Вы находитесь на странице: 1из 83

Elecciones y sistemas electorales

Dieter

Nohlen

UNIVERSIDAD ALBERTO ' J J r t a f>"> BIBUOl ECA

0 / > /

.o

fcfte+l

Fundacin Friedrich Ebert

Editorial Nueva Sociedad

Indice
Tercera edicin 1995

Introduccin Importancia y funcin de las elecciones El concepto de eleccin Importancia de las elecciones Formas de participacin poltica en la democracia pluralista Funciones de las elecciones Democracia defensiva y elecciones de apertura El derecho de sufragio y el proceso de democratizacin poltica El derecho de sufragio El proceso de extensin del sufragio democrtico Causas y consecuencias de la extensin del sufragio Sistemas electorales: cuestiones claves Qu concepto de sistema electoral? Qu importancia tienen los sistemas electorales? Qu efectos tienen los distintos sistemas electorales? Qu interpretacin se hace de los efectos de los sistemas electorales? Qu enfoques se emplean para estudiar los sistemas electorales? Qu terminologa existe para comparar los sistemas electorales?

7 11

21

31

La primera y la segunda edicin de esta obra han sido publicadas por la Friedrich Ebert Stiftung, Bonn, Repblica Federal de Alemania

Fundacin Friedrich Ebert Editorial N U E V A SOCIEDAD Apartado 61.712 Caracas, 1060-A, Venezuela Telfs.: (058-2) 2659975, 2 6 5 0 5 9 3 , 2 6 5 5 3 2 1 , 263189 Fax: (058-2) 2673397, Telex: 25163 ildis-vc. Edicin al cuidado de Helena Gonzlez Diseo de portada: Javier Fcrrini Fotocomposicin: CR AI K'OR I m p r e s o r a Venezuela ISHN <>X0 * 17 OKI X

Principios de representacin y frmulas de decisin 39 Principios de decisin: mayora y proporcionalidad Efectos polticos de la frmula mayoritaria Efectos polticos de la frmula proporcional Comparacin de los efectos polticos de las frmulas mayoritaria y proporcional Principios de representacin Cules son los elementos bsicos del sistema electoral mayoritario y del sistema proporcional? Los efectos polticos de los dos principios de representacin Criterios para la evaluacin de los dos principios de representacin Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos Distribucin de las circ unscripciones electorales Candidatura, lumias do votacin y de boletas electorales Realas paia ivali/ai la conversin do votos en escaos i aMftm i 59

Introduccin
Tipos de sistemas electorales Una tipologa de sistemas electorales Tipos de sistemas electorales y efectos polticos Representacin proporcional personalizada: el sistema alemn Tipos de sistemas personalizados Evaluacin de los sistemas electorales Reflexiones preliminares Criterios de evaluacin Una comparacin de los seis tipos de sistemas electorales Una comparacin binaria referida a un pas concreto Sociedad y sistemas electorales La sociedad como una variable de importancia Derechos polticos y representacin colectiva Democracia, etnicidad y sistemas electorales Lneas de conflicto sociopoltico y sistemas electorales Sistemas electorales y representacin de mujeres Poltica y sistemas electorales La reforma electoral: requisitos estratgicos para el debate Lmites de la ingeniera poltica 93

113 Este libro, que es una versin actualizada de la primera edicin, publicada en 1984, intenta brindar al lector la informacin bsica y los elementos de anlisis y evaluacin imprescindibles para poder opinar y discernir de manera informada en una materia tan controvertida como es la de los sistemas electorales. Cuando el libro fue publicado por primera vez, hice hincapi en la parte tcnica de los sistemas electorales, dando a entender que todos los aspectos particulares, tan poco accesibles al ciudadano no especializado en la materia debido a su naturaleza terminolgica, tcnica y a veces matemtica, tienen una gran importancia debido a su funcin poltica frecuentemente oculta. En aquella oportunidad sostuve que los sistemas electorales son tan importantes para la obtencin del poder como los votos del electorado. Los aspectos relativos al sufragio y al sistema electoral son cuestiones de poder. En este sentido, basta recordar la lucha por el sufragio igual y universal que, desde la perspectiva de los pases europeos de larga tradicin democrtica, comenz con la revolucin francesa y concluy en nuestro siglo, cuando las mujeres y los hombres mayores de edad obtuvieron plenos derechos ciudadanos y se sanearon las prcticas electorales con el fin de garantizar la celebracin de elecciones verdaderamente libres y competitivas. Recordemos tambin la lucha de sectores sociales y partidos polticos por un sistema electoral justo que asegurara una representacin adecuada de los diversos intereses y opiniones del electorado en el parlamento. En todos los pases hubo que luchar con igual persistencia por el reconocimiento de los principios de representacin democrtica, y en el caso de algunos pases del tercer mundo, la lucha se une al anhelo de democracia o al de su consolidacin. En esta nueva edicin, mantengo la intencin original de que, por un lado, el lector tome conciencia de la estrecha relacin existente entre los procedimientos tcnicos y las cuestiones de poder y, por otro, no se abstenga de estudiar una materia tan fundamental de la ciencia poltica aun cuando sea escaso su atractivo dada su naturaleza terminolgica, tcnica y matemtica. Sin embargo, en los ltimos diez aos, el desarrollo de los sistemas electorales en el mbito mundial, la creciente necesidad de actualizar las informaciones y adaptar las sistematizaciones y, finalmente, la mayor demanda de conocimientos de tipo social-tecnolgico originada en la nueva ola de democratizacin de los sistemas polticos, me han impulsado a ampliar y reestructurar el libro. Por una parte, se ha expandido el marco de las materias particulares, por ejemplo, al tratar tambin los sistemas electorales presidenciales, puesto que un buen nmero de las nuevas democracias en vas de consolidacin consta de sistemas presidenciales y no de sistemas parlamentarios. Por otra parte, se ha profundizado el estudio, al integrar en la sistemtica electoral los sistemas electorales de reciente formacin, lo quo llev a mayores diferenciaciones de corte tipolgico y a nuevos

123

135

Los sistemas electorales presidenciales 143 Sistemas electorales presidenciales: un campo descuidado Los tipos de sistemas electorales presidenciales Evaluacin de los sistemas electorales presidenciales: criterios y resultados Elecciones presidenciales y parlamentarias: su interrelacin El factor presidencialismo Sistema electoral presidencial y etnicidad Los sistemas electorales municipales Niveles del sistema poltico y sistema electoral Sistemas electorales para alcaldes Sistemas electorales para concejos municipales El debate sobre la reforma electoral: diez recomendaciones Bibliografa 151

159 163

Introduccin

Introduccin

alcances tericos. Por ltimo y conforme con el renovado inters que han despertado, tanto en la poltica como en la ciencia poltica, las recetas en el campo de los sistemas electorales se ha hecho ms nfasis en la evaluacin de los sistemas electorales, pero no tanto en el nivel de sistemas electorales individuales sino en el de tipos de sistemas electorales y sus variantes. De este modo, las reflexiones tericas se acercan ms al tipo de teoras operativas, de mayor utilidad en el debate sobre reforma electoral, tema al cual se le dedica un anlisis especial y se llega a la formulacin de diez recomendaciones a tener en cuenta en la discusin sobre la reforma electoral. Es obvio que los sistemas electorales, por su influencia en los sistemas representativos y en la seleccin de aquellos que toman las decisiones polticas, tienen cierta incidencia en la viabilidad de la democracia, su gobernabilidad y su consolidacin. As, en esta nueva edicin, he querido complementar el enfoque del poder con el enfoque del orden poltico, opcin que, tomada segn tiempo y lugar, es capaz de asegurar libertad y justicia. A lo largo de los diez captulos que componen este libro, se recorre el camino desde las informaciones bsicas hasta las cuestiones ms complejas de la metodologa y los problemas evaluativos, pasando as revista a las materias claves en el estudio de los sistemas electorales. Al suministrar esta base de conocimientos, el libro procura colocar al lector en posicin de comprender por s mismo esto complicada materia. El primer captulo se dedica a estudiar la importancia y las funciones de las elecciones, fenmeno institucional de la poltica tan frecuente en los Estados modernos como variable de acuerdo a las circunstancias polticas concretas. Esto torna imprescindible formular una definicin del concepto de eleccin, que permita > estudiar su importancia y sus funciones en distintos sistemas polticos. Se concluye ] con una discusin sobre la relacin entre elecciones y democracia, considerando situaciones donde las elecciones representan una amenaza para la democracia y situaciones donde las elecciones pueden servir para quebrar la estructura autoritaria de sistemas polticos no democrticos. En el segundo captulo, se presenta una comparacin de la evolucin del sufragio y del proceso de democratizacin poltica en los pases industrializados y en los pases en vas de desarrollo. Tras exponer los principios del sufragio, se procede a analizar el proceso de extensin del sufragio democrtico en los pases industrializados y en los pases del tercer mundo, diferencindose entre democratizacin del sufragio y democratizacin del sistema poltico; finalmente, nos interesamos por las causas y consecuencias de la extensin del sufragio. El tercer captulo se propone facilitar la comprensin de los sistemas electorales y transmitir, as mismo, las posiciones conceptuales y evaluativas que subyacen este estudio y que sirven de orientacin al lector. A estos fines, y recurriendo a algunas precisiones terminolgicas, reflexiones conceptuales y consideraciones evaluativas, se provee una introduccin al lema de los sistemas electorales. As, preguntemos acerca del concepto sistema electoral; la importancia y los electos de los sistemas electorales; la interpretacin que se hace de dichos electos, y los enfoques existentes en la materia. Tambin decidimos incluir aqu una breve alusin al problema de la icrminolorja empleada en distintos idiomas El cuarto captulo es fundamental para la compicnsion de la estructura

conceptual del estudio de los sistemas electorales y para la confrontacin de los principios de representacin en trminos evaluativos, dado que esto retoma el debate clsico sobre sistemas electorales y pone un nfasis especial en distinguir entre sistemas electorales, principios de representacin y reglas o frmulas de decisin, as como en determinar los efectos polticos de ambos principios de representacin y los criterios que sirven para evaluarlos. En el captulo quinto, abandonamos el mundo de los principios abstractos para ingresar en el campo verdaderamente tcnico de los sistemas electorales, materia no menos indispensable para la comprensin de su estructura y funcionamiento, sobre todo si se considera que cada uno de los distintos elementos particulares ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. En el captulo sexto, presentamos una tipologa de los sistemas electorales que se encuentran ubicados en un nivel inferior a la dicotoma basada en los principios de representacin. Esta tipologa nos permite acercarnos ms al mundo de los sistemas electorales concretos sin perder, no obstante, la capacidad de reducir de forma til la enorme variedad existente que siempre se le exige a una tipologa. A continuacin, pasamos a describir el sistema electoral alemn de representacin proporcional p e r s o n a l i z a d , el cual resulta particularmente interesante por la forma en que combina la proporcionalidad con una relacin ms personal entre votante y elegido y por el hecho de constituir un sistema modelo en los debates sobre reforma electoral. A partir de este sistema electoral, distinguimos tres tipos de sistemas personalizados que constituyen, de manera creciente, opciones a considerar en los procesos de reforma. En el captulo sptimo, tras unas breves reflexiones preliminares sobre la evaluacin de los sistemas electorales, exponemos cinco exigencias de funcionamiento que se le suelen plantear en la prctica a un sistema electoral. Con base en estas cinco exigencias, efectuamos una comparacin sistemtica de los seis tipos bsicos de sistemas electorales presentados en el captulo anterior. Con el doble propsito de introducir el factor contingente y de mostrar la importancia de las exigencias funcionales sealadas en funcin de un caso concreto, integramos, a continuacin, un ejemplo de comparacin entre dos sistemas electorales referida a un pas en particular. En el captulo octavo, invirtiendo el enfoque clsico, subrayamos la importancia de ciertas variables societales para el estudio de los sistemas electorales. En este sentido, distinguimos tres clases de fenmenos y los discutimos en relacin con los sistemas electorales: etnicidad, lneas de conflicto sociopolticas y gnero, es decir, representacin de mujeres. En el captulo noveno, introducimos el factor poltico como instancia fundamental en relacin con los sistemas electorales, el cual desempea un papel crucial en el proceso de reforma electoral. Luego, sealamos los lmites que este factor le impone a la ingeniera poltica, los cuales pueden resultar relevantes para la evaluacin de opciones concretas. Los captulos dcimo y undcimo se dedican respectivamente a los sistemas electorales presidenciales y municipales, un tema que ha adquirido creciente importancia ante la (re (democratizacin de varios pases del tercer mundo, donde e s t a s cuestiones institucionales suelen relacionarse con los problemas de

10

Introduccin

Importancia y funcin de las elecciones

profundizacin y consolidacin de la democracia. Pese a su importancia, los sistemas electorales presidenciales son una materia muy poco estudiada. Aqu presentamos los tipos de sistemas electorales presidenciales y hacemos una evaluacin de cada uno de ellos. Luego, pasamos a analizar la interrelacin entre elecciones parlamentarias y presidenciales y destacamos, finalmente, la importancia del factor presidencialismo, como tambin del problema de la etnicidad. En cuanto a los sistemas electorales municipales, hacemos algunas observaciones sobre los niveles del sistema poltico y el sistema electoral, para presentar despus los sistemas electorales para alcaldes y para concejos municipales, respectivamente. Dado el grado de complejidad de la materia y su carcter altamente poltico, el captulo duodcimo culmina con diez recomendaciones orientadoras para la discusin sobre la reforma electoral. Una dcada despus de la primera edicin, se me presenta la oportunidad de revisar, actualizary ampliar el libro original. En esta labor han sidode muchaayuda Martn Lauga y Cindy Skach, a quienes expreso un especial reconocimiento. A Martn Lauga, adems, por su asistencia en la elaboracin de la versin castellana. Por otra parte, mi agradecimiento se dirige a varias instituciones que con sus recursos me apoyaron en el estudio de la materia. En este sentido, quisiera mencionar a la Fundacin Alexander von Humboldt, al Electoral Assistance Unit de las Naciones Unidas y, de manera muy especial, a la Fundacin Friedrich Ebert, cuyo aporte facilit la realizacin de este libro.

Dieter Nohlen Heidelberg, julio de 1995.

Difcilmente pueda hallarse en los Estados modernos otro fenmeno tan comn como la celebracin de elecciones. Una eleccin es un procedimiento por el cual los miembros de organizaciones y/o de la comunidad eligen representantes para ocupar cargos polticos. Al mismo tiempo, no hay fenmeno institucional en la poltica cuya importancia real vare tanto como el de las elecciones. La idea general acerca del significado de las elecciones se refleja en la siguiente definicin: las elecciones constituyen el mtodo democrtico para designar a los representantes del pueblo. Pero, cmo se explica entonces que se celebren elecciones en todo tipo de pases, incluso en aquellos que no son democrticos? He aqu la respuesta: las elecciones son una tcnica para constituir cuerpos representativos y/o para delegar autoridad. Segn esta d e f i n i c i o n e s elecciones pueden ser empleadas en lugar de otras tcnicas (designacin de representantes por sucesin, por oficio o por nombramiento) sin tener en s mismas contenido democrtico alguno. En otras palabras, las elecciones no son exclusivas de las democracias. En todas las democracias occidentales se celebraron elecciones mucho antes de que se hubiera impuesto el sufragio universal. Es decir, la utilizacin de elecciones como una tcnica precedi el surgimiento de las democracias modernas. Incluso se celebran elecciones en sistemas polticos que no tienen una estructura democrtica: un ejemplo clsico es el de los pases que formaban el ex bloque sovitico, donde la dominacin de un partido (el Partido Comunista) estaba contemplada en sus respectivas Constituciones. Los rganos representativos en la Unin Sovitica, la Hungra socialista y Rumania, por ejemplo, se constituan en intervalos regulares a travs de elecciones; de igual manera ha ocurrido en el caso de regmenes autoritarios, donde el ejercicio del poder por el grupo dominante no se cuestiona; as en Portugal bajo Salazar, en Filipinas bajo Marcos, en Brasil bajo el rgimen militar, e incluso el sistema autoritario en Mxico, pueden servir para ilustrar esta situacin. El hecho de que se celebren elecciones en sistemas polticos democrticos, autoritarios y totalitarios nos ljeva a concluir que: - el concepto de elecciones vara de acuerdo al tipo de sistema poltico; - la importancia de las elecciones no es la misma en los distintos sistemas polticos; - la funcin de las elecciones difiere de sistema en sistema.

Concepto de eleccin lis neeesatio distinguir ennceptuulmcnk* entre las elecciones celebradas en diferentes sistemas |x>lilu os, teniendo en cuenta el hecho de que en determinados

13

Elecciones y sistemas

electorales

Importancia

y funcin de las elecciones

19

pases el electorado puede elegir entre varios partidos y tomar su decisin libremente, mientras que en otros slo puede otorgar su voto a un partido nico, ya que queda excluida la participacin de otros. , Por lo tanto, la nocin de eleccin implica necesariamente competencia y libertad de escoger entre distintas opciones: as, para poder ejercer realmente el sufragio, el votante tiene que poder elegir entre distintos candidatos o partidos polticos, entre distintas ideologas y programas.! Slo cuando el votante tiene la posibilidad de elegir, como mnimo, entre dos alternativas, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Adems, tiene que tener la libertad para decidirse por cualquiera de ellas, de lo contrario estaramos frente a elecciones sin opcin ( elections without choicc). La posibilidad y la libertad de elegir tienen que estar amparadas por la ley. Cuando se dan las condiciones mencionadas, se habla de elecciones competitivas. Cuando se le niega al votante la posibilidad y la libertad de eleccin, hablamos, en cambio, de elecciones no competitivas. Cuando existen restricciones de distinto tipo que limitan la posibilidad y la libertad de eleccin, hablamos de elecciones semicompctitivas. Al distinguir entre distintos tipos de elecciones de acuerdo con el grado de competitividad que permiten, aumenta la posibilidad de a partir de las elecciones sacar conclusiones acerca de la estructura de un sistema poltico. Sobre esta base, es posible establecer, a grandes rasgos, la siguiente clasificacin: Elecciones competitivas Elecciones semicompctitivas Elecciones no competitivas Sistemas democrticos Sistemas autoritarios. Sistemas totalitarios ,

En el fondo, esto distincin slo refleja en forma sistemtica lo que han llegado a comprender quienes han sido objeto de la dominacin autoritaria o totalitaria en los distintos contextos histricos: el cambio fundamental en las condiciones que rigen un sistema poltico comienza por la celebracin de elecciones competitivas. La ciudadana no exige entonces nicamente elecciones, sino elecciones libres, que garanticen la libertad de elegir por parte de los ciudadanos entre las alternativas polticas que, tambin libremente, se presentan.

Importancia de las elecciones Comencemos por la pregunta acerca de la importancia de las elecciones en distintos sistemas polticos. Las elecciones en las democracias liberales

Las elecciones constituyen la base del concepto de democracia liberal. Segn la teora democrtica liberal, la clite poltica gobernante tiene que ser designada a travs de elecciones. Esta concepcirt se basa en la estrecha relacin entre elecciones y democracia: sin elcccioncs, sin competencia abierta por el poder poltico entre fuerzas sociales y agrupaciones polticas, 110 hay dcnux-racia pues las elecciones son la fuente de legitimacin del sistema poltico.

Cuando un gobierno es fruto del sufragio universal y de elecciones libres, es reconocido como legtimo y democrtico. Las elecciones son la fuente de legitimacin del liderazgo poltico. Por lo tanto, las elecciones tienen una importancia crucial en las democracias occidentales. Como ya hemos sealado, la importancia de las elecciones desde el punto de vista terico se basa en el concepto liberal de democracia. De acuerdo con este concepto, la democracia no acaba con la dominacin poltica, pero intenta controlarl mediante la divisin de poderes, la vigencia de los derechos humanos, el derecho de oposicin y la oportunidad para la oposicin de alcanzar el gobierno. En claro contraste con la idea liberal de democracia, el enfoque ms radical de Rousseau asume que la dominacin del hombre por el hombre puede y, por lo tanto, debe ser abolida completamente. Puesto que las elecciones no pueden cumplir con esta tarea, la teora radical le atribuye a las elecciones mucha menor importancia que la concepcin liberal de la democracia. Ahora bien, mientras que an no se ha probado la viabilidad de la democracia radical, el concepto liberal se ha realizado plenamente en la prctica de las naciones occidentales industrializadas. Las elecciones son elemento fundamental de participacin democrtica en tas democracias occidentales.. No cabe duda de que las elecciones slo representan una forma de participacin poltica. Si distinguimos entre formas de participacin constitucionalmente institucionalizadas, tenemos que referirnos, adems, a distintas formas de consulta popular, como el plebiscito y el referendum. A travs de estas instituciones, el votante decide entre un s o un no, ya sea sobre unacuestin de materia poltica (p.ej., una ley para el aborto), o sobre una cuestin poltica personal, por lo general, sobre la permanencia en el cargo de un poltico determinado (p.ej., en Chile, cuando en 1988 se celebr un plebiscito para decidir sobre la permanencia del general Pinochet en la presidencia). En la democracia representativa, las formas de participacin democrtica directa, o bien son poco usuales desde el punto de vista constitucional, o se utilizan poco en la prctica. Slo en Suiza han adquirido una importancia decisiva con repecto al tipo de democracia. Contrariamente a los plebiscitos o referendos, las elecciones se celebran peridicamente y constituyen la forma ms comn de participacin poltica institucionalizada. Otras formas de participacin poltica son la afiliacin y militancia en partidos polticos, la pertenencia a grupos de inters, la colaboracin en iniciativas ciudadanas, el ejercicio de influencia sobre los legisladores y la opinin pblica, etc. Pero, en contraste con estas otras formas de participacin, las elecciones tienen una especial importancia, en tanto que constituyen la nica forma de participacin en el proceso poltico para la mayor parte de la poblacin. As, en la prctica, tan slo una minora ejerce el derecho en principio igual para todos de participar activamente en el proceso de decisin poltica ya que, salvo en situaciones extraordinarias, la mayora de la poblacin permanece polticamente aptica y los pocos que participan suelen provenir de los sectores privilegiados de la sociedad. Sin embargo, "en el proceso electoral, la desventaja de 1 ios estratos soc ioeconmicos ms bajos es mucho menor que en las diversas formas de participacin activa" (Schaipl, I97S, p. -15). \

14

Elecciones

y sistemas

electorales

Importancia

y funcin

de las elecciones

19

Formas de participacin poltica en la democracia pluralista elecciones votar en referendos y/o plebiscitos afiliacin y militancia en un partido poltico pertenencia a un grupo de inters colaboracin en asociaciones ciudadanas y/o vecinales influencia individual (sobre los legisladores, la opinin pblica)

Las elecciones en los sistemas polticos

autoritarios

Existen formas de participacin poltica por vas extraconstitucionales que inciden incluso en la propia estabilidad de la institucionalidad democrtica, y que se conocen bajo el concepto de participacin poltica agresiva. Incluyen huelgas ilegales, luchas callejeras con la polica y otros manifestantes, apoyo a grupos que luchan por la va armada contra el gobierno, etc. Estas formas de participacin no son, generalmente, reconocidas como tales. Sin embargo, constituyen casi la nica forma de participacin efectiva para sectores sociales que se consideran excluidos (sin inclusin social), que no apoyan la democracia ni sistema poltico alguno, que no confan en los canales de participacin regulares del sistema poltico y que ven en los mtodos de la participacin poltica agresiva el nico medio para poder influir en y cambiar las decisiones polticas del gobierno. En resumen, aunque es cierto que las elecciones representan slo una forma de participacin poltica, esto no disminuye su importancia, puesto que las elecciones constituyen el medio a travs del cual se garantiza la participacin de la gran masa de la poblacin. En estas circunstancias, parece correcto el enfoque participatorio que busca aumentar la influencia de las elecciones como un mtodo para ampliar y democratizar las bases del proceso de decisin poltica en las democracias occidentales. Las elecciones en sistemas polticos no competitivos

Las elecciones en los Estados autoritarios no cuestionan las relaciones de poder vigentes. En los sistemas autoritarios tambin se celebran elecciones, pero slo para confirmar las relaciones de poder existentes. A diferencia de las democracias, en estos sistemas no se logran cambios fundamentales en la estructura de poder directamente a travs de elecciones. Por otra parte, a diferencia de los sistemas totalitarios, la oposicin dispone de la posibilidad de manifestar, dentro de ciertos lmites, sus puntos de vista. Puede haber incluso partidos de oposicin legalizados. Es ms, el disenso poltico puede canalizarse a travs de la abstencin electoral. Por lo tanto, el control sobre el proceso electoral no es totaUAunque los resultadQsJe las elecciones en los sistemas autoritarios no cuestionan la dominacin del partido (o partidos) pro-rgimen, stos pueden ejercer cierta influencia sobre el comportamiento de los lderes polticos, quienes a menudo reaccionan rpidamente, incluso ante pequeas variaciones en los porcentajes de apoyo o de rechazo electoral. As mismo, es necesario considerar que en los sistemas autoritarios las elecciones se hallan mucho ms expuestas a la competencia de los ideales democrticos y de elecciones libres que erylos sistemas totalitarios. Este hecho se refleja en las frecuentes reformas de las leyes electorales, que buscan generar en la poblacin la impresin de que se est avanzando hacia el establecimiento o restablecimiento de las condiciones democrticas (aqu, el ejemplo por excelencia es Mxico).

Cuadro 1 -

Importancia y funcin de las elecciones Elecciones competitivas Importancia en el mnima proceso poltico Posibilidad de elegir Libertad de elegir Posibilidad de cambiar el gobierno Legitimacin del sistema poltico Tipo de sistema poltico grande alta garantizada s s reducida anulada limitada anulada limitada no no se intenta casi nunca autoritario no casi nunca o nunca totalitario Elecciones semicompctitivas Elecciones no competitivas

Los pases que formaban parte del desaparecido bloque sovitico constituyen un ejemplo histrico clsico de sistemas polticos donde Is lderes polticos empleaban elecciones no competitivas como un instrumento de control sobre la poblacin. El concepto de democracia en los sistemas polticos socialistas tena un origen muy distinto al de las democracias liberales occidentales. En la ex Unin Sovitica, por ejemplo, el gobierno del Partido Comunista y sus aspiraciones de liderazgo no se sustentaba en elecciones: la legitimidad del sistema de partido nico y el poder del Partido Comunista yacan en la misin histrica de la clase trabajadora de acuerdo a las necesidades de las leyes objetivas del desarrollo social. Bajo tales condiciones, las elecciones servan como un instrumento para mantener la estructura de poder establecida y no para cuestionarla. As, las elecciones estaban sujetas al control absoluto del Partido Comunista y del Estado. La oposicin no poda manifestar sus opiniones.

democrtico

16

Elecciones y sistemas

electorales

Importancia y funcin de las elecciones

19

Funciones de las elecciones Las elecciones pueden cumplir mltiples funciones. Una primera distincin se deriva de la clasificacin en tres tipos bsicos de sistemas polticos. Pero, incluso en los sistemas democrticos, las elecciones desempean funciones diferentes. Funciones de las elecciones competitivas

Las elecciones en las democracias occidentales pueden ser interpretadas como un acto a travs del cual: - el electorado expresa su confianza en las personas elegidas; \ - se elige un parlamento representativo y ) - se puede ejercer control, reelegir o destituir al gobierno de turno. Por lo general, estos supuestos parten de ideas sobre las funciones que deberan cumplir las elecciones. Es errneo suponer que en la prctica las elecciones slo cumplen una nica funcin. Por el contrario, desempean diversas funciones al mismo tiempo. As, la expresin de confianza, la constitucin de un cuerpo representativo y el ejercicio del control se llevan a cabo de manera simultnea, aunque en distinto grado. Las funciones especficas de las elecciones dependen del contexto social, institucional y poltico en el que se llevan a cabo. \ En pases caracterizados por la fragmentacin social, las lecciones pueden cumplir la funcin de asegurar una representacin justa a los distintos grupos socioculturales o de superar polticamente las lneas divisorias entre grupos, formando mayoras parlamentarias. En Malasia, p.ej., se pretende que las elecciones conduzcan al mismo tiempo a la representacin de todos los grupos tnicoreligiosos y a la formacin de un gobierno mayoritario. Esto implica que la competencia entre los partidos polticos tiene que ser limitada. En sociedades ms homogneas, la funcin de las elecciones puede radicar principalmente en generar competencia por el liderazgo poltico entre los partidos. Dicha competencia ser, no obstante, una lucha por obtener una mayora parlamentaria slo si el sistema de partidos es reducido en nmero. Por el contrario, la competencia en un sistema multipartidista se centrar en la obtencin de porcentajes de los votos emitidos y cuotas de representacin en el parlamento. En principio, las funciones concretas de las elecciones estn determinadas por tres factores estructurales: 1) La estructura de la sociedad: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual estn determinados por la clase, la estratificacin social, la estructura tnica, la religin, la existencia de grupos de presin y la profundidad de los antagonismos sociales. 2) La estructura del sistema poltico: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual dependen tambin de la estructura del sistema poltico. Las funciones de las elecciones variarn en un sistema de gobierno parlamentario y en uno presidencialista. En un sistema parlamentario, es necesario tomar en cuenta la distribucin interna de poder en el sistema poltico, as como si el centro de poder poltico se encuentra en el parlamento, en el gabinete, o en el canciller/primer ministro I as lime iones de las

elecciones y el comportamiento electoral individual diferirn, as mismo, en un Estado unitario y en uno federal, y ambos se vern afectados, a su vez, por la cultura poltica, las pautas dominantes en el proceso de decisin poltica y los modos de resolucin de conflictos (competencia o concordancia como pautas de canalizacin de conflictos, representacin mayoritaria o proporcional). 3) La estructura del sistema de partidos: el proceso electoral, las funciones de las elecciones y el comportamiento del votante individual estn determinados, entre otros factores, por el nmero de partidos que compiten por obtener representacin parlamentaria, su tamao respectivo y la distancia ideolgica existente entre los distintos partidos. En sociedades relativamente homogneas, sin clivajes profundos, con un sistema parlamentario y cuyo sistema de partidos lo integran pocos partidos, las elecciones pueden desempear las siguientes funciones: - legitimacin del sistema poltico y del gobierno formado por un partido o por una coalicin de partidos; - expresin de confianza en los candidatos y en los partidos polticos; - reclutamiento de la lite poltica; - representacifi de opiniones c intereses del electorado; - ajuste de las instituciones polticas a las preferencias de los votantes; - movilizacin del electorado en torno a valores sociales, metas y programas polticos e intereses poltico-partidistas; - concientizacin poltica de la poblacin mediante la clarificacin de los problemas y las alternativas polticas; - canalizacin de los conflictos polticos mediante procedimientos pacficos; - integracin de la pluralidad social y formacin de una voluntad comn polticamente viable; - estmulo de la competencia por el poder poltico sobre la base de programas alternativos; - designacin del gobierno a travs de la formacin de mayoras parlamentarias; - establecimiento de una oposicin capaz de ejercer control sobre el gobierno; - oportunidad de un cambio de gobierno. En sociedades menos homogneas, con sistemas multipartidistas, las elecciones slo pueden cumplir con algunas de las funciones mencionadas. Por ejemplo, la cuestin de qu partido formar parte del gobierno no se decide en las elecciones, sino que ser fruto de las negociaciones sobre coaliciones que realizarn los lderes partidistas despus de las elecciones. No obstante, las elecciones competitivas servirn siempre como instrumento de legitimacin del sistema poltico y del ejercicio democrtico del poder. Funciones de las elecciones no competitivas

Las elecciones en los sistemas polticos no competitivos carecen de todas aquellas funciones inherentes al concepto democrtico liberal, como las derivadas de la competencia abierta y la libertad de opcin. F.n consecuencia, estas elecciones no implican la legitimacin del poder |x>ltico o su control; sin embargo, esto no signilica que las elecciones no competitivas carezcan de toda funcin. Como

18

Elecciones y sistemas

electorales

Importancia

y funcin de las elecciones

19

instrumento de dominacin, las elecciones no competitivas son vistas por el marxismo-leninismo como un medio para apoyar el desarrollo del socialismo, i.e., como un medio para lograr: - la movilizacin de todas las fuerzas sociales; - la elucidacin de los criterios de la poltica comunista; - el fortalecimiento de la unidad poltica y moral del pueblo; - el testimonio de la unidad entre la clase trabajadora y el Partido, mediante la obtencin de porcentajes mximos de participacin y de aprobacin de los candidatos en listas nicas. ' Por lo tanto, las funciones de las elecciones no competitivas en los sistemas polticos socialistas se basan en un concepto propio sobre stas. Funciones de las elecciones semicompctitivas

Las elecciones semicompctitivas abarcan situaciones histrico-electorales muy diferentes, cuyas caractersticas no son ni completamente liberales ni absolutamente represivas frente a la oposicin. Sus funciones se orientan hacia las elecciones competitivas ms que hacia las no-competitivas; y, sobre todo, se ven ms frecuentemente confrontadas con el ideal democrtico. Aunque las elecciones semicompctitivas no cuestionan la estructura de poder existente, la lite dominante busca legitimar su poder a travs de ellas. La intencin consiste en crear la apariencia de condiciones liberal-democrticas, no tanto en el escenario poltico interno, donde la oposicin sabe perfectamente cules son los lmites de su influencia poltica, sino ms bien frente a la opinin pblica internacional. Dichas elecciones pueden relajar hasta cierto punto la situacin poltica local, pueden hacer visible la existencia de una oposicin y, en ciertos casos, generar reajustes en el aparato de poder. En consecuencia, las elecciones semicompctitivas pueden servir para estabilizar regmenes autoritarios. En ello radica su funcin principal, basada en las dems funciones especficas ya mencionadas, las cuales son: - el intento de legitimar la estructura de poder existente; - relajar la situacin poltica en el mbito interno; - mejorar la reputacin en el nivel internacional; - permitir la manifestacin (e integracin parcial) de la oposicin poltica; - lograr un reajuste en la estructura de poder con el fin de estabilizar el sistema. A causa de la gran diferencia de los problemas sociopolticos prevalecientes en cada Estado en particular, hay que examinar las funciones de las elecciones semicompctitivas en los trminos especficos de cada pas y de cada rgimen.

democracias, que representan una amenaza para la democracia y elecciones en regmenes autoritarios, que buscan superar la estructura autoritaria del sistema poltico. En la teora de la democracia se ha discutido desde siempre sobre si debe considerarse como democrtica una eleccin en la que el electorado se pronuncia a favor de un partido que, restringiendo la posibilidad de revocar decisiones tomadas, quiere eliminar la democracia (entendida aqu sobre todo como la eleccin entre distintas opciones polticas). En la teora de la democracia no se legitima el camino de la democracia a la dictadura a travs del voto del electorado. En este sentido se desarroll el concepto de la democracia defensiva, segn el cual pueden ser proscritos aquellos partidos polticos que se plantean como meta la eliminacin de la democracia. En los regmenes autoritarios, las elecciones tambin pueden tener la funcin de abrir el rgimen. Esta funcin fue posible observarla en los aos ochenta, cuando, bajo las condiciones autoritarias existentes en Amrica Latina, varias elecciones y consultas populares arrojaron, por primera vez, resultados desfavorables para los detentadores del poder (Uruguay en 1981; Chile en 1988; Nicaragua en 1990). Dichas elecciones puden denom inarse "elecciones de apertura" ( opening elections). Las elecciones de apertimj ocurren cuando gobernantes autoritarios organizan elecciones libres y honestos, del tipo occidcntal-dcmocrtico, o dentro de un marco que sigue siendo autoritario o semiautoritario. Una eleccin de apertura tiene la funcin de avanzar de manera determinante hacia un nuevo rgimen: el sistema democrtico. El mejor criterio para identificar elecciones libres y virtualmcntc de "apertura" es una victoria electoral de la oposicin democrtica frente al rgimen defacto. Cuando triunfa la oposicin, se hace muy difcil sostener el argumento de que las elecciones no fueron libres. La victoria de la oposicin no es, empero, el nico criterio; a travs de elecciones libres tambin pueden resul tor confirmadas'las relaciones de poder existentes (Angola en 1992; Kenia en 1992; Paraguay enl993), pero stas exhibirn entonces una legitimacin democrtica. Sin embargo, una eleccin libre en un contexto poltico autoritario o de extrema polarizacin poltica entre los que detentan el poder y los que intentan desplazarlos, puede fracasar en conseguir el significado de una eleccin de apertura porque no se reconozca el triunfo de la oposicin (son los casos, por ejemplo, de Panam enl988 y de Hait en 1991), o porque la oposicin no reconozca el triunfo de los detcntadorcs del poder, dado que sta puede ver las elecciones como algo puramente estratgico para 'llegar al poder y no como un valor democrtico en s mismo (como ocurri en Angola en 1992).

Democracia defensiva y elecciones de apertura Las categoras mencionadas anteriormente son categoras sistemiico-clasificatorias, que permiten ordenar la mayor parte de los casos empricos pero, sin duda no todos. Debe ponerse una atencin especial en aquellas clcccioncs en las que se contradicen la estructura del sistema poltico y las intenciones y consecuencias de una eleccin. Para ello hay que distinguir entre dos siinai iones elote iones en las

El derecho de sufragio y el proceso de democratizacin poltica

Para una comparacin entre la evolucin del sufragio y el proceso de democratizacin poltica en los pases industrializados y los pases en vas de desarrollo, es til distinguir entre la democratizacin del sufragio y la democratizacin del sistema poltico. En el centro del proceso de democratizacin en los pases industrializados estuvo por ms de un siglo la instrumentacin del sufragio universal, igual, directo y secreto (lo que equivale al proceso de democratizacin fundamental). Por cierto, en los pases industrializados se haba establecido la divisin de poderes legislativo, ejecutivo y judicjal y las elecciones se celebraban como un mtodo para seleccionar y nombrar a los miembros de los rganos representativos. Pero esto no se haca de acuerdo con los principios del sufragio universal, cuya instrumentacin generalizada slo se logr como resultado de un proceso lento y gradual. En los pases industrializados la democratizacin del sufragio se dio despus de que se hubiera establecido la separacin de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo poltico en los respectivos sistemas polticos. En cambio, en el proceso de democratizacin en los pases en desarrollo, todava contina vigente la demanda de democratizar el sistema poltico o la preocupacin por conservar y consolidar la democracia como forma de gobierno. Siguiendo el modelo de los pases industrializados, en muchos de los pases del tercer mundo se impuso, aunque con cierto retraso, la democratizacin del sufragio. Pero esto se produjo a menudo antes de que rigiera, en los hechos, la divisin de poderes, el Estado de derecho y el pluralismo poltico (por ejempo, en los pases de Amrica Central, salvo Costa Rica).

El derecho de sufragio La democracia liberal se basa en el reconocimiento del sufragio universal, igual, directo y secreto. La eleccin democrtica de los poderes polticos constitucionales en especial del parlamento y, en sistemas presidencialistas, tambin del presidente constituye, junto a la libertad de expresin, de reunin, de asociacin y de prensa, uno de los prerrequisitos fundamentales de la democracia moderna. Componentes indiscutibles de la teora de la democracia desde la revolucin francesa, los derechos de participacin poltica slo se lograron imponer a travs de un largo proceso histrico. Si bien los derechos de participacin poltica no se agotan en el derecho de elegir, ejercido peridicamente para la renovacin poltica de rganos representativos ei) distintos niveles, las elecciones constituyen, sin embargo, no slo la forma ms importante de participacin institucionalizada sino tambin la forma de participacin a travs de cuyo ejercicio se reducen al mximo
las d e s i g u a l d a d e s sociocstructurales

22

Elecciones

y sistemas

electorales

El derecho de sufragio y el proceso

de democratizacin

poltica

23

Los principios del sufragio (ver resumen en recuadro 1), cambiaron desde el punto de vista jurdico-histrico y conceptual. Por consiguiente, no slo hay que observar si el sufragio era universal, sino tambin qu se entenda por "universal". En el siglo XIX, el concepto de sufragio universal comprenda nicamente el derecho de voto de los hombres. Hoy en da rigen cuatro principios para las elecciones democrticas, los cuales pueden definirse de manera precisa y confrontarse as con las distintas regulaciones histricas del sufragio. Los principios fundamentales del sufragio: universal, igual, directo y secreto, se encuentran generalmente plasmados en el texto constitucional. 1. Universal: esta norma jurdica exige que todos los ciudadanos de un Estado, ms all de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesin, estrato o clase, formacin, confesin o convicciones polticas, tengan el derecho de votar y de ser elegidos. i Este principio no se ve invalidado por el hecho de que se exija el cumplimiento de ciertos prerrequisitos imprescindibles, como una determinada edad, nacionalidad, residencia, plena posesin de los derechos ciudadanos, adems de estar en plena posesin de las facultades mentales y no sufrir ninguna condena legal. A lo largo de la historia, el sufragio se limit esencialmente de tres maneras diferentes: a) a travs de la exclusin directa de determinados grupos de la poblacin, como minoras tnicas o religiosas, personas en situacin de dependencia, mujeres, etc.; b) mediante el establecimiento de un censo (sufragio censitario), o la exigencia de un certificado de propiedad, renta o ingresos; c) exigiendo una determinada formacin, como el haber concurrido a la escuela o ejercer una profesin, cuya consecuencia ms comn fue la exclusin de los analfabetos. El principio del sufragio universal puede violarse, asimismo, cuando se establecen edades distintas para la mayora de edad y para ejercer el derecho de sufragio. 2. Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no est diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formacin, religin, raza, sexo o conviccin poltica. Mediante este principio se postula la igualdad en el valor numrico de los votos. Con el principio de igualdad no son compatibles ni el sufragio de clase o curia, ni el sufragio plural: a) en el sufragio de clase o curia se subdivide al electorado en grupos muy diferentes entre s en nmero, los cuales eligen una cantidad fija de diputados; b) en el sufragio plural, el nmero de votos disponibles para los electores hbiles se diferencia otorgando votos adicionales a determinados grupos de personas (propietarios, padres de familia, etc.). El principio de la igualdad resulta, adems, importante para la organizacin tcnica de la elecciones, sobre todo en el mbito de la delimitacin de las circunscripciones electorales. Para garantizar la igualdad en el valor numrico de los votos, la delimitacin de las circunscripciones electorales tiene que hacerse cuidando de mantener una relacin aproximadamente igual entre la poblacin (o electores hbiles) y los diputados a ser electos, en trminos de los valores en el mbito nacional. El postulado del sufragio igual es hoy prcticamente el ms importante de lodos los principios del sufragio! 3. Secreto: estcprincipiocxigc que la decisin del electoral emitir-su voto (hoy en da generalmente mediante una boleta) no pueda ser conocida |*>i terceros. El principio se diferencia de todas las formas de. emisin abieit .i (vt no firmado) o pblica del voto (ve lo nominal). Su realizacin se halla !M|O I.I Inicia de la

organizacin electoral (suministro de cabinas o cuartos secretos, urnas, etc.). 4. Directo: el votante determina directamente a sus representantes. Este principio constituye lo opuesto de las elecciones indirectas que prevn gremios intermedios (p.ej. electores, colegios electorales, etc.) entre el votante y el elegido. Hay que distinguir entre elecciones indirectas formales (los representantes intermedios estn atados al voto de los ciudadanos) y elecciones indirectas sustanciales (los representantes intermedios son libres de elegir a los representantes segn sus propios criterios).

Proceso de extensin del sufragio democrtico En los pases occidentales industrializados el proceso de extensin del sufragio universal e igual (en los trminos de entonces: one man, one vote, one valu) tuvo un desarrollo muy distinto. Se llev a cabo aproximadamente en el transcurso de 100 aos: mientras que antes de 1848 el sufragio universal masculino todava no exista en ningn pas, el sufragio democrtico ya constitua una realidad inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, con la excepcin de unos pocos casos (en Suiza, las mujeres estuvieron excluidas del derecho de sufragio hasta 1971; en la Espaa franquista, rigi hasta 1975 la concepcin de un sufragio orgnico; en Portugal, no se eligi de manera democrtica hasta la Revolucin de 1974). Desde una perspectiva comparada (ver cuadro 2), pueden distinguirse pases que introdujeron muy pronto el sufragio universal masculino (Francia, Alemania, Suiza, por momentos Espaa, Nueva Zelanda). Algunos pases (Australia, Finlandia, Austria) lo instauraron poco antes de la Primera Guerra Mundial, mientras que otros lo introdujeron en el transcurso o poco despus de ella, de tal modo que hacia 1920 rega el sufragio universal masculino en todos los pases occidentales industrializados.

Recuadro 1

Principios del sufragio


Universal: todos los ciudadanos de un Estado tienen el derecho de votar y ser elegidos, ms all de su sexo, raza, idioma, ingreso o propiedad, profesin, estrato o clase,formacin, polticas. Igual: este principio exige que el peso de cada voto de las personas habilitadas para votar sea el mismo y que no est diferenciado de acuerdo a la propiedad, ingreso, renta, formacin, conviccin poltica. generalmente religin, raza, sexo o confesin o convicciones

Secreto: este principio exige que la decisin del elector al emitir su voto (hoy en da mediante una boleta) no pueda ser conocida por terceros.

liireelo: el volante ilelermin.i directamente 11 sus representantes. No hay organismos intermedios flet torr.v y rrpre\enttinlr\

entre

22

Elecciones

y sistemas

electorales

El derecho

de sufragio

y el proceso

de democratizacin

poltica

25

Antes de 1900, las mujeres slo estaban habilitadas para ejercer el sufragio en Nueva Zelanda; tras esta fecha, tambin en Finlandia y Noruega. Luego de la Primera Guerra Mundial, la mayora de los Estados industrializados introdujeron el sufragio femenino (algunos junto al sufragio universal masculino). Unicamente en un conjunto de pases latinos, mayormente catlicos (Francia, Italia, Blgica, Portugal, Espaa; ya mencionamos el caso especial de Suiza), hubo que esperar hasta despus de la Segunda Guerra Mundial para que las mujeres obtuvieran el derecho al sufragio. En Estados Unidos, slo los blancos tenan el derecho de votar, y esta situacin persisti hasta la Guerra Civil; aunque despus de sta se les concedi el derecho

Cuadro 2

La democratizacin del sufragio en 22 pases de la OCDE*


Pas Sufragio universal masculino Alemania Australia Austria Blgica Canad Dinamarca Espaa Finlandia Francia Gran Bretaa Grecia Islandia Irlanda Italia Japn Luxemburgo Nueva Zelanda Noruega Pases Bajos Portugal Suecia Suiza s
X

Sufragio universal femenino 1919 1908 1918 1948 1920 1918 1869/1931 1906 1946 1928 1952 1915 1918/1922 1946 1947 1919 1893 1913 1919 1974 1921 1971

1869/1871 1903 1907 1919 1920 1915/1918 1869/1907 1906 1848 1918 1877 1915 1918/1922 1912/1918 1925 1918/1919 1889 1897 1917 1911 1921 1848/1879

Primeraintroduccin; no se consideran derogaciones posteriores del sufragio universal (como eit Espaa 1936-1976) y restos del sufragio restringido para determinados grupos (como respecto a los aboripciu-s en Australia, quienes votaron por primera vez en 1962)

Fuente: Stcrnhrrgrr/Vogcl/Nohlrn, 1969, Nulilrn. I97H

de voto a los negros mediante una enmienda constitucional, los blancos siguieron haciendo uso de otros medios de manipulacin para impedir que los negros ejercieran su derecho democrtico, amparado ahora por la Constitucin. Dichas discriminaciones no desaparecieron hasta entrados los aos sesenta. Las prcticas electorales en Estados Unidos demuestran la importancia de analizar siempre no slo la democratizacin formal del sufragio, sino tambin la realidad poltica existente. El proceso de disolucin gradual de las limitaciones del sufragio comprendi, en general, todos los principios del sufragio al mismo tiempo, hasta alcanzar finalmente los estndares del sufragio democrtico. En Alemania, las divergencias fueron muy marcadas en el caso de Prusia, pues all bajo la forma de un derecho de sufragio dividido en tres clases se mantuvo durante el perodo del Imperio (1871-1918) un sufragio desigual, indirecto y abierto de forma paralela al sufragio / universal. En Blgica, la desigualdad en el valor de los votos se agudiz con la ampliacin del sufragio. Como en todas partes, tambin en Prusia se impuso el sufragio directo y secreto con la Primera Guerra Mundial. Si se considera los modelos de Stein Rokkan (1968) sobre el desarrollo del sufragio democrtico, no sorprende que fuera Gran Bretaa el ltimo pas en abolir el sufragio desigual, al abandonar el derecho de sufragio especial para universitarios en 1948. As tenemos, por un lado, el modelo ingls, ms lento, con una extensin gradual y sin reveses, pero con largos perodos de reconocimiento formal de desigualdades y, por otro, el modelo franes de introduccin temprana y sbita del sufragio universal e igual, pero con constantes recadas y tendencias plebiscitarias para ganar el apoyo de las masas. Entre estos dos casos extremos pueden ubicarse los dems pases. Normalmente, los partidos de los trabajadores reclamaron y lucharon por el sufragio universal. Casos excepcionales como el de Blgica, donde los socialistas votaron por mucho tiempo en contra del sufragio femenino por temor a las preferencias ms conservadoras de las mujeres, no deben, sin embargo, ignorarse. La democratizacin del sufragio va referndum prob no ser muy funcional. En tal sentido, no slo hay que mencionar el caso de Suiza con repetidas decisiones negativas respecto a la introduccin del sufragio femenino, sino tambin el de Dinamarca, donde en 1969 el electorado se pronunci en contra de bajar a 18 aos la edad para votar, medida que se aprob diez aos ms tarde, despus de otro referndum. Si dirigimos ahora nuestra mirada hacia los pases del tercer mundo, es an ms difcil emitir juicios generalizadores, debido a la gran heterogeneidad en el desarrollo de los distintos pases. Los diversos problemas en el desarrollo de la democracia se ven reflejados, as mismo, en el sufragio; algunos incluso se originaron en l. En lugar de un desarrollo evolutivo hacia una democracia pluralista, nos enfrentamos a menudo con un desarrollo cclico entre democracia y dictadura. Mientras que en los pases occidentales industrializados es posible comprobar, en general, un cierto nivel de desarrollo uniforme de la democracia bajo la forma de poliarquas (en el sentido de Robert Dahl, sin querer afirmar con esto que la historia haya alcanzado su fin), los pases del tercer mundo se hallan ms o menos lejos de este nivel de desarrollo. Junto a pases que alcanzan de forma aproximada el nivel de iHirtici/uitioH <md rompetition de los pases occidentales industrializados. se encuentran otros que todava siguen siendo gobernados de

22

Elecciones y sistemas

electorales

El derecho de sufragio y el proceso de democratizacin

poltica

26

manera absolutista. Alguna forma de limitacin de la democracia sigue vigente hasta el presente en la mayor parte de los pases en desarrollo. La negacin total del derecho de sufragio y de la competencia entre partidos representa tan slo su forma ms extrema. Respecto al proceso de extensin del sufragio propiamente tal, podemos comprobar que, en comparacin con los pases occidentales industrializados, en los pases del tercer mundo ste generalmente comenz ms tarde, contuvo ms etapas y se llev a cabo de forma ms lenta. As mismo, en los pases en desarrollo, el proceso de ampliacin del sufragio no coincidi con el establecimiento de democracias estables y durables. La cuestin de si estas diferencias en la ampliacin del sufragio entre los pases industrializados y los pases en desarrollo son ms pronunciadas que las que encontramos entre los mismos pases del tercer mundo, sigue siendo un interrogante abierto. En todo caso, es difcil formular generaliza-/ 7 ciones para los pases en desarrollo. En el tercer mundo encontramos algunos pases donde el sufragio universal masculino rega al mismo tiempo que en los pases industrializados occidentales (Argentina, Uruguay); pero tambin hallamos otros donde an no tienen sufragio universal (p.ej. en las monarquas islmicas). En el tercer mundo, hay diferencias importantes entre los pases que fueron descolonizados tempranamente (primera mitad del siglo XIX) y aquellos dcscolonizados ms tarde (segunda mitad del siglo XX). En los pases de descolonizacin temprana pueden identificarse las siguientes etapas en la ampliacin del sufragio: sufragio universal masculino, sufragio femenino, inscripcin de los electores (formalmente habilitados) en los registros electorales (sufragio efectivo), sufragio para los analfabetos. Si comparamos dos pases latinoamericanos con tradicin democrtica, como Uruguay y Chile, por ejemplo, podemos observar que el sufragio universal masculino en Uruguay inclua, ya en 1916, a los analfabetos; en Chile, por otro lado, los analfabetos obtuvieron el derecho de sufragio slo en 1970, despus de la introduccin del sufragio femenino que tuvo lugar en 1952. Es ms, la condicin formal necesaria para volar (la inscripcin en los registros electorales), en los casos donde la inscripcin no era automtica, result un gran obstculo para la extensin del sufragio a los sectores bajos de la poblacin, especialmente a los campesinos. En Chile, la diferencia entre los electores hbiles y el caudal efectivo de electores se elevaba, a principios de los aos sesenta, a 1,3 millones (cifra equivalente a un tercio de los electores hbiles). Por el contrario, en los pases de descolonizacin tarda, el sufragio democrtico fue introducido en un nico paso, generalmente antes de la independencia poltica. En la mayor parte de los pases de las Indias Occidentales Britnicas, el sufragio universal, igual, directo y secreto, se garantiz a veces diez, a veces veinte, y en el caso de Antigua y Barbuda, incluso treinta aos antes de la independencia poltica. En los pases africanos, la concesin del sufragio universal a la poblacin nativa se produjo poco antes de la independencia; en la zona colonial francesa, a travs de la Loi Cadrc de 1956; en la britnica, de manera correspondiente con el respectivo proceso de descolonizacin a partir de mediados de los\ios cincuenta. En Rodcsia, donde ya desde 1923 se celebraban elecciones para el Legislativo Council,cI mantenimiento hasta 1971 de un sufragio censiiario y basado en el color de la piel, violaba el principio de igualdad del sufragio. Duianie la vigencia del aparthcid en Sudrica, se conserv liasia 1994 un sulragio limitado de acuerdo con

criterios racistas, que exclua de su ejercicio a dos tercios de la poblacin. Distintos percances en el desarrollo de algunos pases tambin tuvieron como consecuencia la limitacin del sufragio, como en el caso de Sri Lanka, donde los tamiles ceilandeses perdieron el derecho de voto tras la independencia poltica; sin embargo, estos casos son muy poco comunes. La realizacin del sufragio igual constituye un problema en casi todos los pases tnicamente heterogneos. A menudo, se intenta mantener las precarias relaciones de poder existentes sin considerar las proporciones demogrficas de los grupos tnicos (por ejemplo, en El Lbano); a veces, el censo poblacional se transforma en una cuestin poltica de primer grado, impidiendo que se realice el principio del sufragio igual. Cabe mencionar adems que la instrumentacin del sufragio democrtico en algunos pases del tercer mundo no signific una inclusin real en el sistema poltico, debido a la falta de competencia poltica del sistema, cambiando as el significado de las elecciones. As mismo, las estructuras organizativas de carcter poltico-administrativo en esos pases muchas veces no estaban lo suficientemente desarrolladas como para poder esperar que se celebraran elecciones limpias, de tal manera que se reduca la legitimidad de las elecciones. Distintos tipos de manipulaciones electorales fueron a menudo la causa de cambios de rgimen y de intentos violentos de quebrar las relaciones de poder. Ante este problema, la asistencia y observacin internacional de las elecciones han producido mejoras considerables en los ltimos aos. La comunidad internacional tiene un gran inters en que se garanticen los derechos polticos como derechos humanos en cada pas en particular.

Causas y consecuencias de la extensin del sufragio El nmero de variables que habra que considerar para un anlisis causal sistemtico de la expansin del sufragio es muy elevado. En el caso de los pases industrializados, entre los factores ms relevantes podran contarse los siguientes: el grado de industrializacin y su timing, las transformaciones de la estructura social, los procesos migratorios, diferencias en las relaciones socioculturales (etnias, confesiones), reformas constitucionales (parlamentarizacin), capacidad de acomodamiento (moderacin y cooperacin) de las lites, as como procesos de ^secesin y guerras. Incluso la relacin entre la industrializacin y la extensin del Sufragio vara mucho de pas en pas; surgen problemas de coordinacin entre ambos procesos, de gran importancia para la integracin de los estratos de la poblacin a los que se extiende el sufragio. Dado que tampoco puede establecerse una relacin directa entre el grado de industrializacin y la fuerza del movimiento de los trabajadores o del partido socialista, no es posible desarrollar un modelo general ni siquiera para este campo limitado de factores causales de importancia para la expansin del sufragio. La fuerza de los socialistas finlandeses, que llegaron al gobierno en 1916, no result del grado de industralizacin y del timing, o de la introduccin relativamente temprana del sufragio universal, sino de la articulacin de conflictos originada en la sociedad de cuatro Estados del siglo XIX. Tampoco resulta unvoca la relacin entie la democratizacin del sufragio y la parlamentarizacin del sistema poltico, dos lneas claves del desarrollo de la transformacin

22

Elecciones y sistemas

electorales

El derecho de sufragio y el proceso de democratizacin

poltica

28

constitucional en Europa desde la revolucin francesa. En Gran Bretaa, el desarrollo del gobierno parlamentario se dio en el marco de un sufragio limitado que favorecauna representacin relativamente homognea de los intereses sociales. En oposicin a este caso modelo, la parlamentarizacin del sistema poltico en Suecia y Alemania slo pudo imponerse tras la democratizacin del sufragio. La mediacin histrica especfica de estos factores en el proceso de cambio social y poltico-constitucional (simultaneidad, no simultaneidad, diferencias en la secuencia) tuvo consecuencias duraderas para: a) la capacidad de integracin del sistema poltico y el reconocimiento de las decisiones tomadas por ste; b) la estructura de la competencia poltica (partidaria); c) las distancias ideolgicas entre los encargados de expresar los conflictos sociales. All donde el sufragio universal se dio como resultado de una dura lucha de un movimiento de los trabajadores previamente existente, se formaron partidos de los trabajadores radicales, basados en la idea de la lucha de clases; mientras que all donde el acceso a los derechos de participacin poltica result menos difcil, dichos partidos tuvieron un carcter ms reformista y se mostraron ms dispuestos a colaborar con los partidos burgueses. Seymour Martin Lipset encontr pruebas a favor de la segunda alternativa, especialmente en el ejemplo de los pases escandinavos (Dinamarca, Noruega, Suecia). Un proceso de integracin similar puede observarse, tambin, en Gran Bretaa, donde bajo las condiciones de un sufragio en proceso de expansin gradual y del sistema de mayora relativa los liberales estuvieron dispuestos a hacer pactos electorales con el movimiento de los trabajadores (Labour Representation Committee), aunque desde un comienzo parte de la clase trabajadora (los as llamados working class conservatives) votara a favor del partido conservador burgus. Por el contrario, en el Imperio alemn, el sufragio universal se asoci con una estricta represin de los socialistas, y el sufragio fue funcionalizado por Bismarck en trminos de los intereses conservadores-agrarios: se tena la esperanza de poder movilizar'a los electores en el campo considerados como electores dependientes que se podan manipular a voluntad en contra de la oposicin burguesa (progresista, en el sentido de favorecer un desarrollo industrial). La consecuencia clave de la expansin del sufragio fue el crecimiento de los partidos de los trabajadores, lo que no cuestion en sus fundamentos a the rule of capital, sino que coloc la expresin del conflicto social fundamental en el nivel del sistema poltico, quitndole as su radicalidad original. Junto a la lnea de conflicto o clivaje socioestructural, adquiri importancia la lnea de conflicto sociocultural para la representacin poltica, ya que los partidos polticos optaron por una representacin de acuerdo a los principios de la representacin proporcional con el fin de reproducir la estructura social del electorado. Dado que la integracin del movimiento de los trabajadores en los pases anglosajones se llev a cabo de forma diferente, no se manifestaron all, en un principio, demandas de un cambio en el sistema electoral. Bajo dichas condiciones: sufragio universal y principio de representacin estable (representacin por mayora o representacin proporcional), se pudieron "congelar", a finales de la Primera Guerra Mundial, las/estructuras de los sistemas de partidos a lo largo de las lneas de conflicto sociales por varias dcadas. I n el tercer mundo, slo en unos pocos casos la ampliacin del sufragio se inicio junto con el proceso de industrializacin y el respectivo proceso de cambio

social (como en las sociedades de clase media de Argentina y Uruguay). En parte, las normas democrticas se instrumentaron sin que estuvieran presentes los prerrequisitos socioestructurales y poltico-administrativos, de tal forma que en muchos casos la ampliacin del sufragio no pudo concretarse por mucho tiempo. En vista de las grandes desigualdades sociales y de la falta de participacin social por parte de las grandes masas de la poblacin, el sufragio universal no adquiri la misma importancia que en los pases industrializados. Las fuerzas sociales y polticas que, bajo estructuras sociales subdesarrolladas, apoyaban la extensin del derecho de sufragio, eran a menudo demasiado dbiles como para cuestionar el poder de los sectores tradicionales dominantes a travs de la inclusin de nuevos sectores en el sistema poltico. Esta posible consecuencia del sufragio universal se evit en varios pases mediante la suspensin de la democracia; especialmente all donde eran muy bajas las probabilidades de los grupos oligrquicos de participar con xito en la competencia electoral. Contrariamente a las democracias occidentales, participacin y competencia (inclusin andeontestation) las dos dimensiones del desarrollo democrtico m o d e r n o ^ n o se reforzaban mutuamente sino que estaban ms bien relacionadas de modo problemtico, de forma que una (inclusin) exclua a la otra (conteslation). En muchos pases (por ejemplo en los pases centroamericanos, salvo Costa Rica), las estructuras autoritarias en el sistema poltico no se quebraron cuando se permiti a las masas participar en las elecciones. Adems, el reconocimiento de los principios que rigen el sufragio democrtico permaneci a menudo limitado a lo formal, al igual que un proceso electoral frecuentemente caracterizado por prcticas corruptas. En resumen, en muchos pases es apenas en el contexto de la rcdemocratizacin de los sistemas polticos cuando se ha producido un proceso de adaptacin de las elecciones a los estndares de los pases occidentales. En la medida en que se afirmaba esta tendencia hacia el sufragio universal e igualitario y elecciones honestas y pluralistas, fue ganando mayor importancia la cuestin del sistema electoral como elemento clave en la estructuracin de la representacin poltica.

Sistemas electorales: cuestiones claves

Este captulo provee una introduccin al tema de los sistemas electorales a travs de algunas precisiones terminolgicas, reflexiones conceptuales y consideraciones evaluativas. El propsito es, por un lado, facilitar la comprensin del problema que plantean los sistemas electorales, el cual se evidencia en el cmulo de controversias y confusiones que rodean la materia; por otro lado, transmitir las posiciones conceptuales y evaluativas propias del autor que subyacen este estudio y que se plantean con el propsito de orientar al lector.

Qu concepto de sistema electoral? En todo anlisis y debate sobre los sistemas electorales es imprescindible saber qu se entiende por sistema electoral. Esto resulta particularmente importante dado que, por un lado, el trmino parece entenderse por s mismo y, por otro, en la prctica se define de manera mltiple. Vale mencionar que en la ciencia poltica tampoco existe un consenso al respecto. En trminos generales, se puede distinguir entre un uso del concepto ms restringido (con 1 imites fijos) y un uso ms amplio (con lmites variables). En el debate poltico sobre sistemas electorales, especialmente en pases con menor experiencia electoral, se tiende a extender el concepto en extremo hasta abarcar todo lo relacionado con el proceso electoral: se parte del derecho de sufragio, se pasa por la administracin electoral, hasta llegar al contencioso electoral. Aqu se recomienda diferenciar estrictamente los fenmenos mencionados. Para definir el concepto de sistema electoral como para todo concepto cientfico , el criterio por excelencia es el de su utilidad para fines analticos; de acuerdo con esto, se impone, consecuentemente, una definicin ms restringida: los sistemas electorales determinan las reglas segn las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas y segn las cuales es posible convertir votos en escaos parlamentarios (en caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etc.). Este concepto incluye las dimensiones relativas a circunscripciones, candidatura, votacin, conversin de votos en escaos. Engloba, as mismo, todos los elementos tcnicos que permiten dar forma concreta a estas dimensiones c interrelacionarlas para constituir un sistema electoral individual. El concepto se restringe electivamente a los elementos tcnicos y proccdimcntalcs que sirven para estructurar las preferencias polticas a travs del voto y convertir estos votos en escaos parlamentarios o puestos ejecutivos. Estos elementos tienen implicaciones polticas y la magnitud de sus electos vara indi vidual mente. Foresta razn, el inters del analista se cen ra en los elcmenlos que ejercen un mayor electo, como son el tamao (le las e II c unse i I|K iones, l.i Im nula de decisin o conversin y, de existir, la barrera

32

Elecciones y sistemas

electorales

Sistemas electorales: cuestiones claves

33

legal (ver ms adelante, en este libro, el captulo referido a los elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos). El concepto restringido de sistema electoral es til, en primer lugar, porque centra la atencin exclusivamente en este mbito de elementos y efectos y, en segundo lugar, porque posibilita as un anlisis diferenciado de este factor precisamente definido, el sistema electoral, en relacin con los dems factores presentes en el proceso electoral y el de la formacin de la representacin poltica. En estos procesos, el sistema electoral es slo un factor entre muchos otros. Es obvia la existencia de una interrelacin de diferentes factores, situacin que suele alimentar la tentacin de discutir (al mismo tiempo) el conj unto de factores como partes de un mismo concepto amplio. El propsito y el mtodo de un anlisis politolgico son, empero, precisamente contrarios a esta idea, apuntando ms bien a la diferenciacin de los factores para una mejor determinacin de la funcin e importancia de cada uno de ellos en dicha interrelacin o relacin causal.

Qu importancia tienen los sistemas electorales? La importancia del sistema electoral como un factor estructurante del sistema poltico es un tema sobre el cual discrepan tanto los politlogos como los polticos. Tiene el sistema electoral mayor importancia que otros factores institucionales tales como el sistema de gobierno (por ejemplo, la relacin poder legislativo/poder ejecutivo)? Es el sistema electoral ms importante que factores sociopolticos tales como la estructura social o los patrones dominantes de canalizacin de conflictos? Tomando en cuenta las afirmaciones de prominentes politlogos expertos en sistemas electorales, no hay duda acerca del rol fundamental desempeado por los sistemas electorales. De acuerdo con Giovanni Sartori (1994, p. IX), el sistema electoral es "a most essential part ofthe working ofpolitical systems. Not only are electoral systems the most manipulative instrument ofpolitics; they also shape the party system and affect the spectrum of represenlation". Por su parte, Arend Lijphart (1994, p. 1) sostiene incluso que "the electoral system is the mostfundamental element of representative democracy". Para algunos estudiosos de la materia, el destino de la democracia depende del sistema electoral aplicado. As, algunos autores intentaron atribuir al sistema de representacin proporcional la responsabilidad por el colapso de la Repblica de Weimar (sobre el tema volveremos ms adelante). Mientras que resulta posible discutir las afirmaciones de Sartori y de Lijphart, esta ltima posicin es sin duda exagerada, pues pasa por alto el hecho de que, en general, los factores determinantes del desarrollo poltico son mltiples y de origen muy variado. En consecuencia, los intentos de establecer relaciones causales conducen casi siempre al monocausalismo, i.e., a la negacin de la pluralidad de factores causantes. Pero tampoco es sostenible la posicin opuesta, defendida con frecuencia, segn la cual los sistemas electorales no tienen ninguna importancia. Esta interpretacin no es vlida por numerosas pruebas empricas que nos permiten afirmar que los sistemas electorales influyei_sobre el comportamiento y los resultados electorales. / HI electo de los sistemas electorales sobre el proceso de formacin di- l.i volun-

tad poltica se puede constatar fcilmente en los resultados de las elecciones. Veamos, por ejemplo, el nmero de partidos polticos que entra en el parlamento: el sistema electoral es un parmetro decisivo; observemos tambin la formacin de mayoras parlamentarias. Muchas veces, las mayoras parlamentarias de un partido se deben al efecto desproporcional producido por el sistema electoral a la hora de convertir votos en escaos. As, el sistema electoral influye en el tipo de gobierno en trminos de la alternativa gobierno unipartidista versus gobierno de coalicin, lo que lleva a desarrollar culturas polticas diferentes. As mismo, nos podemos preguntar qu partidos con representacin parlamentaria forman el gobierno: a menudo, no es el partido que obtuvo ms votos el que forma el gobierno (slo o en coalicirvcon otros partidos). Hay sistemas electorales que posibilitan que el segundo y el tercer partido superen al primero en fuerza parlamentaria, formando un gobierno de coalicin en contra del primero. Es ms, existen sistemas electorales que pueden hacer que el segundo partido en cuanto a votos obtenidos acceda al gobierno, al adjudicarle ms escaos en el parlamento. Por lo tanto, es posible afirmar que no deben subestimarse los efectos de los sistemas electorales: los sistemas electorales desempean un papel importante en el proceso de formacin de la voluntad poltica y en la transferencia de poder (bajo la forma de escaos parlamentarios o puestos ejecutivos).

Qu efectos tienen los distintos sistemas electorales? Los efectos concretos de los sistemas electorales son un tema an ms incierto y controversial que el de su importancia. Cules son los efectos respectivos de los sistemas mayoritarios y de los sistemas proporcionales? Es cierto que los sistemas electorales mayoritarios fomentan la integracin del electorado, la concentracin del sistema de partidos, la estabilidad poltica, la alternancia en el gobierno, etc., y otros no? Los autores de vertiente funcionalista, orientados hacia el parlamentarismo britnico ( Westminster model), atribuyen los efectos mencionados slo al sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales (first-past-the-postsystem). En cambio, los sistemas proporcionales fueron a menudo asociados con efectos polticos tales como la desintegracin, la fragmentacin del sistema de partidos, la inestabilidad poltica, etc. En el debate sobre los efectos polticos de los sistemas electorales existen ms supuestos que conocimientos cientficamente fundados. Muchas de las generalizaciones que se manejan son abstracciones a partir de un modelo que se construye sin ningn fundamento emprico, o como las citadas anteriormente, abstracciones hechas a partir de un slo caso. As, los sistemas mayoritarios no facilitan siempre la integracin o la alternancia en el gobierno. Resulta crucial considerar las condiciones sociales y polticas concretas de cada caso. En este sentido, puede suceder que, en un contexto determinado, un sistema proporcional cumpla ms eficientemente las funciones mencionadas que un sistema mayoritario. Por otra parte, el asunto no es tan complicado o arbitrario como para no permitir la formulacin de algunas generalizaciones en tiempo y/o espacio. Naturalmente, stas haban de formularse de manera diferenciada, teniendo en cuenta las coiuli-

3 4 O Elecciones y sistemas

electorales

Sistemas electorales: cuestiones claves

35

ciones especficas de la sociedad y del sistema poltico en cuestin. El camino hacia generalizaciones de mediano alcance partira de observaciones empricas individuales y llegara a identificar tipos de pases o de condiciones especficas para los cuales sera posible formular hiptesis sobre los efectos de ciertos sistemas electorales. Por consiguiente, no pretendemos sustituir aqu las afirmaciones existentes sobre los efectos de los sistemas electorales, sino que nuestra intencin es destacar las precondiciones de orden metodolgico para su generacin. En sntesis: los sistemas electorales operan dentro de un complejo contexto de mltiples factores que vara de acuerdo a los distintos pases y pocas. El anlisis de los sistemas electorales y la evaluacin de sus efectos tienen que tomar en cuenta las circunstancias histricas y sociopolticas del caso en cuestin. Las generalizaciones se relacionan con tipos de pases o circunstancias comparables.

interpretar los efectos de los sistemas electorales hay que considerar tambin las condiciones sociopolticas de cada caso.

Qu enfoques se emplean para estudiar los sistemas electorales? Como lo demuestran los puntos anteriores, existe mucha controversia en las cuestiones claves de los sistemas electorales lo que, de alguna manera, refleja las diferencias metodolgicas que existen en el estudio de los sistemas electorales. Grosso modo, se pueden diferenciar tres enfoques, los cuales se distinguen, en primer lugar, segn sea su carcter terico o emprico y, entre los enfoques empricos, en segundo lugar, segn la disyuntiva emprico-estadstico versus histrico-emprico. El primer enfoque es el que se puede llamar clsico, en cuyo marco se estudian los sistemas electorales a partir de convicciones tericas o casi axiomticas, vinculadas a teoras de la democracia o del buen gobierno. Un buen ejemplo de este enfoque, dominante durante ms de un siglo a partir de los grandes debates entre John Stuart Mili y Walter Bagehot, es el del filsofo sir Karl Popper, quien a finales de los aos ochenta defendi su opcin por un determinado sistema electoral recurriendo a un fundamento de filosofa poltica alejado de la experiencia emprica, pese a ser, en su epistemologa, un defensor a ultranza del examen emprico (mtodo de ensayo y error). Es cierto: el enfoque clsico implica generalmente pronunciarse a favor de uno de los principios de representacin y de un sistema electoral correspondiente. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas electorales, a menudo sin tomar en cuenta lugar y tiempo. El tipo de afirmacin que lo caracteriza es: "la representacin por mayora es mejor que la representacin proporcional", o "el sistema electoral de pluralidad es el que mejor se corresponde con la esencia de la democracia, con la esencia del gobierno parlamentario", etc. As mismo, lo que se defiende como vlido en un caso se supone vlido tambin en los dems. Esta tendencia se expresa en afirmaciones que se postulan con carcter de ley, tales como: "el sistema electoral de pluralidad conduce al sistema bipartidista". El estudio terico de los sistemas electorales, de las ventajas y desventajas de los principios de representacin, su vinculacin con la institucionalidad poltica en general y la dinmica de los procesos polticos, sigue basndose en los escritos del enfoque clsico. Es ms, mucho de lo que el no especialista en la materia cree saber sobre los sistemas electorales, se fundamenta normalmente en el cuerpo de supuestos y afirmaciones del enfoque clsico. El punto fuerte de este enfoque reside en la vinculacin del tema de los sistemas electorales con la poltica en general, esto es, en centrar la atencin en cuestiones relacionadas con los sistemas electorales que tienen una relevancia real y, al mismo tiempo, no temer efectuar apreciaciones en forma de relaciones causales, utilizando un horizonte de interpretacin enraizado en la teora poltica. Por el contrario, la debilidad del enfoque reside en no lomar en cuenta ni el espectro de diferenciacin entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representacin, ni la contingencia histrica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determinantes para sus electos y valoraciones.

Qu interpretacin se hace de los efectos de los sistemas electorales? Si bien tenemos hoy un mayor conocimiento de los efectos de los sistemas electorales, queda todava la pregunta acerca de cmo interpretarlos. Por ejemplo, es preferible la proporcionalidad entre votos y escaos, o conviene optar por un aumento de los efectos mayoritarios del sistema electoral? Hay diferentes tipos de criterios. El criterio de mayor importancia real es el de las ventajas y desventajas que sacan o sufren las fuerzas sociales y agrupaciones polticas. Un partido estructuralmente pequeo (es decir, un partido que es y seguir siendo pequeo, dado que su apoyo se basa en un sector social limitado o en una minora tnica o religiosa que no puede ampliarse a voluntad como, por ejemplo, el Partido Sueco de la minora sueca en Finlandia) evaluar los efectos de un sistema electoral de manera distinta que un partido "atrapa todo" o con perspectivas de acceder al poder con la mayora absoluta de los escaos. El pequeo enfatizar el criterio de la "representacin justa", mientras que el grande destacar la formacin de gobiernos estables con base en mayoras partidarias. En trminos generales, los partidos polticos optan segn sus (supuestos) intereses. Es raro que profesen una posicin de principios. Cuando ste parece ser el caso, su origen se sita en experiencias histricas que vinculan sus intereses de partido con un determinado sistema electoral. As, la historia constituye taritbin un criterio importante que fundamenta y explica las preferencias por sistemas electorales. Aparte de los intereses o tradiciones polticas de los partidos, existen asimismo consideraciones de inters nacional (por ejemplo, mayor gobernabilidad, consolidacin de la democracia, mayor capacidad de integracin del sistema poltico, etc.). Pero, incluso en el caso de este elevado criterio, son posibles distintas interpretaciones, sobre todo debido a la variacin de las condiciones sociopolticas a travs del tiempo y de un pas a otro. Este criterio no se presta para discernir en trminos valorati vos entre los diferentes sistemas electorales invariablemente en favor de un sistema, como lo hacen aquellos tericos polticos que se basan en un modelo de gobierno democrtico ptimo, en el que el electorado juega un papel determinado y cuyos efectos, ajustados al funcionamiento del modelo, no pueden ser sino positivos. / En lo que sigue nos mantendremos alejados de tal cntei o, destacando que para

3 6 D Elecciones y sistemas

electorales

Sistemas electorales: cuestiones claves

37

El segundo enfoque es emprico y de orientacin estadstica. Por la lgica de la metodologa estadstica misma, que requiere un gran nmero de casos para llegar a resultados relevantes, este enfoque trata de incluir en el estudio la mayor cantidad posible de sistemas electorales, integrando para ello la dimensin histrica y la internacional. En comparacin con el enfoque clsico, el enfoque empricoestadstico diferencia mejor entre los componentes de los sistemas electorales, precisamente con el fin de tratarlos estadsticamente como variables en el marco de una relacin multicausal. Es enorme el avance que se logr en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos gracias a este nuevo enfoque, tanto como a lo largo de su aplicacin. Respecto a esta ltima observacin, vale comparar los dos estudios que mejor representan al enfoque emprico-estadstico: los de Douglas W. Rae (1968) y Arend Lijphart (1994). Sin embargo, este enfoque se centra en lo que se puede medir, e intenta preparar el material histrico de manera que sea apto para el anlisis estadstico. Esto puede implicar cambios en los conceptos (p.ej., ampliando la definicin del concepto mismo de sistema electoral a travs de la inclusin de caractersticas que se puedan medir), y reduccionismos en el anlisis de los sistemas electorales concretos para facilitar la clasificacin (p.ej., en el caso de los sistemas de representacin proporcional personalizada). Por ltimo, la tendencia de centrar la investigacin en la parte medible del problema, desplaza la atencin del investigador hacia el campo fundamentalmente matemtico de la materia (p.ej., grados de proporcionalidad), desatendiendo de alguna manera lo politolgico (p.ej., la relacin entre grados de proporcionalidad y sistemas de partidos polticos), as como los criterios generales de evaluacin y de contexto, imprescindibles para apreciar los resultados empricos. El tercer enfoque es emprico de orientacin histrica. Se centra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el anlisis del contexto sociopoltico que los rodea, lo cual resulta indispensable para comprender su funcionamiento y sus efectos. En comparacin con el emprico-estadstico, este enfoque es descriptivoindividualizante, lo cual es objeto de crticas desde ef campo estadstico. No obstante, el enfoque histrico-emprico se entiende tambin como comparativo. Y de all la importancia del caso individual, dado que slo a travs de este camino inductivo puede llegarse a un conocimiento terico, empricamente fundado. Debido a la importancia de la comparacin en la elaboracin de hiptesis y teoras, este enfoque coloca un nfasis especial en la precisin terminolgica y en el trabajo clasificatorio. Es cierto que, a veces, en los estudios nacionales se descuida el aspecto comparativo, clave en el enfoque histric-emprico. Al mismo tiempo, hay que reconocer que, en comparacin con los otros dos, este enfoque es el que ms se presta a la consultora poltica en el mbito de los sistemas electorales. Esto conlleva no pronunciarse a favor de un sistema electoral antes de haber estudiado detalladamente los factores contextales. Este libro se inscribe en la perspectiva de este ltimo enfoque.

Qu terminologa existe para comparar los sistemas electorales? El estudio comparativo de los sistemas electorales no pucdc/d-svincularsc de realidades y experiencias histricas concretas. Adems, no slo M enfrenta a la

contingencia de los fenmenos en estudio, sino tambin a un trato cientfico diferente segn pases, culturas e idiomas, que se expresa en una terminologa de estilos propios. En ingls, la gran alternativa entre sistemas electorales se discute en trminos de plurality systems y proportional representation. En alemn, se distingue entre Mehrheitswahl (-recht/-system) y Verhaltniswahl (-recht/-system), que no son traducciones que se corresponden con el ingls, sino que constituyen, con matices, trminos propios. As, el concepto plurality system es ms concreto, dado que indica la mayora necesaria (pluralidad de votos) mientras que el concepto alemn Mehrheitswahl es genrico y no desagrega el tipo de mayora que se pide: puede ser la mayora absoluta, o la mayora relativa o simple. Sin embargo, una traduccin literal (plurality system = Pluralsystem o Pluralwahl), conducira a una equivocacin, dado que la Pluralwahl, en la propia historia electoral alemana, evoca el sufragio desigual del siglo XIX, el sistema de votos escalonados segn el estrato social. No existe una comprensin clara y uniforme en la literatura comparativa sobre sistemas electorales de los trminos plurality system y representacin proporcional (vase Nohlen 1978, pp. 48-50). Como confirma tambin Sartori (1994, p. 4): " The two labels are not symmetric". El tgrmino plurality system se refiere a la frmula de decisin (el primero gana todo), mientras que representacin proporcional alude al resultado global de una eleccin en trminos de la proporcin votos/ escaos. Los problemas de comprensin se tornan obvios cuando una nueva y ms adecuada conceptualizacin de la materia tiene que emplear la terminologa en uso (ver, en este libro, el captulo siguiente). Problemas parecidos ocurren en castellano. Cul es la traduccin ms apropiada de.plurality system? Sistema de pluralidad? Sistema de mayora relativa? Esta ltima solucin se corresponde con la alemana de relative Mehrheitswahl. Cul es la traduccin ms apropiada del concepto Mehrheitswahl (representacin por mayora)? Y de Mehrheitswahlsystem (sistema mayoritario, absoluto o relativo)? El primer concepto indica ms bien el principio de representacin; el segundo su materializacin como sistema electoral concreto. Sera posible como en el idioma alemn en castellano, colocar la gran alternativa en el campo de los sistemas electorales en un mismo nivel terminolgico: representacin por mayora versus representacin proporcional, o sistemas mayoritarios versus sistemas proporcionales? La terminologa en uso no es en ningn caso estrictamente lgica, sino contingente. Repecto al idioma castellano, hay que considerar la gran cantidad de pases donde se habla esta lengua. Detrs de lo que se entiende por ciertos conceptos polticos, se halla a menudo toda una historia nacional de conflictos y compromisos que ocupan o modifican el uso colectivo de los trminos de comunicacin de estas sociedades. En nuestro campo de investigacin no existe a menudo coincidencia en los trminos bsicos como, por ejemplo, en el concepto de "votos vlidos". Y las estadsticas electorales que documentan los resultados electorales suelen no basarse en los mismos criterios para el clculo de los porcentajes. A esto se agrega, estudiando Europa y Amrica I .atina de manera comparada, la mayor complejidad, con respecto a esta ultima, en el uso de conceptos para cuestiones polticoinstitucionales, nos limitamos slo a este mbito de diferencias y de terminologa.

134

Elecciones y sistemas

electorales

dejando de lado los aspectos evaluativos. El tipo de sistema poltico influye en la semntica, es decir: el elector tiene un voto, algo inequvoco en los sistemas parlamentarios, pero no as en los sistemas presidenciales, ya que all, cuando coinciden las elecciones presidenciales con las parlamentarias, el elector puede tener un voto para elegir cada rgano (es decir, en realidad tres votos, cuando el parlamento se compone de dos cmaras) o un voto para elegir conjuntamente a los tres rganos (voto simultneo). Otra controversia se plantea en torno al trmino "sistema mixto". Tiene sentido distinguir entre "sistemas mayoritarios, sistemas proporcionales y sistemas mixtos"? Qu comprende esta tercera categora? Incluye a todos los sistemas electorales que no sean mayoritarios (clsicos) y sistemas de representacin proporcional pura? Es el sistema alemn (proporcional personalizado) un "sistema mixto"? Qu es lo que se mezcla: los principios de representacin, algunos elementos? Qu funcin y efectos tienen los "sistemas mixtos"? Existe gran confusin respecto a este trmino. Todo esto hace difcil la labor comparativa. Una tarea imprescindible es procurar la correspondencia de trminos y datos. Es necesario sistematizar nuestro saber terico-conceptual en materia de sistemas electorales, materia en la cual no existe en ningn idioma la coherencia necesaria para los trminos del anlisis politolgico.

Principios de representacin y frmulas de decisin

En este captulo retomaremos el debate clsico sobre sistemas electorales, el cual se ha llevado a cabo en un nivel extremadamente terico-normativo y escasamente emprico. Esto nos sirve, as mismo, para introducir definiciones y clasificaciones. El nfasis se colocar aqu en distinguir entre sistemas electorales, principios de representacin y reglas o frmulas de decisin, tarea que resulta fundamental para la comprensin de la estructura conceptual del estudio de los sistemas electorales y para la confrontacin de los principios de representacin en trminos evaluativos. Existen dos principios bsicos para clasificar los sistemas electorales: la representacin por mayora y la representacin proporcional. En el mundo abundan los sistemas electorales y cada da surgen otros nuevos, pues las posibilidades creativas son prcticamente ilimitadas. Sin embargo, todos los sistemas electorales derivan de dos tipos bsicos, que clebfen serpercibidos como principios de representacin fundamentales: el principio de representacin por mayora (relativa o absoluta), que es llevado a la prctica por los sistemas electorales mayoritarios, y el principio de representacin proporcional, que es llevado a la prctica por los sistemas proporcionales. A continuacin, estableceremos las principales diferencias entre estos dos principios bsicos. Explicaremos primero la diferencia entre los principios o frmulas de decisin (mayoritario versus proporcional) y los principios de representacin (representacin por mayora versus representacin proporcional). Es importante, adems, determinar la importancia de los criterios de diferenciacin para la clasificacin de los sistemas electorales. Los sistemas electorales de tipo mayoritario y los sistemas electorales de tipo proporcional pueden definirse segn dos criterios: la frmula de decisin y el principio de representacin. Antes de profundizar ms en las consideraciones explicativas, definiremos ahora los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, el mayoritario y el de representacin proporcional, segn el principio de representacin y, empricamente, segn su efecto sobre la relacin entre votos y escaos: Sistema de representacin por mayora Hay una brecha entre los porcentajes de votos y de escaos obtenidos por los diversos partidos. Hay concordancia relativa entre los porcentajes de votos y de escaos obtenidos por los diversos partidos.

Sistema de representacin proporcional

40

Elecciones y sistemas

electorales

Principios de representacin

y frmulas de decisin

41

Principios de decisin: mayora y proporcionalidad En los sistemas de representacin por mayora la asignacin de escaos depende de que un candidato o partido obtenga la mayora de los votos requerida. Las leyes electorales rezan aproximadamente as: se considerar electo al candidato que haya obtenido la mayora relativa (o absoluta) de los votos emitidos. En los sistemas de representacin proporcional la asignacin de escaos depende de la proporcin de votos obtenidos por los diferentes candidatos o partidos: se considerar electos a los candidatos o partidos cuyos votos sean por lo menos iguales a un cociente determinado. Un partido tendr una cantidad de escaos igual a la cantidad de veces que dicho cociente quepa en el total de los votos obtenidos. Esto nos lleva a la definicin siguiente: el principio de decisin representa la frmula de acuerdo a la cual se determinan los que ganan el (o los) escao(s) o participan en la distribucin de los escaos en disputa y los que no reciben ningn escao. Mayora como principio de decisin significa que la mayora del total de los votos emitidos decide quin gana la eleccin (principio mayoritario). Proporcionalidad como principio de decisin significa que el resultado de la eleccin se decide segn la proporcin de los votos emitidos obtenida por cada candidato o partido (principio proporcional).

La eleccin a travs de la frmula mayoritaria tiene la ventaja de colocar al votante en una situacin decisional clara y de evidenciar la relacin directa entre voto y resultado electoral. Adems, la frmula mayoritaria por lo general est vinculada con circunscripciones pequeas o uninominales, lo que lleva as mismo a que el elector tenga un voto personal, eligiendo candidatos (y no listas).

Efectos polticos de la frmula proporcional En claro contraste con la mayoritaria, la frmula proporcional produce resultados electorales que otorgan a cada candidato o partido una representacin proporcional al nmero de votos obtenidos. Por regla general, los candidatos o partidos derrotados en las urnas obtienen escaos en el parlamento. Aplicar la frmula proporcional lleva a qe el valor de logro de los votos sea equivalente al valor numrico, al menos dentro de lo matemticamente posible. Todo voto cuenta, no hay lmites impuestos por el propio principio de decisin. En consecuencia, tiene sentido que los partidos luchen por cada voto. Esto puede, as mismo, contribuir a incrementar la participacin electoral. Un sector mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el xito, dado que su voto contribuy a la obtencin de escaos para el partido de su preferencia. La aplicacin de la frmula proporcional requiere la determinacin de procedimientos para el clculo del resultado electoral. Histricamente, tom casi cien aos traducir la idea proporcional (de fines del siglo XVIII) aun procedimiento ms o menos prctico de cmputo de votos (fin del siglo XIX). En la actualidad existen variadas tcnicas de cmputo (aspecto que abordamos ms adelante, en este libro). Algunas de ellas son bastante complicadas, dificultando para el votante la comprensin de lo que sucede con su voto, lo que se suele apreciar como una desventaja de la frmula proporcional. No obstante, una parte considerable de las consecuencias polticas de la frmula proporcional tiene que ver con los detalles de la representacin proporcional. Mientras que la frmula mayoritaria tiene slo dos subtipos: la mayora relativa y la mayora absoluta, la frmula proporcional abarca un amplio espectro que va de mayor a menor representacin proporcional. Dado que los efectos polticos varan en parte segn el grado de proporcionalidad, es necesario estudiar detalladamente las distintas variantes de la frmula proporcional. Adems, la frmula proporcional est frecuentemente vinculada con circunscripciones plurinominales grandes y listas cerradas y bloqueadas, de modo que el elector vota por listas de partido.

Efectos polticos de la frmula mayoritaria La aplicacin del principio mayoritario o frmula mayoritaria implica que slo cuentan polticamente los votos obtenidos por el candidato ganador. Los votos emitidos a favor de los candidatos derrotados no cuentan. Por esta razn, es posible decir que bajo la frmula mayoritaria no todos los votos emitidos cuentan por igual. Slo conducen al xito los votos emitidos a favor del candidato ganador. As, se establece una diferencia entre el valor numrico y el valor de logro del voto. Adems, los votos que un candidato o partido obtenga por encima de la mayora requerida no tienen importancia alguna. La mayora requerida puede ser relativa, como en el caso de a frmula de pluralidad (i.e., mayor nmero de votos que cualquier otro candidato) o absoluta (i.e., mayor nmero de votos que todos los dems candidatos juntos). Las consecuencias polticas pueden ser que la aplicacin de la frmula mayoritaria en circunscripciones que estn totalmente dominadas por un partido no incentiva a la oposicin poltica para plantear competencia en esas circunscripciones. Surge as el peligro de apata poltica y, consecuentemente, de un aumento del abstencionismo en los baluartes partidistas, es decir, en aquellas circunscripciones electorales generalmente dominadas por un determinado partido. Los votos obtenidos por encima de la mayora relativa, como suele ser el caso en los baluartes partidarios, representan para el partido en cuestin un derroche de votos en relacin con los votos obtenidos en el nivel nacional, lo cual puede traducirse en una desventaja para los par idos cuyos simpatizantes estn concentrados en ciertas circunscripciones o baluartes, en fugar de hallarse distribuidos equitativamente a lo largo del territorio nacional.

Comparacin de los efectos polticos de las frmulas mayoritaria y proporcional Cuando se compara las frmulas mayoritarias y proporcionales, se suele destacar el contraste entre el voto por un candidato y el voto por una lista, identificndose la frmula mayoritaria con la eleccin de candidatos (en el pasado "honorables") y la frmula ptopotcional con la lista "annima" Al identificar los sistemas eleetoiales i on las lomudas de decisin, frecuentemente se establece que:

40

Elecciones y sistemas

electorales

Principios de representacin

y frmulas de decisin

43

- el sistema mayoritario equivale a la eleccin de candidatos individuales/ personalidades. - el sistema de representacin proporcional equivale a la eleccin de listas de partidos. Sin embargo, al plantear estos contrastes se pasa por alto que existen formas de listas en las que el elector puede expresar sus preferencias respecto de los candidatos del partido de su eleccin; esto ltimo no es posible dentro de la frmula mayoritaria/de pluralidad, donde si un elector no est de acuerdo con el candidato presentado por el partido de su preferencia tiene que o votar por l a fin de dar el voto a su partido o votar directamente por otro partido porque no le gusta el candidato, o abstenerse. Tampoco se toma en cuenta la evidencia reunida por la sociologa electoral, en el sentido de que la afiliacin partidaria del candidato demuestra ser cada vez ms determinante del voto. La personalidad de los candidatos individuales tiene una importancia secundaria cuando la eleccin entre candidatos implica, al mismo tiempo, la eleccin entre partidos. Slo en el nivel nacional siguen siendo importantes los candidatos individuales, los lderes polticos, su aptitud para resolver problemas, su imagen, etc. En cambio, la "personalidad" del candidato local no resulta ser tan importante. Otra diferencia que se seala a menudo es la variacin de la importancia y del papel del partido y del candidato segn las frmulas mayoritaria/de pluralidad y proporcionales. Se sostiene, por ejemplo, que la frmula mayoritaria implica una relacin ms estrecha entre el'diputado y su circunscripcin electoral, o entre el elegido y los electores. Tambin se afirma que la frmula mayoritaria brinda al diputado mayor independencia frente a su partido que la proporcional, entendida esta ltima como la eleccin por una lista cuya conformacin es determinadapof el partido. En sntesis, se sostiene que el diputado "de partido" electo por lista depende ms del partido. El grado de independencia de un diputado respecto a su partido bien puede tener relacin con las dos frmulas decisorias, pero no est determinado nicamente por ellas. En este contexto deben considerarse tambin otros factores como el tipo de sistema poltico, la estructura interna de los partidos polticos, los conceptos generales de representacin y el papel de los partidos polticos en el proceso de formacin de la voluntad poltica. Es cierto que, bajo determinadas circunstancias, la frmula proporcional puede ser capaz de ampliar la influencia de la organizacin central del partido en la nominacin del candidato. Al mismo tiempo, se supone que, con el uso de la frmula mayoritaria/de pluralidad, la nominacin del candidato se realiza en el mismo nivel que su candidatura, es decir, que la nominacin estara a cargo, por ejemplo, del comit partidario de la circunscripcin electoral correspondiente, es decir, del comit partidario local. Esto ocurre slo en los partidos en los que se corresponden la estructura organizativa con la asignacin funcional de candidaturas. De hecho, los candidatos son designados, en muchos pases, por el centro de poder ubicado en la capital. Los organismos partidarios inferiores suelen avalar a los candidatos impuestos desde arriba, cuando stos representan beneficios para ef<strito debido a su importante funcin en e! gobierno o parlamento. Resulta evidente que. en este caso, no hay mucha diferencia entre la aplicacin de una u otra frmula.

Si, por el contrario, el grado de independencia del candidato respecto al partido es determinado por las frmulas decisionales, hay que decidir cul de ellas resulta preferible. La respuesta depende del concepto general de representacin y la funcin especfica de los partidos en el sistema poltico. En los sistemas parlamentarios, donde se requiere una mayora parlamentaria para poder gobernar, los diputados tendrn que seguir ms fielmente los lincamientos programticos y las rdenes de los lderes que en los sistemas presidencialistas. En este sentido, conviene recordar la clebre afirmacin de Walter Bagehot: "el gobierno parlamentario significa obediencia a los lderes" ( The English Constitution, 1867). En otras palabras, los factores constitucionales favorecen el papel dominante del partido en relacin con el diputado. Esto qued plasmado, por ejemplo, en la reforma constitucional de 1979 en Sri Lanka, donde se estableci que los diputados que renuncian a su partido pierden su escao. De manera opuesta, la tradicin britnica demuestra que una filosofa representativa, basada desde siempre en la idea de la representacin libre y en la vigencia del "libre mandato", es perfectamente compatible con el gobierno de partido. En sntesis, las frmulas mayoritaria/de pluralidad y proporcionales representan principios decisorios cuya diferencia principal reside en la cuestin de si la mayora o la proporcin correspondiente de los votos determinar el resultado electoral. Los efectos polticos de las diferentes frmulas de decisin pueden resumirse en las tendencias siguientes: Efecto respecto de: valor de logro del voto relacin entre el voto y el resultado electoral influencia de "baluartes" independencia del diputado Frmula mayoritaria: desigual Frmula proporcional: igual

directa, simple alta tendencialmente mayor

indirecta, compleja baja tendencialmente menor

espectro de variacin interna de la frmula

limitado

amplio

Estos efectos se relacionan con los que tienen la representacin por mayora y ta representacin proporcional como principios de representacin, los cuales son mucho ms importantes para la cuestin del poder poltico.

Principios de representacin: el principio de representacin mayoritario y el proporcional Para definir los principios de icpresentacin, nos preguntamos acerca de los

40

Elecciones

y sistemas

electorales

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

45

objetivos polticos buscados por los dos tipos bsicos de representacin, el mayoritario y el proporcional. Cul es el objetivo poltico de representacin por mayora? Bajo la representacin por mayora, el objetivo es producir una mayora parlamentaria para un partido o coalicin de partidos. Esencialmente, se trata de capacitar a un partido para formar una mayora parlamentaria, aunque no haya obtenido la mayora absoluta de los votos. Este es el efecto poltico deseado por el sistema mayoritario como principio de representacin (ver grfico 1). En los pases donde se aplica un sistema electoral de representacin por mayora, la formacin de mayoras parlamentarias es, de hecho, casi siempre, consecuencia del sistema electoral. En 196 elecciones celebradas en los pases occidentales industrializados entre 1945 y 1977, se constituy una mayora absoluta de un partido en 54 casos. En 77,8% de estos 54 casos, ayud el sistema electoral, es decir, un partido obtuvo mayora parlamentaria absoluta sin haber ganado la mayora absoluta de los votos. Estas "mayoras fabricadas", que tienen su origen en el efecto desproporcional del sistema electoral y no en el voto de los electores, se debieron en un 72,2% a la utilizacin del sistema mayoritario. Qu objetivo persigue la representacin proporcional? Bajo el principio de representacin proporcional, el objetivo consiste en reflejar lo ms fielmente posible las fuerzas sociales y las agrupaciones polticas existentes en un determinado pas. Se pretende que las proporciones de escaos y votos se correspondan lo ms exactamente posible (ver grfico 2). Este es el efecto poltico deseado del sistema proporcional como principio de representacin. La transformacin de una minora de votos (menos del 50%) en una mayora de escaos parlamentarios (ms del 50%) es mucho menos frecuente donde se aplica un sistema electoral de representacin proporcional. Slo el 27,8% de las "mayoras fabricadas" fueron producto de sistemas proporcionales. Hay sistemas proporcionales que, bajo ciertas condiciones, no permiten la formacin de una mayora monopartidista, aun cuando el partido ms fuerte alcance cerca del 50% de los votos. Por ejemplo, la Democracia Cristiana en la Repblica Federal de Alemania (CDU/CSU) alcanz el 48% del total de los votos por listas (ver detalles sobre el sistema electoral alemn ms adelante), sin obtener la mayora de los escaos. En muchos pases, el principio de representacin que rige para la composicin del parlamento nacional se halla determinado en la Constitucin; pero, mientras el principio de representacin tiene rango constitucional, los detalles del sistema electoral se establecen por ley. En algunas Constituciones, se estipulan incluso ciertas condiciones generales, tales como la eleccin en circunscripciones electorales segn entidades administrativas, o la representacin parlamentaria de los partidos que superan determinado porcentaje de los votos emitidos. En todo caso, la cuestin fundamental concierne el principio de representacin, en el que se refleja la concepcin funcional del parlamento nacional que tuvieron los constituyentes al disear el sistema poltico o los legisladores al cambiar el principio ile representacin vigente. Por lo tanto, nuestra definicin se expresa de la manera siguiente el pnncipio

Grfico 1

Representacin por mayora como principio Parlamento Partido A Partido B

Distritos uninominales Votantes

Distrito 1 Partido B: 60% Partido A: 40%

Distrito 2 Partido A: 50% Partido B: 33% Pando C: 17%

Distrito 3 Partido A: 25,0% Partido B: 37,5% Partido C: 12,5% Partido D: 25,0%

Distrito 4 Partido A: 45% Partido B: 33% Partido C: 22%

Distrito 5 Partido B: 50% Partido A: 33% Partido C: 17%

El grfico muestra el efecto de constitucin de mayoras parlamentarias que tiene la aplicacin de la frmula mayoritaria con distritos uninominales. Slo dos de los cuatro partidos obtienen escaos parlamentarios, til Partido B alcanza la mayora absoluta en los escaos (60%), aunque conquist una mayora absoluta de volos en un ,>lo distrito (1). lin el distrito 3, con 4 candidatos, basta el 40% de los votos para j(anar I .o ilcci siv, . dr rsle mema es ganar rl distrito electoral. Slo los partidos que ganan un diurno, pot tu mctin, tirnm rrprrienlarin parlnnirntaria.

40 Elecciones y sistemas electorales de representacin se refiere a la cuestin de las funciones que debera cumplir la representacin. En sntesis: como principio de representacin, la representacin por mayora apunta a la formacin de una mayora parlamentaria por un partido poltico o coalicin de partidos, la cual se consigue mediante la desproporcin entre votos y escaos.
Grfico 2

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

47

Como principio de representacin, la representacin proporcional intenta que las fuerzas polticas de un determinado pas se vean reflejadas, en virtud de una relacin proporcional entre votos y escaos, lo ms fielmente posible en el parlamento.

Cules son los elementos bsicos del sistema electoral mayoritario y del sistema proporcional? Antes de examinar los efectos de la representacin por mayora y de la representacin proporcional como principios de representacin, es preciso retornar a la cuestin de cmo definir los dos tipos bsicos de sistemas electorales e j e del debate clsico sobre sistemas electorales, ya que slo una definicin clara y precisa nos permite realizar un anlisis comparado de sus efectos polticos. En resumen, tenemos la situacin siguiente: Tipos fundamentales: Frmulas de decisin: Objetivo de representacin: Formacin de mayoras parlamentarias Reflejo de la estructura del electorado

Representacin proporcional como principio

Escaos parlamentarios

Sistema electoral mayoritario/de pluralidad Sistema electoral proporcional

Triunfa la mayora

Decide la proporcin de votos

El grfico muestra que la representacin proporcional produce un reflejo a nivel parlamentario de la pluralidad de opiniones y agrupaciones polticas a nivel del electorado. En nuestro ejemplo, lo ocho partidos que se reparten los votos del electorado tienen representacin parlamentaria.

Por consiguiente, podramos tomar como criterio de definicin la frmula de decisin o el objetivo de representacin. Pero no podemos mezclar ambos criterios, como ocurre a menudo en los tratados sobre el tema, definiendo el sistema electoral mayoritario mediante la frmula de decisin y los sistemas proporcionales mediante el principio de representacin. Resolvamos la cuestin de qu criterio escoger segn la importancia de uno y otro. El principio de representacin resulta polticamente ms importante; en otras palabras, es ms importante el resultado de la decisin, en trminos de la composicin poltica del parlamento, que la frmula segn la cual se decide. Por lo tanto, podemos concluir que los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, el sistema mayoritario y el sistema proporcional, se definen con base en sus principios de representacin. Esta afirmacin resulta ms que justificada debido al hecho de que las frmulas de decisin y los objetivos de representacin pueden ser combinados indistintamente; por ejemplo, la frmula de decisin mayoritaria con el objetivo de representacin del sistema proporcional. La mayora de los sistemas electorales existentes se caracteriza por la correspondencia entre la frmula de decisin y el principio de representacin: - En sistemas de mayora relativa basados en circunscripciones uninominales, la decisin obedece a la frmula mayoritaria y persigue el objetivo de la representacin por mayora.

40

Elecciones

y sistemas

electorales

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

48

- En sistemas proporcionales basados en circunscripciones plurinominales, la decisin obedece a la frmula proporcional y persigue el objetivo de representar a los partidos en el parlamento segn la proporcin de votos obtenidos. No obstante, existen en la prctica sistemas electorales en los que la frmula de decisin no se corresponde con el principio de representacin: bajo ciertas condiciones, la frmula de decisin proporcional puede conducir a la representacin mayoritaria (como objetivo de representacin). Estas condiciones especficas estn dadas en sistemas llamados proporcionales, basados en circunscripciones pequeas, donde se aplica la frmula proporcional, pero la representacin proporcional de los partidos resulta imperfecta debido a la baja cantidad de escaos en juego. Las circunscripciones pequeas favorecen fuertemente a los partidos grandes, de manera que en el nivel nacional se presentan diferencias significativas entre la proporcin de votos y escaos en perjuicio de los partidos pequeos. En sntesis, la aplicacin de la proporcionalidad como frmula de decisin en circunscripciones pequeas no conduce al objetivo de representacin proporcional sino al de representacin por mayora. El sistema proporcional con circunscripciones electorales pequeas acta, de hecho, como un sistema mayoritario. Se brindarn ms detalles sobre este punto mediante un ejemplo en el captulo sobre la delimitacin de las circunscripciones electorales (ver captulo referido a los elementos particulares de los sistemas electorales). Bajo ciertas condiciones, la frmula de decisin mayoritaria puede conducir a la representacin proporcional (como objetivo de representacin). Estas condiciones especficas estn dadas cuando se combinan circunscripciones uninominales con la representacin proporcional, el caso de los famosos "sistemas mixtos", trmino que se emplea equivocadamente a no ser que se lo defina como la combinacin de una frmula de decisin con el principio de decisin opuesto. El caso ms llamativo es el de la Repblica Federal de Alemania, donde la mayora relativa es aplicada como frmula de decisin en 328 circunscripciones uninominales y, al mismo tiempo, es integrada al cmputo total de los votos segn la frmula proporcional, la cual, en un concepto de representacin proporcional, determina la composicin poltica del parlamento. Cabe mencionar aqu que la tendencia general de las reformas ms recientes consiste, efectivamente, en combinar la frmula de decisin mayoritaria con el principio de representacin proporcional.

Estos efectos pueden demostrarse empricamente a travs de la relacin entre votos y escaos. Los resultados tpicos de las elecciones en sistemas mayoritarios son aquellos en los que hay una gran desproporcin entre los votos y los escaos obtenidos por los diferentes partidos. Con apenas 35% de los votos, un partido puede ganar la mayora absoluta de los escaos en el parlamento, mientras que otro partido, con 15% o 20% de los votos, obtiene pocos escaos o incluso ninguno. En cambio, la representacin proporcional permite que un partido pequeo logre representacin parlamentaria con apenas un 3% de los votos, mientras que un partido grande queda por debajo de la mayora absoluta en el parlamento, aunque casi haya logrado la mayora absoluta de los votos. En el cuadro 3, damos algunos ejemplos que evidencian lo expuesto. A partir del efecto de ambos sistemas 'electorales fundamentales sobre la relacin entre votos y escaos, llegamos a la formulacin de algunos supuestos sobre los efectos polticos de estos sistemas electorales que se hallan relacionados con el proceso de formacin de la voluntad poltica, el sistema de partidos y el proceso poltico en general. Estos efectos polticos de los sistemas electorales fundamentales, los cuales son en s objeto de controversia y remiten a interpretaciones divergentes tanto por parte de los cientistas sociales como de los varios grupos sociales y polticos, constituyen la base del debate clsico sobre sistemas electorales. Aqu vale hacer dos observaciones: 1. Es relativamente fcil para un especialista en la materia determinar y pronosticar la relacin entre votos y escaos o el grado de proporcionalidad de los sistemas electorales. Por el contrario, es y seguir siendo difcil establecer una relacin causal entre el sistema electoral y el formato del sistema de partidos, para no hablar de las dems variables (estabilidad del sistema poltico, consolidacin de la democracia, etc.) que se perciben como dependientes del sistemaelectoral. En los estudios ms recientes, se ha enfatizado que el grado de proporcionalidad que alcanza un sistema electoral no constituye un indicador del formato del sistema de partidos y otras variables.
Cuadro 3

Ejemplos de resultados electorales


Pas Ao 1983 1970 1984 1954 1983 1993 1970 1976 I-IH; RM RM RM RM RM RM Kl> K!> Kf Kl' Partido Conservador SLFP Conservador Republicano Liberales y SDP Conservador Socialista CDll/CStl Popular l'nti'slanlo Sih lalisla Aulnomii Votos en % 42,4 36,9 50,0 36,4 25,4 16,0 48,4 48,6 0.7 o.s Escaos en % 61,6 60,2 74,8 5,7 3,5 0,7 49,2 49,0 0,7 0.6

Los efectos polticos del principio de representacin por mayora y del principio de representacin proporcional Los efectos polticos fundamentales de los principios de representacin mayo ritario y proporcional afectan la relacin entre votos y escaos; esto constituye el criterio definitorio emprico de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales. Como acabamos de sealar, con el sistema mayoritario se busca constituir mayoras parlamentarias de un partido o coalicin de partidos, mientras que con el sistema proporcional se busca reflejar lo ms precisamente posible las fuerzas sociales en el parlamento

Gran Bretaa Sri Lanka Canad Turqua Gran Bretaa Canad Austria Alemania l'asrs Hajns Sui/a

40

Elecciones

y sistemas

electorales

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

51

2. Las interpretaciones y las controversias que caracterizan al debate clsico sobre sistemas electorales se mueven, bajo la forma de argumentos ideal-tpicos, en un nivel de abstracciones y deducciones a veces reduccionista, y un tanto artificial por no considerar ni la diferenciacin interna de los sistemas electorales (vase "Tipos de sistemas electorales") ni la contingencia histrica. A continuacin, presentamos una lista de los efectos polticos de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales. Estos efectos son vistos por los defensores de cada uno de ellos respectivamente como las ventajas de cada sistema electoral fundamental. Ventajas de la representacin por mayora 1. Impide la fragmentacin partidaria. Los partidos pequeos tienen pocas posibilidades de obtener escaos en el parlamento. 2. Fomenta la concentracin partidaria, debido a su tendencia a la formacin de un sistema bipartidista. 3. Fomenta la estabilidad del gobierno mediante la formacin de mayoras parlamentarias monopartidistas. 4. Fomenta la moderacin poltica, pues hace que los partidos ms grandes compitan para ganar el apoyo del electorado ubicado en el centro del espectro ideolgico, teniendo que asumir la responsabilidad poltica en el caso de triunfar en los comicios. En otras palabras, los partidos ms grandes tienen que orientar sus programas polticos hacia los votantes moderados, y restringir dichos programas a reformas incrementales y factibles. 5. Fomenta la alternancia en el gobierno, porque una variacin pequea en la relacin de votos puede dar lugar a una gran variacin en la relacin de escaos parlamentarios. 6. Permite al elector decidir directamente, a travs de su voto, quines deben gobernar, sin delegar tal decisin a las negociaciones entre los partidos despus de las elecciones. Ventajas de la representacin proporcional

partido debe su posicin privilegiada bsicamente al sistema electoral, tornndose as difcil, si no imposible, cualquier cambio poltico. Las ventajas de la representacin por mayora y de la representacin proporcional suelen determinarse a partir de la comparacin de estos dos tipos fundamentales de sistemas electorales. En el cuadro 4, presentamos algunos de los efectos tendenciales de ambos sistemas desde una perspectiva comparada. Pero muchos de los efectos polticos atribuidos a los tipos fundamentales de sistemas electorales no pueden compararse de esta manera tan simple. Debe tenerse presente que lo que se califica como ventaja de un sistema no es visto as por todos los involucrados. La valoracin depende de consideraciones terico-democrticas y de poder poltico, de tal forma que los conceptos mismos de bipartidismo, estabilidad del gobierno, representacin justa, etc., no tienen igual significado para todos, sino que se valoran ms bien de manera opuesta. Surgen dos preguntas: tienen realmente los dos tipos fundamentales de sistemas electorales los efectos polticos que se les atribuyen? Y si ste fuera el caso, cmo deben valorarse tales efectos? Los dos tipos fundamentales de sistemas electorales slo producen los efectos que se les atribuye bajo ciertas condiciones sociales y polticas. En muchos casos, la representacin por mayora y la representacin proporcional tienen los efectos polticos que se les atribuye. Pero existen tambin ejemplos que prueban lo contrario. Gran Bretaa es el ejemplo clsico de los efectos concentradores del sistema mayoritario (en este caso, del sistema de pluralidad en circunscripciones uninominales); all se ha desarrollado un sistema bipartidista, con uno de los dos partidos mayoritarios obteniendo la mayora absoluta, y con la alternancia en el gobierno entre Conservadores y Laboristas. Sin embargo, este modelo de alternancia en el gobierno entre dos partidos slo funciona en unos pocos pases. Entre ellos se encuentran Jamaica y, en menor medida, Nueva Zelanda. Canad, en cambio, no tiende hacia el bipartidismo. En este pas la formacin de gobiernos basados en la mayora absoluta de un partido son ms bien la excepcin que la regla.
Cuadro 4

1. Facilita la mxima representacin de todas las opiniones e intereses en el parlamento, en relacin con su fuerza respectiva en el electorado. 2. Impide la formacin de mayoras parlamentarias demasiado artificiales, que no se corresponden con una mayora real en el electorado y slo representan el resultado de interferencias institucionales en el proceso de formacin de la voluntad poltica. 3. Facilita la formacin de mayoras a travs de la negociacin y el compromiso poltico entre diversas fuerzas sociales y/o grupos tnicos/religiosos. 4. Dificulta las convulsiones polticas extremas producidas sobre todo por los efectos distorsionantes del sistema electoral y no por cambios fundamentales en las preferencias de los votantes. 5. Refleja los cambios sociales y el surgimiento de nuevas corrientes polticas, al facilitar su representacin en el parlamento (>. Impide el surgimiento de un sistema de partido dominante, en el que dicho

Dos tipos fundamentales de sistema electoral


Efecto tcndcncial Representacin por mayora
T^*-- * ,ttiiMiiiB'fWf 15 tpi Uatsfflo

Representacin proporcional no no no s no s

si
s s no

y Mayora de un partido Estabilidad del gobierno l> Alian/as de gobierno % Atribucin unvoca de ' O la responsabilidad poltica

si
no

Representacin justa
Oportunidadc pura lendrium pulitmi mwt'a

40

Elecciones

y sistemas

electorales

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

53

El ejemplo clsico de fragmentacin partidaria bajo representacin proporcional es la Repblica de Weimar (1919-1933), sobre todo desde que muchos autores importantes responsabilizaron al sistema electoral no slo por el fenmeno mencionado, sino tambin por el quiebre de la primera democracia en Alemania. Es cierto que el sistema electoral de representacin proporcional de Weimar agrav la fragmentacin social y el surgimiento de nuevos partidos (ver recuadro 2 y grfico 3). Pero es errneo culpar por la crisis de la Repblica de Weimar al sistema electoral proporcional, ya que los arreglos institucionales no pueden generar condiciones poltico-sociales, sino tan slo reflejarlas y acentuarlas. * Hay muchos pases donde los sistemas de representacin proporcional coinciden con sistemas multipartidistas, entre ellos, Suiza, los Pases Bajos, Blgica, los pases escandinavos, etc. Pero existen, as mismo, otros pases en donde un sistema de representacin proporcional ha producido tendencias hacia la concentracin del sistema de partidos o hacia la consolidacin del bipartidismo. Al respecto, se pueden citar los casos de la Repblica Federal de Alemania, Austria, Venezuela y Guyana. En Austria es posible que un partido gane la mayora absoluta de los escaos parlamentarios. En Venezuela, los votos y escaos se concentraron durante varias dcadas en Accin Democrtica (AD) y el Partido Socialcristiano COPEI, lo que motiv incluso duras crticas a la hegemona de dichos partidos.

Recuadro 2

Sistema electoral de la Repblica de Weimar (1920-1933)

En sistemas de representacin proporcional pura, cada lista de partido obtiene un escao de acuerdo a un nmero determinado de votos. En las elecciones nacionales de la Repblica de Weimar (1919-1933), este nmero se elevaba a 60.000. En consecuencia, la cantidad de escaos parlamentarios no es constante, sino que vara de acuerdo al nmero de electores y a la participacin electoral. En el caso de la Dieta Imperial (cmara de diputados del Reich), esta cifra oscilaba entre 459 (en 1920) y 647 escaos (en 1933). Los votos sobrantes en el cmputo de escaos a travs de las listas de las 35 circunscripciones electorales (votos residuales) se computaban primero en el nivel de las asociaciones de circunscripciones y luego en el nivel nacional, para la respectiva asignacin de escaos a las listas de estos niveles. De esta manera, el sistema electoral de la Repblica de Weimar posibilitaba un alto grado de proporcionalidad entre votos y escaos, aproximndose asmucho al ideal de la representacin proporcional. Es cierto que el sistema electoral no impidi la desintegracin poltica; sin embargo, el derrumbe de la Repblica de Weimar y la llegada al poder del nacionalsocialismo no fueron causados por un instrumento tcnico como el sistema electoral, sino que se debieron a los conflictos sociales presentes en la historia alemana, la crisis econmica mundial a partir de 19^0 y la escasa legitimacin democrtica de la primera repblica alemana.

40

Elecciones y sistemas

electorales

Principios de representacin

y frmulas de decisin

54

El hecho de que existan algunos casos en donde no se manifiestan los efectos tpicos de los dos tipos fundamentales de sistemas electorales, no significa que stos no tengan ningn efecto. Slo demuestra que los efectos de los sistemas electorales dependen de condiciones sociales y polticas concretas. El estudio de los efectos de los sistemas electorales requiere contextualizacin. La cuestin de la validez de los supuestos acerca de los efectos de la representacin por mayora y de la representacin proporcional, depende entonces de las condiciones especficas de cada caso: bajo ciertas condiciones sociales y polticas, los sistemas electorales producen los efectos polticos que normalmente se les atribuyen; bajo otras condiciones, en cambio, no (esta idea se profundizar ms adelante).

Criterios para la evaluacin de los principios de representacin La evaluacin de los efectos de los principios de representacin est siempre sujeta a criterios polticos. En trminos generales, existen argumentos slidos tanto a favor de la representacin por mayora como de la representacin proporcional. Por este motivo, la controversia entre los partidarios de uno y otro principio siempre seguir encendida. Los argumentos a favor de uno u otro principio de (representacin se avanzan en el nivel de la teora de la democracia. Pero, en este nivel, no se puede decidir si la capacidad de un partido poltico para obtener una mayora (y, unido a esto, la capacidad de formar gobiernos estables y en alternancia) debera tener prioridad sobre la representacin poltica de tantas fuerzas socialmente relevantes como fuera posible. La teora funcionalista de la democracia se inclina explcitamente a favor de la representacin por mayora, mientras que la teora participativa adhiere, por el contrario, a la representacin proporcional. En trminos igualmente generales, existen tambin razones polticas que determinan que los grupos sociales y los partidos polticos opten por una de las alternativas mencionadas. Muy frecuentemente se intenta disfrazar dichas razones detrs de argumentos basados en la teora de la democracia. Sin embargo, la evaluacin responde casi siempre a los intereses concretos de una de las partes. Un factor importante, en este sentido es, por ejemplo, el tamao de un partido. Un partido pequeo muy rara vez podr darse el lujo de defender la representacin por mayora pues, por regla general, la introduccin de un sistema correspondiente lo eliminara de la vida poltica o reducira su representacin parlamentaria a niveles insignificantes. Una vez ms, hay excepciones que confirman la regla: en Sri Lanka, los pequeos partidos comunistas lograron obtener, en 1970, una proporcin de escaos superior a la proporcin de votos, lo que se explica por el contexto poltico, ya que haban realizado una alianza con el SLFP de la seora Bandaranaike que les concedi algunas circunscripciones electorales. Aparte de la concentracin geogrfico-electoral de los votos, las alianzas electorales representan la nica oportunidad que tienen los partidos pequeos para superar las barreras del sistema mayoritario. Los partidos grandes, con buenas posibilidades de obtener la mayora parlamentaria (o, una vez en el poder, de mantener mejor su posicin poltica) a travs de un sistema mayoritario, tienden a optar por dicho principio de representacin. Adems, la representacin por mayora tambin es apoyada poraqucllas lucr/.as

polticas que ven en la polarizacin del electorado en dos grandes campos la posibilidad de mantener el poder concentrado en sus propias manos. Por ejemplo, en los aos setenta, el por entonces lder de la derecha en Espaa, Manuel Fraga Iribarne, una y otra vez reclamaba la introduccin del sistema de pluralidad en circunscripciones uninominales, citando a Gran Bretaa y las ventajas democrtico-funcionales del sistema en ese pas. No obstante, el caso de los pases escandinavos demuestra que los partidos socialdemcratas, mayoritarios en esos pases, estuvieron dispuestos a perfeccionar el grado de proporcionalidad de los sistemas proporcionales existentes hasta el punto de perder finalmente la capacidad de mantener mayoras parlamentarias, aun cuando su caudal de votos sufra slo disminuciones pequeas. De todos modos, quienes prefieren un sistema electoral debido a ciertos efectos polticos, estn valorando los tipos fundamentales de sistemas electorales a partir de criterios polticos. La evaluacin de los efectos de los principios de representacin tiene que tomar en cuenta las condiciones sociales y polticas especficas existentes en los diversos pases. Tras haber sealado que los efectos de los dos principios de representacin y de los sistemas electorales correspondientes no pueden comprenderse en trminos puramente tericos, sino siempre en relacin con el contexto, se torna necesario / ahora evaluar las ventajas y desventajas de ambos principios y sus correspondiente^ sistemas electorales desde una perspectiva histrica y sociolgica. Cules son los factores societales e histrico-polticos que juegan un rol importante en la valoracin de los probables efectos de los principios de representacin? En un nivel relativamente abstracto, se podra atribuir una funcin de criterio decisivo a la variable homogeneidad/heterogeneidad de una sociedad. Vale recordar aqu a Alexis de Tocqueville ( Obras complelas, 1951, tomo 1, pp. 257 y ss.) quien, ya a mediados del siglo XIX, vio en la homogeneidad de una sociedad junto a otro factor poltico el elemento previo imprescindible para la aplicacin exitosa del principio mayoritario. Dicho autor estableci tres condiciones para el xito de la representacin por mayora: a) igualdad de las condiciones de vida de la poblacin o una sociedad altamente homognea; b) consenso poltico bsico en la poblacin acerca de la regla de la mayora; c) oportunidad de que la minora se convierta en mayora. Las tres condiciones formuladas por Tocqueville siguen siendo vlidas en el contexto del constitucionalismo moderno. El buen funcionamiento de un sistema electoral correspondiente al principio mayoritario requiere condiciones sociales homogneas. Se entiende que la heterogeneidad tnica y/o religiosa de un pas puede originar estructuras sociopolticas sumamente estticas, condicin suficiente para que un sistema electoral las transforme en estructura de dominacin poltica de un grupo social sobre otro, con el inconveniente de fomentar la discriminacin tnica o religiosa, la desintegracin nacional, formas violentas de oposicin y participacin poltica, el secesionismo, la guerra civil, etc. En circunstancias de heterogeneidad social, los sistemas electorales tendran que evitar cualquier efecto de prolundi/acin de las diferencias existentes y de su transformacin en lneas cxcluycntes de conl lelo poltico. Contrariamente a lo que aconsej Tocqueville, en

40

Elecciones

y sistemas

electorales

Principios

de representacin

y frmulas

de decisin

56

la actualidad encontramos sistemas electorales mayoritarios en varios pages con alta heterogeneidad social, sobre todo en Africa, Asia y el Caribe. En muchos casos, se confirmaron y siguen confirmndose los temores del gran terico poltico francs. Es interesante aadir las reflexiones tericas que a menudo tratan de explicar el xito del Westminster model de Gran Bretaa, que incluye como es sabido el principio de representacin por mayora en forma del first-past-the-post-system. Se hace hincapi en que los antagonismos o clivajes sociales tienen que poder atribuirse claramente a una o, como mximo, a dos dimensiones de conflicto. Por lo tanto, el prerrequisito es la ausencia de clivajes que atraviesen los distintos sectores sociales, tales como los conflictos tnicos, religiosos y lingsticos. El requisito de homogeneidad socioeconmica incluye, as mismo, la ausencia de diferencias internas excesivas en el desarrollo econmico e industrial. Un clivaje claro a lo largo de una dimensin de conflicto constituye la base para la polarizacin del comportamiento electoral y del sistema de partidos entre la clase trabajadora y la clase media. Dada la distribucin geogrfica de los votantes de la clase trabajadora y de la clase media, dicha polarizacin produjo una extensa mayora de escaos seguros y un gran nmero de baluartes electorales para uno de los dos partidos mayoritarios. En Gran Bretaa, en las cinco elecciones celebradas entre 1955 y 1970, el 75% de las circunscripciones qued en manos del mismo partido; despus de 1951, un promedio de 50 circunscripciones en cada eleccin pas de un partido al otro. Para que se produzca la alternancia en el gobierno nacional se requiere, entonces, una cierta cantidad limitada de las llamadas circunscripciones marginales, i.e., circunscripciones electorales con un electorado relativamente homogneo en trminos socioestructurales. El postulado de homogeneidad de Tocqueville se cumple, como mnimo, en estas pocas circunscripciones marginales, cuya importancia poltica es enorme, pues en ellas se deciden las elecciones. Hay que considerar tambin que el consenso sobre la representacin por mayora ha quedado en pie en Gran Bretaa, pese a la dura crtica de la que ha sido objeto e l f i r s t past-the-post-system en el transcurso del tiempo. As, se confirma otra de las premisas de Tocqueville, incluso cuando los resultados puedan contradecir en trminos estrictos el principio de la representacin por mayora al conceder a la primera minora en votos la victoria electoral (para este fenmeno, ver recuadro 3). Las dos condiciones de homogeneidad mencionadas no se dan en sociedades fragmentadas por razones tnicas, lingsticas y/o religiosas. Tampoco es de esperar que se den en pases con grandes disparidades de desarrollo entre sus diferentes regiones. En los sistemas polticos caracterizados por contradicciones socioeconmicas entre el centro y la periferia, o entre grupos tnicos o religiosos, los sistemas mayoritarios refuerzan los factores centrfugos y desintegradores. En la mayora de estos casos de pases heterogneos, no existe un consenso bsico en la poblacin sobre el principio de representacin. Donde el consenso se mantiene, como en Canad y Nigeria, los efectos polticos del sistema mayoritario son totalmente distintos de los que se manifiestan en pases homogneos. Mientras que en Canad la cultura poltica britnica proporciona un sustituto de la homogeneidad, el experimento mayoritario en Nigeria condujo finalmente a la guerra civil. En Malasia, la aplicacin del sistema mayoritario se produjo liu-^.o de un

Recuadro 3

Distorsin de la representacin por mayora: el sesgo (biais) En los sistemas de representacin por mayora no triunfa siempre el partido que obtuvo ms votos, ya que el partido ms fuerte no siempre esfavorecido por el sistema electoral. Cuando sucede esto, hablamos de sesgo (biais). El sesgo significa que las elecciones no son ganadas por el partido que obtuvo el mayor nmero de votos, sino por uno con menos votos que l. El sesgo significa, asimismo, que un partido requiere una mayor proporcin de votos que otro para obtener determinada proporcin de escaos o la mayora de stos. El sesgo se refiere, entonces, a una situacin donde ciertosfactores socioculturales, como diferencias estructurales en la distribucin geogrfica del electorado de un partido, diferencias en la concurrencia a las elecciones y variaciones en el nmero y la fuerza de candidatos de terceros y cuartos partidos, son trasladados por el sistema electoral de manera distorsionante a una determinada relacin entre votos y escaos que redunda en beneficio de un partido y en detrimento de otro. Dado que losfactores que generan el sesgo estn sujetos a cambios con el correr del tiempo, no siempre es el mismo partido el que se ve perjudicado.

proceso de negociacin y representacin proporcional, reduciendo as el potencial explosivo del sistema mayoritario. En Sri Lanka, el sistema de pluralidad heredado de la metrpoli fue abandonado en 1977 debido a las grandes desproporciones que produca en la representacin parlamentaria.

Resumen Los efectos polticos de los dos principios de representacin dependen de la estructura social y poltica de un pas. Existe una compleja interaccin de los diversos factores y slo el anlisis de cada pas puede proveer la informacin necesaria para analizar y evaluar sus efectos. Las decisiones polticas sobre el sistema electoral tambin dependen de la estructura sociopoltica de cada pas. Las sociedades divididas por razones tnicas, religiosas y lingsticas, optan a menudo por la representacin proporcional, ya que no renen los prerrequisitos para la aplicacin exitosa del principio mayoritario. Bajo estas condiciones, la fragmentacin poltica no se desprende del empleo de la representacin proporcional: de hecho, la aplicacin de la representacin proporcional se deriva del "pluralismo segmentado" existente en estas sociedades. Los criterios para evaluar los principios de representacin y sus correspondientes sistemas electorales no se pueden extraer, por lo tanto, de modelos estticos que slo se corresponden con la realidad poltica bajo ciertas precondiciones sociales (homogeneidad). Los criterios tienen que orientarse hacia objetivos que sean significativos y deseables para la sociedad.

Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos

En este captulo nos ocuparemos de los elementos y componentes de los sistemas electorales, materia clave para la comprensin de su estructura y funcionamiento. Los sistemas electorales son estructuras complejas, consistentes en un gran nmero de elementos distintos que pueden ser combinados prcticamente de cualquier modo. Los sistemas electorales establecen disposiciones que toman en consideracin gran cantidad de aspectos que, en general, pueden dividirse en cuatro reas: - distribucin de las circunscripciones electorales (tamao de las circunscripciones); - candidatura; - votacin; - transformacin de votos en escaos. En cada una de estas reas hay un amplio margen creativo. Adems, los distintos arreglos posibles en una de las reas pueden combinarse de varias maneras con los arreglos en otras. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos' muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. El punto decisivo radica en que los efectos de los elementos particulares pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a travs de su combinacin. Los efectos polticos de los sistemas electorales muy rara vez dependen de un solo elemento. En la mayor parte de los casos ocurren como consecuencia de la combinacin de varios elementos, lo que produce ciertas consecuencias polticas de un sistema electoral.

Distribucin de las circunscripciones electorales La distribucin de las circunscripciones electorales es de vital importancia para los efectos de los sistemas electorales, es decir, para las oportunidades electorales de los partidos polticos. La distribucin de las circunscripciones electorales en un pas constituye una de los aspectos polticos ms difciles a la hora de elaborar y evaluar un sistema electoral. La crtica de un partido poltico al sistema electoral parte a menudo de la distribucin de las circunscripciones electorales. As, por ejemplo, el perjuicio sufrido por la socialdenocracia alemana durante el imperio guillermino (18711918) se originaba en la forma en que se haban distribuido las circunscripciones clcctoralcs. Dado que stas no se ajustaban a los cambios demogrficos, era necesario un nmero de votantes mucho ms grande para obtener un escao parlamentario en las circunscripciones urbanas donde los socialdcmcratas eran ms

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

61

fuertes que en las circunscripciones rurales. Por esta razn, los socialdemcratas alemanes lucharon por la introduccin de la representacin proporcional. Durante la Repblica de Weimar, esto se arregl de tal forma que la divisin geogrfica de las circunscripciones no tuviera ninguna importancia para la atribucin de escaos. Cada partido reciba un escao por cada 60.000 votos obtenidos. ^ Circunscripcin electoral, mesas de votacin, crculo electoral

Para realizar unas elecciones, el territorio electoral se subdivide en varias entidades, tales como circunscripciones electorales, reas de votacin y crculos electorales. Cada tipo de jurisdiccin tiene una funcin especfica en el proceso electoral. As, el rea de votacin tiene la funcin de facilitar el acto de votacin mediante la divisin del territorio electoral en jurisdicciones que permiten al votante ejercer su derecho o deber cmodamente, mientras que la funcin principal de la circunscripcin electoral se relaciona con el escrutinio, o sea, con la asignacin de los escaos. En la circunscripcin electoral, los votos vlidos son convertidos en escaos. Es aqu donde se establece quines triunfaron y quines fueron derrotados. En los escrutinios, se toman en cuenta solamente los votos depositados dentro de la circunscripcin electoral y no los de otras circunscripciones. Por regla general, la circunscripcin electoral representa tambin la entidad territorial para las candidaturas. Por otra parte, existen sistemas electorales donde se contemplan los circuitos electorales, cuya funcin se limita nicamente a la definicin de las candidaturas, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los Pases Bajos. Tenemos entonces las divisiones y funciones siguientes: Jurisdiccin: Mesa de votacin Crculo electoral Circunscripcin electoral Funcin: Entidad del acto de votacin Entidad de la promocin de candidaturas Asignacin de bancas/escaos

electorado en circunscripciones rurales es por lo general ms pequeo que el de las reas urbanas con relacin a los escaos por distribuir. Sin embargo, segn el principio democrtico, cada voto debe tener el mismo valor. Esta igualdad en el valor de los votos un principio estrechamente unido con la extensin del sufragio universal se alcanza cuando se aplica el mismo clculo o cifra repartidora para atribuir escaos parlamentarios en todo el territorio electoral, en lo que se refiere a la cantidad requerida de habitantes (o de electores; en algunos casos tambin, en cuanto a la cantidad de los votos vlidos depositados) (ver cuadro 5). Hay, no obstante, argumentos polticos que son considerados justos y que permiten desviaciones del principio de igualdad. En la cuna de la democracia parlamentaria, Gran Bretaa, la representacin est ponderada con arreglo a las cuatro provincias (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte). En la mayora de los casos, se busca otorgar a la poblacin rural menos desarrollada una representacin mayor, a fin de fortalecer su influencia sobre el parlamento. Sin embargo, este argumento se utiliza frecuentemente para esconder las razones verdaderas: obtener una ventaja poltico-partidista a travs de una representacin desigual. As mismo, esta argumentacin tampoco es convincente, ya que las reas rurales favorecidas son representadas, en general, por polticos que defienden el statu quo social y no tienen inters en reformas estructurales. / No obstante, a menudo se sobrepasan los lmites tolerables de desviacin del principio de igualdad en la representacin (en la terminologa clsica: one man, one vote, one valu). En estos casos, el resultado electoral se convierte en un producto de la manipulacin (ver, en el grfico 4, la evolucin histrica del sufragio en algunos pases industrializados). La aplicacin del principio de igualdad mediante la fijacin de un promedio de habitantes por escao parlamentario tiene dos variantes tcnicas. La primera

Es muy importante observar que la distribucin de las circunscripciones electorales no puede definirse de una vez y para siempre. Los procesos migratorios exigen un ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades demogrficas. En consecuencia, la crtica a la distribucin de las circunscripciones electorales tiene dos puntos de partida: por un lado, la manipulacin activa en beneficio de un partido o tendencia poltica y, por otro, la pasividad ante el emprendimiento de las reformas necesarias. Representacin igual o desigual

Cuadro 5 -

Habitantes/votantes por escao en algunos pases


Pas Ao Un escao por (extremos) Brasil Chile Alemania Francia Espaa * Plurinominal
lurnlr Nulilrii

Tipo de jurisdic. electoral* Plurinominal Plurinominal Uninominal Uninominal Plurinominal

1962 1969 1907 1,973 1977

2.100-

53.500

28.000 296.000 18.800- 220.000


9.520 60.000 35.500 141.000

A travs de la variacin de la relacin entre poblacin y escaos, es posible manipular la representacin poltica a favor de ciertos partidos polticos. Constituye casi una tradicin en todos los pases el hecho de que la distribucin de circunscripciones electorales en reas urbanas y rurales se^base en distintas relaciones de poblacin o electores respecto a escaos. En consecuencia, el

na', dr un escao t Ininoininal= un solo escao por jurisdiccin.


l'i'N

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas

electorales

y sus efectos

62

implica la distribucin de circunscripciones electorales. Esta frmula se aplica bsicamente dividiendo el pas en circunscripciones uninominales, cuyos lmites deben ajustarse constantemente a la variacin demogrfica. La segunda frmula implica el cmputo de la proporcin de escaos atribuible a una circunscripcin electoral basada en el nmero de habitantes. Este mtodo se aplica generalmente en los sistemas con circunscripciones plurinominales. El nmero de escaos por circunscripcin vara entonces con arreglo a la variacin demogrfica. Para poner en prctica el principio de igualdad en la representacin, se requieren comisiones independientes de los partidos polticos, encargadas de observar la relacin entre poblacin y escaos, y proponer las reformas pertinentes. En Gran Bretaa, la primera comisin delimitadora se form ad hoc en 1917. Desde 1944 existen cuatro comisiones permanentes para Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte, las que trabajan apuntando hacia una representacin aproximadamente igual. En Gran Bretaa, el criterio de decisin para las comisiones delimitadoras es el nmero de personas habilitadas para votar en cada circunscripcin electoral. Gerrymandering

Grfico 4

Evolucin del sufragio en algunos pases industrializados


1848 1860 1872 1884 1896 1908 1920 1932 1944 1976

hombres, sufragio obligatorio Blgica

mujer sufragio limitado


secfet0i igual

sufragio universal

voto secreto plural V Q t 0 hombres mayores de 30 Dinamarca hombres

sufragio universal

I abieito, igual
hombres

1 1 I I I IIII voto fc
secreto plural sufragio universal

Alemania voto abierto sufragio masculino Francia Ballot Act. voto secreto voto lim. mujer hombres sufragio universal

2a. reforma

3a. reforma

sufragio universal

Otra forma de manipular la distribucin de las circunscripciones electorales se conoce por el nombre de gerrymandering, trmino por el cual se entiende la delimitacin de las circunscripciones electorales con arreglo a consideraciones poltico-partidistas. En este caso, la manipulacin poltica es de carcter deliberado, pues se aprovecha la variacin de la distribucin geogrfica de los simpatizantes de los partidos polticos. El origen del nombre de esta tcnica de manipulacin se remonta a un seor de nombre Gerry, quien "se delimit" una circunscripcin con la forma de una salamandra, la cual le garantizaba un triunfo seguro en la ciudad de Boston (de all el concepto, "gerry-mandra"). Sin embargo, hay distintos motivos polticos que dan origen al gerrymandering. Un caso consiste en el intento de crear un escao seguro y lograr as la victoria de un determinado candidato, como el seor Gerry. En otros casos, se busca aumentar o disminuir la representacin poltica en el parlamento de determinados grupos sociales o partidos polticos. Ejemplo: 1. En un territorio electoral caracterizado por una aglomeracin urbanoindustrial rodeada de zonas rurales, se presenta un cuadro poltico en el que el partido progresista A domina claramente en la zona urbana, mientras el partido conservador B domina la zona rural. Si la zona urbana constituye una circunscripcin uninominal y la rural esta dividida en varias circunscripciones uninominales, esto significa que el partido A ganar el escao e n j u e g o en la ciudad y el partido B los escaos en juego en las circunscripciones rurales. Pero si las circunscripciones se disean de tal forma que produzcan una mezcla de zonas urbanas y rurales, el partido A obtendr probablemente ms de un escao. El ejemplo siguiente de distribucin de circunscripciones electorales ilustra una situacin en la que estn en juego cuatro escaos en circunscripciones uninominales. Se establecen dos modelos de distribucin; el primero, con una circunscripcin

Gran Bretaa voto dual comercio, industria, universidades Italia hombres hombres
yoto

sufragio universal

abierto
Suecia

^ ^

""""""""""'
masculino sufragio universal ZLTy v o t o p)urai para Cmara Alta igual S.U. S.U.

voto secreto, plural, para Cmara Alta hombres Espaa limitado limitado Canad abierto masculino EEUU GC

hombres secreto masculino

sufragio universal

V///////,
secreto . igual sufragio universal

secreto

abierto abierto secreto secreto plural igual plural igual desigual Milita mas .tmplhi- rMrmin ilrl

sufragio univ. masculino

sufragio universal

miIiujmo

S l'

sulf:t|*ni u n i v r t s i i l

( (' (iuorra ('tvil

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

65

urbana (U) y tres rurales (R); el segundo, con cuatro circunscripciones urbanorurales (UR) (ver grfico 5). i 2. El segundo caso se parece al del seor Gerry, aunque la intencin es otra. Se trata de limitar la oportunidad de un partido de conquistar escaos, confinndolo a un mnimo posible de "baluartes" electorales, dado que los votos excedentes no se traducen en escaos. Se parte del supuesto de que el partido A podra ganar tantos escaos como el partido B, si se aplicara el modelo de distribucin 2. Para prevenir el riesgo del triunfo de A en muchas circunscripciones, es preferible delimitarlas de acuerdo con el modelo 1. Es evidente que los ejemplos citados simplifican el problema. Suponiendo la existencia de circunscripciones plurinominales y suponiendo, adems, que a la ciudad y a la zona rural les correspondan el mismo nmero de escaos, se vuelve obviamente ms complicado y difcil estimar los efectos del gerrymandering. No obstante, podemos afirmar que existen dos estrategias de gerrymandering destinadas a neutralizar el caudal electoral del adversario, a saber: la mezcla del electorado o la creacin de "baluartes". Ambas estrategias se aplicaron en la fase inicial de la V Repblica en Francia, cuando De Gaulle quiso reducir al mnimo la representacin poltica de los comunistas. Donde la mezcla de las zonas urbanas y rurales no prometa tener xito en la neutralizacin de los votos comunistas, se opt por la estrategia de la creacin de baluartes, algo tradicional en Francia. La representacin desigual de las reas urbanas y rurales y el mtodo del gerrymandering dieron como resultado la mayora gaullista. El gerrymandering apunta deliberadamente a la manipulacin del resultado electoral. Si bien es cierto que la forma en que lo aplic Gerry es polticamente objetable, el mtodo se sigue empleando en la actualidad, aunque de manera ms sutil, a fin de aprovechar la distribucin geogrfica del electorado a favor de un partido poltico.
Grfico 5

Tamao de las circunscripciones electorales y grado de proporcionalidad El grado de proporcionalidad de un sistema electoral depende del tamao de las circunscripciones electorales. Por tamao o magnitud de la circunscripcin electoral no entendemos su extensin geogrfica, sino la cantidad de-escaos que corresponden a una circunscripcin. El nmero de escaos por circunscripcin electoral puede determinar de modo decisivo los efectos de un sistema electoral. El criterio del tamao nos permite distinguir dos tipos de circunscripciones: las uninominales y las circunscripciones plurinominales. En las circunscripciones uninominales, la decisin acerca de cmo atribuir escaos siempre se basa en la frmula mayoritaria/de pluralidad, mientras que en las plurinominales se puede aplicar alguna de las frmulas proporcionales. Ahora bien, la categora circunscripcin plurinominal es poco precisa, pues abarca todas aquellas circunscripciones electorales con ms de un escao enjuego. En la prctica hay circunscripciones electorales de todos los tamaos; en la mayora de los casos conviven distintos tamaos en un mismo pas. Para determinar los efectos de las circunscripciones plurinominales, es necesario definir subeategoras: circunscripciones pequeas, medianas y grandes. N escaos/circunscripcin: Subeategoras decircunscripciones plurinominales: Circunscripcin pequea Circunscripcin mediana Circunscripcin grande

2-5 6-10 10 y ms

Ejemplo de distribucin de circunscripciones electorales


Modelo 1 Modelo 2

R,

R. UR3

UR2

<S)
R,
Segn nuestros supuestos, los resultados seran los siguientes: Modelo 1 Partido A: 1 escao Partido B: 3 escaos Modelo 2 Partido A: Oprcao Partido B: Rescaos

Es posible establecer la regla siguiente: a menor tamao de la circunscripcin electoral, menor el grado de proporcionalidad del sistema electoral y, por lo tanto, menores las posibilidades de obtener escaos para los partidos pequeos. En las circunscripciones de tres escaos, el nmero de votos (en porcentaje) que debe obtener un partido para ganar un escao es 18%. En una circunscripcin de nueve escaos, alcanza con menos del 9% de los votos para ganar uno. El grfico 6 muestra la relacin directa entre el tamao de la circunscripcin y el grado de proporcionalidad. En el grfico 7 donde, para simplificar, los tres partidos tienen la misma cantidad de votos en todas las circunscripciones, podemos extraer las conclusiones siguientes (teniendo en cuenta que el elector tiene slo un voto): - En las circunscripciones uninominales, la atribucin del escao enjuego se decide sobre la base de la frmula mayoritaria/de pluralidad. Elecciones exclusivamente en circunscripciones uninominales son siempre elecciones mayoritarias/de pluralidad. - Incluso en circunscripciones de tres escaos, es generalmente un partido el que captura la mayora de los escaos en juego. En una competencia de dos partidos, es raro que un piulido alcance los tres escaos; es igualmente raro que en una

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos Grfico 7

67

- Grfico 6 -

Umbral de representacin y tamao de las circunscripciones electorales

Distribucin de escaos segn la frmula proporcional D'Hondt (en circunscripciones electorales de tamaos diferentes)

50

Partido A 450 votos (= 45%)

Partido B 350 votos (= 35%)

Partido C 200 votos (= 20%)

Nmero de candidatos electorales (% de escaos) 40 Circunscripcin 1 escao Circunscripcin


20 -

30

f f ft tf ti fff ft tf ttt ftt ffttt ttttt ttttt

100%

2 escaos Circunscripcin 3 escaos Circunscripcin 4 escaos Circunscripcin 5 escaos Circunscripcin

50%

t t tt ttt tf ! tf fff ttttt ffttt t

50%

10

66,6%

33,3%

"I
1

1
2

1
3

1
4

1
5

1
6

1
7

1
8

1
9

1
10

1
11

1
12

1
13

50%

25%

14 15

f t f ft ft t ffttt t

25%

Nmero de escaos por circunscripcin (m)

40%

40%

20%

competencia de tres partidos, cada uno alcance un escao. En nuestro ejemplo, el partido A obtiene 45% de los votos y gana dos tercios de los escaos en juego en la circunscripcin. - Las elecciones en circunscripciones de dos y cuatro escaos suelen producir un empate en el nivel de la circunscripcin, y tambin en el nacional, si la totalidad del territorio electoral est dividido en circunscripciones de dos y cuatro escaos. Es un caso en el que no se produce una ventaja para el partido ms votado, sino para la primera minora. - Las circunscripciones de cinco escaos funcionan, por lo general, como umbrales. En las circunscripciones de uno a cuatro escaos, los partidos con mayor nmero de votos salen claramente favorecidos al capitalizar el efecto desproporcional de las circunscripciones pequeas. El ms votado generalmente obtiene al menos la mitad de los escaos disputados. En cambio, en las circunscripciones de cinco y ms escaos, el partido con el mayor nmero de votos saca menos de la mitad de los escaos si no llega a reunir el 47% de los votos emitidos. En este caso, dos partidos minoritarios pueden (al menos tericamente) aliarse y ganarle al partido ms votado. - En las circunscripciones de cinco y ms escaos, el cfcck>dcsproporcional queda paulatinamente eliminado al aproximarse ms y ms la* pro|M>rcioncs

7 escaos

42,8%

42,8%

14,3%

Circunscripcin 9 escaos

44,4%

33,3%

22%

Circunscripcin 15 escaos

46,6%

33,3%

20%

Circunscripcin 32 escaos

46.8%

34,4%;

15%

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas

electorales

y sus efectos

69

respectivas de votos y escaos, segn el aumento de los escaos en juego en la circunscripcin. La variacin del tamao de las circunscripciones electorajes permite controlar el efecto proporcional de un sistema electoral. Al reducir el tamao de las circunscripciones, se incrementa la desproporcin entre votos y escaos. Inversamente, el grado de proporcionalidad de un sistema electoral aumenta si se incrementa el tamao de las circunscripciones. Esto significa que los efectos de un sistema electoral pueden ser modificados decisivamente dentro de la misma frmula de.representacin proporcional. Incluso es posible que la simple variacin del tamao de las circunscripciones cambie el tipo fundamental de sistema electoral y el principio de representacin. Las elecciones en circunscripciones trinominales se corresponden con el principio de la representacin por mayora. Ejemplos: 1. Elecciones en circunscripciones pequeas. El mejor ejemplo de elecciones en circunscripciones pequeas es probablemente el sistema electoral irlands, frecuentemente citado bajo la definicin de sistema de voto personalizado transferible o representacin proporcional en circunscripciones pequeas. La distribucin de las circunscripciones electorales evolucion como lo muestra el cuadro 6. Las reformas de la leyes electorales desde 1923 hasta 1969 aumentaron el nmero de las circunscripciones electorales, reduciendo su tamao. En el grupo de las circunscripciones pequeas, se increment la cantidad de las trinominales. Aunque el sistema de voto personalizado transferible facilita la eleccin de candidatos independientes, la distribucin de las circunscripciones electorales impide

la proliferacin de partidos. En las circunscripciones pequeas no hay ms que tres partidos con posibilidad de obtener un escao. Esto se ve confirmado por la estabilidad del sistema de partidos irlands, compuesto por el Fianna Fail, Fine Gael y el Partido Laborista. Bajo estas condiciones, el partido ms fuerte puede obtener la mayora parlamentaria con menos del 46% de los votos. El sistema electoral favorece, entonces, laformacin de mayoras, efecto que, por supuesto, puede ser contrarrestado a travs de acuerdos electorales entre los partidos. 2. Elecciones en circunscripciones plurinominales variables. La mayora de los pases donde se realizan elecciones en circunscripciones plurinominales se caracteriza por la variacin en el tamao de stas: hay circunscripciones pequeas, medianas y grandes. La variacin del tamao puede ser enorme, como lo muestra el cuadro 7. La variacin del tamao de las circunscripciones electorales produce un efecto de proporcionalidad limitada en el nivel nacional. En otras palabras, el efecto es bastante desproporcional en las circunscripciones pequeas y medianas, y relativamente proporcional en las circunscripciones grandes, donde prcticamente no se perjudica a los partidos pequeos. El efecto desproporcion del sistema electoral en su conjunto puede variar segn la proporcin de las circunscripciones de tamao diferente. Sin embargo, la diferencia en el tamao de las circunscripciones al interior de un sistema electoral establece condiciones diferentes para la representacin de los

Cuadro 7

Variacin del tamao de las circunscripciones


Cuadro 6 Pas Escaos en la circunscripcin m s pequea Ley electoral a 1923 1935 1947 1961 1969 1974 1980 b b b b b b b 9 1

Escaos en la circunscripcin m s grande 70 35 33 21 19 33 22 55 55 31 28 37*

Sistema electoral irlands


Distribucin de circunscripciones 8 3

N total d e circunscrip. 4 4 8 9 12 14 10 13 3 8 15 22 17 26 26 13 30 34 40 38 42 42 41

N 2 total d e escaos Argentina Austria Blgica Costa Rica 153 138 147 144 144 148 166 Dinamarca Espaa Finlandia Italia Portugal Repblica Dominicana Suecia Venezuela 2 6 2 4 2 1 1 1 1 2 2 1

7 5 3

5 9 8 9 9 2 6 15

a= n m e r o de escaos por circunscripcin (= tamao (Telas circunscripciones); / b = nmero tic las circunscri|x:ioiH's clcclonilcs
Anli-s <lr l.i i r l m m . i ilr l'iH'l

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

71

partidos polticos. Los partidos pequeos tienen pocas posibilidades de ganar escaos en las circunscripciones pequeas y medianas. Por lo tanto, concentrarn sus esfuerzos en las circunscripciones grandes, a menos que se practique un segundo cmputo de votos con asignacin de escaos a nivel nacional. Resulta empero importante recordar que, aun en estos casos, la distribucin regional de los votos de un partido puede tener una influencia decisiva sobre el resultado electoral. Distribucin regional de las circunscripciones de tamaos diferentes

partido dominante en las reas urbanas requiere ms votos para lograr la misma cantidad de escaos que el partido dominante en las zonas rurales. El efecto de la distribucin dispareja de las circunscripciones electorales de acuerdo a su tamao producto casual que, desde luego, podra ser contrarrestado hace que, con la misma cantidad de votos, un partido en este caso, el conservador obtenga ms escaos, como se puede observar en la tabla siguiente:

Circunscripcin 1 La distorsin de la representacin poltica en sistemas proporcionales resulta a menudo de la distribucin desigual de las circunscripciones de diferentes tamaos. Aun cuando la relacin entre poblacin/electores y escaos se aplique correctamente, pueden surgir distorsiones considerables en la representacin poltica, las que se originan en la distribucin especfica de las circunscripciones electorales. Tales distorsiones emergen de forma accidental a partir de la distribucin de las circunscripciones de tamaos diferentes en el territorio nacional. La precondicin para esto es la variacin de la densidad poblacional, fenmeno existente en casi todos los pases, que se refuerza por los procesos migratorios de las zonas rurales a las urbanas. Si las circunscripciones varan en tamao (lo que suele suceder si no se establecen circunscripciones uninominales), y los lmites de las circunscripciones se determinan con arreglo a la divisin administrativa (por ejemplo, cada provincia constituye una circunscripcin), el resultado consiste en la formacin de grandes circunscripciones en las zonas urbanas y pequeas o medianas en las zonas rurales. Esto conlleva las consecuencias siguientes: a) En las aglomeraciones urbanas, la aplicacin de frmulas proporcionales en grandes circunscripciones conduce virtualmente a los efectos de la representacin proporcional (segundos, terceros y cuartos partidos obtienen un porcentaje de escaos que refleja aproximadamente su respectivo porcentaje de votos), mientras que en las circunscripciones pequeas y medianas las frmulas proporcionales tienden a efectos mayoritarios, es decir, favorecen al partido ms fuerte. Si partimos del supuesto realista de que el partido progresista tiene su fuerte en las circunscripciones urbanas e industriales, y el conservador en las circunscripciones rurales (como puede de hecho observarse en varios pases), surge una clara ventaja para el partido conservador. b) En sus baluartes, los conservadores se benefician de los efectos desproporcinales en las circunscripciones pequeas y medianas, obteniendo un gran porcentaje de los escaos con relacin al nmero de votos, mientras que, al mismo tiempo, aprovechan la distribucin proporcional de los escaos en los baluartes de los partidos ms progresistas, ubicados en circunscripciones de tamao grande. El esquema del cuadro 8 resume dos secuencias argumentativas que parten de la densidad poblacional. Las zonas urbanas, donde se forman circunscripciones grandes y se produce un elevado efecto desproporcional, son generalmente baluartes electorales de los partidos progresistas, lo cual favorece a los partidos conservadores tanto como su fuerza relativa en las zonas rurales. En trminos del resultado electoral, la distorsin se refleja en el hecho de i|ue el Partido A B Votos 37% 32% Escaos 40% 40% Partido A B

Circunscripcin 2 Votos 34,5% 34,5% Escaos 43% 37%

Ejemplos: 1. Islandia. En 1915 se introdujeron circunscripciones plurinominales en los centros urbanos dominados por el Partido Independiante (PI), mientras que en las zonas rurales, donde prevaleca el Partido Progresista (PP) de orientacin agrariocooperativista, se mantuvieron las circunscripciones uninominales. El resultado fue que el PP triunf en casi todas las circunscripciones uninominales y obtuvo tambin un nmero proporcional de escaos en la capital, Reykjavik. El efecto poltico de tal situacin se desprende de la relacin entre votos y escaos:

Ao electoral PP Votos Escaos % % 35 54

1931 PI 45 35 PP 22 30

1934 PI 42 41 PP 25 39

1937 PI 41 34

Cuadro 8

Tamao de las circunscripciones versas densidad poblacional


Estructura demogrfica Aglomeraciones grandes Circunscripciones Efecto proporcional alto Partido progresista Zonas rurales |M-,|iicri;is y medianil bajo Partido conservador Bastiones Ventaja relativa Partido conservador Partido conservador

78

Elecciones y sistemas

electorales

i Elementos particulares

de los sistemas electorales y sus efectos

78

El PI sali gravemente perjudicado, pues en 1931 y 1937, el P P lo aventaj con creces en escaos, aunque habiendo conquistado menos votos. Se introdujeron varias reformas destinadas a eliminar la distorsin; entre ellas, una compensacin de escaos, pero slo el ajuste del tamao de las circunscripciones acab con las fallas en la representacin poltica. 2. Espaa. La ley electoral de 1977 establece circunscripciones electorales idnticas a las provincias. Las aglomeraciones urbanas de Madrid y Barcelona comprenden ms de treinta bancas, mientras que algunas circunscripciones rurales no superan el tamao pequeo o mediano. Adems, las circunscripciones pequeas son favorecidas por la norma segn la cual cada circunscripcin debe abarcar un mnimo de tres escaos y la distribucin de los escaos adicionales a esta cantidad mnima se debe hacer con arreglo a la proporcin poblacional de las circunscripciones. Ambas normas tienen el mismo efecto de beneficiar al partido que saca mayor cantidad relativa de votos en las zonas rurales. El efecto se acumula. La representacin desigual favorece a las zonas rurales y, en consecuencia, al partido conservador. Al mismo tiempo, ste tambin se beneficia por las circunscripciones electorales rurales ms pequeas que las urbanas. De este modo, la Unin del Centro Democrtico (UCD) logr una relacin entre votos y escaos mucho ms favorable que el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE):

modo, fundar una relacin entre el elector y el elegido basada en el conocimiento, la confianza y la responsabilidad ( accountability ). Se supone, adems, una mayor independencia del elegido respecto a su partido debido al voto que recibe l como candidato, y a la relacin que se establece entre el diputado y su circunscripcin durante el ejercicio del mandato, fenmeno que queda excluido en el caso de las circunscripciones plurinominales grandes, donde el diputado no es percibido en su calidad de representante de la circunscripcin, sino ms bien del partido (salvo en el caso de formas de listas no bloqueadas). As, cuando se opta por aumentar las posibilidades de votar por personas, de seleccionar entre candidatos, de relacionar mejor a electores y elegidos, la circunscripcin uninominal constituye la alternativa frente a las listas no bloqueadas (y no cerradas). Vale considerar que, en el caso de la circunscripcin uninominal, el elector, aunque vota por personas, toma de hecho una decisin entre partidos, mientras que, en el caso de la lista no bloqueada, puede escoger personas de acuerdo con sus preferencias polticas sin importar el orden propuesto por el partido. Esta diferencia conduce, en el caso de la circunscripcin uninominal, a que resulte mucho ms fuerte el rol del partido en el proceso de candidatura y votacin que en el caso de la lista no bloqueada, efecto decisivo que explica lo atractivo de la uninominalidad para los partidos polticos y para aquellos que comparten la idea de que los partidos polticos, para cumplir con sus funciones, tienen que estar bien estructurados. Candidatura, formas de votacin y de boletas electorales El campo de la candidatura es especialmente importante porque permite influir a travs de las distintas soluciones en la relacin entre votante y elegido. La distincin fundamental se establece entre candidatura individual y lista de partido, distincin con la cual se asocia la idea de voto por una persona o personalidad versus voto por una lista de individuos annimos. Este campo se encuentra lleno de creencias no siempre fundadas respecto al significado de estas alternativas. Contrariamente a lo que se supone normalmente, la personalidad del candidato puede jugar un papel ms importante en el c.aso de las listas de partido que en el de la candidatura individual, dado que hay diferentes formas de listas y algunas se abren en funcin de un voto personal. A esto pueden contribuir los distintos procedimientos de votacin (voto preferencial, alternativo, acumulativo, etc.) que posibilitan la ponderacin del voto en direccin de un voto por candidatos. Las diferentes formas de listas de partidos y de formas de votacin le permiten al votante ejercer mayor o menor influencia en la seleccin de los candidatos. La seleccin puede realizarse entre los candidatos del partido preferido por el votante o entre los mismos partidos. Esto depende de la forma de la lista. La lista cerrada ^bloqueada nicamente permite votar en bloque por un partido poltico. El partido decide el orden de aparicin de los candidatos en la lista. Este tipo de listas se percibe asociado con la dependencia de los diputados frente a los partidos polticos Por otra parte, los partidos pueden planear la composicin del partido en el pailamonio. estipulando la presencia de expertos, la representacin de distintos quipos sin mies, mujeres, minoras, etc.

Ao electoral UCD Votos Escaos % % 34,8 47,1

1977 PSOE 29,4 33,7 UCD 35,5 47,7

1979 PSOE 30,8 34,6

La distribucin regional de circunscripciones electorales de distintos tamaos en combinacin con una distribucin espacial especfica del apoyo a los partidos polticos entre el electorado, favorece a aquellos partidos que dominan las circunscripciones pequeas. Este impacto puede incrementarse si otros elementos relativos a la distribucin de las circunscripciones electorales (por ejemplo, la representacin desigual) apuntan en la misma direccin. Tamao de la circunscripcin y relacin elector/elegido

El tamao de la circunscripcin no slo atae a la relacin votos/escaos, sino tambin a larclacin elector/elegido. En una circunscripcin uninominal, se supone que el elector vota por una persona que representa a un partido, mientras que, en las circunscripciones plurinominales, se supone que el elector vota por un partido en cuya lista aparecen distintos candidatos. La disyuntiva entre voto personal y voto de lista se vincula as con el tamao de la circunscripcin, lo que solamente es cierto en el caso de que la lista sea cerrada y bloqueada (ver el punto siguiente). No obstante, la circunscripcin uninominal se percibe como un elemento elave que permite al elector una seleccin entre personas o personalidades y posibilita, de esto

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

37

El voto de preferencia dentro de una lista cerrada y no bloqueada (o sea, semiabierta) le permite a los votantes decidir acerca de quin debe representar al partido en el parlamento. Esta decisin slo se ve "preestructurada" por los comits partidarios. El diputado electo sabe que n o slo goza del apoyo de su partido, sino tambin del apoyo personal y poltico de los electores que marcaron su nombre en la lista de partido. Por lo tanto, no se siente tan dependiente del partido. La lista no cerrada y no bloqueada (o sea, abierta) le permite a los votantes confeccionar sus propias listas, compuestas con candidatos de partidos diferentes. La lista presentada por el partido slo tiene carcter de propuesta. De este breve anlisis (ver resumen en recuadro 4 ) se desprende que las formas de listas de partido conciernen principalmente a la relacin entre el votante y los candidatos/diputados o entre candidato/diputado y su partido.

Efectos de las formas de votacin sobre los resultados electorales en el marco de acuerdos electorales entre partidos: el caso de Irlanda En Irlanda, el gobierno cambia cuando los partidos de la oposicin alcanzan un acuerdo en el sentido de recomendar a sus electores que otorguen su voto preferencial a los candidatos de uno de ellos. De este modo, queda anulado el efecto normal del sistema electoral de favorecer al partido mayoritario. Aunque tengan ms votos que aqul, los dos partidos minoritarios slo pueden lograr ms escaos si alcanzan un acuerdo sobre los votos preferenciales (ver cuadro 9). El acuerdo electoral peridico entre los partidos minoritarios, nica forma de xito en el marco de este sistema electoral, determina esencialmente a alternancia en el poder de Fianna Fail, por una parte, y Fine Gael ms el Partido Laborista, por otra. Los resultados del969 y 1973 ilustran la situacin: aunque entonces Fianna Fail increment su votacin en 1973, perdi su mayora parlamentaria. Sumando los votos de Fine Gael y el Partido Laborista, los dos tenan la mayora de los votos en 1969; en 1973 la perdieron, pero ganaron las elecciones, ya que el acuerdo electoral entre ellos les permiti conquistar la mayora de los escaos. En cambio, la forma de la candidatura tiene menos importancia para la fuerza de los partidos. Las ventajas y las desventajas se distribuyen equitativamente entre los partidos independientemente de su tamao. Sin embargo, existen dos excepciones: el emparentamiento y el voto transferible. En el caso del emparentamiento, las listas de los partidos emparentados se alian para aprovechar al mximo las posibilidades de participar en la distribucin de escaos. Existen varias formas de emparentamiento. Se puede distinguir entre el emparentamiento en el nivel nacional, en el nivel regional o en el nivel de la circunscripcin electoral. Tambin cabe clasificar las listas en razn de los participantes en ellas: si se emparentan listas de un solo partido, tendremos emparentamientos monopartidistas. Las listas de di versos partidos constituyen un emparentamiento pluripartidista o una alianza electoral. Las listas unipartidistas suelen ser listas no vinculadas a la circunscripcin. Las listas emparentadas tienen, por lo genera!, ms ventajas en

Recuadro 4

Tipos del listas y formas de votacin


Tipos de listas

Lista cerrada y bloqueada: el orden de los candidatos es fijo; el elector tiene un voto y vota por la lista en su conjunto. Lista cerrada y no bloqueada (semiabierta): se puede modificar el orden de los candidatos ya sea a travs de votospreferenciales, o a travs de la reubicacin. El elector dispone como mnimo de dos votos (uno por la lista y uno por el candidato) o tantos votos como candidatos eleg ibles; el elector puede acumular varios votos a favor de un candidato (acumulacin) Lista abierta: existe la posibilidad de una reubicacin tanto dentro de las listas como entre ellas; el elector dispone de varios votos pudiendo configurar "su" propia lista a partir de los candidatos propuestos por los partidos polticos (panachage). Formas de votacin Voto nico: cada elector tiene un voto. Voto preferencial: el elector puede expresar a travs de su voto su preferencia determinado. Voto mltiple limitado: el nmerode circunscripcin. por un candidato

Cuadro 9

Voto mlt iple: el elector t iene varios votos o tantos como escaos se disputen en la

circunscripcin.

Resultados electorales en Irlanda 1969-1982 (votos y bancas, en %)


Partidos 1969 Votos Bancas Fianna Fail Fine Ciad 1 .aboiisino Olios '15,7 U.l 1 IV y. 52,0 U.7 l.\5 (1 K 1973 Votos Bancas 46,2 35.1 1 *,7 V" 47,9 37,5 i 1.4 1977 Votos Bancas 50.7 30,5 11,6 7..1 56,7 29,1 1 1.5 ?,7 Votos Bancas 45,3 36,5 9.9 H..1 47,0 39,2 9.0 l.X Votos Bancas 47.2 37,3 9.1 M 48,8 36,7 9,0 5,3

votos por elector es inferior al de los escaos disputados en la

Voto alterno: el elector puede indicar segundas, terceras y cuartas preferencias. Acumulacin: el elector puede acumular varios votos a favor de un candidato. Panachage: el elector puede repartir sus votos entre los candidatos de listas diferentes. Doble voto: el elector tiene dos votos; uno por el candidato de un partido poltico en el nivel de la circunscripcin electoral y otro por la lista-de- un partido en el nivel ir asociaciones de y circunscripciones.

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

38

cuanto al escrutinio de los votos y la atribucin de los escaos que las listas no emparentadas, ya que se pueden aprovechar los votos restantes de las listas en el mismo nivel (listas de circunscripcin) y hasta de nivel superior (nacionales o federales). Se ha definido el emparentamiento como una "colaboracin para el aprovechamiento de los votos del partido". El emparentamiento vinculado a la circunscripcin mejora la proporcionalidad, pero n o supera los efectos que la distribucin en circunscripciones electorales ejerce sobre la relacin entre votos y escaos. La lista no vinculada a la circunscripcin configura una proporcionalidad ms completa, puesto que puede eliminar el efecto de la circunscripcin electoral sobre la relacin votos-escaos. Un resultado similar se puede observar en el caso de un emparentamiento de partidos en el nivel regional, cuando se elige a los diputados en circunscripciones uninominales. En otras palabras, el emparentamiento de partidos puede disminuir y hasta anular el efecto de concentracin que ejerce normalmente la circunscripcin uninominal. Un buen ejemplo es el nuevo sistema electoral italiano (ver, en este libro, el captulo siguiente). En todo caso, el emparentamiento opera en direccin de una mayor proporcionalidad de los resultados electorales y, al mismo tiempo, de la formacin de bloques polticos y posiblemente de una mayor polarizacin poltica. E n el caso del voto nico transferible que, en trminos sistemticos debe ser clasificado como la forma sin listas de la representacin proporcional (ver resumen en recuadro 5), los votos preferenciales pueden ejercer un impacto en el xito de los partidos en los comicios.

En Irlanda, por ejemplo, el segundo y el tercer partido ms votados podan ejercer, mediante recomendaciones a sus electores, hasta tal punto influencia sobre los votos preferenciales del electorado que, en conjunto, obtenan ms escaos que el partido ms votado, compensando as la ventaja que tena aqul debido al tamao pequeo de las circunscripciones. Evaluacin de las formas de candidatura y votacin Los partidos polticos evalan de manera diferente las distintas formas de listas, diferencia que puede ser explicada fundamentalmente en trminos histricos. Los partidos de masas tienden a favorecer la lista cerrada y bloqueada, mientras que aquellos partidos polticos que han conservado su imagen de partido de notables, tpica del siglo XIX, favorecen generalmente el voto preferencial dentro de una lista cerrada pero no bloqueada. En la teora de la democracia tambin existen distintas apreciaciones. La vertiente de pensamiento participativo de la democracia hace mucho hincapi en su crtica a la democracia representativa y, por sobre todo, a los partidos polticos, en el carcter annimo de la lista cerrada y bloqueada, el monopolio de los partidos en la presentacin de candidatos y la falta de representatividad del elegido, dado que el elector no conoce a "su" diputado y no tiene confianza en l. Por su parte, la vertiente del pensamiento funcionalista de la democracia enfatiza el papel de los partidos polticos en la democracia representativa y su capacidad de formar grupos parlamentarios en apoyo a la funcin de gobierno o de oposicin, segn el caso. Defiende a los partidos polticos en su posicin de monopolio para escoger los candidatos y para determinar un orden inamovible en las listas que se presentan al elector. Desde la perspectiva de la competencia poltica, la cuestin clave es si esta competencia es exclusivamente interpartidista o tambin, y al mismo tiempo, intrapartidista. Experiencias hechas en pases como Finlandia, Holanda y Austria, muestran que o bien los votantes hacen poco uso del voto preferencial o que los umbrales que deben ser superados para producir cambios son, en ltima instancia, tan altos, que hacen que el elector se resista y que los efectos del voto preferencial al interior de una lista o en el- panachage entre listas sean an menores. As, se impone prcticamente la competencia interpartidaria como resultado del comportamiento electoral. Otras experiencias en pases como Italia, Japn y Per, muestran que la competencia intrapartidista en las elecciones parlamentarias ha tenido bastante importancia, asociada con otras desventajas: exceso en el gasto de las campaas, malversacin de fondos, clientelsmo y corrupcin. Uno de los motivos de la reforma electoral en Italia y Japn ha sido precisamente poner fin a estos abusos de la lista no bloqueada. Por otra parte, no hay que perder de vista que las listas difieren en el grado de complejidad para su manejo por parte de los electores y de la administracin electoral. La lista cerrada y bloqueada es la de manejo ms fcil; la lista no bloqueada y no cerrada, la de manejo ms difcil. El elector puede tener problemas con su voto cuando 1c piden actos que suponen mucha habilidad, experiencia y, a veces, hasta un estudio avan/.ado. I.a administracin electoral puede tener, as mismo, piohlrinas n i jjiirunli/ai que el elector tcnjja el tiempo necesario para

Recuadro 5

El sistema del voto nico transferible (STV)


En la literatura anglosajona sobre sistemas electorales, el sistema del voto nico transferible (Simple Transfcrable Vote-STV) es tratado generalmente como un sistema electoral distinto tanto de los sistemas mayoritarios como de los sistemas proporcionales. Sin embargo, el STV es la forma sin lista del sistema de representacin proporcional. En la boleta se halla una lista de todos los candidatos (tanto individuales como de partido) en orden alfabtico. El votante indica sus preferencias en la boleta colocando los nmeros 1,2, 3, etc. Junto a los candidatos de su preferencia. Los escaos se distribuyen de acuerdo a la cuota droop, que es igual al nmero de los votos emitidos ms uno sobre el total de escaos a ser cubiertos en la circunscripcin ms uno. Si el candidato obtiene la cuota sobre la base de las primeras preferencias, se lo considera elegido. Si saca ms votos, los votos excedentes se trasladan a la segunda preferencia del modo siguiente: si la cuota es 10.000 y los votos excedentes 5.000, el nmero de las segundas preferencias efectuadas en las 15.000 boletas se multiplica por 5.000 para cada candidato, dividido por 10.000 yfinalmente sumado a las primeras preferencias del candidato en cuestin. El candidato que alcanza la cuota es considerado electo. Los votos excedentes se distribuyen en cuotas de acuerdo con las preferencias siguientes en todas las boletas electorales. Cuando ningn candidato ms tiene votos excedentes y no se han adjudicado lodos los escaos en la circunscripcin, los votos de aquellos candidatos con el nmero ms bajo de votos se distribuyen de manera correspondiente, lista operacin se repite hasta que el nunero rt'qut'rulo Jr canditLilos alcance la < una y resulte clrcln j

78

Elecciones y sistemas

electorales

i
i [ I' l : J S l [ ' i ' | ,

Elementos particulares

de los sistemas electorales y sus efectos

39

marcar su voto ponderado. Otro problema se presenta en el escrutinio, el cual demora mucho ms con listas no bloqueadas y no cerradas. Esto puede ser grave en el caso de falta de experiencia administrativa, de sospechas respecto a la limpieza del escrutinio, etc., lo cual puede reducir la legitimidad del acto electoral y de las elecciones como base del sistema poltico. Todas estas circunstancias tienen su peso en el examen de las listas. Pero, en ltima instancia, la evaluacin de las formas de lista depende de tres criterios: -la experiencia electoral y democrtica previa; -el nivel del sistema poltico: Estado central/ federacin, regin, municipio; -la importancia que corresponde atribuir a los partidos para el funcionamiento del sistema poltico, y la importancia de contribuir por medio de sus adecuaciones estructurales a dar respuestas adecuadas a las demandas de las sociedades, a los problemas por resolver (por ejemplo, la representacin social, la integracin nacional sobre todo en casos de alta heterogeneidad social, tnica, lingstica o religiosa). Respecto a estos tres criterios, se puede sostener lo siguiente: cuanto menos experimentada est la ciudadana en elecciones y en la democracia, cuanto ms alto sea el nivel del sistema poltico y cuanto ms importante sean los partidos polticos para la integracin nacional, la representacin social, la consolidacin de la democracia y para dar respuestas adecuadas a los problemas econmicos y polticos, tanto ms positivas y recomendables parecen las listas cerradas y bloqueadas. Por el contrario, cuanto ms experimentada est la ciudadana en elecciones y en la democracia, cuanto ms bajo sea el nivel del sistema poltico donde se eligen las asambleas representativas y cuanto menos importante sea el rol de los partidos polticos (en este nivel pueden competir incluso con asociaciones de electores o ciudadanos y con otras agrupaciones polticas), tanto ms viables y recomendables parecen las listas no bloqueadas y no cerradas.

| | | I 1

Las reglas aplicadas al cabo de la adjudicacin de los escaos tienen en general efectos polticos precisos. Aqu nos encontramos de lleno en un mbito de la sistemtica electoral donde rige nicamente la fra lgica matemtica. Basta recordar las barreras legales de representacin (como la clusula del 5% en la Repblica Federal de Alemania) que excluyen del parlamento a los partidos polticos que no superaron un determinado porcentaje de votos. Con mayor razn an, cuando el proceso de conversin de votos en escaos consiste en muchos procedimientos con varias faSes de reparto, son las frmulas matemticas las que, con base en los votos escrutados y computados, producen el resultado electoral. Dado que las frmulas difieren en sus efectos, uno puede argir justificadamente que el resultado de una eleccin depende del procedimiento mediante el cual se convierten votos en escaos en virtud de las frmulas de decisin. All reside lo poltico de las reglas que se aplican en el reparto de los escaos. Por un lado, su propia introduccin se hace de acuerdo a criterios polticos; por otro lado, las reglas mismas tienen efectos polticos reconocibles con bastante exactitud, como en el caso de la exclusin efectiva de partidos polticos de la reparticin de los escaos. En este contexto, hay que tomar en cuenta dos efectos diferentes: - los efectos inherentes a las reglas aplicadas en el reparto de escaos; - el efecto de estas reglas sobre el comportamiento electoral, lo que confirma que la matemtica de las reglas aplicadas en el reparto de los escaos est vinculada con efectos polticos. Ejemplo: un partido menor, expuesto al riesgo de no superar el mnimo de votos requerido por la barrera legal de representacin, no slo es perjudicado, de hecho, por la barrera en trminos de votos al cabo del reparto, sino tambin en trminos psicolgicos, ya que el elector teme perder su voto y prefiere entonces elegir otro partido. Barreras legales de representacin

Reglas para realizar la conversin de votos en escaos En este punto consideraremos todas las disposiciones legales que permiten, despus de haber efectuado el escrutinio y cmputo de los votos, realizar la conversin de votos en escaos para as determinar la composicin poltica del parlamento. En trminos sistemticos, por medio del reparto de los escaos se precisa el valor de logro de los votos, el cual se diferencia segn los sistemas electorales: segn cul sea la frmula de decisin que se aplica dentro de lo fijado en materia de circunscripciones, candidaturas y votacin, y segn si se prev la aplicacin de una barrera legal. Es un hecho que no lodos los partidos con votos pueden participar en el reparto de los escaos: algunos quedan excluidos. Es un hecho, tambin, que los que consiguen escaos parlamentarios participan en su reparto a menudo de forma desigual. Gran parte de estos efectos hay que adjudicarlos a las reglas para realizar la conversin de votos en escaos. Despus de la distribucin de las circunscripciones electorales, el mecanismo ms importante de un sistema electoral para determinar el resultado 4c una eleccin son las reglas para repartir los escaos (frmulas de decisin y, dp existir, barreras legales). I I I I I I I I I I [ | | I f I Utilizamos el trmino "barrera legal de representacin" cuando los partidos polticos tienen que obtener un nmero legalmente determinado de votos para poder participar en la adjudicacin de escaos parlamentarios. Existen diferentes tipos de barreras legales de representacin segn su mbito de aplicacin y su altura. El mbito puede ser la nacin, la regin (asociacin de circunscripciones) o la circunscripcin. Existe la posibilidad de establecer barreras legales en diferentes mbitos alternativamente, combinndola con distintas alturas. En la prctica, las barreras legales existentes varan hasta ahora entre un 1% y un 12,5% de la votacin; su margen de variacin es de 1% a 5% en el nivel nacional, y hasta 12,5% en el nivel de la circunscripcin. Vale aadir que la barrera legal slo se refiere a la participacin de un partido en la distribucin de los escaos y no al candidato individual del partido, quien conserva su escao cuando lo ha conscguido, por ejemplo, por haber alcanzado la primera mayora en una circunscripcin uninominal. Hasta no hace mucho tan slo pocos pases con sistema de representacin proporcional haban introducido barreras legales de representacin. En los ltimos aos, las reformas electorales consideran en mayor medida barreras legales de

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

40

representacin (ver cuadro 10). Es bien notorio el hecho de que casi todos los pases del ex bloque socialista hayan introducido barreras legales, pese a las grandes diferencias entre sus sistemas electorales: 3% en Croacia y Rumania; 4% en Albania, Bulgaria y Hungra; 5% en la Repblica Checa, Polonia, Rusia y Eslovaquia. En Polonia, Rumania, la Repblica Checa y Eslovaquia, la barrera es variable segn si un partido poltico se presenta slo o en alianza con otros partidos. En el ltimo caso se prev una barrera ms alta. Consecuencias de las barreras legales de representacin

parecen mnimos. Sin embargo, conviene apreciar sus efectos en el contexto sociopoltico. Procedimientos para convertir votos en escaos Entre los procedimientos para convertir votos en escaos, hay que distinguir, en primer lugar, la frmula mayoritaria y la frmula proporcional como frmulas de decisin (ver grfico 8). Bajo la frmula mayoritaria, se distingue entre pluralidad y mayora absoluta. Respecto a la pluralidad, vale recordar aqu buena parte de lo que hemos desarrollado en el captulo sobre el principio de representacin por mayora. La exigencia de una mayora absoluta hace que se precise una segunda vuelta electoral, ya que slo pocos candidatos suelen obtener la mayora absoluta de los votos en la primera vuelta. La presentacin de candidaturas en la segunda vuelta se encuentra generalmente limitada a aquellos dos candidatos que obtuvieron ms votos en la primera vuelta electoral. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta electoral yacen en la importancia que adquieren los partidos menores. La segunda vuelta los torna interesantes para los partidos ms grandes, que estn intentando ganar la mayora de los votos en las circunscripciones. Los partidos pequeos pueden ofrecer su apoyo a los candidatos de los partidos grandes en algunas de las circunscripciones a cambio de la concesin de otras. Si los escaos se reparten segn la frmula de decisin proporcional, es necesario utilizar procedimientos especficos de conversin de votos en escaos. Aunque existe una gran variedad de procedimientos, la mayora puede clasificarse en dos grandes categoras: procedimientos de divisor y procedimientos de cociente.

La intencin y funcin de la barrera legal es excluir del parlamento a los pequeos partidos polticos y promover la concentracin del sistema de partidos polticos a travs del voto. Las caractersticas explcitas de las barreras legales (sus mbitos y sus alturas), que en alguna medida reflejan las circunstancias polticas y sociales de los respectivos pases, pueden tener efectos diferentes. En la Repblica Federal de Alemania, la barrera legal del 5% no slo promovi la concentracin a favor de los partidos mayores, sino que redujo tanto las posibilidades de los partidos menores de lograr escaos como las oportunidades de partidos nuevos para afianzarse polticamente. Lo mismo se puede observar en el caso de Suecia: la barrera legal de representacin contribuy a la estabilizacin del sistema de partidos. En Espaa, las barreras naturales de representacin causadas por el tamao de las circunscripciones electorales tienen una importancia mucho mayor que las barreras legales de representacin, las cuales pueden tener efectos slo en las circunscripciones ms grandes. En Israel, donde la barrera legal es muy baja, sus efectos respecto a la estructura multipartidista del sistema de partidos
Cuadro 10

Barreras legales de representacin: dnde rigen?


Espaa (1976) Argentina (1983) Sri Lanka (1979) Italia (1993) Japn (1993) Mozambique (1994) Israel (1992) Suecia (1968) Alemania (1956) 3% de los votos emitidos en cada circunscripcin 3% de los inscritos en cada circunscripcin 12,5% de los votos emitidos en cada circunscripcin 4% en el nivel nacional 3% en el nivel nacional 5% en el nivel nacional 1,5% sobre el total de los votos en el nivel nacional 4% sobre el total de los votos en el nivel nacional o 12% en el nivel de las circunscripciones plurinominales 5% sobre el total de los segundos votos a nivel nacional o 3 veces la primera mayora (con los primeros votos) en el nivel de las circunscripciones uninominales Nueva Zelanda (1993) Dinamarca (1981) 4% en el nivel nacional o 3 veces la primera mayora en una de las circunscripciones uninominales 2% en el nivel nacional o una primera mayora en una de las circunscripciones plurinominales parapcrderparticiparen el repar^de los 40escaos complementarios Mayora relativa Mayora absoluta Mayora Proporcin Principios de decisin Grfico 8

Frmulas de decisin para convertir votos en escaos

Formulas de cmputo Frmulas de divisores Frmulas de cociente

Tipo de mayora requerida

i_
Sr^iinilii vuelta

Frmula de escaos restantes

78

Elecciones y sistemas electorales i

Elementos particulares

de los sistemas electorales y sus efectos

83

Procedimientos

de divisor

Los procedimientos de divisor se conocen tambin como frmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a los promedios ms altos. La frmula ms conocida dentro del tipo de los procedimientos de divisor es la D'Hondt, desarrollada por el matemtico belga Viktor D'Hondt a finales del siglo XIX. Lo especfico de este mtodo es la serie de divisores: 1 , 2 , 3 , 4 , 5 , etc. Los votos obtenidos por cada partido se dividen entre estos divisores en operaciones consecutivas. Ejemplo: En una circunscripcin electoral se disputan 10 escaos. De los 10.000 votos, el Partido A obtiene 4.160; el Partido B, 3.380; el Partido C, 2.460. Al dividir estos resultados entre 1, 2 , 3 , etc., se dan las series siguientes:

Partido A :1= :2= :3= :4= :5= 4.160(1) 2.080 (4) 1.386 (6) 1.040 (9) 832

Partido B :1= 3.380 (2) :2= 1.690 (5) :3= 1.126 (8) :4= 845 (10) :5= 676

Partido C :1= 2.640 (3) :2= 1.230(7) :3= 820 :4= 615 :5= 492

La asignacin de los escaos se efecta segn el cociente o la cifra mayor, de modo que el Partido A obtiene los escaos primero, cuarto, sexto y noveno; el Partido B, el segundo, quinto, octavo y dcimo; y el Partido C, el tercero y el sptimo (cifras entre parntesis). El hecho de que nuestro ejemplo no refleje una proporcionalidad exacta dado que los partidos A y B obtienen cuatro escaos cada uno, aunque A haba logrado el 41,6% de los votos frente al 33,8% del Partido B no se debe tanto al mtodo D'Hondt en s, sino al nmero de escaos disponibles para ser adjudicados en esta circunscripcin electoral (10). El Partido B obtiene el ltimo (el dcimo) escao disponible; el Partido A habra logrado el undcimo escao de haber habido ms escaos disponibles en la circunscripcin (ver tambin supra). El mtodo D'Hondt se caracteriza por su serie especfica de divisores, pues existen tambin otras series posibles, por ejemplo: 1 , 3 , 5 , 7 , 9 , etc. , 1.4, 3, 5, 7, 9, etc. (mtodo equilibrado) Las series de divisores determinan la exactitud de la proporcin entre votos y escaos, i.e.: el mayor o menor grado de proporcionalidad no tanto en el nivel de la circunscripcin (depende en mayor grado del tamao de la circunscripcin electoral), sino ms bien en el nivel nacional (donde en alguna medida influyen tambin las caractersticas de las circunscripciones: su cantidad, sus tamaos).

En el nivel de la circunscripcin electoral las diferencias son mnimas, pues dentro de ella es slo un escao el que puede pasar de un partido a otro. Adems, no es siempre el mismo partido, el mayoritario, por ejemplo, el que se beneficia de la probable ventaja. Si comparamos los efectos de la serie de divisores de la frmula D'Hondt con los del mtodo equilibrado, podemos observar que la aplicacin de la frmula D'Hondt puede implicar que un partido mayor obtenga un escao ms a costa de un partido menor, sin que se pueda predecir exactamente de cul partido se trata. Es posible que el escao adicional beneficie al segundo partido ms pequeo o al ms grande, as como la prdida del escao puede afectar al partido ms pequeo o al segundo ms fuerte Nos detenemos en la aclaracin de estos detalles porque en los debates sobre los sistemas electorales se insiste a menudo en achacar a ciertos procedimientos las distorsiones que aparecen en la representacin poltica. A veces se responsabiliza a la frmula D'Hondt de que un determinado partido no obtenga escaos. Otras veces se sostiene que la frmula D'Hondt favorece a los partidos grandes. Todo esto es incorrecto. Los efectos de la frmula D'Hondt son mucho ms visibles que los de otros elementos del sistema electoral. Las matemticas nos ofrecen en este sentido una respuesta unvoca. Lo que s es cierto es que los efectos de los distintos procedimientos crecen en la medida en que aumentan las veces en que se aplican. Es decir, cuando existe slo una nica circunscripcin nacional, la diferencia es mnima; cuando hay muchas circunscripciones electorales, puede haber diferencias en buena cantidad de ellas, las que acumuladas en el nivel nacional pueden tener un efecto considerable. Las ventajas de los procedimientos de divisor/frmulas del promedio mayor radican en su simplicidad (especialmente la frmula D'Hondt) tanto como en el hecho de que todos los escaos son adjudicados en una nica operacin, al contrario de lo que ocurre con los procedimientos de cociente. La frmula D'Hondt es el procedimiento ms comn para convertir votos en escaos. En tres pases escandinavos ha sido reemplazada por la frmula St. Lague y en Alemania por el mtodo Hare/Niemeyer (ver cuadro 11). En cualquier caso, el motivo fue siempre mejorar la proporcionalidad. En Amrica Latina, la mitad de los pases sigue aplicando el mtodo D'Hondt; a veces se habla de la "cifra repartidora", aunque no se trata ms que de la prolongacin del mtodo D'Hondt mediante algunos clculos que permiten utilizar esta cifra repartidora como si fuera un cociente electoral, sin mayores implicaciones con respecto a sus efectos. Procedimientos de cociente

Bajo estos sistemas, se establece un cociente electoral o cuota mnima de votos para obtener un escao. Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. El cociente se obtiene mediante divisin, siendo el dividendo siempre igual al total de votos emitidos, mientras que el divisor cambia de acuerdo a la frmula aplicada. Si es idntico al nmero de escaos disputados, se trata de la frmula de cociente simple; si el divisor se compone de los escaos disputados ms uno, se trata de la frmula I lae.iiibach-liischoli, desarrollada por el matemtico sui/.odel mismo

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

84

nombre. Se puede aumentar el divisor an ms, de modo que tenemos las frmulas siguientes:

El mtodo Hare/Niemeyer Este procedimiento matemtico, elaborado por el alemn Niemeyer, que se basa en el procedimiento inventado por el ingls Thomas Har, se denomina "sistema de proporciones matemticas" y consiste en lo siguiente: La cantidad de votos vlidos emitidos que obtiene cada partido es multiplicada por el nmero total de escaos por asignar y el resultado as obtenido se divide por el nmero total de los votos emitidos. Los partidos obtienen tantos escaos como nmeros enteros resulten. Los escaos restantes se distribuyen segn el valor del nmero decimal posterior. El mtodo Hare/Niemeyer, en comparacin con el mtodo D'Hondt, favorece ms a los partidos pequeos. Ejemplo: En una circunscripcin con cinco escaos, hay un total de 1.000 votos vlidos repartidos entre cinco partidos de la manera siguiente: Partido A, 350 votos; Partido D, 180 votos; Partido C, 180 votos; Partido E, 160 votos; Partido B, 90 votos. """"^-^Partido votos A 350 1 D 220 1 C 180 E 160 B 90 / / Escaos restantes 3

Votos vlidos emitidos ~ ~ I ! : ~ Numero de escaos en circunscripcin

Frmula del cociente electoral simple o natural

Votos vlidos emitidos Nmero de escaos en circunscripcin + 1 Votos vlidos emitidos Nmero de escaos en circunscripcin + 2

Frmula Hagenbach-Bischoff

Frmula del cociente electoral modificado

Qu efectos tienen los diferentes divisores? El primero es que a mayor divisor, menor cociente. Dado que los procedimientos de cocientes, como ya sealamos, se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una nica operacin, la variacin del divisor permite controlar el nmero de escaos restantes que deben ser asignados en una segunda operacin.

Cociente 1.000 5 1.000 5 + 1 = 166 = 200

Cuadro 11

Procedimientos para convertir votos en escaos, segn pases


Pas Alemania (RFA) hasa 1985* Argentina Dinamarca Espa Finlandia Guatemala Islandia Italia Noruega Per Portugal Suecia Uruguay Venezuela x x
/

1.000 = 142 5 + 2

D'Hondt x x

Mtodo equilibrado

x x x x x x x x x x

* Desde entonces I lj re/Nirineyer

En nuestro ejemplo, la frmula del cociente simple y la frmula HagenbachBischoff no permiten la adjudicacin de todos los escaos en una sola operacin. No obstante, los escaos restantes no representan ningn problema, puesto que se aprovechan frecuentemente para mejorar o limitar la proporcionalidad entre votos y escaos. Si, por ejemplo, el tamao de las circunscripciones electorales representa una limitacin del principio de representacin proporcional (ver captulo anterior), los escaos restantes se pueden sumar en otros niveles como el nivel nacional, donde se asignan a fin de compensar las desproporcionalidades producidas en los niveles inferiores. La funcin de los escaos restantes depende entonces de la frmula de conversin y de si todos los partidos polticos participan en la asignacin de los mismos o slo aquellos que ya obtuvieron escaos en el primer escrutinio. Hay una difcrcnci significativa entre los mtodos en los cuales en la segunda operacin cuentan los totales de los votos obtenidos por los partidos considerados, y los que slo loman en cuenta los votos restantes luego de la primera operacin. As mismo, los escaos restantes pueden asignarse en el nivel de las mismas circunscripciones electorales aplicando uno de los mtodos siguientes:

78

Elecciones

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

86

- mtodo del resto mayor; - mtodo del resto menor; - mtodo de divisin del resto (series de divisores similares a los de la frmula D'Hondt); - mtodo del promedio mayor (divisin del resto por los escaos obtenidos ms uno). Si aplicamos los diferentes mtodos de asignacin de escaos restantes al caso anterior, es posible observar fcilmente las diferencias: slo el Partido E obtiene uno de los tres escaos restantes en cualquiera de los cuatro mtodos, aunque cada uno de los dems partidos puede obtener uno, dependiendo del mtodo utilizado. En general, podemos afirmar que los mtodos del resto mayor y del promedio mayor tienden a favorecer a los partidos pequeos, mientras que el mtodo del resto menor favorece a los ms grandes (ver cuadro 12). Los procedimientos de cocientes se aplican en sistemas de representacin proporcional donde se busca perfeccionar la proporcionalidad (cuadro 13). Mientras que la representacin de mayoras slo se expresa en las frmulas de

mayora absoluta y relativa, la representacin proporcional exhibe mltiples procedimientos para la conversin de votos en escaos. La frmula ms comn es la D'Hondt. Aunque la proporcionalidad de votos y escaos siempre es el objetivo del principio de representacin proporcional, los diferentes mtodos utilizados producen resultados distintos.

Diferentes niveles para la conversin de votos en escaos Si no todos los escaos son asignados en el nivel de las circunscripciones electorales, se puede asignar los escaos restantes en segundos y/o en terceros niveles. En estos casos, la conversin de votos en escaos se realiza a travs de un proceso escalonado; por ejemplo, pueden existir circunscripciones electorales donde se asignan escaos directamente, o la asignacin puede realizarse luego de agrupar varias circunscripciones, o pasando directamente al nivel del territorio nacional como nica circunscripcin electoral. He aqu la representacin grfica de esta estructura: 3er. nivel Circunscripcin electoral nacional 1 2 1 2 3 3 4 5 6 7 Asociacin de circunscripciones Circunscripciones electorales
Cuadro 13

Cuadro 12

Ejemplo de cmputo

2do. nivel ler. nivel

Votos Cociente Votos restantes Mtodo del resto mayor Escaos Mtodo del resto menor Escaos Mtodo del reparto de restos Escaos Mtodo del medio mayor medio Escaos

350 :200 150

220 :200 20

180 * 180

160 * 160

90 * 90

Procedimientos de cocientes, segn pases


Pas Frmula de cociente natural (simple) HagenbachBischoff(+l) (+2) Frmula para los escaos restantes Resto mayor Promedio mayor Divisin del resto Promedio mayor Promedio mayor Resto mayor Media mayor Resto mayor x
/
x

Israel 1 150 75 50 1 150 =75 1 20 10 62/3 180 90 60 1 180 =180 160 80 53 1/3 i 160 =160 [ 90 45 30 Licchtenstein Luxemburgo Holanda Suiza Turqua Brasil Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Nicaragua

x
X X x X

x
X X

20 =10

90 =90

Media mayor Resto mayor Resto mayor Resto mayor

1 +1

1 +1

0+1
I !

'|

0+I
i

0+1
|

X*

" l i l total d e v o t o s e s m e n o r q u e el c o c i e n t e e l e c t o r a l

* en cirainscripi tone 1u y trinominales.

78

Elecciones y sistemas

electorales

i Elementos particulares de los sistemas electorales y sus efectos

89

Se asignan escaos en todos los niveles, aunque la funcin de los niveles dos y tres puede variar mucho, ya que permite reforzar el principio de representacin proporcional (mediante la compensacin con escaos) o debilitarlo (mediante la restriccin de la participacin de determinados partidos polticos en la distribucin en el segundo y tercer nivel). En trminos ms tericos, se podra decir que con la asignacin de escaos en segundos y/o terceros niveles, se intenta hacer coincidir los resultados obtenidos en el primer nivel con el principio de representacin defendido por el legislador. Veamos algunos ejemplos. Dinamarca En este pas, la representacin proporcional imperfecta en el nivel de las circunscripciones electorales (135 escaos distribuidos en circunscripciones de 2 a 15 escaos) es perfeccionada mediante 40 escaos complementarios, asignados en el nivel nacional de manera proporcional al porcentaje de votos obtenido por cada partido. Sin embargo, la participacin en la asignacin de los escaos complementarios depende de que un partido conquiste un escao en el nivel de la circunscripcin u obtenga el 2% de los votos en el nivel nacional. As, se logra establecer una relacin proporcional exacta entre votos y escaos. Grecia El sistema electoral es el de la "representacin proporcional reforzada", donde lo que se refuerza no es el principio de representacin proporcional, sino la constitucin de mayoras. Para lograr este objetivo se aplica un procedimiento de asignacin de escaos en tres niveles, permitiendo la participacin en el segundo y en el tercero slo a aquellos partidos que hayan obtenido un 15% de los votos en el nivel de las asociaciones de circunscripciones o 25% en el nivel nacional. Aqu se produce un efecto desproporcional significativo. En 1977, la derecha gan 57,6% de los escaos con slo 41,8% de los votos.

Resumen Los sistemas electorales exhiben una gran variedad de detalles tcnicos. Las normas ms importantes se refieren a la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de votacin y los procedimientos para la conversin de votos en escaos. Casi toda regulacin que se efecte sobre estos detalles tcnicos (ver a continuacin la sntesis de opciones) tiene alguna influencia sobre el resultado electoral final. 1. La delimitacin de las circunscripciones electorales ( districting ), es decir, la determinacin de su nmero y de su tamao, siendo la distincin bsica aqulla entre circunscripciones uninominales y plurinominales, constituye la variable ms importante, la cual determina los efectos de los sistemas electorales en lo que se refiere a la relacin entre votos y escaos. Influye tambin en la relacin elector/ elegido.

2. La forma de la candidatura donde la distincin fundamental es aqulla entre la candidatura individual y las distintas formas de lista tiene importancia, entre otras cosas, para el rol de los partidos polticos en el proceso de nominacin y para el tipo y alcance de la eleccin, o mejor dicho, para la seleccin que puede ser hecha por el elector. Las alternativas son la eleccin personal o la eleccin de una lista, la competencia inter o intrapartidaria. Correspondientemente, respecto al procedimiento de votacin, la distincin fundamental debe establecerse entre el voto que puede ser dado a un candidato y el voto que puede ser dado a una lista de partido. En el caso de las formas personalizadas de votacin, se distingue fundamentalmente entre voto uninominal y lista no bloqueada. En el primer caso, el elector decide entre los candidatos, quienes generalmente representan a un partido; en el segundo caso, entre diferentes listas de partidos y entre los candidatos propuestos por su partido poltico. La forma de la candidatura y el procedimiento de votacin son relevantes para el grado de dependencia/independencia de la persona elegida ante "su" partido poltico, la relacin/cercana de diputados y electores, el grado de dependencia/ independencia frente a la voluntad del electorado, la representacin social de minoras y mujeres, la planificacin de la conformacin de las fracciones parlamentarias de acuerdo con criterios especficos, etc. 3. Las reglas utilizadas en el escrutinio para convertir votos en escaos tienen gran importancia en el caso de las frmulas de decisin y menor importancia en el caso de los procedimientos de asignacin de escaos, donde la distincin ms significativa es entre procedimientos de divisor y de cociente. Sin embargo, los elementos con mayor efecto sobre la representacin poltica son las circunscripciones electorales, las cuales son decisivas para las consecuencias de las frmulas de convertir votos en escaos, y las barreras legales de representacin. Ambos constituyen barreras efectivas que reducen la cantidad de partidos que pueden acceder al parlamento y determinan el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. Observando el desarrollo de los sistemas electorales en el mundo, cada vez se hace ms uso de las mltiples posibilidades de combinacin de los elementos particulares, de tal manera que se requiere un mayor esfuerzo en el anlisis de los sistemas electorales resultantes (ver en el diagrama 1, la sntesis de las diferentes opciones en diferentes mbitos). Para analizar los sistemas electorales, es importante considerar los pasos siguientes: a) el anlisis de los elementos particulares del sistema electoral y de sus efectos; b) el anlisis de los elementos en conjunto y la identificacin de aquellos que determinan los efectos del sistema; c) el anlisis del contexto histrico y de las variables sociales y polticas que intervienen en la determinacin de los efectos del sistema. A fin de subrayar la necesidad de las tres fases analticas mencionadas, vale la pena recordar las situaciones siguientes: - el mtodo de conversin de votos en escaos garantiza la proporcionalidad entre votos y escaos. Al mismo tiempo, la distribucin de las circunscripciones electorales impide la proporcionalidad entro votos y escaos;

78

Elecciones Diagrama 1

y sistemas

electorales

i Elementos

particulares

de los sistemas electorales

y sus efectos

90

Sntesis de opciones entre elementos particulares en diferentes mbitos


Mayoritario Principios de representacin Proporcional

- el efecto de la distribucin de las circunscripciones electorales predomina sobre el efecto del mtodo de conversin de votos en escaos; - los partidos polticos anulan el efecto desproporcional del sistema electoral a travs del emparentamiento. Sin embargo, vale la pena sealar que debe tenerse mucho cuidado en no atribuir el efecto proporcional del sistema electoral al mtodo de conversin de votos en escaos.

Unico nacional Distritos Distritos varios

Uninominal Fijados artificialmente Tamao Binominal Plurivariables

Segn divisin polticaadministrativa

Mnimo Poblacin / constitucional por escao \ * Proporcional

4*

Distrito nacional adicional Cerradas y bloqueadas Listas Voto de lista Cerradas y no bloqueadas ' a . 1 Voto personal o preferencial Voto de lista y voto personal y preferencial

Mtodos de adjudicacin

<
escaos adicionales A nivel nacional A nivel distrital

Resto mayor Media mayor

Mtodo D'Hondt o cifra repartidora Representacin de minoras

Barrera legales

Tipos de sistemas electorales

En los captulos precedentes, ante la variedad actual de sistemas electorales en el mundo y sus efectos diferentes, hemos sugerido que una clasificacin de los sistemas electorales tendra que ir ms all de la dicotoma correspondiente a los principios de representacin, que ya hemos sealado en captulos anteriores de este libro. Como fue enfatizado acertadamente por Giovanni Sartori (1991, p. 246), cuanto ms reducido es el nmero de clases de una clasificacin, mayor es la variacin intraclase o, en otras palabras, cada clase incluye "iguales" muy diferentes. Sobre todo en el mbito de la representacin proporcional, sera equivocado suponer que se pueden debatir ventajas y desventajas de los sistemas electorales refirindose exclusivamente a la representacin proporcional como clase. Por otra parte, el espectro de diferenciacin es tan amplio que resulta urgente establecer y trabajar con tipos de sistemas electorales al interior de cada clase que sean capaces de reducir de forma til la enorme variedad existente.

Una tipologa de sistemas electorales Concebir una tipologa de los sistemas electorales no es, sin embargo, tarea fcil, lo que explica en la ciencia poltica la ausencia de esfuerzos en tal sentido. Esta situacin contrasta fuertemente con la existencia, en el campo de los sistemas de partidos, de una tipologa bsica que goza de una aceptacin general y que se remonta a Sartori (1976). En cuanto a los sistemas electorales, una mirada hacia la diferenciacin que se practica actualmente en el anlisis poltico nos seala el uso (escasamente problematizado) de la trada sistemas mayoritarios/sistemas proporcionales/sistemas mixtos. Esta clasificacin es insuficiente por varias razones: en primer lugar, no diferencia entre distintos tipos de sistemas mayorilarios y sistemas proporcionales, algo que es imprescindible para cualquier anlisis comparativo de los sistemas electorales; en segundo lugar, el tercer tipo constituye slo una categora residual que sugiere que los llamados "sistemas mixtos" no son ni mayoritarios ni proporcionales. En realidad, los efectos de los "sistemas mixtos" varan desde lo mayoritario a lo proporcional, cubriendo en la prctica el mismo espacio de efectos sobre la relacin entre votos y escaos que los sistemas mayoritarios y proporcionales. As, en vez de encubrir cst cfactum en una caja negra, el objetivo cientfico sera precisamente determinar el efecto mayoritario o proporcional de cada no de los "sistemas mixtos" y clasificarlos de acuerdo al resultado de este examen. A continuacin, describiremos tipos de sistemas electorales que corresponden o se acercan a sistemas electorales concretos (tipos reales). El criterio de diferenciacin es, en piniH'i lugar, el efecto que tienen los sistemas electorales sobre la

116

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin

delossistemaselectorales

D 95

relacin votos/escaos y, en segundo lugar, ciertos aspectos de su composicin. Nos interesa fundamentalmente la diferenciacin sistemtica; la tipologa de sistemas electorales slo tiene fines orientadores, dado que la realidad es cambiante y el debate sobre los sistemas electorales incluye todas las posibilidades y variantes de los tipos. Empezando con el mbito de los sistemas de representacin por mayora, distinguimos tres tipos. El primero es el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Se trata del sistema clsico correspondiente al principio de representacin por mayora, que se aplica en Gran Bretaa y en el mundo bajo la influencia poltico-cultural anglosajona. Su efecto desproporcional favorece al partido ms votado. El segundo tipo, en el grupo de los pases occidentales, es el sistema de mayopa Absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta), sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Francia (con voto alternativo tambin en Australia). Su efecto desproporcional favorece al partido o alianza de partidos con ms votos. El tercer tipo es el sistema de circunscripciones plurinominales (hasta cinco escaos) variables de tamao pequeo o trinominales invariables, con efectos de distorsin de la proporcionalidad (la binominalidad es una variante con efectos especficos). Este tipo es un representante de los dems sistemas mayoritarios que no operan exclusivamente con base en las frmulas de decisin mayoritaria en circunscripciones uninominales y que se conoce con el nombre de "formador de mayoras". Ms adelante incluiremos dos sistemas mayoritarios ms en nuestra tipologa. En el mbito de los sistemas de representacin proporcional, tambin distinguimos por ahora (y en funcin de nuestro posterior anlisis comparativo) tres tipos. El cuarto tipo es el proporcional en circunscripciones plurinominales variables de media mayor, es decir, de tamao mediano y grande, que constituyen una barrera natural de representacin no tan alta como para cuestionar el carcter proporcional del sistema. Sin embargo, este sistema puede producir una considerable desproporcionalidad entre votos y escaos (por este motivo se le denomina a menudo como de representacin proporcional impura). Como ejemplos ilustrativos pueden figurar Espaa y Portugal. El quinto tipo es el de la representacin proporcional pura. Este sistema aspira a una proporcionalidad lo ms exacta posible, excluyendo el uso de barreras naturales o legales de una altura que pueda impedir alcanzar una alta proporcionalidad. A modo de ejemplos ilustrativos pueden citarse Israel y los Pases Bajos. El sexto tipo es el proporcional con barrera legal de representacin en el nivel nacional. Este sistema elimina a los pequeos partidos que no pueden superar la barrera legal, pero distribuye proporcionalmente los escaos entre los partidos restantes. Ejemplos ilustrativos son Alemania y Suecia. Si se comparan estos seis tipos de sistemas electorales, es posible observar la importancia clasificatoria de la circunscripcin electoral: - los dos primeros tipos se parecen por la uninominalidad y se distinguen por la frmula de decisin (con efectos sobre la estructura del sistema de partidos); - los dos tipos siguientes se parecen por la plurinominalidad y se distinguen por el tamao de las circunscripciones electorales^ pequeo, por un lado, y mediano y grande, por el otro;

- los dos ltimos se parecen por reducir al mximo el significado de la distribucin de las circunscripciones para la relacin votos/escaos y se distinguen por la manera de lograr el alto grado de proporcionalidad que ambos alcanzan: por un lado, aboliendo el factor circunscripcin (por ejemplo, estableciendo una nica circunscripcin nacional) en su funcin de barrera natural de representacin y, por otro, sustituyendo la circunscripcin en su funcin de barrera natural por una barrera de tipo legal en el nivel nacional. As, salvo respecto a la diferenciacin entre los dos primeros tipos bsicos, la circunscripcin electoral su tamao, su funcin y su sustitucin define los tipos de sistemas electorales distinguidos hasta aqu. Sin embargo, como se sabe, un criterio decisivo para la conformacin de una tipologa es que sta se halle cerca de la realidad. La tipologa de los seis sistemas ya se encuentra ms prxima a la realidad que la trada frecuentemente empleada. Sin embargo, el tercer tipo de sistema mayoritario slo es, en realidad, un representante de una categora residual, aunque ahora restringida al campo de los sistemas mayoritarios. Y en el caso del sistema proporcional con barrera legal, el criterio de la barrera, si bien muy importante para el efecto que tiene el sistema electoral, por s slo no parece un criterio suficiente para encarar la variedad de los sistemas proporcionales y constituir el fundamento de una tipologa que capte bien la realidad. Consecuentemente, tomaremos en cuenta ms criterios de diferenciacin, sobre todo, los elementos componentes de los sistemas electorales que no slo influyen en la relacin votos/escaos, sino tambin en la relacin votante/elegido. Respecto a la categora residual de sistemas mayoritarios, junto al sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeas (tres a cinco escaos) distinguimos dos tipos ms, a saber: - sistema mayoritario con representacin de minora en circunscripciones plurinominales. El sistema clsico correspondiente es el del voto limitado (el elector tiene menos votos que diputados por elegir en una circunscripcin); - sistema mayoritario con lista proporcional adicional. Este sistema puede cumplir funciones como la de dar representacin a los partidos de la oposicin (por sobre todo, en sistemas de partido con partido dominante) o la de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado frente al partido) y fortalecer a los partidos polticos a travs de la lista. Respecto a los sistemas proporcionales con barrera legal (anticipando la diferenciacin entre varias formas de personalizar la representacin proporcional que nos ocupar ms adelante), distinguimos as mismo tres tipos, en cuya formacin la barrera legal puede tener importancia, y de hecho la tiene en los casos empricos que consideramos; sin embargo, el criterio de su diferenciacin es fundamentalmente otro, i.e., la relacin entre los elementos mayoritarios y proporcionales presentes en el sistema. Dos de estos sistemas sustituyen o diferencian internamente el tipo de sistema proporcional con barrera legal, a saber: - el sistema proporcional personalizado, que combina la uninominalidad con el principio de representacin proporcional; - el sistema proporciona! compensatorio, que combina la uninominalidad con escaos de lista que tienen la funcin de compensar (de alguna manera) la desproporcionalidad resultante de la uninominalidad. |.;| torcer tipo, el sistema segmentado, ya no es proporcional en cuanto a sus

g'i-g-K s i l r 3 3 C. C "9 O p ft S ^ o CL ^ Q. 3 S O N o ' h : > 1 o S o.o> = u O 3 c p I S O rt 3 O c O - 1 =! Q. p o O-S. < ? en O vi O r- O* v i O cr ^ S c. o i 3 3 3 o O < 3 V i O O g a. 3 O ~ 3 o OV i o c r 2 . e a P 3 O S 3 c 5> 3 O cr J O O - o' O " S? D. 3 ti P 3' O Ck V i & - (a > K" 3 ft O B 3 c3 wf e =- ~ a _ 3 qg & 3 C 2 3 o 8 3 I - E " 3 S* CL p 3 o q M o cr g a- & O s CL S- " o o - 2 K- C O o 35' O 3 3 >H' O P* T3 O M2 * o CL O _ i 3 3 ft 5' a o 2 3 O P V 3 o o P < O s c/i o. o m y v; 0 o v o " o 3 T3 p o S*" o 1 J ta & 2 S s V I 3 O. &V i O c -o C 5 3 T3 - g s o. s e O S p' M i * s & S. 3 -i c 2 o. 5 M o" CL O o f c o 3 O O Vi E 1 65 a f' 3 Vi - i d3 i g Vi 2 s s P Vi E o O ccl o. ^ ^ o* f? S R 3 3 3 o p 3 & 8 2 3 E -5' Vi 3 o a. c ^ c O 3 o O 3 O o 5-o
3

p 8 o 3 c o . "a n o Jr O 3 W o > 2 , 3 R 3 o. - m E >2 3 B ~


5 o"

P 3 o c<

> o ^o

ft O 3 x rt h-- g > Vi o c. 12. 3 9 3 P C 8 O O H v > o 3 o. ffi

P o' 3 P
o" 3 o E o Vi o
Vi

O 1 St 3 o p c 3
Vi

1
o
Vi

3'

ft o 3 3 p Bt
Vi 09

ft

e O & o o" 3

P T3 3 -i ft O 3 T3 O P

^ c

O O 3 O 00 Xt O o P

1 o
ft 3

^ o O i-^ tn 3 Q j 5 ^ 2 o 3> o:63 3 C a J es 3 O

O. o o v: T3 O o ' 5 3 O O" Vi O. C*
o 3

c 3

1 a c* t p
CL CL O 3 O O

o 3 3 E o"
Vi

Ou 5 " ft

o t ) n oT p*

< T > p: V 3 V!
o 3 3

O E o"
3 & ?

o h

O cl C y. - o

H 3 3 3 Vi ft p o o- g o V i O. P ex 3 o 3 Vi _ O w m 3 I. p oq
B

VO o\

&

o "1 3 a> c l O 3 u o P g f l S p O.

S 5 c g S
O 1/5 o o 3

H s

O 3

3 Vi 0

^ = o

3 a.

5'
0

0' 3
0 Vi

O O R

S s 3 < K o ) R Cr

^ S 3 -a o ft o x) 3 O c q ft o O s O &

CL

R- 2 - S P

t3 o a . o

& S P 3l

i s

o O r-

O cr 3 3

O P

V i L ^ J _ P tfl C C L Vi

ta

o ^

s o

vi O 3 E R' O.
o

O O O T3 O O 3
E o 3 o

o . y . a 3. o ' ft 3 2. . c O g 5 5" O o' 3 V i p N3 ft O 3 E $ g ft V i ^ w O' 3 - p 3 P 3 P ft 3 ft ft 5 . fi> P C p 3 S ' 8 O

3 O ^ O c ft 3

E El p

P* Cl O

^
a

a c" 3'
o 3

a
o

o
o

3 E. a c

3 O*

O T3 O 3 vi M O

5' 65 < W E' a; o*

3 T3 O p o pr <5 3 O CL o w p O5 g P 5' E ~t 3
N CL g, O -a o

ft ts> 3 -i ft 3

P CL

C L

O O O O W 3 3 O

CL

C L i-t 3

ft 3

2. P C 2 / 00 o '

Vi s C LE'S
O ft e Vi Q -n O o"

2
Vi

o> 3

13 O O 3
P

&
o

"g

a e

o
O S )

ft 2 3 " o 2. cr p p vi p vi o o = o >2 3 P CL ET 2 . P P
c ^ 3 V 5 ? P o

2.

3 (5 tfl w

C 5

p C L

Cuadro 14

Distribucin de los tipos de sistemas electorales en el mundo

Tipos de sistemas electorales

OCDE

Amrica Latina

West-Indies

Europa del Este

Africa

Asia

Oceana

"astenia) Je pluralidad
de mayora absoluta de representacin de minora de circunscripciones pequeas uninominal con listas adicionales proporcional en circunsripciones plurinominales proporcional compensatorio con barrera legal proporcional personalizado con barrera legal single transferable proporcional puro vote (STV)

11

13 4 4 1 3

2 1 10 2 1

V o

Pases de la OCDE: 24 pases; Irlanda y Malta se consideran en dos categoras; Amrica Latina: 15 pases; L-vhas Occidentales: 13 pases; Europa del Este: Albania, Bielorrusia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Macedonia, Eslovenia, Ucrania; . . u , Africa: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Camern, Cabo Verde, Repblica Central Africana, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Guinea Ecuatonal, Gabon, Cambia, Kema, Malaw,, Lesoto, Mal, Mauritania, Namibia, Nigeria, Ruanda, Seicheles, Repblica de Sudfrica, Swazilandia, Uganda, Tanzania, Zambia, Zimbabwe; Asia: Bangladesh, Butn, Corea del Sur, India, Indonesia, Malasia, Nepal, Paquistn, Papua-Nueva Guinea, Singapur, Sri Lanka, Tailandia; Oceana: Fiji, Kiribati, Salomn, Tonia, Tuvalu, Vanuatu, Siswmas bincminales: Maledivas, Nauru, Chile y (con lista) Senegal.

o f?*

v . O

116

Elecciones

y sistemas

electorales

Evaluacin

delossistemaselectorales

D 99

Tipos de sistemas electorales y efectos polticos Para nuestro objetivo de anlisis, en primer lugar, resulta suficiente trabajar con los seis tipos bsicos desglosados arriba, concretando el tercer tipo de sistema mayoritario en la forma propuesta, es decir, como sistema mayoritario en circunscripciones pequeas. Luego, consideraremos especialmente, en segundo lugar, las tres variantes de combinacin de la uninominalidad con la proporcionalidad, tomando como punto de partida el sistema electoral alemn, el cual ha constituido un punto de referencia orientadora para la formacin de estos tres tipos bsicos de sistemas electorales que gozan de tanta presencia en el debate actual sobre reforma electoral. Una primera prueba de la utilidad de la tipologa de los seis sistemas surge de compararlos con los grados de proporcionalidad que alcanzan. A estos efectos, utilizamos el ndice de proporcionalidad por pas elaborado por Mackie/Rose (1991) y le agregamos el tipo de sistema electoral. Observamos una determinada correspondencia entre los seis tipos y los grados de proporcionalidad, conforme a las consideraciones que fundamentaron la clasificacin. En el grupo de baja proporcionalidad (debajo de 90), seis de los ocho casos corresponden a sistemas mayoritarios (tipos 1, 2 y 3); en el grupo de mediana proporcionalidad (91 hasta 94), cinco de los ocho casos corresponden al tipo 4 (representacin proporcional impura); en cl grupo de alta proporcionalidad (95 hasta 100), cuatro de los ocho casos corresponden a los tipos 5 y 6. Es interesante observar que los dos casos del tipo 6 (Alemania y Suecia) se ubican en el tercero y cuarto lugar del ranking (ver cuadro 15). Sin embargo, la correspondencia no es del todo exacta, pues en la relacin intervienen otras variables que no podan entrar en la tipologa por razones metodolgicas. La segunda prueba de la utilidad de la tipologa surge precisamente de encontrar los factores que pueden explicar la variacin especfica frente a la correspondencia. Estos factores pueden resultar de: a) la composicin misma de los sistemas electorales, por ejemplo, en el caso del sistema electoral de circunscripciones pequeas, cuando se mezclan circunscripciones pares (tamao 2 y 4) con impares (3 y 5); este sistema no muestra necesariamente altas dcsproporcionalidadcs porque se compensan los efectos: los tamaos 3 y 5 favorecen al partido ms votado y los tamaos 2 y 4 a la primera minora (este factor cntreotros podra explicar la posicin de Irlanda en cl ranking); b) la estructura del sistema de partidos: bipartidismo, pluri- o multipartidismo reaccionan de manera diferente a los sistemas electorales; c) la geografa electoral, o sea, la forma de distribucin del electorado segn preferencias polticas ("baluartes"), y d) la variable combinacin de todos estos factores. Subrayamos de nuevo esta situacin multicausal que tambin caracteriza la relacin votos/escaos. Sin embargo, cl anlisis de los diferentes efectos de los tipos de sistemas electorales no debe restringirse al grado de proporcionalidad. Tomando en cuenta la correspondencia variable prccisamenle en el grupo de mayor proporcionalidad, es imprescindible indagar ms acerca de las funciones y efectos de los diferentes sistemas electorales proporcionarcsTDistinguimos cinco funciones para marcar las diferencias:

- exclusin de partidos pequeos; - ventajas para los partidos grandes; - ventajas para el partido ms grande; - efecto concentrador sobre el sistema de partidos polticos; - efecto de "formacin de mayoras". El cuadro 16 demuestra los efectos diferentes o incluso opuestos que pueden
C u a d r o 15

Pases segn grado de proporcionalidad* (en orden descendente) y tipo de sistema electoral
Pas Malta Austria Alemania Suecia Islandia Pases Bajos Dinamarca Irlanda Italia Israel Estados Unidos Grecia Blgica Luxemburgo Noruega Portugal Suiza Finlandia Japn Nueva Zelanda Australia Espaa Canad Francia Gran Bretaa Indice 100 99 99 97 96 96 95 95 95 94 94 93 92 91 91 91 91 89 89 88 87 87 86 81 79 Tipo 3 4 6 6 4 5 5 3 4 5 1 4 5 4 4 4 4 4 3 1 2 4 1 2 1

* El ndice de proporcionalidad se calcula a partir del resultado de la suma de la diferencia entre votos y escaos de cada partido, dividido entre dos. La cifra as obtenida se sustrae de 100. Recordemos: 1 = sistema de pluralidad; 2 = sistema de mayora absoluta; 3 = mayoritario en circunscripciones pequeas; 4 = representacin proporcional impura; 5 = representacin proporcional pura; 6 = sistema proporcional con barrera legal.
l:ucnu: Macluc T /Kinc K . l'MI. > U W M<>

100

Elecciones y sistemas

electorales

Tipos de sistemas electorales

101

ejercer los tres tipos de sistemas electorales proporcionales, los cuales ejercen efectos distintos en cada una de las funciones. Por otra parte, y para quien eche de menos el anlisis de los sistemas mayoritarios respecto a las funciones sealadas, estos sistemas electorales se ubican dentro del grupo de los sistemas proporcionales impuros con las mismas caractersticas.

Representacin proporcional personalizada: el sistema alemn Ya hemos establecido una tipologa de los sistemas electorales basada en determinada clase de efectos. Ahora trataremos un tipo de sistema electoral con caractersticas propias que se refieren tanto a la relacin votos/escaos como a la relacin votante/elegido. Se trata del sistema electoral alemn que, en su pas de origen, se denomina sistema de representacin proporcional personalizada, en virtud de la combinacin que establece entre el tipo de voto personal y el principio de representacin proporcional. Vale la pena estudiar ms detalladamente este sistema por dos motivos: por una parte, es considerado un modelo en los debates internacionales sobre reforma electoral (llamado all a menudo sistema mixto), y constituye un sistema a partir del cual se pueden diferenciar varios subtipos de sistemas electorales que constituyen opciones en el debate sobre sistemas electorales. Cmo funciona el sistema electoral alemn?

En las elecciones al Bundestag cada elector tiene dos votos. El primer voto (Erststirnme) se da a los candidatos de los partidos en las circunscripciones electorales; el segundo voto ( Zweitsnmme ) se otorga a la lista estadual del partido (Landesliste). Resulta elegido el candidato que en la circunscripcin electoral saca la mayora de los primeros votos. Los segundos votos determinan cuntos diputados enviar cada partido al Bundestag. All hay 656 diputados en total. El nmero de diputados para cada partido se determina mediante la aplicacin dual de la frmula Hare/Niemeyer (ver captulo precedente). En el primer procedimiento de distribucin de escaos, se determina el nmero de escaos de cada partido. En este procedimiento, se suman los segundos votos en el nivel nacional de los partidos segn las listas estadualcs (16, tras la unificacin). El mtodo Hare/Niemeyer se aplica a este total de votos, determinando as el total de escaos paracada partido. En la distribucin de los escaos participan solamente los partidos que, en el nivel nacional (hasta 1956, en cl nivel de los estados federados), alcanzaron cl 5% de los votos o consiguieron elegir tres escaos directos. En cl segundo procedimiento de asignacin de escaos, se utiliza nuevamente la frmula Hare/Nicmeyera fin de determinar cuntos escaos corresponden a cada partido en cl nivel deias listas estadualcs a partir del total de diputados alcanzado en cl n i vcl nacional. Slo despus de haberse definido cuntos escaos le corresponden a cada partido en cada l.and o estado federado, se procede a determinar cuntos escaos directos 1c corresponden. Si un partido ha conseguido obtener ms escaos directos con los pumcros votos que aquellos que lo corresponden segn los

116

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin

delossistemaselectorales

D 103

segundos votos, puede retener estos escaos de tal manera que el total de escaos aumenta temporalmente (los as llamados escaos excedentes o berhangsmandat). Cules son los rasgos principales del sistema electoral alemn?

ducida a travs del voto personalizado no influye en el grado de proporcionalidad del sistema electoral alemn. Cules son los efectos inmediatos del sistema electoral alemn? Primero: se limita el acceso de los partidos pequeos al parlamento. Este efecto resulta de la barrera legal del 5% (y no es, como se supone errneamente a menudo, resultado de la eleccin directa de la mitad de los diputados por mayora relativa en circunscripciones uninominales). El efecto de la barrera legal diferencia al sistema electoral alemn de los sistemas proporcionales puros. Segundo: los partidos que superan la barrera legal del 5% obtienen escaos de forma proporcional. Los partidos grandes no se ven favorecidos ni los pequeos perjudicados. En otras palabras, cl sistema electoral descarta las manufactured majorities (mayoras fabricadas). As, resulta al menos difcil que un partido que no haya obtenido la mayora absoluta de los votos, obtenga la mayora absoluta de los escaos. Mediante este no-effect, o efecto nulo, el sistema electoral alemn se diferencia, sobre todo, de los sistemas electorales mayoritarios, pero tambin del tipo de sistema proporcional impuro (ver punto anterior). Tercero: el efecto del voto personalizado es menos visible. Se ubica sobre todo en cl plano psicolgico, pues en la seleccin de candidatos en las circunscripciones uninominales por parte del votante est involucrada, as mismo, la competencia entre los partidos polticos. Y dado que cl sistema de partidos polticos en Alemania est bien estructurado y que el voto es, sobre todo, un voto de partido, la competencia entre los candidatos en cl nivel de la circunscripcin uninominal depende de la que realizan los partidos. En la gran mayora de los casos, gana cl candidato en la circunscripcin electoral (con los primeros votos) cuyo partido ocupa el primer lugar (con los segundos votos). Hay que considerar tambin que el candidato uninominal es candidato de partido. Slo aquellos electores cuya preferencia se vuelca a favor de un partido ms pequeo sin posibilidades de imponer su candidato en la circunscripcin uninominal, deciden segn criterios personales entre los candidatos que tienen posibilidades de ganar la circunscripcin. Pero, en la prctica, se muestra que, en tales situaciones, los votantes orientan su preferencia segn la cercana de los partidos entre s, para lo cual las coaliciones constituyen generalmente un buen parmetro oricntativo. El efecto psicolgico consiste en que el clector no elige en los hechos nicamente segn las listas, sino que escoge candidatos que puede conocer, que son conocidos en la circunscripcin respectiva por su trabajo poltico, y que llegaron a la candidatura a travs de los gremios electorales partidarios en la circunscripcin. El argumento del anonimato del candidato, que se trae a colacin frecuentemente contra la eleccin por lista, no rige en este caso. El elector realiza una eleccin personal que satisface su necesidad de decidir entre personas, sin que se manifiesten los efectos que resultan inevitables en la combinacin del voto personalizado con otros elementos: - contrariamente a la eleccin personalizada en circunscripciones uninominales dentro de sistemas de representacin por mayora, no se desvirta la relacin entre votos y escaos. I I electo proporcional del sistema se mantiene independientemente de la personal i/acin;

Desde un punto de vista tcnico, la particularidad del sistema proporcional personalizado de Alemania radica en las combinaciones siguientes: - la combinacin de circunscripciones uninominales, plurinominales, e implcitamente de una circunscripcin nacional nica para determinar la parte de los partidos en el total de los escaos; - la combinacin del voto personalizado y del voto de lista; - la combinacin de la decisin por mayora relativa (en las circunscripciones uninominales) y de decisin por la frmula proporcional (en la circunscripcin nacional nica). Es cierto que la combinacin de estos elementos, vista incluso como contradictoria por la vieja escuela de sistemas electorales, hace difcil comprender la mecnica del sistema electoral alemn y sus caractersticas decisivas, las cuales se exponen a continuacin. Primero: el sistema electoral alemn es un sistema proporcional. A menudo se le denomina un sistema electoral mixto, bajo el supuesto de que mezcla la representacin por mayora y la representacin proporcional. Sin embargo, la composicin poltica del Bundestag se determina por la frmula de decisin proporcional en el nivel nacional (en una circunscripcin nacional nica). De este modo, la relacin votos/escaos es altamente proporcional, pese a la vigencia de la barrera legal del 5%. Obviamente, la proporcionalidad es slo alta para los partidos que superan la barrera legal. Esta opera a favor de estos partidos, los cuales sacan proporcionalmente ms escaos que votos, y esta ventaja aumenta en la medida en que muchos partidos queden por debajo de la barrera legal. Bajo ningn tipo de circunstancias aparecen desproporciones entre los partidos que superaron la barrera legal, excepcin hecha de los escaos excedentes. En resumen, el sistema alemn logra una elevada proporcionalidad y es un sistema altamente proporcional en la adjudicacin de los escaos entre los partidos que superan la barrera legal de representacin. Segundo: el sistema proporcional es personalizado. El elector decide con sus dos votos sobre personas y partidos, sobre candidatos en circunscripciones uninominales y sobre listas de partido en circunscripciones plurinominales que corresponden a los estados federados (16, tras la unificacin). El voto personalizado y el voto de lista le permiten al elector hacer un voto cruzado ( split-voting ), lo que es apreciado como una prueba de que el votante realmente distingue entre candidato y partido. As, el elector determina a travs de su voto personal la composicin individual de la mitad del Bundestag, sin interferir por ello en la composicin poltico-partidaria del parlamento. La uninominalidad no influye en la relacin votos/ escaos, sino slo en la relacin votante/elegido. En resumen, la uninominalidad y cl voto personal tienen importancia en la relacin votante/elegido para la mitad de les-micmbros del parlamento, pero no influyen en la relacin votos/escaos. En otras palabras, la uninominalidad intro-

116

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin

delossistemaselectorales

D 104

- contrariamente a la eleccin personalizada en sistemas que operan con listas abiertas o semicerradas, se mantiene la competencia entre partidos polticos. El elector no decide entre candidatos de un mismo partido, sino entre candidatos partidarios. De este modo, se garantiza a los partidos una posicin fuerte en la nominacin de los candidatos para el acto electoral. Cules son los efectos mediatos o de ms largo alcance del sistema electoral alemn? Primero: el sistema proporcional personalizado con la clusula del 5% ha contribuido a la concentracin del sistema de partidos de forma mecnica, a travs de la exclusin de pequeos partidos en la distribucin de los mandatos; y de forma psicolgica, haciendo que el elector, que quiere emitir un voto efectivo, evite tendencialmente a los partidos de los que sospecha que no superarn la barrera del 5%. La concentracin en el sistema de partidos ha estabilizado los gobiernos y lo sigue haciendo hasta el presente Segundo: el sistema proporcional personalizado ha hecho necesario, dado que el efecto desproporcional es pequeo, la formacin de gobiernos de coalicin. Es perfectamente posible hablar de una presin que no es eliminada por el sistema electoral. Este efecto es juzgado de manera muy diferente: ya sea negativamente, desde el punto de vista de una mayor responsabilidad del personal poltico (accountability), o positivamente, desde el punto de vista de que detrs de la poltica del gobierno no se encuentra una mayora parlamentaria artificial, sino una mayora electoral efectiva. En la prctica, gobiernan los partidos que pudieron llegar a un acuerdo para formar una coalicin. Las alternativas para formar coaliciones son numricamente limitadas, debido a la concentracin en el sistema de partidos. Adems, los partidos se presentan a las elecciones por lo general en pactos coalicinales. El elector enfrenta, en la mayor parte de los casos, una clara alternativa: tiene que decidirse por los partidos de gobierno o los de oposicin. Algunos electores incluso otorgan su voto de acuerdo a criterios poltico-coalicionalcs. Esto confirma el desarrollo de una cultura poltica de coalicin, lo que se desprende tambin de las encuestas. All, una clara mayora se pronuncia en contra de gobiernos un partidistas. Tercero: el sistema electoral alemn reacciona sensiblemente ante cambios polticos. A pesar de la barrera legal del 5%, no se encuentra cerrado cl acceso al parlamento de nuevos partidos, de nuevas fuerzas polticas, muy por el contrario a los efectos que tendra el sistema de mayora relativa que en Alemania algunos visualizan como un modelo alternativo. Los efectos del sistema de mayora relativa son a menudo conscientemente buscados cuando se quiere mantener fuera del parlamento a determinados grupos polticos (fuerzas antisistema). Sin embargo, hay que tomar en cuenta que el sistema de mayora relativa tambin dejara sin oportunidades de acceder al parlamento a fuerzas polticas prodemocrticas. En este caso, la crtica que dichas fuerzas favorables a la democracia podran formulara las reglas dejuego democrticas al verseeXcluidas del parlamento puede llegaradcscstabilizar ms cl sistema poliicoquc la aparicinotan sloel peligro

de aparicin de fracciones parlamentarias de extrema derecha en el marco del sistema proporcional personalizado con barrera legal del 5%. Tipos de sistemas personalizados En el anlisis del sistema electoral alemn, hemos destacado la personalizacin del voto como una de sus caractersticas ms salientes. Ahora observaremos con mayor exactitud dos aspectos tcnicos: la forma de la personalizacin del voto y la asociacin del voto personal con la representacin proporcional. La forma del voto personal y su relacin con el principio de representacin constituye una disyuntiva importante para las reformas de los sistemas electorales. La forma de la personalizacin del voto tiene efectos fundamentalmente sobre la funcin de las elecciones y de los partidos polticos en ellas. La manera de unir el voto personal con los dems elementos del sistema electoral, constituye el criterio para formar subtipos de sistemas electorales basados en los efectos diferentes que se ejercen sobre la relacin votos/escaos. La personalizacin del voto puede llevarse a cabo de distintas maneras. La gran alternativa, como ya vimos en cl captulo anterior, es aqulla entre el tamao de la circunscripcin electoral y la forma de lista, entre circunscripciones uninominales y listas abiertas o semiabiertas. El votante elige en ambos casos candidatos, el voto es personal. Sin embargo, las funciones y los efectos de estas formas de personalizacin del voto son muy distintas. La diferencia decisiva es que, en el caso de la lista, el elector enfrenta una seleccin de los candidatos de un mismo partido, mientras que en el caso de la circunscripcin uninominal, la competencia se restringe a una lucha entre candidatos que militan en partidos diferentes. La competencia es en el primer caso inter- e intrapartido, en el segundo caso slo interpartido. La competencia intrapartido de los candidatos, fenmeno recurrente en los partidos polticos, no la deciden los rganos del partido (en muchos pases la decisin la toma, en los hechos, la cpula mayor del partido), sino que la decide el votante. La nominacin por parte del partido pierde importancia; por el contrario, en el caso de la circunscripcin uninominal, el papel del partido no se ve cuestionado. Dado que con la lista abierta y semiabierta, el clcctor influye decisivamente en la seleccin del personal poltico, la forma abierto de la lista aparece como el mtodo que incrementa de manera fundamental y de forma cualitativa la participacin del electorado. Quien evala la poltica desde este punto de vista, optar por la lista abierta o semiabierta, ante el hecho de que cl voto personal en circunscripciones uninominales no cambia tanto la relacin votante/elegido en favor del elector. Sin embargo, la evaluacin tiene que basarse en varios criterios y no slo en cl de la mayor o menor capacidad de seleccin del votante. Tiene que tomar en cuenta tambin las experiencias concretas con las listas abiertas y semiabiertas en varios pases. Estas experiencias, en la prctica, no slo no son tan positivas respecto a los objetivos atribuidos a estas listas, sino incluso muy negativas en otros aspectos. Primero, la lista abierta o semiabierta puede debilitar a los partidos y hacerles difcil cumplir con sus funciones. Esto puede resultar especialmente grave en situaciones en que los partidos polticos se hallan muy poco estructurados y donde

116

Elecciones

y sistemas

electorales

Evaluacin

deloss istemaselectorales

D 116

existe alta volatilidad del voto. Puede ser grave tambin en circunstancias en que los partidos tienen que velar por una representacin poltica socialmente balanceada, integrando representantes de determinados sectores de la sociedad, especialmente minoras (tnicas, lingsticas, religiosas) y mujeres. Y es as mismo grave porque los partidos pierden buena parte de su capacidad de planificar la composicin de su fraccin parlamentaria, en trminos de integrar en ella lderes, especialistas en materias polticas como la poltica agraria, social o ambiental, quienes a menudo no tienen fcil acceso al voto del electorado. Por el contrario, se imponen fcilmente personas que atraen el voto por su grado de conocimiento en la poblacin, conseguido frecuentemente a travs de la fama en el deporte o en el mundo del espectculo, lo que aumenta cl populismo dentro de los partidos polticos. Segundo, la lista abierta y semiabierta normalmente aumenta no slo los niveles de competencia, sino tambin los gastos de campaa, buena parte de stos dirigidos a decidir quin va a representar al partido en cl parlamento, cuando el escao para el partido ya se encuentra asegurado. Vale considerar que lacompetencia intrapartido en general no contribuye a mejorar las perspectivas de un partido de ganar ms escaos. Y vale aadir adems que dicha competencia sustrae fondos que pueden ser dedicados a la lucha interpartidos. Tercero, para poder competir entre ellos, los candidatos de una lista abierta o semiabierta tienen que erigir y mantener un network de apoyo dentro del partido, cuya razn y funcin no se encuentra en cl campo poltico-ideolgico, sino en el econmico-financiero. El clicntclismo se desarrolla y establece como modelo de relacin entre candidato-diputado y miembros del grupo de apoyo. El clicntclismo es un fenmeno bien recurrente en muchos pases, como tambin el clicntclismo de partido. Sus causas son mltiples. Sin embargo, lo que se afirma aqu es que el clicntclismo, sin considerar su grado, crece debido a la dinmica poltica impulsada por la lista abierta o semiabierta. Por otra parte, los actores sociales y polticos favorecidos por el clicntelismo poltico pueden estar interesados en la lista abierta o semiabierta como mecanismo de personalizacin del voto con el fin de maximizar su influencia en la poltica. De este modo, la alianza invisible de los que apoyan la lista abierta o semiabierta puede resultar no tan santa: es una alianza entre los amantes de la democracia que quieren ms democracia (participativa) y los econmicamente poderosos y socialmente influyentes (por ejemplo, medios de comunicacin) que quieren ms y ms efectivos canales de influencia. Cuarto, con la inversin de tantos fondos en las campaas electorales a ttulo individual, crece la dependencia de los polticos como individuos, sean diputados o integrantes del gobierno, ante aquellos que les han apoyado y les siguen apoyando econmicamente. Y dado que hay que saldar las deudas contradas, crece paralelamente la tendencia a la corrupcin, entendida aqu como malversacin de fondos pblicos a favor de intereses privados, definicin suave y generalmente aceptada del problema, que nos evita entrar aqu en el controvertido campo de la corrupcin poltica. La lista abierta y semiabierta puede debilitar los partidos, aumentar los gastos de campaa, favorecer cl clicntclismo y estimular la corrupcin. Vale recordar que todas estas observaciones (tericas y empricas) se refieren al nivel del sistema poltico donde cl escao uenta realmente: cl nivel nacional. As, se puede afirmar que cl precio poraumcntarTalnflucncia del votante en la seleccin del personal poltico a travs de la lista abierta o semiabierta puede ser muy alto, y

que la dependencia del elegido frente al partido poltico (como efecto de la lista cerrada y bloqueada, y en menor medida, de la circunscripcin uninominal) puede ser sustituida por una dependencia mucho peor ante sectores econmicamente dominantes, caciques tradicionales o modernos. El camino hacia la personalizacin del voto en el nivel de las elecciones nacionales es la introduccin de la circunscripcin uninominal. Con base en estas consideraciones y experiencias, en Italia y Japn se cambi, a travs de las reformas de 1993, cl tipo del voto personal, introducindose la circunscripcin uninominal. Tambin, si se toman en cuenta las reformas electorales en Venezuela, Nueva Zelanda y Bolivia, es posible hablar de una tendencia creciente a favorecer la circunscripcin uninominal como camino para personalizar el voto. La unin de circunscripciones uninominales con los dems elementos de los sistemas electorales que estructuran la relacin votos/cscaos y de esta forma, su clasificacin, puede realizarse de varias maneras. La primera sera la de variar cl nmero de las circunscripciones uninominales en relacin con la cifra total de escaos y con esto influir sobre el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. La clasificacin del sistema electoral sera entonces dependiente de esta relacin entre escaos uninominales y el resto. La solucin en Alemania y Nueva Zelanda es la mitad; en Mxico, Italia y Japn, predominan en cambio las circunscripciones uninominales (para ms casos, ver cuadro 17). Cuanto ms alto sea cl nmero de los escaos de circunscripciones uninominales en relacin con el total de escaos, ms difundida se hallar la opinin de que se trata de un sistema mayoritario. En cl caso de Italia, por ejemplo, la opinin prevaleciente sobre el nuevo sistema electoral era que se haba introducido cl sistema de pluralidad, dado que dos tercios de los escaos son ocupados por diputados elegidos en circunscripciones uninominales. Sin embargo, hay que considerar el sistema electoral en su totalidad y ver el tipo de combinacin de la circunscripcin
Cuadro 17

Relacin entre escaos uninominales y plurinominales en sistemas electorales personalizados de reciente creacin
Pas Albania Bulgaria Croacia Estonia Georgia Hungra Liluania Rusia Taiwan 1 Escaos en total 140 400 124 101 250 ' 386 141 450 Uninominales 100 200 64 51 125 176 71 225 225 5K Plurinominales 40 200 60 50 125 210 70 225 too 7X

116

Elecciones

y sistemas

electorales

Evaluacin

deloss istemaselectorales

54

uninominal con los dems componentes del sistema electoral. Si la proporcin de las circunscripciones uninominales no es extremadamente elevada, su parte en el total de los escaos se vuelve secundaria o insignificante para la respectiva funcin y categorizacin del sistema electoral. La cuestin decisiva es hasta qu punto el parmetro de decisin mayoritario en circunscripciones uninominales influye o determina el resultado electoral total, es decir, la relacin votos/escaos en todo el territorio nacional. En trminos sistemticos, ms all de las variaciones de los casos, existen fundamentalmente tres soluciones: 1. La primera es la de mezclar la uninominalidad para una parte del total de los diputados con el principio de representacin proporcional para todo el parlamento. En Nueva Zelanda, se encontr el punto descriptivo-definitorio preciso: MixedMember-Proportional-System (MMP). Como hemos mencionado, en Alemania esto se conoce bajo el nombre de sistema proporcional personalizado. Para ver cmo funciona, es conveniente consultar el punto anterior. Lo decisivo es que los votos conseguidos por los partidos en el nivel nacional constituyen la base para calcular proporcionalmentc las partes en escaos de los partidos polticos. Los resultados en el nivel de circunscripcin slo determinan cul de todos los candidatos uninominales y de lista de un partido, dentro del cupo de escaos que le corresponden a su partido, recibe el escao. Tiene prioridad el candidato que gan la primera mayora en una circunscripcin uninominal sobre aquel que figura como candidato en la lista de partido. 2. La segunda solucin es la que reconoce cl resultado electoral alcanzado en el total de las circunscripciones uninominales como decisivo, no slo en trminos de cul de los candidatos dentro de los partidos respectivos ingresa en el parlamento, sino tambin en trminos de en qu relacin entre ellos llegan los partidos al parlamento. La uninominalidad, entonces, cuenta en trminos de la relacin votos/
Cuadro 18

escaos. Sin embargo, la funcin de laparte proporcional de los escaos (se dice que estos escaos se reparten por medio de la frmula de representacin proporcional), es compensar la relacin obtenida tras el resultado en las circunscripciones uninominales. Es por ello que los escaos no-uninominales a menudo se llaman escaos compensatorios. Su funcin, en la medida de lo posible, es igualar la desproporcionalidad surgida. Tcnicamente, esto puede efectuarse no tomando en cuenta los votos que ya haban contado para la atribucin de los escaos de las circunscripciones uninominales. 3. La tercera solucin prev una adjudicacin totalmente separada de los escaos, aplicando para cada una de las partes del parlamento una frmula de decisin distinta, la mayoritaria y la proporcional, sin que se establezca vnculo alguno entre ellas. No existe ni un principio de representacin nico que d la pauta para la representacin de la totalidad, ni una forma de enlace de las dos partes de tipo compensatorio. La representacin es segmentada de acuerdo a las frmulas de decisin. Es un sistema mixto, mitad-mitad, o de dos tercios-un tercio (segn la relacin numrica) que une los dos principios de representacin, sin que confluyan en otro nuevo, dado que el orden es dicotmico. El sistema compensatorio italiano

Composicin de sistemas personalizados (de circunscripciones uninominales con lista proporcional)


Pafs Escaos en uninominales total 656 130 120 182 630 386 500 500 328 65 64 92 475 176 300 300 De lista Adjudicacin Barrera nacional 328 65 56 90 155 210 200 200 / 656 130 120
-

Tipo

legal % 5,0
-

Alemania Bolivia Nueva Zelanda Venezuela Italia Hungra Mxico Japn

proporcional proporcional proporcional proporciona] compensatorio compensatorio segmentado segmentado

El nuevo sistema electoral italiano introduce la uninominalidad y la combina con la proporcionalidad a travs de una distribucin compensatoria de los escaos proporcionales. Para la Cmara de Diputados, el nmero de circunscripciones uninominales asciende a 475 (ver cuadro 18), lo cual equivale al 75% del total de los escaos; el nmero de escaos de lista, de tipo cerrada y bloqueada, es de 155, el 25% del total de escaos. El elector tiene dos votos: uno para los escaos uninominales y otro para los escaos de lista. En las circunscripciones uninominales, triunfa el candidato con la mayora relativa de los votos. En el proceso de adjudicacin de los escaos proporcionales que se efecta en el nivel nacional, se suman los votos de las listas de partido presentadas en el nivel de las agrupaciones de circunscripciones. En el caso de los partidos que apoyaron una candidatura exitosa en el nivel de la circunscripcin, se le sustrae por lo menos 25% de los votos vlidos a dicha suma, o tantos votos como hubieran conseguido los candidatos que llegaron en segundo lugar en las respectivas circunscripciones, ms uno. Se aplica el sistema del cociente electoral simple y cl mtodo del resto mayor. Las listas de partido pueden constar slo de hombres o, en el caso de contener mujeres, ambos sexos deben aparecer en orden alternativo. El sistema segmentado mexicano

5,0
-

155 58*
**

4,0 5,0 1,5 3,0

200

* 1 5 2 en 2 0 c i r c u n s c r i p c i o n e s p l u r i n o m i n a l e s v a r i a b l e s ; * * en 5 c i r c u n s c r i p c i o n c s (ie 4 0 e s c a o s

Segn la reforma electoral constitucional y la ley electoral de 1989 y 1990/1993, la Cmara de Diputados se compone de 500 miembros: trescientos de ellos son elegidos en circunscripciones uninominales. A cada estado federado le corresponden dos diputados nominales o "diputados de mayora". Doscientos diputados son elegidos en cinco circunscripciones plurinominales mediante listas cerradas y bloqueadas. El oledor tiene dos votos: uno para volar por un candidato uninominal ("diputado do mayora") y otro para volar por una lisia de partido ("diputado de

124

Elecciones y sistemas

electorales

Sociedadysistemas electorales

55

partido"). La adjudicacin de los escaos en las circunscripciones plurinominales empieza con la exclusin de los votos de los partidos que no alcanzaron el 1,5% de los votos. Hecho el descuento, queda la "votacin efectiva". La distribucin de los escaos se realiza mediante el mtodo del cociente electoral rectificado, que corresponde al cociente que resulta de la votacin efectiva por el nmero de escaos de la circunscripcin, ms dos. Cada partido recibe tantos escaos como veces quepa el cociente electoral rectificado en su votacin. Los escaos restantes se adjudican en dos pasos. Primero, se aplica el cociente "de unidad", que se consigue por la divisin de los votos an no utilizados en el procedimiento anterior, mediante el nmero de escaos restantes. Segundo, si todava sobran escaos, se aplica la regla del resto mayor. En esta ltima distribucin participan slo los partidos que ya obtuvieron escaos al cabo de los dos primeros procedimientos. El sistema electoral personalizado hngaro con efectos mayoritarios

El parlamento hngaro tiene 386 diputados. Cada elector tiene dos votos. 176 escaos se distribuyen en circunscripciones uninominales segn la frmula de decisin de la mayora absoluta, con base en los resultados de los primeros votos. En caso de que ningn candidato alcance esta mayora, se celebra una segunda vuelta en la cual basta la mayora relativa de los votos. 210 escaos se distribuyen segn la frmula proporcional. 152 en 20 circunscripciones plurinominales regionales corresponden a las listas regionales de los partidos con base en el resultado de los segundos votos. En caso de que la participacin electoral quede por debajo del 50%, tambin se celebra una segunda vuelta. Los 58 escaos restantes se distribuyen en el nivel nacional a las listas nacionales de los partidos con base en la suma de los primeros y los segundos votos que no fueron efectivos o quedaron como votos restantes. Rige una barrera legal del 5% en el nivel nacional. Slo 58 de los 386 escaos tienen carcter compensatorio. No slo la circunscripcin uninominal, sino tambin el tamao de las circunscripciones produce desproporcionalidades notables en presencia de un multipartidismo marcado, que tambin incrementa el efecto desproporcional de la barrera legal. As, en las elecciones de 1990, el partido ms fuerte, el Foro Democrtico Hngaro, recibi el 24,7% de los votos y 42,7% de los escaos, mientras que la Federacin de Demcratas Jvenes alcanz con el 8,9% de los votos slo 5,4% de los escaos. La combinacin de los elementos uninominalidad, lista de partido, escaos de compensacin, puede llevar a efectos sobre el sistema electoral en su conjunto, totalmente alejados del sistema de representacin proporcional personalizada. Las tres soluciones de combinar uninominalidad con proporcionalidad difieren en los efectos, lo cual conforma el criterio central que nos llev a distinguir entre diferentes tipos de sistemas electorales. Podemos describirlos de lamanera siguiente: en el primer caso, no surge ninguna desviacin en la proporcionalidad; en el segundo, se compensa en la medida de lo posible la desproporcionalidad surgida tras el resultado en las circunscripciones uninominales; en el tercero, el resultado total se construye a travs de los dos resultados parciales (uno de ellos, desproporcional, de acuerdo al sistema de mayora; el otro, proporcional, de acuerdo al sistema proporcional). El sistema proporcional personal izado es proporcional;

el sistema compensatorio tiende a producir tambin resultados proporcionales, probablemente ms proporcionales que la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales variables de tamao mediano y grande; y el sistema segmentado se ubica en el medio del espectro entre mayoritarios y proporcionales. No parece muy til una clasificacin que tiene tantos pros como contras, y ambos legtimos; por cierto, los sistemas segmentados son menos mayoritarios que los sistemas mayoritarios clsicos. Pero comparando los efectos sobre la relacin votos/escaos, este tipo est ms cerca de ellos que de los sistemas de representacin proporcional. Encontramos este tipo de combinacin generalmente bajo la forma del sistema mayoritario con lista de escaos adicionales de representacin proporcional. Entendemos la caracterstica "personalizado" como una caracterstica adicional, que no sustituye como criterio decisivo de clasificacin de los sistemas electorales el efecto que tienen sobre la relacin de votos y escaos. Y estos efectos pueden variar respecto a los sistemas personalizados desde una proporcionalidad muy alta hasta una relacin extremadamente desproporcional. El caso del sistema personalizado hngaro es muy destacable, dado que representa un subtipo personalizado que mezcla an ms los elementos (en este caso, la segmentacin y la compensacin) y llega a colocarseen el punto extremo de efectos desproporcinales, algo contrario a la intencin original del sistema proporcional personalizado.

O*

Resumen La combinacin de la uninominalidad tradicionalmente vinculada con el principio de representacin por mayora con la representacin proporcional, se puede efectuar de tres maneras. Mientras que en todas ellasen principio, deforma idntica se consigue el efecto buscado en el sentido de mejorar la relacin votante/elegido, las tres soluciones difieren en sus efectos, y esta diferencia radica en el grado de proporcionalidad o dcsproporcionalidad entre votos y escaos que surge de ellos. Dada la importancia de esta diferencia en trminos polticos para los partidos, es interesante la presencia de distintas opciones para el legislador que quiere combinar elementos y equilibrar efectos.

Evaluacin de los sistemas electorales

En los captulos anteriores hemos discutido y establecido en varias oportunidades criterios de evaluacin de los sistemas electorales o de sus componentes particulares. Ahora enfocaremos el tema de la evaluacin de los sistemas electorales de forma ms sistemtica. En el centro de la evaluacin se encuentra una sntesis de las exigencias funcionales que se espera que pueda cumplir un sistema electoral. Examinaremos detalladamente en qu medida los seis tipos de sistemas electorales logran cumplir con estas exigencias y, a continuacin, presentaremos una evaluacin de dos sistemas electorales referida a un caso concreto. Comenzamos con algunas reflexiones preliminares que facilitan la comprensin de la presentacin posterior de criterios y de la evaluacin sistemtica. Estas reflexiones contienen, as mismo, algunas advertencias.

Reflexiones preliminares Contrariamente a lo habitual en dcadas atrs, cuando el debate sobre representacin por mayora y representacin proporcional se orientaba de acuerdo con concepciones normativas del buen gobierno o de teoras de formas de gobierno parlamentarias, hoy en da las experiencias empricas con los sistemas electorales constituyen instancias de control irrenunciables en el proceso de su evaluacin. Desde la perspectiva cientfica, la opcin por un determinado sistema electoral se funda en este conocimiento emprico. Precisamente, entre ambas, entre empiria y opcin, se ubican los juicios tericos, algunos de los cuales queremos exponerpues son fundamentales para la comprensin posterior, cuando el anlisis entre en los criterios de evaluacin y la comparacin sistemtica. 1. No existe ningn sistema electoral ideal. Tanto los efectos como ladescabilidad de un sistema electoral dependen de distintos factores y variantes. El tiempo y el espacio son determinantes en la opcin por un sistema electoral, de modo que no se les puede ignorar. 2. A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exigencias. Las ms centrales son la representacin (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del sislemapoltico) y laresponsabilidad (en la relacin elegido/votante). Una teora o una opcin que slo contenga una nica exigencia no va suficientemente lejos. 3. La valoracin de las exigencias que se le plantean a un sistema electoral depende de consideraciones tcrico-dcmocrticas o de poder poltico partidario. 4. Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferentes exigencias al mismo tiempo y de manera absoluta. Ningn sistema electoral puede alcanzar un ptimo en todos los aspectos imaginables. I'oi cierto, los conflictos sobre objetivos

114

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin tic los\i\lrma\

rlri toinlr\

(I

11^

constituyen la regla. Un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido normalmente conduce a una prdida de capacidad en otro. Por consiguiente, los sistemas electorales concretos comparten la caracterstica de satisfacer ms en un determinado sentido y menos en otros. 5. La opcin por un sistema electoral expresa indefectiblemente cules exigencias se valoran como cruciales y cules como menos importantes. A veces, las opciones son tambin testimonio de falta de conocimiento de los problemas o hasta de ingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento de la capacidad de un sistema electoral en un sentido sin costos en otros sentidos. 6. Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigencias funcionales de distinta naturaleza se componen, por lo general, de un gran nmero de elementos (a veces contrapuestos) en compleja interrelacin. Frecuentemente, su funcionamiento y efectos no resultan fciles de comprender. Este ltimo punto muestra lo difcil que es satisfacer las expectativas que se colocan en el funcionamiento de los sistemas electorales. Si por ejemplo se espera que un sistema electoral posibilite un alto grado de participacin y, al mismo tiempo, un alto grado de estabilidad del sistema poltico, puede ser que esto se oponga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea de manejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones del voto del elector individual. Este tipo de contradiccin constituye la regla. Los amantes de soluciones fciles plantean con gusto una exigencia o su cumplimiento como el criterio para emitir un juicio global de un sistema electoral.

obvios: la falta de representacin de minoras y mujeres, as como di-svuu IUIIC. demasiado grandes de la proporcionalidad, son entendidas frecuentemente como problemticas. Concentracin Aqu se trata de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas de tal manera que de ellas resulten decisiones polticas y que la comunidad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son comprendidas como un acto de formacin de la voluntad poltica, y no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad de concentracin de un sistema electoral son: a) el nmero o la reduccin del nmero de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; b) la formacin de una mayora partidaria o de una coalicin que tengan carcter estable en el parlamento. Los sistemas multipartidistas que nicamente permiten la formacin de relaciones de gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguiente, este criterio comprende, as mismo, la cuestin de la efectividad del sistema electoral. El parmetro de la efectividad de un sistema electoral es si ste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema poltico, dado que el sistema electoral influye sobre el perfil de instituciones como el parlamento y el poder ejecutivo, as como sobre el proceso poltico. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno. Participacin Aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino, pues las elecciones son en s un acto de participacin poltica, sino de un ms o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa voto personalizado/voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un ms o un menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral es la forma de votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista bloqueada, ello es interpretado como problemtico. Simplicidad

Criterios de evaluacin A un sistema electoral se le plantean distintas exigencias acerca de su funcionamiento. A continuacin nos ocuparemos solamente de las expectativas realistas, pero queremos sealar al mismo tiempo que, en el debate sobre sistemas electorales, a menudo se asocian determinados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemas electorales, cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidades de influencia de stos. En lo que sigue, dejamos fuera de consideracin las exigencias funcionales ligadas a cuestiones de poder o partidocrticas, las cuales pueden estar totalmente determinadas de manera contingente o con textual. Si se echa una mirada en el debate sobre sistemas electorales en el nivel mundial, es posible distinguir esencialmente cinco campos en donde se manifiestan exigencias: Representacin Aqu se trata del reflejo adecuado de los intereses sociales y las opiniones polticas en los rganos representativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin para todos en trminos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, representacin justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas, equivalente ;i una relacin equilibrada entre votos y escaos. I.os parmetros de medicin emprica son

Esta demanda constituye ms bien un requisito orientador, ya que todo intento de cumplir simultneamente con los criterios de representacin, efectividad y participacin, conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el del tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es vlido el criterio de que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prever cules sern los efectos de su voto. l'or otra parte, es muy difcil sclalur un parmetro de medicin preciso, dado

116

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin de los sistemas electorales

58

que la evaluacin depende de contingencias histricas. Por ejemplo, a un extranjero le parece muy complicado el sistema de doble voto simultneo de Uruguay, pero no tanto a los propios uruguayos que han convivido durante ms de cincuenta aos con este sistema electoral. Otra valoracin debe hacerse en el caso de que en democracias an no consolidadas el propio sistema electoral retarde el escrutinio y el cmputo de los votos, con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto a la limpieza de las elecciones. Legitimidad Este ltimo criterio engloba a todos los dems, en el sentido de que se refiere a la aceptacin de los resultados de las elecciones, del sistema poltico como un todo en otras palabras, democracia y del sistema electoral o reglas de juego de la democracia. Un parmetro parajuzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir al pas. Los medios de comunicacin y algunos miembros de la comunidad acadmica suelen emplear el grado de abstencionismo como un parmetro para medir la legitimidad de un sistema poltico. No obstante, el abstencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que, en primer trmino, el fenmeno de la legitimidad depende de mltiples variables diferentes; en segundo trmino, no hay una correlacin significativa entre el grado de participacin de los votantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrtico y, en tercer trmino, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limitado sobre el abstencionismo. Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensin y la profundidad de la crtica que recibe el sistema electoral por parte de la opinin pblica. Aqu puede abrirse un verdadero abismo entre la calidad tcnica del sistema, por un lado, y la intensidad de la crtica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los aos ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinin pblica clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas electorales, y los partidos acordaron lareformadel sistema electoral. Pero cuando el sistema est exento de crtica, o cuando el grado de sta es menor, se puede suponer cierta satisfaccin con el funcionamiento del sistema y un alto grado de legitimidad. Por ltimo, se puede averiguar el grado de legitimidad del sistema electoral a travs de encuestas. Este indicador puede tener el inconveniente de que el encuestado est mal informado sobre el sigtema electoral en cuestin. Generalmente el conocimiento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elecciones, lo que por otra parte no constituye el mejor momento para juzgarlo, ya que entonces la apreciacin del sistema electoral se vincula ms con las propias opciones polticas del elector, lo que le lleva a percibir el sistema electoral en trminos de si es o no favorable para su partido poltico. As mismo, se presenta la disyuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una jnala apreciacin subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contribuido efectivamente a la gobernabilidad del pas, le decididamente rechazado por los

encuestados. As, aunque es obvio el requisito de la legitimidad del sistema electoral, es difcil indagar los parmetros de su presencia o ausencia.

Una comparacin de los seis tipos de sistemas electorales Ahora compararemos los seis tipos de sistemas electorales escogidos en el captulo anterior en virtud de las cinco expectativas sobre su funcionamiento basado en los parmetros mencionados. 1. El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales: este sistema electoral clsico cumple bien (y mejor que todos los dems) con la exigencia de concentracin. Facilita la formacin de mayoras absolutas monocolores en el parlamento. Este efecto no slo es un supuesto terico, sino que es un efecto empricamente comprobado. Ms de la mitad de todas las mayoras absolutas son el resultado del efecto formador de mayoras del sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. El otro lado de la medalla es que cumple psimo (y peor que todos los dems) con la exigencia de una representacin justa. Efectivamente, los partidos pequeos no tienen posibilidades de representacin. Incluso un partido que alcance el 20% de los votos puede quedar, en los hechos, fuera del parlamento. En cuanto al criterio participacin, la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que se percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal, pese a que, en trminos sociolgicos, el voto es primordialmente un voto de partido. El sistema es de fcil comprensin; su legitimidad est basada en su vinculacin con una determinada tradicin poltica y en la teora democrtica que se funda especialmente en el caso clsico del parlamentarismo ingls. La opinin que se transmite sobre el sistema de mayora relativa a menudo no refleja la crtica que se articula en los pases donde se aplica este sistema y que se refiere a la falta de representacin, como tampoco alude a la frecuente adversidad de la opinin pblica, la cual se manifiesta cuando se le presentan al electorado sistemas electorales alternativos con efectos distintos. En otras palabras, el sistema electoral tendra probablemente pocas posibilidades de imponerse en un referndum sobre la cuestin. 2. El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales: este sistema electoral comparte algunas caractersticas con el primer tipo de sistema mayoritario, pero difiere en otras. La desproporcionalidad puede ser alta, pero no tanto en funcin de la mayora absoluta de un partido, sino ms bien de una alianza de partidos que se forma para ganar el ballotage. Este sistema no reduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeos partidos se hallan protegidos por su importancia en la conformacin de alianzas. El sistema es de fcil comprensin, sin embargo, requiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera vuelta, permite medir las fuerzas de todos los partidos polticos, de modo que el voto para los pequeos partidos puede contar en el proceso de formacin de alianzas en funcin del ballotage. En la medida en que estas alianzas sean no slo electoralistas, sino de posterior cooperacin parlamentaria, el sistema electoral de mayora absoluta puede contribuir tambiena la concentracin. Vale considerar que este sistema no tiene mucha aplicacin en el mbito de las elecciones parlamentarias, lo que es un indicador vlido pata su apreciacin

1 1 8 D Elecciones

y sistemas

electorales

Evaluacin

de los sistemas electorales

119

3. El sistema electoral que combina la frmula proporcional con la circunscripcin pequea, tampoco es muy frecuente. La mayor diferencia con los dos tipos anteriores reside en que la circunscripcin electoral est representada por diputados de diferentes partidos, de la mayora y de la minora. En esta misma lnea de comparacin, puede resultar menor el grado de dcsproporcionalidad, lo que depender de factores particulares, como por ejempo de la cantidad de los escaos por circunscripcin, si el tamao es estable o variable, par o impar, etc. El funcionamiento del sistema es simple, salvo que se introduzcan sistemas de votacin y adjudicacin de escaos como el single transferable vote, como en el caso de Irlanda y Malta. El sistema cumple muy bien con la exigencia de un voto personal, o incluso de un voto preferencial. 4. El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema usado muy frecuentemente. En general, no consigue una representacin justa en trminos de altos grados de proporcionalidad. Puede ejercer un efecto concentrador como consecuencia de la barrera natural que constituyen las circunscripciones para los partidos pequeos. Normalmente, las circunscripciones tienen como base la divisin poltico-administrativa del pas, lo que disminuye el grado de conflicto poltico que puede originarse en su trazado. S in embargo, la relacin entre poblacin/electores y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeas circunscripciones, lo que es el blanco de crticas. Las listas de partido en el nivel de circunscripcin son por regla general cerradas y bloquedas lo que motiva tambin crticas y continuas propuestas de abrirlas pese a las desventajas funcionales implicadas en esta ltima medida. El mtodo de conversin de los votos en escaos puede influir en el grado de proporcionalidad de los resultados, de modo que puede as mismo suscitar crticas. En trminos generales, el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables es un sistema que en general funciona bien, pese a no cumplir ni con la exigencia de representacin ni con la de participacin. Por esto, ciertos malentendidos y la incomprensin de buena parte de sus crticos, este sistema se ve enfrentado frecuentemente con cuestionamientos deslegitimadores. 5. El sistema de representacin proporcional pura es el que mejor cumple con la exigencia de representacin justa, pero claramente en detrimento de las exigencias de concentracin y tambin de participacin, dado que generalmente est acompaado de listas cerradas y bloqueadas. La crtica se centra en estos dficit, y en sus respectivos efectos: fragmentacin del sistema de partidos polticos, carcter annimo del voto. Sin embargo, vale destocar que la lista cerrada y bloqueada es, por razones de funcionalidad mnima del sistema en el nivel de las elecciones nacionales, un corolario imprescindible de la representacin proporcional pura. La legitimidad del sistema proporcional puro est muy cuestionada por las experiencias histricas de derrumbe o mal funcionamiento de las democracias en Europa; no tanto as en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la representacin y donde la unidimensionalidad del enfoque se impone por la alta heterogeneidad de la sociedad y la alto conflictividad de sus diferentes segmentos. 6. El sistema proporcional personalizado con barrera legal de representacin en el nivel nacional es un sistema intermedio: cumple con la exigencia de representacin en la parte que se refiere a la representacin proporcional entre los partidos polticos que superaron esta barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como

para lesionar el principio de representacin proporcional. De este modo, la barrera es defendible frente a crticas que se articulan repetidamente en su contra. El sistema cumple tambin con la exigencia de concentracin en la parte que se refiere a la exclusin de los partidos pequeos del parlamento, los cuales podran complicar la formacin de una mayora parlamentaria, base de un gobierno estable en el rgimen parlamentario. Pero este sistema no contribuye a constituir mayoras unicolores. En cuanto a la exigencia de participacin, vale considerar la forma en que se vincula el principio proporcional con la uninominalidad. Si tomamos como ejemplo el sistema alemn, esta exigencia se cumple con el voto personal para la mitad de los escaos parlamentarios. En referencia al mismo caso alemn, podemos afirmar que el sistema es ms complicado que los dems tipos de sistemas bsicos; sin embargo, permanece dentro de mrgenes comprensibles. La mayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cumplir con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simultneamente. El alto grado de satisfaccin con el sistema en Alemania y su funcin de modelo en el debate internacional sobre reformas electorales representan buenos indicadores de la legitimidad del sistema proporcional personalizado con barrera legal. Para resumir, el cuadro 19 recoge los resultados de la comparacin de los seis tipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expectativas sobre su funcionamiento y sus efectos.
Cuadro 19

Comparacin de los seis tipos de sistemas electorales


Sistema electoral Sistema de mayora relativa Sistema de mayora absoluta Sistema de frmula proporcional en circunscripciones pequeas Sistema proporcional en circunscripciones plurinominales Sistema proporcional puro Sistema proporcional personalizado en el caso de Representacin negativa Concentracin positiva Participacin positiva

negativa

positiva

positiva

negativa

positiva

positiva

negativa

positiva

negativa*

positiva

negativa

negativa*

positiva

positiva

positiva

lil<w|wr4U v cerriiUi.

116

Elecciones y sistemas

electorales

Evaluacin de los sistemas electorales

60

Todos los tipos de sistemas electorales mencionados cumplen con algunas de las exigencias de funcionamiento. Pero slo el sistema proporcional personalizado es capaz de cumplir con las tres exigencias al mismo tiempo. Nos parece que aqu tenemos la razn por la cual el sistema electoral alemn es considerado un modelo y por lo que los sistemas electorales que combinan la uninominalidad con la proporcionalidad tienen tanto atractivo para quienes se proponen realizar reformas electorales. En efecto, las reformas ms recientes que han tenido lugar en un conjunto de pases van en direccin de introducir una relacin ms equilibrada en lo relativo al logro de las tres expectativas de funcionamiento de un sistema electoral. Recordemos, as mismo, que la combinacin de la uninominalidad con la lista abre un campo muy amplio en lo concerniente a cmo precisar la relacin, de manera idntica al ejemplo alemn (proporcional) o de forma totalmente contraria (mayoritaria). Esta virtud facilita la elaboracin de sistemas electorales singulares, conforme a los factores particulares de cada caso. Los sistemas electorales que combinan la uninominalidad con la lista proporcional permiten soluciones que se adaptan a los factores polticos y sociales de cada pas. Por otra parte, la comparacin de los sistemas electorales, sobre todo en funcin de fundamentar una opcin, no puede restringirse a este nivel general sino que tiene que realizarse basada en casos concretos.

Una comparacin binaria referida a un pas concreto En el punto anterior hemos realizado una evaluacin que comprenda los seis tipos bsicos de sistemas electorales, aunque sin referirnos sistemticamente a casos concretos. Ahora presentaremos una evaluacin de dos sistemas electorales respecto a un pas en particular. Este tipo de comparacin sistemtico-contingente es el mtodo ms adecuado para fundar cientficamente una opcin por un determinado sistema. En el transcurso de la bsqueda del sistema electoral ms adecuado para Nueva Zelanda, la Royal Commission on the Electoral Reform of New Zealand compar el sistema de mayora relativa con el sistema proporcional personalizado con barrera legal de representacin (4%). Este estudio binario es, adems, un buen ejemplo de cmo se puede llevar a cabo una comparacin entre sistemas electorales conforme a las exigencias funcionales expuestas anteriormente. Por ambos motivos conviene citarlo textualmente ( Report, pp.63 y ss.): "En aquellos campos en que la plurality (sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales) tiene grandes debilidades, el MMP (sistema proporcional personalizado) da por resultado una considerable mejora. Garantiza un juego limpio entre los partidos polticos, pues hay un decidido voto partidista y los escaos se reparten en proporcin al nivel de apoyo nacional para cada partido. No hay parcialidad contra los partidos pequeos, siempre y cuando crucen el umbral. No hay ventajas ni desventajas accidentales para ldp partidos segn cmo se reparta por el pas el apoyo que reciban. En funcin de la participacin de los votantes, el MMP representa una significativa mejora sobre el plurality system, en el sentido de que los dos votos permiten a los votantes concentrar su atencin en

elegir un gobierno a la vez que el mejor representante del electorado. Ms an, en funcin del resultado global, cuenta desde luego la mayora de los votos, y se ve claramente que cuenta. En la zona clave de larepresentacin maor, donde el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales es claramente defectuoso, el MMP ofrece a los maores tanto la posibilidad de ejercer verdadera influencia mediante una planilla comn sin una planilla maor separada, como la ocasin de elegir por medio de las listas a candidatos que se hagan eco del punto de vista maor. Es probable que con las listas nacionales tambin se consiga una representacin ms efectiva de otros grupos minoritarios y de inters especial y una influencia en su favor, que lo logrado a travs del sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Por ltimo, en funcin de la legitimidad, el MMP es mucho ms justo que el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, y ser tenido como tal al conceder representacin a partidos y a otros grupos de inters. Esto, creemos, tiene importancia para conservar la confianza en nuestro proceso electoral por parte de una sociedad ms diversa. En aquellos campos en que por lo comn se le atribuyen ventajas al sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, consideramos que el MMP tiene ventajas comparables, si bien a veces distintas. As, en funcin de un gobierno efectivo, vemos que el MMP introduce cambios porque la coalicin o los gobiernos de minora pueden ser ms factibles, aunque de ninguna manera inevitables. La evidencia de otras democracias con sistemas proporcionales indica que all donde existe un umbral razonable que impida la proliferacin de partidos pequeos, los gobiernos siguen siendo por lo menos tan efectivos, y tal vez ms, si la proporcionalidad da por resultado la adopcin de polticas ms congruentes, de mayor consulta y rodeadas de un amplio apoyo. Del mismo modo, en funcin de una representacin efectiva del electorado, el MMP conserva circunscripciones electorales de un slo representante, y no vemos que ninguno de los dos sistemas sea claramente preferible al otro. Parecida consideracin cabe hacer sobre la aptitud de ambos sistemas para ayudar a la integracin poltica, si bien nos inclinamos a pensar que los cambios en la sociedad neozelandesa tornan ms preferible al MMP sobre el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, por cuanto todo sector significativo de la comunidad tiene parte efectiva en el proceso poltico, y los partidos dotados de un grado razonable de apoyo en los votantes tienen oportunidad de obtener representacin. Por el simple hecho de no reflejar la diversidad de nuestra sociedad, el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales puede, a largo plazo, resultar menos integrador. En relacin con los partidos efectivos, creemos que los sistemas son comparables, si bien tiene ventaja el MMP por la ayuda que proporciona la lista para conseguir un equilibrio entre los intereses necesitados de representacin. Por ltimo, creemos que el MMP lleva probablemente ventaja sobre el sistema de mayora relativa en funcin de favorecer un parlamento efectivo, porque alienta la eleccin de miembros que pueden optar por dedicar su atencin a la formulacin de polticas. En conjunto, pues, consideramos que el MMP es el mejor sistema electoral para las necesidades actuales y futuras tic Nueva Zelanda". La comisin de Nueva Zelanda lii/o su comparacin de los dos sistemas

124

Elecciones y sistemas

electorales

Sociedad y sistemas electorales61

electorales con base en demandas nacionales. Por cierto, las demandas pueden variar respecto a otros pases, as como las conclusiones comparativas. Sin embargo, dos puntos parecen evidentes: - cuando se tiene que optar por un sistema electoral, es imprescindible tomar en cuenta las demandas especficas del pas (o grupo de pases) en cuestin; - las formas modernas de combinacin de circunscripciones uninominales con elementos proporcionales constituyen opciones vlidas en el proceso de reforma de los sistemas electorales. En el prximo captulo indagaremos de manera ms precisa en las demandas de comunidades polticas o grupos de sociedades con caractersticas comunes que tienen que influir en la evaluacin de las alternativas.

Anteriormente consideramos la relacin entre sociedad y sistemas electorales en trminos genricos, poniendo nfasis particular en la importancia de la variable sociedad y en la nocin de representacin colectiva (de grupos) como expresin del concepto de representacin poltica. A continuacin distinguiremos tres clases diferentes de fenmenos y los discutiremos en relacin con los sistemas electorales: etnicidad, lneas de conflicto sociopolticas y gnero (representacin de mujeres). La relacin entre sociedad y sistemas electorales es un tema ms bien desatendido por la ciencia poltica. En el enfoque clsico, la reflexin no parta de la sociedad en cuanto a sus caractersticas y opciones, sino del sistema electoral y la opcin fijada de antemano a su respecto. En la ciencia poltica, esto lleva a percibir la variable sistema electoral como independiente y las dems variables tratadas (sistema de partidos, estabilidad poltica, buen gobierno, etc.) como dependientes; por su parte, en la poltica, lleva a transferir e implantar sistemas electorales (p.ej., los de las metrpolis a los nuevos Estados independientes en Africa), copiando el molde de los sistemas electorales que existieron en Gran Bretaa, Francia o Blgica, sin considerar las diferencias y particularidades de las sociedades en cuestin (enfoque difusionista).

La sociedad como una variable de importancia Al tratar el tema sociedad y sistemas electorales, partimos del supuesto contrario, es decir, que la sociedad es una variable importante en el estudio de los sistemas electorales. Y ante el hecho de que el efecto del sistema electoral sobre la estructura de la sociedad parece insignificante, por no decir inexistente, partimos as mismo del supuesto de que la sociedad influye, como variable independiente, sobre los sistemas electorales. Dicha influencia se manifiesta en distintos mbitos: por ejemplo, en la seleccin del sistema electoral, en sus efectos, en la valorizacin del sistema electoral conforme a sus efectos. Ante las experiencias pasadas de no ponderar los sistemas electorales segn las caractersticas de las sociedades, tal vez valdra decir: la opcin por sistemas electorales tendra que depender del factor sociedad para que la opcin por un sistema electoral sea realmente una decisin social y poltica, basada en criterios de posibilitar la democracia pluralista en el marco de condiciones sociales adversas (como, p.ej., en Africa). Subrayamos, igualmente, que no Slo los efectos de, sino tambin la opcin por un sistema electoral dependen de factores sociales y polticos y de demandas sociales y polticas concretas, articuladas por los partidos polticos. Vale suponer y postular que los sistemas electorales dependen de las sociedades en cuanto a su sui pimiento, sus efectos y la evaluacin de sus consecuencias.

124

Elecciones y sistemas

electorales

Sociedad y sistemas electorales

125

Ahora vamos a preguntarnos cules son los fenmenos societales que juegan un rol importante en la relacin entre sociedad y sistemas electorales. Consideramos que la distincin ms importante entre sociedades lo cual tiene una gran relevancia para la opcin por un sistema electoral radica en el tipo y alcance de fragmentaciones y conflictos presentes en ellas. Como sealbamos en la parte correspondiente a los principios de representacin, y en especial con respecto al principio de representacin por mayora, pueden existir lmites para la aplicacin exitosa de determinados elementos de la sistemtica electoral, lmites que se definen por las caractersticas de las sociedades. En efecto, siguiendo a Alexis de Tocqueville, se entiende que la dicotoma homogeneidad-heterogeneidad es fundamental para la caracterizacin de una sociedad, segn factores que tienen una gran importancia en la opcin por un determinado sistema electoral. En el caso de una sociedad heterognea o fragmentada, en trminos de escisiones tnicas, religiosas, lingsticas, culturales, etc., es de suma importancia que la seleccin de las formas institucionales est a la altura de los retos que significan estas estructuras a menudo politizadas en virtud de la lucha por la dominacin poltica para el desarrollo de la democracia pluralista.

sociedades relativamente homogneas, puede observarse en las regulaciones especiales para minoras tnicas existentes en las leyes electorales; por ejemplo, en el caso de la Repblica Federal de Alemania se excepta a la minora danesa de la barrera del 5%. Por consiguiente, para una sociedad fragmentada en trminos tnicos sera totalmente equivocado no tomar en cuenta el problema de la representacin poltica de grupos sociales, arguyendo el reconocimiento de los derechos humanos (incluyendo el derecho de sufragio) y el garantizar elecciones libres. Democracia, etnicidad y sistemas electorales En el marco de las transiciones a la democracia en regiones y pases caracterizados por sociedades politnicas, el factor etnicidad est alcanzando un rol de primer orden. Hay expertos que ven en la etnicidad, mejor dicho, en la politizacin de la etnicidad, una circunstancia que puede impedir el desarrollo de la democracia como forma de gobierno en pases marcados por la diversidad tnica y social. Este cuestionamiento de la democracia se funda tambin en el carcter predominantemente tnico que tena el rgimen autoritario anterior, que controlaba por la fuerza la oposicin al rgimen, tambin de tipo tnico. Con estos antecedentes, la liberalizacin y democratizacin de estos pases puede abrir las puertas a una lucha poltica basada en categoras tnicas, la cual es poco compatible con la democracia pluralista. Qu influencia pueden ejercer los sistemas electorales?

Derechos polticos y representacin colectiva Nuestra afirmacin de que la sociedad cuenta respecto a la opcin entre sistemas electorales, no slo est cuestionada por el enfoque difusionista tradicional, sino tambin por la idea reduccionista que ve la representacin poltica fundamentalmente como un derecho individual. Especialmente al relacionar la cuestin de la democracia y la representacin con el derecho de sufragio, con el garantizar los derechos humanos y elecciones libres, es posible observar que se reduce en extremo o se descuida totalmente el campo intermedio ubicado entre los individuos y las instituciones estatales. No cabe duda: mientras que los derechos humanosincluyendo en ellos los derechos polticos, como el derecho de sufragio entre otros son derechos individuales, la demanda de representacin poltica ha sido siempre una demanda colectiva. Esto es cierto tanto con respecto al derecho de sufragio (recurdese la lucha por el sufragio universal o el femenino) como medio para mejorar la representacin, como con respecto a los sistemas electorales (recurdense las campaas en favor de la representacin proporcional). Combatida por minoras y grupos subrepresentados o discriminados, la lucha en torno a los sistemas electorales ha sido sobre todo una lucha por la representacin de todos o por una representacin justa. No es una coincidencia que bajo el sufragio universal, la cuestin del sistema electoral adquiriera una importancia mayor. Se podra decir que despus de la introduccin del sufragio universal e igualitario y de garantizar elecciones libres, la cuestin del sistema electoral es la ms importante de todas las concernientes a la representacin poltica. Al respecto se ha pensado siempre, y se sigue pensando, en trminos de grupos: grupos sociales basados en factores socioestructurales, partidos polticos, recientemente en trminos de genero y, en sociedades fragmentadas, sobre lodo en trminos de grupos tnicos, lingsticos, religiosos, es decir, de grupos sociales definidos culturalmentc.nl hecho de que este concepto de representacin guiado por la idea de grujios se mantenga incluso en

Ante el predominio de los sistemas mayoritarios en Africa y Asia, nos vemos confrontados con la vieja alternativa entre representacin por mayora y representacin proporcional. Pero tenemos que considerar esta alternativa ante el trasfondo de las sociedades fragmentadas de estos pases, sus experiencias histricas con la representacin por mayora y basados en reflexiones sistemticas sobre las prioridades de las exigencias funcionales discutidas anteriormente (ver captulo precedente). 1. Los sistemas mayoritarios, especialmente el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, representan la gran mayora de los sistemas electorales nacionales en Africa y Asia. Ahora bien, las experiencias histricas de estos pases demuestran, como fue formulado por Alexis de Tocqueville, que la aplicacin exitosa de la representacin por mayora requiere cierto grado de homogeneidad social. Los problemas ms importantes con los sistemas mayoritarios son: a) la no representacin de aquellas minoras tnicas que no tienen baluartes electorales. No hay posibilidad alguna de obtener representacin para un grupo tnico no hegemnipo; b) la acentuacin de las hegemonas regionales cuando los grupos tnicos dominan en determinadas regionesy la transformacin de los baluartes electorales regionales de los partidos polticos en una estructura del conflicto poltico con liase territorial; c) la exageracin de la mayora en el nivel parlamentario con relacin a los

124

Elecciones

y sistemas

electorales

Sociedad

y sistemas

electorales

126

votos, de tal forma que los partidos de la oposicin pueden quedar prcticamente eliminados, fortalecindose as la dominacin tnica en el nivel nacional; d) el desarrollo de sistemas de partido dominante a travs de estas mayoras exageradas, sin ninguna oportunidad de alternancia o incluso de oposicin poltica efectiva. Por otra parte, la frecuencia con que encontramos sistemas de partido dominante en Africa y Asia constituye un factor decisivo para la probabilidad de que surjan distorsiones extremas en la representacin poltica, minando la capacidad del sistema de partidos para contribuir al proceso de construccin nacional ( nationbuilding). Pero incluso cuando se produce la alternancia entre partidos, pueden originarse distorsiones intolerables (ver cuadro 20 y grfico 9). En el caso de Sri Lanka, el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales gener distorsiones extremas en la representacin poltica. En las elecciones de 1970, el partido que gan mayor nmero de votos perdi las elecciones frente al segundo. El SLFP-Sri Lanka Frcedom Party (Partido de la Libertad de Sri Lanka) realiz acuerdos electorales con los pequeos partidos comunistas, LSSP y CCP, para derrotar al UNP-United National Party (Partido Nacional Unificado), el cual obtuvo 37,9% de los votos, pero slo 11,2% de los escaos parlamentarios. El U N P gan las elecciones de 1977 con el 50,9% de los votos, los que se tradujeron en ms de tres cuartas partes de los escaos, mientras que la oposicin qued reducida a una representacin mnima. Es cierto que el sistema electoral de este pas produjo alternancia en el gobierno, aunque con oscilaciones extremas del pndulo. Al fin y al cabo, la representacin por mayora influye en la acentuacin de los conflictos tnicos y de la polarizacin cnico-regional. Bajo las condiciones de sociedades fragmentadas y sistemas de mayora relativa en circunscripciones uninominales, los resultados electorales tpicos son

aqullos donde un partido gana todos los escaos (durante dcadas, Botswana; Lesoto en 1993), o donde un partido saca ms de dos tercios de los escaos (Zimbabwe en 1990, Zambia en 1991), o donde distintos partidos triunfan en sus respectivos baluartes, dejando a las minoras tnicas, en algunas o en todas las regiones, sin representacin (Malawi en 1994). Estos argumentos no son nuevos pero pueden ser confirmados por nuevos hallazgos: pese a las experiencias histricas con los sistemas mayoritarios en Africa, las primeras elecciones en el proceso de redemocratizacin fueron celebradas empleando los mismos sistemas electorales que antes. El primer investigador en acusar al sistema de pluralidad por ejercer un efecto muy negativo en el desarrollo de la democracia en Africa fue W. Arthur Lewis, quien escribi: "La forma ms segura de aniquilar la idea de la democracia en una sociedad plural consiste en adoptar el first-past-the-post-system anglo-americano" (1965, p. 71), teniendo presente el caso de Nigeria donde dos aos ms tarde la polarizacin tnica condujo a la guerra civil (ver recuadro 6). Debido a esta experiencia, Lewis crea fuertemente que "si se espera que las minoras acepten el parlamento, tienen que estar representadas en l de forma adecuada" (1965, p. 72). En pases caracterizados por diferenciaciones tnicas, los sistemas mayoritarios refuerzan los factores polarizantes y desintegrativos. 2. Teniendo en mente nuestras afirmaciones sistemticas respecto a las exigencias funcionales puestos en los sistemas electorales, nos damos cuenta de que hasta

Grfico 9

Cambio de mayoras en Sri Lanka

Cuadro 2 0

Relacin entre votos y escaos en Sri Lanka 1965-1977


Partido 1965 votos-escaos en datos % UNP SLFP LSSP FP/TULF CCP Otros Total 39,3 30,2 7,5 5,4 2,7 14,9 Abs. 66 41 10 14 4 16 151 % 43,7 26,4 6,6 9,3 2,6 10,7 % 37,9 36,9 8,7 4,9 3,4 8,2 1970 votos-escaos en datos Abs. 17 91 19 13 6 5 151 % 11,2 60,2 12,6 8,6 4,0 3,3 % 50,9 29,7 3,6 6,4 1 6,3 18 1977 votos-escaos en datos Abs. 140 8

Con la enmienda constitucional de 1979, el gobierno del UNI' introdujo la rcprcscmarin proporcional.

124

Elecciones

y sistemas

electorales

Sociedad y sistemas electorales

129

aqu hemos presentado requisitos sin valorar su prioridad. Sin embargo, al comparar los sistemas electorales, valoramos de manera ms positiva aquellos sistemas que cumplen con varias exigencias que los que slo satisfacen casi perfectamente una o dos. Indudablemente, es la poltica la que tiene que sentar prioridades al respecto y, por supuesto, siempre habr analistas que preferirn la funcin de representacin o de concentracin, creyendo que estas funciones son decisivas en la opcin entre sistemas electorales, y favorecern por lo tanto bien un sistema proporcional o uno mayoritario. No obstante, estas prioridades no pueden seguir estando limitadas al plano terico-abstracto (ver Lijphart/Grofman, 1984), sino que tienen que tomaren cuenta las condiciones sociales y polticas especficas, de tal forma que se generarn prioridades distintas en sociedades fragmentadas y en sociedades homogneas. Criterios para evaluar sistemas electorales en sociedades fragmentadas

Legitimidad Se acepta en la sociedad plural el sislemaelectoral como un medio institucional adecuado para el gobierno representativo? Aceptan los grupos o partidos polticos minoritarios perdedores los resultados de las elecciones? Integracin poltica El sistema electoral une o desune al pas? Aumenta la polarizacin poltica o la reduce? Canaliza los conflictos polticos en procedimientos que sirvan para su resolucin pacfica o promueve las soluciones por la fuerza? Representacin Permite el sistema electoral la representacin de minoras tnicas? Qu tan bien representados se pueden sentir estos grupos? Permite el sistema electoral que los partidos polticos alcancen una proporcin de escaos similar a su proporcin de votos?

Recuadro 6

Efectos del sistema electoral de mayora relativa en Nigeria


En el caso de Nigeria, el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales tropez con

una estructura tnica altamente compleja. Los partidos polticos se formaronsobre la base de los tres grandes grupos tnicos (Haussa, Yoruba, Ibo) dominantes en sus regiones respectivas. Dado que bajo este sistema electoral las minoras tnico-polticas no tenan prcticamente ninguna oportunidad de representacin,seformaronsistemas monopartidistas estables en lastres regiones.En el nivel federal, se presentaban partidos regionalistas incapaces de establecer un sistema partidista nacional. Aunque slo pocos partidos lograron conquistar escaos parlamentarios, np se produjo la integracin nacional. Por el contrario, el sistema de pluralidad produjo efectos centrfugos que contribuyeron al estallido de la guerra civil (1967-1979). Posteriormente, se dictaron normas encaminados a evitar la orientacin tnica de los patudos (mayor nmero ,/< estados federados, ley de partulos polticos). Sin embargo, ve conserv el sistema de pluralidad

Partidos polticos Puede ayudar el sistema electoral a superar la politizacin de las diferencias tnicas, expresadas bajo la forma de sistemas de partidos de raz tnica? Gobierno representativo Puede un gobierno elegido a travs de un sistema electoral particular ser representativo en el sentido de reflejar los intereses de los diferentes grupos tnicos y especialmente de las minoras tnicas? Promueve el sistema electoral formas de gobierno "consociacionales" ("de consenso"; en ingls: consociational), de tal forma que las minoras tomen parte del proceso de decisin? Oposicin poltica Evita el sistema electoral las mayoras exageradas, de tal forma que la oposicin poltica pueda desempear un rol efectivo en el proceso poltico? Puede el parlamento ser efectivo vis--vis el ejecutivo? En el caso de las sociedades fragmentadas, la funcin ms importante entre las exigencias funcionales respecto a los sistemas electorales es la funcin de representacin. Los diferentes grupos tnicos tienen que estar representados, y de manera relativamente proporcional. En sociedades fragmentadas, el objetivo principal es la integracin. Por consiguiente, tienen que evitarse mecanismos institucionales que conduzcan a situaciones de exclusin. La legitmidad del gobierno representativo, otro objetivo principal, se nutre de la representacin justa y de la integracin poltica de las minoras tnicas. Los sistemas proporcionales son los que mejor satisfacen esta exigencia. Adems, en sociedades fragmentadas, los sistemas mayoritarios no cumplen con la funcin de concentracin como en las sociedades homogneas i.e., favoreciendo la integracin, ni conducen al mismo resultado i.e., estabilidad poltica. La formacin de una mayora de base exclusivamente tnica est unida a defectos graves como la exclusin y la polarizacin. Por consiguiente, la opcin entre sistemas mayoritarios y proporcionales se basa en varias consideraciones: - primero, los sistemas mayoritarios no cumplen con importantes exigencias funcionales; - segundo, su efecto natural, la formacin de mayoras, lleva a la dominacin tnico-poltica, lo que a su vez conduce a la inestabilidad poltica; - tercero, los sistemas proporcionales cumplen, por el contrario, con las exigencias funcionales de representacin justa de las minoras, a las cuales hay que otorgar una mayor importancia. Como un argumento adicional, con un fundamento poltico, deberamos mencionar que los sistemas mayoritarios slo pueden imponerse en contra de los intereses de las minoras tnicas. Esto significa que el sistema electoral mismo puede serlaexpresin fundamental deladominacin poltica deunamayora tnica. Dado que la representacin proporcional es el nico camino para una representacin de las minoras, es obvio que los sistemas proporcionales son aquellos que pueden contar con un a c u e r d l e las minoras. En sociedades fragmentadas, la representacin tiene prioridad sobre todas las funciones que se espera que cumplan los sistemas electorales. Por este motivo, en sociedades fragmentadas son preferibles sistemas electorales basados en la representacin proporcional .V Un enfoque ms general respecto a la cuestin de la democracia y la etnicidad

124

Elecciones

y sistemas

electorales

Sociedad

y sistemas

electorales

131

orientara ms el concepto de democracia hacia formas "consociacionales" ms que estrictamente antagnicas de hacer poltica ( consociational versus adversary politics). Este enfoque seguramente cuestionara tambin la forma de gobierno presidencial con el carcter de suma cero ("the winner takes all") de las elecciones de rganos uninominales como el ejecutivo, donde no hay posibilidad de una representacin proporcional. Aqu nos interesa exclusivamente la pregunta acerca de las posibilidades que ofrece la sistemtica electoral para compatibilizar el factor etnicidad con la democracia pluralista. El tema, en trminos generales, no es nuevo. Diversidad tnica, lingstica, religiosa, cultural y procesos electorales, tienen una larga tradicin de soluciones que, en su poca, fueron a menudo innovativas y, hasta cierto punto, exitosas. Pensamos en todas aquellas soluciones que diferenciaron el cuerpo electoral conforme a grupos tnicos o nacionalidades, por ejemplo, el sufragio segn curias (en el antiguo Imperio Habsburgo), segn estamentos o segn un empadronamiento separado ( separle rolls), por ejemplo, entre blancos y negros. Estas formas se vinculan de alguna manera con el sufragio desigual, lo cual las desvaloriza como modelos. Por otra parte, no son coherentes con la idea de representacin poltica moderna, sintetizada en la trada: una persona, un voto, un idntico valor numrico. Y cuando se aplica el voto separado para las minoras en pases politnicos o polirreligiosos, como en Paquistn para las minoras religiosas, se sabe perfectamente bien que esta forma va en contra de un concepto occidental de democracia. Bajo condiciones polticas contemporneas, todo tipo de cambio involucra la incorporacin de algn elemento proporcional en el sistema de pluralidad o incluso un cambio hacia un sistema proporcional. Hasta ahora, los movimientos en esta ltima direccin son raros (Sri Lanka en 1979). Sin embargo, vale la pena mencionar que las dos nuevas democracias en el sur de Africa, Namibia y la Repblica de Sudfrica, celebraron sus primeras elecciones bajo el sufragio universal de acuerdo con sistemas proporcionales puros y acompaadas de acuerdos en el sentido de compartir el poder entre los diferentes partidos. En algunos pases (Singapur, Malasia), los efectos explosivos naturales de los sistemas mayoritarios fueron superados a travs del establecimiento de arreglos proporcionales entre los grupos tnicos en competencia antes de que los votantes decidieran de acuerdo a la frmula mayoritaria (ver recuadro 7). Esta solucin exige un comportamiento poltico de tipo "consociacional" de parte de la lite poltica y ofrece a los electores de diferentes grupos tnicos la posibilidad de ratificar la propuesta, pero con el defecto de elecciones no competitivas. Al pensar en reformas reales dlos sistemas mayoritarios vigentes, la estrategia principal sera introducir escaos adicionales en listas proporcionales, como una solucin intermedia entre el sistema de pluralidad y el proporcional. Esta propuesta brindara a los electores la posibilidad de votar como estn acostumbrados a hacerlo en circunscripciones uninominales, siguiendo la mayor o menor tradicin demo crticadel pas, y posibilitara, al mismo tiempo, una representacin de las minoras ya que los electores tambin volaran por una lista de partido segn la lormub proporcional. Como ya mencionamos en captulos anteriores, hay varios tipos de combina cin de circunscripciones uninominales con elementos proporcionales (lista de

escaos adicionales/sistemas segmentados, sistemas proporcionales personalizados compensatorios), de tal forma que la propuesta de reforma puede incorporar el contexto concreto, lo cual sera obviamente de importancia crucial para una recomendacin. La recomendacin general incluye diferentes sistemas electorales concretos, los cuales probablemente llevan a una mayor o menor proporcionalidad, como lo demuestra la experiencia misma con estos sistemas. La combinacin de elementos distintos abre la puerta a estrategias incrementalistas. Con respecto a los elementos particulares de estos tipos de sistemas electorales, nuestra recomendacin apuntara a las listas cerradas y bloqueadas, cuyas reglas de composicin tendran que favorecer la integracin de las etnias en colectividades polticas ubicadas por encima de las lneas de escisiones tnicas. Las circunscripciones podran corresponder a las provincias, y la participacin de las diferentes etnias en las listas de partido tendra que resolverse de tal manera que se corresponda con la estructura tnica de la circunscripcin. Las circunscripciones plurinominales evitaran en gran medida el problema del gerrymandering. La integracin de circunscripciones uninominales en el tipo de representacin personalizada reducira sustancialmente la importancia del gerrymandering. Adems, en lugar de castigar, hay que premiar polticamente a los partidos polticos que responden, a travs de su forma de organizacin y de su capacidad de representacin, a los retos que significa la etnicidad politizada para la transicin y la consolidacin de la democracia. Por ejemplo, en un sistema con lista de escaos adicionales, la distribucin de los escaos adicionales regionales y/o nacionales podra reservarse para aquellos partidos polticos con representacin intertnica. La siguiente propuesta alternativa, orientada con base en el sistema electoral de Senegal, muestra cun numerosas son las posibilidades de adaptar los sistemas electorales a sus condiciones contextales y exigencias funcionales.

Recuadro 7

Mecanismos proporcionales en el sistema de mayora relativa en Malasia


En el sistema electoral de la Repblica Federativa de Malasia, los efectos naturales del sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales son amortiguados por acuerdos sobre la distribucin proporcional de los escaos parlamentarios entre los grupos tnicos (malayos, chinos, hindes) o entre sus respectivos partidos polticos. En consecuencia, los contrastes tnicos no chocan entre sien la competenciaabierta de los partidos bajo el sistema de pluralidad, sino que se forma una alianza partidista intertnica. En las circunscripciones uninominales se presenta, entonces, un slo candidato con posibilidades de ganar (o candidato nico). La alianza obtiene alrededor de dos tercios de los votos. La combinacin de la distribucin proporcional del poder con la frmula de decisin mayoritaria /uirece constituir una condicin esencial para la convivencia pacfica de los grupos tnicos en un,i iimM /xiltrracial

124

Elecciones y sistemas

electorales

Sociedad y sistemas electorales

132

En vez de las uninominales, se introducen all circunscripciones binominales. As se garantiza que, junto al partido ms fuerte, la minora ms numerosa tambin represente a la circunscripcin electoral, cuando dicha minora logra reunir por lo menos la mitad de los votos que los obtenidos por el partido mayoritario. Con la circunscripcin binominal se mantiene el contacto estrecho entre electores y elegidos, pero se reduce la importancia del gerrymandering respecto al resultado electoral y a la discusin poltica. As mismo, se introducen escaos adicionales con el fin de una representacin proporcional: estas listas (regionales y nacionales) tienen la funcin de superar el perjuicio causado al partido ms fuerte por las circunscripciones binominales. El partido ms fuerte recibe as una parte de los mandatos que corresponden a su porcentaje de votos. Adems, los partidos minoritarios que no fueron favorecidos por el sistema binominal tambin pueden lograr escaos. Para evitar una atomizacin del sistema de partidos se puede adoptar una barrera legal. La compensacin proporcional disminuye nuevamente la importancia de la distribucin de las circunscripciones electorales; la lista ofrece la posibilidad de lograr una representacin social equilibrada. Todas nuestras propuestas, que resultan de la combinacin de elementos de sistemas mayoritarios y proporcionales, parten naturalmente de la premisa de que los sistemas electorales tienen una importancia limitada en el intento de reconciliar la democracia con la diversidad tnica.

Lneas de conflicto sociopoltico y sistemas electorales En contraste con la heterogeneidad tnica, religiosa, lingstica, cultural, etc., aqu nos referiremos a una clase menos esttica de caractersticas de las sociedades. Observamos, asimismo, las manifestaciones polticas de las caractersticas societales en trminos de las preferencias polticas del electorado: en primer lugar, respecto a la fragmentacin poltica, esto es, la cantidad numrica de la diferenciacin poltica a partir de las lneas de conflicto en una sociedad, que se expresa en el sistema de partidos polticos (en el nivel del registro de partidos polticos o de las candidaturas electorales); en segundo lugar, respecto a la polarizacin poltica, esto es, el grado de diferenciacin ideolgica entre distintas preferencias polticas existentes en la sociedad; en tercer lugar, respecto a la distribucin geogrfica de las preferencias polticas, esto es, la ubicacin espacial del apoyo electoral que reciben las candidaturas electorales. Este tipo de clivajes menos profundos es lo que diferencia a los pases industrializados de los pases tratados en el punto anterior de este captulo. As mismo, estas caractersticas de las sociedades en las democracias industrializadas varan entre s y pueden variar tambin en el tiempo. En el nivel de los pases individuales, la fragmentacin puede aumentar o disminuir, al igual que la distancia ideolgica; e incluso la distribucin geogrfica de las preferencias polticas puede variar, siempre y cuando sta no sea puramente el reflejo de las diferencias atribuibles exclusivamente a la variable heterogeneidad (tnica, lingstica, religiosa). Ahora bien, en primer lugar, es imprescindible tomar en cuenta las manifestaciones concretas de estos rasgos societales para fundamentar una opcin por un sistema electoral.

En segundo lugar, es importante darse cuenta de que los sistemas electorales pueden influir sobre las formas de expresin poltica de las diferencias societales. Puede existir, ya en este nivel de variables, una relacin de tipo circular: los sistemas electorales pueden reducir la fragmentacin no slo en el nivel de la representacin poltica, restringiendo la cantidad de partidos polticos que entran en el parlamento, sino tambin en el nivel del electorado, a travs del efecto estructurador que ejercen sobre la votacin y, anticipadamente, sobre la candidatura. Esta reduccin es, incluso, su funcin natural e inevitable, que nunca dejan de ejercer. La distincin entre los sistemas electorales resulta precisamente del grado en el cual cumplen con esta funcin. Respecto a la polarizacin y a la distribucin geogrfica, no existe una tendencia natural comparable: los sistemas electorales pueden aumentar o disminuir la polarizacin ideolgica en el nivel del sistema de partidos, pueden premiar o castigar la concentracin regional del voto de un partido poltico, su dispersin relativamente proporcional o equitativa en el territorio nacional. A lo largo de la presentacin de los elementos tcnicos y los tipos bsicos de sistemas electorales en este libro, hemos entregado informacin acerca de qu elementos particulares y qu sistemas electorales operan en esta u otra direccin, de modo que parece suficiente llamar la atencin sobre los factores sociopolticos que necesariamente influyen en la seleccin de un sistema electoral y que no estn exentos de los efectos que ejercen sobre ellos los sistemas electorales y su manifestacin poltica. Sin embargo, la relacin entre estructuras societales y sistemas electorales no es directa, ella pasa por la poltica. Tanto en el caso de las exigencias funcionales generales que se le plantean a los sistemas electorales como tambin respecto a las estructuras sociales, ambas exigen ser interpretadas polticamente (ver, en este libro, captulo siguiente).

Sistemas electorales y representacin de mujeres El tema del gnero en poltica, en lo referente a la representacin de la mujer, ha adquirido importancia slo en las ltimas dcadas. Para ser precisos, se trata del problema de la desigualdad de la mujer en la ocupacin de cargos polticos y pblicos. Aqu no nos interesan las mltiples razones de esta desigualdad, excepcin hecha de la tesis de que ella tiene mucho ms que ver con factores societales y sociopsicolgicos que con factores institucionales. Subrayamos esto para marcar las posibilidades restringidas que ofrece la sistemtica electoral para superar esta desigualdad. Vale tomar en cuenta que la subrepresentacin de la mujer ha sido y sigue siendo un hecho (tal vez menos extremo que en el pasado) en todos los pases, sin importar cul sea su sistema electoral, de modo que parece difcil culpar a este u otro sistema por esta deplorable situacin, tal como ocurre en los debates nacionales sobre este asunto. Sin embargo, la sistemtica electoral ofrece posibilidades de influir a favor del intento de mejorar la representacin de la mujer en la poltica, pese aque los avances en este sentido fueron logrados hasta ahora por otros caminos; por ejemplo, por decisiones tomadas JMI los partidos polticos internamente para garantizar a las mujeres una cierta cuota de candidaturas en sus listas. Y, en efecto, las listas de

134

Elecciones y sistemas

electorales

Poltica y sistemas electorales: las variables polticas

partido parecen ser el mejor instrumento para balancear la representacin por gnero, especialmente la lista cerrada y bloqueada. Esto es cierto en la medida en que el comportamiento electoral de las mujeres no se determina por el gnero. En el momento en que las mujeres voten por mujeres, no se precisarn disposiciones para fijar una representacin de la mujer en la poltica ni reglamentos internos de los partidos ni una nueva ley electoral, pero por ahora nos hallamos lejos de esta situacin. Salvo raras excepciones en las que mujeres destacadas alcanzaron el liderazgo de su partido y fueron votadas por todo su electorado, en general, la uninominalidad no favorece a las mujeres. Se impone ms fcilmente el hombre como candidato y como ganador en la circunscripcin. Las circunscripciones plurinominales y las listas, sin embargo, abren mucho ms perspectivas para la mujer. Se pueden fijar cuotas de participacin de mujeres en las listas, incluso por ley electoral, estableciendo, entre otras opciones, por ejemplo, que la mitad de los miembros de las listas sean mujeres o que ambos sexos deban aparecer en orden alternativo, disposicin que se introdujo en Italia (1993) para el caso en que las listas contuvieran mujeres.

Al abordar el tema de las variables sociales, nos dimos cuenta de la dependencia de los efectos de los sistemas electorales ante los factores societales, y con respecto a la opcin por un determinado sistema electoral- de la importancia de considerar la estructura social de los pases en particular. Sin embargo, no son nicamente las variables societales las que determinan la cuestin del sistema electoral. La seleccin pasa, tambin, por la poltica lo que, en otros trminos, equivale a afirmar que intervienen variables polticas. Son los actores polticos los que deciden en qu medida cuentan las variables societales en la seleccin, es decir, en la elaboracin y aceptacin de un sistema electoral. Decimos elaboracin, dado que, en realidad, la opcin por un sistema electoral hoy en da no significa una decisin por un sistema electoral ya establecido, sino que se trata de constituirlo, de crearlo. Y esto atraviesa los intereses de los actores polticos que, teniendo en mente la configuracin poltica existente y los objetivos sobre su desarrollo futuro, se pondrn de acuerdo sobre los componentes del sistema electoral, suponiendo efectos que les convengan del sistema electoral en su conjunto. As, los sistemas electorales, aun cuando se inspiran en modelos, reflejan las situaciones de poder poltico en el momento de su elaboracin, lo que implica, segn el caso, imposiciones y compromisos. Por ejemplo, en Chile, el sistema binominal d e l 9 8 9 fue una imposicin del gobierno militar en pro de los grupos polticos favorables al rgimen. En Hungra, el complicado sistema personalizado fue un acuerdo entre el Partido Comunista reformado y las fuerzas democrticas de oposicin en torno a la as llamada "mesa redonda". Para ver cmo inciden los factores polticos, vale recordar la Ley para la Reforma Poltica del ao 1976 con la cual se inaugur la transicin espaola y la correlacin de fuerzas polticas de ese entonces: por un lado, un gobierno independiente de las Cortes y un gran nmero de partidos polticos sin que nadie pudiera conocer el apoyo de cada uno en trminos de votos (incluso al interior de la corriente socialista, para no hablar de la corriente democrta-cristiana), es decir, un sistema de partidos prenatal; por otro lado, la presencia de fuertes movimientos nacionalistas, bases de la oposicin democrtica al rgimen franquista. Respecto al sistema electoral, el compromiso tena que ser alcanzado, por una parte, entre el gobierno y el sector de derecha no gubernamental del rgimen y, por otra parte, por el sector ms poderoso de la oposicin democrtica, las nacionalidades histricas. El sector derechista abogaba por un sistema electoral que pudiera dar estabilidad al gobierno: pensaba en un sistema mayoritario. Las nacionalidades insistan, por otro lado, en un sistema electoral que les otorgara una representacin justa en el parlamento. Si anali/imos el rcsiiltjulo, parle integrante le la Ley para la Reforma Poltica,

136

Elecciones y sistemas

electorales

Poltica y sistemas electorales: las variables polticas

137

esto es, la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales, se desprende que los favorecidos por el sistema electoral fueron los grandes partidos de alcance nacional y los pequeos partidos de vocacin regional, mientras que los desfavorecidos fueron los pequeos partidos cuya votacin se encontraba dispersa en todo el territorio espaol. As se tranquilizaba a la derecha en su bsqueda de estabilidad poltica (la cual, en aquel momento, se hallaba convencida de la existencia de una mayora natural a la derecha del centro poltico y pensaba consecuentemente que el sistema le convena), en primer lugar, a travs de la introduccin de la barrera legal del 3% en el nivel de la circunscripcin, a pesar de que la barrera efectiva del sistema superaba ya esta barrera artificial a travs del tamao de las circunscripciones, salvo en Barcelona y Madrid, y, en segundo lugar, mediante una interpretacin del mtodo D'Hondt como un elemento efectivo en contra de la fragmentacin del sistema de partidos polticos, interpretacin ms que dudosa. Se tranquilizaba tambin a las nacionalidades histricas al garantizarles una representacin justa. Tanto en Espaa como en otros casos, la decisin sobre el sistema electoral se tom en un momento histrico concreto, marcado por relaciones de poder y expectativas polticas de corto a mediano plazo, con un alto grado de incertidumbre acerca de su realizacin. La configuracin del sistema electoral refleja esta particular situacin poltica, caracterizada, as mismo, por la necesidad de llegar a un consenso, como por ejemplo en los procesos de transicin a la democracia, entre los sectores del rgimen anterior y los de la oposicin democrtica. Este compromiso se percibe a menudo como provisorio por los propios actores polticos. Sin embargo, el sistema electoral fundacional de la nueva democracia tiende a ser duradero por varias razones, siendo la ms importante la interpretacin positiva que sobre sus efectos realizan los que ganan las elecciones, es decir, la valoracin poltica del sistema. As, se entiende que el sistema electoral espaol se pudiera mantener, a pesar de la dura crtica (injustificada) a la cual fue expuesto por parte de la comunidad acadmica y sectores polticos. Incluso sistemas electorales impuestos por un rgimen anterior, como el sistema binominal chileno tan (justifV cadamente) descalificado por la oposicin democrtica, pueden resultar duraderos cuando, una vez en el gobierno, el sistema pasa a convenir a estas mismas fuerzas. En resumen: en ltima instancia, son los factores polticos los que deciden. En este nivel se interpretan las exigencias de las sociedades, se determina a incidencia real de la estructura social en el diseo del sistema electoral, y siempre en funcin de los intereses polticos de los actores. Nunca hay que perder de vista que el campo de los sistemas electorales es un campo sumamente poltico, a veces tremendamente politizado. Es interesante observar que para superar los obstculos de reforma, constituidos por los intereses polticos de los que resultan o se perciben favorecidos por el sistema vigente, puede ser til el referndum, como demuestran los ejemplos de Nueva Zelanda e Italia en 1993.

La reforma electoral: requisitos estratgicos para el debate Como sealbamos, los laclores polticos son cruciales tambin para la

controversia sobre la reforma del sistema electoral. Aqu nos interesa cmo conducir un debate serio, con miras a la elaboracin de alternativas viables. Un primer requisito estratgico es de tipo analtico y reside en un buen diagnstico integral del sistema electoral vigente. Cmo funciona? Cules son sus elementos? Qu efectos tiene? Cmo cumple con las exigencias funcionales? En qu medida se adapta al contexto sociocultural y poltico-institucional? Tras este primer paso, el anlisis arrojara una primera pista respecto a si hay razones fundadas para entrar en un debate de reforma electoral. Normalmente, el debate comienza por cierto malestar en sectores polticos y acadmicos, el cual es transmitido por la prensa. En l, se alude a un supuesto mal funcionamiento del sistema electoral, del tipo de representacin poltica y su carcter demasiado excluyente o incluyente. Ultimamente, dicho malestar se fundamenta tambin, sobre todo, en una supuesta falla en la calidad de la representacin y en otros fenmenos diversos y singulares que pueden conformar toda una avalancha de crticas que por lo general se dirigen al sistema electoral vigente como si se tratara de su natural e inevitable producto. Llegados a este punto, resulta imprescindible indagar en la supuesta relacin mediante un estudio causal. Sabemos, no obstante, que este tipo de indagacin es difcil de realizar en las ciencias sociales, ya que en ellas no se pueden realizar experimentos como en las ciencias naturales, y debido a que, en nuestro campo de estudio el de la sociedad y la poltica los fenmenos nunca tienen una nica causa. El mtodo ms apropiado para determinar la relevancia o contribucin del sistema electoral para con los fenmenos en discusin es el mtodo comparativo, aplicado de acuerdo con el tiempo y el lugar. Una indagacin de tipo comparativo podra arrojar, por ejemplo, algunos de los siguientes resultados: a) Los fenmenos en cuestin son universales; aparecen en democracias en lugares y tiempos diferentes, independientemente de su tipo de sistema electoral; es decir, tienen vigencia ms all de los casos nacionales y sus respectivos sistemas. b) Los fenmenos en cuestin tienen varias causas y, entre ellas, la importancia del sistema electoral es reducida. c) Los fenmenos en cuestin son coyunturales y no estructurales. Igualmente, el mtodo comparativo puede servir para considerar las posibles propuestas de reforma. En este caso, se parte del supuesto implcito de que existen alternativas disponibles para subsanar lo negativo. Dicho supuesto tiene como mnimo dos limitaciones. La primera es la falta total o parcial de responsabilidad del sistema electoral frente al fenmeno en cuestin. La segunda se produce por la ambivalencia funcional de los elementos que conforman un sistema electoral, entre cuyos efectos no existe estabilidad. Pueden variar no slo segn su combinacin con otros elementos constitutivos de un sistema electoral, sino tambin segn las variables contextales externas a la propia sistemtica electoral. El mtodo comparativo no solamente advierte sobre esta posibilidad, sino que puede contribuir a descartar alternativas de reforma que, en otros casos, coexisten con el mal, cuya presencia haba motivado justamente la propuesta de reforma en el caso especfico. Un segundo requisito estratgico en el debate sobre la reforma electoral consiste en determinar sus objetivos. Normalmente, la crtica al sistema vigente consta de ms de un punto. Muchas veces, se presenta como la enumeracin de una

^^

136

Elecciones y sistemas

electorales

Poltica y sistemas electorales: las variables polticas

138

serie de aspectos especficos sometidos a la crtica. Sin embargo, rara vez se toma en cuenta si las cuestiones criticadas estn interrelacionadas, o si, en trminos sistemticos, existe una relacin lgica entre ellas, o si son mutuamente excluyentes. El supuesto implcito, muchas veces, es el de una coherencia interna entre los aspectos criticados, cuando sta en la prctica no existe. Puede llegar a haber antagonismos, lo que significara en el nivel de las propuestas de reforma que una determinada modificacin no lograra cambiar la situacin criticada en su totalidad y tendra efecto slo en algunos puntos, comportndose neutralmente respecto a otros o, incluso, empeorando otros tantos. As percibida la complejidad del tema, es imprescindible definir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consenso al respecto. Qu se quiere mejorar? Para responder a esta pregunta, es conveniente guiarse por las grandes alternativas de objetivos en el campo de la representacin proporcional, siempre y cuando sea ste el principio de representacin establecido. El camino opuesto i.e., que polticos y expertos presenten un sinnmero de propuestas de sistemas electorales (sistemas "ideales" incluidos) es la forma ms segura para no alcanzar ningn resultado concreto, pues el debate se agotar en la polmica y la confrontacin. Los objetivos de una reforma electoral pueden apuntar no slo a alterar la representacin poltica en trminos de mayor o menor proporcionalidad entre votos y escaos, o mayor o menor exclusin de partidos pequeos, sino que pueden consistir, tambin, en alterar la representacin poltica a fin de ampliar o restringir la posibilidad del votante de escoger entre candidatos y no solamente entre listas de partidos. Determinar los objetivos de una reforma electoral puede significar, adems, establecer lmites para los efectos de sta, por ejemplo, modificando la relacin votante/elegido, aunque conservando la representacin en trminos de relacin votos/escaos. La determinacin de los objetivos de la reforma debe hacerse conociendo y considerando cabalmente los efectos secundarios de las alteraciones propuestas, los cuales a su vez tambin podran ingresar en el debate como objetivos de la reforma. Uno de ellos puede ser el de mejorar la estructura del sistema de partidos polticos (en cuanto al nmero de partidos con representacin parlamentaria, sus formas de interaccin, las posibilidades de formacin de consenso, el fortalecimiento de los partidos polticos como canales de participacin del pueblo en la poltica, etc.). Pero, en la mayora de los casos, es cierto que se requiere defender estos objetivos funcionales de un sistema electoral frente a propuestas de sistemas electorales que muestran un descuido total o parcial hacia estas funciones de importancia para un sistema poltico, en las que pueden influir los sistemas electorales. Un tercer requisito estratgico reside en escoger en un nivel tcnico algunos de los tantos mecanismos que tenemos a disposicin para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos polticos. Obviamente, para ello se precisa un buen conocimiento de la sistemtica electoral. Muy a menudo, se observan flagrantes discrepancias entre los objetivos de unapropuestfrdereforma y los medios tcnicos para su materializacin. Tambin ocurre que el elemento tcnico escogido no se limita en sus efectos al rea donde se ubica el objetivo, sino que ejerce efectos en otras: es el fenmeno de los efectos no buscados.

En consecuencia, el trabajo de los expertos consiste en hacer corresponder los elementos tcnicos de una reforma con su objetivo y, en funcin de esto, escoger el elemento tcnico que mejor se adapte, limitante sus efectos al mbito en cuestin y evitando efectos no buscados. El cuarto requisito estratgico del debate en cuestin lo podemos establecer en el nivel tcnico-poltico: los probables efectos polticos de la propuesta de reforma. Es comn suponer una alta previsibilidad en los sistemas electorales y en sus cambios. Sin embargo, sus efectos dependen de factores contextales. Valga recordar que no existe ningn enunciado cientfico sostenible, de alto contenido informativo, acerca de los efectos de los sistemas electorales que pueda prescindir completamente de las respectivas relaciones sociales y polticas; es decir, descartar factores como la homogeneidad o heterogeneidad social, tnica o religiosa de una sociedad dada y de su expresin, combinada con factores en el sistema de partidos polticos. Esto implicaen trminos estratgicos la necesidad imperiosa de estudiar a fondo el pas en cuestin: la estructura del sistema de partidos, el comportamiento electoral (especialmente en cuanto ala distribucin regional de los votos), el sistema poltico, etc. As mismo, es muy necesaria una evaluacin global de los efectos de una reforma electoral que, normalmente, tendr sus puntos de referencia en el buen funcionamiento del sistema poltico y, en los pases de reciente democratizacin, en la consolidacin de la democracia. Lmites de la ingeniera poltica Un supuesto bsico y generalmente aceptado es que los sistemas electorales constituyen elementos institucionales que se prestan fcilmente para instrumentar cambios deseados y planificados en el mbito de los partidos polticos, especialmente en funcin del formato del sistema de partidos polticos. Prcticamente no hay mbito poltico-institucional donde los efectos de cambios en el diseo institucional sean tan previsibles como en el de los sistemas electorales. Al mismo tiempo, hay un sinnmero de sistemas electorales en el mercado de oferta, el cual se ampla constantemente, en trminos de sistemas electorales concretos, debido a las combinaciones novedosas de determinados elementos particulares de la sistemtica electoral. Por ltimo, en los debates sobre reforma electoral, se proponen a menudo enormes cantidades de alternativas. Todo esto contribuye a generar la idea de que el campo de los sistemas electorales constituye un amplio campo de opciones, con perspectivas ilimitadas para la ingeniera poltica. En realidad, no existe este campo amplio de reforma y de opciones viables, de diseo abstracto y de margen para la ingeniera poltica. En primer lugar, en la gran mayora de los pases, los sistemas electorales tienden a ser duraderos. Esto es especialmente cierto en el nivel de los principios de representacin. Es raro que la reforma del sistema electoral incluya el cambio entre representacin por mayora y representacin proporcional, y viceversa. Las excepciones son contadas, y se explican en su mayora por situaciones extraordinarias que atraviesan estos pases en los momentos de cambio A vcccs so entienden como parte del acto fundacional de un nuevo sistema poltico, y no como una reforma propiamente dicha. Una

j*

136

Elecciones y sistemas

electorales

Poltica y sistemas electorales: las variables polticas

140

verdadera excepcin representa Nueva Zelanda, donde con la reforma electoral de 1993 se cambi el principio de representacin. En segundo lugar, ms all de las particularidades de cada situacin nacional y de los intereses de determinados sectores polticos involucrados, las exigencias de reforma se restringen a dos tpicos que se pueden tratar perfectamente bien dentro del principio de representacin cuando ste es el principio de representacin proporcional. Estos dos tpicos son: - la relacin entre votos y escaos, o sea el de la mayor o menor proporcionalidad entre las preferencias polticas del electorado y la composicin del parlamento, y - la relacin entre votante y elegido, o sea el mayor o menor grado de cercana y conocimiento del representante por parte de los electores. Mientras que el principio de representacin por mayora, por lo menos respecto a sus dos sistemas electorales clsicos (mayora relativa y absoluta), ofrece slo posibilidades contadas de reforma dentro de sus propios lmites, el principio de representacin proporcional ofrece un sinnmero de posibilidades de realizacin concreta de reformas menores respecto a estos tpicos en una u otra dimensin, segn la articulacin de las exigencias. En el caso de los sistemas mayoritarios, la posible reforma ir slo en una direccin, la de suavizar el efecto mayoritario, por ejemplo, a travs de la introduccin de una lista proporcional adicional, o de salir directamente del principio mismo de representacin. En tercer lugar, son los partidos polticos los que deben acordar las reformas. Es requisito de una reforma exitosa disponer, por lo menos, del consenso de los grandes partidos. Dado que los partidos polticos perciben las alternativas en categoras de poder, los grandes cambios, que son los menos neutrales desde este punto de vista, disminuyen la posibilidad de ver el riesgo implicado en una reforma. Abogamos, pues, por las pequeas reformas, por el mtodo incrementalista, por contemplar los contextos polticos concretos, lo que slo tiene sentido cuando se saben aprovechar las posibilidades que ofrece la sistemtica electoral moderna. Las reformas muchas veces se ven bloqueadas no slo porque se piensa en las grandes alternativas, sino tambin porque se desconocen o no se comprenden los elementos tcnicos existentes para adaptar los sistemas electorales a las exigencias funcionales de una representacin mejorada. En resumen, no hay que olvidar nunca que el campo de los sistemas electorales es un campo altamente poltico y, en este sentido, formulamos las advertencias siguientes: - Debe tomarse en cuenta que los polticos tienen un acercamiento muy pragmtico al tema, el cual para ellos se relaciona directamente con el poder. Ellos estudian la materia en trminos de ganancias y prdidas. Por otra parte, muchas veces perciben la reforma electoral como una estrategia poltica de alguien que la promueve para defender o ganar el poder. Esta suspicacia lleva a presentar oposicin frente a tales iniciativas, que pueden llegar a frustrarse rpidamente. - El sistema electoral vigente conserva siempre el status de opc|n vlida. En su gran mayora, los intentos de reforma del sistema vigente se vn frustrados. Cuando se produce una reforma del sistema electoral, no siempre es posible atribuir este xito de ingeniera poltica a la alta calillad de la propuesta hecha por los expertos. Muchas veces se aprueban reformas electorales tcnicamente mal disea

das no por culpa de expertos que hayan fallado respecto al conocimiento tcnico existente en la materia. Los sistemas electorales son producto de compromisos y consensos de las fuerzas polticas vivas de un determinado pas. - No es malo en s que los sistemas electorales sean frmulas de compromiso, incluso mal diseados y mal fundamentados. El xito que tengan en la realidad no depende exclusivamente de un diseo lgico y coherente. Hay sistemas electorales que, pese a las fallas tcnicas de su origen, funcionan bastante bien. Un caso clasico de esto es el sistema alemn de dos votos uno nominal y otro de lista del tipo de representacin proporcional, cuyo funcionamiento y efectos escapaban al anlisis de los legisladores y todava escapan al de muchos, que siguen refinendose al "sistema mixto" alemn. Estas observaciones marcan los lmites de la ingeniera poltica, una posicion que he sintetizado en otra oportunidad: la capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones tcnicas para estructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar que un sistema de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se perciban todos los problemas que es necesario prever y de la meticulosidad para encontrar soluciones adecuadas. A menudo se olvida que lo distintivo de la poltica es su caracter humano e histrico y, por lo tanto, cambiante, y que las instituciones ... no son meras excelencias acadmicas.

Los sistemas electorales presidenciales

En trminos sistemticos, la distincin bsica entre elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales, consiste en elegir varios representantes para un rgano multipersonal o una persona para ocupar un nico puesto. Ahora bien, aunque todos los sistemas electorales que se utilizan para la eleccin de rganos unipersonales (o uninominales) pueden emplearse tambin para la eleccin de rganos pluripersonales (o plurinominales), no todos los sistemas electorales pueden emplearse para la eleccin de rganos unipersonales. Las elecciones unipersonales slo pueden celebrarse de acuerdo a la frmula de decisin por mayora, quedando as excluidos todos los sistemas proporcionales.

Sistemas electorales presidenciales: un campo descuidado El estudio de los sistemas electorales y sus efectos ha sido, en realidad, un estudio de los sistemas electorales parlamentarios. Esto encuentra su justificacin en el hecho de que los sistemas electorales presidenciales slo se corresponden con un grupo de los sistemas electorales parlamentarios: los mayoritarios. Otro argumento que justifica el descuido cientfico de los sistemas electorales presidenciales es su supuesta menor importancia para la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y laestabilidad poltica, pues en ellos no se articula la gran alternativa del debate clsico entre representacin por mayora y representacin proporcional. Finalmente, el hecho de que la doctrina del gobierno comparado se limitara a Estados Unidos como prcticamente nico caso de sistema presidencial, ha disminuido el inters por las diferencias entre los sistemas electorales presidenciales. Esta situacin parece estar cambiando no slo a travs de la consideracin de otros casos de sistemas presidenciales, como algunos casos latinoamericanos, sino as mismo por dos tendencias adicionales: en primer lugar, se tiende a sostener que los sistemas electorales presidenciales tambin tienen efectos sobre la estructura del sistema de partidos y, en segundo lugar, que el presidencialismo mismo constituye una variable que puede tener ms peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y la dinmica de los sistemas de partidos.

Los tipos de sistemas electorales presidenciales Conforme a los sistemas mayoritarios parlamentarios, los sistemas electorales presidenciales se clasifican en mayoritarios (gana el candidato con ms votos que todos los dems) y de pluralidad (gana el candidato ms votado). Es importante

1 4 4 O Elecciones

y sistemas

electorales

Los sistemas electorales

presidenciales

145

tomar en cuenta las variantes que se presentan sobre todo en el caso del sistema electoral mayoritario cuando ningn candidato alcanza la mayora establecida. La primera disyuntiva se plantea en los trminos de una segunda vuelta electoral: decide el electorado o el parlamento (o algn otro rgano especial)? La segunda alternativa se establece entre las formas y las condiciones de las candidaturas para la decisin definitiva. Aqu puede restringirse el nmero de candidatos a dos o tres, o exigirse cierto porcentaje mnimo de votos para competir en la segunda vuelta; para ilustrar la frecuencia de los diferentes sistemas electorales presidenciales, ver cuadro 21. En Amrica Latina se registra una tendencia a introducir la mayora relativa con calificaciones adicionales para la eleccin del presidente. En Argentina, la Constitucin de 1993 establece la eleccin directa por la mayora relativa y una segunda vuelta electoral a realizarse cuando la frmula ms votada en la primera vuelta hubiere obtenido ms del 45% de los votos afirmativos vlidamente emitidos, o cuando sta hubiere obtenido el 40% y adems exista una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos vlidamente emitidos sobre la frmula que le sigue en votos; en Nicaragua, est previsto introducir el sistema de mayora relativa con el requisito de un 45 % de la votacin, con ballotage, en el caso de que ningn candidato alcance dicho porcentaje; en Bolivia, en el caso de que el Congreso no se decida por mayora absoluta por uno de los dos candidatos ms votados, se elige al candidato que hubiere obtenido la mayora relativa de los votos en la primera vuelta. En Africa subsahariana prevalece el sistema de mayora absoluta que se aplica en 18 pases: Angola, Bcnin, Burundi, Comores, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Gabn,Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Madagascar,Mali, Mauritania, Mozambique, Niger, Senegal, Repblica de Africa Central. Slo en seis pases se elige mediante el sistema de mayora relativa: Cabo Verde, Camern, Kenia, Malawi, Nigeria, Zambia.

Una primera reflexin tiene que referirse a la importancia de los sistemas electorales presidenciales para el resultado electoral. Sobran los casos de resultados completamente diferentes segn los sistemas electorales. En Chile, por ejemplo, en las elecciones de 1970, de haber existido la segunda vuelta en el sistema electoral de mayora absoluta, Salvador Allende no hubiera alcanzado la primera magistradura. All, tambin tuvo importancia la tradicin de votar en el Congreso por el candidato ms votado por el pueblo, de modo que ste no pudo realmente elegir: el sistema operaba de hecho como sistema de mayora relativa con aprobacin parlamentaria. La situacin inversa nos brinda Per en las elecciones de 1990: si, en lugar del sistema mayoritario con ballotage, se hubiera aplicado el sistema electoral de mayora relativa, habra sido elegido presidente el novelista Mario Vargas Llosa. Es obvio que, en ambos casos, el rumbo poltico de los pases hubiera sido otro. Lo mismo vale para otros pases, como Bolivia, donde con el sistema de mayora absoluta con voto decisivo del Congreso, el parlamento realmente opta entre los tres candidatos ms votados. Frente a este alto significado poltico del sistema electoral presidencial, resulta extrao que el tema haya sido tan desatendido por la ciencia poltica. La segunda reflexin se refiere a cmo evaluar los diferentes sistemas electorales, independientemente de que los resultados electorales sean del agrado de uno o no, ya que es sabido que existe una situacin de alta dependencia con respecto a la apreciacin de los sistemas electorales presidenciales segn la configuracin particular de la competencia poltica. Nos dedicaremos a este tema en el punto siguiente.

Evaluacin de los sistemas electorales presidenciales: criterios y resultados Existen varios criterios para evaluar los sistemas electorales presidenciales. El de mayor importancia es el de la legitimidad. En favor de un presidente elegido directamente por el pueblo habla su mayor legitimacin, lo cual hace preferir la segunda vuelta frente a una decisin por el Congreso. Concordantemente, segn este criterio, tambin es preferible la eleccin por mayora absoluta, antes que la eleccin por mayora relativa. Sin embargo, los dems criterios relativizan de alguna manera esta opcin. En segundo lugar, el criterio del pragmatismo llama la atencin sobre el costo de un sistema electoral como el mayoritario con segunda vuelta, que suele implicar la celebracin de dos elecciones: la primera, entre todos los aspirantes a la primera magistratura; la segunda, slo entre los dos candidatos ms votados. Esto representa obviamente un gasto en dos campaas electorales as como tambin un gasto de tiempo debido a la demora en llegar a un resultado electoral, y toda la incertidumbre que ello conlleva. Vale mencionar que en muchos de los pases en desarrollo, las elecciones significan, desde el punto de vista econmico, poner a un pas durante meses en un comps de espera. En tercer lugar, el criterio del tipo institucional considera los efectos de la forma de la decisin electoral sobre el funcionamiento del sistema poltico. Una cuestin crucial es la existencia de una mayora institucional para el presidente, es decir, si

-Cuadro 21-

Sistemas electorales presidenciales en Amrica Latina


Mayora relativa mayora de votos que excede del 40% del total de votos vlidos Mayora absoluta con segunda vuelta elige el Congreso
* e l e c c i n indirecta p o r C o l e g i o lilcclonil

Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela

Costa Rica Argentina (desde 1994), Brasil, Colombia, Chile, licuador. El Salvador, Guatemala, Peni Argentina* (hasta 1989), Bolivia

144

O Elecciones

y sistemas

electorales

Los sistemas electorales

presidenciales

146

el gobierno cuenta con una mayora absoluta en el parlamento. Esto depende, en gran medida, del sistema de partidos polticos y del sistema electoral parlamentario. Sin embargo, en el sistema electoral presidencial mayoritario con decisin final por el Congreso, el sistema poltico puede desarrollar caractersticas parlamentarias: se puede formar una mayora en el parlamento que provea de apoyo al gobierno. Esta era la prctica en Chile desde los aos treinta hasta mediados de los aos sesenta, cuando la Democracia Cristiana decidi "no transar" y gobernar sola, pese a tener una mayora parlamentaria en la Cmara de diputados y no en el Senado. El presidente Allende, con el gobierno de la Unidad Popular, sigui esta prctica en peores condiciones, ya que aunque haba sido elegido por el Congreso, contaba al da siguiente de su eleccin con slo un tercio de los parlamentarios. En Bolivia, por el contrario, en el transcurso de la redemocratizacin, se formaron tres gobiernos de distintos presidentes basados en acuerdos parlamentarios que se contrajeron en el contexto de la decisin del Congreso entre los tres candidatos ms votados en la primera vuelta. En dos oportunidades fue desplazado el candidato ms votado, una vez por el segundo y otra vez incluso por el tercero. Por medio de la parlamentarizacin de las prcticas en el gobierno, el sistema poltico boliviano logr muy buenos resultados. Conviene aadir que, en el caso de Chile, los partidos que formaron la "Concertacin", la cual triunf en las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 con la mayora absoluta de los votos en laprimera vuelta, desa-rrollaron un tipo semejante de comprensin parlamentaria del sistema presidencial, lo que subraya la importancia de los estilos polticos, dado que la Constitucin chilena de 1980 introdujo la segunda vuelta. Otro tipo de criterio institucional considera el probable efecto del sistema electoral presidencial sobre el sistema de partidos polticos e, indirectamente, su relacin con mayoras institucionales. La hiptesis es que los sistemas electorales presidenciales de mayora relativa conducen al bipartidismo y por este camino al apoyo parlamentario de una mayora absoluta del partido del presidente en el parlamento. Hasta ahora, esta hiptesis se funda slo en dos casos (Costa Rica y Estados Unidos; vase Lijphart 1994, p. 15), desatendiendo a otros factores que pueden explicar la simultaneidad del sistema presidencial electoral de mayora relativa y el bipartidismo. Los dems casos de presidencialismo con sistema electoral presidencial de mayora relativa en Amrica Latina (Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela) contienen tantas particularidades que parece difcil reunir ms experiencia emprica en favor de esta hiptesis. Mientras tanto, en las elecciones en Costa Rica (1994), el presidente electo no recibi una mayora absoluta de su partido en el parlamento. En Venezuela, el bipartidismo de los aos setenta y ochenta parece incluso seriamente cuestionado. Respecto a los pases latinoamericanos, la hiptesis tendra que restringirse entonces a casos de sistemas de partidos bien estructurados y con poca volatilidad electoral; pero, bajo estas condiciones, no brindara mucha informacin.

su efecto sobre el sistema de partidos polticos. Esta premisa es la simultaneidad de la eleccin presidencial y la parlamentaria. En trminos sistemticos, existen diferentes grados de simultaneidad: - simultaneidad baja: cuando las elecciones se llevan a cabo el mismo da; - simultaneidad mediana: cuando se sufraga con la misma boleta; - simultaneidad alta: cuando el elector emite un solo voto para elegir a los dos rganos (el cuadro 22 ofrece informacin sobre esta interrelacin en los pases latinoamericanos). El grado de simultaneidad tiene importancia, en tanto que la eleccin presidencial puede comportarse como un factor estructurador respecto a la eleccin parlamentaria. Esta perspectiva causal se funda, primero, en que la eleccin presidencial, por muchas razones, es la de mayor importancia en el sistema presidencial (sobre todo, en el presidencialismo con preponderancia incuestionable

Cuadro 22-

Elecciones presidenciales y parlamentarias en Amrica Latina: su relacin a travs del voto


Pas Argentina Eleccin simultnea s (no, respecto a la renovacin parcial) s no no* s no s no s Boleta nica s Voto nico s

Bolivia Brasil Chile Costa Rica Colombia Ecuador El Salvador Guatemala

s no no no no no no no

s no no no no no no no (s, respecto al 25% de los diputados

Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay

s s s s s s s s s

s no no no no s s s no

s no no no no no s s no

Elecciones presidenciales y parlanientarias^su interrelacin La hiptesis mencionada anteriormente recurre a una premisa que tiene mucho valoren el estudio que apenas comicn/a del sistemada total presidencial y de

Venezuela

* s, en 1989 y 1993. I'ucntc: Nnhlen, 1993,

144 O Elecciones y sistemas

electorales

Los sistemas electorales presidenciales

148

del presidente) y, segundo, en que una decisin unipersonal siempre lleva a la concentracin de los votos en unas pocas opciones en el sistema de mayora absoluta con segunda vuelta a menudo incluso slo en dos, lo que torna vlido suponer un efecto sobre la decisin electoral respecto a un rgano pluripersonal. Con fines heursticos, y en trminos muy generales, puede afirmarse que, a mayor simultaneidad, mayor influencia de la decisin tomada en la eleccin presidencial sobre la eleccin parlamentaria. Las experiencias contrarias originadas en casos concretos deben explicarse separadamente. La relacin es compleja y sutil. Sobran los aspectos en comparacin que no tienen una respuesta, sin embargo, exponer buenas cuestiones ya favorece una mejor comprensin. En primer lugar, se trata ante todo de saber cmo les va a los partidos en la votacin misma. Con mayor grado de simultaneidad: atrae ms votos un buen candidato presidencial para su partido en la eleccin parlamentaria? Esta pregunta no debera ser, empero, la decisiva. Se trata, fundamentalmente, del efecto estructurador que esta relacin reviste en la situacin decisoria del elector y de los partidos (en el nivel interno) y en el sistema de partidos, as como en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Estos diversos niveles pueden ser afectados por el solo timing de las elecciones para los diversos rganos (ninguna o baja simultaneidad).

otro lado, el presidencialismo y ms an el presidencialismo no reeleccionista incentiva el fraccionalismo interno. Por ltimo, se producen escisiones de partidos justo en el proceso de la nominacin de las candidaturas presidenciales. En otras palabras, la generacin de las candidaturas para las elecciones presidenciales, de cantidad reducida, puede llevar a una mayor fragmentacin del sistema de partidos. En esta relacin compleja de factores, los sistemas electorales presidenciales pueden desempear un papel, fortaleciendo o reduciendo los efectos que tenga el presidencialismo sobre el sistema de partidos polticos. Existen muchos indicios de que las diferentes frmulas de mayora ejercen en teora, y tendencialmente en la prctica, influencias anlogas a las que se observan desde Duverger (1951) en cuanto a las elecciones parlamentarias: la mayora relativa con efectos de concentracin, la mayora absoluta con efectos de fragmentacin. Las situaciones concretas que no se atienen a estos supuestos, deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente.

Sistema electoral presidencial y etnicidad El clivaje tnico constituye, por ejemplo, en muchos pases africanos, una cuestin de primer orden tambin en el caso de los sistemas electorales presidenciales. En comparacin con las elecciones parlamentarias, ste parece un problema an mayor, dado que la eleccin unipersonal no parece abrir perspectivas de representacin proporcional de las etnias: gana la mayora. Cmo impedir, entonces, que esta decisin sea motivo de mayor desintegracin y conflicto (incluso blico) entre las etnias? Las soluciones que ofrece la sistemtica electoral al respecto son contadas. Hay que recordar que la democracia misma, la democracia pluralista, de competencia poltica entre partidos en la lucha por el poder, puede agudizar el conflicto tnico en la medida en que se apele a la etnicidad como factor de poder, como elemento bsico de formacin del sistema de partidos polticos. Sin embargo, existe una larga tradicin de bsqueda de soluciones para mejorar la frmula de decisin por la mayora. Vale recordar que la frmula mayoritaria misma se desarroll en el marco de las elecciones eclesisticas durante la Edad Media, sustituyendo el requisito de la unanimidad. Existe cierta analoga entre esta evolucin y la democratizacin en los pases de partido nico. All se trata de sustituir la supuesta unanimidad, justificada por la tradicin precolonial y las necesidades de integracin nacional y formacin del Estado, por una comprensin de la sociedad en trminos de diversidad y conflicto de intereses y del sistema poltico en trmiros de un pluralismo poltico. La teora poltica medieval se dedic a reflexionar acerca de cmo aumentar el elemento de la calidad de la decisin en la decisin por cantidad. En el siglo XVIII, los racionalistas franceses inventaron el voto ponderado y escalonado, precursor de la representacin proporcional. En trminos sistemticos, se puede pensar en las soluciones siguientes: 1. Aumentare! requisitocuantitativo, solicitando porejemplodos tercios de los votos para ganar una eleccin/mtodo que se utiliza en el proceso legislativo. Este aumento de la mayora requerida tiene el inconveniente de poder impedir que se llegue a una decisin clectoiul, dado que la misma mayora absoluta representa un requisito alto en elecciones libres

El factor presidencialismo Para el estudio del efecto de los sistemas electorales presidenciales, conviene tomar en cuenta no slo el mbito propiamente tal de los sistemas electorales, sino tambin el presidencialismo con sus caractersticas y sus efectos. En primer lugar, el presidencialismo vara mucho segn la estructura de la relacin entre ejecutivo y legislativo, segn los tipos de partidos y los formatos de los sistemas de partidos, segn la estructuracin o volatilidad del voto, etc., de modo que es muy difcil hacer generalizaciones. En segundo lugar, hay que considerar que el presidencialismo en Amrica Latina es no reeleccionista, salvo raras excepciones como Repblica Dominicana y, hasta la reforma de 1994, Argentina. Esta caracterstica cambia toda la relacin entre el ejecutivo y el legislativo, el partido del presidente electo y el presidente de la nacin. Se reduce el grado de responsabilidad del ejecutivo, su accountability, ante un electorado que no puede enjuiciarlo polticamente a travs del voto. Se reduce, igualmente, el vnculo del presidente con su partido y viceversa, dado que el inters de ambos en una colaboracin mutua se ve severamente restringido en el tiempo, sin considerar la performance del gobierno. Dado el carcter de suma cero ("the winner takes all") de la eleccin unipersonal en el presidencialismo, que tiene como corolario la distribucin de los puestos en el gobierno entre los hombres del presidente, el partido del presidente no se ve lo suficientemente comprometido con el gobierno y su lite, que no ha sido integrada al ejecutivo, se distancia paulatinamente del presidente, en funcin de preparar la alternativa poltica para las prximas elecciones. En el contexto de nuestras apreciaciones tenemos, por un lado, el factor presidencialismo que, con su reduccin de la competencia poltica a unos pocos candidatos, parece contribuir a limitar tambin la cantidad de p.n lulos polticos. Por

150

Elecciones

y sistemas

electorales

Los sistemas electorales municipales

2. Exigir como condicin para ganar no slo una mayora (relativa o absoluta) en el nivel nacional, sino tambin un determinado porcentaje de votos en el nivel de unidades territoriales, de modo que se garantice una representacin territorial ms equilibrada o incluso politnica en la persona del candidato electo. Esta solucin fue la introducida en Kenia en 1992 (ver recuadro 8). Tiene en su favor el hecho de no complicar demasiado el logro de un resultado electoral, pero su viabilidad depende de que los requisitos adicionales a la mayora se adapten bien a la configuracin tnica y poltico-partidista del pas. 3. Elegir al presidente con un voto ponderado, escalonado o alternativo. El elector indica su primera, segunda, tercera, etc., preferencia, y en caso de que ningn candidato alcance la mayora absoluta, deciden las ms altas preferencias. Como mtodo de clculo se podra aplicar, por ejemplo, el sistema de voto nico transferible (ya mencionado anteriormente). Esta solucin es tcnicamente ms complicada que la otra e implica que todo el electorado se pronuncie sobre todos los candidatos; llegado el caso, puede ganar aquel que, pese a no contar con la mayora de los primeros votos, rena ms consenso intertnico. Retomando la precaucin expuesta previamente sobre la limitada importancia del sistema electoral presidencial en este contexto ms amplio de democracia y etnicidad, vale aadir la necesidad de la ms alta responsabilidad de las lites polticas y de su comportamiento para el funcionamiento de la democraciapluralista. Parece imprescindible sembrar una cultura poltica de formacin de consenso que se materialice en el tipo de partidos polticos, en la estructura del sistema de partidos y en las formas de hacer poltica. La viabilidad de la democracia pluralista con la frmula mayoritaria en las elecciones presidenciales, puede incrementarse anteponiendo a estas decisiones procesos de formacin de consenso, en el sentido por ejemplo de que slo se presenten candidatos que renan esta condicin. En este contexto, se podra pensar en crear la vicepresidencia y en frmulas de candidatos para presidente y vicepresidente que exijan que stos representen a diferentes etnias y aparezcan conjuntamente en una boleta nica.

En gran parte de los pases industrializados, la democracia municipal tiene tanta tradicin como la democracia en el nivel nacional. El proceso de democratizacin de muchos pases abarc, as mismo, el nivel municipal. Aun en tiempos de democracia, las autoridades pblicas en dicho nivel eran nombradas generalmente por el poder ejecutivo nacional. En el marco de los intentos de descentralizar los sistemas polticos, en la mayora de los casos, resultaba ms fcil imponer reformas en el nivel comunal que en el regional o provincial. En varias ocasiones se intent incluso minar las demandas de descentralizacin en el nivel regional a travs de la valoracin de los municipios o "alcaldizacin". Esto tena sentido sobre todo en aquellos casos en los que la descentralizacin podra haber permitido o favorecido corrientes separatistas. En Amrica Latina, por ejemplo, en los aos ochenta y noventa se volvi a legislar sobre el nombramiento de los alcaldes con la idea de profundizar la democracia en Argentina, Colombia, Venezuela, Bolivia, Chile, Paraguay y Brasil. En Africa, la descentralizacin puede tener un gran significado en el marco del problema de la etnicidad. El traspaso de poder poltico desde el centro del pas a los municipios, puede contribuir a la integracin de la poblacin rural en el proceso de toma de decisiones polticas, el cual se encuentra frecuentemente muy sesgado a favor de los sectores urbanos en el nivel nacional. Al mismo tiempo, puede contribuir a aliviar los conflictos entre las etnias, cuyo origen se halla en la politizacin de la etnicidad, lo cual se manifiesta en el dominio de la etnia mayoritaria sobre la(s) minoritaria(s).

Niveles del sistema poltico y sistema electoral Si vamos a considerar las elecciones en niveles inferiores al nivel nacional, las elecciones regionales, y aqu especficamente, las elecciones municipales, hay que constatar en trminos generales que los sistemas electorales, sus componentes, sus mecanismos y sus^efectos, son independientes del nivel del sistema poltico. Las afirmaciones de la doctrina de los sistemas electorales son vlidas para todos los procesos electorales, desde el nivel nacional hasta el municipal. Desde la perspectiva de la sistemtica electoral, no es la cuestin del nivel del sistema poltico sino la cuestin en torno al carcter uni- o pluripersonal la que hace una notoria diferencia. Repetimos aqu lo que afirmbamos en el captulo anterior: los rganos unipersonales slo pueden ser elegidos por un sistema mayoritario. All, la opcin entre sistemas electorales se reduce a una opcin entre sistemas mayoritarios. As, para elegir a un alcalde entran en juego los sistemas electorales que presentamos como sistemas electorales presidenciales. Respecto a los concejos

Recuadro 8

El sistema electoral presidencial en Kenia


En 1992, en el proceso de democratizacin del sistema de partido nico, sejntrodujeron electorales provinciales ),25%de provincias. los votos requisitos vlidos. obtuv

adicionales para el candidato vencedor. Este tiene que reunir la mayora relativa de los votos y, en cuatro de las ocho provincias (circunscripciones 36,6% de los votos y el porcentaje En las primeras elecciones bajo este sistema en 1992, el presidente requerido en cuatro Moi del partido KANU

152

Elecciones

y sistemas

electorales

Los sistemas

electorales

municipales

153

Cuadro 23

municipales, los rganos plurinominales de nivel local, vale respectivamente lo mismo: en este caso, se dispone de todos los sistemas electorales que se aplican en el nivel del parlamento nacional. La diferencia que podemos marcar entre los distintos niveles del sistema poltico respecto a los sistemas electorales, se refiere exclusivamente a la valorizacin de los diferentes sistemas electorales. La apreciacin de los sistemas electorales es dependiente del contexto en el cual operan, es decir, de determinadas circunstancias, condiciones de funcionamiento, objetivos y exigencias. Por consiguiente, la valorizacin de los sistemas electorales puede variar segn el nivel del sistema poltico. Y en efecto, se puede justificar perfectamente una opcin que difiera segn los niveles del sistema poltico. Es ms, observando el desarrollo de los sistemas electorales en el nivel nacional y en el nivel municipal, se puede constatar, sobre todo en el caso de los rganos plurinominales, la mayor aplicacin de los diferentes tipos de sistemas electorales.

Sistemas electorales para ejecutivos locales en Amrica Latina


Pas

Duracin mandato

Eleccin directa/ indirecta

Reeleccin

M a y o r a exigida

Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala

4
4

directa directa indirecta (b) semidirecta (c) directa directa directa directa directa

si
s s s no s s s s

mayora relativa mayora relativa (a) n.a n.a mayora relativa mayora relativa mayora relativa mayora relativa mayora relativa: si menos 200.000 electores (d)

2 4 3 4 4 3 5

Sistemas electorales para alcaldes Para la eleccin de los alcaldes existe un nmero limitado de alternativas. En primer trmino, hay que diferenciar entre eleccin directa e indirecta: eleccin por parte del electorado o por parte de la representacin comunal. Como veremos a continuacin, ambos procedimientos tienen sus pros y sus contras: naturalmente, la eleccin directa es vista como ms democrtica. En algunos estados federados (.Lander) de la Repblica Federal de Alemania, el alcalde es elegido de manera directa y es el jefe de la administracin municipal; en otros estados federados, en cambio, se le elige de manera indirecta a travs del parlamento comunal y es el representante principal de la comuna, pero la administracin municipal est presidida por un director municipal, elegido por el parlamento comunal. En Espaa, el alcalde tambin es elegido indirectamente por el parlamento comunal. En America Latina, prevalece la eleccin directa, como lo muestra el cuadro 23. Si la eleccin del alcalde es indirecta, se exige, por lo general, la mayora de los votos de los miembros del parlamento municipal. Dado que existen ms argumentos a favor de la utilizacin de sistemas de representacin proporcional en las elecciones en el nivel comunal que en las elecciones de rganos representativos en el nivel nacional, y dado que de hecho, al menos en varios pases europeos, junto a la representacin proporcional tambin se emplean listas abiertas, voto de preferencia, voto cumulativo y panachage, estas condiciones institucionales conducen mayormente a sistemas pluripartid islas y muy rara vez a una mayora absoluta para un solo partido. Por consiguiente, para la eleccin del alcalde es necesario formar coaliciones. El puesto de alcalde no siempre es ocupado por el candidato que rene la mayor cantidad de votos del electorado: en Espaa, por ejemplo, en 1991, en 45 de los 70 municipios ms importantes de este pas ningn partido dispona de la mayora; en 17 municipios, el alcalde no era el lder del la lista ms votada. En tales casos, la permanencia del alcalde en su cargo, al igual que un primer ministro en un sistema parlamentario, depende del mantenimiento de la respectiva coalicin Aunque los alcaldes en Espaa estn protegidos contra las consecuencias de una derrota espordica en la votacin mediante el mecanismo de la mocin de confianza
Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
4

indirecta semidirecta (e) directa indirecta (f) directa directa semidirecta (g) directa directa (h) directa

si
s no

n.a n.a mayora relativa n.a mayora relativa mayora relativa n.a mayora relativa mayora relativa mayora relativa

4 3 6 5
5 3

s
s no

s
s s

4 5 3

n.a: no aplicable s i: sin informacin ^ , ... . (a) La mayora simple define al vencedor en los municipios con menos de 200.000 electores. En los mumc.pios mas populosos existe un segundo turno si ninguno de los candidatos alcanza en la primera eleccin mas de la mitad de ios votos nominales. . . , , .. m . L, n i , (b) Para los alcaldes se determina la eleccin indirecta por los concejos y juntas municipales de entre sus miembros. (c) Ser proclamado alcalde el candidato que habiendo obtenido el mayor nmero de preferencias individuales cuente como mnimo con el 35% de los votos vlidamente emitidos, siempre que integre la lista mas votada. En caso de no cumplirse estas condiciones, el concejo elegir alalcalde de entre sus miembros. (d^ En los municipios de 200.000 electores o ms se establece la mayora absoluta y el mecanismo de dos vueltas electorales. Igualmente, en los municipios de poblacin inferior a 20.000 habitantes, el alcalde y los concejos permanecen en sus cargos das aos y seis meses. e) Se declararelecto alcalde municipal al primer ciudadano que aparezca en la lista de cand.datos que haya obtenido la mayora de sufragios, restndose del total de votos que favorecen a dicha lista el equivalente de un cociente electoral municipal. ( 0 Ijos concejos municipales designan al alcalde. <, Ser elegido alcalde el candida,o que ocupe el primer lugar de la lista que haya obtenido la mas alta votacin, (h) Corresponde el cargo de imrmlrnlr u I li.li. ms volada del lema ms volado, no admi.icndose la acumulacin por stihlrmas l-ucntc Molinu/Hrnwmlr/. 1 , m _

Sistemas electorales legislativos locales en Amrica Latina


Pas Perodo electoral 4 (a) 4 Sistema electoral Proporc. Proporc. Lista Frmula Voto person. Barrera Postulacin candidatos Elecciones simultneas no no

Argentina Brasil

Bolivia Chile Colombia

Proporc. Proporc. Proporc.

Cerr. y bloqueda Voto pref. Lista cerr. y no bloqueada Cerr. y bloqueada Cerr. no bloqueada Cerr. y bloqueada

D'Hondt D'Hondt

s.i.

cociente electoral no s

slo partidos

Saint Lague D'Hondt Cociente natural y restos ms altos Cociente natural y restos ms altos Coc aite natural y restos ms altos s.i. D'Hondt

Costa Rica

Proporc.

Cerr. y bloqueada

Ecuador El Salvador 3

Proporc. Mayorit. de lista Proporc.

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada

130 no no

Guatemala
Hait Honduras

5(c)
4 4

medio cociente electoral 0,3% del cociente natural no no

slo partidos partidos y grupos elect. indep. partidos y grupos elect. indep. slo partidos

slo partidos slo partidos partidos y grupos elect. indep. partidos e indep. partidos y grupos elect. indep. slo partidos partidos y grupos elect. indep.

s(b) s s

Mayorit. (d) Proporc.

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada

May. re. Cociente natural Restos ms altos

no no (ley de lemas) no no

n.a no

s s

Mxico Nicaragua

Proporc. Predom. mayorit. (la mayora de los cargos se asignan a la lista ganadora)

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada

Cociente natural y cargos sobrantes por orden de votac.

s.i no

no s

Cuadro 24 (conL) -

Sistemas electorales legislativos locales en Amrica Latina


Pas Perodo electoral 5 Sistema electoral Preom. mayorit. (circunscr. uninominales y plurinom. pequeas) Lista Frmula Voto person. s Barrera Postulacin candidatos partidos y grupos elect. indep. Elecciones simultneas

Panam

Cerr. no bloqueada

Paraguay Per

5 3

Proporc. Predom. mayorit. (lista ganadora obtiene mitad ms uno de los escaos. Resto: prop.) Proporc. Mayorit. (se asegura mayora al lema intend. ganador) Mayorit. (f)

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada

Cociente natural. Cargos restantes: medio cociente. Otros: cand. ms votados no electos D'Hondt D'Hondt

no

no no

no 5%

partidos y grupos elect. indep. partidos y grupos elect. indep.

no no

Repblica Dominicana Uruguay

4 5

Cerr. y bloqueada Cerr. y bloqueada

Media ms alta. D'Hondt D'Hondt (para el resto) Circuitos uninom.

no no (ley de lemas) s

no no

partidos y grupos elect. indep. slo partidos (e)

s s

Venezuela

Candidat. uninominal

no

partidos y grupos

no

n a: no aplicable; s.i.: sin infoimacin . . (.) Los datos recogen la tendencia predominante entre las provincias argentinas, (b) A la mitad del periodo se someten a votacin un nmero de cargos equivalente a la nutad menos uno de los componentes del Consejo. Hay simultaneidad para la mayora de los cargos, (c) Poblaciones con menos de 20.000 habitantes, cada dos aos y medio. d) Haiu utiliza un sistema mayoritario de lista. . ., ( e) No existe una disposicin constitucional al respecto; sin embargo, los candidatos deben figurar dentro de algn lema que en el lenguaje uruguayo equivale al nombre de un partido (0 ^Venezuela, el sistema mayoritario es el previsto en la Ley Orgnica del Sufragio de 1993, que prev su utilizacin por primera vez en diciembre de 1995. El sistema utilizado en las elecciones de 1992 tena las siguientes caractersticas: 2/3 de los cargos de cada municipio se elegan en circuitos uninominales y un tercio mediante listas cenadas y bloqueadas, por medio de la frmula D'Hondt. Fuente: Molina/Hernndez 1995.

1 5 6 D Elecciones y sistemas

electorales

Los sistemas electorales municipales

157

constructiva, se producen a travs del "transfuguismo" cambios de alcaldes que no son resultado de la voluntad del electorado sino de la lucha poltica al interior de los parlamentos comunales, lo que es percibido como insatisfactorio. Si el alcalde es elegido de manera directa, los sistemas electorales disponibles son prcticamente slo el sistema de mayora relativa o el de mayora absoluta (con ballotage). En tal caso, parlamento comunal y alcalde se eligen por supuesto en dos actos electorales separados, probablemente tambin de forma no simultnea, y pueden surgir problemas en la formacin de mayoras en el parlamento comunal, como en sistemas presidencialistas entre el presidente y el Congreso. A favor del sistema de mayora relativa, habla el hecho de que la decisin se tome en una nica vuelta electoral, con miras a la cual son elaboradas, normalmente a puertas cerradas, las estrategias (acuerdos, pactos) de los partidos polticos. Pero aqu triunfa el candidato que obtuvo tan slo la mayora relativa de los votos. Elegido alcalde por una minora, su posicin ser probablemente dbil frente al parlamento comunal. Por el contrario, a favor del sistema de mayora absoluta est el hecho de que tras una primera vuelta, en la que los partidos tienen ocasin de medir sus fuerzas respectivas, los partidos pueden antes de que tenga lugar la segunda vuelta celebrar acuerdos que no slo posibiliten la victoria de un determinado candidato en la segunda vuelta, sino que sienten la base, as mismo, para la formacin de una mayora en el parlamento comunal. Sin embargo, entregarlos votos porpartedeun partido para asegurar la mayora de un candidato puede ser una maniobra dirigida en contra del candidato que probablemente haba reunido ms votos en la primera vuelta. No hay garanta alguna de una decisin constructiva en el sentido de un apoyo de la poltica del candidato electo en el parlamento comunal. Y si sta no se produce, si es eliminado slo el candidato ms fuerte, puede llegar a complicarse mucho el trabajo poltico en el parlamento comunal. Comparando los sistemas electorales presidenciales utilizados en Amrica Latina en distintos niveles del sistema poltico, Jos Molina y Janette Hernndez (1995) enfatizan que "los sistemas electorales locales para la eleccin del jefe del ejecutivo no son una reproduccin de los sistemas nacionales". En efecto, llama la atencin que, en Amrica Latina, la eleccin se decide por la mayora relativa en el nivel local, siendo las dos nicas excepciones Brasil y Guatemala, donde en los municipios de doscientos mil habitantes o ms se exige la mayora absoluta. Cabe destacar igualmente que en la gran mayora de los pases (salvo Colombia y Mxico) se permite la reeleccin de los jefes del ejecutivo municipal.

1 La escala reducida del mbito geogrfico-territorial en que se llevan a cabo las elecciones implica que el elector est ms familiarizado con los problemas, con la personas preocupadas por lo pblico, y con las posibles soluciones a los asuntos por lo que las dificultades no se perciben tanto como problemas de orden poltico sino ms bien de orden administrativo. . 2 La menor importancia de los partidos polticos como canales exclusivos de la formacin de la voluntad poltica y la presencia de muchos grupos (de ciudadanos, electores, independientes, etc.) que compiten con los partidos por el voto. Aqu tiene mayor importancia el candidato como persona conocida, en qmen se puede confiar (o no). El votante tiene la posibilidad de formarse una idea de el, por conocerlo en un contexto determinado. 3 El estilo de la poltica local: el debate en funcin de eneontrar soluciones pragmticas con votaciones en el concejo municipal que no necesariamente respetan las fronteras partidistas. Estos momentos llevan a apreciar mas las formas de voto que permiten expresar preferencias personales, o sea, favorecen entre las formas de lista las no bloqueadas o incluso las no cerradas En determmadas circunstancias, se puede aconsejar la lista abierta que perm.te al elector, en el caso de que tenga tantos votos como concejales a elegir, formar la composicin completa de su concejo municipal. Que estos sistemas electorales sean complicados, no es un a r g u m e n t o contrario con peso, cuando el poder de seleccin d e l votante y el grado de satisfaccin del electorado es muy alto. . . . As de acuerdo con la valoracin diferente de los sistemas electorales segn e nivel del sistema poltico, en Alemania, los sistemas electorales en el nivel ocal exhiben caractersticas particulares que los diferencian claramente del sistema utilizado para las elecciones nacionales, especialmente en lo referente a a candidatura, la cual est restringida a los partidos polticos, y a la forma de a lis a. En Amrica Latina, sin embargo, las diferencias no son tan amplias, como se desprenden del cuadro 24. La restriccin del derecho de postulacin ajos partidos p o t o s es menor que en el nivel nacional; prevalecen las listas cerradas y bloqueadas y el mtodo D'Hondt.

Sistemas electorales para concejos municipales Respecto a los rganos pluripersonales en el nivel local, la sistemtica electoral es la misma que la establecida en torno a los niveles ms altos del sistema poltico Entonces, en lo que concierne a los elementos tcnicos, no hay que aadir ms a lo x que ya expusimos. Sin embargo, la valoracin de los elementos y de los sistemas electorales en su conjunto es diferente. En el nivel local, los objetivos de una mayor participacin del votante en la seleccin del personal poltico pueden tener una mejor valorizacin por varios motivos, entre los cuales estn los siguientes:

El debate sobre la reforma electoral: diez recomendaciones

En los captulos anteriores hemos presentado los sistemas electorales en sus componentes y como un todo, segn sus efectos y segn las apreciaciones que reciben. Ahora, resumiremos lo establecido al tratar el tema de las perspectivas del debate sobre sistemas electorales y sus reformas. Como ya manifestamos, una de las intenciones de este libro consiste en poner a disposicin de los participantes en el debate sobre la reforma del sistema electoral un conocimiento sistemtico, conceptualmente adecuado y empricamente fundado de la materia. Sin embargo, basta con observar los debates que se llevan a cabo en varios pases para darse cuenta de las deficiencias de los conocimientos y la metodologa. Los debates siguen caracterizados por un uso indiscriminado de conceptos, de afirmaciones poco fundadas, de figuras argumentativas precarias. Su nivel justificara incluso, muchas veces, el empleo de eptetos an ms duros. Al parecer, en cada debate es necesario transitar el largo camino que va desde los mitos y las creencias en torno a los sistemas electorales hasta los cnones de lo cientficamente vlido y lo polticamente viable. Muy a menudo, este camino tan slo se recorre parcialmente, ya que existe una brecha adicional entre lo cientficamente vlido y lo polticamente viable. Sera probablemente un tremendo error depositar una confianza excesiva en la aplicabilidad de soluciones cientfico-tcnicas a problemas que son esencialmente polticos. O exigir lgica y coherencia conceptual a los trminos empleados y a la argumentacin, cuando la capacidad de llegar a un acuerdo poltico reside precisamente en la imprecisin de los conceptos e, incluso, en la evocacin de creencias respecto a los efectos de los sistemas electorales. Sin embargo, aqu sugeriremos diez recomendaciones que pueden ser de utilidad en el debate sobre la reforma electoral: 1.La primera recomendacin se refiere al concepto de sistema electoral. Nuestro consejo es restringirlo en los trminos de la definicin formulada ms arriba: las reglas de conversin de preferencias polticas expresadas en votos en poder poltico (en forma de escaos parlamentarios o puestos ejecutivos). Este concepto restringido es de mayor utilidad para el estudio de los efectos de los sistemas electorales y para optar por alternativas en el momento de criticar y reformar el sistema electoral vigente. 2. La segunda recomendacin apunta a apreciar de forma realista el mbito y la importancia de los efectos que ejercen los sistemas electorales. Vale evitar tanto el sobredimensionamiento como la subestimacin de sus efectos. No cabe ninguna duda: los sistemas electorales tienen efectos polticos. Que stos sean mayores o menores que los de otros componentes de la institucionalidad poltica resulta un aspecto secundario, cuando lo que se discute es el tema de los sistema electorales. As mismo, es cieito que los efectos de los sistemas electorales son limitados en cuanto al mbito, irlntivo (i e., no deterministas) en cuanto a relaciones causales

160

Elecciones y sistemas

electorales

El debate sobre la reforma electoral: diez, recomendaciones

161

y variables segn lugar y tiempo. Pero, aun cuando sus efectos son efectivamente reducidos, tampoco lo son tanto como para no contar. En la medida en que se delimita bien el mbito en el que se discute sus influencias, aumenta tambin su importancia. 3. La tercera recomendacin recuerda la sugerencia de no depositar demasiada confianza en las viejas y muy difundidas creencias acerca de los efectos de los sistemas electorales. El mismo Duverger desautoriz cuarenta aos ms tarde sus propias leyes sobre los efectos del sistema de pluralidad y de la representacin proporcional. La relacin entre el sistema electoral y el sistema de partidos es demasiado precaria como para formular "leyes sociolgicas". Hay que dejar entonces de lado toda la carga perceptiva y conceptual asociada a estas viejas doctrinas. Simplemente es equivocado pensar que, por ejemplo, la introduccin de la circunscripcin uninominal tiene como resultado automtico la reduccin del nmero de partidos. Las viejas creencias oscurecen los efectos de los componentes de los sistemas electorales y de stos en su conjunto. 4. La cuarta recomendacin se dirige a la relacin que se establece con fines analticos entre los sistemas electorales y los dems factores de tipo institucional, histrico, sociolgico, poltico, etc. Aqu se aconseja explcitamente percibir dicha relacin de manera circular. Esta percepcin es contraria al monocausalismo tan comn en el debate sobre sistemas electorales, y sacrifica la posibilidad de formular teoras unilineales en favor de una comprensin ms integral de lacomplejarelacin existente entre los diferentes factores. De este modo, se adquiere conocimiento acerca de un dato importante, como lo es que el mismo propsito de las fuerzas polticas de favorecer tal o cual estructura del sistema de partidos ha sido decisiva no slo respecto a la opcin por un sistema electoral, que podra estar en correspondencia con dichos objetivos, sino tambin respecto a la materializacin del formato del sistema de partidos. 5. La quinta recomendacin considerad hecho de que no existe ningn sistema electoral ideal. Todos los sistemas electorales tienen ventajas y desventajas, cuya importancia y valoracin depende de criterios especficos y condiciones contingentes. El ejercicio consiste, por consiguiente, en buscar la solucin tericamente adecuada y polticamente viable para el caso en cuestin. 6. La sexta recomendacin contina laprecedente en el sentido de poner nfasis en conducir el debate no tanto en el nivel de los principios abstractos o tipos ideales, es decir, representacin por mayora versas representacin proporcional, sino en el nivel de los tipos de sistemas electorales y sus variantes. Es necesario recordar que, en el campo de la representacin proporcional, prcticamente ningn sistema electoral es igual a otro. Efectivamente, la diferencia radica en la composicin individual de un sistema electoral; esto es as, por un lado, debido a la relacin de un sistema electoral con las condiciones contingentes especficas y, por otro lado, porque cada sistema electoral ejerce efectos diferentes. En este sentido, slo en este nivel, el cual permite considerar fenmenos histricos contingentes y efectos tendenciales de los sistemas electorales especficos, se pueden determinar los efectos polticos de los sistemas electorales. 7. La sptima recomendacin se refiere explcitamente a la necesidad de estudiar detalladamente el contexto histrico, poltico, social, ele , es|X"ClTico de cada caso en que se plantea el problema de introducir o refnimii un MMemu clcc

toral Los objetivos de una reforma, los elementos tcnicos en debate, los sistemas electorales en su conjunto, cada uno de estos puntos tiene que ser examinado con base en requisitos y requerimientos caractersticos de las sociedades en cuestin. El factor sociolgico es extremadamente importante para la performance del sistema electoral, sobre todo cuando a ste se le otorga una importancia que excede los lmites prudentes. . 8 La octava recomendacin estipula pensar primero los objetivos que se quieren alcanzar con el sistema electoral o con su reforma. En la realidad suele prevalecer la situacin contraria: cada uno de los participantes en el debate profesa su propio sistema electoral. Con la presencia de docenas de sistemas electorales en la mesa, el debate de reforma ingresa en un callejn sin salida. Mas vale entonces discernir primero los objetivos, vinculndolos con las funciones que deben cumplir los sistemas electorales y con las condiciones polticas y sociales especificas del
CaS

' 9 La novena recomendacin propone vincular las proposiciones con los debidos exmenes empricos. El mtodo crtico por excelencia es el mtodo comparativo. Cuntas veces se supone la causalidad del sistema electoral vigente respecto a un fenmeno criticado? Cuntas veces se cree poder remediar el problema introduciendo un sistema electoral diferente o modificando alguno de sus componentes? Un anlisis comparado podra demostrar que el mismo fenmeno criticado existe en varios pases con sistemas electorales diferentes. Para evitar errores de anlisis y propuestas equivocadas, es imprescindible comparar. Pero no de la manera usual, la comparacin ilustrativa, sino de manera cientfica: la comparacin para el examen crtico de una hiptesis. 10 La dcima recomendacin aconseja escepticismo frente a supuestos a veces implcitos, aunque generalmente explcitos sobre la existencia de un campo virgen para la instrumentacin de opciones institucionales (institutional chotees), donde pueden aplicarse todas las alternativas que ofrecen los sistemas electorales. Este pensamiento se refuerza, en la prctica, por la mencionada presencia de un sinnmero de opciones alternativas frente al sistema vigente. Sin embargo el campo de reforma es en realidad muy reducido. Las reformas exitosas quedan restringidas, en la gran mayora de los casos, al interior del princjpio de representacin no lo trascienden. As mismo, el sistema electoral vigente, pese a la critica expuesta, no resulta ser obsoleto, sino que representa, de entre las alternativas en debate, la opcin con mayores posibilidades de imponerse.

Bibliografa

Al-Marayati, A.A. (1968) Middle Eastem Constitutions and Electoral Laws, Praeger, New York. Beyme, K. von (1986) Los partidos polticos en las democracias occidentales, Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid. Bogdanor, V./Butler, D. (eds.) (1983) Dcmocracy and Elections. Electoral Systems and Their Political Consequences, Cambridge University Press, New York. Braunias, K. (1932) Das parlamentarische Wahlrecht. Ein Handbuch ber die Bildung der gesetzgebenden Korperschaften in Europa, 2 vol., de Gruyter, Berln/Leipzig. Butler, D./Ranney, A. (eds.) (1978) Referendums. A Comparative Study of Practice and Theory, AEI (American Enterprises. Institute for Public Policy Research), Washington. Caciagli, M./ Corbetta, P. (1987) Elezioni Regionali e Sistema poltico nazionale, Ed. II Mulino, Bologna. Carreras, F. de/Valles, J.M. (1977) Las elecciones, Editorial Blume, Barcelona. Carstairs, A. Me. (1980) A Short History of Electoral Systems in Western Europe, George Alien & Unwin, London. Corrado, S. (1987) Elezioni e partiti, Editrice IANUA, Roma. Cotteret, J.M./Emeri, C. 1973 Les systcmes lectoraux, 2 a ed., Presses Universitaires de France, Paris. CSE-Consejo Supremo Electoral (ed.) (1984) Sistemas electorales comparados. Con especial referencia al nivel local, Ediciones del CSE, Caracas. Duverger, M. 1957 Los partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Franco, R. 1988 Los sistemas electorales y su impacto poltico, IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica. Franco Quijano, J.F. (1968) Sistemtica electoral, Caracas. Grofman, B./Lijphart, A. (eds.) (1986) Electoral Laws and their Political Consequences, Agathon Press, Inc., New York. Hand, G./Georgel, G./Sasse, Ch. (1979) European Electoral Systems, Handbook, London. Hermens, F.A. 1941 Democracy or Anarchy?, University of Notre Dame, Indiana. Hermet, G./Rose, R./Rouqui, A. (eds.) (1978) Elections withoutChoice, Macmillan, New York. Hoffmann-Martinot, V. et al. (1994) Local Elections in Europe, Instituto de Ciencias Polticas y Sociales, Barcelona. Hogan, J. 1945 Elections and Representation, Cork University Press, Oxford. Institute of Electoral Research (1962) Parliaments and Electoral Systems: A World Handbook, London. Instituto Interamericano de Derechos Humanos/CAPEL (eds.) (1989) Diccionario Electoral, IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica. Inter-Parliamentary Union (ed.) (1993) Electoral Systems: A World-Wide Comparative Study, Intcr-Parliamentary Union, Ginebra. Lakenian, K. 1970: How Democracies Vote, (tercera edicin), Faber and Faber, London. Lavroff, ,!.(>. (ed.) (1978) Aux urnes l'Afrique. Elections et pouvoirs en Afrique noire, Editions A, Pcdonc, Paris.
l . o v l s , W . A. (I')65) Polines in WCKI Africa. Alien A U n w i n , London,

Bibliografa 164 Bibliografa Sartori, G. (1991) Comparing and Miscomparing, en JournalofTheorecalPolilics

165

L i j p h a r t , A. (1994) Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford University Press, Oxford. L i j p h a r t , A . / G r o f m a n , B. (ed.) (1984) Choosing art Electoral System. Issues and Alternatives, Praeger, New York. Lpez Garca, B. et al. (eds.) (1991) Elecciones, participacin y transiciones polticas en el norte de Africa, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, Madrid. Mackenzie, W . J . M . 1962 Elecciones Libres, Tecnos, Madrid. Mackie, T.H./Rose, R . (1991) The International Almanac of Electoral History, (tercera edicin) Macmillan, London. M c D o n a l d , R. (1971) Party Systems and Elections in Latn America, Markham Publishers, Chicago. M e y n s , P./Nabudere, D.W. (1989) Dcmocracy and the One-Party-State in Africa, Institut fr Afrika-Kunde, Hamburgo. Molina, J./ H e r n n d e z , J . (1995) Sistemas electorales subnacionales en Amrica Latina, mimeo, Maracaibo. Nohlen, D. (1978) Wahlsysteme der Welt. Daten und Analysen. Ein Handbuch, unter Mitarbeit von R.-O. Schultze, Piper, Munich-Zurich. Nohlen, D. (1981) Sistemas electorales del mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. Nohlen, D. (1987) La reforma electoral en Amrica Latina. Sus contribuciones al debate, DH/CAPEL, San Jos de Costa Rica. Nohlen, D. (1994) Sistemas electorales y partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Nohlen, D. (ed.) (1993) Elecciones y sistemas de partido en America Latina, DH/CAPEL, San Jos de Costa Rica. Nohlen, D. (ed.) (1993) Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del Caribe, IIDH/ CAPEL, San Jos de Costa Rica. Noiret, S. (ed.) (1990) Political Strategies and Electoral Reforms: Origins of Voting Systems in Europe in the 19th and 20th Centuries, Nomos, Badcn-Baden. Nuscheler, F./Ziemer, K. (1978) Politische Organisationuns Reprasentation in Afrika (= Vol. 2 de la serie: Die Wahl der Parlamente und anderer Staatsorgane, ed. por D. Sternberger, B. Vogel, D. Nohlen, K. Landfricd), 2 vol., de Gruyter, Berlin. O ' L e a r y , C. (1962) The Elimination of Corrupt Prcticos in British Elections 1868-1911, Clarendon Press, Oxford. P e d o n e , L . (ed.)(1993) Sistemas elcitorais eprocessos polticos comparados: apromessade democracia na Amrica Latina e Caribe, OEA/CNPq: UNB, Brasilia. P o p p e r , K.R. (1987) Zur Thcorie der Demokratie, en Der Spiegel, n 5 32, p. 54. Rae, D.W. (1971) The Political Consequences of Electoral Laws, (segunda edicin) Yale Univiversity Press, Boston. Report ofthe Roy al Commission on ihe ElectoralSystem (1986) To wards a Better Dcmocracy, Government Printer, Wellington/Nueva Zelanda. Rogaly, J . (1976) Parliament for the People. A Handbook of Electoral Reforrn, London. R o k k a n , S. (1968) Electoral Systems, en International Encyclopedia of the Social Sciences 5/1968, pp. 6 y ss. Ruescliemeyer,D./HuberStepliens,E./Stepliens, J.D.(1992)CapitalistDevelopmentand Dcmocracy, University of Chicago Press, Chicago. Rule, VV./Zimmerman, J.F. (eds.) (1994) Electoral Systems in Comparativo Perspectivc: Their Impact on Women and Minorilies, Greenwood Press, Wcstpori/CT. Sabsay, D.A. (1991) El ballotage: su aplicacin en Amrica l.aiina y la gobcrnabilidad, IIDH/CAPEL, San Jos de Cosa Rica. Sartor,G.(1976) Par ios and Party Systems. A fiamework fot Analvsu.tnmo I, University Press, Cambridge.

3 (3),

s l r t o d G . (1994) Comparativo Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomcs, MacMillan, Basingstoke/London. Sasse, c l i . et a 1. (1981) The European Parliament. Towards a Umform Procedurc forDtrect Flections Badia Fiesolana, Florencia. Scharpf! F. W . (1975) Demokraetheorie zwischen Utopte und Anpassung, Scnptor,

^chepis^G.(1955) IsistcmiclcttoraH.Tcoria-tccnica-legisla/.ionip<)sive, EditriccCaparrini, S n e r gStaatsorgane. e r , D./Vogel, B. (cds.)/No.t.en, D. (red.) (1969) Die Wahl der Parlamente und anderer Ein Handbuch, (2 vol.), Gruyter, Taagepera^ fL/Shugart, M.S. (1989)1 Seats andde Votes: TheBerln. Effects and Determmants of Electoral Svstems, Yale University Press, New Haven. T h e H a n s a r d Society (1976) The Report of the Commission on Electoral Rcform, London. T r i n d a d e , H (ed.)(1992) Re[onnacleitoralcreprescntasaopoltica,EditoradaUniversidade/ UFRGS, Porto Alegre.

ESTE LIBRO SE TERMINO DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES DE EDITORIAL TEXTO AV. EL CORTIJO, QTA. MARISA, N 4 LOS ROSALES - CARACAS - VENEZUELA

Похожие интересы