Congresista Washington Zeballos Gámez

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: AVANCES Y

LIMITACIONES

Congresista Washington Zeballos Gámez

1. Dimensión del Problema

En los últimos años la descentralización ha sido un tema

abordado desde diversas perspectivas por académicos y
políticos, al punto que algunos lo han convertido en un
objetivo en si misma, cuando el objetivo es el desarrollo
articulado y sostenible, en tanto que la descentralización es
sólo una herramienta o un medio para ello. A esa
perspectiva ha contribuido el hecho de que el “Perú es país
muy centralizado espacial, económica, política y
1
culturalmente”

Lima concentra el “32% de la población total, el 43 % de la

población urbana y de la población económicamente activa.
Lima produce el 56.6% del Producto Bruto Interno,
concentra el 84.4% de las colocaciones de Sistema
Bancario, el 61 % de la manufactura y el 53 % de los
servicios y el comercio”2

Adicionalmente, al año 2006 Lima concentraba el 58 % del

numero de contribuyentes, el 88% de los Ingresos
Recaudados por la SUNAT y ejecutaba el 60% del total del
presupuesto de la nación.3

1.1 Concentración Económica

Sin embargo, el centralismo es ante todo económico. En
Lima y Callao no sólo se han concentrado el capital
humano, sino la inversión privada, generando un circulo
que se alimenta de la concentración de la población y de
los ingresos, hecho que es funcional con el modelo de
crecimiento vigente.

Sin embargo, este centralismo ha tenido efectos muy

perversos en el resto de la economía en términos de
distribución de los ingresos, de integración del resto de
1
Efraín Gonzáles de Olarte. “La Difícil Descentralización Fiscal en el Perú”
2
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 2006
3
PNUD. Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano.

1
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ciudades a la dinámica económica. “La Centralización ... ha

favorecido al centro y no ha logrado integrar a la periferia
en los frutos del dinamismo económico......genera un
problema de desigualdades regionales, lo que explica la
migración de la periferia rural y urbana (ciudades pequeñas
e intermedias) al centro (Lima Callao y grandes ciudades)”4

“ Centralización más centralismo han generado un centro

económico (Lima –Callao) muy fuerte y un centro político
con un gobierno central también muy centralizado y muy
conectado a la estructura económica de Lima. Además,
sorprendentemente el sector privado es tanto o más
centralizado que el Estado. La Centralización Económica es
en realidad es una centralización privada y esta es la
principal causa del centralismo estatal”5.

2. El Proceso de Descentralización

En marzo del año 2002 se aprobó la reforma constitucional

en la que se establece que la descentralización es una
forma de organización democrática, estableciendo que
constituye una política permanente de Estado, de carácter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país. Asimismo, se ha precisado que
el proceso de descentralización se realiza por etapas, en
forma progresiva y ordenada de manera que permita una
adecuada asignación de competencias y transferencia de
recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales6.

A la fecha se han aprobado diversas normas, dentro de

ellas; la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de
Demarcación y Organización Territorial, la Ley Orgánica de
los Gobiernos Regionales. (Año 2002); la Ley Orgánica de
Municipalidades y la Ley Marco del Proceso Participativo
(Año 2003); Ley y Reglamento del Sistema de Acreditación,
Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización
Fiscal (Año 2004); Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Año
2008), situación que nos hace concluir que el proceso de
4
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 2006, pag 86
5
Efraín Gonzáles de Olarte. La Centralización Económica en el Perú. Problema o Posibilidad?.
6
Constitución Política del Perú. 1993.Art. 88

2
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descentralización tiene las bases normativas suficientes

para ser desarrollado.

De manera muy breve veamos cada uno de los aspectos

involucrados.

En lo que respecta a la conducción del proceso, tanto el

Consejo Nacional de Descentralización y luego la Secretaria
de Descentralización de la PCM, no han cumplido un rol
que permita generar capacidades en los gobiernos
subnacionales y ni siquiera de ser interlocutores del
gobierno nacional con los subnacionales, se han limitado a
asumir un rol administrativo relacionado con las
transferencias, y en esto tiene que ver mucho la decisión
política del gobierno. De otro lado el Consejo de
Coordinación Intergubernamental no se instala de acuerdo
a lo que establece la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

En lo que respecta a la integración regional, a pesar de la

aprobación de la Ley de demarcación y organización
territorial, la Ley de Incentivos a la integración y
conformación de regiones y la Ley de descentralización
fiscal, la estrategia de integración no esta definida, por el
contrario luego del referéndum del año 2005 que rechazó
las propuestas de integración regional, se percibe que
existe una tendencia al fortalecimiento de los gobiernos
regionales en espacios departamentales, sin embargo, no
queda claro la viabilidad de estos para generar polos de
desarrollo. No se percibe una política de Estado bien
definida respecto a la conformación de regiones.

En lo que respecta a las transferencias de competencias

son ante todo un hecho formal, mediante el cual se asigna
funciones, con la limitación que no consideran las
funciones compartidas por los distintos niveles de gobierno,
pero ante todo están caracterizadas por la no transferencia
de los recursos financieros y humanos correspondientes.

En lo que respecta a la participación ciudadana constituye

un avance la creación de los Consejos de Coordinación
Regional y Local, la elaboración de planes de desarrollo y
presupuestos concertados y la promulgación de la Ley de

3
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transparencia y acceso a la información, sin embargo, se

percibe aún una debilidad de la participación ciudadana. En
cuanto al presupuesto participativo en una gran cantidad
de casos es una mera formalidad.

En lo que respecta a la descentralización económica el

avance lo constituye la Ley marco de la inversión
descentralizada, sin embargo la debilidad más importante
es que la mayoría de gobiernos regionales no asumen su rol
de promotor del desarrollo, quedándose en declaraciones
formales. La inversión pública hasta ahora se ha mostrado
incapaz de articularse a la inversión privada. Sin embargo,
lo más preocupante es que cada instancia de gobierno
marcha conforme a su real saber y entender, sin
plataformas comunes de desarrollo. La Asamblea de
Gobiernos Regionales, es una instancia que aún no logra
cohesionar propuestas de desarrollo macroregional.

3. La Descentralización Fiscal

3.1 El diseño de la descentralización fiscal

De acuerdo a la Ley de descentralización fiscal (LDF) la

asignación de ingresos se realizará de manera gradual en
dos etapas, las cuales sólo incluyen a los gobiernos
regionales

La primera etapa: Transferencias presupuéstales y

asignación de los recursos del Fondo de Compensación
Regional (FONCOR).

Segunda Etapa: Transferencias presupuéstales,

asignación del 50 % de los recursos efectivamente
recaudados en cada región, de impuestos tales como: el
Impuesto General a las Ventas, sin comprender el Impuesto
de Promoción Municipal; Impuesto Selectivo al Consumo; y
Impuesto a la Renta de Personas Naturales correspondiente
a las rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría;
incentivos al esfuerzo fiscal y celebración de convenios de
cooperación interinstitucional.

4
Congresista Washington Zeballos Gámez

Asimismo, la Ley de descentralización fiscal establece que

el Gobierno Nacional otorgará transferencias
complementarias a favor de las regiones para cubrir la
diferencia existente entre los gastos rígidos e ineludibles
previstos en el presupuesto institucional de dicho nivel de
gobierno, y los recursos efectivamente recaudados en cada
región –aludidos en el párrafo anterior- y los recursos
provenientes de rentas generadas por los bienes muebles e
inmuebles de su propiedad, los tributos creados por Ley a
su favor, los ingresos por privatizaciones y concesiones que
otorguen, los montos asignados del FONCOR, los recursos
asignados por concepto de canon, sus ingresos propios
y otros ingresos que determine la Ley.

La implementación de la primera etapa está en función

del cronograma de transferencias de los fondos y proyectos
sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza y
proyectos de inversión en infraestructura productiva de
alcance regional, que se apruebe mediante decreto
supremo con voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Para el inicio de la segunda etapa es necesario:

• Que se encuentren vigentes las leyes del Sistema

Nacional de Acreditación e incentivos para la integración
y conformación de regiones, y sus respectivos
reglamentos.

• Que se hayan conformado las regiones mediante la

integración o fusión de dos o más departamentos
colindantes, y

• Que la región haya observado y cumplido con los

requisitos que establezca la Ley del sistema nacional de
acreditación, y además haya alcanzado los objetivos y
metas de las competencias transferidas.

3.2 Avances de la Descentralización Fiscal

La descentralización fiscal es parte de todo el proceso de

descentralización, que como hemos señalado cobró impulso
con la aprobación de la reforma constitucional en marzo del

5
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año 2002, sin embargo, la descentralización fiscal como tal

se inicia en el año 2004, con la promulgación de la Ley de
descentralización fiscal.

3.2.1. Descentralización Administrativa

El modelo de descentralización en una primera etapa pone

el énfasis en las transferencia de competencias y recursos
presupuéstales, las cuales se viene realizando desde el año
2004 a través de planes anuales de transferencia.7

Existen funciones o competencias que no se pueden

transferir, como las relacionadas con la defensa nacional,
poder judicial, poder legislativo, entre otras.

De acuerdo al Informe de la Secretaría de Descentralización

de noviembre del año 2008, al mes de septiembre de este
año se habrían transferido el 88% de las 4,500 funciones
programadas. Es decir 3,960 funciones.

La transferencia de funciones y recursos del gobierno

nacional a los gobiernos subnacionales, presuponen que la
eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos por
estas instancias de gobierno será mayor que el gobierno
central. Sin embargo, no se conoce cuales son los costos de
las funciones que se han transferido, ello no solo dificulta
la transferencia de recursos, sino que hace difícil saber si al
final se ha ganado en eficiencia. Esta es una de las
limitaciones de la descentralización fiscal

Sin embargo, las cifras antes mencionadas no son

consistentes con las que presenta INDE Consultores a
mayo del 20088, tal como puede observarse en el cuadro
siguiente:

Cuadro Nº 1
Estado de la Transferencias de funciones a los
Gobiernos Regionales 2008 (marzo)

7
Secretaría de Descentralización. La descentralización en el Perú Informe del Proceso. Lima Noviembre
de 2008.
8
Descentralización Fiscal en el Perú: Situación actual y propuesta de coparticipación tributaria. Informe
elaboprado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Agosto de 2008.

6
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Total Acreditada En Tramite Sin Tranferidas Pendientes

Funciones s de Procesar de
Descentrali Acreditació Transferir
zadle n
Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
4810 100 2984 62 241 5 308 6.5 1277 26.5 3533 73.5
Fuente: Tomado de INDE Consultores. Descentralización Fiscal en el Perú.
Situación Actual y Propuesta de Coparticipación Tributaria.

El cuadro muestra a que a marzo del año 2008, solo se

habrían transferido 1277 funciones que representan el
26.5% y que existirían más de 3,000 funciones que
representan más del 70 % que aún falta transferir, no
obstante que ya han sido acreditadas 2984 funciones

Al margen de esta discusión del avance real de las

transferencias, un aspecto que no se encuentra en los
informes de la Secretaría de Descentralización, es cuales
son los recursos económicos y humanos que han sido
transferidos que correspondan a las competencias
transferidas por cada sector y a cada instancia de gobierno.
Lo real es que existe un avance en la transferencia formal
de competencias pero que éstas no están asociadas a los
recursos financieros y humanos.

Lo que estaría ocurriendo es que en el gobierno nacional

cada vez se ejecutan un número inferior de funciones con
similares recursos económicos y humanos, lo cual
significaría una perdida de eficiencia. En el caso de los
gobiernos regionales estaría ocurriendo lo contrario
principalmente en lo que se refiere a gasto corriente.

3.2.2. La Descentralización de Recursos

Para analizar el estado actual de la descentralización fiscal

es necesario medir la importancia del gasto de los
gobiernos regionales dentro del presupuesto público y su
evolución a lo largo de los últimos años.

Cuadro Nº 2

Presupuesto Inicial de Apertura: Por Niveles de

Gobierno ( Porcentajes)

2004 2005 2006 2007 2008

7
Congresista Washington Zeballos Gámez

Gobierno Nacional 73.4 73.4 70.5 69.2 68.4

Gobiernos Regionales 16.9 15.7 16.9 16.8 16.3
Gobiernos Locales 9.2 10.9 12.6 14 15.3
Total 100 100 100 100 100
Fuente. Exposición de Motivos Presupuesto 2008 y 2009.
Elaboración Propia.

La asignación de recursos a los gobiernos subnacionales en

el año 2004 fueron 26.1 % en tanto que en el año 2008
estos han crecido a 31.6 %. En ese mismo periodo lo
asignado a los gobiernos regionales ha pasado de 16.9 % a
16.3 % y a los gobiernos locales de 9.2 a 15.3%. en cambio
la participación del gobierno nacional se ha reducido de
73.4% a 68.4%.

La asignación de recursos de capital para los gobiernos

subnacionales ha pasado de 39.6 % en el año 2004 a 52.4
% para el 2008. En ese mismo periodo lo asignado para
gasto de capital a los gobiernos regionales se elevado de
15.1 a 17.5%, en tanto que la participación de los
gobiernos locales ha crecido de 24.5 % a 34.9 %.
Cuadro Nº 3

Presupuesto Inicial de Apertura: Gasto de Capital

2004 2005 2006 2007 2008

Gobierno Nacional 60.4 55 47.6 45.1 47.6
Gobiernos Regionales 15.1 14 16.2 16.9 17.5
Gobiernos Locales 24.5 31 36.2 38 34.9
Total 100 100 100 100 100
Fuente. MEF. Exposición de Motivos Presupuesto 2008 y 2009.
Elaboración Propia

Como se aprecia existe una tendencia a asignar mayores

recursos a los gobiernos subnacionales. ¿pero la
asignación de mayores recursos es el resultado de una
voluntad política del poder central?, no necesariamente, por
cuanto el crecimiento de los gastos de capital para los
gobiernos regionales y locales se debe principalmente al
crecimiento de los recursos del canon, los cuales han
crecido de 699 millones en el año 2004 a 6 652 en el año

8
Congresista Washington Zeballos Gámez

20079, es decir que han crecido en cerca de 6,000 millones

de soles y en segundo lugar, por cuanto las transferencia de
recursos ordinarios a los gobiernos regionales que en el año
2004 representaba el 83.1% se ha reducido a 82.6 % para
el año 2008, como se aprecia en el cuadro Nº 4
Cuadro Nº 4

Gasto de los gobiernos regionales por fuente de financiamiento

Participación porcentual

Fuente de financiamiento 2004 2005 2006 2007 2008

Transferencias del Gobierno por distintos
88.4% 88.6% 85.7% 95.6% 96.0
conceptos
Recursos ordinarios 83.1% 81.2% 74.7% 84.4% 82.6%
Canon, sobrecanon, regalías y participaciones 1/ 5.3% 7.4% 11.0% 11.2% 13.4%
Recursos directamente recaudados 5.4% 5.0% 4.5% 3.6% 3.2%
Recursos por operac. oficiales de crédito 0.2% 0.6% 0.9% 0.8% 0.7%
Participación en rentas de aduanas 1.8% 1.9% 1.9% - -
Donaciones y transferencias 4.2% 4.0% 7.0% - -
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0%
% Proyecto
Nota: 2004, 2005 y 2006 según PIM. 2007 según PIA y 2008 según % de Ley de
%Presupuesto.
%
1/ A partir del 2007, la fuente Canon y sobrecanon toma el nombre de Recursos determinados
Fuente: DNPP-MEF
Elaboración: INDE Consultores
Sin embargo, una información más precisa sobre el nivel de
avance de la descentralización la da el nivel de gastos
devengados10, es decir los recursos realmente utilizados, se
encuentra que los gobierno regionales utilizaban el 18.6 %
en el año 2004 y en el año 2008 utilizan el 19.4%, lo implica
que no ha existido una evolución tan importante en el
incremento de recursos descentralizados.

Cuadro Nº 5

Gasto Devengado Gobierno Nacional y Gobiernos

Regionales
En Millones de Soles

9
Secretaria de Descentralización. La Descentralización en el Perú. Informe de Proceso. Lima
Noviembre de 2008
10
INDE Consultores. La descentralización Fiscal en el Perú: Situación actual y propuesta de
coparticipación. Agosto de 2008

9
Congresista Washington Zeballos Gámez

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gasto GN 41,46 34,424 36,074 39,943 39,693 48,204
8
Gasto GRs - 7,850 8,988 9,963 11,591 11,592
Total 42,274 45,062 49,906 51,284 59,796
GRs/Total 0.0% 18.6 % 19.6 % 20.0 % 22.6 % 19.4 %
Elaboración. INDE Consultores

INDE Consultores ha estimado el gasto no descentralizable

y el descentralizaable. El gasto no descentralizable
corresponde a las funciones exclusivas del gobierno
nacional relacionadas con la defensa nacional, poder
judicial, poder legislativo, gasto multidepartamental, gasto
provisional, entre otros. Según la entidad antes
mencionada el gasto descentralizable se ha incrementado
de 37.5% en el año 2004 a 50.8 % en el año 2008, lo que
evidencia que existiría mayores recursos que podrían
11
descentralizarse .

4. Análisis Crítico

4.1 Sobre el contenido de la descentralización

“La descentralización fiscal es un proceso que consiste en la

asignación de competencias y de recursos, desde un nivel
de gobierno nacional hacia niveles de gobierno sub
nacionales”12 .

Esta definición, aunque da la idea de la articulación que

debe de existir entre asignación de competencias y de
recursos, no articula la idea de desarrollo de espacios
territoriales regionales.

Junto, con mayores competencias y recursos está el tema

si éstos permiten el desarrollo de un espacio regional y si
éstas pueden generar recursos que las hagan ausostenibles
fiscalmente. Por tanto, la idea de descentralización fiscal
está asociado a la no dependencia de un poder central.

11
INDE Consultores. La Descentralización fiscal en el Perú: Situación Actual y Propuesta de
Coparticipación Tributaria. Agosto de 2008.
12
INDE Consultores. La Descentralización Ffiscal en el Perú. Informe Final Elaborado para la Asamblea
nacional de Gobiernos Regionales. Septiembre de 2007.

10
Congresista Washington Zeballos Gámez

En el proceso de descentralización la transferencia de

competencias y de recursos son importantes, pero junto a
ello es importante saber si cada especio regional esta en
capacidad de generar los ingresos tributarios que
permitan financiar los gastos tanto corrientes como de
inversión que permitan crecimiento y desarrollo.

4.2 La viabilidad fiscal de los actuales gobiernos

regionales

La recaudación de tributos se concentra en Lima como ya

hemos visto, por eso es necesario conocer la estructura de
recaudación de los tributos no de acuerdo al domicilio fiscal,
sino en función del lugar donde realizan la actividad
económica. Para resolver este problema INDE Consultores
ha construido un mapa tributario13.

Lo que se encuentra con ese ejercicio es que en el caso de

Lima la recaudación pasaría de 88.9 según el criterio de
domicilio fiscal a 46 % para el año 2006. En el resto de
gobiernos regionales departamentales por el contrario los
ingresos tributarios aumentarían, tal como se muestra en el
cuadro siguiente:

13
INDE Consultores. Informe Final Elaborado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
Septiembre de 2007

11
Congresista Washington Zeballos Gámez

Comparación de la distribución geográfica de los ingresos tributarios según domicilio fiscal y según el mapa tributario 2002-2006
Porcentajes (%)
2002 2003 2004 2005 2006
Nº Departamento Domicilio Mapa Domicilio Mapa Domicilio Mapa Domicilio Mapa Domicilio Mapa
fiscal tributario fiscal tributario fiscal tributario fiscal tributario fiscal tributario
1 Lima y Callao 88.10 48.67 88.46 47.57 88.54 48.22 88.21 48.16 88.90 46.06
2 Arequipa 3.50 5.22 2.84 5.47 2.77 5.48 3.13 5.26 2.39 5.44
3 Ancash 0.51 4.20 0.50 4.51 0.57 4.44 0.57 4.75 0.47 5.42
4 La Libertad 1.37 4.47 1.41 4.40 1.45 4.33 1.35 4.35 1.36 4.78
5 Piura 1.39 4.75 1.44 4.76 1.38 4.58 1.42 4.39 1.41 4.49
6 Cajamarca 0.38 2.72 0.33 3.15 0.25 3.19 0.25 3.58 0.24 4.01
7 Junín 0.57 3.47 0.56 3.41 0.57 3.30 0.59 3.24 0.52 3.37
8 Cusco 0.60 2.68 0.60 2.74 0.61 2.98 0.89 3.04 1.82 3.15
9 Lambayeque 0.59 3.30 0.64 3.10 0.52 3.04 0.54 2.97 0.49 2.92
10 Ica 0.68 2.41 0.97 2.40 0.99 2.40 0.67 2.47 0.49 2.51
11 Loreto 0.40 2.38 0.34 2.37 0.34 2.31 0.39 2.31 0.34 2.43
12 Puno 0.27 2.66 0.29 2.69 0.24 2.59 0.23 2.54 0.21 2.32
13 Pasco 0.06 1.04 0.06 1.26 0.06 1.28 0.06 1.47 0.05 2.30
14 Moquegua 0.14 1.67 0.11 1.75 0.12 1.70 0.14 1.68 0.11 2.03
15 Huancavelica 0.02 1.56 0.02 1.67 0.02 1.61 0.01 1.63 0.01 1.50
16 Tacna 0.38 2.01 0.43 2.10 0.46 2.08 0.39 2.03 0.27 1.48
17 San Martín 0.16 1.82 0.16 1.77 0.18 1.70 0.16 1.59 0.12 1.43
18 Huánuco 0.09 1.32 0.08 1.28 0.09 1.23 0.08 1.22 0.06 1.14
19 Ayacucho 0.07 0.76 0.07 0.79 0.07 0.75 0.06 0.78 0.06 0.85
20 Ucayali 0.56 1.04 0.52 0.97 0.61 0.92 0.68 0.85 0.52 0.77
21 Apurímac 0.04 0.49 0.04 0.49 0.03 0.49 0.03 0.49 0.03 0.52
22 Tumbes 0.06 0.47 0.06 0.43 0.06 0.48 0.07 0.52 0.06 0.46
23 Amazonas 0.02 0.45 0.02 0.44 0.02 0.41 0.02 0.40 0.02 0.33
24 Madre de Dios 0.04 0.46 0.04 0.48 0.04 0.48 0.05 0.30 0.05 0.27
Total nacional 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
Elaboración: INDE consultores

12
Congresista Washington Zeballos Gámez

Sin embargo, los ingreso tributarios que se muestran en el

cuadro anterior no consideran los tributos aduaneros, si se
agregan éstos, se obtiene el mapa tributario consolidado, a
los cuales si los comparamos con el gasto publico
descentralizable, se observa que sólo en 5 departamentos
los ingresos que generaría aplicando el mapa tributario
sería mayor a los gastos que ellos tendrían.
Cuadro Nº 7
Mapa tributario y Gasto público descentralizable 2006
Participación porcentual

Mapa tributario Gasto público

Nº Departamento Diferencia
consolidado descentralizable
1 Lima y Callao 57.23 32.19 25.04
2 Arequipa 4.85 3.63 1.22
3 La Libertad 3.71 3.39 0.32
4 Pasco 1.65 1.39 0.26
5 Ica 2.09 2.04 0.05
6 Moquegua 1.77 2.01 -0.24
7 Lambayeque 2.10 2.37 -0.27
8 Tacna 1.88 2.25 -0.37
9 Madre de Dios 0.22 0.66 -0.44
10 Ancash 3.99 4.61 -0.62
11 Tumbes 0.41 1.11 -0.70
12 Piura 4.03 4.75 -0.72
13 Amazonas 0.23 1.56 -1.32
14 Huancavelica 1.08 2.5 -1.43
15 Huánuco 0.82 2.26 -1.44
16 San Martín 1.03 2.48 -1.45
17 Junín 2.42 3.88 -1.47
18 Apurímac 0.38 1.89 -1.51
19 Ucayali 0.56 2.27 -1.72
20 Loreto 2.00 3.94 -1.93
21 Ayacucho 0.61 2.84 -2.24
22 Cajamarca 2.88 5.68 -2.80
23 Puno 1.82 4.83 -3.01
24 Cusco 2.26 5.44 -3.19

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Congresista Washington Zeballos Gámez

Fuente: Estimación propia y Exposición de motivos Proyecto Ley de Presupuesto del Sector Público 2006
Elaboración: INDE Consultores

Esto significa que excepto los cinco primeros

departamentos, el resto de ellos aún cuando se les asigne
todos los recursos tributarios que generan las actividades
al interior de su circunscripción no podrían mantener el
nivel de gasto que tienen.

Lo que estaría implicando que tal como están constituidos

los actuales gobiernos regionales desde el punto de vista
fiscal no serian sostenibles. Ello de nuevo plantea el tema
de la conformación de regiones y de la integración regional.

4.3 La descentralización fiscal y la integración

regional

La existencia de gobiernos regionales desde el punto de

vista de la descentralización de recursos parece positivo,
sin embargo, desde el punto de vista de generar polos de
desarrollo autosostenibles, la respuesta no parece positiva.
Los diversos conflictos regionales por demarcación
territorial, recursos hídricos, canon minero llevan a pensar
que los actuales gobiernos regionales asentados en
espacios territoriales departamentales, hacen más difícil la
generación de alternativas sostenidas de integración
regional. La posibilidad de tener poder en espacios
territoriales reducidos es otro elemento en contra de la
integración.

En ese escenario, los incentivos para la integración se

muestran como insuficientes y poco potentes para
contrarrestar el poder y las estructuras administrativas que
genera cada gobierno regional. En ese sentido habría que
pensar en otro sistema de incentivos diferentes, que
articulen la integración con la asignación de determinados
tributos.

Aunque no se debería de descartar los actuales

mecanismos de integración, es necesario pensar en otros
mecanismo. Se podría pensar en medidas administrativas
diferentes, que pasen por la elaboración de un esquema de
regionalización que tomen en cuenta los circuitos

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económicos y comerciales, con una estrategia definida

que los haga viables en el mediano plazo. Ello pasa por
definir también una estrategia de asignación de incentivos
tributarios y de asignación de recursos a proyectos de
inversión de impacto multiregional.

Según, la actual marco legal los gobierno regionales no

tienen capacidad de crear impuestos y tampoco de
recaudar algún impuesto que determine el gobierno
nacional, como si lo tienen las municipalidades14.

4.4 El modelo de descentralización no propicia la

autosostenibilidad

Durante la primera etapa de la descentralización fiscal se

transfiere competencias y el mecanismo de asignación de
recursos son las transferencias presupuéstales y el Fondo
de Compensación Regional. El problema es que con este
mecanismo se mantiene el nivel de dependencia . Lo que
es contrario a la descentralización fiscal. Además,
constituye un aspecto de conflicto, por cuanto existe la
percepción que no se transfiere todos los recursos que
involucra a la competencia transferida, no sólo por la
existencia de un espíritu centralista, sino principalmente
por que no se conoce cual es costo en términos
presupuéstales de cada una de las funciones que se
transfiere, situación que va hacer mas complicado
determinar cual instancia de gobierno resulta más
eficiente en la provisión de los servicios públicos materia de
las transferencias.

5. A manera de conclusiones

• La necesidad de la descentralización esta plenamente

justificada por el marcado centralismo aún existente
• El proceso de descentralización ha producido
abundante legislación sobre la materia.
• La conducción del proceso de descentralización
principalmente se ha centrado en la descentralización
administrativa gubernamental.

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Carlos Casas Tragodara. Aspectos Economicos y Fiscales de la Descentralización en el Perú.

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Congresista Washington Zeballos Gámez

• Existe avances en la transferencia de competencias,

pero estas son ante todo un aspecto formal,
desconociéndose los montos de recursos asociados a
dichas transferencias.
• Existe un avance en la transferencia de recursos, pero
estas son explicadas principalmente por las
transferencia de recursos de canon, los cuales son
transitorios.
• Los gobiernos regionales funcionando en los actuales
espacios departamentales no tendrían sostenibilidad
fiscal, además que hacen difícil la integración
regional.
• Se propone analizar la posibilidad de cambios
administrativos en el diseño de la descentralización
fiscal, de manera que sirva de referencia para la
regionalización y la integración regional.
• Es necesario redefinir la política de incentivos a la
descentralización fiscal.
• Una limitación de la actual descentralización fiscal es
que no ha establecido los costos de las funciones a
transferir, situación que dificulta conocer si se ha
producido una ganancia en eficiencia.
• El modelo de descentralización fiscal debe tender a
eliminar la dependencia de transferencia de recursos.
• Es necesario de redefinir la estrategia de
descentralización fiscal, de manera que se articule
con el proceso de regionalización

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