MANAGEMENT STRATEGIC N ADMINISTRAIA PUBLIC

Clin HINEA, Cristina MORA The developement of strategic management in the public sector represent a necessary extension of the new managerial approach concerned to achieve results. The strategic view tries to target specific goals and missions and to offer a specific direction to the public organisation within a changing environment. n mod tradiional administraia public a fost Clin HINEA, lector universitar, Departamentul prea puin preocupat de aspectele strategice ale de Administraie Public al Facultii de tiine activitii sale; tratarea ceteanului ca subiect al Politice i Administrative, Universitatea Babe- administrrii s-a ncadrat ntr-o viziune mai larg ce Bolyai, Cluj-Napoca. percepea rolul serviciului public ca o aplicare Cristina MORA, asistent universitar, Departa- mecanic a ordinelor politicienilor ce erau singurii mentul de Administraie Public al Facultii de abilitai s dezvolte politici i strategii. ndeplinirea tiine Politice i Administrative, Universitatea sarcinilor administrative era posibil fr a deine o Babe-Bolyai, Cluj-Napoca. perspectiv pe termen lung iar acest lucru a constituit una din principalele critici aduse modelului tradiional al administraiei publice. n cadrul noii filosofii manageriale obinerea rezultatelor se plaseaz n centrul ateniei instituiilor publice iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabil. Dimensiunea strategic analizeaz organizaia n mediul su, specific obiective i scopuri distincte, pregtete organizaia s nfrunte un viitor nesigur (Nutt i Backoff, 1992). Instituiile administrative i funcionarii sunt chemai s i asume formularea de strategii, obiective i prioriti ca parte integrant a activitii manageriale. Managementul strategic privete funcionarii publici situai n posturi de rspundere, funcionari ce nu trebuie doar s ndeplineasc mecanic munca de zi cu zi ci s se raporteze la obiectivele generale ale organizaiei. El este ns, n principal, direct legat de funcionarii publici aflai la nivele superioare, acolo unde se elaboreaz deciziile de ordin strategic. Putem considera c managementul strategic desemneaz acea component a activitii unui manager public care const n a lrgi orizontul imediat pentru a gndi n perspectiv aciunea entitii pe care o conduce. El conine dou aspecte majore: definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii i principiilor de funcionare a acestei entiti, msurarea impactului, n spaiu i timp, a unei msuri importante ce este luat. Un punct de plecare foarte bun n nelegerea demersului strategic este oferit de definiia dat de Chandler (1989): Strategia este determinarea scopurilor i obiectivelor organizaiei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate i alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri. Aceast definiie indic, practic, problemele majore la care trebuie s rspund procesul strategic: - ncotro se dorete s se avanseze? - prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaiei? - ce politici particulare vor implica aceste scopuri? - ce mijloace umane i financiare vor trebui angajate? Abordarea strategic n domeniul managerial i are originea n domeniul strategiei militare (utilizarea resurselor unei fore armate pentru atingerea scopurilor-victorii militare - prin construirea planurilor i obiectivelor i punerea lor n practic) i ncearc s contracareze imaginea unui proces decizional haotic la nivel organizaional. Managementul strategic este atractiv datorit accentului pe care l pune pe stabilirea scopurilor, pe identificarea atuurilor i slbiciunilor, pe importana oportunitilor i ameninrilor externe din perspectiva desfurrii optime a forelor pentru atingerea obiectivelor stabilite.
Revista Transilvan de tiine Administrative, IX, 2003, pp. 25-33

25

Bryson (1995) a identificat nivele i abordri diferite n cadrul conceptului general de strategie managerial: ! sistemele de planificare strategic propun metode pentru formularea i implementarea deciziilor strategice i pentru alocarea resurselor necesare fundamentrii acestora la toate nivelele organizaiei. Analiza si planificarea strategic reprezint un demers larg rspndit n cazul firmelor private, viznd asistarea conducerii n realizarea misiunii sale de coordonare strategic a organizaiei. Strategia poate fi definit n acest context ca o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru c ele vizeaz s orienteze de o manier determinant i pe termen lung activitile i structurile organizatiei (Tabatoni, 1975). Conceptul de planificare strategic apare ca fiind indisociabil de noiunile de marj de manevr i fore concureniale. Existena unei marje de manevr exploatabile de ctre manageri reprezint o condiie prealabil a demersului strategic; nu putem vorbi de o adevrat strategie n cazul unei organizaii n care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau n care produsele sunt definite de lege. De asemenea se consider, n general, c o organizaie trebuie s procedeze la punerea n practic a unor strategii pentru a obine ct mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezena forelor concureniale ce risc s i pun n discuie supravieuirea. Astfel definit demersul strategic poate prea, n cazul sectorului public, prea puin pertinent avnd n vedere absena, teoretic, a marjelor de manevr strategic i caracterul ilegitim al concurenei. Marja de manevr a organizaiilor publice n materie de afectare a resurselor este restrns semnificativ de dispoziiile statutare; dac o organizaie public intenioneaz s i diversifice activitatea exist o posibilitate crescut a apariiei unor aprecieri negative din partea corpurilor de control. Concurena poate viza, n cazul organizaiilor publice, dou aspecte: concurena vis--vis de o alt organizaie public; concurena vis--vis de o firm privat. ! managementul participanilor analizeaz cum participanii cheie evalueaz organizaia i formuleaz strategii de tratare a tuturor participanilor (participanii includ indivizi sau grupuri care prezint un interes major pentru organizaie - sindicate, clieni, furnizori, etc). ! analiza competitiv analizeaz forele majore prezente ntr-un sector particular fora cumprtorilor i furnizorilor, produsele substituibile, concurena n ideea ctigrii unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenierea fa de concuren i selectarea segmentelor industriale n care exist anse mari de control. n cazul mediului industrial (M. Porter, 1995) exist cinci pericole majore ce vizeaz firmele: - rivalitatea ntre firmele existente; - ameninarea noilor venii; - puterea de negociere a clienilor; - puterea de negociere a furnizorilor; - ameninarea produselor sau serviciilor substituibile; ! managementul problemelor strategice vizeaz identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea organizaiei de a-i atinge obiectivele i luarea deciziei referitoare la modalitatea n care un grup din interiorul organizaiei va rspunde acestor probleme; ! abordrile bazate pe negocieri strategice trateaz luarea deciziilor strategice ca un proces profund politizat i ofer modaliti de abordare a acestor negocieri continue; ! incrementalismul logic accentueaz natura incremental a deciziilor strategice. Diferite studii au vizat modalitatea n care organizaiile publice i definesc i implementeaz n realitate obiectivele strategice, observnd o influen semnificativ a elementelor distinctive ale sectorului public asupra acestui domeniu. Wechleser i Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii distincte promovate de instituii publice: - o strategie de dezvoltare n cazul instituiilor publice ce dein obiective i surse independente de finanare; managerii au o relativ independen n structurarea capacitilor, resurselor i performanei organizaiei; - o strategie de transformare n cazul instituiilor care, datorit presiunilor bugetare i a celor venite din partea grupurilor externe, i modific modul de funcionare de la simpla gestionare a instituiei publice la promovarea unui management performant subsumat clienilor i comunitii;

26

- o strategie de protecie n cazul instituiilor care au de nfruntat un criticism puternic din partea mass-media i legislativului precum i nevoi crescute din partea publicului i posibile scderi ale alocaiilor bugetare. Aceste instituii vor ntri controlul intern, vor ncerca s reduc profilul public al organizaiei, s ntreasc relaia cu legislativul i s i protejeze nivelele de finanare; - o strategie politic n cazul instituiilor care ncearc s ia decizii favorabile unui tip de participani, n funcie de modificarea configuraiei grupurilor sau indivizilor ce pot influena n mod decisiv organizaia. Tipologia oferit de Miles i Snow (1978) sugereaz mai multe tipuri de reacie a actorilor publici din punctul de vedere al deciziilor strategice: defensivii apar n medii stabile i ncearc s i protejeze poziia deinut, accentund eficiena i centralizarea; analiticii corespund unor contexte de schimbare moderat i vizeaz o poziie similar celei anterioare, permind ns o dezvoltare controlat a proceselor inovatoare; prospectorii sunt de gsit n medii de dinamism i cretere - ei caut oportuniti i i asum riscuri, promovnd un management descentralizat i organic; reactivii pot fi identificai n orice context, opernd fr un scop clar, rspunznd condiiilor existente. Toate aceste elemente demonstreaz existena unor variaii semnificative n ceea ce privete abordrile strategice ale managerilor publici; din acest punct de vedere putem considera c exist suficiente resurse pentru ca managementul public s infirme imaginea existent n ceea ce privete incapacitatea sa de definire i implementare a obiectivelor strategice. Luarea deciziei strategice n domeniul public se plaseaz ntr-un context specific caracterizat de: - ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite fa de firmele private); - o vulnerabilitate mai mare fa de participarea i influena mass- media, politicienilor i altor agenii, precum i o atenie crescut fa de aceti factori; - constrngeri artificiale de timp datorit proceselor electorale periodice; - coaliii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau soluii particulare. Aplicarea managementului strategic n sectorul public poate crea probleme similare cu cele ntlnite de aplicarea managementului n sectorul public n general; aplicabilitatea sa la organizaii publice reprezint o problem discutat de toate lucrrile ce iau n considerare demersul strategic n administraie. Stabilirea unor obiective i scopuri clare reprezint un proces extrem de dificil n cazul sectorului public iar n acest context construirea unor strategii poate prea un efort lipsit de orice finalitate; totui, dezbaterea referitoare la imprecizia obiectivelor este mult mai complex i poate fi extins i la sectorul privat, n cazul cruia unii autori argumenteaz c obiectivul principal tradiional referitor la profit poate fi nlocuit din locul central pe care l ocup cu obiective de tipul responsabilitii fa de acionari, supravieuirea pe termen lung, realizarea unui consens negociat ntre participani, etc (Ansoff, 1988). Un alt pericol se refer la tratarea demersului strategic ca act simbolic (Montanari, Daneke i Bracker, 1989, p. 314) fr impact la nivel managerial; documentele strategice elaborate vor deveni scop n sine i nu doar o etap a unui proces de dezvoltare a organizaiei. Relaia politic-administraie poate constitui un alt impediment pentru managementul strategic n domeniul public; oricum, adaptarea unei forme (chiar primare) de planificare strategic poate aduce mbuntiri modelului politic tradiional de luare a deciziei. Orizontul de timp pe care organizaia public l ia n considerare n aplicaiile de tip strategic poate fi prea redus; contextul n continu evoluie necesit flexibilitate ns nu anuleaz valabilitatea managementului strategic. Alte probleme se pot referi la lipsa informaiei sau a capacitii de analiz i interpretare a acesteia, la dificultatea stabilirii de rezultate msurabile pentru sectorul public sau la lipsa calificrii necesare a resursei umane (Hughes, 1998). Olsen i Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicrii managementului strategic la sectorul public: - procesul formal de planificare strategic este prea rigid i ncet pentru a rspunde n mod adecvat unui mediu n schimbare; - procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raional i analitic dect este cu adevrat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua n calcul dinamica socio-politic specific oricrei organizaii; - procesul formal de planificare acioneaz mpotriva creativitii i inovaiei. n mod evident toate aceste critici nu semnific o inutilitate a aplicrii planificrii i managementului strategic n sectorul public. Demersul strategic trebuie neles la justa lui valoare, fr a vedea n el un fel de remediu miracol dar i fr a-i neglija importana: orice proces de planificare strategic este

27

justificabil numai n cazul n care ajut factorii de decizie s gndeas i s acioneze strategic. Planificarea strategic nu este un scop n sine ci mai degrab un set de concepte ce i ajut pe leaderi s ia decizii importante i s iniieze aciuni importante (Bryson, 1988,p.56). Managementul strategic nu poate rmne n afara influenelor mediului; datorit faptului c managerii publici vizeaz deseori obiective limitate (Ring i Perry, 1985), ei au tendina de a promova o abordare incremental n procesul de luare a deciziilor, astfel c strategiile lor vor fi mai mult reactive i mai puin bazate pe direcii definite iniial. Responsabilii organizaiilor publice sunt chemai s menin o flexibilitate crescut n orientrile asumate, s utilizeze strategii bazate pe influen mai degrab dect pe autoritate i s minimizeze discontinuitile inerente procesului managerial public. Demersul strategic gsete diferite ci de aplicare n cazul administraiei publice; putem identifica, la nivelul statului, existena unei planificri strategice; sub influena practicilor n vigoare n marile grupuri industriale, planificarea la nivelul statului a asimilat o dimensiune strategic tot mai accentuat. Fr ndoial, definirea unei strategii pentru ansamblul statului reprezint o aciune prea ambiioas, dat fiind existena unei raionaliti politice specifice: ntreg actul politic este un compromis. Cnd o lege este formulat n Parlament sau n alt parte, scopul acestui efort nu este de a vota legea ideal, ci de a gsi poziia politic ce va permite unei legi s treac. Aceasta implic n mod necesar un limbaj vag i puin precis, limbajul compromisului (Viveret). Este deci clar c formularea unei strategii globale, ce vizeaz optimizarea aciunii statului este puin posibil. n schimb funcia de planificare poate s evolueze n direcia susinerii guvernanilor n determinarea prioritilor i definirea programelor. Strategiile de cooperare s-au dezvoltat viznd partajarea ntre mai multe entiti a unei investiii prea crescute pentru ca o singur organizaie s i le poat permite; aceste cooperri pot avea loc att n interiorul sectorului public ct i ntre sectorul public i cel privat (cazul echipamentelor medicale prea scumpe pentru un singur spital, sau a unor faciliti educaionale/ de sntate public n cazul unor comuniti locale). Demersul strategic local poate permite identificarea unor posibiliti de dezvoltare a abordrii strategice n interiorul organizaiilor locale. Observarea vieii politice la nivelul autoritilor locale demonstreaz existena unor cmpuri de concuren ce se pot manifesta sub diferite forme. Dinamica strategic local s-a transformat fundamental n societile democratice sub influena a trei factori principali: - accentuarea concurenei ntre entitile locale; problematica concurenei se poate manifesta nu doar ntre entitile vecine ci si la nivel general/european sub influena deschiderii progresive a frontierelor i mondializrii activitilor economice. Domeniile de concuren privesc n principal: implantrile industriale, poziionarea pe marile axe de comunicaie i obinerea ajutorului statului; - ntrirea marjei de manevr la nivel local (inclusiv n ceea ce privete problemele financiare); - transformarea profilului i coninutului meseriei funcionarului public; apariia unei noi generaii de funcionari, cu un nivel de studii mai ridicat, axai pe privilegierea unei abordri tehnice n ceea ce privete exercitarea puterii locale. Toate aceste elemente pot permite comunitilor locale s pun n aplicare o abordare de ordin strategic a aciunii proprii; strategiile liniare pot fi substituite de strategii mai ambiioase i voluntariste, ce permit autoritilor locale s influeneze semnificativ mediul n care activeaz. n literatura de specialitate s-a realizat o diferen ntre planificarea strategic i managementul strategic; planificarea strategic a pus pentru prima dat n discuie doi termeni eseniali: misiunea i analiza mediului (Hax i Majluf, 1984). Misiunea include n cazul firmelor private o definiie clar a scopurilor, produselor, pieelor i ateptrilor pe o perioad de civa ani (Hughes, 1998). Analiza mediului preupune o examinare detaliat a atuurilor, slbiciunilor, ameninrilor i oportunitilor organizaiei; dei include i elemente interne ale organizaiei (capaciti manageriale, caracteristici ale resursei umane, structuri financiare, etc) avantajul major al acestei abordri se refer n principal la realizarea unei analize obiective a mediului extern: structura i tendinele pieei, schimbrile tehnologice, ameninarea concurenei i orice alte puncte capabile s afecteze existena instituiei n cauz. Obiectivele reprezint scopuri specifice derivate din definirea misiunilor i din analiza mediului. Construcia unui plan strategic de afaceri pe termen mediu sau lung este fundamentat pe definirea misiunilor, obiectivelor i realizarea analizei mediului, n corelaie cu msurarea performanelor i alocarea resurselor.

28

Managementul strategic poate fi considerat o form mai nuanat ce ncorporeaz i extinde caracteristicile planificrii strategice; diferena ntre cei doi termeni este c planificarea strategic este concentrat pe luarea deciziilor strategice optime n timp ce managementul strategic este concentrat pe producerea rezultatelor strategice: noi piee, noi produse, noi tehnologii (Ansoff, 1988, p. 235). Managementul strategic vizeaz extinderea viziunii strategice la toate nivelele organizaiei i n toate sistemele administrative; el recunoate rolul central al indivizilor i grupurilor precum i influena culturii organizaionale (Toft, 1989, p. 6). Planificarea nu trebuie vzut ca fiind o activitate separat, izolat de organizaie ci ca o responsabilitate a managementului ce trebuie s realizeze integrarea activitilor specifice acesteia cu funcia de control, cu structura organizaional, cu sistemele de comunicaie i motivare (Hax i Majluf, 1984). De asemenea organizaia trebuie s acorde o atenie deosebit culturii proprii; implementarea strategiei i chiar tipul de management sunt extrem de dependente de caracteristicile resursei umane i de cultura organizaional existent. Planificarea strategic i managementul strategic sunt termeni ce i-au dovedit utilitatea n domeniul privat ns preluarea lor n cazul domeniului public nu poate fi fcut automat; managerii publici trebuie s trateze cu grij abordrile firmelor private care ncorporeaz scopuri i obiective clare, profit, autoritate nelimitat n aciune, dezvoltri confideniale de operaiuni, responsabilitate limitat, semnale din partea pieei, etc i care pot s prezinte o valabilitate limitat n sectorul public (Nutt i Backoff, 1992). O nelegere limitat a managementului public poate conduce la erori de percepie referitoare la strategie i rolul ei n sistemul administrativ; Bozeman i Straussman (1990) consider c strategia n domeniul public implic tratarea relaiei cu mediul precum i misiunile i scopurile organizaiei; abordarea strategic implic trei componente majore: definirea scopurilor i obiectivelor, dezvoltarea unui plan de aciune ce compatibilizeaz organizaia i mediul su i construcia metodelor efective de implementare. Strategia presupune stabilirea obiectivelor i prioritilor organizaionale (pe baza previziunilor privind mediul extern i capacitile organizaiei) i desemnarea planurilor operaionale prin intermediul crora aceste obiective pot fi atinse. Primele tentative strategice n domeniul public s-au referit mai degrab la planificarea strategic, definit ca un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modeleaz natura i direcia activitilor guvernamentale, n cadrul prevederilor constituionale (Olsen i Eadie, 1982, p.4). O analiz detaliat a planificrii strategice furnizeaz urmtoarele componente: - misiuni i scopuri generale formulate de managerii situai la nivele superioare i furniznd cadrul n care sunt dezvoltate strategiile; - analiza mediului ce const n identificarea i analiza factorilor ce trebuie luai n considerare n momentul formulrii strategiilor organizaionale; - evaluarea structurii interne i a resurselor, evaluare ce identific punctele slabe/puternice ale organizaiei n ideea includerii unei varieti de factori n consideraiile de ordin strategic; - formularea, evaluarea i selectarea strategiilor; - implementarea i controlul planurilor strategice. Osborne i Gaebler (1993) consider c planificarea strategic reprezint procesul de examinare a situaiei actuale i traiectoriei viitoare a unei organizaii sau comuniti, stabilind scopuri, dezvoltnd o strategie de atingere a acestora i msurnd rezultatele; acest efort presupune un numr de pai distinci: - analiza intern i extern a situaiei; - diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confrunt organizaia; - definirea misiunilor fundamentale ale organizaiei; - articularea scopurilor principale ale organizaiei; - dezvoltarea unei viziuni: cum arat succesul organizaional; - dezvoltarea unei strategii de structurare a viziunii i scopurilor; - dezvoltarea unei programri n timp a strategiei; - msurarea i evaluarea rezultatelor. Aceast analiz se bazeaz pe modelul de planificare strategic n opt pai definit de Bryson (1995) i care cuprinde: ! iniierea i agregarea unui proces de planificare strategic; procedurile oferite de ctre teoreticieni (de la managementul problemelor strategice la analiza mediului i analiza SWOT) presupun n

29

! !

general o faz iniial de planificare i organizare ce implic existena unui grup de management strategic (GMS) care conine o echip de 5-10 persoane n care sunt inclui nu doar managerii de la nivelele superioare ci i cei plasai la nivelele operaionale apropiate de activitile de teren (McCaffery, 1989); acest grup va asigura managementul procesului strategic, va decide cine trebuie implicat n aceast activitate, cum se vor derula analizele strategice, care sunt ateptrile nivelului managerial i poate deveni principala surs de idei referitoare la schimbare n organizaie.; analiza preliminar a istoriei i situaiei actuale ale organizaiei n ideea construirii unei liste de misiuni a acesteia. n cazul organizaiilor publice acest lucru presupune examinarea atent a mandatelor oferite de ctre autoritile externe prin intermedul legislaiei i reglementrilor (acest lucru are o greutate deosebit n cazul sectorului public; n timp ce organizaia privat poate s i stabileasc finalitile n mod direct i flexibil, organizaia public trebuie s in seama n activitatea sa rutinier de limitele specificate de legislaie); clarificarea misiunilor i valorilor organizaiei (acest pas este mult mai dificil pentru sectorul public dect ar prea; misiunile i valorile tind s fie de multe ori - deliberat sau nu - plasate la un nivel de ambiguitate crecut). Stabilirea listei de misiuni presupune analizarea de ctre GMS a mediului organizaiei i a participanilor precum i dezvoltarea unei viziuni idealiste referitoare la modul n care ar trebui s arate organizaia n viitor. n ultim instan listarea misiunilor semnific exprimarea scopului principal i valorilor organizaiei; analiza mediului extern (oportuniti i ameninri); administraia public tradiional a promovat un model insular criticat, obsedat de funcionarea intern a aparatului i interesat prea puin de mediul extern; organizaiile publice triesc ntr-un mediu complex ce prezint ameninri i oportuniti, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune depirea analizei superficiale i realizarea unei imagini clare a locului instituiei publice ntr-un peisaj complex. Organizaiile publice tind a fi mai mult reactive dect pro-active n relaia cu mediul, iar acest lucru are consecine majore n definirea procesului strategic; analiza mediului intern (atuuri i puncte slabe); deficienele majore existente n funcionarea intern pot aduce organizaia ntr-o poziie extrem de vulnerabil ntr-un mediu extern bazat pe presiuni majore n direcia eficientizrii i responsabilizrii domeniului public; organizaia trebuie s aib o imagine clar a dimensiunilor sale financiare, operaionale i de resurs uman i s ncerce dezvoltarea unei viziuni critice n analiza funcionrii propriilor structuri; chiar dac acest lucru se dovedete extrem de dificil n practic, lipsa capacitilor de analiz intern poate conduce la imposibilitatea de definire a unei perspective strategice; abordarea referitoare la atuuri, puncte slabe, oportuniti i ameninri este cunoscut ca analiz SWOT (Nutt i Backoff, 1992); identificarea problemelor strategice cu care se confrunt organizaia; problemele strategice se refer la problemele capabile a influena capacitatea de funcionare a organizaiei pe termen lung; ele trebuie identificate i tratate separat fa de problemele rutiniere ale organizaiei i formeaz baza de construcie a strategiilor organizaiei; formularea strategiilor de rezolvare a acestor probleme; stabilirea unei viziuni organizaionale efective pentru viitor; viziunea este mai vag dect misiunea organizaiei (dei diferenele ntre aceti doi termeni nu sunt foarte clare) i se refer la o perspectiv comun a viitorului organizaiei (un exemplu n acest domeniu ar putea fi constituit de formularea cartei ceteanului de ctre administraiile publice).

Planificarea strategic necesit un efort general de culegere de informaii, explorarea alternativelor i luarea n considerare a efectelor viitoare a deciziilor prezente. Din nefericire, foarte des, planificarea strategic se face resimit la nivelul adminstraiei publice prin simpla elaborare de documente oficiale ce nu consituie un mijloc de atingere a eficienei manageriale ci mai degrab un artificiu birocratic. i n cadrul sectorului public managementul strategic apare ca reprezentnd o abordare mai rafinat i elaborat a planificrii strategice; din acest punct de vedere principala caracteristic a managementului strategic se refer la integrarea funciei de planificare n activitile manageriale generale. Ca i n sectorul privat planificarea semnific analiza mediului pentru identificarea oportunitilor i ameninrilor precum i formularea planurilor de exploatare a rezultatelor analizei; managementul strategic adaug acestei combinaii implementarea i controlul strategic (Montanari, Daneke i Bracker, 1989). Bozeman i Straussman (1990, p.29-30) au identificat patru aspecte specifice ale managementului strategic:

30

preocupri pe termen lung, integrarea scopurilor i obiectivelor ntr-o ierarhie coerent, recunoaterea faptului c planificarea strategic i managementul strategic nu se autoimplementeaz i o perspectiv extern ce accentueaz nu adaptarea la mediu ci anticiparea i integrarea modificrilor aprute aici; n domeniul public managementul strategic adaug un ingredient adiional: perspectiva strategic trebuie s fie relaionat cu autoritatea politic. Managementul strategic include (Eadie, 1989) elemente de orientare a activitii (orice aciune/document conine procese de implementare, planuri de aciune detaliate, programare n timp, responsabiliti i costuri specifice), recunoaterea importanei designului organizaional i a factorului uman (atingerea scopurilor strategice este direct relaionat cu capacitile organizaiei, inclusiv cele financiare i de resurs uman). Este important ca managementul strategic s fie perceput la cele trei nivele existente: strategic, tactic i operaional (Bozeman i Straussman, 1990). Strategia se refer la determinarea misiunilor i viziunii organizaiei; spre exemplu o agenie guvernamental nsrcinat cu promovarea cooperrii regionale trebuie s defineasc ce semnific acest termen, care sunt obiectivele urmrite, ce instrumente de realizare a obiectivelor exist i care este costul operaiunilor ce trebuie derulate. Nivelul tactic se refer la alegerea dintr-un pachet de alternative a unei modaliti de atingere a unui obiectiv i reprezint activitatea tipic n care managerii publici sunt implicai. Nivelul operaional se refer la activitile cotidiene realizate de organizaie n ideea atingerii obiectivelor. Problemele cele mai semnificative apar la nivelul strategic, acolo unde sectorul public este mult mai vulnerabil la influenele i presiunile venite din exterior dect sectorul privat. Asumarea riscurilor reprezint de asemenea o diferen semnificativ public/privat la nivelul deciziilor tactice; chiar n cazul n care managerii publici iau decizii dezastruoase, pericolul de dispariie al organizaiei este minim; oricum, din acest punct de vedere exist o presiune semnificativ pentru responsabilizarea prin lege a funcionarilor publici n cazul comiterii unor fapte considerate a fi n afara cadrului legal. O atenie crescut pentru construcia planului strategic i pentru segmentul de implementare reprezint caracteristici distinctive ale managementului strategic; Nutt i Backoff (1992) au analizat ase puncte distincte n alctuirea unui plan strategic: trasarea contextului istoric al organizaiei n termeni de tendine n cadrul mediului propriu, de direcie general i de idei normative (GMS trebuie s ia ntotdeauna n considerare, n formularea strategiilor, istoria i cultura organizaiei); analizarea situaiei imediate n termeni de atuuri i slbiciuni prezente/oportuniti i ameninri viitoare; luarea n considerare a resurselor organizaiei reprezint un demers important i necesar pentru orice ncercare de construire a unui viitor organizaional; dezvoltarea unei agende de probleme strategice ce necesit atenia nivelului managerial; GMS trebuie s identifice problemele care sunt relevante pentru organizaie n mediul curent/de perspectiv i s realizeze conexiuni ntre ele; dezvoltarea strategiilor; GMS trebuie s dezvolte strategii alternative ca rspuns la problemele cheie identificate (strategiile fiind relaionate cu resursele deinute); analiza opiunilor strategice n termeni de fezabilitate; unele opiuni pot fi nerealiste din punctul de vedere al legislaiei existente, resurselor financiare, obinerii sprijinului politic, etc; analiza realist a resurselor i participanilor implicai reprezint un pas necesar i inevitabil n cadrul managementului strategic; implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor i tratarea relaiei cu participanii interesai; problemele aprute n cadrul procesului de implementare a planurilor i deciziilor strategice sunt nu doar foarte importante ci i inevitabile pentru organizaie; cele mai bune strategii nu semnific nimic n afara unui proces coerent de operaionalizare. Importana resursei umane tinde a fi i la acest nivel hotrtoare; rezistena fa de schimbare, mentalitile i reelele organizaiei pot modifica esenial demersul strategic: oamenii sunt mai importani, n procesul de planificare strategic, dect mecanismele de planificare; o atenie considerabil se acord resursei umane ca i element cheie al managementului strategic. Recunoaterea beneficiilor efortului colectiv att n formularea ct i n implementarea strategiilor face din construirea echipelor manageriale un element crucial pentru succesul proceselor strategice (Eadie, 1989, p.171). Simpla impunere a unor planuri i strategii de ctre o entitate separat specializat nu este privit

31

ntotdeauna cu ochi buni datorit pericolului ca ceilali membri ai organizaiei s nu se recunoasc n obiectivele desemnate i ca atare s nu se implice. n mod evident aceast schimbare se poate dovedi mult mai dificil n cazul organizaiilor publice ce sunt mai puin flexibile, dinamice i orientate spre schimbare. Adoptarea managementului strategic n cadrul sectorului public semnific mult mai mult dect simpla producere de documente ce listeaz o serie de obiective, misiuni sau scopuri strategice; ea presupune un efort raional de integrare a perspectivei strategice la toate nivelele manageriale n vederea unei funcionri coerente. Dei stagiul iniial de planificare strategic pare a fi mult mai des ntlnit n sectorul public, adoptarea managementului strategic ca parte integrant a conducerii organizaiilor publice este necesar din punctul de vedere al rezultatelor ateptate. Chiar dac abordrile strategice vor prezenta caracteristici specifice fiecrei administraii, n special la nivel de implementare, putem ncerca identificarea ctorva elemente tipice unui demers strategic (Bozeman i Straussman, 1990): Definirea spaiului managerial de aciune; conceptele de politic, program, etc sunt vagi i presupun accepiuni diferite n domeniile folosite; managementul strategic necesit o definire ct mai precis a politicii publice n cauz, dei rareori managerii publici sunt implicai n procesul de stabilire a orientrilor generale. Definirea preocuprilor strategice; odat ce ambiguitatea obiectivelor este plasat la un nivel crescut n sectorul public iar influenele externe sunt puternice, una din sarcinile cele mai importante ale managementului se refer la determinarea a ceea ce este de fcut i de ctre cine. Agenda administrativ poate fi definit de un set larg de actori: de la grupuri de interes la partide politice, de la mass media la ceteni; de multe ori managerul public poate fi pus n situaia frustrant de a i se ncredina spre aplicare obiective aflate evident n afara calculelor i ateptrilor raionale. Monitorizarea istoriei problemelor; aceast metod se refer la observarea i analiza evoluiei unei probleme actuale n timp; analizarea evoluiilor anterioare, a istoriei organizaiei poate furniza modele de funcionare, face legturi ntre evenimente disparate la o prim vedere, testa reele cauzale ce pot explica anumite evoluii i oferi teorii ce stau la baza nelegerii viitorului (Einhorh i Hogarth, 1987). Poate cel mai bun exemplu din acest punct de vedere se refer la evoluia reformei administrative; este surprinztor ct de puine reforme iniiate au luat n considerare leciile i experienele trecutului. Alegerea alternativelor de implementare. Foarte rar decizia politic n direcia adoptrii unor programe este foarte exact exprimat; rolul managerului public este de a pune n aplicare concepte abstracte; n alegerea unei alternative particulare de implementare pot fi implicate criterii diverse: factori de cost, constrngeri legislative, deinerea/lipsa resurselor necesare (n special resursa uman), estimrile de timp legate de realizarea unui program, etc. Redundana n cazul procesului strategic; n mod tradiional toate micrile de reform s-au orientat pe ideea eficientizrii administraiei publice; din acest punct de vedere existena mai multor instituii ce furnizeaz aceleai servicii este perceput extrem de negativ. Totui, n anumite cazuri (Bendor, 1985), realizarea unei concurene la nivelul organizaiilor poate mbunti performana administrativ (prin contractarea, spre exemplu, unor servicii n exteriorul instituiei publice). Dezvoltarea procesului de implementare; managementul strategic trebuie s dea dovad de flexibilitate, pentru c nu ntotdeauna evoluia planurilor stabilite se realizeaz conform ateptrilor iniiale; reconsiderarea strategiilor poate constitui o alternativ necesar i eficient n anumite situaii. Implementarea nu este static: - Schimbrile n administraie presupun schimbri la nivelul orientrilor teoretice ce stau la baza programelor sau politicilor; - Schimbrile pot aduce modificri la nivelul prioritilor organizaiei; - Nivelele manageriale sufer schimbri semnificative n sectorul public, ceea ce poate afecta nivelul de implementare; - Resursele bugetare nregistreaz variaii majore; - Problema n cauz se rezolv sau dispare de pe agenda administrativ. Principala surs de adaptare a ageniei n materie de implementare se refer la interaciunea ntre forele interne ale organizaiei i mediul extern; abordarea proceselor de implementare nu poate fi static datorit fluctuaiei continue a factorilor de influen interni i externi.

32

Administraia public din societile contemporane nu poate refuza s ia n considerare impactul pe care un mediu turbulent, n continu schimbare l poate avea asupra ei; identificarea misiunilor, scopurilor i obiectivelor organizaionale reprezint nu doar o strategie managerial ci i o modalitate de supravieuire. Chiar dac managementul strategic va suferi presiuni importante n cazul aplicrii n domeniul public potenialul su de schimbare a modelului administrativ tradiional, rigid rmne extrem de ridicat; chiar dac aplicarea sa nu va asigura n mod automat succesul, va aduce cu siguran o not de raionalitate ntr-o administraie public deseori prea puin interesat de obiective plasate dincolo de simpla ei existen i perpetuare. Bibliografie 1. A.D. Chandler, Strategies et Structure de lentreprise, Editions dOrganisation, Paris, 1989.
2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. Michel Weill, Le Management Strategique, Armand Collin, Paris, 1992. P Tabatoni, P. Jarniou, Les Systemes de Gestion, Politiques et Structures, PUF, Paris, 1975. M.E. Porter, Competitive Advantage, New York, Free Press, 1985. Hal G. Rainey, Understanding and Managing Public Organizations, Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1997. J.M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements, San Francisco, Jossey Bass, 1995. P.C. Nutt i R.W. Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector Organisations: a Handbook for Leaders, San Francisco, Jossey Bass, 1992. B. Wechleser i R.W. Backoff, Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management Approaches, Public Administration Review, 1986, p. 321-327. R.E. Miles i C.C. Snow, Organisational Strategy, Structure and Process, New York, McGraw-Hill, 1978. P.S. Ring i J.L. Perry, Strategic Management in Public and Private Organisations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints, Academy of Management Review, 1985, p. 276-286. A.C. Hax i N.S. Majluf, Strategic Management: An Integrative Perspective, Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1984. O.E. Hughes, Public Management and Administration. An Introduction, Palgrave, New York, 1998. H.I. Ansoff, The New Corporate Strategy, John Wiley, New York, 1988. G.S. Toft, Synoptic (One Best Way) Approaches of Strategic Management, n J. Rabin, G.J.Miller i W.B. Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York i Base, 1989. B. Bozeman i J.D.Straussman, Public Management Strategies, Jossey Bass, San Francisco, 1990. J.B. Olsen i D.C. Eadie, The Game Plan: Governance with Foresight, Council of State Planning Agencies, Washington D.C., 1982. D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume, London, 1993. J.R. Montanari, G.A. Daneke i J.S. Bracker, Strategic Management for the Public Sector: Lessons from the Evolution of Private- Sector Planning, n J. Rabin, G.J. Miller i W.B. Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York i Base, 1989. D.C. Eadie, Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action, n J. Rabin, G.J. Miller i W.B. Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York i Base,1989. J.L. McCaffery, Making the Most of Strategic Planning and Management, n R.E. Cleary, N. Henry and Associates Managing Public Programs: Balancing Politics, Administration and Public Needs, Jossey Bass, San Francisco, 1989. H.J. Einhorh i R.M. Hogarth, Decision Making: Going Forward in Reverse, Harvard Business Review, ianfeb.1987, p. 66-70. J. Bendor, Parallel Systems, University of California Press, Berkeley, 1985.

33