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El ABC de la Gestin de Riesgos Fundamentos Conceptuales

INDICE

I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX.

Introduccin Antecedentes del tema El Enfoque Tradicional Desarrollo versus desastres Gestin del Riesgo Glosario Algunas Herramientas Bsicas Bibliografa Anexos 1. Siglas utilizadas en el documento. 2. Las etapas transitadas hacia la Gestin de Riesgo en Nicaragua 3. Conceptos ampliados

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I.

INTRODUCCION

Durante los ltimos cinco aos, diversas personalidades y organizaciones entre gubernamentales, no gubernamentales, instituciones educativas, cientficas y agencias de la cooperacin internacional, han empezado de forma individual a manejar diferentes concepciones y trminos aplicados al tema de gestin de riesgos, algunos transitando sobre una perspectiva tradicional y otros en la bsqueda de planteamientos innovadores de estrategia para el abordaje de la reduccin de vulnerabilidades y la mitigacin de desastres. La discusin pone de manifiesto la utilizacin de un nuevo lenguaje que como en otras experiencias del avance cientfico requiere de una concertacin que permita, en este caso, facilitar la construccin de una cultura de gestin de riesgos continua. En esta direccin y en el marco de las relaciones de cooperacin el Centro Humboldt y OXFAM Amrica han dispuesto trabajar un documento de referencia que constituya el fundamento bsico sobre el tema de gestin de riesgos a fin de facilitar su discusin y apropiacin por parte de diversos actores del desarrollo. Estos Fundamentos Conceptuales llamados el ABC de Gestin de Riesgos, pretenden ofrecer una primera aproximacin que rene una breve resea de los momentos y factores ms importantes que han incidido en la construccin del marco bsico conceptual, una exposicin de los rasgos mas sobrealimentes de los enfoques ms desarrollados acerca del tema y finalmente una recoleccin de las definiciones ms aceptadas, contenidas en un glosario de trminos. Con la preparacin de este ABC se apunta a los siguientes objetivos: 1. Estandarizar el lenguaje (trminos y definiciones) sobre gestin de riesgos 2. Promover y facilitar la adopcin concertada de un enfoque moderno sobre gestin de riesgos para las filiales de la Familia OXFAM y sus contrapartes. 3. Aportar a un proceso de discusin amplia que trascienda a los resabios de la concepcin tradicional sobre el manejo de desastres. La elaboracin del presente documento condujo a un proceso de investigacin documental y de revisin de las experiencias que se resume en los siguientes pasos: 1. Recopilacin y anlisis de los trabajos recientes de autores personales. 2. Investigacin sobre diversas experiencias institucionales y la existencia de convenios marco. 3. Revisin y anlisis de la experiencia y la posicin de Humboldt frente a los mbitos de incidencia nacional o de aplicacin prctica en los proyectos que desarrolla en Nicaragua y en la Regin Centroamericana. La aproximacin acerca del enfoque de Gestin de Riesgos en el presente documento es el esfuerzo de un equipo tcnico que compil informacin y bas sus consideraciones a partir de escritos y reflexiones del Dr. Allan Lavell, miembro de la Red Latinoamericana de Estudios Sociales, as mismo, en literatura que contiene conceptos generalmente aceptados y la experiencia de otros investigadores con quienes el Centro Humboldt ha desarrollado relaciones de cooperacin y trabajo de investigacin.
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Finalmente, El ABC de la Gestin de Riesgos es tan solo un primer escaln (un instrumento) para la gran discusin, reflexin y consenso que entre los OXFAMs, contrapartes y quienes desean sumarse al esfuerzo, deben continuar de manera institucionalizada para asumir polticas y roles de cada una de las instancias en mencin, y apuntar al desarrollo sostenible.

II.

LOS ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA

El anlisis de la evolucin histrica del tema de la gestin de riesgos nos traslada al entendimiento del desarrollo cientfico tcnico de la humanidad y particularmente sobre las ciencias de la tierra y la teora del desarrollo como situaciones consecutivas y correlacionadas. Desde este punto de vista no hace falta profundizar, sino sealar brevemente que durante muchos aos la comprensin humana sobre el comportamiento de la naturaleza ha tenido una acepcin divina, en el sentido que, el cosmos ha sido un teatro protagonizado por dioses que ejercan complacencia (bonanza) o castigo (desastres) sobre el comportamiento de los seres vivos. La geografa: ciencia como el punto de partida Esta visin empieza a transformarse hacia los siglos XIV al XV cuando el desarrollo de la astrologa favorece el desarrollo del comercio martimo, induce el descubrimiento de Amrica y por tanto ampla el contenido de la Geografa, si tomamos esta ciencia como punto de partida y concurrente desde otras ciencias hacia una visin cientfica de la realidad sobre todo de los fenmenos naturales y su relacin con la poblacin. El desarrollo de la geografa transcendi en la primera mitad del siglo XIX con fuertes contribuciones al anlisis de la economa, la biologa, la demografa y particularmente sobre el tema del clima, desde una prctica descriptiva y pictrica hasta una concepcin analtica e integral que constituy lo que ahora se conoce como la Geografa Moderna. La institucionalidad internacional El proceso de institucionalizacin empieza orientado en forma sesgada hacia el tratamiento de los desastres, en esos tiempos no se manejaba el concepto de gestin de riesgos y por tanto se desarrolla desde una funcin observadora de los fenmenos naturales y desde una experiencia nacional que evoluciona a instancias mundiales y luego regionales (continentales). Ubicados a finales del siglo XIX e inicios del XX se dinamiz un proceso de institucionalizacin para la observacin e investigacin en el campo de las ciencias de la tierra. Por una parte se formaron las primeras oficinas meteorolgicas1 iniciando la preocupacin desde un contexto primero empresarial y luego gubernamental por el desarrollo de la meteorologa en el mbito nacional. Durante casi setenta aos, la cooperacin internacional en meteorologa qued en manos de un comit no gubernamental, que posteriormente dio origen en 1873 a la Organizacin Meteorolgica Internacional (OMI).

Hungra en 1870, Estados Unidos de Amrica en 1871 y seguidamente la de la Argentina

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Con la suscripcin del Convenio Meteorolgico Mundial, en la Duodcima Conferencia de Directores de la OMI reunida en Washington en 1947, se cre la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM). El convenio entr en vigor en 1950 y a finales del 51 la OMM se constituy en un organismo especializado de las Naciones Unidas, adquiriendo la cooperacin meteorolgica internacional un rango intergubernamental. Con sede en Ginebra y compuesto de mas de 180 estados y territorios miembros, la OMM orienta su trabajo para facilitar la cooperacin internacional en servicios y observaciones meteorolgicas, promover el intercambio de informacin, la normacin de las observaciones, la investigacin y la difusin de las observaciones y las estadsticas. En el campo de la geofsica diversas instituciones principalmente las universidades de los pases latinoamericanos de la costa del Pacfico, empezaron a establecer redes sismolgicas al reconocer la importancia de establecer centros regionales en la regiones ssmicas del mundo. En 1961, la VII Asamblea General del Instituto Panamericano de Geografa e Historia (IPGH) recomend la creacin de una Sociedad Latinoamericana de Sismologa. El mismo ao, los dirigentes del International Sismological Summary (ISS) reunidos en Pars, recomendaron la prioridad del establecimiento de Centros Regionales en regiones con muy pocas estaciones ssmicas y sin la prctica de intercambiar datos ms all de las fronteras nacionales. Tambin en 1961, UNESCO organiz una Misin de expertos en sismologa e ingeniera sismo-resistente, encargada de visitar varios pases latinoamericanos con el propsito de enterarse de su desarrollo sismolgico. Concluida esa tarea, la Misin convoc a una reunin general de sismlogos e ingenieros latinoamericanos, en Santiago de Chile. Los participantes opinaron que debera establecerse un Centro Regional de Sismologa para Amrica Latina, cuyas funciones seran las de coordinar, estimular, y apoyar actividades relevantes al avance del conocimiento de la sismologa y su aplicacin. En el marco de estas recomendaciones se cre el Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur (CERESIS), por Acuerdo Bilateral Per-Unesco el 9 de mayo de 1966, convirtindose esta institucin en un organismo inter-gubernamental autnomo mediante la firma del Convenio Multinacional del 1 de julio de 1971. Loa esfuerzos internacionales en el campo de la geofsica tambin convergieron en la creacin de la Red Mundial de Sismgrafos Estndar y posteriormente la formacin de observatorios volcnicos que luego muy recientemente (1981), han conformado la World Organization of Volcano Observatories (WOVO) con funciones similares a la OMM para el campo de la Vulcanologa. Cabe sealar que aunque la organizacin de instituciones para la observacin de fenmenos de origen geolgico surgi despus que la OMM, sin embargo la incidencia en la mitigacin de los efectos de los sismos se tradujo muy tempranamente con la formulacin de cdigos de construccin y el desarrollo tecnolgico de sistemas constructivos de carcter antissmico. Desafortunadamente la observancia de las normativas no se ha cumplido con fidelidad en todos los pases y el fenmeno de
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urbanizacin acelerada ha sido un fuerte limitante de la aplicacin de polticas sociales que promuevan la vivienda segura. Hasta este momento el avance importante es la creacin de instancias de rango mundial pero que fundamentalmente trabajan en la gestin del conocimiento de los fenmenos naturales. Esto nos lleva a indicar que desde el punto de vista institucional el tratamiento de la gestin de riesgos ha clasificado a organizaciones internacionales y nacionales como unas que vigilan, estudian y predicen los fenmenos naturales y otras que se especializan en atender situaciones de emergencia, socorro, ayuda humanitaria y proteccin civil (UNDAH2, Cruz Roja, Bomberos, ejercito y polica). Un paso ulterior ha consistido en el reconocimiento de una zonificacin continental y subcontinental en las que los fenmenos naturales ocurren con ciertas caractersticas similares de frecuencia, intensidad y origen y que se presentan condiciones similares de vulnerabilidad, debido a lo cual se ha requerido de la formacin de instituciones de competencia regional para la gestin de riesgos. Una expresin de ello ha sido la creacin del Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC), originado en octubre de 1993, tras el Encuentro Regional para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central celebrado en septiembre y octubre de 1987. El CEPREDENAC con sede en Panam, se crea para: promover y coordinar la cooperacin internacional en el terreno de las emergencias; facilitar el intercambio de experiencias entre las instituciones y los pases del rea y brindar asesora tcnica y tecnolgica a efectos de reducir los desastres socio naturales en la regin. En este nivel se observan dos avances significativos, por un lado la concurrencia, en la composicin de las instituciones nacionales y regionales, de las organizaciones cientficas y las de ayuda humanitaria de cara al tratamiento de los desastres ahora con un enfoque de prevencin y atencin de los desastres de manera coordinada y sinrgica; por otro lado, se integra el concepto de vulnerabilidad en la gestin institucional que adems considera la asociacin de las actividades humanas a la causalidad de los desastres. A pesar del alto desarrollo institucional y el grado de manejo de informacin alcanzado en las ultimas dcadas del siglo XX, no as se ha incido en los cambios de mentalidad en los pueblos y gobiernos de manera que se adopten los enfoques aceptados internacionalmente y se incorporen en las estrategias de desarrollo, la modernizacin del estado y la conducta ciudadana frente a los desastres, los avances son muy desporporcionados. Los desastres no son naturales Sin embargo una caracterstica del pensamiento todava reciente sobre la gestin de riesgos es la consideracin de que los desastres son naturales o que la preocupacin de las instancias creadas solo debe centrarse en los desastres causados por fenmenos naturales. Los cambios de esta concepcin empiezan a manifestarse en el perodo de los aos 90s que constituyeron el Decenio de las Naciones Unidas para la Reduccin de los Desastres Naturales.
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Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios

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En el mbito conceptual, inicialmente el enfoque existente, hacia nfasis en estudiar los fenmenos fsicos, en conocer mejor las amenazas existentes y mejorar tcnicamente la capacidad institucional de respuesta a las emergencias, a principios de los aos de 1990. El enfoque cambi para reconocer que los desastres son el resultado de la combinacin entre la vulnerabilidad social existente, y el desencadenamiento de un fenmeno como un huracn, un terremoto, o una erupcin volcnica. El enfoque ha cambiado haciendo nfasis en la prevencin y mitigacin, y no tanto en la atencin de los desastres cuando estos suceden. El nfasis creciente en las institucionales mundiales y regionales, se ha dirigido a considerar que los desastres ocurren cuando existe vulnerabilidad social, institucional, o ambiental, entre otras y por tanto se evoluciona hacia el tratamiento de la reduccin de las vulnerabilidades convirtindose en un objetivo de primer orden. Uno de los factores mas influyentes en este cambio de concepcin es la preocupacin mundial surgida durante el decenio 90 sobre las cuestiones relativas al clima y al cambio climtico. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico OMM/PNUMA (IPCC) en su informe (1990) seal con certeza un aumento de la concentracin de gases de efecto invernadero causado por la actividad humana. El informe ha servido a los gobiernos como instrumento valioso para la toma de decisiones polticas y econmicas y la posterior aplicacin de la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico3. En continuidad el Programa Mundial sobre el Clima (PMC)4 ha dirigido acciones para determinar la predecibilidad del clima y detectar las variaciones o cambios climticos inminentes, naturales o de origen antrpico que pueden afectar considerablemente a actividades humanas esenciales. Pero la preocupacin mundial por la situacin solo se ha traducido en la aplicacin de medidas tecnolgicas sin profundizar en la crtica de los modelos de desarrollo hasta ahora implementados en los pases como factor clave de incidencia en las polticas exteriores de las potencias, de la cooperacin y los servicios financieros internacionales. Nuevos enfoques y acciones inducidos por el Huracn Mitch Los efectos del huracn Mitch ocurridos en octubre de 1998, pusieron de manifiesto la gran vulnerabilidad de los pueblos centroamericanos, y adems han mostrado que los fenmenos naturales pueden tener un alcance regional. Mitch no se localiz en un pas especifico, sino que sus desbastadores efectos alcanzaron toda el rea centroamericana. Las valoraciones sobre las causas y efectos de este fenmeno reciente fortalecen y justifican la necesidad de una accin conjunta que implique: El fortalecimiento de instancias regionales para prevenir, atender y mitigar los desastres.

Firmada por 166 pases en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Ro de Janeiro en 1992 El PMC es un programa de la OMM, establecido en 1979. Sus componentes son: Programa Mundial de Datos y Vigilancia del Clima (PMDVC), Programa Mundial de Aplicaciones y Servicios Climticos (PMASC), Programa Mundial de Evaluacin del Impacto del Clima y Estrategias de Respuesta (PMEICER), y Programa Mundial de Investigaciones Climticas (PMIC).
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Atender con prioridad la reduccin de las vulnerabilidades de la poblacin, La incorporacin de la sociedad civil como factor determinante en la efectividad de los esfuerzos que apliquen. Mejorar la capacidad local de predecir y responder frente a los fenmenos desastrosos, podr reducir su impacto en Centroamrica.

Aportes desde la sociedad civil Al margen de que las instituciones privadas de investigacin, educacin superior han alimentado en su momento las posiciones tradicionales sobre la gestin de riesgos, la intelectualidad cientfica personal y la posicin critica de las organizaciones no gubernamentales han logrado contribuir a la construccin de un nuevo enfoque sobre este tema, desde la concertacin a nivel regional y subregional. Una de las experiencias ms importantes en este sentido ha sido la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina - LA RED. Esta se form en agosto de 1992, en la ciudad de Limn (Costa Rica)5, inicialmente fue concebida como un mecanismo para facilitar la investigacin comparativa sobre los desastres desde una perspectiva social; como un esfuerzo por responder a la necesidad de estimular y fortalecer el estudio social de la problemtica del riesgo y definir, a partir de ello, nuevas formas de intervencin y de gestin en el campo de la mitigacin de riesgo y prevencin. Durante su existencia, en LA RED se han presentado cambios relativamente significativos a nivel latinoamericano y mundial, tanto en trminos de actores, como en trminos del tratamiento del tema: Desde el punto de vista del enfoque, es cada vez ms comn un acercamiento al tema basado en su relacin intrnseca con los problemas del desarrollo y del manejo ambiental, entendiendo que los riesgos son generados por y dentro de esos procesos, tal como se presentan en nuestros pases. La necesidad de la gestin local del riesgo y su potencialidad, as como la significacin de los pequeos y medianos desastres cotidianos y permanentes y sus relaciones con los procesos de ocupacin territorial, uso del suelo y crecimiento urbano por ejemplo, es cada vez ms comprendida y aplicada. Desde un punto de vista institucional surgen en este marco nuevos actores: ministerios de planificacin y medio ambiente, municipalidades, banca multilateral y regional, sector privado y ONGs de desarrollo que con anterioridad no se preocupaban por el tema. Se ha reconocido adems que la participacin de la sociedad civil es una condicin exigente para lograr la reduccin efectiva de las vulnerabilidades. Particular relevancia ha significado la incorporacin organizada de las mujeres y de los grupos tnicos, as como de los sectores ms vulnerables de la poblacin para hacerle frente a los eventos, destrozos, y a las tareas que implican su reduccin.

Reunin de un grupo multi disciplinario de 16 especialistas en desastres de diferentes instituciones gubernamentales, no gubernamentales, acadmicas e internacionales de 7 pases (Brasil, Canad, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Per).

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Los "Sistemas de Manejo de Desastres" o de "Prevencin y Atencin de Desastres" atraviesan en cambio, en muchos pases por dificultades derivadas tanto de la vulnerabilidad poltica existente (niveles cambiantes de preocupacinaccin de los gobiernos/gobernantes en el tema) como de su propio enfoque tradicional sobre los riesgos y desastres y parece insinuarse nuevas formas de institucionalidad basadas en las nuevas condiciones y enfoques existentes.

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III. ENFOQUE TRADICIONAL


Los cambios conceptuales que se han suscitado a travs del tiempo permiten identificar que durante muchos aos se ha manejado un enfoque sobre la gestin de riesgos limitado y poco conducente a la solucin de los problemas del desarrollo. La discusin aun sobre la mesa denomina como enfoque tradicional a las concepciones desarrolladas y manejadas hasta finales de los aos 80s. Las caractersticas fundamentales de este enfoque son las siguientes: 3.1 Enfoca los riesgos desde el anlisis de los fenmenos naturales Esta es quizs, la caracterstica ms relevante del enfoque que a la vez conduce a dos consideraciones bsicas: La primera es que apunta a valorar los desastres como naturales y que por tanto no hay responsabilidad humana en su ocurrencia, de all que los recursos disponibles para la gestin sean dirigidos primordialmente hacia tareas de la vigilancia, la observacin y la prediccin de los fenmenos naturales, dentro de esta consideracin cabe entender los esfuerzos tecnolgicos para tratar de controlar los fenmenos naturales con resultados poco atractivos; esta valoracin tiene tambin un carcter poltico pues esconde responsabilidad humana particularmente producto de las decisiones de gobiernos, de las actuaciones empresariales y de la aplicacin de las polticas de la banca y la cooperacin internacional en pases pobres. La segunda es que inculca un estado de impotencia e inercia tanto en los gobiernos de pases pobres como en la conducta del ciudadano comn que admite y se resigna ante los eventos como si no hubiera nada que hacer para impedirlos. No hay nexo en el anlisis de los riesgos con la problemtica ambiental

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Tradicionalmente la visin y anlisis institucional de la problemtica ambiental ha advertido la incidencia de las actividades humanas en el deterioro de los recursos y las condiciones ambientales como factor limitante del desarrollo pero no asociado a la ocurrencia de desastres. Las causas de los desastres han sido catalogadas como factores exgenos que profundizan condiciones de pobreza mas que acentuar el deterioro ambiental. Una limitante de esta concepcin radica en la dificultad tecnolgica de evaluar los daos ambientales y sus posteriores consecuencias y por tanto el contenido de ayuda a los pueblos y territorios afectados por algn evento se concentra en la rehabilitacin social y no ambiental. 3.3 Abordaje del desastre al momento de ocurrencia Desde esta perspectiva, el desastre se releva desde sus efectos y no desde sus causas, la importancia se destaca en la gravedad de los impactos, las muertes, las condiciones en que resultan las poblaciones damnificadas y las prdidas econmicas y por ende los grandes esfuerzos para reparar los daos. Esta dimensin del enfoque ha inducido la destinacin de fuertes partidas presupuestarias para los pases y territorios vulnerables o los signatarios de los convenios internacionales para sostener estructuras nacionales e internacionales de atencin y sufragar los procesos de rehabilitacin.
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3.4

Mentalidad cortoplacista y falta de trasversabilidad

El abordaje acostumbrado en la atencin de los desastres ha creado estructuras y programas de corto plazo dirigidos a resolver los daos y superar las crisis generadas. Por lo general estas modalidades solo suelen resolver parcial o tangencialmente los estragos dejando agendas pendientes para las cuales no se establecen mecanismos permanentes para su tratamiento final y que incidan en que esos efectos no vuelvan a producirse con los mismas intensidades y en los sitios afectados. Una de las caractersticas desventajosas del enfoque tradicional consiste en el manejo del tema de riesgos como un asunto coyuntural, aislado y externo a la vida cotidiana de ciudadanos e instituciones. Por esta razn es un tema hasta ahora ausente en las polticas sociales y estrategias de desarrollo. De esta manera el tema de gestin de riesgos no est debidamente abordado en el contenido y aplicacin pedaggica de los programas de la educacin formal de los estados ni es un tema de referencia en la comunicacin social tanto en la propaganda comercial ni en las iniciativas de desarrollo cultural. 3.5 Solo es un tema para cientficos La cultura tradicional sobre la gestin del desarrollo ha determinado que el abordaje de la gestin de riesgos sea una responsabilidad de Gobierno y no de Estado y por consiguiente se traslada a las estructuras cientficas y tcnicas como un tema de alta especialidad. Esta caracterstica pone a las ciudadanas en un plano pasivo, se constituyen en demandantes permanentes de ayuda y poco contribuyentes a los cambios positivos en las condiciones ambientales y aleja la participacin ciudadana en la gestin del desarrollo. La Concepcin Covencional de los Desastres:
Una Visin de los Desastres como fenmenos eminentemente naturales y peligrosos, difciles de prevenir y controlar. Los Desastres como "agresiones externas" producto de la "furia de la naturaleza" contra los seres humanos. Los Desastres como sucesos aislados, detenidos en el tiempo y dimensionados en fases (antes, durante y despus) y que irremediablemente van a ocurrir. Con esta visin sobre los desastres estn asociados los siguientes actores: Organismos Nacionales de Emergencias, Proteccin Civil, Defensa Civil, etc, Organismos de Socorro Organismos de Ayuda Humanitaria Especialistas en Ciencias de la Tierra Acciones desarticuladas entre organismos de desarrollo, los encargados de las emergencias y los que intervienen en la rehabilitacin y reconstruccin despus del desastre. La concepcin convencional ha generado en consecuancias polticas, intervenciones, acciones dirigidas a la respuesta y con enfoque de producto en las comunidades afectadas. 10

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IV.

DESARROLLO Versus DESASTRES

La Incidencia de desastres o las formas y escalas de los daos son frecuentemente amplificados y concentradas mediante el rpido cambio social. De acuerdo con Morren (1983), el "desarrollo" est, probablemente, aumentando el riesgo, ya que tiende a crear dependencia y especializacin entre los individuos y las comunidades, reduciendo sus habilidades para responder efectivamente, o reduciendo el rango de variabilidad ambiental normal que sean capaces de manejar por si mismos. Cuny (1983) hizo explcito que los desastres representan problemas para el desarrollo, erosionando los logros de aos de esfuerzos e inversin y consumiendo los escasos recursos que posee la sociedad para atender las necesidades de la poblacin afectada y para la rehabilitacin y reconstruccin de las zonas afectadas. Esto es particularmente grave en los pases en desarrollo donde suceden en cualquier ao particular caerca de 90% de los desastres registrados en el mundo (A. Lavell, 1999). Es obvio que las condiciones de riesgos son determinantes en la manifestacin de los desastres en los procesos de desarrollo. En ese sentido, el riesgo se refiere a un contexto caracterizado por la probabilidad de prdidas y daos en el futuro, las que van desde las fsicas hasta las psicosociales y culturales. El riesgo constituye una posibilidad y una probabilidad de daos relacionados con la existencia de determinadas condiciones en la sociedad, o en el componente de la sociedad bajo consideracin (individuos, familias, comunidades, ciudades, infraestructura productiva, vivienda etc.). El riesgo es, en consecuencia, una condicin latente que capta una posibilidad de prdidas hacia el futuro. Esa posibilidad est sujeta a anlisis y medicin en trminos cualitativos y cuantitativos. 4.1 Las Amenazas y Vulnerabilidades - factores de Riesgo La existencia de riesgo, y sus caractersticas particulares, se explica por la presencia de determinados factores de riesgo. Estos se clasifican, en general, en factores de amenaza y factores de vulnerabilidad. Una amenaza refiere a la posibilidad de la ocurrencia de un evento que puede causar algn tipo de dao a la sociedad. La vulnerabilidad se refiere a una serie de caractersticas diferenciadas de la sociedad, o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daos frente al impacto de un evento, y que dificultan su posterior recuperacin. Es sinnimo de debilidad o fragilidad, y la anttesis de capacidad y fortaleza. La vulnerabilidad es en fin la propensin de una sociedad de sufrir dao o de ser daada, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente. La variedad de amenazas que potencialmente enfrenta la sociedad es muy amplia y tiende a aumentar constantemente. Incluye las que son propias del mundo natural, como son las asociadas con la dinmica geolgica, geomrfica, atmosfrica y oceanogrfica (por ejemplo, sismos, deslizamientos de tierra, huracanes y tsunamis); las que son de naturaleza seudo o socio-natural, producidas como resultado de la interseccin o relacin del mundo natural con las prcticas sociales, como son muchos casos de inundacin y deslizamiento. En estas, la deforestacin, cambios en los patrones de uso del suelo u otros procesos sociales, crean o amplan las condiciones de amenaza; y las antropognicas, producto de la actividad humana, como son los
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casos de explosiones, conflagraciones, derrames de materiales txicos, contaminacin de aire, tierra y agua por productos industriales etc. Este rango de tipos genricos de amenaza, que se ampla notoriamente al llegar a los distintos y mltiples tipos especficos, se complica por posibles efectos de concatenacin o sinergia que sirven para crear amenazas complejas. As, por ejemplo, la amenaza ssmica o la asociada con huracanes y tormentas tropicales puede concatenarse y ser detonador potencial en un tiempo y espacio particular de la ruptura de presas, deslizamientos e inundaciones, conflagraciones y el derrame de sustancias peligrosas. A pesar de los orgenes diversos de los fenmenos fsicos que se clasifican como amenazas, es importante destacar que toda amenaza es construida socialmente. O sea, la transformacin de un potencial evento fsico en una amenaza solamente es posible si un componente de la sociedad est sujeto a posibles daos o prdidas. De lo contrario, un potencial evento fsico, por grande que sea, no se constituye en una amenaza propiamente dicha, aunque con la introduccin de distintas dinmicas sociales puede evolucionar para constituir una amenaza en el futuro (Lavell, 1996). Las Amenazas... La probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente desastroso, asociado a un evento fsico de origen natural, socio - natural o provocado por los seres humanos (antrpica), durante cierto perodo de tiempo en un sitio dado Amenazas Naturales: Tiene su origen en la dinmica propia de la Tierra, planeta dinmico y en permanente transformacin. Amenazas Socio- Naturales: Se expresan a travs de fenmenos de la naturaleza, pero en su ocurrencia o intensidad interviene la accin humana. Amenazas Antrpicas: Atribuibles a la accin humana sobre los elementos de la naturaleza (aire, agua, tierra) o Poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o la calidad de vida de las localidades. En la siguiente figura se presenta de manera grfica la interaccin entre la vulnerabilidad y la amenaza, cuya composicin generan el riesgo. De la misma manera se abordan los distintos tipos de amenazas.

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La vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a travs de distintos componentes o elementos, cada uno resultado de un proceso social particular. Algunas de las manifestaciones o dimensiones prevalecientes de la vulnerabilidad se encuentran en la ubicacin de poblacin, produccin e infraestructura en reas de potencial impacto; la inseguridad estructural de las edificaciones; la falta de recursos econmicos, de autonoma y de capacidad de decisin de la poblacin, las familias, las comunidades o las unidades de produccin, que les permiten hacer frente a contextos de amenaza o de recuperarse despus del impacto de un evento fsico determinado; la falta de una sociedad organizada y solidaria; la existencia de ideologas fatalistas y la ausencia de educacin ambiental adecuada; la ausencia de instituciones o organizaciones que velen por la seguridad ciudadana y que promuevan la reduccin y control de riesgo. Todas estas expresiones de la vulnerabilidad y otras, se interrelacionan para producir una serie ilimitada de matrices de vulnerabilidad y riesgo global, escenarios diferenciados en el tiempo, en el espacio y con referencia a grupos, sectores o estratos sociales distintos. ( Wilches Chaux, 1993) La Vulnerabilidad... Es la condicin en virtud de la cual un sujeto, sistema o poblacin est o queda expuesta o en peligro de resultar afectada por un fenmeno, de origen natural, socio - natural humano, llamado amenaza. Tambin hace referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarse de los efectos de un desastre. El Concepto de vulnerabilidad, como todos los que se manejan en la Gestin de Riesgo, es un concepto relativo y debe de analizarse frente a las condiciones particulares de cada comunidad o ciudad, y siempre evaluada especficamente frente a cada amenaza en particular. Adems, al igual que con el riesgo, la vulnerabilidad debe ser interpretada bajo un enfoque multidimensional y siempre bajo una visin de proceso (Causa Efecto). Por ello, es necesario tratar de aproximarnos al anlisis de la vulnerabilidad global (enfoque multidimensional), identificando esas debilidades desde diferentes puntos de vista, para as entender que no estamos hablando de una caracterstica absoluta o esttica de una comunidad, sino de un proceso complejo, dinmico y cambiante, que determina que esa comunidad quede expuesta o no a la ocurrencia de un desastre, o que tenga ms o menos posibilidades de recuperacin. A estos puntos de vista le denominamos factores dimensiones de la vulnerabilidad. Factores / Dimensiones de la Vulnerabilidad... Vulnerabilidad Ambiental: Son aquellas que se relacionan con la manera cmo una comunidad determinada "explota" los elementos de su entorno, debilitndose a s misma y debilitando a los ecosistemas en su capacidad de absorber sin traumatismo los fenmenos de la naturaleza.

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Vulnerabilidad Fsica: Tiene que ver, entre otros aspectos, con la ubicacin fsica de los asentamientos o con la capacidad tcnica - materiales de ocupacin o aprovechamiento del ambiente y sus recursos. Vulnerabilidad Econmica: Se refiere tanto a la ausencia de recursos econmicos de los miembros de una comunidad (que los obliga, por ejemplo, a invadir zonas de amenazas o a construir sin la tcnica y los materiales adecuados), como a la mala utilizacin de los recursos disponibles para una correcta "Gestin del Riesgos" Vulnerabilidad Social: Se refiere a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas de organizacin (institucional y comunitaria) y manera de actuar de las personas y las comunidades que las coloca en condiciones de mayor o menor exposicin. Vulnerabilidad Educativa: Se relaciona con la mayor o menor correspondencia existente entre los contenidos y mtodos de la educacin que recibe los miembros de una comunidad, y las herramientas conceptuales y prcticas que requieren para participar activamente en la vida de esa comunidad y para contribuir a una relacin armnica entre la poblacin y su entorno natural. Vulnerabilidad Poltica: Se refiere a los niveles de autonoma (y/o capacidad) que posee una comunidad para tomar o influir sobre las decisiones que la afectan, y a su capacidad de gestin y de negociacin ante los "agentes externos" (gobiernos regionales, municipales y nacionales, empresas multinacionales, cooperacin internacional, etc.) Vulnerabilidad Institucional: Se refiere a los obstculos formales (politizacin, corrupcin, burocracia, etc.) que impiden una adecuada adaptacin de la comunidad a la realidad cambiante del ambiente, y una rpida respuesta de las instituciones en caso de desastres Vulnerabilidad Social relativa a la organizacin: Se refiere a la capacidad de la comunidad para organizarse y para establecer en su interior lazos de solidaridad, de cooperacin mutua, y a la representatividad o legitimidad de sus organizaciones y lderes.

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El riesgo solamente puede existir al concurrir tanto una amenaza, como determinadas condiciones de vulnerabilidad. El riesgo se crea en la interaccin de amenaza con vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. De hecho, amenazas y vulnerabilidades son mutuamente condicionadas o creadas. No puede existir una amenaza sin la existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. Un evento fsico de la magnitud o intensidad que sea no puede causar un dao social si no hay elementos de la sociedad expuestos a sus efectos. De la misma manera hablar de la existencia de vulnerabilidad o condiciones inseguras de existencia es solamente posible con referencia a la presencia de una amenaza particular. La magnitud del riesgo siempre esta en funcin de la magnitud de las amenazas y las vulnerabilidades, las cuales, de igual manera que el riesgo, constituyen condiciones latentes en la sociedad. O sea, la amenaza es la posibilidad de ocurrencia de un evento, no el evento en si, y la vulnerabilidad es la propensin de sufrir dao, no el dao en s. Todas las categoras se refieren a una potencialidad o condicin futura, aunque su existencia es real como condicin latente. Ms que la simple operacin de enfrentar las amenazas con la vulnerabilidad de una sociedad concreta o una localidad, o incluso una familia o una empresa, el riesgo debe entenderse como la probabilidad que pueda suceder un evento daino causante de prdidas y perjuicios sociales, psquicos, econmicos o ambientales. El riesgo puede tener diversos grados y afectar diversos aspectos. Puede tenerse un alto riesgo de sufrir daos materiales, pero un bajo riesgo de destruccin de la red de apoyo social. Incluso el alto riesgo frente al dao material podra implicar, si es conocido y comprendido, un mejoramiento sustancial en el nivel de riesgo, es decir una reduccin de este, en relacin con los impactos psico-sociales que pueda sufrir en un plazo determinado o en el ciclo de la vida un individuo, familia, comunidad, ciudad, pas o regin. Es decir puede haber tambin un riesgo claramente diferenciado segn escalas, lo mismo que riesgos en relacin con los encadenamientos sucesivos que pueden surgir a partir de un impacto particular. Riesgo es tambin una apuesta a futuro, es decir la escogencia de convivir con determinadas condiciones que pueden producir o producen beneficios mltiples y altos, a sabiendas de que podra perderse en un momento, o luego de un perodo, no solo los beneficios que se obtendran, sino tambin parte de lo que se invirti. Riesgo es entonces tambin un clculo de costos y beneficios a obtener en tiempos determinados. Aqu la oportunidad es lo importante: decidir que obtengo ahora tal beneficio o beneficios en tal magnitud y luego los costos se extienden a lo largo de siglos o generaciones6. Riesgo es tambin la obtencin de un usufructo inmediato de condiciones deseables frente a la expectativa de que no haya que pagar el costo, finalmente, o que lo paguen otros. Ms que la simple enumeracin de amenazas y vulnerabilidades, la gestin del riesgo debe implicar un anlisis de todas esas expectativas y beneficios que se obtienen o desean obtener en lo inmediato, frente a la posibilidad real o a ms largo plazo de sufrir daos o tener prdidas.

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El riesgo, producto de la interrelacin de amenazas y vulnerabilidades es, al final de cuentas, una construccin social, dinmica y cambiante, diferenciado en trminos territoriales y sociales. An cuando los factores que explican su existencia pueden encontrar su origen en distintos procesos sociales y en distintos territorios, su expresin ms ntida es en el nivel micro social y territorial o local. Es en estos niveles que el riesgo se concreta, se mide, se enfrenta y se sufre, al transformarse de una condicin latente en una condicin de prdida, crisis o desastre. El Riesgo... Se presenta como un resultado de la coexistencia, en una localidad, de amenazas y la vulnerabilidad (en un momento dado y lugar determinado)... Es la probalidad de que ocurra un desastre. Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad

Las Caractersticas del Riesgo: Dinmico y Cambiante (Interaccin de Amenazas y Vulnerabilidad) El Riesgo es Diferenciado El Riesgo tiene carcter social (interaccin continua y permanente entre seres humanos y su entorno). El Riesgo no siempre es percibido de igual manera entre los miembros de una comunidad. 4.2 El Desastre es la realizacin de las condiciones de Riesgo

Un desastre es el fin de un proceso, a veces muy largo, de construccin de condiciones de riesgo en la sociedad. El desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones de riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realizacin ocurre en el momento en que un determinado evento fsico, sea este un huracn, sismo, explosin, incendio, u otro ocurre y con ello muestra las condiciones de vulnerabilidad existentes, revela el riesgo latente y lo convierte en un producto, con consecuencias en trminos de prdidas y daos. Con el impacto y la generacin de las condiciones de desastre automticamente se conforman otros escenarios de riesgo en las zonas y poblaciones afectadas que difieren sustancialmente de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando incorporan elementos y componentes importantes de los mismos. La dinmica y la expresin particular del riesgo existente con anterioridad han sido modificadas y presentarn nuevos desafos para la sociedad. El riesgo, las amenazas y vulnerabilidades son dinmicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y no pueden ser objetos de anlisis y de acciones estticas.
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4.3

El desarrollo aspecto central en la teora de los desastres de hoy

El desarrollo es una expresin de proceso, de eterno movimiento, como la dinmica de las amenazas, vulnerabilidades y el riesgo, cuya comprensin o entendimiento ha sido escasamente vinculada con el desarrollo. A continuacin intentamos introducir, algunas pautas bsicas sobre las relaciones entre desarrollo y desastre, colocando a la cultura, como el medio donde se concretiza los niveles de comprensin de estos dos conceptos contrapuestos.

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Existen muchas interpretaciones sobre el desarrollo, brindndoles diversas connotaciones, tales como desarrollo econmico, humano, tecnolgico, sostenible, no convencional, local, participativo entre otros. Desde hace mucho tiempo se le contempla como un proceso donde interacta una diversidad de elementos en diferentes etapas, y que ante esto, el desarrollo, no solo posee momentos de progreso, sino tambin de regreso. Es decir, el desarrollo se mueve no solo de forma ascendente hacia arriba, sino abajo y de cada. Lo anterior es caracterstica del desarrollo. En esto ltimo encaja la comprensin de los desastres dentro del desarrollo. Los daos y prdidas estimuladas por un desastre son una expresin directa del desarrollo logrado, por lo que contiene en s la explicacin a los momentos de regreso o dicho de otra manera momentos de retroalimentacin, o bien, situaciones que anteceden a cambios cualitativos, en un lenguaje dialctico. De lo anterior se puede concluir que los desastres, cuyos detonantes son fenmenos naturales o antrpicos peligrosos en nuestro tiempo deben entenderse con una connotacin de aprendizaje, retroalimentacin para lograr el traspaso, de cambios cuantitativos a cualitativos (el desarrollo sostenible) en la vida social, econmica, poltica y cultural en los pases de la regin. Ms an, es vlida la reflexin que los desastres son oportunidades para impulsar nuevos modelos de desarrollo en nuestras sociedades. Sin embargo la conciencia sobre este aspecto de los desastres como etapas innatas del desarrollo es incipiente La situacin post-desastre por un tiempo sigue siendo favorable para los cambios cualitativos que demandan las sociedades altamente vulnerables. La cultura tradicional se antepone a la conciencia (su entendimiento) sobre el riesgo en amplios sectores de la poblacin y la vida poltico - institucional. El desarrollo (econmico, humano, sostenible, etc.) en muchos de los casos se conceptualiza de manera segmentada, sin el vinculo con los fenmenos de los desastres. La mentalidad cortoplacista, inmediatista y emergencista sobre sale en la mayora (caracterstica de la cultura tradicional). Lo contrario a esto es la visin a largo plazo, estratgica, de proceso para la reduccin de riesgos, es lo nuevo, quizs el cambio al cual los desastres hacen el llamado. Estas ltimas son caractersticas de una cultura de gestin para la reduccin de riesgos, las que ms abajo abordamos con mayor profundidad. La poca prctica en la promocin de la cultura de la Gestin para la reduccin de Riesgos dicta que debe propiciarse desde diversos niveles territoriales y sectoriales. Desde la comunidad, pasando por el municipio, transitando por las instancias intermedias hasta los niveles de gestin nacional. Al mismo tiempo que desde arriba la accin debe iniciarse al igual que desde abajo. Particularmente hacen parte de esta cultura las costumbres y hbitos sobre mtodos y tcnicas del conocimiento (la observacin, el anlisis, etc.) que se refieren a la interpretacin de la realidad a travs de la comprensin y entendimiento del riesgo y sus componentes, estableciendo la caracterstica general de estos mtodos como participativos e involucradores de procesos.

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Mas adelante profundizaremos en los distintos aspectos de la Gestin de Riesgo, en donde se sostiene la idea que apostar a este tipo de entendimiento de la realidad que los desastres son parte integral del desarrollo (es reduccin de riesgos y oportunidad) y cuya estrategia de implementacin (de la idea) reza que debe iniciarse desde todos los niveles territoriales y sectoriales es fundamental apoyarla. Sin embargo, es esencial abordar, ante todo, la lgica de formacin y construccin del riesgo como parte de modelos de desarrollo. 4.4 La construccin social del riesgo: procesos sociales y transformacin de la sociedad.

La vulnerabilidad y las amenazas, los factores del riesgo, se manifiestan en condiciones concretas de existencia humana o fsicas. Son palpables, analizables y muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida inseguras para la poblacin (Blaikie et al., 1996). A la vez, son dinmicas y cambiantes y potencialmente modificables o transformables. Las condiciones inseguras de vida, reflejadas en mltiples contextos particulares asociados con la localizacin de la poblacin y la produccin, son resultados especficos de procesos sociales concretos e histricos. (Wilches Chaux, 1998). Entre ellas se pueden indicar las caractersticas fsicas de las estructuras, la falta de ingresos, la desnutricin y la enfermedad, el desconocimiento del medio ambiente circundante y de su comportamiento, la falta de principios de organizacin solidaria y procesos de participacin en la toma de decisiones que afectan la vida de las personas, las ideologas fatalistas que inmovilizan u obstaculizan la bsqueda de alternativas seguras y las expresiones culturales inadaptadas a las realidades modernas. 4.5 Los modelos de desarrollo y la configuracin de la vulnerabilidad

De acuerdo con el modelo de vulnerabilidad examinado anteriormente, estas condiciones son producto de procesos dinmicos que derivan de los modelos dominantes de organizacin, ordenamiento y transformacin de la sociedad, o lo que comnmente se denominan estilos o modelos de desarrollo. Los procesos dinmicos se concretan en modalidades particulares de transformacin rural, urbanizacin, crecimiento y distribucin poblacional, explotacin de los recursos naturales, organizacin y participacin social, acceso y distribucin del ingreso, entre otros. Las condiciones inseguras de vida y vulnerabilidades se construyen o se generan como producto de estos procesos dinmicos. El problema de riesgo es entonces, un problema ntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del desarrollo. Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de gestin del desarrollo y de gestin ambiental (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998; Lavell, 1998, 1999 y 2001). En consecuencia la reduccin del riesgo debe fundamentarse en la modificacin o transformacin de las condiciones que generan el riesgo o, en su caso, y de forma suboptima, en el control externo de los factores del riesgo.

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La ubicacin de la poblacin de escasos recursos en zonas fsicamente inestables o sitios de ocurrencia normal de deslizamientos, crecidas y fenmenos de gran impacto, as como las formas inseguras de construir son productos de procesos de marginacin del mercado de tierras formales y seguras y la falta de acceso a sistemas y materiales de construccin adecuadas a las condiciones ambientales imperantes. La falta de resiliencia econmica asociada con la pobreza se deriva de los procesos de exclusin de la poblacin de los beneficios del desarrollo. Las altas tasas de deforestacin son producto de la bsqueda de la ganancia a corto plazo o de la bsqueda de elementos que garanticen la supervivencia de los pobres y su acceso a la vivienda y la energa. La falta de organizacin social de la poblacin y de participacin directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias vidas se relaciona con los mecanismos centralizados de control y decisin poltica. Ninguna de estas situaciones que fomentan las vulnerabilidades y amenazas son producto del azar o la falta de informacin y conocimiento. Son construidos por la sociedad en el curso de sus procesos de cambio y transformacin. 4.6 Riesgo y Territorio

Los desastres tienen una expresin territorial El riesgo global, total o de desastre se manifiesta en territorios definidos y circunscritos, y es sufrido por individuos, familias, colectividades humanas, sistemas productivos o infraestructuras ubicados en sitios determinados. Los desastres tienen una expresin territorial definido que vara entre lo muy local hasta cubrir vastas extensiones de un pas o varios pases. En el caso de los grandes desastres asociados con eventos como el Huracn Mitch, por ejemplo, es interesante verlos no como un slo desastre sino ms bien como un nmero grande de pequeos o medianos desastres afectando de forma diferenciada a numerosas comunidades, familias, zonas o sitios, todas relacionadas con el mismo macro fenmeno fsico (un huracn, sismo, inundacin, etc.), pero mostrando diferencias importantes, producto de la forma particular en que el evento fsico interacta con la vulnerabilidad local. Lo que puede parecer y ser tratado como un solo desastre por parte de los gobiernos de los pases o por los organismos nacionales e internacionales de respuesta o de emergencia, toma la forma de mltiples desastres distintos para los pobladores y comunidades afectadas y los organismos locales de respuesta. La vulnerabilidad es diferenciada en el territorio con relacin a grupos humanos distintos. (Maskrey, 1998; Lavell, 2000). La causa de los desastres generalmente no se encuentra en el sitio del impacto A pesar de que l o los desastres, tienen una circunscripcin territorial definido, que puede denominarse el "territorio del impacto" y que el riesgo se manifiesta en esos mismos espacios, los factores causales del riesgo y de desastre, tanto eventos fsicos como los componentes distintos de la vulnerabilidad, no tienen necesariamente la misma circunscripcin territorial. El " territorio de la causalidad" tiende a diferir sustancialmente muchas veces del territorio del impacto, an cuando frente a otros factores particulares s coinciden.

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En el caso de las amenazas hacemos referencia a procesos como la deforestacin de las altas cuencas de los ros que contribuyen a las inundaciones en las cuencas bajas, las descargas de las presas ro arriba con los mismos efectos, la creacin de presas artificiales en las montaas por depsitos de maderas las cuales, al romperse, causan inundaciones repentinas ro abajo, o la contaminacin industrial de los cauces fluviales con impactos negativos, a muchos kilmetros de la fuente de la contaminacin. En el caso de la vulnerabilidad la incidencia de polticas nacionales forjadas en las ciudades capitales o fuera del pas, referidas a asuntos como la inversin pblica, el manejo ambiental, los estmulos a la produccin y la reconversin, la descentralizacin y el fortalecimiento municipal, los fondos de inversin social, la participacin popular, etc., tienen impactos en los mbitos locales y familiares, lejos de los centros de decisin poltica. Finalmente, en lo que se refiere a la coincidencia territorial de las causas e impactos de los desastres, mencin se puede hacer de las formas en que la inadecuada construccin de diques altera los caudales de los ros resultando en nuevos patrones de inundacin, la manera en que la ausencia de planes de ordenamiento territorial y de controles sobre la localizacin de viviendas e infraestructura impuestas por los gobiernos locales tiene repercusiones severas en trminos del riesgo en el nivel local, o de la forma en que el bloqueo de alcantarillados o cauces fluviales por el deposito de basuras domesticas e industriales causa episodios de inundacin en sus cercanas. Mltiples otros ejemplos de la coincidencia y diferencias territoriales en la causalidad y en el impacto pueden encontrarse. Niveles territoriales y la desconstruccin del riesgo Una consideracin de los niveles territoriales diferenciados en cuanto a la causalidad y el impacto reviste gran importancia en trminos de la gestin de soluciones tendientes a la reduccin del riesgo y la vulnerabilidad. Significa una intervencin, negociacin y decisin poltica que desborda los niveles locales afectadas, llegando a los niveles regionales, nacionales o hasta internacionales. Significa que avances sustantivos en la reduccin solamente pueden lograrse considerando un marco territorial amplio y adecuados niveles de coordinacin intersectorial. Lo local enfrenta severas limitaciones en lo que se refiere a la reduccin del riesgo global y el riesgo de desastre por eventos fsicos determinados. Desde otra perspectiva espacial o territorial, es importante tambin considerar la forma en que el uso del territorio y sus recursos puede obedecerse a lgicas y racionalidades territoriales distintas, a veces satisfaciendo necesidades eminentemente locales, otras veces regionales, nacionales o internacionales. As, tomando ejemplos derivados de un anlisis preliminar de la problemtica del Bajo Lempa por ejemplo, es claro que el uso que se hace del recurso agua para fines de generacin de electricidad obedece a una lgica nacional ms que local y en consecuencia, el clculo de riesgo aceptable que influye en la decisin de abrir compuertas para salvar la facilidad productora esta regida por otra lgica que la de proteger o salvaguardar las poblaciones de la cuenca baja, de inundaciones y prdidas. El uso y funcin particular que se da al recurso diferira de acuerdo con el actor de la decisin. Conservacin versus uso productivo, explotacin versus manejo sostenible, etc., se perfilan como opciones distintas de acuerdo con necesidades y
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demandas distintas. La compatibilizacin de estas demandas "territoriales" y sociales distintas constituye un reto importante en el manejo del territorio y en la reduccin del riesgo para los pobladores de la zona. Los Desastres... Existen cuando una familia, localidad o sociedad no puede resistir y/o recuperarse de los daos, prdidas y alteraciones en sus condiciones de vida causadas por un evento peligroso, de origen natural, socio - natural antrpico. Riesgos x Vulnerabilidad Preparacin

Desastre =

Los Desastres y el Desarrollo Los desastres, deben entenderse con una connotacin de aprendizaje, retroalimentacin para lograr cambios cuantitativos a cualitativos (el desarrollo sostenible) en la vida social, econmica, poltica y cultural. Los daos y prdidas estimuladas por un desastre son una expresin directa del desarrollo logrado, el cual, es una expresin de proceso, de eterno movimiento, como la dinmica de las amenazas, vulnerabilidades y el riesgo. Las condiciones de vulnerabilidad ante los desastres son producto de procesos dinmicos que derivan de los modelos dominantes de organizacin, ordenamiento y transformacin de la sociedad, o lo que comnmente se denominan estilos o modelos de desarrollo

V. GESTIN DE RIESGOS
En este captulo se sistematiza lo abordado anteriormente haciendo nfasis en las caractersticas particulares y generales que la Gestin de Riesgo debe disponer. 5.1 El Concepto General Un modelo de desarrollo y transformacin de la sociedad, que parte del anlisis de las experiencias ya sufridas en mltiples sitios con el solo impacto de un fenmeno fsico, debe plantearse como directriz global la gestin de las diferentes formas de riesgo que asumiran las localidades en forma especfica, y la sociedad como un todo. Ello no significa simplemente reducir la vulnerabilidad o mitigar las amenazas, sino tambin plantearse y tomar decisiones colectivas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir como aceptables en un perodo determinado y los cambios que deben impulsarse para evitar las consecuencias que podra tener la ocurrencia efectiva del dao al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o comunidad.

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El balance histrico permite observar cmo se han asumido riesgos en grados y formas cuyo costo efectivo luego se lamenta profundamente y se asume con un altsimo sufrimiento social. Adems, se han asumido riesgos sin la informacin mnima apropiada para medir la magnitud y la profundidad que podran tener los daos efectivos, de manera que el costo es mucho ms alto que el riesgo supuesto. En casos concretos ello implica que los aparatos de seguridad definidos frente al riesgo no han sido suficientes. En trminos financieros ello puede causar la quiebra de los instrumentos de seguridad (como empresas de seguros) cuando los hay. Cuando no se ha ni siquiera construido tales instrumentos ello significa que las prdidas simplemente se asumen sin tener reservas mnimas para sobrevivir al dao y los individuos, las empresas, las comunidades e incluso las cuencas terminan por perecer o sufrir daos irreparables. La Gestin de Riesgos... Significa un proceso social de puesta en contacto y un dilogo permanente evaluativo de los cambios progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de aseguramiento social frente al dao probable. Es una ruptura con aquellos enfoques convencionales, que permite darle una dimensin real a los riesgos de nuestras comunidades, leer ms all de lo inmediato y desmitificar el gran desastre y as analizar los diferentes contextos y situaciones ms all de estos sucesos, retrospectiva y prospectivamente. Constituye un enfoque y prctica que debe atravesar transversalmente todos los procesos y actividades humanas, as mismo, es un eje integrador que traviesa todas las fases del llamado ciclo de los desastres. El FIN de la Gestin de Riesgo... Garantizar que los procesos de desarrollo impulsados en la sociedad se den en las condiciones ptimas de seguridad posible y que la atencin dado al problema de los desastres y la accin desplegada para enfrentarlos y sus consecuencias promuevan hasta el mximo el mismo desarrollo. 5.2 Caractersticas particulares

La construccin de la Informacin para la Gestin de Riesgos Un modelo de gestin de riesgos consiste en construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicolgicas, emocionales, etc.) que permitiran la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como probables en perodos de tiempo tambin previamente establecidos. Ello implica entonces la puesta en contacto de los diversos sectores involucrados no solo para construir la informacin, sino tambin para determinar las tareas que se requieren para construir las reservas de recursos y las opciones de respuesta en diversos plazos de manera que se alcancen los niveles de bienestar deseados en el corto plazo, pero sin sufrir costos y daos irreparables en otros plazos. Ello por supuesto tambin implica no
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solo costos financieros para el diseo y construccin de tales instrumentos, sino el desarrollarlos en condiciones tambin rentables desde el punto de vista social, no solo desde el punto de vista individual (en el largo plazo no solo la organizacin aseguradora debe sobrevivir, sino tambin la sociedad y los clientes individuales de tal aseguradora). La Gestin de Riesgos requiere de la participacin de diversos grupos sociales La gestin del riesgo no es solo la reduccin del riesgo, sino la comprensin que en trminos sociales se requiere de la participacin de los diversos estratos, sectores de inters y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de ideologas y de perspectivas del mundo, la vida, la religin) para comprender como se construye un riesgo social, colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una regin, sociedad, comunidad o localidad concreta. La gestin del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad, sino la bsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin eliminar la obtencin inmediata de beneficios. La construccin de procesos de oportunidades racionales para todos es una exigencia de la Gestin de Riesgos. El enfoque de la Gestin de Riesgo se refiere a un proceso social complejo a travs del cual se pretende lograr una reduccin de los niveles de riesgo existentes en la sociedad y fomentar procesos de construccin de nuevas oportunidades de produccin y asentamiento en el territorio en condiciones de seguridad y sostenibilidad aceptables. El aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente en general, debe desarrollarse en condiciones de seguridad dentro de los lmites posibles y aceptables para la sociedad en consideracin. En consecuencia, significa un proceso de control sobre la construccin o persistencia de amenazas y vulnerabilidad. Por lo tanto, la gestin no puede ser reducida a la idea de una obra o una accin concreta como es por ejemplo, la construccin de un dique, una presa o una pared de retencin para impedir inundaciones y deslizamientos. Ms bien se refiere al proceso por medio del cual un grupo humano o individuo toman conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opciones y prioridades en trminos de su reduccin, considera los recursos disponibles para enfrentarlo, disea las estrategias e instrumentos necesarios para enfrentarlo, negocia su aplicacin y toma la decisin de hacerlo. Finalmente se implementa la solucin ms apropiada en trminos del contexto concreto en que se produce o se puede producir el riesgo. Es un proceso especifico de cada contexto o entorno en que el riesgo existe o puede existir. Adems, es un proceso que debe ser asumido por todos los sectores de la sociedad y no como suele interpretarse, nicamente por el gobierno o el Estado como garante de la seguridad de la poblacin. Aunque por supuesto el Gobierno y el Estado tienen una primera responsabilidad en el impulso y puesta en prctica de los modelos de gestin que aseguren el beneficio social. Aqu es importante reconocer, por ejemplo, que una parte importante del riesgo que enfrentan pases y poblaciones es producto de las acciones conscientes o inconscientes del sector privado y sus agentes, a veces avalado por las polticas pblicas y a veces ignorando la normativa y legislacin nacional.

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El Enfoque de Gestin de Riesgo consiste en: Comprender el proceso por medio del cual un grupo humano o individuo toman conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opciones y prioridades en trminos de su reduccin, considera los recursos disponibles para enfrentarlo, disea las estrategias e instrumentos necesarios para enfrentarlo, negocia su aplicacin y toma la decisin de hacerlo. Reducir riesgos promoviendo procesos de construccin de nuevas oportunidades racionales.
Construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas que permitiran la supervivencia en condiciones adecuadas.

El Riesgo aceptable Constantemente el proceso estar informado por la idea de riesgo aceptable. O sea el nivel de proteccin que es posible lograr y se considera pertinente en las circunstancias sociales, econmicas, culturales y polticas prevalecientes en la sociedad bajo consideracin. Lo que es vlido para un pas, grupo social o individuo no es necesariamente vlido o posible para otro. Sin embargo, cada grupo debe estar en la posicin de racionalizar el grado de riesgo que enfrenta y gestionarlo en la medida de sus posibilidades, de acuerdo con su propia percepcin del mismo y la importancia que le conceda. La transversibilidad de la GR Como proceso, la gestin del riesgo no puede existir como una prctica, actividad o accin aislada, es decir con su propia autonoma. Mas bien debe ser considerada como un componente ntegro y funcional del proceso de gestin del desarrollo global, sectorial, territorial, urbano, local, comunitario o familiar; y de la gestin ambiental, en bsqueda de la sostenibilidad. Las acciones e instrumentos que fomentan la gestin del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la reduccin del riesgo. La Gestin del Riesgo constituye un enfoque y prctica que debe atravesar transversalmente todos los procesos y actividades humanas. A la vez tambin constituye un eje integrador que traviesa todas las fases del llamado ciclo o continuo de los desastres, el cual ha informado la organizacin y prctica de la gestin o manejo de los desastres hasta el presente. O sea, no se reduce a, ni sustituye la idea y prctica de la llamada prevencin y mitigacin de desastres. Ms bien, es un enfoque y prctica que orienta estas actividades, adems de los preparativos, la respuesta de emergencia, la rehabilitacin y la reconstruccin. El objetivo final de la gestin es el de garantizar que los procesos de desarrollo impulsados en la sociedad se dan en las condiciones ptimas de seguridad posible y que la atencin dado al problema de los desastres y la accin desplegada para enfrentarlos y sus consecuencias promueven hasta el mximo el mismo desarrollo. Es la continuacin lgica, la forma ms articulada de fortalecer las nociones expuestas en la idea de la transicin (o puente) entre la respuesta humanitaria y el desarrollo y en la idea de la reconstruccin con transformacin y desarrollo.
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La gestin y su temporalidad una caracterstica general La misma nocin de la reduccin de riesgo trasmite la idea de una accin sobre algo ya existente. Esta es el significado que se ha dado durante aos a la prctica de la prevencin y mitigacin de desastres. Sin embargo la prctica de la gestin de riesgo va mucho mas all de ser una prctica compensatoria frente a riesgos ya construidos y existentes, aun cuando no puede prescindir de estos elementos. La gestin tiene dos puntos de referencia temporal, con implicancias sociales, econmicas y polticas muy distintos. Un primer referente es, efectivamente, el presente y la vulnerabilidad, amenazas y riesgo ya construidos, los cuales ayuda a revelar o descubrir eventos como los terremotos de El Salvador en enero y febrero 2001. El segundo referente temporal se refiere al futuro, al riesgo nuevo que la sociedad construir al promover nuevas inversiones en infraestructura, produccin, asentamientos humanos etc. Aqu se trata de los niveles de riesgo que existirn con el proceso de duplicacin de la infraestructura y de la poblacin que se pronostica para los prximos aos en la regin ( Lavell, 1997). a. La gestin compensatoria Con referencia a la gestin compensatoria, aquella que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, se enfrenta una tarea de proporciones o dimensiones enormes. De la misma manera en que Mitch descubri los niveles de riesgo existentes en Honduras y Nicaragua en particular, los sismos de 2001, revelaron otros tantas condiciones de vulnerabilidad y riesgo en El Salvador. Las Polticas de reduccin de riesgos elemento clave para la Gestin de los mismos Es precisamente la magnitud del riesgo existente lo que ayuda a explicar la seria falta de polticas por parte de los Estados a favor de su reduccin. La reduccin se asocia con la idea de altas inversiones en soluciones, con poco retorno econmico mesurable en el corto plazo o dentro de los perodos de ejercicio de los gobiernos. El traslado de los cientos de comunidades en riesgo, recuperacin de las cuencas degradadas, reestructuracin de las edificaciones vulnerables, canalizacin y dragado continuo de ros, construccin y mantenimiento de diques y paredes de retencin y mltiples otros mecanismos de reduccin de riesgo, acompaado por los procesos de capacitacin, participacin, consenso y concertacin necesarios, son considerados como costos exorbitantes y fuera del alcance de los gobiernos y la poblacin misma, con la excepcin de aquellos ms solventes econmicamente o ms dispuestos anmicamente. Sin embargo, la Gestin de Riesgo si ofrece una oportunidad de enfrentar el riesgo existente. No se pretende necesariamente la eliminacin del riesgo de forma total. Esto es ilusorio como meta. Pero, si es posible llegar a un estado en que el riesgo es ms manejable dentro de los parmetros del riesgo aceptable y los recursos disponibles a los gobiernos, comunidades, municipalidades, empresas, familias u otros actores sociales que generan o sufren el riesgo. El aumento de la conciencia, la educacin, la capacitacin, el mejoramiento de los sistemas de informacin, previsin y pronstico, de alerta temprano y de evacuacin, la recuperacin de cuencas y pendientes, la limpieza de canales, calles y alcantarillados, entre mltiples otras actividades no tienen que tener
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necesariamente un costo inalcanzable, especialmente si se realizan con la plena conciencia y participacin de los grupos sociales afectables. Sinergia y la Gestin de Riesgos Ligar de forma orgnica la gestin de riesgo a los proyectos de desarrollo local o comunitario impulsados hoy en da por mltiples ONGs, asociaciones de base comunitaria, gobiernos locales ofrece una oportunidad de sinergia que no debe ser despreciada. No es necesario crear comits u organizaciones para la gestin del riesgo, sino ms bien incorporar esta idea y prctica en los ya existentes, sea cul sea su funcin. El riesgo se construye en mltiples mbitos y su gestin debe estar presente en los mismos. La construccin local y comunitaria del poder y el fortalecimiento de los niveles de autonoma de las distintas colectividades sociales constituye en s un mecanismo de fortalecimiento de la gestin del riesgo. La actualizacin perenne de las condiciones que generan el Riesgo Para que el riesgo se actualice y se exprese no es necesario esperar un desastre de gran magnitud. Un nmero importante de las zonas de un pas que sufren un desastre de magnitud han sido avisadas previamente por medio del impacto continuado de pequeos eventos-inundaciones, deslizamientos, hundimientos, etc.- que a veces aparecen como parte de la cotidianeidad de poblados, comunidades y localidades. Pero estos eventos son avisos del riesgo en que se vive, de la inestabilidad y desequilibrio en las relaciones de la sociedad con su ambiente. Entre ms conscientes de las seales que hagan estos eventos, no desastres, y entre ms veloz sea la respuesta de la sociedad en revertir los procesos que construyen estos riesgos, ms posibilidades existen de evitar un gran desastre del futuro. La Gestin de Riesgos en la preparacin ante situaciones de desastres Finalmente, es necesario reconocer que con el impacto de un evento fsico y la concrecin de una condicin de desastre, el riesgo pre-existente que fuera revelado en ese proceso se transforma y las operaciones de emergencia se convierten en nuevas modalidades de Gestin de Riesgo en la medida que buscan garantizar la seguridad de los pobladores afectados. La atencin de la emergencia, en la medida en que gestione exitosamente el riesgo, puede convertirse en una oportunidad para el desarrollo, un puente con el desarrollo sostenible. El estimulo de las economas locales en lugar de su aplastamiento o inundacin con vveres innecesarios; la canalizacin de las capacidades y organizaciones locales en el proceso de respuesta humanitaria; el estmulo a la rpida concatenacin de la llamada fase de respuesta inmediata, con las de rehabilitacin y reconstruccin; el fomento de la autonoma y no de la dependencia, son otros tantos mecanismos de gestin exitosa del riesgo y de fomento del desarrollo. Son mecanismos que se basan en el riesgo existente pero que se manifiestan como ejemplos de gestin prospectiva del riesgo.

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b. La gestin prospectiva El riesgo futuro representa un reto insoslayable e impostergable Si bien es cierto que el riesgo existente representa un desafo de enormes proporciones, el posible riesgo futuro representa un reto insoslayable e impostergable. El crecimiento poblacional y econmico combinado con la persistencia de mltiples amenazas ya existentes y otras nuevas que se construyen en el entorno de la sociedad moderna y sus nuevas tecnologas, muestran un futuro poco optimista si los procesos histricos y actuales no se modifican de forma dramtica. El rpido proceso de urbanizacin que an sufre Amrica Latina con el crecimiento desordenado de grandes ciudades y numerosas ciudades intermedias emergentes seala un proceso de concentracin de riesgo cada vez ms urbano. Evitar hasta el mximo el riesgo futuro, an dentro de los parmetros de modelos de transformacin de la sociedad que por si tienden a generar riesgo, es una tarea esencial. La sostenibilidad, sin control del riesgo, es imposible; el desarrollo sostenible sin ello es solo una consigna vaca. El control del riesgo futuro Es, aparentemente, menos oneroso en trminos econmicos y sociales que la reduccin del riesgo existente, dado que no depende de revertir procesos negativos ya consolidados en el tiempo y el espacio, sino ms bien normar y controlar nuevos desarrollos. Sin embargo, si se requiere de una fuerte voluntad poltica, y un alto grado de conciencia, preocupacin y compromiso con la reduccin del riesgo por parte de todos los actores sociales, incluyendo Gobierno y sociedad civil. Aqu es importante anotar que los esfuerzos por reducir el riesgo implementados por un actor social podran ser nulificados por las acciones de otros, situacin que exige concertacin y comunidad de objetivos entre los distintos actores presentes en un mismo escenario territorial. Los mecanismos ms importantes para ejercer un control sobre el riesgo futuro, los cuales deben reforzarse mutuamente y no ser considerados como casillas independientes, pueden resumirse de la siguiente forma: a). La introduccin de normatividad y metodologas que garanticen que todo proyecto de inversin analice sus implicaciones en trminos de riesgo nuevo y disee los mtodos pertinentes para mantener el riesgo en un nivel socialmente aceptable. En este sentido se requiere que el riesgo reciba el mismo peso que aspectos como el respeto del ambiente y el enfoque de gnero y de derecho de la niez y la adolescencia en la formulacin de nuevos proyectos. Se pudiese sugerir la Implementacin de un formato en el cual se indique asuntos esenciales tales como: El proyecto fue identificado por los actores beneficiarios?, Estos actores poseen comprensin o conciencia (percepcin) sobre el riesgo de su comunidad y el proyecto en su fase de operacin?, La formulacin del proyecto cuenta con un anlisis de amenazas y vulnerabilidades, las que conforman el contexto donde se ejecutar el proyecto, una lectura?, Qu riesgo reduce el proyecto?, Qu riesgos puede generar?, Qu medidas se proponen para evitarlo o reducirlo?, Qu procesos de construccin de oportunidades abre el proyecto para los beneficiarios? Estas preguntas servirn para orientar el financiamiento o no del proyecto.
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b). Crear normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantizara la seguridad de las inversiones y de las personas. Adems que sea factible y realista en trminos de su implementacin. Para esto son claves los planes de ordenamiento territorial. c). La bsqueda de usos productivos alternativos para terrenos peligrosos, como puede ser el uso recreativo y para agricultura urbana dentro de las ciudades. d). Impulsar normativa sobre el uso de materiales y mtodos de construccin que sean acompaados por incentivos y opciones para que la poblacin empobrecida acuda a sistemas constructivos accesibles y seguros, utilizando materias locales y tecnologas baratas y apropiadas. e). El fortalecimiento de los niveles de gobierno locales y comunitarios, dotndolos de la capacidad para analizar las condiciones de riesgo y de disear, negociar e implementar soluciones con bases slidas y a la vez flexibles y viables. f). Procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden en la creacin de riesgo y en la sensibilizacin y conciencia sobre el mismo: como por ejemplo pobladores, autoridades municipales, sector privado, educadores, la prensa, instituciones del gobierno central, ONGs, organismos internacionales de cooperacin para el desarrollo, entre otros. El riesgo se genera privadamente pero se sufre muchas veces de forma colectiva. Los que generan el riesgo no son en general los que lo sufren (Herzer y Gurevich, 1996) g). Fortalecer las opciones para que los que sufren el riesgo demanden legalmente a los que lo provoquen. Esto sera la continuacin lgica de las penalidades en contra de aquellos que contaminen el ambiente o que provoquen riesgo en el trnsito de personas y bienes. h). Instrumentar esquemas de uso de los ecosistemas y recursos naturales en general, que garanticen la productividad y la generacin de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservacin y regeneracin de cuencas hidrogrficas. i). Reformar los currculos escolares de tal manera que consideren de forma holstica la problemtica de riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control, y no solamente como prepararse y responder en casos de desastre. j). El fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo. k). Promoviendo ascensores entre las iniciativas y necesidades sentidos en el nivel local y los formuladores de polticas en el nivel regional y nacional, de tal forma que se alimenta continuamente el proceso de transformacin legislativa en beneficio de la reduccin del riesgo. l). Introduciendo o fortaleciendo incentivos econmicos para la reduccin del riesgo, como son, por ejemplo, primas de seguros ms favorables a las actividades y construcciones de ms bajo riesgo.

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Los Elementos Claves en la Gestin de Riesgos Compensar con acciones racionales los riesgos pre- existentes y evitar al mximo nuevos riesgos en el futuro. Llegar a un estado en que el riesgo es ms manejable dentro de los parmetros del riesgo aceptable y los recursos disponibles. Ligar de forma orgnica la gestin de riesgo a los proyectos de desarrollo local o comunitario impulsados por diversos actores Actualizar la situacin de riesgos sin esperar la ocurrencia de un desastre de gran magnitud. Realizar la atencin de la emergencia con enfoque de riesgo a fin de pueda convertirse en una oportunidad para el desarrollo. Crear normativa sobre el uso del suelo (ordenamiento territorial) que garantice la seguridad de las inversiones y de las personas, as mismo, fortalecer los niveles de gobierno locales y comunitarios Impulsar procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden en la creacin de riesgo. Fomentar una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo.

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