Los recursos directos y el efecto suspensivo Gil Domnguez, Andrs Voces RECURSO DIRECTO ~ EFECTO SUSPENSIVO Ttulo: Los

recursos directos y el efecto suspensivo Autor: Gil Domnguez, Andrs Publicado en: Sup. Act. 16/02/2006, 1 -------------------------------------------------------------------------------I. Uno de los temas que mayor debate genera en el campo del derecho constitucional administrativo es el efecto (suspensivo o devolutivo) que produce la interposicin de los recursos directos creados por distintas normas cuando el enunciado normativo respectivo no establece ninguna especificacin sobre el alcance de su promocin. II. Una primera respuesta la otorg la jurisprudencia respecto del recurso directo previsto por la Ley de Educacin Superior (art. 32, ley 24.531 Adla, LV-E, 5651). La sala B de la Cmara Federal de Mendoza en el caso "Padres de alumnos de colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo"(1) (al rechazar una medida cautelar solicitada) le otorg efecto suspensivo a la promocin del recurso directo tomando como base normativa de la decisin jurisdiccional el art. 243 del Cd. Procesal Civil y Comercial. Dicha norma procesal establece que el recurso de apelacin procede siempre con efecto suspensivo excepto que la ley disponga expresamente el efecto devolutivo. III. Las posturas doctrinarias que postulan que la interposicin del recurso directo slo puede tener efectos devolutivos se basan en dos argumentos (2): a) La presuncin de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo establecida por el artculo 12 de la ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752), lo cual impide que los recursos administrativos que interpongan los administrados suspendn su ejecucin y efectos, salvo que: a') una norma expresa diga lo contrario o a'') existan razones de inters pblico, la evitacin de graves perjuicios al interesado o la alegacin fundada de una nulidad absoluta; b) La posibilidad de solicitar la suspensin del acto mediante una medida precautoria. III.1 Las ficciones que rodean al acto administrativo, viabilizadas mediante las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad, tienen un mbito de aplicacin claramente delimitado: el proceso administrativo. Dentro de este esquema, las formulaciones normativas que otorgan efectos devolutivos a los recursos, responden a una lgica de funcionamiento nsita a la esfera administrativa que se vincula a un concepto de unidad delimitada por distintos estamentos jerrquicos, y presupone, un funcionamiento pleno

de la administracin que proteja a la persona (ya que el mismo autor del acto o el superior pueden dejarlo en suspenso en pocos das u horas) (3). Una vez fuera de la esfera administrativa y frente al control judicial, las notas del proceso administrativo quedan subsumidas por las notas generales del derecho procesal. En este sentido, ante la alternativa "efecto suspensivo o efecto devolutivo", se aplica aquella que surge de una norma procesal general. De lo contrario, el Estado tendra una suerte de privilegio o excepcin procesal que violara el principio de igualdad. A esto se suma, que uno de los principios constitucionales que emana de la regla de reconocimiento constitucional argentina es el principio pro homine (4) (reconocido como pauta de interpretacin del sistema de derechos por la CSJN en la causa "Portal de Beln" LA LEY 2002-B, 520) que obliga a optar por la norma ms favorable a la persona en sus relaciones con el Estado cuando se plateen distintas alternativas ante un caso concreto. Como bien afirma Juan Bosch (5): "Dado el estadio actual del Estado de Derecho, y frente a la evolucin que sufre el derecho administrativo, nos inclinamos por apoyar la tesis garantstica como medio para balancear el dinmico y perenne dualismo 'garanta del administrado-prerrogativa de la administracin'. Ello no importa considerar caducos los conceptos de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Sin embargo, el desenvolvimiento de la organizacin y accionar del Estado exige un mayor cuidado de la posible afectacin de los derechos de los individuos. En efecto, el avance de las funciones y facultades del Poder Ejecutivo en tantos sentidos desde el fortalecimiento de la forma gobierno (o Estado) presidencialista, hasta la asuncin cada vez mayor de facultades, aun las jurisdiccionales , debe ser estrictamente controlado por quienes han recibido tal mandato a travs de la funcin que cumplen. Estimamos prudente que nuestros jueces, guardianes del cumplimiento de la ley y el respeto a los derechos, adopten una posicin firme en el control de legalidad de los actos de la Administracin Pblica. Este contralor debe realizarse a travs de todos los medios existentes, entre los que se cuentan los relativos a la suspensin de los actos administrativos en la medida que coadyuvan a la eficacia de tal revisin". La invocacin dogmtica de la presuncin de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo no configura un argumento razonable que incline la balanza a favor del efecto devolutivo de los recursos judiciales interpuestos contra actos administrativos. En torno a un anlisis concreto de cada uno de dichos principios, Juan Francisco Linares (6) sostuvo: a) el principio de ejecutoriedad del acto administrativo no configura un elemento esencial del acto administrativo y es meramente inductivo y contingente, a') la ejecutoriedad es una razn suficiente para que a veces no deban suspenderse los efectos del acto administrativo por la urgencia que deben protegerse los derechos en juego, pero no es una razn suficiente para que en caso de silencio de la ley los recursos administrativos no tengan efecto suspensivo, b) toda norma jurdica (estatal o no estatal, privada o pblica) tiene presuncin de legitimidad, sin embargo es impensado sostener que una sentencia judicial cuyos efectos se suspenden por la promocin de un recurso de apelacin carece de dicha presuncin y tiene un status normativo de menor jerarqua que el acto administrativo. En la actualidad, Agustn Gordillo (7) sostiene (basndose en el fallo de la CSJN "Dumit") (8) que los recursos regidos por leyes especiales que estatuyen un proceso ms rpido que el ordinario, tienen ipso jure (an sin norma expresa) efecto suspensivo sobre el acto impugnado (no as las acciones ordinarias, en las cuales la suspensin debe ser

pedida y podr ser ordenada por el tribunal cuando se verifiquen las causas que lo justifiquen). Frente al silencio normativo de los efectos que produce la interposicin de un recurso directo, se abren dos posibilidades interpretativas. Una proviene del derecho administrativo y la otra del derecho procesal. Ambas normas tienen a priori idntica jerarqua. Una (la procesal) regula la materia especfica en el campo jurisdiccional, la otra proviene de un proceso que responde a un paradigma distinto al judicial. Una (la procesal) refuerza el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales de la persona, la otra refuerza el poder del Estado frente a la persona. Cules son las razones que se invocan para que el mbito administrativo prevalezca sobre el procesal en el campo jurisdiccional? Solamente los principios provenientes del derecho administrativo aunque sean menos tuitivos que los procesales. En este sentido, cabe destacar que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarqua constitucional originaria y derivada imponen a los Estados una obligacin general que consiste en adoptar "las medidas legislativas o de otro carcter que fueran necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades" (ej. art. 2, Convencin Americana sobre Derechos Humanos Adla, XLIV-B, 1250). Lo expuesto no implica que siempre, y en todos los casos, el efecto ser suspensivo. Una ley podr establecer expresamente dicho efecto para un determinado recurso, o bien, la administracin recurrida podr solicitar en sede judicial que no opere la suspensin del acto alegando y probando que existen en el caso concreto fundadas razones que ameritan que la suspensin no proceda hasta tanto se resuelva la cuestin planteada. III.2 Los recursos directos ante los tribunales de alzada traen como inmediata consecuencia acceder al ltimo tribunal de la causa sin escalas jurisdiccionales previas. Si el efecto devolutivo de dicho recursos estuviera fundado en la posibilidad de promover medidas precautorias incidentales nos encontraramos frente a la disminucin irrazonable de la garanta de la doble instancia. Uno de los requisitos de procedencia del recurso extraordinario, es justamente que la decisin sea una sentencia definitiva o interlocutoria equiparable; en este sentido, la jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema de Justicia sostiene que no procede el recurso extraordinario promovido contra medidas cautelares. Pues bien, ante la denegatoria de una medida cautelar que tenga por objeto la suspensin del acto administrativo interpuesta ante un tribunal de alzada, la persona no tiene ninguna posibilidad de una revisin de la vigencia del acto cuestionado. De esta manera, una vez ms, el razonamiento conduce a la consolidacin de la posicin del Estado en detrimento de los derechos fundamentales de las personas. IV. El efecto suspensivo de la interposicin de los recursos directos, obliga a los rganos administrativos a resguardar la fuerza normativa de la Constitucin, por cuanto aquello que decidan no estar protegido por presunciones dogmticas, ajenas al paradigma neoconstitucionalista (9). Y si la cuestin se traslada al campo jurisdiccional, debern demostrar las razones que justifiquen que no opera la suspensin del acto cuestionado. Una interpretacin acorde al Estado constitucional de derecho, en virtud del cual el derecho secundario inexorablemente para ser vlido debe adecuarse a la regla de reconocimiento constitucional.

(1) Ver LA LEY, 1997-F, 690. (2) Ver CORREA, Jos Luis, "Recurso de apelacin. Ley 24.521", LA LEY, 1997-F, 690; GUSMAN, Alfredo S., "Control administrativo, judicial y legislativo sobre las universidades pblicas", Control de la Administracin Pblica, Jornadas Organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, Ediciones RAP, y JUEGUEN, Silvina, "Universidades Nacionales. El control administrativo, legislativo, judicial y administrativo financiero", elDial.com 14 de abril de 2005. (3) Ver LINARES, Juan Francisco, "Efectos suspensivos de los recursos ante la administracin", LA LEY, 85-906. (4) Ver BIDART CAMPOS, Germn, "Las fuentes del derecho constitucional y el principio 'pro homine'", El Derecho Constitucional del Siglo XXI: diagnstico y perspectivas, Germn J. Bidart Campos y Andrs Gil Domnguez Coordinadores, AA.VV., Ediar, Argentina, 2000 y GIL DOMINGUEZ, Andrs, "Principio pro homine aplicado a la no discriminacin versus principio de autoridad presidencial", Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica (RAP), noviembre 2001, ao XXIV, N 278. (5) Ver BOSH, Juan, "Acerca de la suspensin de los efectos del acto administrativo", LA LEY, 1996-D, 1221. (6) Ver op. cit. 3. (7) Ver GORDILLO, Agustn, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 3, p. V-53, Fundacin de Derecho Administrativo, Argentina, 2000. (8) CSJN Fallos 284:150 (LA LEY 150-39). (9) Ver GIL DOMINGUEZ, Andrs, "Neoconstitucionalismo y Derechos Colectivos", Ediar, Argentina, 2005. La Ley2011 Condiciones de uso y polticas de privacidad