Вы находитесь на странице: 1из 123

Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан

Ю.О. БУЛУКТАЕВ., С.О. БОКАЕВ

ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Алматы 2011

УДК 342

ББК 67.400.5

Б 90

Рекомендовано к печати Ученым Советом Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан

Авторы: Ю.О. Булуктаев, С.О. Бокаев

Б Булуктаев Ю.О., Бокаев С.О. Электоральная демократия в Республике Казахстан: Монография. — Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2011. — 244 с.

90

ISBN 978-601-7242-35-0

Монография содержит анализ избирательной системы и электо- ральных процессов в Республике Казахстан, влияния института вы- боров на процесс демократизации казахстанского общества. В книге рассматриваются вопросы эволюции избирательного права, принципы организации и способы проведения выборов, про- водится компаративный анализ зарубежного опыта. Особое вни- мание уделяется институционализации избирательной системы, политико-правовой регламентации участия граждан в избиратель- ном процессе, участию в выборах политических партий, специфике избирательных кампаний. Издание предназначено для широкого круга читателей, специа- листов, студентов, интересующихся политической проблематикой современного Казахстана.

ISBN 978-601-7242-35-0

УДК 342

ББК 67.400.5

© КИСИ при Президенте РК, 2011 © Булуктаев Ю.О., Бокаев С.О., 2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

4

ГЛАВА 1 ДИНАМИКА ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ (1990—2011 гг.)

1.1. Трансформация избирательной системы

12

1.2. Политико-правовые аспекты участия граждан

в избирательном процессе

47

1.3. Выборы президента

75

1.4. Политические партии на выборах

101

ГЛАВА 2 ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ ДИАЛОГ В КОНТЕКСТЕ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ВЫБОРОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1. Электоральное поведение казахстанцев как форма политического

участия в формировании органов государственной власти

150

2.2.

Политические технологии как инструмент управления политико-

избирательным процессом: мировой опыт и Казахстан

173

2.3.

Электоральный диалог в контексте президентских

выборов — 2011: технологии, тенденции, прогнозы

202

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

232

Об авторах монографии

235

ҚСЗИ туралы ақпарат

236

Информация о КИСИ

238

Information about the KazISS

240

Электоральная демократия в Республике Казахстан

ВВЕДЕНИЕ

Модели демократического устройства каждой страны сво- еобразны, так как демократия не сводится к какому-то един- ственно возможному, унифицированному набору институтов и правил. На практике во многих странах существует разрыв между идеальной и реальной демократией. Поэтому можно вести речь о конкретной форме демократии в конкретной стра- не, которая зависит от социально-экономических условий, от традиционного устройства государства, от политической куль- туры, от сложившегося в обществе восприятия власти. Под «электоральной демократией» принято понимать по- литический режим, регулярно использующий в своей поли- тической практике такой демократический институт (и од- новременно процедуру), как выборы. Однако это определе- ние может нести в себе и более глубокий контекст. Так, в со- временной политической науке минимально необходимыми процедурными условиями существования демократий, объ- единяемых общим термином «электоральные», считается:

1) обеспечение всеобщих избирательных прав граждан; 2) на- личие у граждан возможностей претендовать на занятие вы- борных должностей; 3) регулярное проведение свободных, конкурентных и справедливых выборов; 4) наделение из- бранных должностных лиц закрепленным в конституции правом контроля правительственных решений; 5) отсутствие притеснений по отношению к политической оппозиции; 6) существование у граждан права на создание и присоеди- нение к независимым ассоциациям и организациям, вклю- чая независимые политические партии и группы интересов; 7) существование свободного доступа граждан к источникам альтернативной информации. Исторический опыт показывает, что развитие демократи- ческих институтов общества немыслимо без формирования

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

выборов как механизма реализации народом своих власт- ных полномочий, без становления демократической электо- ральной системы и справедливого электорального процесса. Сущность электорального процесса можно определить как соревнование между индивидами и организованными груп- пами за важнейшие позиции государственной власти по- средством регулярных выборов, проводимых на основе со- блюдения закона. Вот почему научное осмысление феноме- на выборов в переходных обществах является столь необхо- димым. В условиях демократии выборы призваны обеспечить: со- стязательность (конкурентность) среди претендентов за об- ладание властными полномочиями; делегирование властных полномочий избранным лицам, то есть придание статуса ле- гитимности; периодическую ротацию избираемых лиц; кон- троль над избранными лицами; прозрачность (открытость и гласность) избирательного процесса; политическую социа- лизацию граждан. Все эти параметры являются важнейшими критериями и одновременно средством для достижения со- стояния правового демократического государства, о чем за- явлено в Конституции Республики Казахстан. Институт демократических выборов во многом опреде- ляет и направляет процесс демократического строительства. Именно выборы служат главным условием реализации и ком- понентом прав и свобод современной политической систе- мы. В Послании Президента Республики Казахстан Н.А. На- зарбаева народу Казахстана от 30 сентября 1998 г. определе- на программа демократизации и политических реформ. Ее ядро составляют семь основополагающих элементов демо- кратизации. Первым из них обозначен выборный процесс, который «должен быть честным, представительным и дол- жен поощрять активное участие кандидатов и избирателей»

[1].

Электоральная демократия в Республике Казахстан

Выделим наиболее часто встречающиеся подходы к объ- яснению феномена выборов, составной частью которых яв- ляются электоральная система и электоральный процесс:

1. Политико-властный подход, согласно которому выбо-

ры выступают как исторически обусловленный способ про- изводства и воспроизводства власти в условиях демократи- чески организованного общества. Данный способ производ- ства включает следующие элементы:

- субъект производства электорат;

- объект производства политические лидеры;

- средства производства политико-правовые, соци-

ально-психологические, нравственные, информационные институты;

- технология производства совокупность использова- ния вышеназванных институтов;

- продукт легитимная политическая власть.

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

- достижение гражданского консенсуса, оптимального ба- ланса в расстановке политических сил;

- формирование демократической политической культуры населения и его гражданского самосознания;

- стимулирование социальной самодеятельности людей.

3. По системному подходу выборы являются кульминаци-

онным моментом обратной связи в демократической полити- ческой системе, одной из немногих ситуаций, когда решение

принимает само общество, сам народ.

4. Онтологический подход объясняет выборы как возмож-

ность свободного выбора между несколькими, по крайней мере двумя, кандидатами или партиями, которая может быть реализована при соблюдении следующих принципов:

- беспрепятственное выдвижение кандидатов;

- конкуренция кандидатов, политических партий и про-

грамм;

2.

Социально-управленческий подход, рассматривающий

-

равные возможности в предвыборной борьбе;

выборы как исторически определенный тип целенаправлен-

-

свобода выборов, обеспечиваемая тайным голосовани-

ного регулирования взаимодействия людей в процессе про-

ем;

изводства и воспроизводства демократически оформленных властных отношений и предполагающий следующие обще- социологические функции выборов:

- осуществление свободного волеизъявления электората;

- обеспечение перехода прямой демократии, учредитель- ной власти народа в представительную;

- легитимация представительных органов законодатель-

ной власти;

- идентификация электората с теми или иными политичес- кими партиями, движениями, блоками;

- вовлечение широких слоев населения в систему власт-

ных отношений;

- влияние на преемственность и корректировку политичес- кого курса;

- избирательная система, не допускающая таких результа- тов выборов, которые могут угрожать демократии; - ограниченные сроки избрания.

5. В рамках процессуального подхода выборы принадле-

жат к категории фундаментальных политических процессов, так как они выявляют расстановку социально-политических сил в стране, формируют содержание последующих полити- ческих процессов и подтверждают полномочия политичес- ких субъектов, претендующих на представительство интере- сов различных социальных групп. 6. Сторонники конфликтологического подхода считают, что гражданское общество, основанное на плюрализме мне- ний и интересов людей, не в состоянии обеспечить добро- вольного законопослушания граждан, избежать острых со-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

циальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граж- дан. Демократические выборы это антипод гражданской войны и силового решения вопроса о власти. Такая оценка указывает на возможность рассмотрения выборов как ситуа- ции контролируемого законом и государством политическо- го конфликта, который может затухать и разгораться от вы- боров до выборов. 7. Маркетинговый подход основывается на рыночном пони- мании демократии, то есть на проецировании основных эконо- мических элементов для анализа выборов (политический ры- нок, политический товар, политический выбор и т.д.) [2]. Множество приведенных подходов к пониманию сущнос- ти института выборов подчеркивают значимость и много- гранность электоральной политики, исследования которой условно можно разбить на три основные группы: социоло- гические, институциональные и с позиции концепции деле- гирования полномочий. Социологические исследования об- ращают внимание на поведение избирателя и факторы, обу- словливающие его. Институциональные исследования вклю- чают в поле своего зрения комплекс правил, определяющих характер электоральной системы и электорального процес- са. Последователи теории делегирования полномочий рас- сматривают электоральное поведение как активный фактор, действующий в контексте процедур. Изучение выборов в социологическом аспекте в основном ориентировано на объяснение причин голосования граждан за того или иного кандидата (партию), а также причин от- каза от участия в выборах. Согласно институциональному подходу, выборы предстают как институт, продуцирующий демократические ценности и нормы как систему статусно- ролевых отношений, отличающихся устойчивостью и спо-

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

собностью к самопроизводству. Кандидаты и партии, с одной стороны, и избиратели с другой, являются в таком контек- сте, прежде всего, социальными ролями, которые могут быть описаны набором функций. Достаточно широко распространена в политической науке

точка зрения о том, что социально-политическая природа вы- боров представляет собой акт делегирования полномочий, в котором «избиратели как бы нанимают тех, кому они поруча- ют управлять страной» [3]. В отличие от институционально- го подход делегирования полномочий рассматривает выборы как некую социально-политическую ситуацию совокуп- ность объективных свойств субъектов социальных отноше- ний (численность, структура социально-демографических групп, общественных организаций, партий, органов власти)

и субъективных характеристик избирателей (мотивы поведе-

ния, социальные ожидания, ценностные ориентации), — си- туацию, которая рассматривается в определенных хроноло- гических и территориальных рамках. Думается, что эти и другие теоретические проблемы, сформировавшиеся в контексте социально-политической практики в основном западных обществ, являются актуаль- ными и для современной казахстанской действительности, но только с учетом местной специфики. В государствах, которые еще не имеют демократических традиций, демократические выборы важны потому, что пред- ставляют собой маленький, но необходимый шаг на трудном пути становления правового государства. Важность выборов

в таких государствах определяется еще и тем, что они высту- пают как реальный механизм формирования правящих элит

и позволяют населению воздействовать на официальный по-

литический курс. К разряду таких государств относится Республика Казах- стан.

Электоральная демократия в Республике Казахстан

Согласно Конституции Республики Казахстан:

Народ осуществляет власть непосредственно через рес- публиканский референдум и свободные выборы, а также де- легирует осуществление своей власти государственным ор- ганам. В Казахстане путем выборов избираются:

- Президент РК.

- Депутаты Парламента РК (Сената, Мажилиса).

- Депутаты местных представительных органов РК (мас-

лихатов). Таким образом, непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов является ис- ходным принципом формирования органов государственной власти. Научные разработки в сфере электоральной политики по- зволяют владеть ситуацией в масштабе государства, прогно- зировать и управлять конфликтами, ведь посредством вы- боров внутренняя политическая напряженность в обществе сводится до состояния контролируемого законом политичес- кого конфликта, разрешение которого дает победителям ле- гитимацию приобретенных властных полномочий, а побеж- денным надежду на будущую победу. Внимание к особенностям и закономерностям электораль- ной политики вызывается и тем, что в ходе предвыборной борьбы конкурирующие кандидаты и политические партии способствуют социальной интеграции избирателей на осно- ве пропагандируемых ими политических и социальных цен- ностей. Избиратели превращаются в «электорат» (лат. elector — избиратель) — контингент избирателей, голосующих за какую-либо партию (или кандидата) на выборах. Такая инте- грация, несмотря на то, что может носить временный харак- тер, оказывает существенное влияние на формирование по- литической культуры каждого избирателя и создает единое

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

для общества (региона, города) символическое пространство политических ценностей и понятий. В целом порядок и правила выборов могут служить одним из критериев демократичности политического режима той или иной страны. В этом отношении эволюция режима элек- торальной демократии в Казахстане отражает суть трансфор- мационных политических изменений в переходный период. Анализ процесса формирования казахстанской избиратель- ной системы важен не только для изучения самой электо- ральной политики, но и для оценки перспектив дальнейшей демократизации политической системы Казахстана. В этом случае избирательная система может выступать в виде одной из поддержек существующей политической системы. Политологический анализ института выборов как одной из фундаментальных основ демократического политическо- го процесса в Казахстане носит теоретический, а также и практический характер, что подчеркивает актуальность на- учного изучения феномена выборов.

Литература

1. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных на-

правлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом

столетии. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана // Казахстанская правда. — 1998, 1 октября.

2. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема ста-

бильности и развития. — М.: Интеллект, 1997. — С. 180—181; Нолен Д. Выборы, избирательное право. Технология и органи- зация избирательных кампаний: зарубежный и отечественный

опыт. — М.: Универсум, 1993. — С. 37; Маркузе Г. Одномерный человек. — М., 1994. — С. 10.

3. Комаровский В.С. Демократия и выборы в России: тео-

рия и история вопроса // Социс. — 1996. — 6. — С. 19.

Электоральная демократия в Республике Казахстан

ГЛАВА 1 ДИНАМИКА ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ (1990—2011 гг.)

Электоральный процесс в политической науке чаще все- го рассматривается как комплекс мероприятий, представля- ющий собой непосредственно организационную сторону из- бирательной системы и включающий в себя основных участ- ников выборов и совершаемые ими действия по их организа- ции и проведению.

1.1. Трансформация избирательной системы

Выборы в органы власти осуществляются по установ- ленным в каждом обществе правилам избирательным си- стемам. Избирательная система это совокупность уста- новленных законом правил, принципов и приемов, с помо- щью которых определяются результаты голосования и рас- пределяются депутатские мандаты: «Избирательная систе- ма, как минимум, включает в себя три аспекта: определение того, что представляет собой один голос (какие действия мо- жет предпринять избиратель), порядок суммирования голо- сов (т.е. в национальном масштабе или по округам различ- ных видов) и правило переведения доли полученных голосов в распределение мандатов» [1]. Избирательная система, дей- ствующая в той или иной стране, может свидетельствовать о достигнутом уровне развития демократии. Избирательная система является также одним из основ- ных механизмов коммуникации политической системы и окружающей среды: «Электоральная система является: во- первых, институциональным фильтром между политической

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

системой и общественной средой, окружающей эту систе- му; во-вторых, каналом ввода требований и запросов в по- литическую систему, в-третьих, одним из компонентов пет- ли обратной связи между политической системой и окружа- ющей ее средой, что особенно проявляется в период выбо- ров. В пределах политической системы электоральная систе- ма составляет часть нормативно-регулятивной подсистемы, являясь комплексом политических и правовых норм и тради- ций. Электоральной системе свойственна функция коммуни- кативной подсистемы конкуренция политических альтер- натив» [2]. Понятие «избирательная (электоральная) система» име- ет два различных значения. В широком смысле это понятие употребляется как синоним комплекса формальных и нефор- мальных институтов (норм, правил и установлений), связан- ных с выборами. Используется также узкое определение из- бирательной системы, под которой понимаются правила рас- пределения мест в парламенте и/или определения победите- лей в соответствующих округах. Этот подход, вполне умест- ный по отношению к стабильным демократиям, представля- ется недостаточно полным при анализе выборов в переход- ных обществах, где значительную роль в ходе выборов до- полнительно играют такие формальные и неформальные ин- ституты, как «возможности административной мобилиза- ции и прямого и косвенного подкупа избирателей, фальси- фикации на выборах, характер политического финансирова- ния, управление СМИ, возможности социального контроля и т.д.». Выбор избирательной системы считается одним из инсти- туциональных оснований новых демократических режимов. Этот выбор оказывает непосредственное влияние не толь- ко на характер становления новой партийной системы, но и формирует модель взаимоотношений исполнительной и за-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

конодательной властей. Изменяясь в процессе исторического развития государств, избирательная система способна дать мощный импульс политическим преобразованиям, совер- шенствованию управления государством [3]. В политико-правовой науке определены следующие прин- ципы избирательной системы: принцип полного конституци- онного соответствия избирательной системы; легитимности (правопреемственности) государственности и государствен- ной власти; законности и правообеспеченности всех задач и механизмов избирательной системы; демократизма избира- тельной системы, равноправия граждан и политических пар- тий; гражданственности избирательной системы, ее направ- ленности на обеспечение стабильности, прогресса, законнос- ти, прав человека; народности избирательной системы, то есть ее понятности, доступности для всех граждан; законной управляемости избирательной системой, то есть ее органи- зованности, конституционной, правовой, судебной подкон- трольности; экономичности избирательной системы; гаран- тированности получения непротиворечивых, достаточных данных результатов голосования и избрания. Учет указан- ных принципов должен лежать в основе всякой эффективной демократической избирательной системы, но с учетом их ие- рархической соподчиненности. Выполнение этой задачи не в последнюю очередь зави- сит от сущностных характеристик избирательной системы, то есть от порядка и правил выборов. В этом отношении эво- люция избирательной системы в Казахстане отражает суть политических изменений в переходный период, характери- зующийся трансформацией прежней, тоталитарной по сво- ей сущности, политической системы в демократическую. Целью процесса совершенствования избирательной систе- мы Казахстана является создание эффективно действующе- го механизма формирования властных структур.

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

Главной особенностью избирательной системы суверен- ного Казахстана является то, что «она претерпела существен- ные изменения, связанные как с общими преобразованиями политической системы в целом, так и обусловленными ими изменениями конституционно и законодательно закреплен- ных принципов и механизмов избирательного процесса» [4]. Спецификой избирательной системы в период суверени- зации Казахстана было то, что она досталась ему в наслед- ство от прежней коммунистической системы. В СССР в условиях тоталитарной политической системы и полновлас- тия коммунистической партии такие принципы избиратель- ного права, как всеобщность, равенство, были провозглаше- ны лишь в конституции, а на практике не применялись. На- род голосовал не за тех, кого он выбирал сам, а за тех, кого фактически назначал соответствующий партийный комитет. Выборы проходили на безальтернативной основе и потому их результаты были предрешены заранее. Первые конкурентные выборы народных депутатов СССР были проведены в 1989 г., в разгар перестройки. Появились такие нововведения, как одномандатные округа, необходи- мость наличия абсолютного большинства голосов для из- брания, второй тур окончательного определения победите- лей. Впервые были избраны независимые от компартии де- путаты. Эти выборы стали примером и оказали определен- ное влияние на проводившиеся в 1990 г. аналогичные выбо- ры в большинстве союзных республик, в том числе и в Ка- захстане. Но назвать эти выборы полностью свободными и спра- ведливыми нельзя, так как Съезд народных депутатов СССР, провозглашенный в 1988 г. высшим органом власти страны, формировался как институт для передачи функций государ- ственного управления от КПСС к представительным орга- нам в условиях монополии правящей партии. В связи с этим

Электоральная демократия в Республике Казахстан

условия выборов были призваны, во-первых, сохранить кон- троль КПСС над парламентом, во-вторых, мобилизовать мас- совое участие в целях политической легитимации либерали- зирующегося режима. Влияние этих выборов на процесс де- мократизации в Казахстане было незначительным, посколь- ку «партийный аппарат жестко контролировал весь выбор- ный процесс, особенно с момента выдвижения кандидатов в депутаты» [5]. Избирательную систему того времени отличало отсут- ствие единого законодательного акта, регулирующего все наиболее основные моменты ее функционирования. Те или иные вопросы, касающиеся избирательного процесса, были отражены, главным образом, в соответствующих нормах Кон- ституции Казахской ССР, принятой и действующей с 1978 г. (с изменениями и дополнениями от 22.09.1989, 24.05.1990 и

20.11.1990), а также законах Казахской ССР: «О выборах на- родных депутатов Казахской ССР» от 22.09.1989, «О выбо- рах депутатов местных Советов народных депутатов Казах- ской ССР» от 22.09.1989; «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Кон- ституцию (Основной закон) Казахской ССР» от 24.04.1990; «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и до- полнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР от 20.11.1990; «О выборах Президента Казахской ССР» от 16.10.1991; «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16.12.1991; «О внесении изменений и допол- нений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» от

02.07.1992.

По Конституции Казахской ССР (1978 г.) была установ- лена мажоритарная система абсолютного большинства: из- бранным считался кандидат, получивший на выборах боль- ше половины голосов избирателей, принявших участие в го-

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

лосовании. Выборы проводились по одномандатным избира- тельным округам. Кроме того, предусматривался второй тур голосования в случае, если ни один из кандидатов не был из- бран. Голосование во втором туре уже проводилось по систе- ме относительного большинства. Следует отметить, что еще в то время была попытка обес- печить представительство общественных организаций в Верховном Совете — 1/4 часть депутатов, а это 90 человек из 360, вводилась в состав представительного органа не пу- тем выборов, а в порядке кооптации. Так, в Верховном Сове- те были представлены:

а) Коммунистическая партия Казахстана — 17 депутатов; б) профсоюзы — 17 депутатов; в) комсомол (ЛКСМ) — 10 депутатов; г) кооперативные организации (колхозы, потребительские общества и др.) — 8 депутатов; д) объединения научных работников (академические учреждения, научные общества и ассоциации) — 8 депута- тов; е) творческие союзы (Союз архитекторов, Союз дизайне- ров, Союз журналистов и др.) — 8 депутатов; ж) Союз юристов Казахской ССР — 6 депутатов; з) общественные организации сферы зарубежных связей и другие общественные организации, имеющие общереспуб- ликанские органы — 6 депутатов; и) женские советы, объединенные в Казахский республи- канский совет женщин — 5 депутатов [6]. Относительно демократичным был порядок формирова- ния избирательных комиссий разного уровня. Так, напри- мер, Центральная избирательная комиссия образовывалась Верховным Советом по предложениям областных и прирав- ненных к ним Советов народных депутатов или их прези- диумов и руководящих органов общественных организаций,

Электоральная демократия в Республике Казахстан

имеющих республиканский статус, с учетом мнения избира- тельных коллективов. Нижестоящие избирательные комис- сии формировались соответствующими Советами, а пред- ставители в их состав выдвигались избирательными коллек- тивами. Действовавшее в то время законодательство предостав- ляло представителям общественности возможность кон- троля (хотя и ограниченного) за ходом избирательного про- цесса. Например, на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов, опечатывании и вскрытии ящиков для голосования, во время голосования, при подсчете голосов и установлении результатов выборов имели право присутствовать представители избирательных коллективов, доверенные лица кандидатов, работники прес- сы. Это способствовало объективности выборов и снижало возможности органов власти влиять на ход избирательного процесса. Примечательным моментом избирательного процесса того времени было исключительное финансирование изби- рательной кампании всех кандидатов со стороны государ- ства. Кандидаты, их доверенные лица и избиратели не нес- ли никаких расходов, связанных с подготовкой и проведени- ем выборов. Анализ существовавшей в Казахстане в 1990—1991 гг. и фактически остававшейся неизменной до конца 1993 г. из- бирательной системы позволяет сделать следующий вывод. Данная избирательная система, обеспечивавшая довольно широкое участие общественности на тех или иных стадиях избирательного процесса, была достаточно демократичной для того периода, на начальном этапе перехода от тоталита- ризма к демократии. К тому же была демонтирована прежняя тоталитарная система выборов. Все это позволило отчасти демократизировать систему представительных органов и их

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

состав. В то же время до августа 1991 г. в республике оста- вались сильными позиции правящей компартии, что способ- ствовало избранию и преобладанию в Советах народных де- путатов ее представителей. Так, в Казахстане на выборах в Верховный Совет Казахской ССР XII созыва в марте 1990 г. все первые секретари обкомов партии стали депутатами в од- номандатных округах [7]. В 1992—1993 гг. стало очевидно, что существующая из- бирательная система уже не соответствует складывающим- ся новым общественным отношениям в политико-властной системе и нуждается в серьезной реорганизации. Требовался новый механизм формирования властной элиты, в качестве которого и выступает избирательная система. Начало первому этапу реформирования существующей в 1990—1992 гг. избирательной системы положило вступле- ние в силу первой Конституции Республики Казахстан, при-

нятой Верховным Советом Республики Казахстан XII созы- ва 28 января 1993 г. Несмотря на то, что прежняя избиратель- ная система продолжала действовать до принятия специаль- ного избирательного закона, был сделан шаг вперед в ее из- менении. Новая Конституция полностью изменила систему и прин- ципы представительства:

Согласно четвертому положению Основ конституци- онного строя, единственным источником государственной власти в республике признавался народ Казахстана, который осуществляет эту власть как непосредственно, так и через своих представителей. Согласно ст. 14 Конституции РК, граждане республи- ки имеют право непосредственно и через своих представите- лей

« участвовать в управлении государственными делами, в обсуждении, принятии законов и решений государственно- го и местного значения».

Электоральная демократия в Республике Казахстан

В связи с этим теперь все без исключения депутаты Вер- ховного Совета и местных представительных органов долж- ны были быть избираемы непосредственно народом. Воз- можность какой-либо кооптации (без выборов) не предусмат- ривалась. Конституция РК также закрепила в своей 18-й гла- ве «Выборы» основные принципы избирательного права:

всеобщность, равенство, прямой характер выборов и тайное голосование. Второй этап реформирования избирательной системы на- чался с принятием Верховным Советом Республики Казах- стан XII созыва Кодекса Республики Казахстан от 9 декабря 1993 г. «О выборах в Республике Казахстан». Согласно Кодексу о выборах, в Казахстане вводилась ма- жоритарная избирательная система, причем в обеих своих известных разновидностях, применяемых в том или ином случае:

Система абсолютного большинства: выборы счита- ются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более 50% граждан, внесенных в списки избирателей, а из- бранным считается кандидат, за которого было отдано бо- лее 50% голосов избирателей, принявших участие в голо- совании. Важной особенностью этой системы являлось то, что, если ни один из кандидатов не получает требуемого большинства голосов, второй тур голосования проводится по ней же, а не по системе относительного большинства. Данная система была применима к выборам президента в Казахстане. Система относительного большинства: выборы счита- ются состоявшимися, если в голосовании приняло участие не менее 50% избирателей, внесенных в списки, а избран- ным считается кандидат, за которого проголосовало большее по отношению к другим кандидатам число избирателей, при- нявших участие в голосовании. Одной из особенностей этой

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

системы было то, что, если в избирательном округе баллоти- ровался один кандидат, то он считался избранным при усло- вии, что число голосов, поданных за него, превышает число голосов, поданных против него. Данная система была при- менима к выборам депутатов Верховного Совета и местных представительных органов [8]. В мировой практике в зависимости от порядка определе- ния результатов голосования различают три основные изби- рательные системы: мажоритарную, пропорциональную и смешанную. Обратим внимание на мажоритарную систему. Мажоритарная избирательная система основана на прин- ципе большинства. Она характеризуется тем, что победив- шим считается кандидат (или список кандидатов), набрав- ший предусмотренное законом большинство голосов. Свое название данная система получила из французского языка (от majorite — большинство). В соответствии с ней от каж- дого избирательного округа избирается один депутат. Разу- меется, на эту выборную должность могут претендовать сра- зу несколько кандидатов. Победителем будет считаться тот, кто набрал на выборах наибольшее число голосов. При этом само понятие «большинство» должно быть определено. Оно бывает относительным и абсолютным. Абсолютное боль- шинство составляют 50% голосов избирателей плюс один голос. Относительным же считается большинство голосов по сравнению с тем числом, которое набрали по отдельности другие кандидаты. Избирательная система, требующая абсолютного боль- шинства, существует, например, в Австралии. Мажоритар- ная система относительного большинства означает, что по- беждает на выборах тот, кто набирает голосов больше, чем каждый из его соперников. Ее называют «системой перво- го пришедшего к финишу». В настоящее время такая си- стема используется в США, Канаде, Великобритании, Но-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

вой Зеландии. Иногда практикуются обе разновидности ма- жоритарной системы. Например, во Франции при выборах депутата в первом туре голосования применяется система абсолютного большинства, а во втором относительного. Вообще, при мажоритарной системе возможно голосование в один, два и даже три тура. На практике часто случается так, что если кандидатов несколько (три и более), то выборы чаще проходят в два тура, поскольку в первом туре добиться необходимого абсолютного большинства кому-либо из пре- тендентов довольно трудно. Вышедшим во второй тур двум наиболее популярным политикам для победы уже достаточ- но относительного большинства. Важной особенностью новой избирательной системы Ка- захстана в 1993 г. стало то, что был существенно изменен по- рядок выдвижения кандидатов. Теперь правом выдвижения обладали не избирательные коллективы, а сами граждане путем самовыдвижения. Данное право сохранилось и у об- щественных объединений. Был также введен государствен- ный список кандидатов в депутаты Верховного Совета. Пра- во выдвижения таких кандидатов принадлежало Президен- ту РК. Численность депутатов, избираемых по госсписку, со- ставляла 42. От безызбирательной кооптации избрание по госсписку отличало то, что это было действительно избра- ние на альтернативной основе и по системе относительного большинства. Не менее важным изменением избирательной системы стало введение избирательного залога:

а) для кандидатов в президенты и вице-президенты в размере 10-месячных зарплат (окладов); б) для кандидатов в депутаты Верховного Совета в раз- мере 5 зарплат (окладов), для не имеющих постоянной зар- платы в пятикратном размере законодательно установлен- ной минимальной заработной платы.

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

Финансирование же выборов по-прежнему оставалось в компетенции государства, что должно было обеспечить рав- ные условия кандидатам в ходе предвыборной кампании. Не- государственное финансирование выборов запрещалось, из- бирательные комиссии могли контролировать расходование кандидатами средств республиканского бюджета, выделен- ных им на проведение избирательной кампании. Недостатком избирательной системы стал отказ от прин- ципа общественного контроля над процедурой проведения голосования и подведения его итогов. В Кодексе о выборах вообще не упоминалось об участии в избирательном про- цессе наблюдателей. Тем самым реформирование избира- тельной системы лишь в некоторой степени сделало ее бо- лее прогрессивной и приближенной к международным стан- дартам. Вероятно, это можно объяснить тем, что Кодекс о выбо- рах был принят Верховным Советом Республики Казахстан XII созыва в условиях инициируемого исполнительной влас- тью самороспуска Верховного и всех местных Советов. В этих условиях шло откровенное давление исполнительной власти на законодательный орган, что заранее предопределя- ло характер принятых им законов. В итоге парламентские выборы 1994 г. прошли с много- численными нарушениями Конституции РК и Кодекса о вы- борах, что заранее предрешало необъективность их резуль- татов. Нарушения законодательства были зафиксированы в Постановлении Конституционного суда от 6 марта 1995 г., принятом вследствие иска кандидата в депутаты Т.Г. Квят- ковской. Как известно, это решение привело к тому, что был признан нелегитимным и распущен Верховный Совет РК XIII созыва и возник конституционный кризис, который за- вершился только с принятием новой Конституции. Вмес- те с тем следует упомянуть и о том, что эти выборы впер-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

вые прошли на многопартийной основе (без предоставления мест по партийным спискам), что послужило основой для дальнейшего реального участия политических партий в из- бирательном процессе. 30 августа 1995 г. была принята новая Конституция Рес- публики Казахстан, которая повлекла за собой изменение политико-институциональной системы и органически при- вела к реорганизации избирательной системы и избиратель- ного законодательства. Из положений действующей Консти-

туции РК, посвященных выборам, основополагающими яв- ляются следующие:

1) «Народ осуществляет власть непосредственно через рес- публиканский референдум и свободные выборы (п. 2 ст. 3); 2) «Граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного

самоуправления (п. 2 ст. 33) [9].

Избирательное законодательство, наиболее полно харак- теризующее избирательную систему того времени, представ- лено, главным образом, Указом Президента Республики Ка- захстан, имеющим силу конституционного закона, «О выбо- рах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. В соответствии с этим Указом:

 Для всех категорий кандидатов была установлена двух- туровая мажоритарная система абсолютного большинства, за исключением кандидатов в органы местного самоуправления, которые избираются на основе относительного большинства. По мнению некоторых экспертов, введение двухтуровой системы голосования стало для Казахстана шагом вперед по сравнению с прежней избирательной системой, поскольку она позволяет более объективно оценить результаты голосо- вания [10]. Подобное мнение объясняется тем, что действу- ющий раньше при выборах в представительные органы всех уровней принцип относительного большинства, когда для

»

»

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

победы достаточно было набрать на один голос больше свое- го соперника, не отражал реального расклада сил.  Серьезным новшеством избирательной системы ста- ло введение косвенного избирательного права, применяе- мого при выборах депутатов верхней палаты Парламента Сената. Согласно п. 2 ст. 50 Конституции РК, депутаты Сената избираются от каждой области, города республикан- ского значения и столицы республики на совместном заседа- нии депутатов всех представительных органов соответствен- но указанным административно-территориальным единицам Иначе говоря, сенаторы избираются выборщиками, в качест- ве которых выступают депутаты местных представительных органов маслихатов. Одним из позитивных моментов нового избирательно- го законодательства стала отмена необходимости для кан- дидатов в депутаты Мажилиса Казахстана сборов подписей в свою поддержку. Это обстоятельство способствовало бес- препятственному расширению количества мест в новом Пар- ламенте для депутатов прошлых созывов, что подтвердили выборы 1995 г. К недостаткам Указа о выборах следует отнести следую- щие моменты:

а) отсутствие четко определенного правового статуса на- блюдателей от общественных объединений, иностранных государств и международных организаций, хотя сам факт их присутствия и участия в избирательном процессе он (Указ) предусматривает; б) не указан механизм пресечения нарушений процедуры голосования на избирательных участках, зафиксированных наблюдателями; в) недопущение (согласно п. 3 ст. 40 и п. 5 ст. 42 Указа о выборах) вмешательства представителей кандидатов и на- блюдателей в работу избирательных комиссий при открытии

Электоральная демократия в Республике Казахстан

участков и пунктов голосования и проведении на них голо- сования (в частности, не дается истолкование термина «вме- шательство», что позволяет избиркомам предпринимать лю- бые действия в отношении наблюдателей); г) отсутствует механизм контроля со стороны наблюдате- лей и представителей кандидатов за подсчетом голосов при подведении итогов голосования. Выборы в Мажилис Парламента, прошедшие в декаб- ре 1995 — январе 1996 г., имели некоторые отличительные особенности. Во-первых, произошел переход от мажори- тарной системы относительного большинства к мажоритар- ной системе абсолютного большинства, что означает появ- ление института второго тура выборов и повторных выбо- ров. Во-вторых, широкое распространение получила практи- ка совместного выдвижения одного кандидата несколькими общественными объединениями, что выразилось в превыше- нии числа выдвинутых партиями и объединениями над фак- тическим числом кандидатов, не прошедших путем самовы- движения. В-третьих, произошло, по сравнению с 1994 г., двукратное уменьшение количества избирательных округов, что двукратно «повысило цену» депутатского мандата (по крайней мере, при сравнительном анализе избирательных кампаний). Данные особенности были максимально учтены при разработке методики сравнительного математического анализа двух избирательных кампаний. На прошедших в декабре 1995 г. парламентских выборах наблюдалась пассивность среди избирателей, что можно объ- яснить и их недоверием к действующей избирательной си- стеме. Так, согласно данным Центральной избирательной ко- миссии, из 8 млн 959 тыс. 543 граждан, включенных в списки избирателей, в голосовании при выборах в Мажилис приня- ло участие 7 млн 153 тыс. 444 человека, или 79,84% всех из- бирателей республики [11].

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

Следует также отметить, что в 25 избирательных округах ни один из претендентов на депутатский мандат не смог за- ручиться поддержкой более чем 50% избирателей, приняв- ших участие в голосовании. Это привело к повторному голо- сованию в 24 избирательных округах, а в еще одном прошли повторные выборы. В результате окончательные итоги пар- ламентских выборов 1995 г. были определены только в сере- дине января 1996 г. [12]. Прошедшие в 1995 г. выборы показали несовершенство избирательной системы. В связи с этим возникла необходи- мость внесения изменений и дополнений в действующее за- конодательство о выборах с целью приведения его в соответ- ствие с общепризнанными международными демократичес- кими и правовыми нормами и принципами. В 1998 г. в Конституцию республики были внесены по- правки, серьезно изменившие ход проведения выборов. Была усилена роль политических партий, благодаря введе- нию пропорциональной системы голосования они получили больший доступ к законодательной работе. Согласно этим поправкам, в 1999 г. выборы депутатов парламента и прези- дента страны прошли по новым правилам. Всего в Конституцию РК было внесено 19 поправок, 7 из них были посвящены вопросам выборов. Весьма перспектив- ным выглядело положение, определяющее возможность не только назначения, но и избрания акимов административно- территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы республики. К ним от- носятся акимы аулов (сел), аульных (сельских) округов, по- селков, городов районного и областного значения. Другие изменения и дополнения в Конституцию РК каса- лись выборов депутатов обеих палат парламента, которые, в общем-то, расширили возможность участия частных лиц и общественных организаций в выборах. Среди них можно вы-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

делить введение голосования по партийным спискам, а так- же то, что «избранным считается кандидат, набравший бо- лее 50% голосов избирателей или выборщиков, принявших участие в голосовании по одномандатному территориально- му избирательному округу, на совместном заседании депута- тов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы республики. В случае же, если ни один из кандидатов не набрал указанно- го числа голосов, проводится повторное голосование, в кото- ром участвуют два кандидата, набравшие большее количест- во голосов избирателей или выборщиков, принявших учас- тие в голосовании». Существенным изменением явилось введение смешанной избирательной системы, сочетающей элементы мажоритар- ной и пропорциональной систем. Пропорциональная систе- ма отличается от мажоритарной тем, что она строится не на принципе пропорциональности между полученными голоса- ми и завоеванными мандатами. Депутатские мандаты распре- деляются не между индивидуальными кандидатами, а между партиями в соответствии с числом поданных за них голосов. При этом от избирательного округа избирается не один, а не- сколько депутатов парламента. Избиратели голосуют за пар- тийные списки, фактически за ту или иную программу или за известных, авторитетных людей, включенных в списки. Существовавшая в Казахстане до осени 1998 г. мажори- тарная система представительства без голосования по пар- тийным спискам не способствовала формированию сильных политических партий. Пропорциональная же система подразумевает голосова- ние по партийным спискам и распределение мандатов (от ла- тинского mandatum — поручение документ, удостоверя- ющий права или полномочия какого-либо лица, например, депутата) между партиями строго пропорционально числу

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

поданных голосов. При этом определяется так называемый «избирательный метр» — наименьшее количество голосов, необходимое для избрания единого депутата. Пропорциональная система имеет две разновидности:

а) пропорциональная избирательная система на общего- сударственном уровне (избиратели голосуют за политичес- кие партии в масштабе всей страны; избирательные округа не выделяются); б) пропорциональная избирательная система, основыва- ющаяся на многомандатных округах (депутатские мандаты распределяются на основании влияния партий в избиратель- ных округах). Пропорциональная избирательная система принята преи- мущественно в европейских странах Австрии, Бельгии, Греции, Италии, Люксембурге, Норвегии, Румынии, Фин- ляндии, а также в латиноамериканских; с 1989 г. она ста- ла использоваться и в Шри-Ланке. Весьма распростране- на практика применения в одной стране обеих избиратель- ных систем: например, половина депутатов или одна из па- лат парламента избираются по мажоритарной системе, дру- гая по пропорциональной. 1. Преимуществами пропорционального представитель- ства являются:

а) оно обеспечивает представительство в парламенте всех партий, пользующихся поддержкой граждан; б) в парламенте могут быть представлены люди, голосую- щие за партии меньшинства; в) оно является наиболее демократичным, позволяя учи- тывать политические симпатии населения. Оно стимулирует многопартийность, создает благоприятные условия для дея- тельности небольших политических партий; г) если партии меньшинства будут представлены в парла- менте, они скорее смогут стать участниками процесса приня-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

тия решений и будут поддерживать новое демократическое правительство. 2. Преимуществами индивидуального представительства являются:

а) партия, пользующаяся поддержкой большинства насе- ления страны, контролирует работу парламента; б) люди имеют возможность голосовать за то, чтобы в парламенте их представлял самый лучший (по их пред- ставлению) кандидат, а не тот, которого им навяжет пар- тия; в) депутаты парламента, избранные по системе индивиду- ального представительства, подотчетны своим избиратель- ным округам, а не только руководителям партий; г) избиратели имеют в своем округе депутата, к которо- му они могут обращаться со своими просьбами и предложе- ниями.

просьбами и предложе - ниями . Глава 1. Динамика электоральных

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

Избирательные системы в своем развитии прошли доста- точно большой путь. В ходе этого процесса (в послевоенный период) началось формирование смешанной избирательной системы, то есть системы, которая должна вобрать в себя по- ложительные характеристики и мажоритарной, и пропорци- ональной систем. В рамках смешанной системы определен- ная часть мандатов распределяется по мажоритарному прин- ципу. Другая часть распределяется пропорционально. Опыт совершенствования избирательных систем свидетельствует о том, что данная система более демократична и эффективна в достижении политической стабильности. В Казахстане в тот период применялась смешанная система голосования, при которой избиратели могли отдать свои голо- са как за политические партии, так и за отдельных кандидатов. Конституция РК (ст. 41.5):

Выборы Президента. Президент РК избирается на осно- ве всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидат, набравший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считается избранным. В случае, если ни один из кандидатов не набрал указанного числа голосов, проводится повторное голосование, в котором участвуют два кандидата, набравшие большее число голосов. Избранным считается кандидат, набравший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Конституция РК (ст. 51.1):

Выборы в Парламент РК.  Избрание депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.  Избранным считается кандидат, набравший более 50% голосов избирателей или выборщиков, принявших учас- тие в голосовании по одномандатному территориальному

Электоральная демократия в Республике Казахстан

округу, на совместном заседании депутатов всех представи- тельных органов соответственно области, города республи- канского значения и столицы республики. В случае, если ни один из кандидатов не набрал указанного числа голосов, про- водится повторное голосование, в котором участвуют 2 кан- дидата, набравшие большее число голосов. Избранным счи- тается кандидат, набравший большее число голосов избира- телей или выборщиков, принявших участие в голосовании. К распределению депутатских мандатов по итогам выборов в Мажилис на основе партийных списков допускаются поли- тические партии, набравшие не менее 7% голосов избирате- лей, принявших участие в голосовании. Выборы в Сенат счи- таются состоявшимися, если в голосовании приняло учас- тие более 50% голосов выборщиков. Порядок выборов депу- татов Парламента республики определяется Конституцион- ным законом Республики Казахстан. Закон РК «О выборах в Республике Казахстан» (гл. 1, ст. 2.2):

Выборы в маслихаты.  Избранным считается кандидат, набравший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосова- нии, а при повторном голосовании набравший по сравне- нию с другими кандидатами большее число голосов избира- телей, принявших участие в голосовании.  В случае, если на выборах баллотировался один кан- дидат, он считается избранным, если за его кандидатуру про- голосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Закон РК «О выборах в Республике Казахстан» (гл. 1, ст. 3.2):

Выборы в органы местного самоуправления.  Избранными считаются кандидаты, за которых проголосовало большее по отношению к другим канди-

Глава 1. Динамика электоральных процессов (1990—2011 гг.)

датам число избирателей, принявших участие в голосова- нии. Смешанная система представительства соединяет в себе достоинства и недостатки обеих систем мажоритарной и пропорциональной. Например, одна половина депутатов мо- жет избираться от партий, вторая — «сами от себя» по мажо- ритарной системе. В этом случае избиратель голосует дваж- ды: один раз как житель данного округа, избирающий депу- тата именно от этого округа, а второй раз как предста- витель электората сразу всей страны, отдавая голос той или иной партии. Соотношение депутатов, избираемых по мажо- ритарной системе, и депутатов, избираемых по системе про- порционального представительства, может быть не только 50\50. Здесь возможны самые разные варианты: 60\40, 75\25. Выбор той или иной избирательной системы зависит от множества обстоятельств. Это и текущая политическая ситу- ация, и количество партий, и политическая традиция. Каж- дое государство формирует свою избирательную систему, сходную с уже известными типами, но все же различающую- ся в нюансах и деталях. Хорошо работающая, отлаженная из- бирательная система обеспечивает гражданину свободу его волеизъявления и оптимальность выбора. Среди достоинств мажоритарного представительства сле- дует выделить следующие:

а) то, что учитывается мнение большинства избирателей определенного округа при формировании органов государ- ственной власти; б) то, что предопределяется преимущество нескольких крупных партий, которые могут сформировать стабильные правительства, что способствует стабильности политичес- кой системы общества в целом. К недостаткам мажоритарной системы можно отнести то, что она не полностью выражает волю избирателей. Так, мо-

Электоральная демократия в Республике Казахстан

жет получиться, что 49% голосов не будут учтены. Изби- ратели, отдавшие свои голоса кандидату, потерпевшему по- ражение, лишены возможности представлять свои интере- сы. В то же время эта система позволяет создать устойчи- вое большинство избирателей одной политической позиции. Они же, в свою очередь, создают