Proyecto Olmos: quin gana, quin pierde

El camino seguido para llevar adelante el viejo anhelo lambayecano no solo consolida un modelo que beneficia principalmente las grandes inversiones en la agricultura, sino que el anlisis costobeneficio de la participacin privada no demuestra un mayor beneficio para el Estado con respecto a si los trabajos hubiesen sido ejecutados a travs de una obra pblica. Por el contrario, lo que queda en evidencia es que los riesgos no los asume Odebrecht.
Esperado por ms de ochenta aos por el pueblo lambayecano, el Proyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Olmos vera la luz durante el primer trimestre de 2012 con la culminacin de las obras de trasvase e irrigacin correspondientes a la primera y tercera fases del proyecto (ver infografa) adjudicadas en concesin por el Gobierno Regional de Lambayeque (GRL) a la multinacional brasilea Odebrecht, en 2004 y 2010, a travs de dos empresas filiales suyas: Trasvase Olmos y H2Olmos. Ya desde la firma del primer contrato durante el gobierno de Alejandro Toledo, las crticas por la eleccin de Odebrecht no se hicieron esperar. Cuestionamientos tcnicos y econmicos han sido ampliamente sealados por expertos como Manuel Paulet, Ramiro Prial o Manuel Zegarra. Ms recientemente, la empresa brasilea que gan la concesin para las obras de riego al presentar una iniciativa privada tuvo que modificar su oferta frente a la posicin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), que adverta sobre la inviabilidad de la propuesta y los escasos beneficios para el Estado. Recordemos las diferencias por este asunto entre la entonces ministra Mercedes Aroz y el ex presidente del Consejo de Ministros (PCM) Javier Velsquez. Sin embargo, la suerte estaba ya echada a favor de la empresa brasilea, pues la decisin del Ejecutivo era apurar el proyecto. El propio Velsquez Quesqun admiti que tena el encargo de entregar las obras de irrigacin antes de que concluyera el gobierno. Esta premura ha llevado a firmar un contrato muy desventajoso para el Estado y que adems consolida un modelo que beneficia principalmente a las grandes empresas agroexportadoras, tal como evidencia un anlisis que expertos del CEPES realizaron sobre el documento.

El contrato
Por Jaime Escobedo. Abogado del CEPES

Bajo la lupa Antes de ingresar al detalle del contrato, se debe precisar que desde 2004, cuando Trasvase Olmos se adjudica las obras de trasvase del proyecto, el GRL saba que al concluir los trabajos deba empezar a pagar a la concesionaria los US$477.6 millones, en valor nominal, por los 15 aos de operacin de la concesin. Su desafo desde entonces era negociar las otras dos etapas del proyecto: generacin elctrica e irrigacin, de tal modo que los ingresos derivados de la venta de tierras y del uso de agua para riego y generacin elctrica alimentaran el pago total de las obras de trasvase. Sin embargo, y pese a que el diseo original del proyecto Olmos contemplaba que la concesin de las otras dos etapas ocurriese a lo largo de 2007, recin en junio de este ao el GRL adjudic la concesin de las obras de riego a H2Olmos. En qu condiciones? Hay por lo menos cinco puntos en el contrato de concesin que permiten afirmar que entre H2Olmos y el GRL, finalmente el primero inclin la balanza a su favor, sin asumir los riesgos. 1. Por cada dlar que obtenga el GRL producto de la subasta de tierras, H2Olmos habr obtenido aproximadamente seis dlares. El contrato precisa que de los US$4,250 en que se subastar, como mnimo, cada una de las 38 mil ha del proyecto, US$3,645 le correspondern a H2Olmos y US$605 al GRL (1). Bajo esa regla de distribucin, y considerando el precio base, las 38 mil ha significarn para el GRL un ingreso de aproximadamente US$23 millones, mientras que para H2Olmos ingresarn aproximadamente US$139 millones. En el hipottico caso de que existan ofertas superiores al precio base, por la especulacin de los inversionistas, el contrato incorpora una frmula progresiva
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que permite distribuir el excedente entre el GRL y H2Olmos. Para que ambos participen en igualdad de condiciones de los ingresos por la subasta de tierras, cada hectrea tendra que adjudicarse a ms de US$10 mil, algo que es poco probable. 2. Solo la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos y los agricultores del Valle Viejo contribuirn desde ahora con las arcas del GRL. Se establece que los aproximadamente US$2.5 millones que deber pagar anualmente H2Olmos al GRL, como regala por la prestacin del servicio de riego, provendrn de los pagos que efecten los agricultores de la comunidad campesina y del Valle Viejo (2). Adems, una clusula del convenio (3) precisa que, aparte del pago de regalas y de las obligaciones de carcter tributario que afecten la tarifa, H2Olmos no se encuentra obligado a pagar al GRL o al Estado peruano ninguna otra retribucin o compensacin adicional por la prestacin del servicio o los ingresos derivados de la prestacin.
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3. Durante el periodo de duracin de la concesin, 25 aos, el agua de riego de las 38 mil ha estar privatizada. De acuerdo con la Ley de Recursos Hdricos, Ley 29338, el agua constituye patrimonio de la nacin y el dominio sobre ella es inalienable e imprescriptible. Al no poder venderse el agua, lo que puede ser objeto de aprovechamiento es su uso. Para ello, se

Hay por lo menos cinco puntos en el contrato de concesin que permiten afirmar que entre H2Olmos y el GRL, finalmente el primero inclin la balanza a su favor, sin asumir los riesgos.

requiere contar con una licencia otorgada por la Autoridad Administrativa del Agua (ANA). El contrato seala que H2Olmos tiene derecho a tramitar y gestionar una licencia de uso de agua en bloque (4). En ese caso, el artculo 57 de la Ley 29338 establece que la licencia de uso obliga a su titular a cumplir oportunamente con el pago de la retribucin econmica por el uso del agua y las tarifas. Sin embargo, la tarifa, que es el pago por la utilizacin de infraestructura hidrulica al encargado de su operacin y que est orientado a la recuperacin de la inversin, no alcanza a H2Olmos, por cuanto es tambin el inversionista de la obra con Trasvase Olmos. La retribucin econmica que, conforme al artculo 91 de la Ley 29338, es el pago que en forma obligatoria deben abonar al Estado todos los usuarios de agua como contraprestacin por el uso del recurso, sea cual fuere su origen, no es desarrollada en el acuerdo. Solo se menciona que como sealamos en el punto 2, aparte del pago de regalas y de las obligaciones de carcter tributario

Comunidad de Santo Domingo de Olmos acept una permuta de tierras para abandonar la zona poligonal (verde), donde se ubican las ha que sern subastadas en octubre.

que afecten la tarifa, H2Olmos no se encuentra obligado a pagar al GRL o al Estado peruano ninguna otra retribucin o compensacin por la prestacin del servicio o los ingresos derivados de la prestacin (5). De esta forma, hay una evidente contradiccin con la Ley de Recursos Hdricos, pues se estara exonerando a H2Olmos del pago de la retribucin econmica por el uso del agua, lo cual adems constituira, en los hechos, una modalidad de privatizacin del recurso. 4. Una regala que no es regala. Como conclusin del segundo y tercer puntos, cabra evaluar si la denominada regala que estipula el contrato se ajusta al concepto que en nuestro pas se tiene de esa figura. De acuerdo con el Tribunal Constitucional (6), una regala es una retribucin econmica contraprestativa o compensatoria por el usufructo de lo

que se explota. Dos anotaciones a propsito de esa definicin. La primera es que H2Olmos usu-

Hay una evidente contradiccin con la Ley de Recursos Hdricos, pues se estara exonerando a H2Olmos del pago de la retribucin econmica por el uso del agua, lo cual adems constituira, en los hechos, una modalidad de privatizacin del agua.

fructuar un recurso natural, el agua que se usar en el riego de las 38 mil ha, sin una contraprestacin o compensacin que beneficie al Estado; es decir, explotar, usufructuar un recurso natural, pero no pagar regalas. La segunda es que la obligacin de H2Olmos, de trasladar al GRL las regalas, slo tendr esa calidad (de obligacin) mientras los campesinos y agricultores cumplan oportunamente con el pago. De no ser as, por un plazo de 6 meses de servicio, H2Olmos se liberar de la obligacin y, a partir de entonces, el GRL deber asumir ntegramente ese pasivo. 5. Con los ingresos generados por la concesin otorgada a H2Olmos, el gobierno espera recuperar su inversin en 55 aos, pero podran ser muchos ms. Es conocido que para el otorgamiento de la buena pro de las obras de riego a H2Olmos se solicit la opinin del MEF.
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Como era de esperar, en su informe (7), ese ministerio evalu la forma en la que la venta de tierras y los ingresos por el uso de agua para riego contribuiran a recuperar la inversin por el trasvase Olmos. La evaluacin arroj que los ingresos por la venta de tierras (US$23 millones), regalas (US$2.5 millones al ao) y el uso del agua al concluir la concesin (US$22.6 millones), sumados los intereses generados, permitiran la recuperacin de la inversin estatal en Olmos en 55 aos. Para que el pronstico del MEF se cumpla, el contrato debera finalizar al concluir el plazo pactado, 25 aos, pues a partir de entonces el GRL podra recuperar el control de la infraestructura de riego y con ello beneficiarse directamente del pago que efecten el o los dueos de las 38 mil ha bajo riego (US$22.6 millones). Cul es la amenaza? Pues que el contrato admite la prrroga del plazo de la concesin hasta alcanzar un plazo de vigencia total de 60 aos. Para ello, H2Olmos debe presentar una solicitud al GRL, y este, previa opinin favorable del supervisor, puede autorizarla. Conclusin: es evidente que el GRL no negoci adecuadamente los trminos del contrato para la irrigacin de 38 mil ha de Olmos, a tal punto que la Direccin General de Asuntos de Economa Internacional, Competencia e Inversin Privada del MEF le sugiere sutilmente que la concesin de la irrigacin del rea remanente del proyecto, 43 mil 435 ha, sea implementada en el marco de un proceso competitivo (8): () debido a que la competencia entre varios postores permitir entregar la concesin al inversionista que ofrezca las mejores condiciones tcnicas, econmicas y financieras al Estado peruano. De no cumplirse este criterio es probable que los ingresos generados por estas irrigaciones no puedan cumplir con el pago de su proporcin de los compromisos asumidos por la Concesin del Trasvase Olmos.

El 50% de la subasta debera estar dedicado a lotes de entre 100 y 200 hectreas
Miguel Caillaux, ex vicepresidente de Conveagro, cuestiona el diseo de la subasta de H2Olmos, que en octubre prximo pondr a la venta 38 mil ha de terrenos, pues advierte que con grandes lotes se cae en el juego de los grandes intereses, en perjuicio de los pequeos y medianos inversionistas locales. Por qu critica la entrega de tierras en Olmos a grandes inversionistas? Creo que as como est diseada la subasta en lotes de 500 y mil ha, a US$4,250 cada ha, el proyecto Olmos terminar en manos de muy pocos empresarios y, probablemente, casi ninguno local. Uno podra decir que eso es irrelevante, pero cuando se tienen reas muy grandes, generalmente estas se dedican a cultivos que no son muy intensivos en mano de obra, como la caa de azcar. Podra calcular cuntos empleos puede generar por ha este cultivo de caa de azcar? Muy pocos, ms aun ahora que los grandes inversionistas vienen con todo un sistema mecanizado para la produccin. Por ejemplo, Casagrande, con 20 mil ha de caa, en su mejor momento ocupaba a 4 mil personas, y eso que cortaban la caa a mano. Hoy quiz puedan manejar la misma operacin con menos de mil personas. Pngame un ejemplo de un cultivo que en pocas ha sea rentable. No solo ms factible, sino con ms empleo. Por ejemplo, si nosotros empleamos 200 jornales en un cultivo como el pimiento por campaa (100 en cosecha y 100 en las dems actividades), en el caso de la caa se genera probablemente el 10% de eso. Cree que la subasta de tierras pueda convertirse en un fracaso? Puede ser, pero aunque no lo sea por el lado del impacto y gestin, deberan considerarse lotes ms pequeos; no hay necesidad de mil ha para ser eficiente. Habra que dar oportunidad a pequeos y medianos productores, pero no para lotes de 5 o 10 ha eso es demaggico, sino de 50, 100 o 200 ha. Por lo menos, el 50% debera estar dedicado a lotes que midan en promedio 100 y 200 ha, lo cual sera ms que suficiente para hacer agricultura moderna en algunos cultivos que generen mucha mano de obra, y a la par estaramos dndoles oportunidad a empresarios locales. Se ha generado mucha expectativa con la oportunidad de convertir a Lambayeque en polo de desarrollo. Qu pasar cuando pocos inversionistas locales puedan acceder a l? Creo que se podra generar una gran resistencia por parte de quienes han peleado por que se haga realidad este proyecto. Lo consiguieron, y al final vern que una compaa japonesa, china, brasilea, y de repente cuatro peruanos, se hacen de todos los terrenos por irrigarse. Piense que para comprar un lote de 500 ha se tienen que desembolsar US$2 millones y, para desarrollar, otros US$4 mil por ha. Entonces, ya voy en US$4 millones y todava no tengo nada. Eso es muy ilusorio.

Negocio para quin Tras las revelaciones que trae el contrato, y sin negar la importancia y trascendencia que para la agricultura lambayecana y costea en general tiene el proyecto de irrigacin de Olmos, algunas cosas deben sealarse con toda claridad.
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* A mayo del 2010, el componente de produccin de energa aun no ha sido otorgado en concesin.

Lo primero es recordar que Olmos es un proyecto integral, es decir, incluye tres fases absolutamente complementarias entre s: el trasvase, el aprovechamiento hidroenergtico y la irrigacin. La ejecucin de la tercera fase, sin haberse siquiera iniciado las gestiones para la licitacin de la segunda (la generacin de energa elctrica utilizando las aguas derivadas de la vertiente del Atlntico), incidir fuertemente en el costo de las tierras y, por ende, en las posibilidades de recuperacin de la inversin que el Estado har en estas obras. El Estado deber pagar anualmente a Trasvase Olmos (Odebrecht) gruesas sumas por el tnel trasandino durante 15 aos, y otro tanto a H2Olmos (Odebrecht) por el servicio, que de esta manera sern difciles de recuperar o se recuperarn en un plazo tan largo como 55 aos. En segundo lugar, el proyecto de Olmos fue concebido por el ingeniero Charles Sutton, a inicios de la dcada de 1920, como un proyecto para irrigar ms de cien mil hectreas de tierras eriazas en el departamento de Lambayeque a fin de promover la pequea y mediana agricultura. La disposicin de subastar las tierras en

lotes de mil ha a un precio base de 4,250 dlares por ha excluye a cualquier mediano y pequeo agricultor. Solo cinco lotes de 500 ha sern subastados, pero en este caso la inversin mnima para acceder a uno de ellos ser de US$2125,000. En to-

El famoso anhelo lambayecano se ha visto limitado a que un grupo reducido de grandes empresarios adquieran las tierras por irrigar, las cuales sern destinadas a la agroexportacin, mientras que el grueso de los agricultores y pobladores locales tendrn que limitarse a trabajar, ya sea como jornaleros o prestando servicios menores.

dos los casos, a esa inversin deben aadirse las obras e inversiones necesarias para rentabilizar la tierra que pueden alcanzar hasta 30 mil dlares por hectrea hasta obtener las primeras cosechas, lo que ocurrir al cabo de unos aos. Los agricultores del Valle Viejo recibirn 2,500 ha y la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos 3,000 ha (mediante una permuta se ampli el rea de irrigacin del proyecto y se otorgaron nuevas tierras, tanto a los agricultores como a los comuneros). Esas extensiones, por lo dems como muestra el mapa (ver infografa 1), no son continuas, y el PEOT plantea que all se incentivarn los cultivos de exportacin, pero no estn en absoluto definidos los mecanismos por los cuales se promovera la asociatividad que permitira que estos agricultores familiares alcancen los niveles requeridos para incursionar en la agroexportacin. En este punto hay que recordar que las tierras por irrigar formaron parte de la comunidad Santo Domingo, las cuales fueron confiscadas durante el gobierno de Fujimori. Adicionalmente, el marco legal bajo el cual se ejecuta la irrigacin de Olmos resulta por lo menos cuestionable. El D.Leg. 1012 establece el marco general aplicable a las iniciativas privadas, para lo cual se promueve las asociaciones pblico-privadas (APP). Pero la misma norma se refiere a que mediante estas modalidades de participacin de la inversin privada se incorpora la experiencia, conocimiento, equipos, tecnologa y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pblica o proveer servicios pblicos. La pregunta cae por s sola: cul es el riesgo que est corriendo Odebrecht, actuando en este caso bajo la forma jurdica de H2Olmos? Del mismo modo, la revisin del contrato muestra que la distribucin de ingresos favorece claramente a H2Olmos antes que al GRL. El anlisis hecho en las pginas anteriores evidencia que la parte de la empresa brasilea es la ms jugosa y segura, frente a un Estado (tanto Gobierno Regional como Nacional) que asume los riesgos. El aludido D.Leg. 1012 considera como requisito para aprobar una APP tomar en cuenta los criterios para la seleccin de la modalidad de ejecucin. El artculo 8 del
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citado decreto legislativo seala que es de responsabilidad de las entidades pblicas realizar un anlisis costo beneficio a fin de determinar si la participacin privada en la provisin de la infraestructura pblica o del servicio pblico implica un mayor beneficio neto para la sociedad respecto a si estos fuesen provedos por el Estado a travs de una obra pblica. Como han sealado varios tcnicos consultados a propsito de la concesin para la construccin del tnel trasandino, se hubiese logrado un mayor beneficio neto para la sociedad si el Estado hubiera gestionado un crdito de un organismo internacional, antes que pagar durante 15 aos montos tan altos que superan cualquier ganancia razonable. Conjugando los distintos elementos anotados en este balance preliminar, cabe preguntarse finalmente cmo se entiende y cmo se aplica la nocin de inters pblico o inters de la nacin en casos como estos. Puede plantearse que es de inters de la nacin contar con mayores tierras para la agricultura y que el trasvase de aguas de la vertiente del Atlntico al Pacfico puede resultar en un mayor beneficio para el pas. Pero se est sirviendo de la mejor manera al inters de la nacin en Olmos? Pensamos que no, que el famoso anhelo lambayecano se ha visto limitado a que un grupo reducido de grandes empresarios, nacionales y extranjeros, se hagan de las tierras por irrigar, las cuales sern destinadas a la agroexportacin, mientras que el grueso de los agricultores y pobladores locales tendrn que limitarse a trabajar en los empleos asociados a esa actividad, sea como jornaleros o sea prestando servicios menores. El sueo de Sutton y quienes lo acompaaron durante aos se ver, as, frustrado. Notas
Clusula I, numerales 1.74, 1.75, 1.80, 1.89, y clusula XIII. 2 Clusula XIII, numeral 13.2, literal a). 3 Clusula XIII, numeral 13.2, literal d). 4 En la clusula XI, numeral 11.3. 5 El MEF, en el Oficio 193-2010-EF/15.01, calificndolos incorrectamente de ingresos por venta de agua, estima que por ese concepto H2Olmos recibir US$22.6 millones por ao. 6 Definicin a propsito de la regala minera, sentencia 00048-2004-AI. 7 Oficio 193-2010-EF/15.01. 8 Oficio 193-2010-EF/15.01, pgina 17.
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Anhelo lambayecano
Viejo anhelo de los lambayecanos, el proyecto Olmos se remonta a principios del siglo XX, cuando tcnicos como Manuel Mesones Muro y el ingeniero de origen norteamericano Charles Sutton plantean la idea de trasvasar las aguas del ro Huancabamba, de la vertiente del Atlntico hacia la vertiente del Pacfico, para irrigar las Pampas de Olmos y parte de Piura. En la dcada de 1940 se incorpor el componente energtico y desde esa poca se concibe ya como un proyecto integral: de irrigacin e hidroenergtico. El proyecto fue postergado hasta que el gobierno de Alberto Fujimori decidi buscar inversin privada para su ejecucin. Una condicin para ello era que se irrigaran tierras privadas, pero estas hacan parte del extenso territorio de la comunidad Santo Domingo de Olmos (que por entonces consideraba como sus tierras 750 mil ha). En 1998, el gobierno gestion que la comunidad cediera 60,000 ha, a cambio de la regularizacin de sus ttulos de propiedad y la devolucin de 12,000 ha irrigadas. Sin embargo, al no recibir una respuesta favorable, mediante el Decreto Supremo 017-99-AG confisc finalmente 111,000 ha de tierras de la comunidad, argumentando que no estaban saneadas. La dbil organizacin comunal jug en contra de Santo Domingo de Olmos, situacin que se mantiene hasta ahora y que se evidencia tambin en el hecho de que ningn representante de la comunidad integra el consejo directivo del proyecto Olmos, establecido mediante decreto supremo en 2004. Pese a los aos transcurridos, no se conoce cmo se ha manejado la reubicacin de los comuneros y pobladores presentes en las 111 mil ha confiscadas. Recientemente se ha informado que se han permutado tierras con el propsito de que comuneros dejen las reas que sern subastadas como parte del proyecto de irrigacin, pero no se tiene ms informacin de las condiciones de esa permuta. Pero adems de superar el problema de las tierras de la comunidad de Olmos, se tuvo que modificar el marco legal para posibilitar que inversiones como la de este proyecto se concreten. Esa legislacin ha ido cambiando desde 1991, cuando se aprob el D.Leg. 674, Ley de Promocin de la Inversin en las Empresas del Estado, que declar de inters nacional la promocin de la inversin privada, y ha ido instaurando las modalidades para dicha inversin, hasta 2008, cuando el D.Leg. 1012 estableci los principios, procesos y atribuciones del Sector Pblico para la evaluacin, implementacin y operacin de infraestructura pblica o la prestacin de servicios pblicos, con participacin del sector privado, as como el marco general aplicable a las iniciativas privadas.

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