do Brasil com o Peru e os portos no Ocean Pacfico. Foto E. Gudynas, novembro de 2007.
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Em nvel internacional, o BNDES tambm apia o processo chamado de internacionalizao das empresas brasileiras. Para tanto, no s garante emprstimos, mas tambm instala fundos de investimento e chega a co-participar em aquisies e fuses de empresas em outros pases. Os procedimentos mais comuns tm sido outorgar emprstimos por meio dos quais as empresas brasileiras adquirem empresas em outros pases (como no caso da compra do setor agroalimentar da Argentina e do Uruguai por capitais brasileiros), atuar como controlador e financiador de aquisies (por exemplo, no caso da Companhia Vale do Rio Doce CVRD), comprando aes ou bnus de empresas brasileiras para financiar sua expanso (por esse procedimento, a JBS-Friboi de Brasil emitiu aes compradas pelo BNDES, o que lhe permitiu adquirir por US$ 1400 milhes o frigorfico Swift do Estados Unidos, para se transformar na maior processadoras de carne bovina do mundo). O BANDES da Venezuela est envolvido em projetos mais diversificados e sua escala de operao internacional menor. Mas a petroleira estatal daquele pas, a PDVSA (Petrleos de Venezuela SA) participa em vrios empreendimentos conjuntos apresentados como parte de uma integrao energtica. As IFRs e a integrao reduzida a conexes necessrio analisar o tipo de integrao promovida por essas IFRs, principalmente se trazem vises inovadoras para o vnculo entre os pases. Um primeiro passo nesta anlise deve considerar os vnculos atuais entre essas instituies e os blocos de integrao regional na Amrica do Sul. A CAF faz parte do Sistema Andino de Integrao e o guardachuva que abriga vrios organismos da Comunidade Andina. Sua origem se encontra na criao do antigo Grupo Andino. Contudo, atualmente, a corporao desfruta de muita autonomia diante da Comunidade Andina e se apresenta como uma instituio financeira multilateral, com acionistas,
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tendo expandido seus membros e rea de ao. Por outro lado, o Fonplata foi criado muito antes do MERCOSUL e, atualmente, esse fundo no faz parte da estrutura daquele bloco. O BNDES, como o BANDES, so bancos nacionais e, por tanto, respondem a interesses nacionais. Assim, as diferentes IFRs no so parte ou tm vnculos obrigatrios com os blocos que integrao regional. Esta situao poderia mudar no futuro, com o Banco do Sul, j que se insiste que ele deveria operar como uma instituio da UNASUR (Unio de Naes da Amrica do Sul). Porm, agora se repete um esquema de tomada de decises presidencialista: os acordos entre os pases devem ser concretizados nas cpulas presidenciais e, ento, partem das diretivas que devem implementar os blocos de integrao (CAN e MERCOSUR), enquanto cada governo, em paralelo, envia instrues a seus delegados nas IFRs, como a CAF ou o Fonplata. De qualquer forma, conforme a poca, as principais IFRs colocam a integrao regional como um dos seus principais compromissos. Na realidade, a apresentao institucional da CAF indica que os pilares de sua misso so o compromisso com o desenvolvimento sustentvel e a integrao regional. A misso do Fonplata o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica dos pases membros da Bacia do Prata e o compromisso com a integrao caribenha tambm aparece no CDB. As aes de vrias IFRs para fortalecer a integrao se expressam especialmente na IIRSA. Esta iniciativa em infra-estrutura foi criada na primeira cpula presidencial sul-americana, realizada em Braslia no ano de 2000. O movimento pretendia criar uma rea de livre comrcio sul-americana e uma de suas colunas vertebrais seria esse grande programa de interconexes de transporte, energia e comunicaes. A idia de livre comrcio sul-americano sofreu muitas mudanas, at que na cpula presidencial em Cusco, em 2004, voltou a ser a Comunidade Sul-Americana de Naes. Naquela ocasio, a carteira de projetos da IIRSA foi ajustada, mas seus objetivos essenciais foram mantidos. A comunidade foi substituda em 2008 pela Unio de Naes
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Sul-Americanas (UNASUR) que traz as mesmas idias em seu tratado de constituio: a integrao como interconexo da regio, junto a aluses tradicionais como a referncia a um desenvolvimento social e econmico sustentvel. Os espaos de cooperao regional, como a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) ou o Comit Inter-governamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata tambm apiam a IIRSA. Em seus primeiros anos, a IIRSA contou com muitos apoios do BID (considerados em detalhes em Carvalho, 2006a), somando-se, em seguida, CAF e ao Fonplata. Inclusive, no caso do Fonplata, mantida uma relao estreita com o Comit Inter-governamental da Hidrovia Paraguai Paran, que um dos eixos da IIRSA. Portanto, seja por um caminho ou pelo outro, vrias IFRs desembocam na IIRSA como espao privilegiado da integrao sul-americana. Contudo, na Alternativa Boliviariana para as Amricas (ALBA), que se apresenta como outro caminho para a integrao regional, so propostos como objetivos uma rede ferroviria latino-americana (RFL), uma rede de estradas para a integrao e o desenvolvimento (RCID), e empresas regionais em transporte mercantil, uma linha area continental, e uma frota fluvial, junto a vrios acordos em energia e hidrocarbonos (Altmann, 2007). Neste marco, os mesmos objetivos de interconexo fsica so mais ou menos repetidos, com nfase em energia (por exemplo, o governo de H. Chvez foi um forte promotor do Gasoduto do Sul). Pelo menos por enquanto, a ALBA no uma alternativa IIRSA. Essas linhas de evidncia e os exemplos apresentados nas sees anteriores mostram uma estreita relao entre um determinado conceito da integrao expresso pela IIRSA e o papel das IFRs. Embora invoquem a integrao, na realidade as aes especficas esto voltadas principalmente a financiar conexes como estradas, hidrovias ou gasodutos. indispensvel fazer uma distino entre a integrao como um processo de vinculao entre pases que se desenvolvem em vrios planos, no somente comerciais,
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mas tambm polticos, produtivos, culturais, etc., e as interconexes como podem ser corredores de estradas, pontes internacionais, extenses eltricas, etc. Embora as conexes deste tipo sejam um importante ingrediente para permitir uma integrao entre pases, no se pode perder de vista que so conceitos muito distintos: interconexo no sinnimo de integrao (sobre a integrao como processo multidimensional, consulte Gudynas, 2005a). Estabelecidas essas diferenas, de fato as IFRs financiam especialmente interconexes e no um processo de integrao. Referimo-nos especialmente a projetos relacionados IIRSA e promoo do comrcio exterior. Neste papel atuam especialmente a CAF e o Fonplata, junto com o BID. Essas instituies desenvolveram sua prpria viso da integrao sulamericana, que deveria se orientar por sete princpios: regionalismo aberto; eixos de integrao e desenvolvimento; sustentabilidade econmica, social, ambiental e poltico-institucional; aumento do valor agregado da produo; tecnologias de informao; convergncia normativa; e coordenao pblicoprivada (BID, CAF e Fonplata, 2003). Fica claro que esta viso insiste no regionalismo aberto, um conceito muito difuso utilizado pela CEPAL, uma postura funcional globalizao econmica, onde os acordos e blocos entre pases so considerados uma preparao e um ajuste para se inserirem nos mercados globais (Gudynas, 2005b). necessrio reconhecer nas IFRs alguns aspectos positivos e necessrios, como a importncia das complementaridades e sinergias, e o carter multidimensional do processo. Contudo, estas instituies respondem a uma viso onde a insero no mercado global essencial e, para tanto, necessrio solucionar os problemas de interconexo e fragmentao em escala continental. Essas idias consideram que dentro da Amrica do Sul ainda h ilhas ou regies com precrias conexes entre si, at mesmo isoladas umas das outras. Na proposta Amrica do Sul 2020 (BID, CAF e Fonplata, 2003) cinco ilhas so reconhecidas: Plataforma Caribe, que cobre o territrio litorneo do
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Caribe colombiano e a maior parte da Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa; Elevao Andina que a vertente ocidental da Cordilheira dos Andes, desde o istmo do Panam at a Patagnia chilena; Plataforma Atlntica que vai do noroeste do Brasil at a Patagnia argentina, incorporando o Paraguai, Uruguai e o Pampa argentino at a Cordilheira Andina; Enclave Amaznico Central, formado pela rea adjacente cidade de Manaus e suas conexes fluviais com outras cidades e o Oceano Atlntico; e o Enclave Amaznico do Sul que abrange o territrio entre a Cordilheira Andina do lado oeste e sul, a Floresta Amaznica ao norte e o Pantanal ao este, pertencente ao Peru (Departamento de Madre de Dios), Brasil (Estados do Acre e Rondnia) e Bolvia (Departamentos de Beni, Pando, Norte de La Paz e Santa Cruz). Ento, a integrao vista como pontes que deveriam conectar essas ilhas. Essas pontes so chamadas Eixos de Integrao e Desenvolvimento (IED), um conceito chave na plataforma da IIRSA. Esses eixos organizam o territrio continental em faixa multinacionais que concentram fluxos de comrcio atuais e potenciais, onde se pretende estabelecer um padro mnimo comum de qualidade de servios de infra-estrutura de transportes, energia e telecomunicaes, para apoiar as atividades produtivas especficas de cada um. Supostamente, esses IED facilitaro o acesso a zonas de alto potencial produtivo que se encontram atualmente isoladas ou subutilizadas devido deficiente oferta de servios bsicos de transporte, energia ou telecomunicaes (BID, CAF e Fonplata, 2003). Esta idia de ilhas e conexes entre elas no nova. Para fins desta anlise sobre as IFRs importante ressaltar que o BNDES tinha uma proposta similar. Entre seus expoentes mais conhecidos, necessrio mencionar Carlos Lessa, um economista que foi presidente do banco de 2002 a 2004 e, particularmente, Darc Costa, que ocupou a vice-presidncia em 2003 e 2004 (atualmente conselheiro da Escola Superior de Guerra do Brasil). Costa autor de vrios documentos que explicitam seu apoio IIRSA, ao Gasoduto do Sul e, inclusive, h idias ainda mais extremas como conexes entre ba-
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cias hidrogrficas, complexas redes de ferrovias, etc. Costa identificou suas prprias ilhas que eram sete grandes regies: Litoral atlntico; Altiplano brasileiro; Bacia do Prata; Cordilheira; Litoral Pacfico; Bacia Amaznica, e Orinoco/Caribe (Costa, 2005). Por sua vez, tambm postula que a integrao seria vincular essas ilhas por meio de conexes estratgicas. Os planos nacionais em infra-estrutura idealizados no Brasil mantm uma lgica similar, j que identificam reas isoladas que devem ser incorporadas aos processos produtivos em Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (ENID). Essas posturas podem ser encontradas, no mnimo, nos planos plurianuais do governo federal de 1996-1999, 2000-03 e 2004-07 (Verdum, 2007). Esses ENID servem de corredores de transporte multimodais, permitem incorporar novas reas com fins produtivos e consolidam a presena e os interesses do Brasil em escala de Amrica do Sul, pois estes eixos continuam nos pases vizinhos. Este breve sumrio indica que a perspectiva que reduz a integrao a uma interconexo entre pases para promover o comrcio no s no uma idia nova, mas tambm defendida em vrios locais. Todas essas coincidncias explicam a persistncia da IIRSA. Porm, a despeito das diferenas que possam existir, citemos, por exemplo, aquelas entre Santiago do Chile e Caracas que, apesar de serem capitais, defendem a importncia de construir novas estradas, aumentar o nmero de travessias internacionais e melhorar as conexes de energia, como meio de promover o comrcio exterior entendido como motor fundamental de desenvolvimento. As semelhanas dos planos internos do Brasil com os planos da IIRSA explicam o forte respaldo desse governo a essa iniciativa e o compromisso financeiro do BNDES. Esta estreita relao e as grandes superposies podem ser interpretadas sustentando que os planos brasileiros de integrao se expandem na IIRSA, ou que a IIRSA incorpora muitas das idias brasileiras sobre a integrao (consulte Carvalho 2006a, e Verdum, 2007). Finalmente, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da se-
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gunda administrao Lula da Silva segue no mesmo sentido (Iglesias et al., 2007). Inclusive, um relatrio recente encaminhado pela CEPAL reconhece que a IIRSA corresponde a um interesse prprio do Brasil (Cerqueira Antunes, 2007). Atualmente a IIRSA considera oito EIDs: (i) Mercosul - Chile; (ii) Andino; (iii) Inter-ocenico Central; (iv) Amazonas; (v) Escudo Guians (Venezuela Brasil Guiana - Suriname); (vi) Peru Brasil - Bolvia; (vii) Capricrnio (Porto Alegre Assuno Jujuy - Antofagasta); (viii) Sul (Talcahuano-Concepcin-Neuqun-Baha Blanca); e a se soma a Hidrovia Paran Paraguai. Nesta ampla carteira de projetos, necessrio advertir que nos pases do Cone Sul j existe uma rede bsica de transporte e interconexo energtica e, por isso, os empreendimentos esto orientados sua manuteno, melhoras e em alguns casos, ampliaes. Mas a situao diferente nas zonas tropicais, especialmente na faixa andino-amaznica, onde essas conexes no existem ou so mnimas. No entanto, a prioridade na construo de novos empreendimentos envolve o Brasil, a Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Venezuela, Guiana e Suriname. Nesses casos necessrio construir estradas a partir do zero em alguns casos, instalar novas pontes e estabelecer interconexes energticas. Podemos citar exemplos dessas duas situaes. No caso do Cone Sul, h a alternao de obras de ampliao de estradas, interconexes eltricas e expanso da rede ferroviria. Mas na zona tropical h vrios projetos onde a construo de estradas parte do zero ou de caminhos precrios, e so construdas pontes onde no havia. Um bom exemplo so as obras da conexo de estradas do Acre (Brasil) a Madre de Dios (Peru), e dali cruzando os Andes at alcanar os portos no Oceano Pacfico (a obra conhecida como Estrada do Pacfico no Brasil ou Interocenica Sur no Peru). O empreendimento inclui estradas, novas pontes e inclusive conexes laterais com diferentes localidades (figura 1). Os atuais projetos nacionais do Brasil e os empreendimentos internacionais da IIRSA deste tipo colocam em srio risco
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importantes zonas amaznicas, abrindo-as ao aproveitamento convencional, de tipo extrativo (Iglesias et al., 2007). A Amaznia aparece como a ilha de maior envergadura a ser conectada. Uma vez que essas novas estradas do acessibilidade a zonas isoladas, h presso para instalar empreendimento energticos (como, por exemplo, represas no Rio Madeira), minerao ou explorao petroleira (como em vrios locais da Amaznia peruana ou as tentativas de faz-lo no Estado do Acre) e usos agrcolas (desmatamento para converso em reas de pecuria e agricultura). Uma vez instalados, os colonos e empresas comeam a pedir financiamento para promover a exportao. Em todas as fases aparecem as IFRs. Em alguns casos, apiam os estudos de viabilidade e pr-investimento, depois financiam a execuo do projeto, seja por vias diretas (tanto emprstimos como apoio s garantias nacionais), ou por vias indiretas (um caso notrio o financiamento das empresas brasileiras pelo BNDES). Por fim, apiam empresas exportadoras que usaro esses transportes (atuam em apoio ao comrcio exterior do BLADEX, CDB, BID e, mais uma vez, se destaca o Brasil, com o BNDES e outros fundos). Entretanto, agora tambm financiam estudos e pesquisas para contribuir com essas perspectivas. Uma vez descrita essa estreita relao entre as IFRs e IIRSA necessrio se perguntar se o modelo de integrao que expressam, com base em ilhas e interconexes, serve a uma viso alternativa da integrao? A resposta deve ser negativa. Na realidade, fica evidente uma postura convencional e reducionista da integrao, com metas essencialmente comerciais e aes convencionais. As IFRs apoiando um estilo de integrao regional que, em seus aspectos centrais, continua concentrado na gerao de acessibilidade a diferentes reas do continente para permitir a extrao de seus recursos naturais e inserir seus produtos nos mercados globais. Essas obras de infra-estrutura servem particularmente para se articular com os mercados globais, so funcionais para
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economias muito dependentes de regies de extrao de recursos naturais (tais como minerao, petrleo, soja, etc.) e as diferentes regies se anexam compulsivamente a essa dinmica capitalista. As interconexes oferecem acessibilidade para a entrada de maquinrios e outros insumos, alm de permitirem a escoao dos produtos extrados at os portos de embarque. Em alguns casos se ensaiam medidas que no passam de compensaes de alguns impactos negativos. As IFRs assumem um papel funcional nessa estratgias, a alimentam e reproduzem, sem dar apoio substantivo a outras expresses da integrao regional. O mesmo problema se repete com a estratgia da transnacionalizao do capital brasileiro e sua estreita vinculao com a IIRSA, j que seu resultado no uma genuna integrao, mas uma expanso empresarial brasileira para os pases vizinhos. Portanto, nos fruns governamentais e nos blocos de integrao na Amrica do Sul, todos concordam com maior ou menor nfase na IIRSA e a necessidade de interconexes. A partir das esferas governamentais as vozes de alerta tm sido muito escassas. Nesse sentido, necessrio recordar a carta do presidente boliviano, Evo Morales, para a cpula presidencial da Comunidade SulAmericana de Naes (Cochabamba, 2006). Nessa nota, Morales adverte que a integrao fsica deve estar a servio dos povos e no ser somente para exportao. Agrega, ainda, que necessrio desenvolver a infra-estrutura viria, as hidrovias e os corredores, no tanto para exportar mais ao mundo mas, sobretudo, para a comunicao entre os povos da Amrica do Sul respeitando o meio ambiente e reduzindo as assimetrias. Neste sentido, postula revisar IIRSA para levar em conta as preocupaes da gente que quer ver estradas no marco de plos de desenvolvimento e no auto-estradas pelas quais passam os transportadores para exportao em meio a corredores de misria e um incremento do endividamento externo (Morales, 2006). A proposta de Morales no teve eco j que o programa da IIRSA continua sob os mesmos preceitos.
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Desafios e opes com as IFRs As IFRs tm muitos desafios e algumas opes no contexto da integrao sul-americana. Em primeiro lugar, o fato de as operaes dessas instituies se encontrarem essencialmente nas mos dos prprios governos latino-americanos oferece oportunidades importantes. Isso rompe com a situao observada com as IFIs globais, onde o poder na tomada de deciso assimtrico e se encontra, acima de tudo, nas naes industrializadas, com papis determinantes dos Estados Unidos ou da Unio Europia. Por sua vez, nas IFRs as responsabilidades pelas decises tomadas, seja em seus aspectos positivos ou negativos, esto com os governos latino-americanos. Tambm importante ressaltar que o protagonismo dessas instituies aumenta cada vez mais, tanto por sua diversificao como pelo volume de fundos que administram, gerando fluxos regionais de capital de grande importncia. Por tanto, em segundo lugar, se os governos da Amrica do Sul decidissem avanar uma estratgia de integrao regional alternativa, agora contam com suas prprias instituies financeiras para colocar em prtica alguns de seus empreendimentos, o que oferece muitas oportunidades que deveriam ser aproveitadas. Contudo, atualmente as IFRs funcionam, em muitos aspectos, de forma semelhante e nos mesmos ritmos que aqueles empregados pelas IFIs convencionais. Embora vrias invoquem compromissos sociais e ambientais, o contedo dessas metas e de suas aplicaes incerto e discutvel. Por exemplo, a CAF afirma que integra as variveis sociais e ambientais, conta com uma estratgia ambiental e inclui em suas operaes critrios de ecoeficincia e sustentabilidade (CAF, 2007). Por sua vez, o BNDES possui um cdigo de tica, avaliaes ambientais e um mecanismo de informao sobre suas operaes. No entanto, esses propsitos nem sempre se expressam em diretrizes especficas e detalhadas sobre a incorporao desses aspectos s operaes de cada instituio. No caso, vrios projetos financiados pela CAF e pelo BNDES apresentam claras tenses e contradies
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sobre a dimenso social e ambiental. Em outros casos, como acontece com o BANDES, os procedimentos no so claros, a informao ao pblico insuficiente e as metas institucionais no incorporam adequadamente os objetivos nesses terrenos. Nas situaes onde houve tenses diante de alguns compromissos sociais e ambientais, elas no conseguiram impor restries ou modificaes substanciais nos projetos. Por exemplo, a CAF inovou ao incorporar ensaios de Avaliaes Ambientais Estratgicas Rpidas, mas at agora no teve conseqncias prticas substantivas que sejam palpveis. Ainda h enormes vazios em questes que so essenciais para garantir um desenvolvimento sustentvel como, por exemplo, diretrizes de operao e mecanismos de avaliao em temas chaves, como povos indgenas, ambiente, livre acesso informao, procedimentos para levar denncias ou queixas, sistemas de reviso, incorporao de anlises verdadeiramente multidisciplinares, etc. Algumas IFRs chegaram a aplicar mecanismos que lembram as exigncias impostas pelo Banco Mundial ou pelo FMI. Por exemplo, o BNDES exige e consegue algumas condicionalidades e vantagens em alguns projetos na Argentina. Nesses acordos, embora o banco conceda fundos, foi exigido que o Estado argentino desse garantias a seus emprstimos e conseguiram que os contratos da Petrobrs pudessem cobrar tarifas mais altas e at aplicaram mecanismos para compensar as flutuaes em cotizaes das moedas ou do preo do gs. Em operaes desse tipo, o BNDES tambm atua conjuntamente com empresas transnacionais, tais como Pan American Energy, Total Austral, e Wintershall Energy. Nas IFRs as consultas com a sociedade civil so insuficientes, ou tm um papel subsidirio que no consegue influenciar na tomada de decises dos financiamentos. O acesso informao difcil, o ciclo dos projetos mais difuso e os mecanismos aplicados para avaliar nem sempre so claros. Tudo isso faz com que as vrias dimenses das IFRs sejam opacas. Chegamos situao em que alguns temas as IFRs latino-americanas parecem mais
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atrasadas do que os dos IFIs. Isso pode se dever ao fato que as IFIs foram objeto de muitas campanhas durantes as ltimas dcadas. Tambm necessrio mencionar a perda de controle de algumas instituies medida que se somam pases extra-regionais (por exemplo, algumas naes europias e a China aparecem em algumas IFRs). Se este processo se acentuar, algumas instituies terminaro por reproduzir a situao da tomada de deciso assimtrica, assim como acontece no BID. A confuso entre interconexo e integrao que est sendo divulgada e reproduzida pelas IFRs junto a outros atores, impede de avanar em propostas alternativas, onde seja dada mais relevncia aos aspectos sociais e ambientais. Infelizmente, ainda no existe um consenso sobre o tipo de integrao que os diferentes governos desejam, j que alguns apostam em continuar com o caminho da liberalizao unilateral dos mercados globais (por exemplo, Chile, Peru e Colmbia), enquanto outros desejam manter os blocos de integrao como fruns polticos (Argentina e Brasil), enquanto a Venezuela lidera uma tentativa com base na cooperao e assistncia financeira (embora muito dependente de sua renda do petrleo). Contudo, alm dessa diversidade de posturas, na verdade todos os governos tm uma viso tradicional que privilegia interconexes fsicas, cuja expresso mais notria a IIRSA. Tambm necessrio reconhecer que no Brasil existe uma discusso sobre o papel que o pas deve desempenhar em nvel regional e global. Essa discusso conta no somente com uma histria relevante, mas tambm substantiva e parece se cristalizar em algumas idias bsicas acordadas em nvel nacional e que so defendidas por grupos da burocracia tecnocrata tanto no setor estatal quanto empresarial. Aos olhos dos pases vizinhos, isso se expressa na existncia de mais coincidncias do que diferenas sobre esses temas entre os governos de F.H. Cardoso e de Lula da Silva. Essa persistncia, junto aos enormes recursos disponveis no BNDES e prpria debilidade das discusses ou posturas alternativas em outros pases, faz que a posio brasileira tenha fortes influncias nos caminhos seguidos na Amricas dos Sul.
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Essa situao gera enormes desafios para as organizaes da sociedade civil. Inclusive em outros governos progressistas, evidente que substituir o capitalismo transnacionalizado dependente de corporaes originadas de pases industrializados, por um capitalismo brasileiro, argentino ou chileno, no implica mudanas substanciais nas relaes de poder e nos estilos de desenvolvimento. Da mesma forma, renunciar uma integrao multidimensinal para cumprir com as interconexes seria aceitar uma triste derrota nas demandas cidads por outra integrao. Assim, continua sendo necessrio avanar muito mais na mudana dos estilos de desenvolvimento e gerar uma integrao alternativa onde as IFRs desempenham outros papis. A descrio de uma proposta de integrao alternativa foge aos fins deste artigo, mas necessrio colocar que as anlises realizadas na CLAES mostram um regionalismo autnomo. Alguns de seus atributos so a autonomia diante da globalizao, enfocar o desenvolvimento em funo das necessidades humanas e da qualidade de vida diante do crescimento econmico, promover a articulao e complementao produtiva, gerar marcos legais supranacionais e desenhar estratgias de desenvolvimento regionais. Os passos para tanto com certeza necessitaro da cooperao de instituies financeiras prprias, j que financiar muitos empreendimentos, inclusive em infra-estrutura e energia. Mas a diferena substancial que esses empreendimentos so orientados, primeiramente, a resolver nossos prprios problemas de justia social e ambiental, mais do que a se incorporarem aos mercados globais. Por outro lado, as IFRs no podem ser meros canais para repassar os fundos globais e no podem financiar os mesmos projetos que os bancos convencionais, gerando altos impactos sociais e ambientais, sob um escudo que cobre sua operao e os mecanismos de avaliao, servindo a uma integrao que se baseia em planos como a IIRSA. Seguindo esse caminho, necessrio que haja mudanas substantivas nas IFRs como, por exemplo, explicitar e melhorar os aspectos econmicos, sociais e ambientais nessas ins-
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tituies, melhorar substancialmente o acesso informao e participao cidad e estabelecer mecanismos mais transparentes. Essas e outras mudanas, de qualquer forma, continuaro a precisar transformaes radicais nos estilos de desenvolvimento e nas concepes sobre integrao. Referncias Altmann B., J. 2007. Dossier: ALBA. Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe. Cuadernos Integracin Amrica Latina, FLACSO, San Jos, Costa Rica. BID, CAF e Fonplata. 2003. Amrica del Sur 2020. Una visin estratgica de la integracin fsica regional. IIRSA, BID, CAF e FonPlata, Santa Cruz. BLADEX. 2007. Bladex annual report 2007. Bladex, Panam. CAF. 2007. La CAF e el medio ambiente. CAF, Caracas. CAF. 2008. Relatrio anual 2007. CAF, Caracas. Carvalho, G. 2006a. La integracin Sudamericana e el Brasil: el protagonismo brasileo en la implementacin de la IIRSA. ActionAid, Rio de Janeiro. Carvalho, G. 2006b. IIRSA: os ricos da integrao. Oramento & Poltica Socioambiental, INESC, 5(17): 1-11. Cerqueira Antunes, J.A. 2007. Infra-estrutura na Amrica do Sul: situao atual, necessidades e complementaridades possveis com o Brasil. CEPAL, Escritrio Brasil, LC/BRS/R.186, Brasilia. Costa, D. 2005. Estrategia nacional. La cooperacin sudamericana como camino para la insercin internacional de la regin. Prometeo Libros, Buenos Aires. Fonplata. 2008. Memoria anual 2007. Fonplata, Santa Cruz.
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A IIRSA em uma encruzilhada: indicativos de mudana e implicaes para a advocacy
Vince McElhinny
Bank Information Center BICECA Gerente de Projeto
vmcelhinny@bicusa.org
A IIRSA em uma Encruzilhada: Indicativos de Mudana e Implicaes para a Advocacy
A Iniciativa de Integrao de Infra-estrutura para a Amrica do Sul (IIRSA) foi criada em 2000 por doze governos neoliberais na Amrica do Sul, em resposta ao ltimo arranjo da econmica global e em face da agenda de reformas polticas dominada pelos pases do Norte, caracterizada por polticas de ajuste e pela proposta de criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). A IIRSA foi criada quando a regio da Amrica Latina detinha 80% de todos os emprstimos no liquidados do FMI (US$ 81 bilhes) e o BID e o Banco Mundial supriam 75% de todo o dbito multilateral. Houve muitas mudanas em oito anos. A IIRSA agora conta com o apoio de metade dos governos que chegaram ao poder com base em plataformas de crtica aberta ao neoliberalismo e tutela das Instituies Financeiras Internacionais (IFIs). A prosperidade econmica regional reduziu bastante a dependncia de emprstimos do Banco Mundial e do BID. Em toda a Amrica Latina, apenas dois pases ainda mantinham Acordos Stand-by com o FMI em 2008 e a dvida com o Fundo caiu para menos de US$ 700 milhes. Surgiram novos atores financeiros nacionais e sub-regionais, como a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e dobraram seu volume de emprstimo custa dos IFIs do norte. O espao poltico para os governos da IIRSA se expandiu com o trmino da ALCA e o avano da ALBA, UNASUL e Banco do Sul, como um incentivo para modelos alternativos de integrao. Desde 2005, um nmero crescente de lderes latino-americanos anuncia sua maior independncia dos laos da dependncia da poltica neoliberal. A atual crise financeira nos EUA e a contaminao dos mercados europeus s aprofundaram o descrdito do antigo conselho das IFIs de privatizar e liberar os mercados de capital e comercial. A prosperidade e a ideologia reduziram a demanda por emprstimo das IFIs e os emprstimos para desenvolvimento mudaram para outros agentes de crdito. Essas mudanas simblicas e substantivas ocorridas na regio intensificaram a competio pelo controle sobre o modelo de integrao na Amrica do Sul.
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Desvinculada de uma agenda poltica orientada ao norte, a IIRSA se encontra em uma encruzilhada crtica. No mbito do principal patrocinador institucional o Banco Interamericano de Desenvolvimento e um nmero crescente de governos sul-americanos, aumenta a oposio IIRSA como o modelo adequado para a integrao regional. medida que a UNASUL rene foras como o frum preferido para os debates polticos de integrao, o BID deve ratificar uma extenso de seu mandato de 10 anos para continuar a participar como um assessor tcnico IIRSA at o final de 2009. Sustentado por uma avaliao interna, que criticou a gesto da IIRSA pelo banco, h um apoio cada vez maior em nvel de Diretoria do BID para que corte seus laos com a IIRSA. A sociedade civil tem sido excluda do processo da IIRSA e h uma visvel deformao do debate sobre integrao regional para um debate sobre como colonizar os recursos naturais da regio com o mnimo de interferncia pblica. Este captulo analisa as tendncias do financiamento para a IIRSA, a crise da liderana das IFIs na IIRSA e as implicaes para o trabalho de advocacy da sociedade civil visando influenciar os debates de integrao nos prximos anos. I. Tendncias no financiamento para a IIRSA Os dados publicados pelo Comit de Coordenao Tcnica da IIRSA em dezembro de 2007 (veja a Fig. 1) revela que dos US$ 21 bilhes em investimento mobilizado para financiar a carteira prioritria de projetos da IIRSA at o momento (cerca de US$ 69 bilhes), o BID e o CAF representam apenas de US$ 1.5 a US$ 1.8 bilhes (ou 7% a 8% dos compromissos totais de financiamento) em comparao aos 62% alocados pelos oramentos nacionais dos
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12 pases membros da IIRSA e 21% pelo respectivo setor privado1. A importncia do financiamento do BID e do CAF na IIRSA no pode ser subestimada. As duas instituies participam do Comit de Coordenao Tcnica, que tem subsidiado as atividades de coordenao da IIRSA nos ltimos oito anos. O papel recente das IFIs no financiamento da integrao de infra-estrutura na Amrica do Sul tambm pode ser melhor visualizado na perspectiva de atrao de somas muito maiores de financiamento pblico e privado para a IIRSA e, de forma geral, para projetos que esto fora da carteira oficial da IIRSA.
Figura 1 IIRSA: Fontes de Financiamento da Cartera em Implementao ($US 21 mil milhes, 2007)
Em 2007, o perodo de estabilidade poltica e prosperidade econmica comeou a induzir uma acelerao no investimento de infra-estrutura pelos governos membros da IIRSA. As reservas acumuladas, os maiores fluxos de investimento estrangeiro nos setores extrativistas e a melhoria dos ratings de crdito contriburam para uma diversificao de opes de financiamento para integrar a infra-estrutura. Neste novo contexto a influncia das IFIs na IIRSA agora est menos vinculada aos fluxos de financiamento. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Brasil,
1. Consulte Avances en la Implementacion y Perspectivas 2010 presentation at the 9th Cuadro 7 Fuentes de Financiamiento de la Cartera IIRSA 2003-2006, Reunio Anual dos Diretores da IIRSA em Montevidu, Uruguai, em 4 a 5 de dezembro de 2007. http://www.iirsa.org
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orientado por amplo financiamento do BNDES, exemplifica essa mudana de financiamento na regio. 1.1 Mudanas no emprstimo multilateral para a Amrica Latina Nos ltimos 10 anos, a fonte de emprstimos multilaterais para a Amrica Latina tem mudado. O BID tem vivenciado a gradual eroso do seu papel de principal provedor de crdito para a regio e o emprstimo do Banco Mundial tem sido inconsistente. Mais surpreendente tem sido o rpido aumento nos emprstimos da CAF no mesmo perodo. A Figura 2 mostra que a CAF tem constantemente invadido os fluxos de emprstimo outrora dominados pelo BID e pelo Banco Mundial. 2
Figura 2 IFI: Emprestimo para Amrica Latina e Caribe, 1997-2007 ($US Mn)
2. O BID e o Grupo Banco Mundial incluem ramos de emprstimo ao setor privado (o antigo PRI e IFC, MIGA) e de operaes no reembolsveis.
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Em parte, o emprstimo do BID e do Banco Mundial diminuiu desde 1999 por causa da restrio de crdito que seguiu crise asitica, ficando em patamares relativamente estveis de 2000 a 2006. A CAF tambm teve uma reduo de 33% nas aprovaes de emprstimo entre 1997 e 1999, mas desde ento seus fluxos de emprstimo na Amrica Latina aumentaram em 30% ao ano. Os dois principais motivos para esse crescimento impressionante, especialmente desde 2004, tm sido a expanso da composio da CAF e da base de capital, assim como a melhor capacidade da instituio de comercializar seus emprstimos para a Amrica Latina em um perodo de excesso de liquidez.
Figura 3 IFI: Total de Emprstimos para ALC, 1997-2007
Para os emprstimos multilaterais cumulativos para a Amrica Latina nos ltimos onze anos, o peso do Banco Mundial e do BID digno de destaque: 40% do total regional, contra 20% da CAF. (Figura 3). Contudo, quando comparamos os totais cumulativos para os trinios (1997 a 1999) e (2005 a 2007), a mudana para a CAF fica mais visvel. (Figura 4). Enquanto dois Bancos com sede em Washington tenham visto suas parcelas nos emprstimos para os pases da Amrica Latina cair (o BID perdeu quase 20% da sua fatia multilateral regional) a CAF praticamente duplicou seu volume de emprstimo regional o mais impressionante para um
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mutuante sub-regional que teve apenas cinco grandes muturios na maior parte deste perodo3.
Figura 4 Tendncias nos Fluxos de Emprstimo Multilateral para a Regio Andina
O declnio do BID seria ainda mais intenso sem a surpreendente recuperao em 2007, com emprstimos de cerca de US$ 9.6 bilhes. As projees sugerem que o BID ultrapassar este nvel em 2008. Envolvido em um realinhamento controverso em grande parte o perodo de 2005 a 2007, poucos esperavam que o BID alcanasse este aumento nos nveis de emprstimo. Alguns argumentam que o realinhamento e os volumes incrivelmente maiores de emprstimo em 2007 refletem uma concorrncia mais agressiva com a CAF e uma conseqente reduo das salvaguardas - passando a poucas condies - para atender as demandas do pas muturio. Fica claro que os dois concorrentes do norte caminham a passos largos para uma abordagem de sistemas de pas, que enfraquece as polticas de salvaguarda social e ambiental e aceleram o lanamento de novos produtos (parcerias pblicoprivado, garantias, emprstimos a governos sub-nacionais, linhas de crdito condicionais) para responder ao crescimento da CAF.
3. As estimativas de emprstimo total no incluem outros bancos sub-regionais (BCIE, Fonplata) ou bancos nacionais (BNDES, BANDES).
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A concorrncia CAF, BID, Banco Mundial ainda mais perceptvel nos cinco pases andinos. (Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela). De forma geral, a CAF aumentou os emprstimos para a regio de cerca de US$ 2 bilhes em 1999 para US$ 4,5 bilhes em 2007. (Figura 5).
Figura 5 CAF: Tendncias nos Fluxos de Emprstimo para a Regio Andina ($US Mn)
O BID o segundo maior mutuante para os pases andinos. Contudo, at 2007 a lacuna que separava a CAF do Banco Mundial e do BID aumentou significativamente (Figura 6). 2003 se destaca como uma exceo por causa do volumoso emprstimo (US$ 1.8 bilhes) concedido pelo BID durante o primeiro ano do governo Uribe. Embora o emprstimo multilateral total para a regio andina tenha praticamente dobrado, passando de cerca de US$ 4,7 bilhes ao ano no final dos anos 90, para mais de US$ 8 bilhes ao ano nos ltimos anos, a CAF tem mantido sua posio dominante como provedor de mais de 50% do financiamento externo para o desenvolvimento (Figura 7). Nos ltimos 10 anos, os membros fundadores, os pases andinos, foram os principais muturios.4
4. Os estatutos da CAF probem que qualquer pas membro pegue emprstimos superiores a 20% da carteira total do Banco (CHECK).
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Figura 6 IFI: Emprstimos Aprovados para Regio Andina ($US Mn)
Figura 7 IFI: Emprestimo para Regio Andina, 1997-2007 ($US Mn)
A Colmbia tem sido a maior recipiendria lquida dos emprstimos, seguida pela Venezuela, Peru, Equador e Bolvia. Os membros no fundadores Brasil e Argentina foram responsveis por 9% e 5% respectivamente do emprstimo cumulativo desde 2001 (Veja a figura 8).
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Figura 8 CAF: Emprestimo Aprovado por Pas, 2001-2007
No de surpreender que a CAF esteja rapidamente se transformando no detentor multilateral da maior dvida pblica externa na regio andina. A parcela dos cinco pases andinos na carteira ativa de emprstimo da CAF de US$ 8.267 bilhes (80%). Com o cancelamento total da dvida para a Bolvia pelo BID, Banco Mundial e FMI de cerca de US$ 2,9 bilhes, a CAF agora detm 57% de toda a dvida multilateral e aproximadamente 50% de toda a dvida pblica externa daquele pas. Para toda a regio andina, a CAF detm 31% do dbito multilateral pendente, em comparao aos 42% do BID e 26% do Banco Mundial. Considerando o ritmo de emprstimos, a CAF logo se transformar no principal credor dos pases andinos. Esta mudana poderia ser ainda mais rpida se outros pases seguirem a liderana da Venezuela e pagarem antecipadamente os dbitos pendentes com o Banco Mundial e, possivelmente, com o BID, e reconsiderarem novos emprstimos. A lacuna entre os novos fluxos de emprstimo da CAF e o BID ou Banco Mundial maior na Venezuela, onde a CAF responsvel por 74% de todo o emprstimo multilateral desde 1997. No Equador e na Bolvia, a CAF domina dois teros do mercado multilateral. Na Colmbia e no Peru,
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onde os mercados de dvida multilateral so os maiores entre as economias andinas, a parcela cumulativa da CAF de 36% e 44%, respectivamente. Talvez o mais surpreendente destas comparaes de pas seja a Venezuela. Enquanto as relaes entre o governo Chavez e o Banco Mundial e o BID se deterioraram desde 1999, a CAF concedeu mais de US$ 700 milhes em novos emprstimos ao ano desde 2001 principalmente para dois projetos de hidreltricas.
Tabela 3.1 Dvida Acumulada para as IFIs na Regio Andina (US$ Milhes)
II. Brasil e o BNDES guardies emergentes para o planejamento da integrao regional Um avano recente um aumento significativo no percentual dos emprstimos da CAF para o Brasil, de 25%. Com o movimento brasileiro e argentina para aumentar a participao e poder de contrair emprstimos na Direo da CAF, a tendncia da CAF de aumentar o emprstimo naqueles dois pases deve continuar. No entanto, o financiamento do BID e do Banco Mundial no Brasil enfrenta maior concorrncia no BNDES e nos bancos do setor privado. Os emprstimos do Banco Mundial para o Brasil na ltima
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dcada foram de cerca de US$ 1.6 bilhes ao ano. Os emprstimos do BID para o Brasil tambm caram de US$ 4,8 bilhes em 1999 para pouco mais que US$ 500 milhes em 2006. Como o Vice-Presidente executivo do BID explicou, uma das principais motivaes por trs da reorganizao do BID que o Banco no relevante no Brasil 5. Desde 2006, o BID batalha para emprestar mais para seus maiores clientes, com mais de US$ 5 bilhes em potencial e uma chance de emprestar metade daquele montante em 2008. Historicamente, desde 1961 o Brasil representa mais de 1/5 do emprstimo total do BID e atualmente o maior devedor do Banco (US$ 13,3 bilhes em dezembro de 2007). Acima de tudo, o Brasil fortaleceu sua influncia sobre a gesto do BID onde, aps o realinhamento institucional, o Brasil passou a liderar a vice-presidncia com mais poder (Pases), a Diviso de Infra-estrutura e diversos postos do alto escalo.
Figura 9 Emprstimo MDB vc BNDES no Brasil, 1997-2007
O Brasil um bom exemplo de como a prosperidade econmica retirou as IFIs do espao poltico que elas uma vez dominaram, mas, ao mesmo
5. Veja o artigo do BIC sobre o Realinhamento do BID, http://www.bicusa.org/en/Article.3340.aspx
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tempo, intensificou os desafios intra-regionais para consolidar uma ordem regional alternativa. Em 2005, o Brasil orgulhosamente se declarou livre da tutela do FMI e do Banco Mundial com o pagamento antecipado de US$ 15,5 bilhes da dvida pendente com as duas instituies. Em junho de 2008, as reservas estrangeiras do Brasil de aproximadamente US$ 200 bilhes superaram a dvida externa do pas, emitindo uma outra declarao de liberao do Tesouro brasileiro, que o pas havia se transformado em um credor lquido. O BNDES agora no s empresta cerca de oito vezes do total combinado das IFIs por ano (US$ 35 bilhes em comparao a cerca de US$ 4,5 bilhes dos emprstimos do Banco Mundial e do BID juntos), ele tambm concede emprstimos fora do Brasil (US$ 4.2 bilhes em emprstimos de 2007 a 2008). O BNDES administrar um Fundo para a Amaznia de muitos bilhes de dlares para estabelecer prioridades de conservao leia-se, superou a influncia dos Fundos de Investimento Climticos do Banco Mundial para os quais pases doadores como o Japo, os EUA e o Reino Unido garantiram mais de US$ 6 bilhes.
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O Grupo Banco Mundial ca-
minha a passos largos para se posicionar como a agncia lder na mitigao e adaptao da mudana climtica. O grupo tem atrado bilhes de dlares para seu novo Fundo de Investimento Climtico (CIF) que daria financiamento privilegiado para investimentos e reformas polticas voltados tecnologia limpa. Criou recentemente o Fundo de Parceria para Carbono Florestal (FCPF) que operacionalizar o mecanismo REDD comprando as emisses evitadas em conseqncia de menor desmatamento no pas vendedor, utilizando recursos agrupados dos compradores (investidores privados e governos).
6. O Fundo Amaznico proposto promover aes em quatro reas: 1) fortalecimento de reas protegidas, 2) fortalecimento de instituies, 3) atividades de desenvolvimento sustentvel na Amaznia, 4) aumento do emprego de cincia e tecnologia para a proteo sustentvel biodiversidade. O BNDES acrescentou que a Noruega confirmou uma contribuio inicial de US$ 100 milhes, mas investir US$ 1 bilho na prxima dcada. O BNDES relatou que as contribuies bilaterais ao Fundo Amaznico podem chegar a US$ 21 bilhes em 10 anos.
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Tanto o CIF quanto o FCPF geraram bastante controvrsia, onde o governo brasileiro e muitos grupos se opuseram locao desses fundos climticos por conta do histrico do Banco Mundial de financiamento de projetos de combustvel fssil, enquanto outros questionaram se a insero das florestas nos mercados de carbono far presso sobre os direitos terra dos povos indgenas. Para bloquear o Banco Mundial, o Brasil e o BNDES criaram rapidamente um Fundo Amaznico soberano que chegaria a US$ 1 bilho no final do ano. Talvez o mais importante seja que o BNDES agora est encomendando seus prprios estudos para reescrever cerca de 60 regras de investimento em sub-setor - uma tarefa que com certeza seria solicitada aos consultores do Banco Mundial e do FMI h cinco anos. O Banco Mundial e o BID agora se vem forados a trabalhar s margens do mercado brasileiro que est em franca expanso. O Banco Mundial assumiu, em sua recente Estratgia de Parceria do Pas, que cessaria seus esforos para ser um governo em espera. 7 O sucesso econmico do Brasil nos ltimos 5 anos aclamado por observadores financeiros e polticos.
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Alguns chegaram at mesmo a
declarar que a estratgia pragmtica do Brasil para integrao regional como vencedora sobre a alternativa venezuelana da ALBA, que muito mais estridente e de confronto.9 Sem desmerecer os feitos do Brasil, ainda necessrio superar grandes desafios. Quando comparado a economias asiticas como a Coria do Sul, a taxa real de crescimento econmico per capita tem sido baixa e, portanto, fica muito atrs (U$ 22.000 de PIB per capita em 2007 em com7. World Bank 2008 Country Partnership Strategy with Brazil. Aproximadamente 50% dos emprstimos preparados para o Brasil em 2007 nunca foram aprovados. O atual CPS no tem grandes emprstimos planejados para o governo federal. 8. Veja, por exemplo, o FT Special Report on Brazil (julho de 2008). 9. Veja Simon Romero e Brazil Quietly Eclipses Venezuela, NYT julho de 2008.
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parao a cerca de US$ 7.500 no Brasil). A mudana do pas para financiamento pblico e domstico para o Avana Brasil e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e outros instrumentos de incentivo elevaram a dvida interna a aproximadamente trs vezes a dvida externa, ou US$ 775 bilhes. Os pagamentos do servio da dvida at agora prevalecem sobre o investimento pblico em sade e educao. 10 Apesar dos considerveis incentivos, o crescimento da produtividade e do investimento do setor privado na infraestrutura necessria tem desapontado. As negociaes polticas para consolidar o UNASUL e lanar o Bando do Sul tambm exemplificam os passos nicos do Brasil e de outros lderes sul-americanos para oferecer vantagens econmicas pedra fundamental de algum acordo institucional alternativo em relao s iniciativas inconsistentes e criticadas dos EUA e das IFIs. As duas iniciativas refletem princpios anti-IFIs, mas tm lutado para conciliar as variaes nas perspectivas entre os prprios lderes sul-americanos sobre em quais aspectos esse marco deve se distinguir do Banco Mundial e do FMI. Quase dois anos depois das negociaes terem comeado de fato, o Banco do Sul ainda no aprovou sua primeira operao. Por toda a solidariedade professada em quase uma dcada de reunies entre os lderes sul-americanos, o comrcio intra-regional no cresceu muito (US$ 72 bilhes em 2006), se comparado aos US$ 180 bilhes totais do comrcio. 11 Alm disso, uma dependncia em pagamentos elevados mas baixo valor agregado das exportaes dos produtos primrios contribuiu pouco para transformar a produtividade econmica regional. Conseqen-
10. Gabriel Trautman (July 2008) Brazilian Public Debt: Who owes who? Institute of Alternative Policies for the Southern Cone (PACS). As estimativas atuais da dvida externa do Brasil so subestimadas, segundo o autor, pois excluem a dvidas das empresas multinacionais na forma de emprstimos entre empresas (cerca de US$ 50 bilhes). 11. Em 2005, as exportaes latino-americandas e caribenhas para a sia-Pacfico totalizaram US$ 48,5 bilhes, equivalente a 9% do total das exportaes latino-americanas. No mesmo ano, as importaes asiticas na regio totalizaram US$ 97.1 bilhes, representando 20.5% do total das importaes. (CEPAL)
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temente, a lacuna de crescimento e competitividade entre as economias da Amrica Latina e da sia continuou a aumentar. 12 As assimetrias intra-regionais tambm esto se tornando mais pronunciadas. O boom no preo das commodities (5-7x maior que a mdia depois da 1a guerra mundial) trouxe um boom no preo dos alimentos (ou, mais precisamente, um retorno mdia de preos dos alimentos no ps guerra). No caso da Amrica Latina, os pobres sofrero mais, destruindo os recentes e modestos ganhos em pobreza e reduo de desigualdades. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) das Naes Unidas estimou que os choques dos preos de alimento aumentariam a pobreza extrema em 10 milhes de pessoas em 2008, a despeito do rpido crescimento econmico. 13 So nmeros dramticos que representam mais da metade da reduo da pobreza extrema que ocorreu no boom econmico recente de 2004 a 2007. O impacto dos altos preos dos alimentos e do combustvel se far sentir de forma desigual na Amrica do Sul, onde o Brasil e a Argentina se beneficiaro mais como exportadores de alimentos, enquanto o restante da regio poderia perder. O impacto da mudana climtica na Amrica Latina tambm est ficando mais evidente, j que o desafio do desenvolvimento recair desproporcionalmente sobre os mais pobres e pode exacerbar as rivalidades regionais. A falta de um progresso mais significativo para lidar com essas desigualdades entre os ricos e os pobres, assim como entre os pases, restringir cada vez mais a capacidade da Amrica do Sul de transformar as atuais oportunidades econmicas e polticas em ganhos durveis, relativos s elites da regio e ao resto do mundo. Os desafios do UNASUL para superar as disparidades econmicas profundamente enraizadas foram enfatizados na recente resposta de emer-
12. Ref. BID All that glitters is not gold 13. Ocampo CEPAL (Mar 2008)
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gncia para a violncia galopante na Bolvia. Os governos regionais, como a Argentina, Brasil, Chile, Equador e Venezuela, a Comunidade Andina de Naes e o MERCOSUL no demoraram em condenar a violncia e enfatizaram o papel provocativo dos chefes de polcia da regio Media Luna. A UNASUL convocou uma reunio de emergncia alguns dias depois do massacre de agricultores desarmados em Pando para dar apoio ao governo Morales, enviando uma comisso para investigar o crime e ajudar a mediar o conflito. O Brasil visivelmente desempenhou um papel central na orquestrao da resposta da UNASUL. Contudo, por trs dos gestos retricos de apoio, a UNASUL talvez agora enfrente seu primeiro teste como um espao alternativo deliberativo para as razes dos desafios postos Amrica do Sul que giram ao redor dos privilgios das elites econmicas. O que emerge da crise boliviana uma antecipao do que a UNASUL pode fazer para prevenir ou mitigar a interveno dos EUA na instabilidade regional. Assim, a crise pe em relevo as diferenas nas estratgias diplomticas e de desenvolvimento do Brasil e da Venezuela em relao aos Estados Unidos, assim como os desejos mais ambiciosos de mudana entre a populao da regio. Depois de meses de cobertura positiva da mdia e no salto de um aumento anunciado do crescimento econmico, o Presidente Lula da Silva mais uma vez se v emaranhado nas mais complexas ameaas internas e externas soberania da Bolvia (e ao poder regional crescente do Brasil). Um exemplo dessas contradies internas o fato de o governo do Brasil, em particular, haver combinado respostas para a crise. O governo brasileiro preparou um plano de evacuao para seus cidados nas regies de batalha da Bolvia e aconselhou queles que pretendiam ir para aquelas regies que cancelassem suas visitas. Principalmente nas terras baixas da Bolvia, o Brasil foi associado impunidade exercida pelas autoridades provinciais devido grande presena de proprietrios de terra e madeireiros brasileiros
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na rea. O governo boliviano informou que entre os assassinos havia brasileiros associados aos sindicatos de trfico criminoso no Brasil, que fugiram para aquele pas. Na 6a feira, 12 de setembro, uma declarao do Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, sugeriu que se as exportaes de gs da Bolvia para o Brasil no fossem estabilizadas (um pas que depende da Bolvia para 50% da importao de gs), o governo se veria forado a negociar com os governadores da regio de Media Luna. O Ministro das Minas e Energia, Edison Lobo, argumentou que a instabilidade na Bolvia no passava de um pretexto para acelerar os planos do Brasil de construir 50 usinas nucleares no futuro. No est claro como essas declaraes do primeiro escalo apoiaram um companheiro de luta. Claramente aliado com os interesses econmicos ilcitos do Brasil, o prefeito de Pando, acusado de ser autor intelectual do massacre, Leopoldo Fernandez representa um modelo para o tipo errado de integrao regional que as iniciativas como a Iniciativa para Integrao Regional da Infra-estrutura na Amrica do Sul (IIRSA) s refora, ao invs de substituir. Depois de oito anos construindo o caminho para promover a integrao regional e, por sua vez, o desenvolvimento de populaes isoladas, o massacre de Tres Barracas apenas pontua a incapacidade da IIRSA em lidar com obstculos reais de desenvolvimento em regies de fronteira sem lei, como Leopoldo Fernandez. Alm disso, a fraca presena do governo conspira para perpetuar os enclaves de pobreza e injustia. Assim, nos perguntamos se as novas rodovias, financiadas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Corporao Andina de Fomento (CAF), em construo em Pando e planejadas para ligar a regio aos mercados distantes (Corredor Norte) vo descarrilar ou daro continuidade a essa tendncia perversa. A Bolvia continua a representar um teste para a direo da Amrica Latina em relao aos Estados Unidos e UNASUL.
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III. A IIRSA em crise Uma avaliao interna recente do BID sobre a to falada Iniciativa para Integrao em Infra-estrutura da Amrica do Sul, IIRSA, questionou o impacto de oito anos de esforos para promover uma maior integrao de infra-estrutura nos setores de transporte, energia e telecomunicaes na Amrica do Sul. O relatrio critica a falta de claros avanos na profunda integrao, que vo alm da pavimentao de mais rodovias e do mapeamento dos corredores comerciais. A lacuna entre a Amrica do Sul e o resto do mundo um grande referencial que a qualidade da infra-estrutura aumentou ao invs de diminuir. Nos dois casos, o relatrio conclui que os esforos autnomos de integrao dos lderes da Amrica do Sul geraram resultados bastante insuficientes. O relatrio do Escritrio de Avaliao e Superviso do BID, Evaluation of the IDB Action in IIRSA (RE-338) bastante crtico em relao participao do Banco na IIRSA e sobre questes da sobrevivncia da IIRSA alm do atual mandato do Banco at 2010.
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O relatrio foi encomenda-
do pela Diretoria do BID e foi iniciado em setembro de 2007. Uma verso preliminar do relatrio foi submetida Diretoria e Gerncia do Banco em maro de 2008. Na avaliao, alguns comentrios gerenciais (RE-338-1) foram includos, mas as principais crticas continuam: Oito anos depois da concepo da IIRSA, o BID no tem objetivos claros de integrao para sua participao no Comit de Coordenao Tcnica ou para seus 14 projetos IIRSA. Depois de 8 anos, a IIRSA no tem uma base de dados oficial e completa para os projetos, que permita um mecanismo confivel de rastreamento de financiamento ou resultados. O BID no integrou a IIRSA a seu processo de tomada de deciso
14. Escritrio de Avaliao e Superviso do BID (OVE) (abril de 2008) IDB Actions in IIRSA. Washington, D.C.: O Banco Interamericano de Desenvolvimento. http://www.iadb.org/ove/. Consulte tambm o documento Management Response.
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operacional geral de pas ou regional, porque o Banco no tem propriedade suficiente da iniciativa. O BID no tem capacidade de dizer quais projetos IIRSA obtiveram maior integrao ou se os projetos IIRSA diminuram as assimetrias regionais ou locais. A IIRSA teve um desempenho fraco na maioria dos indicadores relevantes (aumento do comrcio intra-regional, melhores ndices de qualidade da infra-estrutura, mais parcerias pblico-privado para infra-estrutura, quase nenhuma adoo das ferramentas de planejamento da IIRSA por parte dos governos membros, pouca criao de novos e significativos negcios para o BID). O relatrio afirma a incapacidade da IIRSA de incorporar a devida participao da sociedade civil e enfatiza o ocaso de qualquer Viso Estratgica Sul-Americana relevante para a integrao. Embora alguns pases da IIRSA agora exportem mais, a iniciativa no contribuiu para aumentar a competitividade regional em termos de maior parcela do comrcio global. 15 A IIRSA est perdendo relevncia em um contexto de mudana das prioridades polticas em relao integrao entre os governos sulamericanos. Provavelmente a IIRSA no sobreviver a seu mandato de 10 anos no BID, e provavelmente o Banco deixar sua participao expirar em 2010. A Diretoria aprovou uma avaliao controversa em julho, a despeito da forte oposio dos principais proponentes da IIRSA, como o Brasil, o Peru e a Colmbia. Os autores do relatrio observaram que ns no fizemos ne15. O Banco Mundial relata que enquanto cinco das 12 maiores economias globais desenvolvem as economias e os DTCs representam 41% do PIB global, o grande crescimento no perodo aumentou as participacoes de todas as regies em desenvolvimento exceto a Amrica Latina e o Caribe. Em outras plavras, a regio da Amrica Latina continua atrs em termos de parcela da riqueza global.
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nhum amigo na Direo do BID quando apresentamos a avaliao. Os compromissos da Diretoria do BID com as recomendaes do relatrio elaboradas para salvar a IIRSA so ainda menos promissores. O relatrio do Comit de Poltica e Avaliao da Diretoria reduziu a solicitao do Escritrio de Avaliao e Superviso do BID (OVE) de uma nova anlise significativa sobre como o Banco poderia recuperar a relevncia no sobre integrao sul-americana para um punhado de sugestes vagas para readaptar os produtos do Banco para atrair bons negcios entre os clientes UNASUL. A despeito do compromisso do Vice-Presidente para os Pases, Octaviano Canuto, de se esforar para cumprir com as recomendaes, o processo de aprovao pela Diretoria apresenta fortes indcios que o fim da IIRSA pode estar chegando. 16 O relatrio d crdito ao BID por haver estabelecido uma agenda consensual para os projetos de transporte e para a socializao de uma concepo de 10 corredores de integrao. Alm disso, o relatrio faz crticas considerveis sobre o valor que o BID agregou IIRSA e sobre o fraco desempenho da IIRSA, de forma geral, como um catalisador de uma integrao mais profunda. Apesar dos US$ 10 milhes que o BID pagou para subscrever os custos administrativos da IIRSA, no h um banco de dados completo dos projetos IIRSA, com detalhes sobre a situao da execuo, fonte de financiamento ou objetivos. 17 Os autores do relatrio do OVE argumentam que no fica claro que o progresso em termos da construo de infra-estrutura de transporte na Amrica do Sul no teria acontecido de qualquer foram sem a IIRSA. No final, o relatrio sugere que a IIRSA parece ser intrans-
16. A gerncia do BID deve apresentar uma proposta para estender o mandato da IIRSA do Banco at dezembro de 2008. 17. Na ltima reunio de meio termo dos coordenadores nacionais em Buenos Aires em junho de 2008,o BID criticou os Coordenadores por no fornecerem informaes atualizadas. A falta de um banco de dados pblico ajuda a obscurecer mudanas significativas no planejamento da IIRSA, tal como o fato de a Argentina haver dobrado o nmero de projetos que fazem parte carteira IIRSA para 145 no binio 2007 - 2008, quase o dobro do total do Brasil.
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cendente, de pouca ou nenhuma importncia para a agenda de integrao da Amrica do Sul. Alm disso, onde houve progresso as foras motrizes j existiam antes da IIRSA. Outra meta da IIRSA a promoo de maior participao do setor privado nos projetos de integrao de infra-estrutura - tambm desalentadora. Apenas algumas parcerias pblico-privado (PPPs) foram realizadas, a despeito da criao de dois grandes fundos para subsidiar os estudos de viabilidade do projeto. A demanda por projetos IFI que garantam o financiamento de outros projetos atrativos para o setor privado tambm est bem abaixo das expectativas. No BID, a agenda da IIRSA no teve propriedade. Iniciada como um acordo entre o ex-presidente do Brasil, Henrique Cardoso e o ex-presidente do BID, Iglesias, o programa IIRSA ficou rfo, como uma unidade ad hoc no Banco, com mandato ambguo para mudana. Em 2008, a IIRSA havia gerado uma quantidade irrisria de novos negcios para o BID (menos de 5% da carteira ativa total da IIRSA). 18 3.1 Fraca conceitualizao de integrao da IIRSA A IIRSA pouco fez para avanar em um dos principais desafios para aprofundar a integrao: a harmonizao das polticas ou dos regulamentos setoriais relevantes. O escopo da IIRSA foi reduzido a projetos de transporte, pouco realizando nos setores de energia e telecomunicaes. Alm disso, a avaliao do OVE concluiu que foi baixssima a utilizao de ferramentas de planejamento de integrao criadas pela IIRSA - metodologias para desenvolvimento e avaliao econmica de projetos de infra-estrutura, metodologias para avaliao estratgica dos impactos sociais e ambientais (EASE), estudo de cadeias de produo, integrao e logstica associadas
18. Durante o perodo de oito anos, 13 ou 14 projetos IIRSA financiados pelo BID so no setor de transporte.
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IIRSA, Sistema de Informao Gerencial Estratgica do Projeto (SIGE) e a Rede de Informao Geo-espacial (GEOSUR). Dessas, apenas o SIGE est em uso, principalmente como uma ferramenta informal, enquanto as outras continuam nos estgios de implementao ou piloto. Aonde foram identificados alguns parmetros de comparao (benchmarks) para os projetos IIRSA do BID, o relatrio concluiu que o BID no estava monitorando sistematicamente o desempenho desses indicadores. Desde o incio, a IIRSA no tinha metas de desempenho explcitas para o BID como uma instituio. Portanto, agora sua avaliao difcil e as expectativas institucionais continuam obscuras. O BID carece de uma metodologia adequada de planejamento para classificar os projetos com relao a seu impacto de integrao ou distribuio de riscos e benefcios. No BID, os projetos IIRSA (principalmente transporte) no tiveram tratamento diferenciado de outros projetos de transporte. 19 As rodovias, que compem quase toda a carteira da IIRSA, no so entendidas como um projeto de integrao, mas como um projeto de rodovia. No so especificados objetivos estratgicos ou indicadores de avaliao que diferenciem os projetos IIRSA dos projetos nacionais de rodovias. No h um adicional ou valor agregado que possa ser medido de alguma forma. Assim, o valor agregado pela IIRSA, como um todo, meta de promover maior integrao regional bastante questionvel. A identificao do que pode servir de sistema preferencial para avaliar os mritos dos projetos de integrao continua a ser um desafio urgente para a regio e para o BID.
19. O relatrio aponta a falta de critrios sistemticos de avaliao ambiental e observa a pouca ateno dada distribuio dos custos/benefcios sociais e ambientais dos projetos IIRSA. Apenas US$ 700.000 de um total de US$ 4 bilhes de Cooperao Tcnica foram alocados pra os desafios ambientais. O relatrio tambm conclui que as informaes disponveis sobre a situao ou os resultados desses projetos so limitadas. No foi feita uma estimativa de quanto do financiamento operacional geral de US$ 1,3 bilhes para a IIRSA foi dedicado a questes sociais e ambientais.
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Os critrios para diferenciar os investimentos e projetos so especificados de forma inadequada. O relatrio critica a falta de qualquer critrio significativo para priorizar os projetos 351-507 IIRSA em termos de integrao, ou porqu apenas 19 de 31 projetos ncora se qualificaram para fazer parte da agenda de consenso. A justificativa para sua incluso ou excluso pareceu ser mais poltica do que tcnica. ncora um conceito relativamente sem sentido, significando que sem essa parte toda a rodovia no funcionar. Aparentemente, as outras dimenses da ancoragem do desenvolvimento regional no foram desenvolvidas. Parece que foi dada a mesma prioridade e peso para a rodovia que circunda So Paulo e para a ponte Cruzeiro do Sul, apesar de servirem a dois pblicos bastante diferentes e terem impactos diferentes no tipo de desenvolvimento. O fraco conceito de integrao que o BID e a IIRSA tm contribuiu para importantes oportunidades perdidas. O relatrio sugere que a IIRSA no conseguiu abordar mais diretamente a falta de incentives para diminuir as assimetrias entre grandes e pequenas economias, como o Brasil e a Bolvia, como critrios explcitos para o desempenho de projetos IIRSA. Como as estradas IIRSA fariam algo alm de aumentar o volume de trfego e reduzir os custos de transporte? Segundo a experincia da Unio Europia, uma maior integrao estrutural em contextos de desigualdade requer um financiamento voltado a essas assimetrias. A IIRSA no deu nenhum impulso para a discusso, menos ainda para a implantao de fundos estruturais como os da UE. Um outro erro que o relatrio OVE observou foi que a IIRSA foi concebida como uma nova abordagem integrao regional, independente do MERCOSUL e da CAN. Este conceito no s era falso, mas tambm contraproducente. Algumas oportunidades na liberao do comrcio interno, harmonizao de legislao, planejamento regional, etc., foram perdidas ao mudar a ateno para a IIRSA. O Ove percebe a falta de conexo da IIRSA com os tomadores de deciso da CAN e do MERCOSUL como contraproducente para a meta do BID de promover integrao.
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A IIRSA perdeu a chance de posicionar melhor o BID no financiamento dos projetos de integrao. Quando comparamos a CAF ao BID, a CAF foi muito mais eficiente em apropriar a IIRSA. A CAF pareceu muito mais comprometida com a IIRSA, no apenas em termos de financiamento geral, mas ao assumir mais riscos e responder mais rapidamente aos pases clientes. Por fim, a IIRSA fez promessas vs de promover a participao e a transparncia em termos do processo geral de planejamento da integrao regional, o que contribuiu para perder a oportunidade de ganhar mais legitimidade e demanda para o envolvimento do Banco. IV. A integrao sul-americana depois da IIRSA e as implicaes para a advocacy As mudanas descritas anteriormente questionam a relevncia da IIRSA em um contexto de prioridades polticas em mudana. A expanso da UNASUL e a rejeio dos modelos da ALCA para integrao comercial refletem a possvel obsolescncia da IIRSA, j que a iniciativa no evoluiu das suas origens neoliberais. Na ausncia da ALCA e de Doha como os principais instrumentos polticos para a economia estrangeira dos EUA para a Amrica Latina, os principais debates sobre integrao se concentram na integrao fsica e na crescente concorrncia entre a IIRSA e a UNASUL. Isso no se d para diminuir a relevncia dos Acordos de Livre Comrcio entre os EUA e a Colmbia e o Peru, ou o incio de negociaes de livre comrcio entre a Europa e a Amrica Latina. Na verdade, esses processos da ALCA esto subsumidos por um debate mais ambicioso e regional, que melhor captura as coalizes ideolgicas emergentes ou os eixos que tendem a se formar ao redor de modelos de integrao mais abrangentes. A Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) e o Banco do Sul representam o ncleo central de uma renovao total da arquitetura financeira regional que, historicamente, tem dependido dos bancos do norte. Um fundo
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monetrio regional, uma moeda regional comum, uma rede regional de bancos estatais de desenvolvimento, bolsas de comrcio e mercados de valores regionais, um Parlamento regional (com sede em Cochabamba) e um Fundo Regional Social so algumas das novas instituies imaginadas pelos atuais presidentes na Amrica do Sul. Contudo, ainda no est claro se essas instituies surgiro sob os auspcios da Alternativa Bolivariana das Amricas (ALBA), da Comunidade de Naes Andinas (CAN) ou do Mercado Comum do Sul. A infra-estrutura de transporte que havia sido planejada para vinte anos j foi construda. Contudo, no setor de energia e politicamente a Amrica do Sul est mais dividida do que nunca. As divises polticas entre a Venezuela e o Brasil no foram conciliadas pela IIRSA. A UNASUL est montando seus prprios grupos de energia e infra-estrutura. H duplicao e planejamento ineficiente. Conseqentemente, a Amrica do Sul se encontra mais dividida do que estava em 2000. O futuro da IIRSA incerto, com dvidas cada vez maiores e, talvez, at mesmo o reconhecimento que o acompanhamento do BID no ir alm do prazo de 2010. A avaliao da IIRSA no BID crtica falta de um claro valor agregado pelo BID na promoo da IIRSA, e este pode ser um fator. A gerncia defende o esforo do BID como subestimado no fortalecimento da capacidade de chegar a um consenso, no mnimo sobre as prioridades regionais de transporte. O Banco deixar a IIRSA seguir seu caminho nos prximos dois anos, e o Banco no renovar seu compromisso institucional. Da mesma forma, a IIRSA provavelmente acabar sem o gerenciamento do BID. Outros acreditam que a recriao da IIRSA possvel e necessria. A IIRSA poderia contar com os avanos obtidos na rea de transporte, mudando o foco para aspectos da integrao mais desafiadores da integrao - como sustentabilidade; o vnculo entre transporte e cadeias de produo; e a regulamentao e investimentos compensatrios para lidar com as assimetrias. Mais importante, como o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil defende, todas as iniciativas de integrao devem estar na UNASUL. Como a UNA-
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SUL se ope a um mecanismo de assessoria tipo IFI, essa mudana reduziria consideravelmente o papel do BID de principal coordenador/assessor no Comit de Coordenao Tcnica (CCT). A carteira da IIRSA e muitos outros projetos de infra-estrutura indubitavelmente teriam continuidade, mas as organizaes da sociedade civil podem ter que lidar diretamente com a UNASUL para discutir uma agenda de sustentabilidade no futuro. A base intelectual e financeira para a integrao sul-americana est mudando. A mudana na dinmica sul-americana demanda maior propriedade do pas sobre os processos de integrao e uma nova conceitualizao de integrao como algo alm da conectividade fsica transfronteiria. As motivaes originais da IIRSA devem ser reavaliadas neste novo contexto especialmente em relao s premissas segundo as quais construir mais rodovias far com que a integrao avance e de nfase exagerada na interconectividade externa em detrimento integrao interna. A UNASUL como um espao poltico que compete pela elaborao de uma integrao regional que d menos peso s consideraes sobre como a infra-estrutura pode impactar a competitividade e o comrcio intra-regional, oferece um cenrio para a recriao de um modelo de integrao regional que tire proveito da obsolescncia da IIRSA. Contudo, estamos em um momento muito diferente daquele de dezembro de 2006, quando alguns governos na Cpula UNASUL de Cochabamba expuseram claramente seu questionamento da IIRSA e articularam a grande esperana de poder readapt-lo. Apesar dos passos desde Cochabamba para estabelecer a UNASUL como um espao alternativo para uma integrao mais justa e sustentvel, visvel que os avanos dos projetos de IIRSA e outras tendncias de investimento em reas frgeis se do muito mais rapidamente. Com ou sem a IIRSA, o PAC do Brasil, o Proinversin do Peru, o Plano 2020 da Colmbia avanaro se, apenas se os verdadeiros interesses
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econmicos e polticos subjacentes a esses planos nacionais de infra-estruturas forem mais expostos ao escrutnio pblico. Um movimento neste sentido foi claramente demonstrado em uma reunio recente convocada pelo Comit de Coordenao Tcnica (CCT) da IIRSA para discutir infra-estrutura e a Amaznia. A reunio, que envolveu gigantes do empresariado brasileiro (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Petrobras e BNDES, bem como vrias organizaes de conservao) foi motivada por uma crescente percepo de que a IIRSA e as tendncias de investimentos pertinentes na regio amaznica esto gerando efeitos perversos e insustentveis que esto minando a legitimidade da iniciativa de integrao de infra-estrutura. 20 A reunio revelou que como um marco cooperativo para coordenao e planejamento, a IIRSA continua frgil e bastante ineficiente em sua capacidade de lidar com alguns dos desafios mais urgentes. A falta de qualquer marco legal ou jurdico para institucionalizar os princpios de integrao continua a ser um grande obstculo e o setor empresarial no considera a UNASUL uma soluo vivel em curto prazo. O futuro da IIRSA como um mecanismo politicamente significativo de coordenao em questes de integrao de infra-estrutura est cada vez mais nas mos das agendas de desenvolvimento nacionais e do setor privado, principalmente, mas no exclusivamente, as do Brasil (por exemplo, BNDES, Odebrecht, Petrobras, PAC). A reunio enfatizou os riscos sociais, ambientais e econmicos dos projetos de IIRSA avanarem muito mais rpido do que o planejamento da integrao e sem praticamente planejamento algum para a sustentabilidade social e ambiental. Ao mesmo tempo, a relevncia da IIRSA continua a ser minada pela ausncia de uma agenda social ou ambiental multilateral para a integrao, principalmente com a importncia crescente das iniciativas bilaterais emergentes (Fundo Amaznico do Brasil).
20. Para uma discusso completa sobre a reunio do CCT no Rio de Janeiro em 4 de setembro De 2008, consulte o Boletim Trimestral BICECA em http://www.bicusa.org/en/Article.3907.aspx
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De forma geral, a reunio do CCT enfatizou vrias realidades que ameaam desestabilizar a IIRSA como um espao de coordenao para o planejamento da integrao. H indcios que, a despeito das evidncias crescentes dos impactos negativos, o desenho do projeto de infra-estrutura ou o planejamento de integrao provavelmente no mudar de forma significativa. Por sua vez, h em 2008 um aparente crescimento do discurso anti-neoliberal, reconhecendo que as tendncias atuais da IIRSA favorecem os mesmos interesses nefastos do projeto neoliberal. Por isso, no h alternativa seno delinear um novo modelo de integrao, desvinculado das premissas de livre comrcio, mas tambm das orientaes neo-desenvolvimentalistas. Depois de tentar por vrios anos incidir sobre os projetos mais representativos da IIRSA, urgente que a sociedade civil tente definir melhor os cenrios de liderana para o debate sobre integrao regional no futuro. Por um lado, o Comit de Diretores Executivos (CDE) continua a ser o principal mecanismo para legitimar e orientar a agenda acordada da IIRSA e depende do consenso dos 12 pases para funcionar. O CDE da IIRSA deve ser um frum principal para as aes de incidncia coletiva de grupos ambientalistas, indgenas, campesinos, emigrantes, governos locais, etc. Na conjuntura ideolgica atual, possvel influenciar trs ou quatro governos parceiros da IIRSA para que questionem as premissas neoliberais da IIRSA e peam a readequao desta iniciativa. Em outras palavras, possvel romper o consenso atual a favor da IIRSA. Ao mesmo tempo, a sociedade civil deve se preparar para um cenrio sem a IIRSA, quando a tarefa de elaborar um modelo de integrao alternativa for totalmente transferida para a UNASUL, tendo que demandar dela participao, transparncia e prestao de contas ao pblico, ou seja: aquilo que a ALCA, IIRSA e a maioria dos planos de IFIs no deram. Isto significa que muitas das crticas e questes levantadas neste artigo continuaro pertinentes como sempre, a despeito dessa mudana para o Sul.
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A atuao das grandes empreiteiras brasileiras na integrao de infra-estrutura na Amrica do Sul
Alessandro Biazzi Couto

Responsvel pela rea de Integrao Regional no PACS
integracao@pacs.org.br
A ALCA, o MERCOSUL, a ALBA e, nos ltimos meses, a UNASUL (Unio das Naes Sul-Americanas) so acordos de integrao nas Amricas que figuram constantemente no discurso dos atores sociais regionais, impulsionados pelos apelos simblicos e miditicos de grandes conferncias e discursos presidenciais.Apesar da importncia desses acordos, pouco espao tem sido dado a uma reflexo mais profunda acerca da integrao de infra-estrutura. Um debate fundamental para os processos polticos, e que tem transformado a paisagem de vrios pases. Neste sentido, a Iniciativa de Integrao da Infra-estrutura Regional SulAmericana (IIRSA), lanada no ano 2000, o mais ambicioso projeto nas reas de transporte, energia e telecomunicaes j visto na regio. A IIRSA abrange doze Estados e divide a Amrica do Sul em dez grandes eixos, pensados a partir da integrao entre cadeias produtivas, do aumento do fluxo comercial regional e de convergncia com o circuito de trocas mundiais, em particular o de exportao para os mercados dos EUA, Europa e siaPacfico. Desde o incio, o projeto recebeu forte incentivo de instituies financeiras internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que elaborou o plano de ao inicial e diversos estudos, e da Cooperao Andina de Fomento (CAF), que financia boa parte das obras. Dado o protagonismo do governo brasileiro e os interesses econmicos de grandes empresas instaladas no pas, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tambm participa ativamente no financiamento da IIRSA. Em sntese, possvel afirmar que os eixos de desenvolvimento que a IIRSA prope esto focados no provimento de condies para empresas (trans)nacionais e o agronegcio otimizarem seus lucros, terem acesso a mais mercados e facilitarem o escoamento de recursos por meio de grandes corredores de exportao que atravessam o continente, inclusive regies sensveis como a Amaznia e os Andes. Apesar da retrica de integrao dos povos, a Iniciativa negligenciao desenvolvimento local, o forte impacto
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social e ambiental das obras, alm da falta de transparncia nos dados e a ausncia da participao da sociedade civil nesses processos. Os governos tidos como progressistas na Amrica do Sul acabaram por abraar a integrao proposta pelo BID sem uma apreenso crtica sobre quem sero os verdadeiros beneficiados com os aportes de dinheiro pblico e as conseqncias sociais e ambientais de longo prazo. Tambm no avaliaram como essas mltiplas intervenes representam uma continuidade com o modelo de desenvolvimento promovido por outras Instituies Financeiras Internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), outrora to criticados. Diante desse contexto se faz necessrio destacar o papel ativo que as grandes empreiteiras brasileiras - Odebrecht, Camargo Corra e Andrade Gutierrez - vm exercendo na integrao de infra-estrutura. Antes do aprofundamento nos projetos internacionais das empresas preciso enfatizar o crescente poder econmico que elas vm adquirindo no plano nacional ao se constiturem como holdings e diversificarem seus negcios. Alm da rea de engenharia, a Odebrecht o maior grupo petroqumico da Amrica ao controlar a empresa Braskem, e prev investimentos bilionrios nos prximos anos em sua subsidiria ETH Bioenergia, voltada para a produo de etanol da cana de acar. J a Camargo Corra tem sua prpria fbrica de cimento e controla a Alpargatas Calados (Havaianas, Rainha, Topper, Timberland e Mizuno), acionista da Siderrgica Usiminas, da concessionria de energia do Estado de So Paulo CPFL Energia e ainda da Companhia de Concesses Rodovirias (CCR), controladora da Dutra (RJSP), da Ponte Rio-Niteri, da Via Lagos e de outras grandes rodovias em So Paulo e no Paran, totalizando 1452 km em concesses rodovirias. A Andrade Gutierrez no fica atrs: tambm acionista da concessionria de rodovias CCR; da prestadora de servios de energia Light; controla a empre-
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sa de telecomunicaes Telemar (que engloba tambm a OI celulares) e ter a concesso do aeroporto de Quito, Equador ainda em construo1. Expor esses extensos dados fundamental para que os atores sociais brasileiros tenham dimenso do poder econmico dessas empresas transnacionais de base brasileira, por vezes invisvel dada a pulverizao de sua atuao econmica. Essa configurao altamente concentradora de capital permite a esses grupos pautar polticas pblicas e competir internacionalmente a custos mais baixos no que concerne s grandes obras, em que o repasse de recursos pblicos por vezes burocrtico e tardio. Neste mbito, a exportao de servios de engenharia nos remete ao contexto do final dos anos 70. Apesar dos fortes laos com o Estado brasileiro na realizao de obras, o esgotamento do milagre econmico da ditadura significou uma grande perda para as empreiteiras. Contudo, elas foram beneficiadas por um rearranjona poltica externa do presidente Geisel, cujo foco terceiro-mundista incentivou a participao dessas empresas em licitaes e obras, principalmente na Amrica do Sul e frica (ex-colnias portuguesas), dada a cooperao entre os governos e a ausncia de concorrentes nacionais para a realizao de grandes projetos de engenharia. A liberalizao econmica e as privatizaes dos anos 90 na Amrica Latina impulsionaram ainda mais a internacionalizao desses servios. As empresas passaram a atuar no s nas obras, como tambm na concesso desses empreendimentos, principalmente das estradas. No que concerne a IIRSA, o foco est na construo de rodovias, portos e hidreltricas, reproduzindo o modelo dominante de infra-estrutura que as empresas j desenvolvem historicamente no Brasil. Em anexo, encontra-se uma tabela com os principais
1. Esse estudo abrange apenas as trs empreiteiras acima citadas, dada sua atuao de destaque nas obras de infra-estrutura na Amrica do Sul. Os dados foram retirados do relatrio anual e do website das prprias empresas. Procurei enfatizar os campos de atuao mais relevantes, no entanto existem outros no citados. Outro dado relevante sobre essas empresas que dentre os acionistas da Andrade Gutierrez Concesses figura o International Finance Corporation (IFC) - brao do Banco Mundial (BIRD) para o setor privado, um exemplo de como as instituies financeiras internacionais atuam indiretamente em empresas nacionais.
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megaprojetos em curso nos pases da Amrica do Sul, os gastos, as fontes de financiamento e problemas ocasionados, dentre outras informaes. Como tendncia geral, se percebe haver uma convergncia entre empreiteiras um tanto difcil a nvel nacional e que os projetos tm um forte respaldo de instituies financeiras internacionais. Alm do BID e do CAF, interessante observar a atuao de bancos de exportao dos EUA e a Coria do Sul. A conexo com o Pacfico parece ser o foco no apenas dessas instituies, como do prprio BNDES, no que atende fortemente ao setor exportador brasileiro. Muitos dos problemas socioambientais gerados pelas rodovias interocenicas, em pases como a Bolvia e Peru, devem-se a essa corrida ao Pacfico, que beneficia enormemente o setor do agronegcio do Centro-Oeste e Norte do Brasil e as cadeias produtivas das transnacionais que operam no continente. Os territrios locais so pensados quase que exclusivamente como reas de trnsito para os produtos chegarem aos portos com o menor custo de mercado possvel. Assim como em muitas das obras do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) do atual governo brasileiro - dentre elas as controversas hidreltricas do Rio Madeira em que Odebrecht e Andrade Gutierrez tambm operam as altas cifras despendidas pelo BNDES na integrao regional no correspondem aos objetivos sociais que a instituio deveria ter como um banco pblico. Alm dos impactos permanentes das novas redes que se constituem e dos privilgios a grupos (apontados e descritos em detalhe nas tabelas), estes gastos so responsveis por um aumento do endividamento pblico dos pases e direcionam recursos fundamentais que poderiam ser investidos em projetos sociais de infra-estrutura, como saneamento bsico, habitao, escolas e hospitais. Neste sentido, a construo de redes cujo foco a complementaridade e o comrcio entre pequenos/mdios produtores no mbito regional tambm seria uma poltica fundamental. Conclumos que de fato o provimento de infra-estrutura e o comrcio so centrais para uma integrao dos povos da Amrica do Sul. Con-
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tudo, esse fim tem sido em grande parte desvirtuado pelo regionalismo de livre-comrcio e de insero perifrica nos fluxos de troca globais que fundamentam a IIRSA desde o princpio. Os povos da regio e o meio ambiente j presenciam alguns dos efeitos negativos das obras que as empreiteiras brasileiras realizam, cujas conseqncias ao longo do tempo so ainda mais preocupantes e imprevisveis. As empresas se vangloriam discursivamente da responsabilidade social de suas obras, no entanto preciso torn-la efetiva e apontar suas constantes contradies. As empresas brasileiras no so apenas prestadoras de servios, mas atores constituintes decisivos nesse processo. Os atores sociais devem intervir criticamente no que tange esses projetos; conhecer e denunciar suas irregularidades a fim de diminuir os impactos; e quando preciso se opor integralmente a sua concretizao. Devemos resistir integrao cujo foco entregar mercadorias de grandes empresas; entregar recursos escassos aos pases do Norte e entregar a soberania popular lgica dos fluxos de capital. Referncias www.biceca.org - BICECA: Uma Resposta da Sociedade Civil a Integrao Regional www.fobomade.org.bo Foro Boliviano MedioAmbiente y Desarollo www.megaproyectos.org Megaproyectos en Amrica Latina http://groups.yahoo.com/group/interoceanicasur/ - Grupo de Trabalho da Interocanica Sul www.iirsa.org IIRSA www.odebrecht.com www.andradegutierrez.com.br www.camargocorrea.com.br Empreiteiras
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CARRION, Maria C.; PAIM, Elisangela S. 2006. IIRSA: Desvendando os Interesses. NAT/Brasil. CARVALHO, Guilherme 2004. A Integrao Sul-americana e o Brasil: o protagonismo brasileiro na implementao da IIRSA. Rio de Janeiro: FASE.
Anexo
Tabela ao lado Principais obras de infra-estrutura na Amrica do Sul com participao de empresas brasileiras Fontes: BICECA e relatrio anual das empresas; valores aproximados.
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O papel dos grandes bancos espanhis no financiamento de projetos em litgio na Amrica Latina
Vctor Maeso
SETEM
vmaeso@setem.org
O Papel dos Grandes Bancos Espanhis no Financiamento de Projetos em Litgio na Amrica Latina
Este artigo um resumo de dois relatrios 1 elaborados em 2007 pelo instituto holands de pesquisa SOMO2 para a ONG do Estado espanhol SETEM3. Com ele, ns pretendemos mostrar a relao dos dois grandes bancos espanhis, BBVA e Santander, com o financiamento de grandes projetos na Amrica Latina, com especial ateno a projetos de infra-estrutura. CONCEITOS PRVIOS Alcance dos estudos O SETEM encomendou ao SOMO a realizao de um relatrio de pesquisa sobre a Responsabilidade Social Empresarial (RSE) de dois grandes bancos espanhis: o Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (doravante, BBVA) e o Banco Santander, tambm conhecido com o nome de Grupo Santander. O principal objetivo do relatrio foi identificar e descrever empresas e projetos considerados socialmente irresponsveis ou no sustentveis e que tiveram vnculos financeiros com um ou com os dois bancos. A lista de atividades de financiamento controversas no foi exaustiva. A porta ficou aberta para incorporar novos casos medida que surgirem informaes adicionais. A pesquisa se concentrou nas atividades de financiamento realizadas pelo BBVA e pelo Banco Santander no mundo, com absoluto predomnio da Amrica Latina, no perodo entre janeiro de 2000 e abril de 2007. Na pesquisa so definidos os projetos socialmente irresponsveis de forma genrica, embora digam respeito principalmente a projetos de investimento, tais como a construo de represa, expanso de uma mina ou construo de um oleoduto, em litgio sob a perspectiva de direitos humanos e/ou ambientais. Esses projetos foram selecionados por causa dos vnculos financeiros
1. Os relatrios completos esto disponveis em: www.finanzaseticas.org 2. Instituto holands de pesquisa de multinacionais: www.somo.nl 3. ONG de mbito espanhol que trabalha em sensibilizao e incidncia poltica: www.setem.org
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diretos ou indiretos com um banco ou com os dois. A vinculao direta (chamado no jargo bancrio de project finance) implica que o banco deu apoio ao projeto atravs de um contrato de financiamento, um mtodo de financiamento onde as receitas geradas pelo projeto so a principal fonte de pagamento. Um vnculo indireto indica que o banco prestou servios financeiros em geral (por exemplo, crditos, emisso de bnus ou outras transaes financeiras) empresa (matriz) responsvel pela execuo do projeto. Esses servios podem ter sido utilizados para financiar o projeto em litgio. Em certos casos, parece evidente que o banco previu, ou pode haver previsto, que seu emprstimo ou investimento seria empregado para o potencial financiamento de um projeto no sustentvel devido, por exemplo, m reputao da empresa que financiava. Em outros casos fica menos evidente at que ponto o banco pode estar ligado ao projeto em litgio como, por exemplo, quando concede um emprstimo a um grande conglomerado que realiza diversas atividades. Neste ltimo caso, fica pouco claro se os fundos so empregados para financiar o projeto em litgio ou outra atividade. Seria necessrio fazer mais pesquisas para determinar a existncia e extenso da responsabilidade do banco pelo que ele financiou indiretamente. A metodologia da pesquisa se baseou no enfoque da SOMO chamado Quick Scan que tem por objetivo dar uma viso sobre as questes e os problemas especficos em jogo em termos de Responsabilidade Social Empresarial (RSE). Geralmente os resultados so empregados para aprofundar a discusso com a empresa sobre sua conduta. O Quick Scan no tem por finalidade apresentar uma imagem completa e definitiva sobre o desempenho social de uma empresa ou apresentar concluses finais sobre a sustentabilidade de alguma ao ou projeto. Padres de RSE no mundo financeiro Os padres mais importantes aplicveis s atividades de financiamento por instituies financeiras privadas so os Princpios do Equador, um
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conjunto de princpios voluntrios para a determinao, avaliao e gesto de riscos ambientais ou sociais no processo de financiamento de projetos4. Os primeiros 18 bancos assinaram os Princpios do Equador em 2003. Atualmente, contam com a assinatura de 45 instituies financeiras (especialmente bancos). Os Princpios do Equador se baseiam nas polticas de proteo ambiental e social, nos padres de poluio e no sistema de categorizao ambiental e social da Corporao Financeira Internacional (International Finance Corporation - IFC), o ramo do setor privado do Grupo Banco Mundial. O marco bsico um processo de avaliao ambiental pelo qual os projetos so qualificados conforme o risco social e ecolgico que acarretam. Para os projetos de maior risco, o muturio deve realizar uma Avaliao de Impacto Ambiental (Environmental Impact Assessment EIA) que deve abordar fatores como o uso de produtos perigosos, o reassentamento forado de populaes indgenas, riscos para a sade das comunidades locais e danos a bens culturais. Os bancos esperam que a Avaliao seja levada em considerao durante a execuo do projeto. Outra proposta relevante para promover a responsabilidade social e ambiental no setor financeiro a Iniciativa para o Setor Financeiro do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA FI), criada em 1992. A misso do PNUMA FI colaborar com instituies financeiras na identificao, definio e promoo de boas e melhores prticas ambientais em suas operaes internas e externas, atravs de atividades regionais, que inclui programas de treinamento e pesquisa. Atualmente, o PNUMA FI trabalha com mais de 160 instituies, inclusive bancos, seguradoras, fundos de capital de risco e assessores de carteiras de investimento. Todos os participantes assinam a declarao do PNUMA FI, uma expresso voluntria de intenes pela qual se comprometem a integrar consideraes de natureza ambiental a todos os aspectos de suas operaes.
4 http://www.equator-principles.com/index.shtml
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A declarao do PNUMA FI composta por trs partes: 1. Compromisso em favor de um desenvolvimento sustentvel onde os signatrios expressam seu compromisso com, por um lado, o desenvolvimento sustentvel como parte fundamental da administrao da empresa e, por outro lado, com o papel do setor financeiro como o setor que pode oferecer uma importante contribuio ao desenvolvimento sustentvel. 2. Ordenamento ambiental e instituies financeiras - que reflitam sobre questes como o apoio ao enfoque de precauo na gesto ambiental; o compromisso com os regulamentos nacionais e internacionais em termos ambientais; a identificao do risco ambiental; a busca de melhores prticas em gesto ambiental, inclusive em eficincia energtica, reciclagem e reduo de dejetos. Inclui ainda uma declarao sobre a conduta ambiental dos clientes do banco que parece relevante no contexto dos dados deste relatrio: No que diz respeito a nossos clientes, achamos que o respeito aos regulamentos ambientais pertinentes e o uso de prticas ambientalmente corretas so fatores importantes que demonstram uma eficiente gesto ambiental. 3. Sensibilizao do pblico e comunicao - que reconhece a necessidade de informar e rever regularmente o desempenho ambiental e compartilhar informao com os stakeholders.
margem dos Princpios do Equador e do PNUMA FI h vrias
iniciativas de SER em nvel empresarial que tambm podem ser aplicadas ao setor financeiro. Entre elas, as Diretrizes da OCDE e o Global Compact da ONU so as mais conhecidas. Esses padres expressam princpios voluntrios em termos de direitos humanos, direitos trabalhistas, meio ambiente e na luta contra a corrupo. Em 2004, o Global Compact da ONU convidou as instituies financeiras a aderirem iniciativa. Esta ao resultou no relatrio Who cares wins: Connecting financial markets to a changing world (Quem
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se preocupa, ganha: conectando os mercados financeiros a um mundo em mudana), que apresenta um conjunto de recomendaes e diretrizes especialmente voltadas ao setor financeiro. Anlise crtica da RSE nas finanas Embora os cdigos de conduta no sejam obrigatrios, eles representam um consenso sobre como uma empresa deveria se comportar de forma cada vez mais globalizada. Contudo, os padres como os Princpios do Equador no resultaram automaticamente em um melhor comportamento por parte das empresas e, por tanto, necessrio realizar um acompanhamento crtico do processo de execuo dos cdigos de conduta. Com relao aos Princpios do Equador, embora pela primeira vez as instituies financeiras reconheam sua responsabilidade social, a execuo de suas polticas muito lenta e no transparente. Aumenta o nmero de bancos que aderem aos Princpios do Equador, mas nem todos cumprem com o requisito de elaborar relatrios anuais sobre o progresso da implantao daqueles princpios. Alm disso, podemos observar que os projetos que no deveriam receber fundos por causa de seus desastrosos efeitos sociais e ambientais receberam dinheiro dos bancos de qualquer forma. Definitivamente as ONGs tm observado que as medidas voluntrias no so suficientes para que as entidades bancrias realmente se comprometam a melhorar seu comportamento empresarial. Deveria haver um regulamento mnimo e um controle independente capaz de sancionar as empresas, ainda que de forma branda, por no cumprirem com os padres. Outra desvantagem dos Princpios do Equador que eles so aplicveis somente ao financiamento de projetos (project finance), ou seja, a formas especficas de crditos outorgados a projetos independentes. Cada vez mais, os projetos de grande escala e ambiental e/ou socialmente suscetveis so financiados por meio da emisso de bnus ou aes e, portanto, ficam fora do
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mbito de aplicao dos Princpios do Equador. Conseqentemente, certos bancos empregam um padro duplo e, s vezes, financiam empresas ou projetos em litgio por meio de emprstimos ou financiamentos que violam as diretrizes dos Princpios em termos ambientais e sociais. RESULTADOS DO RELATRIO PARA O BBVA Descrio do banco O banco de Bilbao foi fundado em 1857 como um banco de emisso e desconto. O banco de Vizcaya foi fundado em 1901 como um banco comercial e de depsitos. Em 1988 o Banco de Bilbao e o Banco de Vizcaya se fundiram, criando o BBV. Em 1988 criado o banco Argentaria existente da Corporao Bancria da Espanha (CBE), Banco Exterior (BEX), Banco Hipotecrio (BHE) e caixa postal. Em 1999 o BBV e o Argentaria anunciam sua fuso e adotam a marca BBVA no ano seguinte. A partir dos anos 70 o Banco de Bilbao, Banco de Vizcaya e Banco Exterior se instalaram na Europa, Amrica, sia e Amrica Latina. Em 2001 a marca BBVA instalada nas entidades da Amrica Latina. Hoje em dia o banco tem agncias e escritrios de representao em mais de 25 pases no mundo. No total, mais de 95.000 pessoas trabalham no BBVA em mais de 7.000 escritrios no mundo todo. O ativo total em 2006 era de 412.000 milhes de euros. Poltica de RSE/ambiental do banco Alm das diretrizes internacionais, o BBVA redigiu a verso preliminar de sua Poltica Ambiental, onde expressa formalmente seu compromisso com o meio ambiente. No referido documento, o banco afirma que sua poltica ambiental: inclui o desenvolvimento de critrios ambientais na anlise de riscos das operaes financeiras; foi elaborada para ter uma influncia pr-ativa/positiva sobre o com-
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portamento de seus grupos de interesse (stakeholders), principalmente clientes, empregados, fornecedores, acionistas e das sociedades onde participa, para fazer com que adotem polticas e sistemas de gesto ambientais; e, inclui a incorporao de critrios ambientais anlise de riscos das operaes financeiras. Para tanto, o BBVA adota sua prpria metodologia para incorporar critrios ambientais de forma sistemtica anlise de risco creditcio nas atividades de bancos corporativos e bancos de empresas. Alm disso, o BBVA incorpora critrios ambientais anlise e submisso de operaes de project finance (grandes projetos de financiamento de rodovias, ferrovias, etc.). Alm disso, o BBVA participa do Carbon Disclosure Project (GDP), que foi iniciado em 2000 por diferentes ONGs que trabalham cautelosamente com a Global Reporting Initiative (GRI). A iniciativa tem dois objetivos: informar os investidores sobre riscos importantes e oportunidades em relao mudana climtica e apresentar as graves preocupaes dos acionistas em relao ao impacto da mudana climtica sobre as empresas do setor correspondente. As empresas se comprometem a fazer relatrios anuais sobre suas emisses de carbono e os regulamentos adotados para reduzi-las a ltima atualizao do BBVA data de 25 de setembro de 2007. No que se refere a diretrizes e padres internacionais em termos de RSE, o BBVA participa ou signatrio dos seguintes: PNUMA FI, em 1998. Pacto Mundial da ONU, 2002. Alm disso, trs dos bancos do Grupo BBVA assinaram as diretrizes em 2002: BBVA Banco Francs (Argentina), BBVA Banco Continental (Peru) e BBVA Bancomer (Mxico). Os Princpios do Equador em 2004 (nos projetos de financiamento com montante superior a 10 milhes de dlares) e sua verso revista em julho de 2006.
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No entanto, pouco provvel que o BBV ainda se qualifique para participar do Global Compact, j que seus participantes devem informar anualmente aos grupos de interesse (stakeholders) sobre o progresso da execuo dos princpios do Global Compact atravs de relatrios de sustentabilidade, relatrios anuais ou outros comunicados corporativos. Tambm se espera que os participantes no stio do Global Compact e/ou da rede local apresentem uma breve descrio de seu relatrio de progresso e um link para os comunicados corporativos. Segundo o stio do Global Compact, somente os participantes que informarem sobre seus relatrios de progresso podero continuar a participar do Global Compact. No entanto, a informao atual do BBVA parece estar desatualizada, j que o ltimo link se refere a relatrios de 2005 e no foram includos estudos de caso. Em seu relatrio anual tambm no faz referncia alguma a metodologia, procedimentos, nvel de execuo, resultados representados por nmero de operaes rejeitadas. Alm disso, no h evidncia que existam ... sistemas de avaliao e controle que permitam assegurar seu cumprimento, tampouco dados sobre fornecedores excludos por questes sociais e/ou ambientais. Vnculos financeiros com empresas e projetos em litgio As evidncias mostram que o BBVA tem prestado servios financeiros, inclusive emprstimos e financiamento de projetos, participao e estruturao de emprstimos agrupados e gesto e atuao como bookrunner na emisso de bnus, a doze empresas que, por sua vez, esto envolvidas em vrios projetos em litgio. Talvez no seja surpreendente que todas as empresas mencionadas no relatrio sejam do setor energtico ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de minerao, de celulose e de petrleo. A grande maioria das questes em litgio est associada explorao de minas (10), seguidas daquelas vinculadas construo de represas (5), a projetos de gs ou petrleo (4) e a projetos de fabricao de celulose (2).
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Sete das doze empresas citadas no relatrio receberam servios fi-
nanceiros do BBVA que podem ser classificados como financiamento de projetos (project finance) ou financiamento direto. So elas: Minera Yanacocha, que administra a mina Yanacocha, mina de ouro a cu aberto, em Cajamarca, no Peru; OCP Ecuador, que opera o oleoduto OCP, no Equador; Techint/Tecpetrol, que construiu e opera os dutos para o gasoduto Camisea, no Peru; Companhia Minera Los Pelambras, que administra a explorao da mina de cobre Los Pelambres, no Chile; Companhia Minera Los Pelambras, que administra a explorao da mina de cobre Collahuasi, no Chile; Compaa Minera Antamina, que opera a mina Antamina de cobre e zinco, no Peru; Transierra, concessionria do gasoduto Gasyrg, na Bolvia. No que diz respeito s outras empresas do relatrio, o vnculo com o BBVA apenas indireto. Nesses casos, como dito no incio do relatrio, a falta de informao adicional dificulta a avaliao de at que ponto o banco pode ser responsabilizado pelas aes da empresa qual prestou servios financeiros. Para tirar concluses definitivas neste sentido, necessrio fazer pesquisas adicionais de cada caso especfico. Se analisarmos os dados anteriores com mais detalhes, veremos que h diversos vnculos entre o BBVA e o setor de infra-estrutura, considerando trs tipos de projetos: dutos, represas e complexos hidreltricos. No total, estamos falando de sete empresas e oito projetos correspondentes. Entre os casos de financiamento direto, temos trs:

Techint/Tecpetrol, que construiu e opera os dutos para o gasoduto Camisea, no Peru (descrito anteriormente); Transierra, concessionria do gasoduto Gasyrg, na Bolvia.
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OCP Ecuador, que opera o oleoduto OCP, no Equador; Grupo Votorantim que, por meio de sua filial Companhia Brasileira de Alumnio (CBA) fez parte dos consrcios construtores das represas hidreltricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil.
Os quatro restantes pertencem ao financiamento indireto:

Vale do Rio Doce (atualmente Vale), membro do consrcio adjudicado para a construo do projeto hidreltrico Estreito no Brasil. Petrobrs, atravs da Transierra, concessionria do gasoduto Gasyrg, na Bolvia. Endesa Chile, responsvel pela construo da barragem Bio-Bio e das futuras represas dos rios Baker e Pascua no Chile. Duas das empresas supracitadas esto ligadas a casos recentes de
financiamento direto de projetos altamente em litgio. Em primeiro lugar, o BBVA foi um dos bancos que participou de um emprstimo agrupado de 100 milhes de dlares Minera Yanacocha, em 2006. O emprstimo inclui uma clusula que outorga aos bancos participantes alguns direitos sobre a receita da mina proveniente da exportao. O projeto objeto de litgio por causa das incessantes crticas pela ONG, por causa dos efeitos da mina Yanacocha, inclusive a contaminao da gua na rea, problemas relacionados posse das terras onde a mina se encontra, os transtornos sociais que causou e seus vazamentos txicos. Em segundo lugar, em 2006, o BBVA Banco Continental, a filial peruana do BBVA, financiou um emprstimo de 35 milhes de dlares Tecpetrol, uma das empresas que lidera as atividades de explorao do projeto de gs Camisea no Peru. O emprstimo foi garantido atravs da concesso para extrair e vender gs natural, adjudicado Tecpetrol. O projeto de gs Camisea se caracteriza pelas rupturas dos gasodutos que causaram srios vazamentos de gs. Pesquisas recentes mostram que a Techint, operadora e responsvel pela engenharia do gasoduto, matriz da Tecpetrol, usou tubos defeituosos e contratou soldadores no qualifi-
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cados para a tarefa e, assim, gerou graves deficincias na construo do gasoduto. O projeto tambm foi criticado por seus impactos negativos nas comunidades indgenas da rea. Os dois casos parecem ferir os Princpios do Equador, a Poltica Ambiental do BBVA e os padres de RSE do Global Compact da ONU e da iniciativa do PNUMA para o Setor Financeiro (PNUMA FI), instrumentos que o BBVA afirma apoiar. O caso especfico do gasoduto de Camisea no Peru Como explicado anteriormente, o BBVA contribuiu com o financiamento da primeira fase do projeto Camisea (Camisea I) em meio a fortes crticas internacionais, apesar de no momento bancos privados como o ABN-AMRO e o Citigroup se negarem a participar pelo risco financeiro e de reputao inerentes. Segundo as notcias mais recentes, a segunda fase do projeto (Camisea II) continuar com o apoio do BBVA. Em 24 de junho de 2008, a direo do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) assinou, em sua sede em Washington (EUA), contratos de financiamento no valor de 800 milhes de dlares para o Camisea II. Este projeto est no Lote 56 e repete os mesmos problemas que o Camisea I no Lote 88, em seu incio em 2004. Em operaes anteriores e atuais, foram infringidas as normas dos prprios BID e CFI, alm de normas internacionais de direitos dos povos indgenas, sobretudo no que diz respeito consulta e ao consentimento prvios. O contrato se divide em duas fases: um emprstimo de 400 milhes de dlares concedido diretamente pelo BID e um segundo emprstimo de 400 milhes, composto por um consrcio de sete bancos, entre os quais o BBVA (Socit Gnrale, Calyon, BBVA, Sumitomo, ING, Mizuho, e Bank of Tokyo Mitsubishi). Por outro lado, dois dias depois, em 26 de junho de 2008, a Corporao Financeira Internacional (CFI), o brao financeiro do Banco Mun-
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dial, juntamente com bancos privados (entre os quais provavelmente est o BBVA), assinaram outro acordo, que concede um crdito de 300 milhes de dlares para o projeto. No total, entre o BID e o CFI somam 1,1 milhes de dlares em apoio financeiro. necessrio destacar que o projeto Camisea est sendo questionado no somente por seus impactos sociais e ecolgicos. Sua orientao exportao (principalmente ao Mxico e EUA) entra em conflito com a satisfao de uma crescente demanda do mercado interno peruano. Vrios analistas do setor de hidrocarbonos denunciaram este fato, advertindo sobre um panorama regional onde o gs se transformar em um recurso energtico escasso e, portanto, estratgico. Concluses do SETEM O SETEM conclui que para o BBVA a responsabilidade social com o meio ambiente e as sociedades afetadas onde o banco opera no uma prioridade. O carter voluntrio dos cdigos de conduta prece ser insuficiente para que os bancos implantem esses princpios na hora de decidir sobre o investimento em projetos e/ou empresas. O SETEM urge que o BBVA leve mais a srio sua responsabilidade de fazer investimentos socialmente mais responsveis e recomenda que, no futuro, deixe de financiar projetos como o de Camisea, no Peru, entre outros. O BBVA tambm tem sido muito pouco transparente/aberto. Desde a publicao do relatrio, o SETEM recebeu uma ligao do banco e houve troca de alguns e-mails. No entanto, nunca respondeu oficialmente sobre qualquer dos casos denunciados no relatrio ou facilitou informaes sobre os processos e o avano da implementao dos Princpios do Equador. A nica resposta pblica veio de seu presidente, Francisco Gonzlez, quando interpelado por ativistas do SETEM e de outras ONGs durante a reunio geral de acionistas do banco. Ele manifestou preocupao e considerao pelas crticas que o Camisea I suscitou, mas, como pudemos comprovar, no
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evitou que o banco se envolvesse de novo no Camisea II, de forma ainda mais profunda. O argumento principal em sua defesa foi a adeso do banco aos Princpios do Equador, como garantia diante de qualquer suspeita de irresponsabilidade. RESULTADOS DO RELATRIO PARA O SANTANDER Descrio do banco O Banco Santander foi fundado em 15 de maio de 1857 e, em 2007, comemorou seu 150 aniversrio. Desde sua fundao, o Grupo Santander tem expandido sua presena para mais de 40 pases do mundo, contando com, no mnimo, 129.749 empregados e 10.852 escritrios naqueles pases. O banco tinha um total de 833.000 milhes de euros de crdito, sendo o maior banco da Espanha e o dcimo segundo do mundo. Em outubro de 2007, 86% das aes do banco ABN AMRO, o maior e mais importante banco da Holanda, passaria para o consrcio dos bancos Royal Bank of Scotland, Fortis e Banco Santander. Poltica de RSE/ambiental do banco O Banco Santander tem uma escassa poltica ambiental. Contudo, em suas declaraes polticas diz que incorporar critrios ambientais a suas atividades e adotar resolues para proteger o meio ambiente. Essas resolues incluem: obter certificaes ambientais como ISO 14001 para os centros de trabalho na Espanha e no estrangeiro; prevenir a contaminao e promover resolues para reduzir os efeitos de suas atividades sobre a natureza, o uso eficaz dos recursos e a reciclagem dos dejetos. Declaram, ainda, que cooperam e apiam projetos que tm por objetivo a preservao e proteo do meio ambiente. O banco conta com um comit ambiental que tem reunies freqentes no Grupo Santander City. O comit responsvel por promover a poltica ambiental e sua implantao, atualizao e controle. No entanto, seu relatrio anual no
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apresenta dados sobre a existncia de um sistema integral de avaliao de seus impactos sobre o meio ambiente ou sobre a comunidade onde funciona. Tampouco h informaes sobre projetos recusados por no cumprirem com os padres internacionais ou sobre o que realmente analisam nos projetos antes de investir neles. Alm disso, o Grupo Santander participa do Carbon Disclosure Project (GDP), que foi iniciado em 2000 por diferentes ONGs que trabalham cautelosamente com a Global Reporting Initiative (GRI). A iniciativa tem dois objetivos: informar os investidores sobre riscos importantes e oportunidades em relao mudana climtica e informar os gerentes das empresas sobre as preocupaes dos acionistas em relao ao impacto da mudana climtica sobre o valor da empresa. As empresas se comprometem a apresentar relatrios anuais sobre suas emisses de carbono e as medidas que adotaram para reduzi-las. A ltima atualizao do Grupo Santander de 2006. O Banco Santander investiu 29 milhes de euros em projetos locais de ao social e ambiental. Porm, no possvel concluir quanto dinheiro exatamente foi investido nos projetos, tampouco desagregar por pas. necessrio acrescentar que os investimentos em universidades so discutveis, se que podem ser classificados como ao social ou RSC, j que gera contrapartidas diretas no negcio bancrio. O investimento em energia renovvel do Banco Santander tambm no significativo sobre o total de investimento que ele faz em grandes projetos. Por outro lado, em nvel internacional, o Banco Santander participa PNUMA FI Pacto Mundial das Naes Unidas, em 2002. No entanto, pouco provvel que o Banco Santander se qualifique para participar do Global Compact, j que seus participantes devem informar anualmente aos grupos de interesse (stakeholders) sobre o progresso da execuo dos princpios do Global Compact atravs de relatrios de sustentabiou signatrio das seguintes diretrizes e padres em termos de RSE:
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lidade, relatrios anuais ou outros comunicados corporativos. Tambm se espera que os participantes no stio do Global Compact e/ou da rede local apresentem uma breve descrio de seu relatrio de progresso e um link para os comunicados corporativos. Segundo o stio do Global Compact, somente os participantes que informarem sobre seus relatrios de progresso podero continuar a participar do Global Compact. No entanto, a informao atual do Banco Santander parece estar desatualizada, j que o ltimo link se refere a relatrios de 2005 e no foram includos estudos de caso. Alm disso, o Banco Santander no assinou os Princpios do Equador, tampouco faz referncia s Diretrizes da OCDE em seu Relatrio Anual de Sustentabilidade, que seu principal documento de polticas de RSE. Vnculos financeiros com empresas e projetos em litgio As evidncias mostram que o Banco tem prestado servios financeiros, inclusive emprstimos e financiamento de projetos, participao e gesto de emprstimos agrupados e gesto e atuao como bookrunner na emisso de bnus, a dez empresas que, por sua vez, esto envolvidas em vrios projetos em litgio. Talvez no seja surpreendente que todas as empresas mencionadas no relatrio sejam do setor energtico ou de setores que dependem bastante de recursos naturais, como o setor de minerao, de celulose e de petrleo. A grande maioria das questes em litgio est associada construo de represas ou usinas hidreltricas (9), seguidas daquelas vinculadas minerao (5), a projetos de gs ou petrleo (4) e a projetos de fabricao de celulose (2). Somente uma das atividades de financiamento mencionadas se encaixa na categoria de financiamento direto de projetos: o complexo hidreltrico Rio Madeira do Brasil. necessrio ressaltar que essa condio de financiador direto no era a mesma poca da publicao do relatrio. Pesquisas posteriores confirmaram a nova situao, onde o banco desempenha um papel protagonista e uma parcela importante da responsabilidade no que diz respeito aos impactos j causados e os que sero potencialmente causados pelo projeto.
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Nos casos de financiamento indireto, como dito no incio do rela-
trio, a falta de informao adicional dificulta a avaliao de at que ponto o Banco Santander pode ser responsabilizado pelas aes das empresas s quais prestou servios financeiros. Para tirar concluses definitivas neste sentido, necessrio fazer pesquisas adicionais de cada caso especfico. Se analisarmos os dados anteriores com mais detalhes, veremos que h diversos vnculos entre o Santander e o setor de infra-estrutura, considerando trs tipos de projetos: dutos, represas e complexos hidreltricos. No total, estamos falando de oito empresas e 14 projetos correspondentes. Entre os casos de financiamento direto, temos apenas um:

O prprio Santander faz parte do consrcio responsvel pela construo da barragem de Santo Antonio, que faz parte do complexo Rio Madeira no Brasil.
Os sete restantes pertencem ao financiamento indireto:

Grupo Votorantim que, por meio de sua filial Companhia Brasileira de Alumnio (CBA) fez parte dos consrcios construtores das represas hidreltricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil.
Tractebel, que parte do consrcio Transportadora de Gas del Per (TGP), responsvel pelo transporte de gs no gasoduto Camisea, no Peru; assim como construtora da represa de Cana Brava e membro do consrcio adjudicado para a construo do projeto hidreltrico Estreito no Brasil.
Petrobrs, atravs da Transierra, concessionria do gasoduto Gasyrg, na Bolvia. Vale do Rio Doce (atualmente Vale), membro do consrcio adjudicado para a construo do projeto hidreltrico Estreito no Brasil. Endesa Chile, responsvel pela construo da barragem Bio-Bio e das futuras represas dos rios Baker e Pascua no Chile. Furnas, responsvel pela construo da represa de Manso, Foz do
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Chapec e membro do consrcio responsvel pela construo da barragem de Santo Antonio, que parte do complexo Rio Madeira, todas elas no Brasil.

CPFL Energia que fez parte dos consrcios construtores das represas hidreltricas de Barra Grande e Campos Novos, no Brasil. Deixando de lado o caso evidente do Complexo Rio Madeira, do
qual falaremos a seguir, as provas disponveis sugerem que pelo menos no caso de trs das empresas que receberam servios financeiros do Banco Santander, altamente provvel que o banco pudesse saber, ou soubesse, que estava financiando projetos em litgio. Em primeiro lugar, o Banco Santander foi um dos principias bancos a oferecer o enorme emprstimo de 18.000 milhes de dlares para financiar a aquisio da Inco pela Companhia Vale do Rio Doce, em 2006. Muito antes de aprovar o emprstimo, a Inco tinha a reputao de conduta irresponsvel e no sustentvel, ilustrada por sucessivos conflitos com as populaes indgenas de Nova Calednia, Indonsia e Guatemala, por causa da falta de compensao s populaes locais por seu reassentamento forado, o assdio e a poluio. Em segundo lugar, o Banco Santander tem uma ampla relao financeira com a Endesa Chile, motivo pelo qual deve saber at que ponto a empresa est envolvida em dois projetos de reputao duvidosa, relacionados construo de barragens no Chile. Por ltimo, o Banco Santander liderou o consrcio de bancos que facilitaram fundos para Furnas, a empresa energtica estatal brasileira, e parece que tambm ia participar em uma segunda operao de financiamento em 2007. Como a atividade principal de Furnas gerar eletricidade com suas usinas hidreltricas, fica evidente que a empresa atrai fundos para financiar a construo de barragens de alto custo e controversas. O Banco Santander tem que ter previsto, ou pelo menos poderia ter previsto. Essas prticas so incompatveis com os padres de RSE do Global Compact da ONU e do qual o Banco Santander declara ser membro, espe-
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cialmente com o compromisso assumido ao assinar a Iniciativa do PNUMA para o Setor Financeiro (PNUMA FI). O caso particular do complexo hidroeltrico Rio Madeira no Brasil O projeto, que se chama Complexo Hidroeltrico do Rio Madeira, consiste da construo de quatro barragens naquele rio, o segundo mais caudaloso da Amaznia brasileira. O projeto tambm contempla a criao de uma hidrovia fluvial para o transporte de matrias-primas. A Comisso Mundial sobre Represas, uma comisso independente financiada pelo Banco Mundial e por empresas de energia eltrica, concluiu em um relatrio que as grandes represas tm sido incapazes de garantir seus objetivos, produzindo menos energia e muitas delas foram anti-econmicas. O Banco Santander, junto com o banco portugus Banif, est financiando 20% da barragem de Santo Antonio, a primeira do projeto, que tem um custo estimado de 14.200 milhes de dlares. As pesquisas realizadas revelam vrios fatores que, com certeza, prejudicaro a viabilidade do projeto Rio Madeira. Em maro de 2007, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis negou a licena ambiental ao projeto devido ausncia de controle ambiental e a existncia de informao contraditria do estudo apresentado pelo consrcio Odebrecht-Furnas, que no contemplava todo o territrio afetado pelos projetos, ou os impactos nas comunidades indgenas. Atualmente, h organizaes brasileiras que esto utilizando o meio legal para lutar contra essas irregularidades. Cabe mencionar tambm que hoje em dia se percebe um aumento na tenso poltica com a Bolvia, por causa da ausncia de uma avaliao sobre o impacto no territrio boliviano, outro motivo que questiona a viabilidade deste projeto no longo prazo. Como dado significativo, necessrio destacar que os outros bancos envolvidos no projeto Rio Madeira, como o Banco do Brasil, Bradesco, Ita
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e Unibanco, esto questionando sua continuidade no projeto e manifestaram sua preocupao com a pouca vontade do Banco Santander para analisar todos esses riscos. Por outro lado, em nvel de impactos sociais e ambientais, o projeto apresenta grandes riscos, entre os quais: colocar em perigo uma rea de incalculvel valor ecolgico; dificultar o acesso gua potvel de Porto Velho, capital do Estado de Rondnia no Brasil; causar o desaparecimento de povos indgenas; fomentar a proliferao de bairros marginais e complicar o futuro de 2.400 pescadores da regio, alm de obrigar 5.000 famlias a se deslocar, sem prever compensao alguma. Concluses do SETEM O SETEM conclui que o Banco Santander no tem levado a srio sua responsabilidade social em relao ao meio ambiente ou s sociedades afetadas onde opera. O carter voluntrio dos cdigos de conduta prece ser insuficiente para que os bancos implantem esses princpios na hora de decidir sobre o investimento em projetos ou empresas. O SETEM urge que o Banco Santander leve mais a srio sua responsabilidade de fazer investimentos socialmente mais responsveis e recomenda que, no futuro, deixe de financiar empresas como a Inco, entre outras. O Banco Santander tambm tem sido muito pouco transparente/ aberto. Desde o momento da publicao do relatrio, no respondeu oficialmente a nenhum dos casos denunciados no relatrio. Por exemplo, no deu informao alguma sobre os processos ou o progresso da implementao dos Princpios do Equador. Assim como aconteceu com o BBVA, foi necessrio esperar pela interveno de ativistas do SETEM e de outras ONGs na reunio geral de acionistas do banco para que o prprio presidente, Emilio Botn, fizesse referncia direta ao caso Madeira, mostrando ser conhecedor do fato e prometendo publicamente uma reunio entre os representantes do Banco Santander no Brasil e os grupos afetados. Essa reunio aconteceu
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somente pela metade, j que s houve contato com os membros das ONGs brasileiras, mas no com os afetados diretos. Atualmente, o projeto sofre atrasos, mas segue adiante sem esperanas de produzir uma reforma social e ambiental notvel.
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Articulaes ambientalistas em oposio s grandes obras de infra-estrutura
Omar Arach
Membro do Conselhoh Cone Sul do Global Greengrants Fund
omararach@gmail.com
articulaes Ambientalistas em Oposio s Grandes Obras de Infra-estrutura
Introduo Nos ltimos anos houve um grande volume de mobilizaes e protestos em relao realizao de grandes obras de infra-estrutura, normalmente promovidas como sendo grandes projetos de desenvolvimento. Por dizer respeito apenas parte da Bacia do Prata que pertence Argentina e ao segmento de obras no mbito de projetos hdricos, podemos mencionar a bem sucedida oposio s represas do Mdio Paran, Corpus e Garab, a resistncia hidrovia Paraguai-Paran e as aes em relao represa de Yacyret. Essas mobilizaes tm como denominador comum o fato de ter um importante protagonismo de organizaes e argumentos ambientalistas em sua formao, alm de mostrar diferentes formas de vinculao entre diferentes atores encontrados em diferentes nveis de atuao1. Esses vnculos, independente das conotaes que tenham alcanado, tm relao com correntes de opinio e formas de articulao que vo alm das arenas polticas onde se desenvolvem e remetem a processos transnacionais, que revelam novas configuraes polticas no debate global sobre meio ambiente e desenvolvimento. Juntos, evidenciam uma rede de ativistas e organizaes em crescente processo de vinculao, que foi ganhando capacidade de agncia nas arenas polticas onde se define o rumo dessas obras e, em ltima instncia, se decide em parte como os bens territoriais da regio sero usados. Gustavo Lins Ribeiro (1987) cunhou a noo de Projetos de Grande Escala (daqui em diante PGE) para se referir ao complexo processo que a realizao de uma grande obra de infra-estrutura implica2. Devido ao grande volume de recursos materiais e humanos que a construo de um PGE demanda, necessria a participao de diversos atores que constituem um
1 Neste trabalho importante destacar a conexo com as organizaes locais que representam as populaes afetadas pela realizao de tais obras. 2 Com esta denominao, que contm aspectos relevantes das mesmas: dimenso e planejamento, busca esclarecer as noes de uso comum, como grandes obras de engenharia ou grandes projetos de desenvolvimento. A primeira porque se reduz ao aspecto tcnico, a segunda porque toma com certo que elas geram desenvolvimento..
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campo de poder transnacional. Entidades financeiras, empresas transnacionais, departamentos do Estado constituem o pacote de foras que se unem para viabilizar a construo. Isso implica gerar as condies jurdicas e institucionais para dar legalidade obra, promover um processo de propaganda para alcanar sua aceitao ou desejo social pela obra, assim como para reunir os recursos tcnicos, financeiros, materiais e humanos que devem ser mobilizados para levar adiante a gigantesca operao sobre a natureza que essa construo implica. Este processo toma tempo, no que conhecido como ciclo do projeto e suscetvel s mudanas polticas, econmicas, sociais, institucionais da sociedade onde ele desenvolvido. Este processo de construo tambm um processo gerador de conflitos que se desenvolvem na arena poltica e abrange diversos nveis correspondentes natureza dos vnculos que definem o sistema de deciso: desde o nvel local at o transnacional 3. Tanto a realizao dessas obras quanto as aes de resistncia a elas evidenciam dois aspectos de suma importncia. Por um lado, at que pondo as definies convencionais de desenvolvimento esto sendo desafiadas e at que ponto esses movimentos esto iniciando processos sociais que permitam visualizar um futuro onde se desenhem cenrios de ps-desenvolvimento ou de desenvolvimento alternativo? Por outro lado, quais condies propiciam e quais caractersticas expressam essas alianas entre atores distantes e distintos, e quais os potenciais e limitaes na hora de administrar formas de gesto que possam desafiar os paradigmas desenvolvimentistas mais convencionais? Estas perguntas orientam o conjunto de notas que compem este ensaio.
3. A construo de uma grande obra implica um processo de transformaes enormes, com conseqncias negativas para as populaes e para os elementos ambientais onde realiza, colocando um drama tipicamente desenvolvimentista: aquele assinalada por processos de criao destrutiva (Berman, 1998).
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Projetos e Iniciativas em Grande Escala Diante de uma corrida desenfreada pela construo de grandes obras de infra-estrutura que tendem a redefinir o espao sul-americano em funo de novas inseres na economia global, eu considero esses temas como de extrema importncia nos dias de hoje. A Iniciativa para Integrao da Infra-Estrutura Regional na Amrica do Sul (de agora em diante, IIRSA) uma verdadeira Iniciativa em Grande Escala aparece como a expresso institucionalizada por excelncia, onde este processo se torna visvel. Entendida (por seus promotores) como um frum inter-governamental voltado ao planejamento do desenvolvimento de infra-estrutura em escala continental, a IIRSA aparece como um novo cenrio de deciso onde os PGEs elaborados poca de rgidas fronteiras so redefinidos e re-legitimados sob postulados que remetem ao tradicional discurso desenvolvimentista, mas que adquire outro sentido medida que invoca processos de integrao sul-americana4. Na realidade, embora a tendncia a realizar PGEs e promov-los como veculos de desenvolvimento e bem-estar seja bastante antiga, h novas formas de encarar sua construo e que sugerem novos desafios para as organizaes que vinham batalhando com eles. Por um lado, novos agentes financiadores, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) do Brasil, da Corporao Andina de Fomento (CAF) ou o Fundo Financeiro para Bacia do Prata (FONPLATA), organismos que no so monitorados pelas organizaes da sociedade civil e que, portanto, no esto ambiental ou socialmente civilizados. Por outro lado, uma nova viso de planejamento, onde os PGEs no so pensados (como o eram) por sua funcionalidade dentro do territrio nacional, mas fazem parte de uma cartografia continental que vem sendo elaborada pelas elites econmicas e polticas do continente, medida que se acentuam os processos de liberao econmica e comercial em escala global.
4 E com isso fazer ressurgir uma antiga aspirao latino-americana que acompanha os pases da regio desde seus primrdios.
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Com certeza a carteira da IIRSA, com seus mais de 500 projetos, expressiva o bastante para evidenciar os desafios postos aos defensores do estabelecimento de formas de apropriao do espao que sejam ambientalmente sustentveis e socialmente eqitativas. No se trata somente de enfrentar determinados projetos (que esto obtendo novas condies institucionais e de argumentos para sua realizao), mas sim de fazer frente a uma verdadeira iniciativa regional, claramente associada a uma viso do assunto que prioritariamente mercantil (no por acaso que a caracterizao feita na IIRSA de cada eixo de integrao tem como argumento central a viso dos negcios). Com certeza a complexidade da arena poltica de cada PGE parece ser ampliada por esse cruzamento de PGEs em um plano diretivo comum. Porm, talvez a IIRSA tenha como aspecto positivo o fato de permitir uma visualizao mais clara do que pode estar ocorrendo de qualquer forma. Em outras palavras, nada melhor do que os mapas da IIRSA para mostrar o que as organizaes ambientalistas mais politicamente radicais vm advertindo h tempos: que a realizao de PGEs uma forma de ocupao do espao que redefine os territrios segundo a funcionalidade econmica em um mesmo sistema mundial, e que esta lgica no percebe as particularidades sociais e culturais desses territrios, tampouco os ritmos e fluxos prprios do ambiente onde se encontram (consulte Rodrguez y Albarenque, 2006). Mas se aceitarmos integralmente essa caracterizao da IIRSA, podemos vir a correr o risco de ignorarmos tambm os prprios antagonismos e as controvrsias que animam a realidade da IIRSA em um campo to complexo de articulao e disputa entre diversos interesses (Verdum, 2007). Corre-se o risco tambm de perder a sensibilidade para captar as mltiplas formas em que a IIRSA (ou o que ela representa) promovida, resistida ou questionada em nvel local (Rodrguez Mitchell, 2007). No h dvidas que as organizaes enfrentam muitos desafios diante da IIRSA, que demandam um complexo processo de seleo de aes de
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incidncia 5 para aumentar a eficincia do uso dos recursos de poder existentes, que normalmente so escassos. Contudo, um desafio muito importante criar vnculos com os setores locais, com a populao dos territrios que esto em disputa. Com certeza a situao atual aponta para a necessidade de construir agncias sociais com capacidade de resistir a processos com fortes impactos locais, ao mesmo tempo em que gerar foras que transformem em realidades outras mltiplas modalidades de integrao territorial na Amrica do Sul. Porm, isso implica realizar processos de articulao entre diferentes unidades sociais luz de vrios aspectos (residencial, lingstico, tnico, nacional, de classe, religioso, entre outros), trabalhando os vnculos em um contexto de mudana acelerada. Trata-se de um cenrio organizacional bastante complexo devido diversidade de interesses e perspectivas que esto em jogo e cuja anlise talvez possa ajudar a pensar como administrar esta diversidade de forma mais conveniente, em funo dos objetivos almejados. As redes ambientalistas e as alternativas da articulao A importncia das redes ambientalistas na poltica contempornea tem sido enfatizada. Elas se mostraram eficientes na reconfigurao da agenda dos Estados e dos organismos multilaterais, estabelecendo melhores condies para as reivindicaes das populaes prejudicadas e, em muitos casos, para deter empreendimentos ou processos que poderiam trazer srias conseqncias para algum segmento da populao 6. Uma das potencialidades polticas dessas redes reside no fato de elas mesmas construrem espaos onde se encontra a poltica ambientalista
5 Civilizar novas entidades financeiras em termos sociais e ambientais, dialogar com as esferas governamentais em novos cenrios, iniciar formas de incidncia sobre outros campos (agindo sobre as instituies que regulamentam os mercados consumidores dos produtos americanos, por exemplo) entre outras aes. 6 Keck y Sikkink (2000) definem as redes como formas de organizao caracterizadas por padres de comunicao e mudana horizontais, recprocos e voluntrios, estabelecidos entre atores diversos e distantes, mobilizados ao redor de um objetivo comum e que prosperam com base em sua capacidade fractal de gerar novas redes e de produzir relaes sinrgicas com outras redes organizadas em torno de outros problemas.
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construda em nvel transnacional e se transnacionaliza a problemtica local. Nesse marco possvel ativar o padro bumerangue (Keck e Sikkink, op. cit.) e contribuir para modificar as condies desfavorveis que possam existir nos contextos domsticos para levar adiante as reivindicaes. Um fato particularmente importante se considerarmos que, paradoxalmente, aquelas reas especialmente importantes do ponto de vista da diversidade biolgica e cultural so as mais vulnerveis ao desenvolvimento da infra-estrutura por causa de uma fraca institucionalidade para regulamentar os processos de interveno (Humphrey, Nues e Mego, 2008). H excelentes exemplos de incidncia positiva dessas redes. Mas importante reconhecer os problemas que elas enfrentam. Com certeza as redes so estruturas submetidas a diferentes tenses, muitas das quais resultantes do campo de poder onde atuam e dos poderosos atores que enfrentam. Contudo, h outras resultantes de processos internos, que torna a constituio das mesmas vulnerveis s presses externas. neste sentido que pretendo me concentrar na reflexo sobre algumas particularidades das formas de articulao entre as organizaes ambientalistas (normalmente de atuao nacional ou transnacional) e as organizaes locais (preferencialmente de setores afetados pelos empreendimentos). Sem dvida este um dos elos mais difceis de administrar e manter e, paradoxalmente, o mais importante, j que o que pode servir de veculo entre o nvel local e os outros, permitindo no somente a harmonizao de aes, mas tambm a introduo das perspectivas locais nos cenrios onde os planos so definidos em escala regional ou global. Os pontos que apresento so pensados basicamente sobre as alianas entre ONGs ambientalistas e as populaes afetadas. Sem dvida, generalizar esses vnculos seria um excesso, j que h muitos tipos de ONGs e dificilmente seria possvel reduzir um campo to variado a uma denominao genrica que pressupe uma homogeneidade em seu interior. O mundo das ONGs plural em vrios aspectos (ideolgicos, de composio interna, de
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nvel de atuao) assim como o mundo das organizaes locais e de afetados. Contudo, h certos aspectos comuns que permitem manter uma distino analtica entre esses dois tipos organizativos. A seguir, apresentada uma srie de pontuaes que resume minhas impresses sobre problemas que ocorrem nesta relao, assim como as conjecturas de outros autores tambm sobre a relao entre as ONGs e as organizaes de afetados. Um primeiro aspecto crtico o que poderamos chamar de assimetrias existentes nas diversas situaes e condies dos indivduos e grupos que participam do processo de articulao. As articulaes acontecem em um contexto de desigualdade entre os conjuntos que as protagonizam. Ns poderamos citar assimetrias em dois planos: estrutural e contextual. Assimetria estrutural, porque os indivduos ocupam diferentes posies na escala social e por fim manifestam nesse encontro as desigualdades prprias do sistema social onde atuam. Poderamos tambm falar de uma assimetria cultural, j que se trata de encontros sempre entre pessoas com diferentes bagagens culturais, onde algumas esto mais bem preparadas para atuar na arena poltica, j que compartilham dos cdigos lingsticos e culturais dos que tomam decises nos PGEs. Sem dvida, as decises nos PGEs so informadas por um jargo extremamente tcnico, acessvel em princpio somente aos especialistas, normalmente expressas no idioma oficial dos pases envolvidos e em ingls o creole do sistema mundial (Ribeiro, 1999). Assimetria contextual, porque os grupos de pessoas so impactados de formas diferentes pelo PGE nos quais esto atuando. Embora os dois conjuntos possam se considerar afetados, j que em termos de afetao a definio do limite tem um componente subjetivo, claro que para alguns (os afetados) so conseqncias que alteram diretamente os padres que organizam seu quadro de vida (residncia, trabalho, vizinhana, etc.) e no outro caso no. Isso implica que os riscos e benefcios resultantes da batalha no so distribudos eqitativamente e, por fim, podem levar a diferentes avaliaes da situao e a optar por cursos de ao divergentes, que produzem
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tenso na comunidade poltica que se pretende construir. Da mesma forma, implica interesses diferentes que podem ser traduzidos em objetivos dspares, que no necessariamente so negados, mas que podem vir a colidir. O efeito dessas assimetrias sobre a relao de articulao paradoxal. Por um lado, um incentivo para criar o vnculo, j que os afetados precisam de aliados que os ajudem a se orientar no verdadeiro labirinto que o sistema de decises de um PGE. Porm, tambm uma fonte constante de tenses que ameaam a continuidade dos vnculos, uma vez que a comunidade poltica que pretende sustentar se v refutada pela existncia de situaes desiguais. impossvel resolver este aspecto, mas pode haver diferentes formas de administr-lo, dependendo do tipo de estruturas de mobilizao criadas para negociar e entrar em consenso sobre as tticas e estratgias a serem seguidas. Eu acredito que as possibilidades de administrar essas tenses aumentam medida que sejam realizados encontros freqentes e sejam criados espaos de contnua negociao entre os componentes. Mas isso no to fcil de conseguir, apesar da boa vontade dos protagonistas. E isso nos leva a outro ponto crtico. O prximo ponto o que chamo de uma conectividade restrita. Quando falamos de conectar o local ao global, falamos de processos de interaes e vnculos que possibilita a conexo entre um mundo de relaes locais e um mundo de relaes globais, falando de forma simplificada. Mas esta conexo no se d a partir de conexes generalizadas entre pessoas e organizaes locais e globais. Cada vez mais a articulao se baseia no vnculo entre indivduos que so, com base em suas relaes e seu carisma, os que podem administrar e manter essas alianas. Sem dvida, a manuteno de redes ou coalizes transnacionais muito onerosa, o que impede a gerao de espaos de representatividade e encontro generalizado (de conectividade generalizada). Assim, a articulao entre conjuntos bastante amplos de pessoas e organizaes est sujeita ao de
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uns poucos indivduos que servem de intermedirios. O mundo das redes, como qualquer mundo que emerge em processos de articulao, realmente um mundo intermedirio, de pessoas que podem exercer o papel de conectar dois mundos organizacionais diferentes. Essas pessoas costumam apresentar habilidades muito especiais por manejarem pelo menos dois cdigos distintos e aumentam seu poder no decorrer da luta, adquirindo uma influncia especial para orientar as alianas e as aes. Este fato leva ao prximo ponto crtico, que fala do risco de que alguma forma de poder construda coletivamente seja apropriada setorialmente ou individualmente. A criao de uma forma de agncia social tambm a criao de um poder (seja tangvel ou simblico) que circula e distribudo de forma dspar. A concatenao em formas de articulao induz os indivduos a se conectarem ao nvel superior, em uma busca pelo controle de algumas das fontes do poder social. Com certeza, ainda que as redes se esforcem por atuar de forma poli-centralizada e em redes, a procedncia dos principais fluxos (financeiros, informao, relaes sociais) funciona desde o global at o local. A participao em nveis superiores exige habilidades e recursos que no esto disponveis para todos no nvel de partida. Assim, os movimentos podem aumentar os processos de diferenciao, tanto entre organizaes como dentro delas7. Isso nos leva ao prximo ponto. A participao em movimentos desta natureza, juntamente com a construo de coletivos sociais, faz com que diferentes grupos falem em nome deles. Porm, quem est plenamente autorizado a falar em nome do coletivo, ou falar em nome dos outros? Batalhar contra os PGEs implica uma tarefa rdua e desgastante, que exige muita dedicao e implica necessariamente a distribuio de papis e funes, entre as quais assumir a represen7 Analisando o mundo das ONGs que trabalham ativamente em processos de articulao, creio que h dois tipos de pessoas: aquelas orientadas localmente, que enfatizam seu trabalho para as bases, e aquelas orientadas globalmente, que reforam seus vnculos com atores globais. O bom desempenho depende de um equilbrio adequado entre o poder das duas. No entanto, os processos de articulao podem levar aqueles que so orientados globalmente a ganharem mais poder para decidir as posies da organizao no campo de batalha.
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tatividade de terceiros. Mas nem sempre possvel estabelecer claramente os mecanismos para tanto e, em muitos casos, quem acaba tendo a oportunidade de manifestar a voz dos afetados no pertence a esse mundo ou acaba se desligando dele. Ainda que sejam sensveis sua problemtica, no caso das ONGs, podem acabar projetando imagens e expectativas que no necessariamente so a dos grupos que servem de referncia para sua interveno. Certamente as ONGs afirmam falar por direito prprio e que conseguiram conquistar um espao legitimo, uma vez que os problemas que elas combatem so assuntos pblicos que afetam bens de propriedade difusa. Contudo, no se pode negar que sua legitimidade e autoridade moral aumentam medida que fica provado que elas transmitem a verdadeira voz dos afetados. Diferentes formas de administrar esta situao tm sido testadas, entre as quais uma que favorece audincias em nveis transnacionais, onde os afetados expressam seus verdadeiros interesses e problemas. Mas isso no pode ir alm de uma participao pontual. Certamente os processos de articulao se baseiam em processos de delegao. E qualquer delegao um ato que pe em prova a confiana dos que delegam a representao e a responsabilidade de quem as assume. Mas alm desses termos to impregnados de uma carga moral (confiana, responsabilidade), os vnculos so estabelecidos tambm com base nas expectativas sobre o comportamento dos parceiros, que se baseiam em determinadas imagens do outro e na premissa de uma reciprocidade de perspectivas de d coeso relao. Em muitos casos, a conexo com os atores locais tem por base uma viso desses atores como populaes que levam uma vida de relao harmoniosa com a natureza, algo que alguns (especialmente os antroplogos) chamam, pejorativamente, de essencialismo ecologista (Brossius, 1999; Conklin e Graham, 1995). As populaes locais so apresentadas como comunidades com estilos de vida tradicionais e margem das regras e imposies de um sistema econmico predatrio, que est sendo combatido. Essas imagens so promovidas para dar suporte a uma das dimenses
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particularmente valorizadas hoje em dia e que pode estar ameaa pelo PGE em questo: a diversidade cultural e a sustentabilidade dos modos de vida. Em muitos casos, essas imagens encontram correspondente na realidade, mas em outros casos no. Elas podem ser assumidas at mesmo pelos representantes dos atores locais, em uma verdadeira performance. O carter consciente da representao levou alguns ativistas a defini-la como um essencialismo estratgico. Este recurso vlido e legtimo quando a verdade se encontra nos objetivos buscados e no na correspondncia com a realidade. Contudo, pode levar a mal-entendidos e dificuldades de relaes, j que a representao acaba virando um deve ser que pode inibir a expresso dos verdadeiros interesses e perspectivas de quem est sendo representado. Como dito em algumas ocasies, a comprovao desta separao entre a realidade e sua representao leva a acusaes de manipulao por parte dos atores locais. E tem usurpado das organizaes ambientalistas a capacidade de compreender a lgica das populaes locais, ou tem minguado sua vocao para continuar representando essas populaes no processo (Conklin e Graham, op.cit.). O prximo aspecto que quero salientar tem relao com o anterior e est vinculado a algo mais amplo, que tem a ver com as noes divergentes de desenvolvimento que podem existir nos dois setores. Para os ambientalistas, especialmente aqueles no arco de ecologistas radicais, a noo de desenvolvimento um artefato ideolgico empregado para cobrir as relaes de domnio dentro do sistema mundial e para dar uma expectativa de futuro para os setores oprimidos, sem precisar questionar os fatores estruturais que determinam sua condio. Para os atores locais, contudo, a noo pode ter outros matizes (Rangan, 1996). E no se trata de uma questo meramente retrica, mas tambm de contedos. Indubitavelmente, os territrios impactados por essas obras costumam ser particularmente valorizados por sua riqueza biolgica, paisagstica e cultural. So territrios que se encontram no centro do iderio ambien-
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talista e so vistos, talvez corretamente, como os embries das sociedades sustentveis do futuro. A tarefa dos ambientalistas passou por valoriz-los, desafiando os relatos desenvolvimentistas que se referiam queles territrios como reas improdutivas, atrasadas, etc. E, sem dvida, esta luta pelo significado tem fornecido importantes referncias cognitivas e simblicas para as populaes locais se oporem aos discursos desenvolvimentistas. Porm, alm dessa importncia inegvel, esses locais ocupam uma posio marginal na estrutura econmica, poltica e social do Estado nacional ao qual pertencem ou foram anexados. Sob esse ponto de vista, representam reas isoladas, mal servidas, com poucas oportunidades de trabalho, entre outras carncias. Normalmente essas reas so muito receptivas aos discursos do desenvolvimento e suas populaes (principalmente os segmentos mais influentes) conseguem expressar com fora o sentimento inerente modernidade que Marshal Berman (1998) definiu como o desejo de desenvolvimento. Se dvidas, para estas populaes a noo de desenvolvimento continua a ser o veculo semntico usado para expressar as reivindicaes de acesso cidadania, a servios, incluso e melhoria da qualidade de vida. um paradoxo que aquele que deseja tambm represente um risco muito provvel de desaparecimento do mundo onde vive. Nestas condies, e conforme forem apresentados os argumentos e as aes, a interveno das organizaes ambientalistas pode resultar antiptica. Em alguns casos, podem ser expostas acusao chauvinista de defender interesses estrangeiros que querem impedir o desenvolvimento da regio. E assim parecem enfrentar um dilema duplo: desmistificar o projeto como veculo de desenvolvimento ou questionar a fundo o mesmo conceito de desenvolvimento sobre o qual se baseia. Tenho a impresso que em muitos casos uma nfase excessiva no segundo aspecto reduziu as possibilidades de maior comunicao para o local. Sem sombra de dvida, o termo desenvolvimento tanto transnacional como ambientalismo, mas o primeiro tem sido indigenizado e pode parecer muito familiar aos ouvidos locais, o que no ocorre com as po-
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sies ambientalistas. Sem dvida, talvez para se conectar melhor com alguns setores locais, seria conveniente assumir um desenvolvimentismo estratgico8. Este conjunto de condies sob as quais os processos de articulao so estabelecidos resultou em uma diversidade muito grande de situaes, que tambm nos falam sobre diferentes formas de resolver alguns dos dilemas apresentados. Van Tuij e Jordan (1999) analisaram diferentes campanhas transnacionais e propuseram uma tipologia em funo do grau de alinhamento e convergncia apresentado pelos diferentes atores envolvidos em cada campanha. Assim, quatro tipos de campanha foram diferenciados: cooperativa, concorrente, dissociada e competitiva. Se a campanha cooperativa mostrava o ideal, marcado por um processo de alinhamento contnuo que resultava em uma convergncia fluida em troca de informao e definio de objetivos, a campanha competitiva mostrava a possibilidade menos desejvel, onde o intercmbio de informaes era restrito ou nulo, os espaos de negociao inexistiam e os objetivos buscados pelos atores atrapalhavam a realizao dos objetivos propostos por atores em outro nvel. Van Tuijk e Jordan apelaram ao conceito de responsabilidade poltica 9 dos ativistas para conseguir administrar as diversas tenses existentes nos processos de articulao. Esta responsabilidade poltica seria indicada em funo da disponibilidade de recursos de poder e da vulnerabilidade diante das decises tomadas pelos diferentes componentes da rede. A distribuio do poder e a distribuio dos riscos delimitavam um marco de referncia para postular o grau de responsabilidade poltica que cabia a cada um e como se deveria trabalhar em funo disso. Os autores parecem propor um esquema semelhante idia de Marx na hora de aplicar algum princpio de justia distributiva: de cada um segundo sua capacidade, a cada um segundo sua necessidade.
8 Sugiro esta idia a partir dos argumentos desenvolvimos por Peet (2007). 9 Diferente, em ingls, de accountability. Os autores usam essa distino para avaliar de forma diferente os comportamentos dos que tm um dever moral diante do assunto e aqueles que tm efetiva e formalmente um lugar no sistema de tomada de decises.
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necessrio esclarecer que o tipo de vnculo estabelecido em uma campanha depende de muitos fatores, alm das questes comportamentais apresentadas. Este tipo de aliana muito vulnervel ao contexto poltico onde a ao desenvolvida e, com certeza, s aes desenvolvidas por aqueles com quem confrontamos, o que Voss (1999) chama de os contra-movimentos. Com isso pretendo evitar a possibilidade de aderir a um voluntarismo cego s dificuldades existentes, especialmente aquelas estruturalmente marcadas. Contudo, assim como Van Tuijk e Jordan, creio que diante de situaes estruturalmente similares, so os comportamentos das pessoas que fazem uma diferena. Mas se essa diferena no estiver predisposta a lidar com as organizaes locais, s contribuir para modificar a infra-estrutura das relaes nas quais as redes se baseiam. Sem dvida, o mundo das organizaes ambientais pode ser definido, com proposto por Barros (2000), como um campo polinuclear de poder, onde alguns agentes ncleos dispem de vrios recursos estratgicos (dinheiro, informao, conhecimento, relaes sociais, tempo livre) que lhes garantem uma capacidade especial para incidir sobre a forma que esses processos assumem. Os fluxos de financiamento (a lgica com a qual so realizadas as atividades que pautam os circuitos por onde circulam) so um fator importante para ajudar a construir novas parcerias e articulaes. Embora no seja essencial para que surjam foras sociais, o certo que uma boa aplicao deles pode revigorar as aes e aumentar sua capacidade de repercusso. Tenho a impresso que os fluxos financeiros, escassos por si s, nem sempre so aplicados eficientemente. Os fluxos financeiros tambm circulam em circuitos de conectividade restrita e nem sempre so eficientes para irrigar as redes sociais e intensificar seus vnculos. Neste sentido, acho que necessrio desenvolver uma tarefa em termos de construir agncias que possam gerar, coletar e distribuir fundos de financiamento apropriados para as condies em que as organizaes locais atuam, e ajustados s necessidades
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dos processos que elas protagonizam10. No h dvida que a disponibilidade de financiamento na medida justa e no momento oportuno pode permitir o aproveitamento de oportunidades que fortaleam a rede com um todo. Reflexes finais A fonte das reflexes que acabo de expor vem principalmente da anlise de movimentos de resistncia a PGEs que aconteceram na Bacia do Prata nos anos 90. Refiro-me principalmente aos processos de oposio represa do Mdio Paran (Arach, 1999), represa de Yacyret (Arach, 2003 a) e ao projeto de Hidrovia Paraguai-Paran (Arach, 2003 b). Tambm me baseei em outros trabalhos que analisaram processos equivalentes com situaes similares (Bartolom, 1999; Brossius, 1999; Conklin e Graham, 1995; Hostetler, 2003; Van Tuijl e Jordan, 1999). Penso que as propostas de desenvolvimento tm algum grau de generalidade e, por fim, validade para outras experincias afins. Quando dei incio s pesquisas, o fiz para analisar situaes e realidades dramticas e muito expressivas de algumas das foras que impulsionam a dinmica de nossas sociedades e definem a forma como atuamos sobre o meio ambiente. Porm tambm o fiz interessado em ver o que a antropologia poderia fazer em contextos dessa natureza um tema que, apesar de bastante debatido, no o foi suficientemente, como de se esperar (Bartolom, 1992; Cernea, 1988; Ribeiro, 1992). Devo enfatizar que essas reflexes tambm se alimentam de meus prprios dilemas e preocupao como parte integrante dos movimentos
10 Neste sentido, uma experincia inovadora a ser analisada a do Global Greengrants Fund (GGF), do qual fao parte como membro do Conselho para o Cone Sul. O GGF entrega pequenos fundos a grupos de ativistas em temas de justia ambiental e sustentabilidade local. Esses grupos so identificados como conselhos sub-regionais e seus membros so selecionados com base nos contatos existentes com organizaes e atores que trabalham temas de justia social, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. Atualmente h cinco conselhos na Amrica Latina. H tambm conselhos em outras partes do mundo e um conselho global composto por entidades amigas do GGF. Para mais informaes, consulte www. greengrants.org
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que analisei, assim como habitante de algumas redes de organizaes que os administram, preocupado e comprometido com os objetivos que se busca. Sem dvida, desenvolvi essas pesquisas aplicando as tcnicas tradicionais de indagao antropolgica (principalmente a observao participante) e como ocorreu a muitos antroplogos, fui cativado pelo objeto de estudo e comprometido com os sujeitos que protagonizam suas principais referncias. Atualmente, sou membro de uma rede internacional que trabalha com o financiamento a organizaes de base e diariamente enfrento alguns dos dilemas que enfrentavam os ativistas ambientalistas cujas aes eu analisei por muito tempo. H quase dois sculos, Gustavo Lins Ribeiro (1992) escreveu um breve artigo onde propunha que a antropologia pode contribuir com uma metodologia de ao para enfrentamento dos PGEs. Duas reas nas quais o antroplogo poderia efetivar seu compromisso, mediante o envolvimento nas reas polticas dos PGEs, foram identificadas sob essa premissa: por um lado, conduzindo uma poltica da informao que deixe mais claro para as populaes afetadas o contexto onde acontecia o drama desenvolvimentista que afetava suas vidas. Por outro lado, um lobby poltico institucional onde se desdobraram as aes que migraram do Municpio para o Banco Mundial. Ou seja, aes que conectaram os esforos dos reclamantes nos diferentes nveis de ao em que geralmente um PGE se desenvolve: desde o local at o global. Desde ento, os movimentos de resistncia aos PGEs aperfeioaram seus recursos e cursos de ao e, de certa forma, a aspirao Ribeiro foi realmente viabilizada, principalmente por meio da ao organizada de grupos de cidados geralmente reunidos sob a figura organizacional das ONGs. Essa mudana geral do contexto, com novos atores polticos, novos cenrios de atuao e novos recursos disponveis para a luta, coloca em outro plano as perguntas que podamos nos fazer a vrias dcadas. A antiga preocupao dos antroplogos envolvidos no drama desenvolvimentista que tentava tornar os PGEs menos nocivos em termos sociais e ambientais abre novas
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perguntas. A partir de ento, a questo passa no somente por tornar mais sensveis as instituies que desenham e implementam os PGEs diante das realidades ambientais e sociais que perturbam e/ou destroem. Passa tambm por pensar sobre como o trabalho da antropologia pode contribuir com o desempenho daquelas organizaes e estruturas de mobilizao administradas para, ento, se opor. O ttulo deste trabalho pretende responder a este propsito, alm de remeter a uma preocupao que, creio eu, central para a construo de foras eficazes em oposio a PGEs. Penso que estas questes so teis diante dos desafios que as organizaes ambientalistas enfrentam, especialmente em face ao complicado panorama da realizao de grandes obras de infra-estrutura na regio, vis--vis a IIRSA. Esses desafios nos mostram a necessidade de conseguir formas fluidas e eficazes de articulao entre organizaes muito heterogneas, para construir uma densa rede de vnculos que possam resistir a processos globais com fortes impactos locais. E nos falam, mais amplamente, da necessidade de gerar movimentos sociais e referncias de cidadania verdadeiramente transnacionais, como uma forma de viabilizar outra integrao. Gostaria de finalizar mencionando Rodrguez Mitchell (op. cit.) quando disse: Este panorama de superposies e entrelaamentos nos coloca diante de condies inditas para a produo de conhecimentos e tcnicas, cujo eixo seja a articulao de sociedades, culturas, direitos, compromissos (na participao informada de e com todos) e o desenvolvimento. Ou seja, a tica, a cincia e a tcnica envolvidas nos processos sociais em modalidades inovadoras, alm das modas intelectuais em voga e da tecnologia de mercado. E, alm disso, a multi e interdisciplina, conhecendo e operando na interculturalidade concreta e em relaes multi-tnicas e plurinacionais em transio (: 56).
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Tendncias recentes do investimento do capital brasileiro na Colmbia
Jairo Estrada lvarez

Pesquisador ILSA. Professor da Universidade Nacional da Colmbia.
Margarita Flrez
Pesquisador ILSA.
jhestradaa@gmail.com florez.margarita@gmail.com
Introduo Este trabalho tem como finalidade principal examinar as tendncias principais do investimento brasileiro na Colmbia nos ltimos anos. O desenvolvimento dessa finalidade no texto foi dividido em trs partes: na primeira, so feitas alguma consideraes sobre as tendncias gerais da poltica diante do investimento estrangeiro do Estado colombiano, e mostra seu comportamento mais recente. Na segunda, so formuladas algumas apreciaes sobre a poltica de investimento brasileiro na Amrica Latina, especialmente durante os governos de Lula. Na terceira, so analisadas os investimento de capital brasileiro na Colmbia, realizadas nos ltimos anos. Por fim, so formuladas algumas consideraes sobre as perspectivas do investimento brasileiro na Colmbia. O trabalho foi elaborado com base nas seguintes hipteses: embora o investimento recente do capital brasileiro no seja significativo em relao ao total do investimento estrangeiro na Colmbia, ele comparativamente maior do que tem sido o comportamento histrico desse investimento no pas. Essa nova tendncia pode ser explicada principalmente pela conjugao de dois fatores: por um lado, as polticas neoliberais de favorecimento ao investimento estrangeiro e de proteo aos direitos de propriedade do capital transnacional incentivadas na Colmbia nos ltimos anos, aceleradas especialmente durante os governos de Uribe Vlez (2002-). Por outro lado, h os planos de expanso do Brasil na Amrica Latina, no marco das estratgias de crescimento do governo Lula, que demonstram um crescente interesse por uma maior presena nas economias latino-americanas, somado com a pretenso de buscar sadas (mais rentveis) da produo brasileira para o Pacfico e reduzir as sadas dessa mesma produo ao Atlntico.
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Nos ltimos anos, os estudos sobre o investimento estrangeiro na Colmbia foram muito limitados e concentrados em caracterizaes gerais1. Praticamente inexistem anlises de casos recentes. O investimento de capital brasileiro na Colmbia no mereceu qualquer abordagem sistemtica. Neste sentido, este trabalho deve ser considerado uma anlise preliminar que pretende, alm do mais, assentar as bases para pesquisas posteriores2. Tendncias de poltica e comportamento geral do investimento estrangeiro na Colmbia A poltica de investimento estrangeiro na Colmbia se insere na poltica geral das ltimas dcadas de construo de uma ordem neoliberal. Um de seus pilares se encontra precisamente na profcua produo de normas para a transnacionalizao e a desnacionalizao da economia. Os desenvolvimentos neste sentido tm sido orientados, cada vez mais, gerao de condies para a liberdade dos fluxos de capitais em suas diferentes modalidades. Da a criao de novos marcos legais e institucionais de (re)regulao neoliberal do mercado de capitais, do comrcio exterior e o investimento estrangeiro direto. Estimulou-se no somente a chegada de capital estrangeiro atravs de diversos mecanismos e incentivos, mas tambm a proteo aos investimentos. sabido que a idia da poltica neoliberal se apia na idia do crculo virtuoso: investimento estrangeiro crescimento emprego e bem-estar. Com relao poltica de investimento estrangeiro, observada uma orientao gradual e sistemtico do ordenamento jurdico para um regime que
1 Consulte, por exemplo, Urrutia Montoya, Miguel 1996 Inversin extranjera en Colombia. Un recuento, em Revista del Banco de la Repblica (Bogot) No. 829; Fedesarrollo 2007 La inversin extranjera directa como impulso al desarrollo, em Economa y poltica. Anlisis de Coyuntura Legislativa (Bogot); Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe 2006 La inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe Informes 19972006 (Santiago do Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe); Estrada lvarez, Jairo 2008, Transnacionalizacin y nueva espacialidad capitalista. Elementos de economa poltica de la inversin extranjera en Colombia, em Revista Espacio crtico, (Bogot) No. 8, http//:espaciocritico.com 2 Sobre o investimento estrangeiro na Amrica Latina e no Brasil, assim como o investimento brasileiro na Amrica Latina, consulte: Cepal, Evolucin y composicin de los flujos de inversin extranjera en Amrica del Sur bajo la ptica de la principales empresas inversionistas (trabalho realizado por Luca Flix), 2007.
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tem como fundamento a eliminao de qualquer tipo de restrio ao investimento (sejam eles setoriais ou de carter administrativo), o estabelecimento de condies iguais para investidores nacionais e estrangeiros, a criao de diferentes incentivos especialmente de carter tributrio e a criao de um sistema de proteo desses investimentos, que pretende se transformar em um verdadeiro impedimento jurdico diante de eventuais medidas (posteriores) que pudessem afetar os direitos de propriedade do capital transnacional e, mais especificamente, suas condies de rentabilidade. Traos gerais do regime de investimento estrangeiro A partir desta considerao geral, vejamos alguns dos principias traos do regime de investimento estrangeiro na Colmbia. O Estatuto de inversiones internacionales de Colombia trata do regime de investimento de capital do estrangeiro no pas e o regime dos investimentos colombianos no exterior. O Estatuto se baseia na Resoluo 51 de 1991, adotada pelo CONPES Conselho de Poltica Econmica e Social e foi modificado por vrias normas. Entre as ltimas provises sobre a matria, h o Decreto 2080 de outubro de 2000, que editou o Regime Geral de Investimentos de capital do exterior. O ordenamento jurdico colombiano distingue duas classes de investimento: a) Investimentos de capital do exterior que incluem as zonas francas colombianas realizados por pessoas no residentes. b) Os investimentos realizados por residente do pas no estrangeiro ou em zona franca. Os investimentos de capital do exterior compreendem tanto o investimento direto quanto o investimento de carteira. Investimento direto : a) a aquisio de participaes, aes, quotas sociais, contribuies representativas do capital de uma empresa ou bnus obrigatoriamente conversvel
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em ao; b) aquisio de direitos em patrimnios autnomos constitudos mediante negcios fiducirios; c) a aquisio, por oferta pblica ou licitao, de imveis, ttulos resultantes de processos de titularizao imobiliria (proveniente de um imvel ou projetos de construo, ou de fundos imobilirios); d) as contribuies mediante atos ou contratos (concesso, servios de administrao, licena, transferncia de tecnologia, colaborao). O investimento de carteira representado em aes, bnus e outros valores inscritos no registro nacional de valores. Os crditos e operaes realizados por conta de trmites de endividamento so taxativamente excludos. Os investimentos de capital acontecem em diferentes modalidades: a) a importao de maquinrio, equipamentos ou outros bens fsicos ou tangveis, incorporados ao capital de uma empresa como importaes no reembolsveis, destinada a empresas localizadas na zona franca; b) a importao de divisas de livre converso para investimentos em moeda nacional; c) as contribuies em espcie para o capital de uma empresa, consistentes de intangveis como contribuies tecnolgicas, marcas e patentes, segundo a legislao comercial; d) os recursos em moeda nacional com direito a remessa ao exterior, tais como principal e juros de crditos externos, somas devidas por importaes reembolsveis, ganhos com direito a movimentao e regalias derivadas de contratos devidamente aprovados e registrados, que se destinem a investimentos diretos, indiretos ou de carteira; e) os investimentos complementares ao capital alocado das sucursais. Os investimentos estrangeiros diretos podem ser feitos em qualquer proporo e em todos os setores da economia. As restries setoriais que historicamente caracterizaram a poltica de investimento estrangeiro aconteceram sistematicamente. Atualmente, s h proibies explcitas em atividades de defesa e segurana nacional, assim como em relao ao processamento, disposio e despejo de lixos txicos, perigosos ou radioativos, no produzidos no pas. O regime de investimento estrangeiro se caracteriza ainda pela definio dos seguintes direitos do investidor:
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a. Re-investimento de ganho ou reteno no supervit das utilidades no distribudas e que tenham direito de movimentao; b. Capitalizao das somas que tenham direito a movimentao; c. Remessa ao exterior dos ganhos lquidos gerados pelos investimentos; d. Remessa ao exterior do dinheiro em moeda conversvel resultante da transferncia do investimento no pas, ou quando o capital liquidado ou reduzido. Alm disso, o ordenamento contempla regimes especiais de investimento. Este o caso dos investimentos em hidrocarbonos e minerao, que so sujeitos a um regime excepcional. Neste caso, a norma menciona especificamente as atividades de explorao de petrleo e gs natural para projetos de refinaria, transporte e distribuio de hidrocarbonos e para a explorao, beneficiamento e transformao de minerais. Com relao aos direitos de cmbio para o setor petroleiro, de carbono e gs natural, no h obrigao de reintegrar ao pas as divisas provenientes de suas vendas em moeda estrangeira. Por outro lado, as importaes de bens de capital, repostos e outros elementos para uso exclusivo em empresas desses setores tero o carter de no reembolsveis. Contudo, a norma geral de movimentao total dos ganhos lquidos comprovados mantida. Com relao ao regime geral do investimento de capital estrangeiro de carteira, qualquer investimento de carteira de capital do exterior se dar por meio de um fundo de investimento de capital estrangeiro que ter por objetivo nico a realizao de transaes no mercado pblico de valores. O fundo de investimento de capital estrangeiro definido como o patrimnio organizado em qualquer modalidade, na Colmbia ou no estrangeiro, com recursos de uma ou mais entidades, ou pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras, com a finalidade de fazer investimentos no mercado pblico de valores.
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Como dito anteriormente, o regime de investimento estrangeiro se caracteriza tambm por incorporar medidas de proteo dos direitos de propriedade de diversas naturezas. Desde que entrou em vigor, o Estatuto sobre investimento deu proteo aos direitos de cmbio, no sentido de que as condies de reembolso e a remessa de ganhos no poderiam ser mudadas, exceto em condies excepcionais. E a garantia aumentou com a promulgao da lei. Foi estabelecido que as controvrsias sero solucionadas pela lei colombiana, exceto se houver outra jurisdio nos termos dos tratados de investimento vigentes. A estabilidade jurdica (para os investimentos) foi consagrada pela Lei 963 de 2005, que estabeleceu os chamados contratos de estabilidade jurdica, que tm por finalidade a promoo de novos investimentos e a ampliao dos existentes. A legislao dispe precisamente em seu artigo primeiro que: .. Mediante esses contratos, o Estado garante aos investidores que os assinarem, que se durante sua vigncia houver alguma modificao adversa s normas identificadas nos contratos como determinante do investimento, os investidores tero direito a que essas normas continuem a ser aplicadas at a expirao do respectivo contrato. Para todos os efeitos, modificao entendida como qualquer alterao no texto da norma realizada pelo Legislador se for uma lei, pelo Executivo ou pela entidade autnoma respectiva se for um ato administrativo da ordem nacional, ou uma alterao na interpretao vinculante da mesma, realizada pela autoridade administrativa competente (sublinhado por ns). A estabilidade jurdica se aplica em favor dos investidores nacionais e estrangeiros, ou para consrcios, cujos investimentos se orientem a realizar atividades: tursticas, industriais, agrcolas, de exportaes agro-florestais, minerao, de zonas processadoras de exportao; zonas livres comerciais e de petrleo, telecomunicaes, construes, desenvolvimentos porturios e frreos, de gerao de energia eltrica, projetos de irrigao e uso eficiente de recursos hdricos (artigo 2).
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Os contratos de estabilidade jurdica devem contar, de forma clara, as normas e interpretaes realizadas por via administrativa que sejam determinantes para realizar o investimento (artigo 3). Assim sendo, podem ser objeto desta classe de contratos os artigos, incisos, ordinais, numerais, literais e pargrafos especficos de leis, decretos ou atos administrativos de carter geral, concretamente determinados, assim como as interpretaes administrativas vinculantes que integram o brao executivo do poder pblico, as Comisses de Regulao e os organismos estatais sujeitos a regimes especiais, exceto o Banco da Repblica. Esta lei equivale a uma garantia plena para o investidor que tambm pode alegar a modificao da norma quando no quiser cumprir com suas obrigaes. At o momento, esse tipo de contrato foi assinado com cerca de 40 empresas na Colmbia. A legislao de estabilidade jurdica se aplica aos projetos que ultrapassem um milho de dlares e com vigncia de 3 a 20 anos. Nem todos os temas podem ser objetos desta classe de contratos, j que o seguinte est expressamente excetuado: (a) normas relativas ao regime de seguridade social; (b) a obrigao de declarar e pagar os tributos ou investimentos obrigatrios que o Governo Nacional decretar em estados de exceo; (c) os impostos indiretos; a legislao que protege a confiana dos depositantes no sistema financeiro e (d) o regime sobre tarifas dos servios pblicos. Com relao durao dos contratos, eles entram em vigor na sua assinatura e no podem ser vlidos por menos de trs anos ou mais de 20. A qualificao sobre os contratos est a cargo de uma secretaria tcnica do Comit de Estabilidade Jurdica - Decreto 2950, de 29 de agosto de 20053. Um ponto que tem suscitado grande controvrsia diz respeito ao impacto fiscal que essa classe de contratos pode ter. Se esses contratos fossem assinados com as 87 empresas principias do pas, quase metade do valor total
3 Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1784800
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arrecadado por este gravame seria comprometida. At o momento, foram assinados cerca de 10 contratos, h solicitaes de 44 empresas e, nos contratos assinados, h o outorgado por 20 anos ISA, a empresa colombiana transportadora de energia, com interesses no Brasil4. Atravs da jurisprudncia da Corte Constitucional sobre a lei 963 de 2005, de contratos de estabilidade jurdica (sentena C-320 de 2006), ficou claro que com essa lei no se poderia comprometer a soberania e, por tanto, foi determinado que os rgos do Estado podero modificar todas as leis, inclusive aquelas sobre normas determinantes no desenvolvimento de um negcio milionrio no pas. Ou seja, no se garante aos investidores a impossibilidade de modificar a lei. E, em caso de modificao dessas condies, foi prevista a possibilidade de recorrer aos mecanismos de ressarcimento ou s indenizaes administrativas5. Nesse sentido, haveria uma avaliao da relao entre o impacto tributrio de uma nova lei e a indenizao cabvel para mudar as regras do jogo, para determinar o que seria menos oneroso. Alm desses aspectos do regime de investimento estrangeiro, o que se espera no futuro prximo uma maior liberalizao dos regulamentos em questes de investimento estrangeiro. Segundo o gerente executivo do Banco da Repblica urgente realizar ajustes importantes no regime de investimento estrangeiro para estimular o ingresso de novos capitais na economia nacional. Seria o caso de eliminar as diferenas que h entre o investimento estrangeiro direto e o investimento de carteira, simplificar os registros onde no estes so automticos, simplificar o registro de imveis para facilitar a compra desses bens por estrangeiros. As disposies em matria de investimento estrangeiro apresentadas brevemente neste trabalho so, sem dvida, um fator explicativo do grande aumento dos investimentos estrangeiros na Colmbia nos ltimos tempos, mas principalmente durante a primeira dcada deste sculo. Esse aumento
4 Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4352097 5 Carteira Carteira http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-2209790
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tambm explicado pelo significado do projeto poltico-econmico do governo de Uribe, que tem um dos pilares exatamente na oferta de qualquer tipo de garantia aos investimentos de capital transnacional. De alguma forma, a Colmbia se transformou em um pas emblemtico do aprofundamento do projeto neoliberal em face aos cmbios polticos na Amrica Latina que, embora no representem uma transformao substancial no modelo econmico construdo nas ltimas dcadas, parecem tentar redefinir, em alguns casos, a forma como foram constitudas as relaes com o capital estrangeiro no perodo de hegemonia neoliberal. Tendncias recentes do investimento do capital brasileiro na Colmbia Uma anlise do comportamento geral do investimento estrangeiro na Colmbia mostra que, a partir da dcada de 1990, h uma tendncia ao aumento acelerado. Na realidade, embora de 1971 a 1980 o conjunto de investimento estrangeiro tenha atingido 1.030.1 milhes de dlares, e de 1981 a 1990, aumentou para 4.998.6 milhes de dlares, na dcada seguinte, de 1991 a 2000, o montante de investimento atingiu 19.997.7 milhes de dlares e, de 2001 ao primeiro semestre de 2007, chegou a 26.115 milhes de dlares. Se compararmos o perodo de 1971 a 1990 com o perodo de 1991 a junho de 2007, o aumento do investimento estrangeiro espetacular, pois de um investimento de 6.028.7 milhes de dlares, chegou a um montante de 46.111.7 milhes de dlares, ou seja, aumentou em 7,6 vezes. Por trs desse extraordinrio aumento esto, sem dvida, os processos de liberalizao da economia, a implantao do pacote de reformas neoliberais e as mudanas ocorridas no regime de investimento estrangeiro, analisados no pargrafo anterior. evidente que as restries existentes at a segunda metade da dcada de 1980 tiveram uma importante incidncia sobre os fluxos de investimento estrangeiro. Em 2007, a tendncia se manteve. O total de investimento estrangeiro direto (IED) foi de 9.040 milhes de dlares. Segundo dados preliminares,
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durante o primeiro trimestre de 2008, a IED subiu a 3.146 milhes e se espera que at o final do ano aumente para aproximadamente 10.000 milhes de dlares. A tendncia geral da IED de 2000 a 2007 apresentada no grfico 1.
Grfico 1 Evoluo da IED na Colmbia, segundo balana de pagamentos de 2000-2008, em US$ milhes
No ltimo perodo, de 2001 a 2006, h uma mudana importante na composio do investimento estrangeiro na Colmbia. Enquanto a participao do investimento em servios reduzido e, em menor grau, na indstria de manufatura, h um aumento significativo da participao em recursos naturais e energticos. Neste setor, o investimento atingiu 47% do total do investimentos, enquanto no setor de servios houve uma reduo para 34% e na indstria de manufatura caiu para 19%. O investimento em recursos naturais explicado pelo investimento na indstria petroleira que subiu para 4.670 milhes de dlares, bem como pelo aumento do investimento em minerao, que apresentou um aumento extraordinrio de 6.803 milhes de dlares. O comportamento do investimento na indstria de manufatura neste perodo, que registrou 7.367 milhes de dlares foi destorcido pela
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operao de venda da cervejaria Bavria SAB Miller em 2005. No setor dos servios, houve uma desacelerao do investimento no setor financeiro, onde alcanou 2.48 milhes de dlares. J nas telecomunicaes e no comrcio, foram observados aumentos significativos. O investimento em telecomunicaes chegou a 3.267 milhes de dlares e no comrcio ficou em 1.571 milhes de dlares. A tendncia do investimento estrangeiro neste perodo obedece, de forma geral, a operaes de compra, de capitalizao ou a alianas estratgicas. Em alguns casos, foram revendas. Falando estritamente, de forma geral no se tratou de novos investimentos. Em 2007, o comportamento setorial da IED manteve a tendncia dos ltimos anos. Os investimentos em recursos naturais (principalmente minerao) e energticos chegaram a 4.464 milhes de dlares (desses, 3.324 milhes em petrleo), enquanto no setor de servios e no setor de manufatura, houve um aumento para 2.707 e 1.867 milhes de dlares, respectivamente. O grfico 2 apresenta uma distribuio setorial da IED em 2007.
Grfico 2 IED na Colmbia por setores, em 2007
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Ao final do primeiro trimestre de 2008, a informao preliminar registrava investimentos de 1.765 milhes de dlares em recursos naturais e energticos e de 1.086 milhes e 294 milhes nos setores de servios e manufatura, respectivamente. Por outro lado, a tendncia diversificao da origem do investimento estrangeiro se manteve no perodo 2001-2006. A participao dos Estado Unidos aumentou para 29%, com um investimento de 5.075 milhes de dlares. Contudo, essa participao continua muito longe dos nveis registrados nos anos 80. A Europa tambm aumentou sua participao em 39%, mediante um investimento de 7.019 milhes de dlares. O capital espanhol continua a ser o principal investidor europeu na economia colombiana. Os parasos fiscais (Panam e algumas ilhas do Caribe), embora tenham diminudo sua participao, continuam com uma parcela importante do total do investimento (21%), equivalente a 3.742 milhes de dlares. A novidade neste perodo foi a chegada de capitais mexicanos, que reportaram investimentos de 1.160 milhes de dlares. Alm do investimento estrangeiro direto que, como se pode observar, teve um aumento extraordinrio no perodo estudado, necessrio mencionar a crescente importncia que vem adquirindo o investimento em carteira. Este tipo de investimento fundamentalmente especulativo, se orienta ao mercado de capitais e responde claramente lgica de financeirizao da atual fase capitalista. Trata-se de um investimento de altssima mobilidade, submetido volatilidade prpria do negcio financeiro, que provoca fluxos instveis (e s vezes imprevisveis) de capital, que circulam livremente segundo as rentabilidades que ofeream no mercado internacional de capitais. Segundo Proexport, este tipo de investimento traz uma dinmica em ascenso, que fez com que no perodo de 1994 a 2004 tenham sido registrados fluxos de capital da ordem de 1.100 milhes de dlares anuais em mdia (equivalente a 45.8% dos fluxos de investimento estrangeiro direto no mesmo perodo). Em suma, a tendncia recente do investimento estrangeiro na Colmbia mostra um grande interesse por investimentos no setor primrio da
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economia, seguido do setor de servios e, em menor grau, do setor de manufatura. Assim, parecem validar as hipteses de que as modalidades atuais de insero da economia colombiana na economia capitalista mundial se caracterizam por um padro de acumulao que tende reprimarizao da economia enquanto tende a debilitar o aparato produtivo. Polticas brasileiras de investimento na Amrica Latina A poltica do Brasil para a Amrica Latina parece caminhar para a maior presena de capital brasileiro nas economias da regio6. Contrariando as expectativas de que com o governo Lula os processos de integrao poderiam alcanar novas dimenses e superar os contedos essencialmente neoliberais que os haviam caracterizado em tempos passados, a balana que estava avanada no segundo mandato presidencial de Lula no registra uma grande mudana de tendncia. Por certo a poltica brasileira contribuiu com o congelamento do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas ALCA, mas no impediu a continuidade dos processos de transnacionalizao e desnacionalizao da maioria das economias latino-americanas que continuaram por outras vias. Sem dvida, mais do que um projeto tendente ao fortalecimento da posio latino-americana no contexto da economia mundial, o que se observa a pretenso de consolidar a posio brasileira na regio, que coincide com uma antiga aspirao das elites brasileiras de transformar o Brasil em uma grande potncia. O Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do segundo governo de Lula tem por finalidade justamente incentivar o investimento do grande capital brasileiro, atravs de diversas medidas e projetos, e projetar sua influncia em outros pases da Amrica Latina, alm do mbito do Mercosul. Dentre essas projees, esto as pretenses de buscar uma sada para o Pacfico e encurtar as sadas para o Atlntico de algumas
6 O Brasil o maior receptor de investimento estrangeiro da Amrica do Sul. Segundo o estudo supracitado de Luca Flix para a Cepal, em 2006, o pas recebeu 42% do total de investimentos. O setor que recebeu mais investimentos foi o de servios, seguido pela manufatura e os recursos naturais. Cepal, Evolucin y composicin ob. Cit., p. 5 y 8.
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atividades produtivas brasileiras. Portanto, no casual a vinculao do Brasil a grandes megaprojetos de investimento, especialmente dentro da IIRSA. No desenvolvimento desses propsitos tem prevalecido um conceito de poltica exterior com certo pragmatismo, que coloca os interesses econmicos e de geopoltica brasileira acima de outras consideraes de carter poltico. neste contexto que, em nosso ponto de vista, deve ser analisada a aproximao do governo de Lula com o governo de lvaro Uribe na Colmbia, assim como a reconhecida afinidade que, em diversas matrias, esses governantes expressam. A crescente projeo do Brasil na Amrica Latina e, sobretudo, na Amrica do Sul, deve ser considerada analisando diversos aspectos. Primeiramente, atendendo as tendncias do comrcio exterior, que registram um aumento importante das operaes brasileiras, especialmente de suas exportaes. No perodo de 1995 a 2005, o Brasil aumentou sua participao no total das exportaes da Amrica do Sul de 36.7% para 38.8% e, dentro das exportaes intra-regionais, de 30.2% para 38.2%. Esta mudana na participao das operaes intra-regionais mostra precisamente o crescente interesse do Brasil pelos mercados latino-americanos7. Nos dois casos, o total das exportaes da Amrica do Sul e nas exportaes intra-regionais, o Brasil ocupa o primeiro lugar na regio. No que diz respeito s importaes, as importaes brasileiras no total das importaes da Amrica do Sul passaram de 40.5% a 36.6% no mesmo perodo. As importaes provenientes da regio foram reduzidas de 32.7% para 19.7%. A conseqncia dessa tendncia mostra uma situao de supervit comercial a favor do Brasil em relao ao restante da Amrica do Sul8. Segundo Flavio Tavares, este supervit mostraria uma baixa complementaridade entre as economias sul-americanas e seria
7 O total de exportaes da Amrica do Sul em 2005 chegou a 305.000 milhes de dlares. As exportaes intra-regionais, naquele mesmo ano, passaram a 55.300 milhes de dlares. Consulte: Cepal, O Brasil no processo de integrao da Amrica do Sul: evoluo recente, problemas e complementaridades potenciais, Texto elaborado por Flavio Tavares de Lyra no mbito do Convnio PNUD/CEPAL/NAE, 2007. 8 Ibid.
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um obstculo para aprofundar as relaes comerciais9. Contudo, esse mesmo aspecto encerra a explicao das exigncias para uma maior projeo do Brasil na Amrica do Sul. Em segundo lugar, a maior projeo do Brasil se expressa no aumento sensvel do investimento estrangeiro direto. De 1995 a 2006 houve um aumento espetacular da IED de Brasil no total do investimento da Amrica do Sul no exterior, passando de 1.384 milhes para 28.202 milhes de dlares. Do total dos investimentos realizados pelos capitais sul-americanos no mesmo perodo (107.683 milhes), o Brasil foi responsvel por 46.1% (49.651 milhes de dlares) 10. Por outro lado, a participao do Brasil no total de investimentos recebidos pelos outros pases da Amrica do Sul subiu de 0.48% para 4.03% em 200611. Os fluxos de investimento brasileiro aumentaram significativamente em 2007. A IIRSA, Iniciativa de Integrao da Infra-estrutura da Amrica do Sul , em terceiro lugar, uma das foras motrizes da expanso econmica, sendo considerada como o instrumento para ligar oceanos e facilitar o comrcio at o Pacfico, assim como um campo de investimento de grandes construtores. Mais recentemente, se transformou em recipiendria de financiamento de grandes projetos, atravs do BNDES. Neste sentido, a IIRSA considerada um cenrio privilegiado para que o BNDES, organismo de crdito brasileiro, alavanque as operaes de empresas na regio. Estima-se que o potencial de financiamento chegue a 18.000 milhes de dlares para obras nos diferentes pases12. Essas operaes tambm expandiram os fundos para promover as
9 Ibid. 10 Cepal, Evolucin y composicin ob. Cit., p.11. 11 A participao deve ser muito maior, pois os dados para a Argentina e a Bolvia no estavam disponveis. Ibid., p.14.
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Consulte: Infra-estrutura na Amrica do Sul: situao atual, necessidades e complementaridades possveis com o Brasil, Trabalho realizado por Antnio Jos Cerqueira Antunes, no mbito do Convnio PNUD/CEPAL/NAE, para elaborao de estudos sobre os sistemas industriais na Amrica Latina. As opinies so de exclusiva responsabilidade do autor e no refletem, necessariamente, a posio das instituies envolvidas, LC/BRS/R.186 Setembro de 2007, Original: portugus, pginas 23 -27.
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exportaes brasileiras. Este o caso da produo de nibus para a Colmbia, ou a construo de gasodutos na Argentina, de hidroeltricas na Venezuela e no Equador, ou de estradas no Paraguai. A participao das construtoras brasileiras na agenda acordada da IIRSA ou fora dela, que so de grande envergadura, vista como uma grande oportunidade para aumentar a capacidade tecnolgica, econmica e financeira dessas empresas. necessrio mencionar que essas empresas fazem parte de grupos que tm interesses nos setores de petroqumica, siderurgia, cimento e construo. Contudo, o papel que o Brasil pode desempenhar na IIRSA se tornou mais evidente. Da mesma forma, so mais notrias as oportunidades de investimento (e de expanso) geradas para aquele pas com o conjunto de projetos. Particularmente, se prev um papel preponderante da Petrobrs no setor de energia. Parte de sua estratgia consiste na associao a empresas petroleiras nacionais de carter estatal, embora tambm realize atividades conjuntas com as multinacionais do petrleo. Um espao relativamente inovador o investimento em projetos de agrocombustveis. O prprio presidente Lula se encarregou de obter fundos adicionais para a construo de portos e para mais plantaes de agrocombustveis. Esse foi exatamente um dos focos de ateno durante sua recente viagem Holanda. L foi discutida a possibilidade de usar portos holandeses para reenviar o etanol brasileiro e o apoio holands ao plano de abertura de portos no Brasil13. O Brasil assumiu a IIRSA em toda sua dimenso. Enquanto contribui em nvel nacional para modernizar a infra-estrutura necessria para o desenvolvimento agroindustrial e energtico, uma fonte de investimento para os bancos e empresas brasileiros (por exemplo, atravs de sua participao em mega projetos) que podero, alm disso, consolidar suas posies na Amrica do Sul.
13 Lula vai Holanda em busca de investimentos privados, Gazeta Mercantil - 10/04/2008
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Por outro lado, a agenda latino-americana do Brasil associada pretenso de ampliar a capacidade de incidncia brasileira em diferentes iniciativas de carter poltico e de cooperao militar. Este o caso das iniciativas da UNASUR (Unio de Naes Sul-Americanas) e do Conselho SulAmericano de Defesa. O investimento de capital brasileiro na Colmbia De um ponto de vista histrico, a presena do capital brasileiro na economia colombiana tem sido praticamente inexistente. No existiu na fase de industrializao dirigida pelo Estado e, nas primeiras dcadas de poltica neoliberal na Colmbia, de abertura indiscriminada ao capital estrangeiro, foi muito dbil. Contudo, a partir da primeira dcada deste sculo, e particularmente durante os ltimos cinco anos, foi registrada uma mudana nessa tendncia, que denota maior interesse do capital brasileiro por fazer investimentos na Colmbia. Com certeza o volume de IED brasileiro baixo quando comparado com o total de investimento estrangeiro dos ltimos anos. Aqui, o que interessa que particularmente desde 2007, h registro de maiores operaes brasileiras de IED que devem ser consideradas e analisadas.
Grfico 3 Investimentos de capitais brasileiros na Colmbia de 2000 a 2007, em US$ milhes
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No perodo entre 2003 e 2007, o IED do Brasil na Colmbia cresceu vertiginosamente, passando de 9.15 milhes para 529 milhes de dlares (veja o grfico 3). Em 2007, o IED brasileiro atingiu 11% do total de IED na Colmbia. Do ponto de vista setorial, como se observa na tabela 1, considerando os dados disponveis at o primeiro semestre de 2007, a maior quantidade de investimento brasileiro se concentra na indstria (93.5%), seguida pela construo (5.1%) e pelo comrcio, transporte e outros setores (1.4%).
Tabela 1 IED do Brasil na Colmbia, por setor. (milhares de dlares)
Principais operaes e negcios de empresas brasileiras na Colmbia A anlise da recente incurso do capital brasileiro na Colmbia permite afirmar que as atividades onde as empresas brasileiras investiram nos ltimos anos podem ser consideradas de carter estratgico. Na verdade, as principais operaes se concentraram na indstria petroleira, na construo de geradores de energia, no transporte areo e na indstria siderrgica. H uma presena menor nas indstrias txteis e de produtos de beleza e cosm-
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ticos. Tambm no caso do investimento brasileiro, se reafirma a tendncia de investimento estrangeiro direto em geral. Falando estritamente, no se trata de novos investimentos tendentes a aumentar a capacidade do aparato produtivo colombiano. Trata-se sobretudo de aquisies que respondem melhor a estratgias de expanso das empresas brasileiras na Amrica Latina e, em nosso caso, na Colmbia. Na tabela 2 apresentada uma relao das principais empresas brasileiras na Colmbia.
Tabela 2 Principais empresas brasileiras na Colmbia
Indstria petroleira No caso da indstria petroleira necessrio mencionar os investimentos da Petrobrs que abrangem vrias etapas do negcio de energia. Sua incurso mais recente comeou no segundo semestre de 2004 com a adjudicao do contrato de explorao da zona de Villanueva do Departamento del Meta, que realizado em conjunto com a multinacional Occidental14. A pesar
14 A atuao da Petrobrs no exterior comeou na Colmbia, com investimentos em explorao em 1972. Depois de um perodo de ausncia, voltou ao pas em 1986. Ampliou seus negcios nos anos noventa, com as aquisies de ativos da britnica Lasmo e da americana Exxon.
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de ser um investimento inicial baixo, de 5 milhes de dlares, o que importa que a partir de ento foram registrados novos movimentos que indicam um crescente interesse por um maior posicionamento da Petrobrs no negcio petroleiro colombiano. Por isso que em 2006 foi anunciada a inteno da empresa de aumentar sensivelmente suas operaes na Colmbia (o investimento naquele ano ultrapassou 80 milhes de dlares), de comear a explorao do bloco Tayrona (com participao de 20%) 15e, mais recentemente, em maio de 2007, foi informado o interesse em reforar os investimentos de explorao atravs da Metapetroleum. A deciso de ampliar os negcios na Colmbia foi reiterada em julho de 200716. O marcado interesse pelo negcio petroleiro coincide com o alto nvel de incentivos, os maiores da Amrica Latina no momento, que as polticas neoliberais impuseram na Colmbia a favor das transnacionais do petrleo. A incurso da Petrobrs no negcio de energia acompanhada de outros investimentos daquela empresa, que tende a participar no mercado de distribuio de gasolina. At fins de 2005, a Petrobrs adquiriu a rede (nacional) de estaes de servio da multinacional Shell. Esta operao permitiu que participasse tambm no negcio de leo e lubrificantes. Segundo a empresa, esta operao faz parte do plano estratgico da companhia, orientado a consolid-la como uma empresa integrada de energia, com forte presena internacional e liderana na Amrica Latina. Em 2000, a Petrobrs foi responsvel por uma das maiores descobertas nos ltimos 15 anos naquele pas: o Campo de Guando, em sociedade com a empresa canadense Nexen e com a Ecopetrol. Atualmente, a empresa tem participao em 6 blocos de desenvolvimento, dos quais opera 5, e em 11 blocos exploratrios, dos quais opera 6. A Petrobrs e a Ecopetrol assinaram em 2006 dois acordos de cooperao para o desenvolvimento conjunto
15 A explorao do bloco Tayrona feita em parceria com a Exxon Mobil (20%) e Ecopetrol (20%). Trata-se de uma extensa rea (mais de 4 milhes de hectares) de guas do Caribe que chega a 3.000 metros de profundidade e poderia representar uma das maiores descobertas do pas. 16 A Petrobras desenvolve atividades em outras regies da Colmbia. Trata-se, por exemplo, de Tierra Negra em Casanare e do projeto conjunto assinado com a Ecopetrol no campo Tib, alm do contrato Rio Tua, de avaliao tcnica, que executa em conjunto com a Occidental.
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de negcios nas reas de biocombustveis e de distribuio de produtos derivados do petrleo. Gerao de energia (construo de hidroeltrica) A presena do capital brasileiro na Colmbia tambm se expressa com a vinculao das empresas Vale e Camargo Correa a dois projetos de infra-estrutura para gerao de energia. Trata-se das hidroeltricas de Pescadero Ituango e do projeto Porce III, ambos no departamento de Antioquia. O projeto de Pescadero Ituango est a cargo da Vale e a hidroeltrica deve entrar em funcionamento em 2018. Segundo a Vale, o projeto se encaixa em sua estratgia de expanso e permite acesso gerao de energia para tornar sua prpria produo industrial, o alumnio, mais competitiva. Neste sentido, a Vale tem o projeto de construo de uma fbrica de alumnio em Urab, instalou o parque industrial de Lebbos, em Cota (municpio prximo a Bogot), e abriu uma filial para ter uma fbrica produtiva. A empresa comercializa seus produtos na Colmbia h bastante tempo. O projeto de Porce III tem um valor estimado de 911 milhes de dlares. A Camargo Correa tem participao de 50% e divide o projeto com um consrcio colombiano. A obra implica a construo de uma central subterrnea, da represa e de outras obras associadas a Porce III. Estima-se que a capacidade da hidroeltrica ser de 700 MW. Nas atividades de engenharia e construo desenvolvidas pelas empresas brasileiras na Colmbia, alm das inerentes construo de hidreltricas, h os projetos da Andrade Gutirrez de construo da ferrovia Grecia - San Rafael de Lebrija e do viaduto Pereira-Dosquebradas Transporte areo O grupo brasileiro Sinergy, de propriedade do empresrio Efran Efromovich, adquiriu a empresa de transporte areo Avianca em 2005, em uma operao que o permitiu assumir o controle da empresa em menos de
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um ano. Essa empresa estava em uma difcil situao financeira, o que facilitou a transao. O valor estimado do negcio foi 23 milhes de dlares. A aquisio da empresa fazia parte da estratgia do grupo Sinergy para ampliar suas operaes internacionais e conseguir uma posio melhor no mercado brasileiro. O investimento em Avianca seria uma plataforma para entrar no negcio de transporte areo, de armazenamento, correio e comunicaes, j que essa empresa tambm prestava servios de carga e contava com uma rede de correio e comunicaes, Deprisa. A partir da Avianca, o grupo Sinergy comeou uma srie de novos investimentos (agora da multinacional) com os quais buscava modernizar a frota de aeronaves. Em maio de 2007 anunciou a aquisio de avies (Airbus) no montante de 2.900 milhes de dlares. Siderurgia e metalurgia Na siderurgia e metalurgia, foram registradas importantes operaes de empresas brasileiras, especialmente do grupo Gerdau e da Votorantim. O grupo Gerdau desenvolveu uma estratgia agressiva para assumir o controle de uma parte considervel da produo siderrgica e metalrgica do pas. O controle das empresas colombianas Diaco e Sidelpa iniciado em 2004 foi a plataforma para futuras projees, particularmente para a realizao de novas aquisies. Atravs da Diaco, em 2007 a Gerdau teve acesso Aceros Boyac e companhia siderrgica da savana, Comsisa. O mesmo havia ocorrido anteriormente com os Laminados andinos. O grupo Gerdau adquiriu recentemente, por 59 milhes de dlares, 50.9% da Cleary Holdings Corp, uma empresa produtora de coque metalrgico, com acesso a reservas de 20 milhes de toneladas de carbono na Colmbia. Andr Gerdau disse que este investimento fazia parte de uma estratgia de crescimento do grupo e representava um passo a mais para garantir o abastecimento de matrias-primas fundamentais para a produo de ao. Nas operaes de capital brasileiro de maior importncia nos ltimos anos, necessrio mencionar a aquisio, por licitao pblica, de 52%
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da empresa siderrgica colombiana Aceras Paz del Ro pelo grupo Votorantim em maro de 2008. A transao, que chegou a 490.7 milhes de dlares e permitiu o controle da empresa pela Votorantim, finalizou um processo que havia se iniciado com a compra pela Gerdau de 9.98% das aes (por 66.2 milhes de dlares) que ela possua em Paz de Ro. Segundo o presidente do grupo, Ermrio de Moraes, a proximidade da siderrgica colombiana zona do Caribe (daria) Votorantim um meio para exportar aos lucrativos mercados dos Estados Unidos e da Europa. A compra da siderrgica foi seguida pela aquisio da maior produtora e comercializadora de ferro do pas, a G y J. Como podemos observar, a indstria siderurgia e metalrgica colombiana, que havia sobrevivido com dificuldades s reformas neoliberais do incio da dcada de 1990 est nas mos do capital brasileiro: o grupo Gerdau e a Votorantim. Outras indstrias O capital brasileiro se faz presente na Colmbia atravs de outras empresas. Embora a magnitude das operaes dessas empresas possa ser considerada de menor quantia, no o se considerarmos os setores ou ramos da atividade econmica onde se encontram. o caso da Marcopolo na indstria de carroceria, da Roida Poliamida, Santana Txtil e Cedro que anunciaram em 2006 investimentos na indstria txtil, assim como a Natura que recentemente, em 2007, fez um investimento de 6 milhes de dlares na indstria de produtos de beleza e de cosmticos. Consideraes Finais Como pudemos observar, a presena do capital brasileiro na Colmbia, em comparao ao fluxo total de investimento estrangeiro direto na Colmbia, pareceria no ser significativa. Porm, necessrio registrar a recente mudana de tendncia que mostra um crescente interesse em investir na ativi-
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dade econmica colombiana. Alm disso, tudo indica que devemos esperar um fluxo maior de capital brasileiro para a Colmbia nos prximos anos. Fizemos nosso juzo das circunstncias sobre o comportamento recente do investimento do Brasil na Colmbia. Por um lado, o sistema de incentivos (extremos) que os governos neoliberais criaram para os investimentos estrangeiros nos ltimos anos, particularmente durante os governos de Uribe Vlez. Por outro lado, beneficiou muito as empresas brasileiras que souberam aproveitar os (novos) cenrios de rentabilidade que lhes foram apresentados na Colmbia, como o governo de Uribe que usou o maior investimento estrangeiro para exortar as bondades de seu projeto econmico e do crculo virtuoso subjacente: segurana, investimento, crescimento, bemestar. A populao colombiana tem sido uma mera espectadora de como vem ocorrendo a venda do pas, pois no viu os benefcios at agora. Por outro lado, necessrio levar em considerao que o maior investimento brasileiro na Colmbia deve ser entendido como parte do projeto expansionista de suas empresas transnacionais na Amrica Latina. Do ponto de vista da potncia que aspira ser, o capital brasileiro se interessa por projees de controle econmico e territorial. No resta dvida que a maior presena de capital brasileiro na Amrica Latina tambm tem intenes geopolticas. O Brasil pretende ser um ator participante das novas configuraes da geografia do poder na Amrica Latina. No caso dos investimentos realizados at o momento na Colmbia, evidente seu foco em atividades que podem ser consideradas de alcance estratgico: recursos petroleiros, gerao de energia, transporte areo e siderurgia e metalurgia, principalmente. Como observado, as identidades e afinidades entre os governos de Uribe e de Lula no so casuais. A se une o pragmatismo de dois projetos polticos distintos, que no momento dos negcios tm a possibilidade de falar a mesma lngua. Em um caso, para aprofundar a entrega da economia ao capital estrangeiro. Em outro, para avanar no projeto de expanso brasileira na Amrica Latina.
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Finalmente, chamam muita ateno os (novos) cenrios provveis onde deve avanar a cooperao entre a Colmbia e o Brasil, segundo a reunio realizada entre os presidentes Uribe e Lula em 19 de julho de 2008: Lula assegurou que quer transformar a Colmbia em um scio em termos de indstria militar. O Brasil no quer ser apenas um vendedor de armas de defesa para a Colmbia. Queremos produzir em conjunto, disse, e acrescentou: O Brasil deseja construir fbricas para produzir materiais de defesa em conjunto com os pases da Amrica do Sul e a Colmbia um pas que tem vontade e potencial17. Tambm afirmou: O Brasil deseja cooperar como parceiro da Colmbia na rea de biocombustveis. Uma perspectiva interessante: armas e agrocombustveis!
17 El Tiempo, Seccin Nacin, publicado em 19 de julho de 2008.
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As Instituies financeiras e a integrao na Amrica do Sul_______________________________________ 21

A IIRSA em uma encruzilhada: indicativos de mudana, implicaes para a advocacy_ ________ 49

A atuao das grandes empreiteiras brasileiras na integrao de infra-estrutura na Amrica do Sul__________ 79

Articulaes ambientalistas em oposio s grandes obras de infra-estrutura_________________________ 111

Tendncias recentes do investimento do capital brasileiro na Colmbia___________________________ 133

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