Administratia publica si mediul juridic

Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care i manifest aciunea n mod relativ independent chiar asupra autoritilor care l creeaz, acestea fiind obligate s se supun att reglementrilor autoritilor superioare, ct i propriilor reglementri. Cu alte cuvinte, autoritile publice au un cmp limitat de aciune, n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept, pentru care legea le confer o competen determinat. n acelai timp, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor, ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza. Relaiile administraiei publice cu mediul juridic se desfoar, n principal, n cadrul dreptului administrativ. Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care confer administraiei publice posibilitatea s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte nvestite cu atribuii de realizare a puterii executive. De aici rezult c, dreptul administrativ determin existena i aciunea administraiei publice. Aceasta, la rndul ei, influeneaz n mod hotrtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covritoare a normelor administrative sunt emise chiar de administraie sau la iniiativa ei. Avnd n vedere relaiile att de strnse dintre administraia public i dreptul administrativ, vom prezenta succint cteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ. Normele de drept administrativ, pe lng trsturile generale comune oricrei norme juridice, au anumite trsturi caracteristice. n primul rnd, normele dreptului administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei autoritilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel nct ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancionate de stat, ca n cazul cutumei i al reglementrilor proprii ale diverselor organizaii sau asociaii nestatale. n al doilea rnd, emiterea normelor de drept administrativ se face n exercitarea prerogativelor de putere public, nu ca n cazul persoanelor de drept privat care i pot reglementa i ele raporturile derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, n virtutea capacitii lor juridice de drept comun.
1

n al treilea rnd, fora de constrngere a statului, care garanteaz la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitat chiar de autoritile aparinnd sistemului executiv. Pentru a evidenia substana influenelor exercitate de dreptul administrativ asupra administraiei publice, vom prezenta succint : clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ i anumite trsturi ale raporturilor de drept administrativ. Normele de drept administrativ se clasific dup mai multe criterii. A. Dup obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasific n norme organice sau instituionale, norme procedurale i norme materiale: - normele organice, numite i norme de organizare, sunt cele prin care se reglementeaz nfiinarea, structura, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i ale instituiilor din subordinea lor; - normele procedurale sunt cele care reglementeaz forma n care se realizeaz anumite activiti ale administraiei publice (de exemplu cele privind procedura constatrii i sancionrii contraveniilor); - nomele materiale sunt cele care reglementeaz drepturile i obligaiile din cadrul raporturilor juridice n care intr administraia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv n cazul nclcrii acestor prevederi de ctre subiectele de drept. B. Dup sfera de cuprindere a relaiilor sociale reglementate, normele de drept administrativ se clasific n norme generale, norme speciale i norme de excepie: - normele generale au cea mai mare sfer de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de baz ale activitii executive; - normele speciale se refer la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrns al activitii executive, derognd, de regul, de la normele generale; - normele de excepie vizeaz situaii cu totul deosebite, atipice, derognd att de la normele generale ct i de la cele speciale. C. Dup conduita prescris, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau permisive: - normele onerative oblig la ndeplinirea unei activiti; - normele prohibitive sunt cele care interzic svrirea unei aciuni; - normele permisive sunt cele care las subiectelor de drept libertatea de conduit, n limitele prevzute de ele. D. Dup subiectele de drept crora li se adreseaz, normele de drept administrativ pot fi interne sau externe:
2

- normele interne produc efecte n interiorul autoritilor administrative, categorie n care intr regulamentele de organizare i funcionare i regulamentele de ordine interioar; - normele externe produc efecte n afara administraiei i n raporturile ei cu terii. Izvoarele dreptului administrativ prezint mai multe trsturi, i anume: 1. Forma scris de exprimare este o condiie ad validitatem. 2. Norma scris trebuie s fie cuprins ntr-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi formulat printr-o hotrre judectoreasc sau pe cale doctrinar. 3. Actele normative administrative trebuie emise ntotdeauna de autoritile publice competente. 4. Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite ntr-un sistem unitar; componentele acestuia sunt ordonate n ansamblu potrivit criteriului forei juridice, ncepnd cu Constituia, continund cu legile, decretele prezideniale, actele normative ale guvernului i ale minitrilor, i terminnd cu actele normative ale autoritilor administraiei publice locale. Ele au fora juridic a poziiei pe care autorul lor o ocup n ierarhia sistemului autoritilor publice. 5. n dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciar i doctrina juridic; n mod excepional, pot fi izvoare de drept regulile de convieuire social, n materie contravenional, dar numai atunci cnd legea face trimitere expres la ele. Fenomenul de administraie public prezint o mare varietate de raporturi administrative. n mod firesc, pentru cunoaterea lor se utilizeaz operaiunea logic de clasificare, utilizndu-se diverse criterii. n analiza relaiilor administraiei publice cu mediul, prezint un interes deosebit cadrul n care se situeaz destinatarii normei administrative. Astfel, se disting dou mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se deruleaz n interiorul administraiei publice, i raporturile externe, care se deruleaz ntre administraie i teri. A. Raporturile administrative interne vizeaz relaiile din cadrul autoritilor administraiei publice i relaiile dintre autoritile administraiei publice. Dup natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare i de asisten. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice specifice administraiei publice, n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relaii asigur conducerea unitar i eficace a activitilor de administraie public. Subordonarea administrativ poate opera n plan vertical i n plan orizontal. n plan vertical,
3

subordonarea opereaz din treapt n treapt, pn la nivelul guvernului, aflat n vrful ierarhiei administrative generale. De pild, conductorii organelor desconcentrate ale ministerelor i ale altor autoriti centrale sunt subordonai prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. n plan orizontal subordonarea opereaz la acelai nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local fa de consiliul local i primar. n coninutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instruciune (conducere, coordonare, ndrumare), de control, de anulare i de substituire. Acestea se exercit asupra subiectelor subordonate, crora le revin obligaiile corelative de conformare. Relaiile de subordonare funcioneaz i n cadrul autoritilor administraiei publice, ntre funcionarii de conducere i cei de execuie. Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activiti sub aspectul legalitii i/sau oportunitii. Cu toate c se manifest, ca regul, n cadrul raporturilor de subordonare, clasificm distinct raporturile de control datorit importanei lor, precum i a faptului c se pot manifesta i n afara raporturilor de subordonare, sub forma aa numitelor activiti de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu n acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi. Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autoriti ale administraiei publice sau dintre funcionari din cadrul aceleiai autoriti publice, ntre care nu exist legturi ierarhice. n cadrul acestor raporturi prile au poziii egale i acioneaz mpreun pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun i activiti comune. Raporturile de asisten au ca obiect acordarea unui sprijin de natur intelectual, material sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, dup cum legea le las la latitudinea celor interesai sau le impune. Asistena material const n punerea la dispoziie a unor bunuri sau valori, asistena de personal se concretizeaz prin acordarea unui sprijin n resurse umane, iar asistena de natur intelectual presupune acordarea unor avize de specialitate sau asisten tehnic de specialitate. B. Raporturile administrative externe se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i administrai, persoane fizice i persoane juridice, precum i ntre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice. Aceste raporturi se bazeaz pe competena material i teritorial a autoritilor administraiei publice i au n vedere realizarea misiunii acestora. Raporturile externe ale administraiei se mpart n: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice i raporturi de colaborare. Observm c,
4

raporturi de subordonare i raporturi de colaborare am ntlnit i n cadrul raporturilor administrative interne. n cazul raporturilor externe avem ns de a face cu alte categorii de subiecte i aceste raporturi au un alt coninut. Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formeaz ntre administraie i administrai. Ele sunt caracterizate prin manifestri unilaterale de voin ale administraiei, chiar dac intervin uneori la cererea celor administrai. Astfel, autorizaia de construire se elibereaz la cerere, dar coninutul ei reprezint voina unilateral a administraiei, fr a se cere consimmntul solicitantului. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este rezultatul unei subordonri ierarhice i nu implic lipsa drepturilor administrailor. Administraia public este obligat s intre n relaia respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n caz contrar, cel administrat poate declana rspunderea juridic sancionatorie sau reparatorie a administraiei. Numeroase raporturi administrative deriv din atribuiile de control ale administraiei asupra administrailor. Acestea au scopul asigurrii eficacitii aciunii administrative, n diferite domenii de competen a administraiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulaia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administraiei corespunde obligaiei administrailor de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele pe care le dein. nclcarea, de ctre cel vizat, a obligaiilor de supunere spre control, constituie conduit ilicit, care se sancioneaz contravenional sau penal. Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente n activitatea administraiei. Serviciul public reprezint o activitate cu caracter organizat i continuu, desfurat n vederea satisfacerii unui interes general al unei colectiviti naionale sau locale, supus regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi ceteneti consacrate de Constituie i legi, cum sunt dreptul la nvtur, dreptul la ocrotirea sntii, dreptul la liber circulaie, precum i a unor drepturi reieite din contractele ncheiate n vederea prestrii unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice i a apei potabile, asigurarea salubritii, etc. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea sau instituia public, ce ndeplinete activitile menionate. Dac legea oblig administraia public s presteze un anumit serviciu i l refuz, explicit sau implicit, ea poate fi obligat la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. ns cei administrai nu pot beneficia dect de acele servicii publice care sunt organizate. Nu exist un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde nfiinarea unui
5

asemenea serviciu. Aceasta nu nseamn c cetenii nu au dreptul de a adresa solicitri administraiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administraia public are obligaia de a primi, analiza i soluiona aceste solicitri, precum i obligaia de a comunica rspunsul petiionarilor, n termenele i n modalitile prevzute de lege. Dar nu are obligaia de a soluiona solicitrile n sensul dorit de peteni. Autoritatea administrativ poate ns aprecia, n limita competenei sale, ca oportun o asemenea solicitare, dnd curs favorabil demersurilor legale n vederea nfiinrii serviciului public cerut. Regimul juridic administrativ care guverneaz serviciu public nseamn, n esen, intervenia autoritilor administraiei publice n activitatea respectiv. Statul este cel care hotrte, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizeaz la nivel naional sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare i umane de care acestea dispun. Unele servicii publice nu pot fi realizate dect de stat, cum este, de pild, asistena sanitar antiepidemic. Cealalt categorie are un regim juridic mixt, de natur administrativ i civil sau comercial. n asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizeaz raportul de utilizare a serviciului public, cum se ntmpl n cazul transportului n comun i a furnizrii diverselor utiliti. Libertatea contractual a furnizorului este ns limitat prin voina unilateral a autoritii publice care organizeaz serviciul respectiv. Raporturile de colaborare dintre autoritile administraiei publice i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care legea nu prevede o poziie supraordonat n favoarea acestor autoriti. Asemenea raporturi se ntlnesc n domeniul cooperrii cu organizaiile i asociaiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administraia n aciunile sale, sau administraia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci cnd desfoar activiti de utilitate public.