SEPTIEMBRE 2008

SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin Jos M. Infante 85, Santiago, Chile Fono: 236 0470 Fax: 235 9091

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Cohesin social: miedos y polticas de ciudad

Enrique Oviedo, Alfredo Rodrguez, Paula Rodrguez
SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin, Santiago de Chile

Resumen En este artculo se sostiene la importancia de la variable espacial en el diseo e implementacin de las polticas sociales. Se postula que estos instrumentos son inseparables del espacio donde se aplican, porque las desigualdades persistentes, materia de las polticas sociales, siempre tienen una manifestacin espacial. El caso de Santiago sirve para ejemplicar lo anterior. El punto de partida es la consideracin del espacio urbano como arena de conicto entre diferentes intereses, disputa que se hace visible en la fragmentacin material y simblica de la ciudad. La discusin se acota a las dimensiones sociales y culturales de la segmentacin urbana. Se ha escogido como punto de entrada a tales materias el anlisis de los miedos que afectan a grupos sociales, porque constituyen expresiones representables de la desigualdad. En esta aproximacin se distinguen diferentes miedos, encontrndose que aquellos propios de los excluidos son distintos a los de los incluidos, y que ambas categoras producen diversas fronteras urbanas. Se concluye que parte importante de la inecacia que afecta a diversas polticas sociales, independientemente de su objetivo concreto, obedece a que no toman en cuenta que operan en un espacio ya marcado por fronteras que han persistido en el tiempo, y que inciden en la ausencia o debilidad de la cohesin social. Tales factores se ven agravados por el hecho de que tambin perduran en el tiempo los productos de las polticas sociales y, por tanto, sus efectos, con una inercia que agudiza las fronteras, profundizando la falta de cohesin social y la segregacin.

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Presentacin

Carta no. 1: Escala de seguridad / inseguridad de barrios

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Una debilidad recurrente en las polticas que buscan la cohesin social es que no suelen tomar en cuenta el espacio fsico y social en que se aplican; o, parafraseando a Carrin Mena y Nez-Vega ( 2006:7), no se toma en cuenta que las ciudades responden a complejas relaciones de poder y de mercado. Nuestra propuesta es que cuando hablamos de polticas sociales, nos estamos reriendo a construcciones que involucran mecanismos inseparables del espacio donde se aplican y desenvuelven, y al que tambin construyen, otorgndole una identidad determinada. Si las polticas sociales inciden en el espacio, ste tiene caractersticas materiales y simblicas que refuerzan, transforman o debilitan los propsitos de esas polticas, en especial cuando su objetivo es la inclusin de grupos excluidos, como veremos en esta exposicin. De aqu que argumentemos que si se quiere hablar de cohesin social como un propsito de las polticas sociales, se debe reconocer dnde se quiere lograr dicha cohesin. Agregamos una dicultad adicional: la estructura fsica y simblica del espacio urbano tiene una inercia en el tiempo que habitualmente no es considerada en las planificaciones. Fuente: Fundacin Futuro, 2003. Para ejemplicar, sealamos las tendencias de organizacin del espacio inversiones en infraestructura, vivienda y servicios que no slo han congurado por sentado que quienes los experimentan de manera especial son la ciudad de Santiago en el pasado reciente, sino que la seguirn los integrados respecto de los excluidos (Castel 2004:63), lo que aqu recogemos es el miedo que estos ltimos expresan respecto marcando en el futuro inmediato. A n de profundizar en la imagen de una ciudad fragmentada de los primeros: les temen no slo porque perciben que son discriy des-cohesionada como tantas veces se ha indicado que es minados por ellos, sino porque el mundo de los integrados no hace Santiago, citamos una investigacin de SUR en curso en la posible su inclusin en los sistemas de la ciudad; o, de incluirlos, cual se abordan las representaciones espaciales del miedo en la los admiten en situacin de desigualdad persistente. En las diversas mediciones acerca del miedo casi siempre se ciudad. Para la aproximacin a este tema se analizan relatos de pobladores de la zona sur de Santiago, que hablan de sus miedos seala a los barrios pobres y perifricos como nodos de violencia, vinculndolos a experiencias propias, a experiencias de otros o a de inseguridad. Pensamos que ello se debe a las obvias asimetras informacin que han recibido a travs de medios de comunicacin. de poder en que se generan tales mediciones: desde la ciudad El foco del estudio es la vinculacin entre estas experiencias in- propia se habla y dene la ciudad brbara. Como se observa en la Carta no. 1, mediante discursos hegemediatas o mediatas y la construccin de espacio urbano. Los primeros resultados de la investigacin citada indican que mnicos que organizan la realidad urbana desde sus parmetros, an persiste la diferencia entre la ciudad propia y la ciudad br- se construye una ciudad en la que los barrios de altos ingresos bara (la ciudad de los pobres) que vea Vicua Mackenna en la (Vitacura, Lo Barnechea, Las Condes, Providencia, entre otros) capital (De Ramn 1985:205). As, an es posible distinguir entre son considerados como los ms seguros, versus los barrios de una ciudad integrada (la de los barrios de ms altos ingresos) y una menores ingresos (La Granja, La Pintana, El Bosque, Lo Espejo, ciudad excluida (la de los barrios perifricos, de bajos ingresos). Y Pedro Aguirre Cerda, entre otros), que son caracterizados como aunque lo usual, cuando se habla de temores en la ciudad, es dar los ms inseguros.

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territorios que los acogieron, seguirn conformndolos y determinndolos. Para Santiago, en este momento, podemos sealar algunos casos de tal inercia. Por ejemplo, a principios de los aos ochenta se erradicaron los campamentos existentes en Santiago, se modic el lmite urbano, se reestructuraron los territorios municipales; y estas medidas, tomadas hace veinte aos, hoy resultan clave para explicar el actual funcionamiento del mercado del suelo urbano. Otro ejemplo de esa inercia es la red de autopistas urbanas concesionadas que, diseada a mediados de los aos noventa, hoy estructura las tendencias de crecimiento de la ciudad y de la oferta de nuevas urbanizaciones en la periferia. Obras como la autopista Pie Andino (que une La Dehesa con Chicureo), los tneles bajo el Cerro San Cristbal, son bsicas para el actual y potente desarrollo inmobiliario de la provincia de Chacabuco. Tambin ocurre que la estructura socioespacial ya existente determina las obras que se construyen, lo que es otra cara de la inercia. As, en el momento en que se escribe este artculo (abril 2008), la autopista que recorre la antigua circunvalacin Amrico Vespucio muestra dos caras: los planes la contemplan como subterrnea en Las Condes, semisubterrnea en uoa y La Reina, y ya es a tajo abierto y quebrantando Fuente: Base cartogrca del Servicio Aerofotomtrico (SAF), de la Fuerza Area de Chile, 2006. el espacio de las comunas ms pobres de la zona sur de la ciudad. La inercia del mercado de la propiedad urbana es otro de los Es por esto que sealamos que no basta un discurso de cohesin social en polticas sociales y econmicas, sino que tambin factores que intervienen, tanto o ms que las polticas urbanas, en hay que revertir las manifestaciones y efectos que han tenido en el desarrollo de la ciudad: los terrenos que diferentes empresas el espacio aquellas tendencias y polticas que han hecho de San- inmobiliarias poseen en la periferia y en las afueras de Santiago tiago una ciudad fsica, social y simblicamente des-cohesionada, nos muestran las tendencias de expansin metropolitana. Obserdonde el Otro, el marginado, es el que inseguriza. vando en mayor detalle, por ejemplo, la provincia de Chacabuco, se puede comprobar que ya existe una preoferta de viviendas de determinado valor, para segmentos de poblacin de ingresos medios y altos. 1. La inercia de las polticas de ciudad Lo que queremos sealar con estos ejemplos es que, en el Cuando hablamos de polticas de inclusin social, debemos futuro inmediato de Santiago, su estructura espacial ser difcil de tener en cuenta que ellas no se aplicarn en tableros en blanco. cambiar, ms an cuando las polticas urbanas actuales alientan En el espacio urbano se construyen y disputan intereses, de- los procesos de segregacin implcitos en los casos mencioniciones, representaciones, inversiones y proyectos urbanos en nados, o resultantes de ellos. Frente a esta realidad, las polticas pblicas en la ciudad marcha, que son difciles (ms bien, imposibles) de revertir en el son contradictorias: de la mano del discurso de la integracin corto plazo, porque estas inversiones y estos proyectos tienen productos y efectos pre-determinados: su horizonte temporal, social, tienden a la segregacin espacial (funcional, econmica que ya est establecido mediante polticas y programas, es y sociocultural), al sentar las bases para la exclusin a travs de diez, quince o ms aos. Durante ese lapso, largamente de una gestin urbana guiada por el capital y los grandes protras haber nalizado su instalacin, seguirn pesando en los yectos urbanos, que muchas veces fracturan una ciudad ya Carta no. 2: Comunas de Santiago

fracturada desde hace siglos, como lo es Santiago (Rodrguez y Sugranyes 2005). Baste recordar, como lo indicamos en la Presentacin, la ciudad propia (que corresponda a lo que hoy llamamos el centro histrico) y la ciudad brbara (la ciudad de los pobres) que vea Vicua Mackenna en la capital (De Ramn 1985).

Carta no. 3: Miedos mediatos, nodos y rutas

2. Los miedos en la ciudad Estas reexiones provienen de los primeros resultados de un estudio en curso en SUR,1 realizado mediante entrevistas en la zona sur de la ciudad. En un primer momento, la informacin obtenida ha permitido distinguir dos situaciones diferentes: miedos y angustias, que hemos acotado recurriendo a Delumeau (2002:10), quien seala que el miedo tiene un objeto preciso, al cual [el sujeto] se puede enfrentar porque est bien identicado. La angustia, al contrario, es una espera dolorosa frente a un peligro an ms temible que no se identica claramente. Es un sentimiento global de inseguridad. Desde una perspectiva que incorpora la variable espacio, importa la distincin entre miedos y angustias. Por una parte, porque siendo las angustias emociones difusas, sin objeto definido, no se las puede georreferenciar. Y por otra ya en nuestro terreno, porque siendo los miedos georreferenciables, su representacin espacial deja al descubierto, en un nivel macro, las fracturas y fronteras internas de la ciudad; y, a una escala micro, la fractura y las micro-fronteras al interior de los barrios. En esta perspectiva, y a n de realizar una georreferenciacin de los datos producidos,2 nos hemos centrado en los miedos y los hemos clasicado en inmediatos (experimentados personalmente) y mediatos (experimentados vicariamente, esto es, cuando el miedo es una respuesta a situaciones o hechos vividos por otros,
1 Investigacin en curso sobre las representaciones territoriales del miedo en la ciudad (SUR 20072008). Dirigida por Alfredo Rodrguez. Para llevar a cabo esta tarea nos basamos en una lectura abierta del captulo 3, La imagen de la ciudad y sus elementos, de Kevin Lynch (1998:61112).

Fuente: SUR Corporacin, 2008, sobre la base de informacin de la Base cartogrca del Servicio Aerofotomtrico (SAF), de la Fuerza Area de Chile, 2006

Carta no. 4: Miedos inmediatos, nodos y rutas

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Fuente: SUR Corporacin, 2008, sobre la base de informacin de la Base cartogrca del Servicio Aerofotomtrico (SAF), de la Fuerza Area de Chile, 2006.

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vistados expresan, por ejemplo, que en determinada calles han asaltado, lo que los lleva a evitar transitar por ese lugar a determinadas horas, aunque s hay otros momentos en que se sienten seguros. Los entrevistados tambin nombraron situaciones que les generan cierto grado de angustia y que no pudieron ubicar en un plano de la ciudad, como miedo a la dictadura, miedo a la desubicacin, miedo a la desproteccin, miedo a la soledad, miedo a quedarme sola, miedo a que les suceda algo a mis hijos, miedo a que le suceda algo a mi mam. En el caso de las experiencias inmediatas (experimentadas directamente), las personas entrevistadas indican, por ejemplo, qu sectores de las calles, esquinas, plazas, etc., que recorren habitualmente, perciben como peligrosos (por ser lugares ocupados excluyenteme nte por pandillas, o sitios habituales de accidentes de trnsito, o con presencia de perros vagos y/o de razas violentas, etc.). O tienen miedo, tambin debido a experiencias personales, de ir a lugares donde, por ejemplo, han sido detenidos por sospecha, les han solicitado los documentos o les han hecho explicar por qu estn en determinado sitio. Fuente: SUR Corporacin, 2008, sobre la base de informacin de la Base cartogrca del Servicio Cuando se trata de experiencias meAerofotomtrico (SAF), de la Fuerza Area de Chile, 2006. diatas (contadas por otros o vistas, ledas o escuchadas en medios de comunicavistos directamente o conocidos a travs de relatos de ter- cin), los lugares que los entrevistados sealan son aquellos ceros o de los medios de comunicacin). La mayora de los de los que han recibido noticia o advertencias: los miedos se miedos de que dieron cuenta las personas entrevistadas se reeren, por ejemplo, a algunos barrios de comunas de altos reeren a situaciones que pueden ser representadas espa- ingresos, o a los barrios del sur de la ciudad. En el primer cialmente; por ejemplo, miedo a andar sola [por tal o cual caso, los miedos tienen su origen en comentarios que les han calle], que me roben en la feria, que me asalten, ir de hecho otras personas que han experimentado situaciones compras a Estacin Central, el paso de la lnea del tren, de violencia; en la segunda, el origen de los miedos est no ubicarme en un barrio, no tener locomocin directa en notas realizadas en programas de televisin acerca de hasta la casa, que sospechen de m [en tal o cual barrio], pandillas armadas o de usos excluyentes de los espacios que me detengan [en el centro de la ciudad], las multitudes que realizan jvenes: Me han contado que Las Condes es [en tal o cual parte de la ciudad], los descampados, la peligroso, me han dicho que Providencia es peligroso, [a discriminacin [en los espacios pblicos del barrio alto]. mi mam] le da miedo ir al centro de la ciudad, [me han Por supuesto, esos miedos no tienen como consecuencia dicho que] Bellavista es violento, vi en la televisin que La la evitacin total de los sitios considerados peligrosos. No Pintana es peligrosa. siempre el miedo paraliza o induce al auto-encierro; hay Tales expresiones dan cuenta de que, en el caso de los miedos que permiten adaptacin, reorganizar prcticas sucesos o experiencias mediatas, tambin es posible realizar espaciales, redenir las interacciones y acciones en los representaciones espaciales, porque las personas recuerdan la distintos mbitos y escalas. En este sentido, los entre- informacin que han recibido, la han almacenado e integrado en Carta no. 5: Comunas donde las y los entrevistados indicaron sentir ms miedo

su discurso.3 As, a partir de lo que les han contado o han visto tambin conguran planos con calles especcas. Estos planos no responden, entonces, slo a experiencias individuales; en ellos se establecen anidades, marcas investidas de valor simblico que dan cuenta de las relaciones entre experiencias similares de los y las entrevistadas y sus redes familiares o de pares. Diferente es el caso cuando intervienen los medios de comunicacin, los que a travs de su discurso conguran territorios homogneos: es toda la poblacin Santo Toms, es toda la comuna de La Pintana la que les provoca miedo. Del total de las respuestas, las ms signicativas son aquellas en que las personas entrevistadas tanto hombres como mujeres sealaron la ciudad como causa de los miedos, pero no la ciudad en tanto contenedor (el lugar fsico de la accin), sino siguiendo a Gottdiener (1985) ms bien como posibilidad de formar parte (o no formar parte) tanto de acciones e interrelaciones como de sistemas institucionalizados (de salud, de vivienda, de educacin, entre otros). En esta perspectiva de la ciudad como posibilidad, la lectura de los trminos utilizados por los entrevistados y entrevistadas deja en claro que el espacio al que se reeren no es slo el Santiago material, sino una construccin simblica; es decir, una produccin y reproduccin de representaciones e imaginarios. Esta construccin simblica da cuenta de la valoracin que hacen las personas, de las jerarquas y relaciones que establecen en un espacio y tiempo dado. En este contexto, para las personas entrevistadas todas pertenecientes a sectores integrados a la ciudad de manera inequitativa o desigual, los barrios peligrosos, que les provocan miedo e inseguridad, son, por ejemplo, el centro (Estacin Central) y los espacios pblicos de comunas de altos ingresos de la ciudad (Las Condes y Providencia). En estos espacios han vivido o les han contado situaciones donde se hace patente la discriminacin por provenir de un barrio perifrico. En ellos se representa claramente lo ajeno: lo que es ajeno y all donde se es ajeno, y por ello se es objeto de recelos y sospechas.

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Comentarios nales: polticas de inclusin en una ciudad segmentada Los mapas del miedo que se pueden elaborar a partir de las entrevistas parecen cuestionar lo sealado por el Estado o los discursos hegemnicos, segn los cuales los pobres sienten ms miedo en sus barrios que los sectores medios y altos. Ello
3 Soledad Nio et al. (1998:5) indican que los individuos adquieren, codican, almacenan, recuerdan, procesan informacin acerca de la localizacin relativa y de los atributos de los fenmenos en su ambiente espacial cotidiano. Los individuos crean imgenes urbanas fragmentadas con diferentes signicados, las que, al reiterarse, son incorporadas a la cotidianidad y se revierten en la ciudad y en la forma como los individuos se relacionan con la ciudad; as se forman territorios, lo que se comprende como la forma en que se vinculan imaginarios y espacios.

obedece a que en tales documentos se habla del miedo como si slo se reriera a ser vctima de un conjunto determinado de delitos, denidos por el mismo Estado como de mayor connotacin social: robos, hurtos, asaltos, lesiones. Y en esta lnea, los miedos en los barrios de residencia de los entrevistados estn relacionados con lugares, calles especcas, intersecciones, horas del da: tienen miedo cuando salen (del barrio), en las ocasiones en que andan con dinero (a la feria, a Estacin Central) y en los bordes del centro (en Estacin Central, en el transporte pblico incluyendo el metro, entre otros). Pero ni el Estado ni los discursos hegemnicos consideran el miedo que produce lo diferente, el miedo al Otro (Lechner 2002:44). As, a diferencia de la primera Carta que incluimos en la Presentacin de este artculo, no son slo las comunas ms pobres donde se concentran las situaciones que provocan inseguridad y miedo, sino tambin comunas del barrio alto, como Las Condes y Providencia. Esto es lo que hemos querido gracar en la siguiente carta. Si no hablamos de un miedo, sino de miedos diversos, con efectos y causas diferentes; si nos referimos, por ejemplo, al miedo no slo a ser asaltado o robado, sino tambin a ser detenido (por ser diferente), rechazado, mal mirado, discriminado (la discriminacin hasta ahora no se ha ganado el ttulo de problema de conno . De especial claridad al respecto es Guerrero (2006:108-109), quien seala que en una ciudad fuertemente segregada como Santiago, se agrega hoy una nueva forma de segregacin: la inseguridad y que la segregacin urbana permite dar cuenta de la consolidacin progresiva de un modelo de ciudad de fronteras, que se observa no tan slo en muros y cierres, sino tambin en fronteras simblica que fracturan la ciudad. Retomando lo que sealbamos acerca de que no basta con un discurso de cohesin social, sino que tambin es necesario revertir lo que ha hecho de Santiago una ciudad fsica, social y simblicamente des-cohesionada, es nuestra percepcin que cuando la gente pide ms polticas sociales, ms seguridad, pide ms ciudad; ms acceso a bienes y servicios urbanos de calidad; ms vivienda, ms transporte, ms salud, ms educacin, ms iluminacin, ms parques. Sin embargo, las polticas sociales por los bajos montos involucrados, su segmentacin, parcialidad y falta de mantenimiento en el tiempo frente a las polticas urbanas de libre mercado no son capaces de revertir la inercia de la exclusin social, la marginalidad urbana. Las polticas tienen un sello de pobreza, sirven para mantener la brecha. El escenario es, al menos, complejo y de confrontacin. Por una parte, se nos transmite el discurso (abstracto) de la inclusin social en las polticas pblicas y sociales; y por otra, experimentamos el discurso (concreto) de la desregulacin de la planicacin urbana y de la ideologa de los grandes proyectos urbanos (grandes operaciones inmobiliarias) mediante los cuales se fragmenta fsica y simblicamente el espacio. Ambos discursos provienen de la misma fuente: el Estado. Son

En el Observatorio del Proyecto Misereor, dirigido por Susana Aravena y Alejandra Sandoval.

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discursos contradictorios y conictivos: mientras uno incentiva la inclusin, la incorporacin social, el otro establece las bases materiales para la fragmentacin del espacio donde se llevarn a cabo las polticas de inclusin social, fragmentacin que constituye uno de los obstculos importantes a dicha inclusin. Actualmente estos discursos comienzan a enfrentarse en la escena urbana. Por un lado, estn los residentes, los vecinos, los usuarios, los beneciarios, que toman como suyo el discurso de la inclusin social; y por otro, los organismos pblicos continan reduciendo los alcances de los instrumentos de planicacin. En El Mercurio del da 24 de septiembre de 2007 (Olivos 2007:4), se presenta un plano de Santiago en el cual se gracan 18 conictos urbanos catastrados en SUR Corporacin4 que preocupan a los vecinos de Santiago. El patrn ms generalizado en ellos es la tensin entre vecinos y autoridades por una solicitud, de parte de los primeros, referida a una mayor participacin en las decisiones urbanas y la promocin de iniciativas pblicas que desregulan o favorecen la inversin inmobiliaria. As, los principales conictos se dan por expropiaciones de terrenos para la construccin de vas rpidas, o vinculados a la copropiedad y apropiacin de espacios, a planes de reconversin de usos de suelo, a planes para la paulatina expulsin de vecinos y transformacin de barrios histricos, a expropiaciones a personas de bajos recursos, falta de espacios pblicos para jvenes, permisos para construcciones en altura que afectan el patrimonio histrico y patrimonial, entre otros. Creemos que es muy difcil que las polticas de inclusin social hoy vigentes puedan revertir la actual situacin de la ciudad de Santiago. Ello tomando en cuenta que dichas polticas, por lo general, no consideran los procesos de creciente segregacin y diferenciacin espacial que operan en la ciudad y que se despliegan a escala del Gran Santiago, con mercados inmobiliarios diferenciados por grandes zonas o desde ya predeterminados por la especulacin inmobiliaria; y que operan igualmente a escala interna de la ciudad, donde actan barreras productivas y simblicas, fsicas e institucionales. Y que, adems, esta estructura de la ciudad tiene una inercia que no suele considerarse en el diseo de polticas pblicas y sociales.

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La ciudad compartida: Conocimiento, afecto y uso

Mara-ngeles Durn
En el marco de su reexin sobre ciudad, violencia y gnero, SUR, con el apoyo del Programa Regional Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para tod@s, del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), ha preparado una versin de La ciudad compartida: Conocimiento, afecto y uso, de la sociloga espaola Marangeles Durn, cuya primera edicin fue realizada en Madrid en 1998. La ciudad compartida explora las relaciones entre gnero y ciudad, las formas de conocimiento y usos urbanos, la creciente vinculacin de lo femenino a la solucin de los problemas metropolitanos y la aplicacin de nuevas perspectivas al proyecto y a la nocin de ciudad. Analiza las relaciones entre diseo, ideologa y compromiso, la memoria y los tiempos de la ciudad, sus iconos, itinerarios y espacios escnicos, y examina el modo en que los que viven en la ciudad se relacionan con el entorno urbano y los espacios domsticos.

Poltica habitacional y actores urbanos

Susana Aravena y Alejandra Sandoval, editoras
El Seminario Poltica Habitacional y Actores Urbanos, que tuvo lugar en agosto de 2007 en Santiago, fue una de las actividades del Observatorio de Vivienda y Ciudad, integrado en ese entonces por la Vicara de Pastoral Social y de los Trabajadores, la Fundacin Proyecto Propio, la Fundacin Trabajo en la Calle, y SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin. Se plante como un espacio propicio para estimular el debate y la reexin pblica en torno al tema habitacional y urbano, contribuir al encuentro y articulacin de actores sociales, y favorecer la participacin de comunidades de base en la discusin pertinente. Este volumen, que recoge las ponencias de los panelistas e intervenciones de los participantes en ese encuentro, ofrece en su primera parte reexiones tericas sobre la poltica de vivienda en Chile, para luego exponer algunas de las acciones y prcticas que hoy da se estn desarrollando en la ciudad en torno a problemas urbanos y habitacionales.

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SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin Jos M. Infante 85 Providencia Fono: (56-2) 236 0470 Fax: (56-9) 235 9091 SANTIAGO DE CHILE http://www.sitiosur.cl