Introduccin ...............................................................................2 Federalismo y unidad: la concepcin de Alberdi .................6 Un modelo menos federal: el gobierno mixto .................

11 La expansin del poder central .............................................17 El potencial de los gobiernos de ciudad...............................23 La necesidad de una poltica de cohesin............................28 Conclusin ................................................................................29 Fuentes ......................................................................................32

Introduccin
Desde la constitucin de la unin nacional en el periodo comprendido entre 1853 y 1860 y hasta la actualidad, la Nacin Argentina ha progresivamente consolidado su integracin. Esta integracin es un proceso constante que resulta de mltiples factores: la creacin de un gobierno comn, el comercio entre distintas regiones del pas, el transporte y las comunicaciones y,

principalmente, el establecimiento de un sistema educativo comn y la consecuente homogeneizacin cultural (el aprendizaje de un mismo idioma, la adopcin de costumbres similares, la identidad de religin). Sin embargo, esto no debe llevar a pensar que la

homogeneidad cultural es un presupuesto necesario para la unidad, ya que tambin puede existir unin en la diversidad (como reza el actual lema de la Unin Europea o como se puede observar en las monedas emitidas por los Estados Unidos de Amrica: e pluribus unum.) Lo importante para la unidad es encontrar elementos comunes a todos los integrantes de la sociedad, los cuales pueden ser hallados tambin en el frente externo (la defensa ante un enemigo comn o los actuales procesos de integracin comercial para lograr ventajas comparativas).

As, distintas naciones se han erigido sobre la base de distintos elementos que han contribuido a su unidad. Lo cierto es que, por cualesquiera motivos, la Nacin Argentina se encuentra desde el siglo XIX en un continuo proceso de integracin. En objecin a esta afirmacin, se pueden lgicamente alegar ciertos

retrocesos, pero es innegable que, con los pasos adelante y los pasos atrs, la situacin de la Argentina en el siglo XXI es de mucha mayor integracin que en la poca de sancin de la Constitucin. Esta integracin ha tenido profundos efectos en las ms diversas reas, entre ellas la de la poltica. Antes de la sancin de la Constitucin Nacional, existan entidades polticas subnacionales que luchaban por el poder y que trataban de instalar sistemas polticos favorables a sus intereses. As, el pas vivi dcadas de luchas internas que se manifestaban en la tensin entre la elite urbana que pretenda la dominacin del interior del pas por la regin econmicamente ms desarrollada y los caudillos del interior que queran mantener la

independencia de sus provincias. La lucha no era entre los bandos unitarios y federales considerados como puras ideologas referidas a la centralizacin o no del poder, sino que estos bandos respaldaban intereses econmicos y 3

sociales que trascendan el mbito de la organizacin poltica. A pesar de ello, a partir de la sancin de la Constitucin Nacional, las guerras civiles fueron

disminuyendo y el poder consolidndose. No es, sin embargo, el propsito de este ensayo relatar la historia poltica de Argentina, sino que lo importante de este corto relato precedente es resaltar la virtud de la Constitucin para organizar el poder con el propsito de lograr la unin nacional. Esta organizacin del poder no fue realizada completamente en abstracto, sino que para su

configuracin fue necesario considerar la realidad del momento y utilizar la Constitucin como instrumento con un doble propsito: establecer una organizacin del poder adecuada a la realidad poltica, y usarla para crear una nueva realidad poltica. Esa nueva realidad poltica se fue creando y es as como hoy se cuenta con un pas mucho ms unido e integrado que en ese entonces. Para ello, la Constitucin cre una organizacin poltica en la que posibilit la participacin en las decisiones tanto del

gobierno nacional como de las entidades polticas subnacionales (a ello responde la organizacin del poder mediante un sistema federal). Adems, creo rganos (como el Congreso bicameral) que posibilitaban la expresin tanto

de los representantes de la unidad como de los representantes de las diversas provincias. Desde la sancin de la Constitucin, la organizacin y distribucin del poder poltico en

Argentina ha cambiado profundamente pero, adems, la Constitucin de la Nacin Argentina fue sancionada con un proyecto determinado, de contenido sustancial, al que las autoridades de la Nacin deban dedicarse a cumplir. La Constitucin tena una ideologa particular, con objetivos polticos claros que se les encargaba a las autoridades cumplir. As, el anlisis de la situacin del federalismo argentino y de la distribucin del poder debe partir desde la concepcin originaria de la Constitucin, para as evaluar cules son los resultados que esa organizacin ha producido. Ese es el ncleo de este ensayo, el cual es luego complementado por una consideracin de los temas actuales ms importantes en la integracin del pas, con particular atencin al desarrollo equitativo entre las regiones del pas y a la consolidacin de la autonoma municipal.

Federalismo y unidad: la concepcin de Alberdi

Cuando habla del gobierno general, en su libro Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Juan Bautista Alberdi dice: La federacin o unidad, es decir, la mayor o menor centralizacin del gobierno general, son un accidente, un accesorio subalterno de la forma de gobierno. Este accesorio, sin embargo, ha dominado toda la cuestin constitucional de la Repblica Argentina hasta aqu. Es esta una afirmacin de profundo significado. La referencia a que la cuestin de la federacin o la unidad es un accesorio, un accidente de la forma de gobierno no significa que se le reste entidad o relevancia a la cuestin de la centralizacin o no del poder, sino que define su carcter de medio para el logro de un buen gobierno. El federalismo o centralismo dentro de un sistema poltico no son fines en s mismos, sino que son herramientas transitorias para organizar el poder,

funcionales a objetivos definidos, y eso es lo que expresa Alberdi en su ensayo. Este es en verdad un tema que ha suscitado profundos debates, y del cual surgen diversas

confusiones, e incluso opiniones contradictorias que creen encontrar su fundamento en la misma definicin de federalismo o unidad. Ya se ha mencionado la confusin que estos trminos generaban antes de la sancin de la Constitucin1 (al ser usados por bandos que defendan intereses econmicos y culturales que trascendan la esfera de la organizacin poltico-constitucional), como

adecuadamente destaca Alberdi. E incluso, se podra afirmar que este accesorio ha continuado dominando la cuestin constitucional de Argentina, an luego de 1853 y hasta la actualidad, y por eso es que estamos en continua revisin de este asunto. Y de dnde deviene para Alberdi esta concepcin de accesoria del poder? ser de l la cuestin de que la la de

centralizacin

consideraba

Constitucin deba

un esquema

transitorio

organizacin del poder, contingente: No se ha de aspirar a que las constituciones expresen las necesidades de todos los

Tambin se generaban confusiones en los Estados Unidos de Amrica a la poca de sancin de su Constitucin, o al menos se empleaban trminos que actualmente se entienden de modo diverso. As, exista una confrontacin entre los denominados antifederalistas, que defendan la soberana de los Estados, y los federalistas de los cuales surgen los famosos ensayos constitucionales The Federalist Papersque promovan la unin de las colonias y la creacin de un gobierno central
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tiempos. Como los andamios de que se vale el arquitecto para construir los edificios, ellas deben servirnos en la obra interminable de nuestro edificio poltico, para colocarlas hoy de un modo y maana de otro, segn las necesidades de la construccin. Hay constituciones de transicin y creacin, y constituciones definitivas y de conservacin. Las que hoy pide la Amrica del Sud son de la primera especie, son de tiempos excepcionales. Esa contingencia de la Constitucin, para Alberdi, era para una realidad poltica del momento en el pas, no para perdurar 150 aos, ni mucho menos tiempo. La realidad del pas consista en la existencia de una serie de provincias que, tras la revolucin y el logro de la independencia respecto a Espaa, haban desarrollado su poder no subordinado a nada en el contexto de la desunin nacional, y estaban dominadas por caudillos y fuertes estamentos. Por ello, los intentos de establecer la unin nacional a travs de Constituciones unitarias fue un profundo fracaso, como seala Alberdi: Se puso la estrategia y la habilidad de manejos al servicio de la hermosa y honrada teora de la unidad nacional indivisible; pero nada fue capaz de adormecer el instinto de la propia conservacin de los gobiernos provinciales. El gobierno general les prometi vida y subsistencia mientras trabajaban en

crearlo; pero, cuando ya formado quiso absorberse a sus autores, stos se lo absorbieron a l primero. Verdaderamente sorprende la claridad conceptual de este jurista argentino, y su habilidad para anticipar los hechos tras la sancin de la Constitucin.2 As, l dijo: Pero hay en este mundo gobierno chico o grande que se abdique a s mismo hasta desaparecer enteramente? Esperar eso es desconocer la naturaleza del hombre. Claro es, pues, que los gobiernos provinciales no consentirn ni contribuirn a la creacin del gobierno general, sino a condicin de continuar ellos existiendo, con ms o menos disminucin de facultades. Por eso es que l consideraba fundamental que las provincias fuesen incluidas en el proyecto de constitucin, que retuvieran y se reservaran los poderes que no se le otorgaran al gobierno federal. En verdad no hace falta ni comentarlo, pues Alberdi hace explcitas sus reflexiones al respecto: Los hechos, pues, legtimos o no, agradables o desagradables, con el poder que les es inherente, nos conducen a emplear los gobiernos de provincia existentes como agentes inevitables para la creacin del nuevo gobierno general; y para

Despus de todo, Alberdi deca que Una constitucin no es inspiracin de artista, no es producto del entusiasmo; es obra de la reflexin fra, del clculo y del examen aplicados al estudio de los hechos reales y de los medios posibles.
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que ellos se presten a la ejecucin de esa obra primeramente, y despus a su conservacin, ser indispensable que la vida del gobierno general se combine y armonice con la existencia de los gobiernos locales, segn la frmula de fusin que hemos indicado ms arriba. Por ese rgimen de transicin, obra de la necesidad como son todas las buenas constituciones, se ir mediante los aos a la consolidacin, por hoy precocsima, del gobierno nacional argentino. As, es claro que Alberdi consideraba al federalismo como la tcnica adecuada para lograr la integracin de Argentina en 1853, como una frmula de compromiso ante la necesidad de constituir un gobierno general comn y al mismo tiempo reconocer la existencia del poder de las provincias. Se podra decir que, para l, el grado de centralizacin del poder deba ser proporcional a la integracin del pas, y la unidad deba ser considerada la meta. l mismo confirma este pensamiento al decir: La unidad no es el punto de partida, es el punto final de los gobiernos; la historia lo dice, y la razn lo demuestra. Por el contrario, toda confederacin, deca Rossi, es un estado intermediario entre la independencia absoluta de muchas individualidades polticas, y su completa fusin en una sola y misma soberana.

Un modelo menos federal: el gobierno mixto

Previo a analizar los resultados de la concepcin de Alberdi en la organizacin poltica de Argentina, es conveniente destacar algunas diferencias significativas que la Constitucin de la Nacin Argentina tuvo respecto a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, su antecedente. Ms all de que usualmente se insiste en las similitudes entre ambos textos normativos (que existen, y son profundas), no siempre se mira con la misma atencin las diferencias en el modelo de federacin que cada una instaur. Estas divergencias son altamente relevantes ya que denotan el carcter menos federal de la Constitucin argentina y los elementos en ella nsitos. En primer lugar, la realidad poltica subyacente a cada Estado era diferente, tal como lo describe el propio Alberdi al explicar por qu el rgimen argentino tiene un carcter ms centralista que el de los Estados Unidos de Amrica. l dice: Bajo el gobierno espaol, nuestras Provincias compusieron un solo virreinato, una sola colonia. Los Estados Unidos, bajo la dominacin inglesa, fueron tantas colonias o gobiernos independientes 11

absolutamente unos de otros como Estados. Cada Estado de Norte Amrica era mayor en poblacin que toda la actual Confederacin Argentina cada provincia de sta es menor que el condado o partido en que se subdividen aquellos Estados. Este antecedente, por ejemplo, har que en la adopcin argentina del gobierno compuesto de la Amrica del Norte, entre ms porcin de centralismo, ms cantidad de elemento nacional, que en el sistema de Norte Amrica. De all a que esa reflexin implique necesariamente que en Argentina deban existir instituciones ms centralistas no existe correlato, aunque s justifica por qu Alberdi consider conveniente alejarse del modelo estadounidense. Despus de todo, el crea que se deba estar lo ms cerca de la unidad posible, pero sin cometer los errores anteriores de intentar destruir a las provincias en vez de reconocerlas como agentes del nuevo rgimen. As, la Constitucin de 1853 incluy una serie de instituciones que implicaron una importante asignacin de poder para el gobierno federal. Ms all de las que fueron modificadas en la reforma de 1860 (entre ellas, la revisin por el Congreso de las constituciones provinciales artculos 5 y 103- ) cabe destacar aquellas que han perdurado, en particular la intervencin federal, la

legislacin uniforme, y el procedimiento de reforma de la Constitucin. En cuanto a la intervencin federal, es cierto que en la Constitucin de Estados Unidos existe tambin una guarantee clause, como es denominada, y que tiene como propsito asegurar la forma de gobierno republicana para cada Estado de la unin3. Sin embargo, la redaccin de estas clusulas es distinta, y la aplicacin e interpretacin han sido profundamente diferentes tambin. Mientras que la guarantee clause ha sido slo espordicamente utilizada por el Congreso de los Estados Unidos de Amrica, particularmente en poca de la Guerra Civil y con relacin a los miembros de la Confederacin, y ha significado usualmente tan slo el rechazo a la monarqua, en Argentina el instituto de la intervencin federal ha sido de profusa aplicacin. En s, el artculo 6 de la Constitucin de la Nacin Argentina fue mucho ms claro en otorgar el poder de intervencin de los territorios provinciales al gobierno federal, y especificando que ese poder haba de ser ejercido con o sin el pedido de las autoridades provinciales. La reforma de 1860 modific la redaccin, pero an entonces (el texto actual proviene de
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Article IV, Section 4, United States Constitution.

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esta reforma4) se distinguen claramente los supuestos de intervencin por pedido de las autoridades provinciales de aquellos realizados por la propia voluntad del gobierno federal. Adicionalmente, la propia Constitucin, a

diferencia de la de Estados Unidos, en la que existe una profunda discusin interpretativa al respecto, contiene a travs de diversas normas, especialmente el artculo 5 y 123, el concepto de forma de gobierno republicano, y las condiciones de garanta de las instituciones provinciales por parte del gobierno federal. Esta facultad, la de intervenir el territorio de las provincias, es un poder de enorme trascendencia que tiene el gobierno federal, y su utilizacin ha sin dudas marcado el carcter del rgimen poltico argentino. Otra diferencia sustancial de la

Constitucin de la Nacin Argentina respecto a la de los Estados Unidos de Amrica es la asignacin al Congreso de la atribucin de dictar legislacin uniforme para todo el territorio de la Nacin, en particular con la inclusin del artculo 64 inciso 11 (artculo 67 inciso 11 a partir de la reforma de 1860, que incluy la no alteracin de las
Lo que s ha sido introducido por la reforma constitucional de 1994, a travs de los artculos 75 inciso 31 y 99 inciso 20, es la especificacin de que corresponde al Congreso disponer la intervencin federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires.
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jurisdicciones locales, y artculo 75 inciso 12 actualmente) y el dictado de los cdigos Civil, Comercial, Penal, de Minera, y del Trabajo y Seguridad Social. Esta facultad por parte del Congreso de establecer legislacin comn para todo el pas tambin marca un carcter

profundamente diferenciado del modelo de los Estados Unidos de Amrica, donde los Estados de la Unin han conservado una mayor porcin de su autonoma en cuanto a las facultades legislativas. Por ltimo, cabe mencionar la diferencia existente entre ambas constituciones respecto al

procedimiento de reforma de la constitucin. Seguramente, este ha de ser el factor entre los tres mencionados que menos ha afectado el carcter federal del sistema poltico argentino, pero no por eso deja de ser profundamente relevante, y al menos potencialmente muy significativo. Bsicamente, esta diferencia consiste en que el rgimen constitucional argentino, y su estructura federal, pueden ser modificados (al menos formalmente) sin el

consentimiento de los gobiernos provinciales. Es decir, es obvio que habr representantes de las provincias al momento de realizar una reforma constitucional, pero en s esta puede ser realizada con una declaracin de la 15

necesidad de la reforma hecha por el Congreso y con una Convencin Constituyente convocada al efecto, y sin la participacin de los gobiernos provinciales. Por el contrario, las enmiendas a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, ya sean propuestas por el Congreso o por una Convencin destinada al efecto, deben ser ratificadas para ser vlidas por al menos las tres cuartas partes (el 75%, una mayora agravadsima) de las Legislaturas de los Estados o de las Convenciones convocadas en cada Estado al efecto, segn haya sido el mecanismo de ratificacin propuesto. Adicionalmente, se establece que ningn Estado de la Unin podr ser privado de su derecho igual de sufragio en el Senado (igual nmero de Senadores al de otros Estados) sin su consentimiento.5 As, se observa que el propio

procedimiento de reforma de la Constitucin argentina expresa un federalismo ms atenuado, o federacin mixta, como se lo denomine, pero en el que el gobierno creado tiene mayor potencial de expansin.

Article V, United States Constitution.

La expansin del poder central

El resultado del modelo de Constitucin implementado en Argentina ha sido una enorme

transferencia progresiva de poder desde las provincias a la Nacin. En teora, el gobierno federal debera ejercer slo el poder que expresamente le ha sido delegado6, pero lo cierto es que se ha constituido en el nivel de gobierno ms poderoso dentro del sistema poltico argentino. Esto, ms all de las valoraciones o apreciaciones de que pueda ser pasible desde el punto de vista poltico, es un hecho fcil de observar e innegable, puesto que es evidente que la fortaleza y el despliegue de acciones del Gobierno federal son en la actualidad inmensamente mayores que en 18531860. El interrogante que surge es a qu se debe que se haya producido este resultado con la Constitucin vigente desde 1853. Algunas de las causas ya han sido mencionadas precedentemente, con motivo del anlisis de las diferencias entre el modelo originario argentino y el
El artculo 121 de la Constitucin de la Nacin Argentina (originariamente, el artculo 101, y 104 luego de la reforma de 1860) establece que Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal y, de ese modo, instaura la regla en la distribucin de competencias entre los niveles de gobierno.
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estadounidense. Sin embargo, no son solamente esos los factores, sino otros presentes en la misma Constitucin, y an otras cuestiones polticas de diversa ndole, los que han contribuido a este proceso de expansin del poder central. Un asunto que requiere ser destacado es el de las atribuciones otorgadas al Congreso por el actual artculo 75. A pesar que la regla ya mencionada de distribucin de competencias implica que el gobierno federal slo ejerce aquellas facultades que le han sido delegadas, la propia extensin de estas facultades delegadas, junto a la elasticidad con que muchas de ellas estn redactadas, han permitido que en definitiva esa delegacin se convierta en una dotacin de poder muy significativa. Una de estas clusulas, por ejemplo, es la que atribuye al Congreso la regulacin del comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s7. Esta es verdaderamente una clusula con potencia expansiva dado que, lgicamente, con la gradual integracin de las provincias, sumado al desarrollo del transporte, las comunicaciones, y el intercambio en general, un

Artculo 75, inciso 13, de la Constitucin de la Nacin Argentina, que originariamente haca mencin al comercio martimo y terrestre, y ahora simplemente al comercio en general.
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sinnmero de situaciones pueden ser ahora calificadas de comercio interprovincial o internacional, lo que ampla as el marco de accin del gobierno federal por sobre el de los gobiernos provinciales. Algo similar sucede respecto del artculo 75 inciso 32, que establece los poderes implcitos del Congreso, como se los denomina. Este es otro elemento, adems del anteriormente mencionado, que ha permitido al Congreso sancionar diversas leyes con fundamento en esa facultad; es la cuestin de delegar una atribucin con lmites imprecisos. En esta amplitud de las facultades del Congreso, sin lugar a dudas la que destaca por sobre las dems es la conocida como clusula del progreso o clusula de la prosperidad8, que otorga las ms variadas facultades al Congreso para el logro del proyecto nacional contenido en la Constitucin. Estas facultades son otorgadas concurrentemente a las provincias9 (salvo la de dictar planes de instruccin general y universitaria), pero esto no afecta el hecho de que el Congreso disponga de una amplsima potestad material. Adicionalmente, la reforma constitucional de 1994 introdujo una nueva
Artculo 75, inciso 18 (originariamente, artculo 64, inciso 16), de la Constitucin de la Nacin Argentina. 9 Artculo 125, Constitucin de la Nacin Argentina.
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clusula, el artculo 75 inciso 19, que ampla an ms esa facultad del Congreso para proveer lo conducente a la prosperidad del pas y al desarrollo humano, lo que otorga un poder en materia econmica, social, cultural y educativa enorme al gobierno federal. Una prueba contundente de que el

gobierno federal ha expandido exponencialmente sus acciones es el anlisis de la evolucin de su poder tributario. Si al inicio de la era constitucional de 1853-1860 le bastaba al gobierno federal el cobro de los derechos de importacin y exportacin para financiar sus polticas10, luego ya comenz a necesitar la recaudacin de impuestos indirectos para solventarse. Por ltimo, en esta continua expansin de sus acciones, estableci impuestos directos que, a pesar de haberle sido autorizados por un tiempo determinado11, se han vuelto ya permanentes.12 No en vano afirmaba uno de los ensayos de The Federalist Papers (el nmero 12) la necesidad de recaudacin y de ingresos para poder sostener el gobierno, ya que el poder de imponer
Artculo 75, inciso 1 (originariamente, artculo 64 inciso 1, en 1853, y artculo 67 inciso 1, en 1860), Constitucin de la Nacin Argentina. 11 Artculo 75, inciso 2 (originariamente, artculo 64 inciso 2, en 1853, y artculo 67 inciso 2, en 1860), Constitucin de la Nacin Argentina. 12 Tambin en los Estados Unidos de Amrica sucedi esto mismo, hasta que la Decimosexta Enmienda a la Constitucin, ratificada en 1913, reconoci la facultad del Congreso de establecer impuestos al ingreso.
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tributos directamente a los ciudadanos es una condicin esencial para el desarrollo del gobierno, y ningn Estado ni organizacin poltica es en verdad autnoma o soberana si no puede obtener sus propios ingresos. De cualquier modo, este proceso de expansin del poder central no es algo que deba sorprender. As ha sucedido en muchos otros pases, e inclusive Estados Unidos, paradigma del federalismo, ha pasado por este proceso desde la sancin de su Constitucin en 1787 y hasta la actualidad. La interstate commerce clause13, equivalente a la clusula de comercio interprovincial argentina, ha sido el elemento de mayor expansin del poder del gobierno federal estadounidense. Es significativo observar la cantidad de situaciones que, primero reguladas por el Congreso y luego convalidadas a travs de fallos de la Corte Suprema, han quedado comprendidas en la interpretacin del trmino comercio y su calificacin de interestatal. Este ha sido un elemento de profunda discusin en Estados Unidos, como tambin lo ha sido la conocida como neccesary and proper clause o elastic clause14, equivalente a la clusula de los poderes

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Article 1, Section 8, Clause 3, United States Constitution. Article 1, Section 8, Clause 13, United States Constitution.

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implcitos argentina, que precisamente por su elasticidad, como su nombre lo indica, permiti incluso hasta crear un banco nacional y, al igual que la clusula de comercio, regular una variedad de situaciones, hasta de carcter penal. As, se observa que no es un fenmeno propiamente argentino el de que el poder central se expanda. Pareciese que no importase si fuesen ms fuertes o ms dbiles las provisiones constitucionales establecidas para contener el federalismo, que los gobiernos centrales constituidos han tendido igualmente a incrementar su poder, an desbordando los parmetros constitucionales. Esta parece ser la tendencia y la evolucin del rgimen poltico argentino que el mismo Alberdi anticipaba. Dijo l: Vemos, pues, que en Europa, lo mismo que en Amrica, las federaciones tienden a estrechar ms y ms su vnculo de unin y a dilatar la esfera de accin civilizadora y progresista del gobierno central o federal.15 Esto es lo que ha sucedido en los

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Es preciso decir, en este punto, que Alberdi era mucho ms osado en declarar sus intenciones de lo que fueron los autores de The Federalist Papers (Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay), quienes eran ms cautelosos respecto a hacer declaraciones fatalistas o predicciones, como las de Alberdi, que pudieran asustar an ms a las colonias ya altamente escpticas respecto a la creacin de un gobierno comn. Por ello, en sus escritos, ellos apelaron con ms intensidad a dar argumentos sobre por qu era necesario y conveniente la unin de los Estados.

Estados Unidos de Amrica, lo que ha sucedido en la Nacin Argentina, y lo que anlogamente est sucediendo en procesos de integracin tales como el de la Unin Europea, y el ejercicio de poder por parte de las instituciones comunitarias aunque, lgicamente, esta ltima es una cuestin extraa al objeto de discusin.

El potencial de los gobiernos de ciudad

La reforma constitucional de 1994, surgida del Pacto de Olivos realizado entre los lderes de los dos partidos mayoritarios del pas, la Unin Cvica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ), produjo una serie de modificaciones muy importantes a la Constitucin

Nacional, como no se haba hecho desde la sancin originaria de la Constitucin de 1853-186016. La declaracin de la necesidad de reformar parcialmente la Constitucin Nacional, instrumentada por la Ley 24.309, sancionada y promulgada en diciembre de 1993, habilit entre los temas a debatir por la Convencin Constituyente el del
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Esta afirmacin puede ser discutida al considerar la profundidad de la reforma de 1949, la cual de hecho fue sancionada tras una declaracin de necesidad de la reforma que realiz una interpretacin distorsionada de la mayora requerida. De todos modos, este texto fue dejado sin efecto por la reforma constitucional de 1957, y por ello no es analizado como continuidad de la Constitucin histrica.

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fortalecimiento del rgimen federal (que dio lugar, entre otras cosas, a la facultad de las provincias de crear regiones para el desarrollo econmico y social y de celebrar convenios internacionales17) y el de la autonoma

municipal18. Asimismo, dentro del ncleo de coincidencias bsicas, se incluy la dotacin de un status constitucional especial para la ciudad de Buenos Aires, que le reconociera autonoma y facultades propias de legislacin y

jurisdiccin19. En verdad, la reforma constitucional de 1994, con sus aciertos y con sus errores, no ha logrado modificar el carcter predominante del gobierno federal, si en algn momento ese fue su objetivo. Sin embargo, s incluy dos artculos en materia de niveles y rdenes de gobierno en la federacin que son de gran importancia y que marcan una nueva tendencia en la organizacin del poder en Argentina. El primero es una modificacin en realidad, pero que consagra la autonoma municipal en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y

Artculo 124, Constitucin de la Nacin Argentina. Ley 24.309, artculo 3, Temas que son habilitados por el Congreso Nacional para su debate por la Convencin Constituyente, incisos a y b. 19 Ley 24.309, artculo 2, Ncleo de Coincidencias Bsicas, inciso f, apartado b.
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financiero20. El segundo consagra el rgimen de gobierno autnomo de la ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin21. Estos dos artculos son trascendentales porque han cambiado el carcter de los gobiernos de ciudad en Argentina y, muy probablemente, conduzcan a una reconfiguracin de la distribucin de competencias entre los niveles de gobierno. Esto es as porque la autonoma municipal brinda a las ciudades la posibilidad de autodeterminarse, de darse sus normas, y de elaborar sus polticas pblicas. Es cierto que el alcance y contenido de esta autonoma es reglado por las Constituciones provinciales, pero estas no pueden alterarla por va de sus reglamentaciones, bajo riesgo de quedar sujetas a las decisiones judiciales, lgicamente, y a la posibilidad de intervencin federal para asegurar la autonoma

municipal. Estas no son especulaciones, sino que ya el poder federal, a travs de la Corte Suprema, por ejemplo, se ha encargado de defender la autonoma de los municipios a pesar de los gobiernos provinciales.

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Artculo 123, Constitucin de la Nacin Argentina. Artculo 124, Constitucin de la Nacin Argentina.

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Los gobiernos de ciudad son el nico nivel de gobierno necesario e indestructible. Ms all de las reformas en la organizacin poltica que puedan substraer o agregar competencias a los gobiernos federal y provinciales, o procesos de integracin en los que se cedan o deleguen competencias a organizaciones supraestatales, lo cierto es que es en el mbito de la ciudad donde el pueblo ejerce su poder de forma ms directa y donde se resuelven los asuntos pblicos ms prximos. La ciudad es el nico nivel de organizacin poltica que no puede perecer. Adicionalmente, en un contexto en el que un gran nmero de los gobiernos provinciales est desprestigiado, por la corrupcin generalizada, la realizacin de prcticas antidemocrticas, la cooptacin de organizaciones de la sociedad civil, y otros fenmenos conocidos, el desarrollo del poder en la ciudad brinda una oportunidad de control ms directo por los ciudadanos, pues todo lo que se realiza en el municipio se trasluce de forma ms fcil. En cuanto a la ciudad de Buenos Aires, la importancia del artculo incorporado no deviene tanto de la autonoma para la ciudad en s, ni de la eleccin directa del jefe de gobierno, sino de que constituye el nuevo paradigma en Argentina de lo que una ciudad es capaz de hacer. Cualquiera sea la naturaleza o nombre que se le

quiera asignar a este status constitucional especial, lo importante es que Buenos Aires se ha convertido en el ejemplo de una ciudad que, adems de gestionar los asuntos de los que los municipios se encargan, tambin tiene facultades de legislacin y jurisdiccin, no sujetas a un nivel superior de gobierno que regule su autonoma (como el caso de las provincias respecto de los municipios), sino ella misma dictando el alcance y contenido de sus facultades22. Este experimento, el de un gobierno de ciudad con una competencia material amplsima (planificacin urbanstica, vivienda, salud y servicios sanitarios,

educacin, infraestructura urbana y vial, comunicaciones, transporte, energa, obras y servicios pblicos, polica, administracin de justicia, y otras), podra ser luego implementando en municipios del pas, tanto en ciudades grandes o reas metropolitanas, como en ciudades ms pequeas, ya que este ejercicio podra ser complementado por los fenmenos de asociacin intermunicipal que de la voluntad de las propias ciudades surja, para cubrir sus diversas necesidades. En fin, se plantea en el horizonte la

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Lgicamente, esta afirmacin se entiende en el marco de la estructura poltica prevista por la Constitucin, y tambin con consideracin de los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.

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posibilidad de que los gobiernos de ciudad se constituyan en la base de la organizacin poltica de Argentina, y modifiquen radicalmente el rol que hasta el momento han ejercido.

La necesidad de una poltica de cohesin

Por ltimo, no es posible agotar una descripcin de la situacin actual del federalismo argentino sin al menos mencionar la profunda tarea que tiene pendiente, y que est tan bien expresada a travs del artculo 75, inciso 19, segundo prrafo, de la propia Constitucin, que atribuye al Congreso Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. En efecto, existe un desarrollo desigual entre las diversas regiones del pas e, igualmente, una concentracin demogrfica excesiva en una zona en particular (donde se concentra la mayor parte de la riqueza tambin. Esta realidad debe ser revertida, para lo cual debe implementarse una fuerte poltica de cohesin entre las regiones, como lo establece la Constitucin, para

lograr un crecimiento armnico entre ellas. Para poder equilibrar esa desigualdad, es imprescindible que las polticas se diseen con un intenso criterio de solidaridad, para que aquellas regiones ms atrasadas puedan disponer de mayores medios para resolver sus problemas ms graves y satisfacer las necesidades bsicas insatisfechas. Esto se debe cumplir especialmente en cuanto a la distribucin de los recursos, sobre la que el mismo artculo 75 inciso 2 prrafo tercero de la Constitucin se encarga de remarcar que deben contemplarse criterios objetivos de reparto y que ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equitativo de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Seguramente, entre las reformas introducidas a la Constitucin en 1994, esta es una de las ms importantes, si no la ms trascendente, que queda an por cumplir, por lo cual es inminente que el poder postconstituyente ejerza el rol que le corresponde.

Conclusin
De lo expuesto, resulta claro que cada modelo de organizacin poltica posee sus caracteres particulares, y de ello no se excepta el federalismo 29

argentino. El rgimen constitucional establecido en Argentina a partir de 1853 tiene evidentes similitudes con el rgimen constitucional de los Estados Unidos de Amrica, aunque tambin sus significativas diferencias. Esas diferencias en particular (la legislacin uniforme, la intervencin federal, el procedimiento de reforma de la propia Constitucin, entre otras), al igual que otros elementos nsitos en el modelo de ambos pases (las facultades del Congreso respecto al comercio, el progreso, prosperidad y desarrollo humano, sus poderes implcitos, entre otros elementos), han potenciado el desarrollo del poder del gobierno central, y han determinado el carcter ms centrpeto o centralista del rgimen argentino respecto al de su antecedente. Sin embargo, como ya el propio Alberdi destacaba en su obra, ese proceso de consolidacin de los elementos unitarios en el sistema no iban a ser un fenmeno exclusivo de la Argentina, sino que es una tendencia en toda una serie de federaciones que, constituidas inicialmente por entidades subnacionales que otorgan poder a un gobierno comn, luego van

integrndose y estrechando sus vnculos cada vez ms. Asimismo, surgen a raz de la reforma constitucional de 1994 importantes reformas que estn modificando la configuracin del poder poltico en la

Argentina.

Estas

instituciones,

en

especial,

son

la

consagracin de la autonoma municipal y el otorgamiento de un status constitucional especial para la ciudad de Buenos Aires, con poderes propios de legislacin y jurisdiccin, lo cual plantea un nuevo concepto de gobierno de ciudad, con un potencial de desarrollo inmenso, en el cual los municipios, grandes o chicos, o an las reas metropolitanas, puedan desarrollar una

competencia material mucho ms amplia que les permita resolver, en el nivel local, los problemas ms prximos a los ciudadanos. Por ltimo, como se ha mencionado, la Argentina tiene una tarea pendiente de enorme

envergadura, a la cual debe remitirse de inmediato y cual es la de lograr un desarrollo equitativo entre las regiones del pas. Sin ello, es decir, sin la equiparacin econmica, social, y cultural de las regiones, no se podr hablar genuinamente de una consolidacin plena de la

integracin en todos los sentidos de la Nacin Argentina. Con ello, concluye esta exposicin sobre la situacin actual del federalismo argentino.

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Fuentes
Constitucin de la Nacin Argentina. Alberdi, Juan Bautista. Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina. Constitution of the United States of America. Hamilton, Alexander; Madison, James; Jay, John. The Federalist Papers. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. La construccin del federalismo argentino: perspectivas comparadas. Buenos Aires: PNUD, 2004.