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Licenciamento Ambiental: Uma Viso Simplificada
Aldem Johnston Barbosa Arajo* Adelgcio de Barros Correia Sobrinho**

Sumrio: 1. Introduo; 2. Diferenciao entre Licenciamento e Autorizao e a natureza jurdica da Licena Ambiental; 3. Licena Ambiental: sua definio; 4. A instituio da Licena Ambiental; 5. O Licenciamento Ambiental e o IBAMA: Cadastro obrigatrio?; 6. O Licenciamento Estadual e o respeito Legislao Federal; 7. AIA, EIA e RIMA; 8. O Licenciamento Ambiental e as fases para sua consecuo; 9. Prazos de anlise e validade das licenas; 10. Modificao, suspenso e cancelamento das licenas; 11. Concluso; 12. Bibliografia. 1. Introduo O Direito Ambiental Brasileiro ramo ainda incipiente do nosso Ordenamento Jurdico, desta feita, aparece-nos ainda turva a viso da forma em que deve proceder a Empresa Privada para encontrar guarida para todos os seus pleitos respeitantes Legislao Ambiental. Dentre as diversas normas a serem respeitadas, aparece-nos como base, at para a instalao da prpria empresa, a necessidade de licenciamento ambiental, e neste momento, normalmente, aparecem as dvidas: quem competente para expedir a licena ambiental? Quais os cadastros que se ter de fazer parte? Quais licenas devero ser retiradas? O artigo em comento tem por bojo minorar estas dvidas, demonstrando de forma sucinta e direta a resoluo dos questionamentos levantados, servindo de esteio para um aproveitamento mais racional da legislao vigente. 2. Diferenciao entre Licenciamento e Autorizao e a natureza jurdica da Licena Ambiental. O primeiro ponto que deveremos desmistificar exatamente a diferena entre o licenciamento e a autorizao e sua aplicao pouco normal no que diz respeito ao Direito Ambiental.

O conceito de autorizao tem por base um ato administrativo discricionrio, donde, avaliando os benefcios e malefcios do ato intentado, poder ou no o administrador estatal conceder o efeito perseguido, podendo tambm a autoridade, aps a concesso, suspender ou extinguir a dita autorizao assim que parea conveniente, nas palavras do Brilhante Mestre Jos Cretella Jnior, esse conceito assim seria exposto: Autorizao ato administrativo discricionrio e precrio mediante o qual a autoridade competente faculta ao administrado, em casos concretos, o exerccio ou a aquisio de um direito, em outras circunstncias, sem tal pronunciamento, proibido . No que toca ao conceito do licenciamento, ter-se-ia ato administrativo vinculado aos termos especficos da Lei, donde, se existentes todos os pr-requisitos exigidos, torna-se obrigatria a concesso da mesma pela autoridade, perfaz direito da parte se encontrados os requisitos autorizadores. A suspenso ou extino da dita licena depende de descumprimento de requisito autorizador da mesma e no s do bel-prazer do administrador. Em relao ao assunto (licena), assim se pronuncia o Ilustre Jos Afonso da Silva: se o titular do direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para seu efetivo exerccio, no pode ser recusada, porque do preenchimento dos requisitos nasce o direito licena . Pois bem, partindo disso, notamos de plano que o uso do termo licenciamento, tanto na legislao quanto na doutrina ambiental ptria, no usado em sua acepo tcnica, temos o uso indiscriminado de uma e outra, diramos mais, a interveno pblica em matria ambiental sempre teve por base a preveno, e tal intuito diretamente aplicado autorizao, como demonstra o brilhante Mestrado de R. Villata: o escopo de preveno sempre foi entendido da categoria de autorizao . O TJSP j analisou a questo quando da avaliao da Lei 6938/81, pronunciando-se assim: O exame dessa lei revela que a licena em tela tem natureza jurdica de autorizao, tanto que o 1. de seu art. 10 fala em pedido de renovao de licena, indicando, assim, que se trata de autorizao, pois, se fosse juridicamente licena, seria ato definitivo, sem necessidade de renovao . Em suma, estamos diante de mais um erro tcnico- legislativo, donde denominaram, erroneamente, autorizao de licena.

Alguns autores, contudo, atribuem realmente a natureza jurdica de licena ao que chamamos de autorizao ambiental, dizem estes autores tratar-se de um tipo especial de licena. Em seu brilhante Mestrado, o Insigne Jurista dis Milar esposa a tese da correo no termo licena no caso ambiental, e responde a questo da discricionariedade dessa forma: A resposta a to intrigante questionamento s pode ser satisfatoriamente encaminhada se nos convencermos de que, na realidade, no h atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionrios, mas uma situao de preponderncia, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente. No caso do licenciamento ambiental, sem negar Administrao a faculdade de juzos de valor sobre a compatibilidade do empreendimento ou atividade a planos e programas de governo, sobre suas vantagens e desvantagens para o meio considerado etc., importa enfatizar que o matiz que sobressai, aquele que lhe d colorido especial, o da subordinao da manifestao administrativa ao requerimento do interessado, uma vez atendidos, claro, os pressupostos legais relacionados defesa do meio ambiente e ao cumprimento da funo social da propriedade. Vale dizer, fundamentalmente a capacidade decisria da Administrao resume-se ao reconhecimento formal de que os requisitos ambientais para o exerccio da propriedade esto preenchidos. No h se falar, portanto em equvoco do legislador na utilizao do vocbulo licena, j que disse exatamente o que queria (lex tantum dixit quam voluit). O equvoco est em se pretender identificar na licena ambiental, regida pelos princpios informadores do Direito do Ambiente, os mesmo traos que caracterizam a licena tradicional, modelada segundo cnon do Direito Administrativo, nem sempre compatveis. O parentesco prximo no induz, portanto, consider-las irms gmeas . No podemos negar, a plausbilidade tal comentrio, contudo esposamos da tese oposta, no podemos negar que todo ato administrativo, mesmo que vinculado, apresenta parte discricionria, todavia, no especfico caso do Direito do Ambiente, a discricionariedade tamanha que invivel sua natureza jurdica de licena e patente a de autorizao. 3. Licena Ambiental: sua definio Aps o embate travado quanto natureza jurdica da Licena Ambiental, afigura-se novo desafio, ou seja, a definio desse instituto.

Sabemos que as definies so normalmente falhas, nunca conseguem abranger toda a universalidade do objeto, o que o Mestre Max Weber outrora definiu como tipo ideal, principalmente ocorrendo esse fenmeno no campo do Direito, onde quanto mais trabalhados os conceitos mais fludos se tornam. Pois bem. Para definirmos a Licena Ambiental, partiremos da prpria norma, ou melhor dizendo, da Resoluo CONAMA 237/97 em seu art. 1., I, logo, temos tal licena como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidoras ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as norma aplicveis ao caso. 4. A instituio da Licena Ambiental Consoante nosso texto constitucional, o exerccio das atividades econmicas em nosso pas livre, logo a interveno do Poder Pblico tem que ser embasada por lei que determine sua atuao, no podendo, pois, simplesmente cercear a atividade privada sem demonstrar norma que d guarida a sua inteno. Assim, bem demonstra o Ilustre autor Paulo Affonso Leme Machado: A interveno do Poder Pblico no se rege pelo sistema da presuno. A autorizao, a licena, a permisso e a aprovao prvia s podem existir se previstas em lei. A constituio, ao dizer salvo nos casos previstos em lei, obriga utilizao da lei no seu sentido estrito. Previso em Lei e na forma da lei tm acepes diferentes. A primeira deve ser entendida conforme sua dimenso estrita e a segunda merece ser interpretada consoante seu sentido lato. Razovel, portanto, concluir-se que as licenas, autorizaes, aprovaes prvias e permisses s possam ser criadas por lei ou a lei dever prever a sua instituio por outro meio infralegal . 5. O Licenciamento Ambiental e o IBAMA: Cadastro obrigatrio? O IBAMA mantm cadastros obrigatrios na rea ambiental, so eles: a licena para uso da configurao de veculos ou de motor (Lei 8723/93); a autorizao de entrada no pas de qualquer produto que contenha OMG- Organismos Geneticamente modificados, ou dele seja derivado (Lei 8974/95); a autorizao para funcionamento de empresas que desenvolvam atividades ligadas a OGM (Lei 89745/95); registro de produtos contendo OGM (Lei 8974/95); registro de agrotxicos e seus componentes (Lei 7802/89).

Essas licenas e autorizaes, contudo, no so privativas desta entidade ou de qualquer entidade federal, por seu turno, tambm podem os Estados instituir esse tipo de cadastro. No que toca, strictu sensu, a nossa Licena Ambiental, temos uma atividade supletiva do rgo federal em relao ao estadual (art. 10, caput da Lei 6938/81), essa atuao, todavia, no tem seus contornos bem definidos, podendo, o dito rgo federal, agir quando o rgo estadual for inepto ou se permanecer inerte ou omisso. Entretanto, com a alterao ocorrida com a Lei 7804/89, que acrescentou um 4. ao art. 10 da Lei 6938/81, tornou-se competncia do rgo federal o Licenciamento Ambiental no caso de obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional e regional. Isso no significa dizer que Estados perderam autonomia na rea ambiental, nas palavras do Mestre Paulo Affonso Leme Machado: A modificao feita pela Lei 7804/89 respeitou a autonomia dos entes federados, mantida essa autonomia pela Lei 6938/81 ao criar o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA. Este sistema no foi previsto constitucionalmente, diferentemente do Sistema Nacional de Recursos Hdricos, que foi institudo pela Constituio Federal (art. 21, XIX), podendo, assim, alcanar uma outra dimenso jurdica em matria de organizao dos entes que a integram. No SISNAMA os Estados no esto obrigados a abdicar de suas competncias ambientais frente aos rgos ambientas da Unio, podendo, contudo, voluntariamente aderir a um sistema de cooperao administrativa. Existiro atividades e obras que tero importncia ao mesmo tempo para a Nao e para os Estados, e, nesse caso, poder haver duplicidade de licenciamento. O deferimento ou indeferimento do licenciamento devero ser respeitados, aplicando-se inclusive, as sanes de cada legislao federal, estadual ou municipal em caso de desobedincia . Em suma, a atuao do IBAMA de origem suplementar em relao s Licenas Ambientais, contudo, com a modificao da Lei, esta atuao tornou-se mais direta, diramos que concorrente em relao ao controle estadual e municipal, tendo seu cadastro como obrigatrio para o desenvolvimento de atividades regionais e nacionais, e suplementar no que toca atividade estadual ou municipal. 6. O Licenciamento Estadual e o respeito Legislao Federal

Ao abordar o tema proposto, vem a mente a discusso quanto autonomia dos Estados em relao Unio prevista na Carta Magna, contudo, por mais que se apresente de tal forma, mera aparncia. A Unio tem poder de editar Leis que regulem de forma geral os critrios para a retirada da dita licena, e estas normas devem ser obedecidas pelos Estados Membros que tm autonomia na regulamentao dos rgos estaduais de controle, regulamentao essa que significa: controle do rgo, administrao, atuao do mesmo, e regulamentos suplementares norma federal quanto aos requisitos da licena. Salienta-se que a norma federal no invade a competncia dos Estados quanto ao procedimento da autorizao e a liberao, contudo a desobedincia a mesma, na parte por ela regulada, pode resultar em anulao das licenas via Poder Judicirio. 7. AIA, EIA e RIMA Antes de abordarmos diretamente o modo de consecuo do Licenciamento Ambiental, imperioso se dar uma breve definio dos institutos do AIA, EIA e RIMA, pressupostos do dito licenciamento. AIA (Avaliao de Impacto Ambiental) um instrumento de poltica ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do programa, que se faa um exame sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta (projeto, programa, plano ou poltica) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados ao pblico e aos responsveis pela tomada de deciso, e por eles considerados . EIA (Estudo de Impacto Ambiental) um dos elementos do processo de avaliao de impacto ambiental. Trata-se de execuo, por equipe multidisciplinar, das tarefas tcnicas e cientficas destinadas a analisar, sistematicamente, as conseqncias da implantao de um projeto no meio ambiente, por meio de mtodos de AIA e tcnicas de previso dos impactos ambientais . RIMA (Relatrio de Impacto Ambiental) o documento que apresenta os resultados dos estudo tcnicos e cientficos de avaliao de impacto ambiental , constituindo-se como documento do processo de avaliao de impacto ambiental, devendo esclarecer todos os elementos da proposta, de forma que possa ser divulgado e apreciado. 8. O Licenciamento Ambiental e as fases para sua consecuo

O ato de Licenciamento Ambiental ato uno, de carter complexo, em cujas etapas intervm vrios agentes, e que dever ser precedido de EIA/RIMA sempre que constatada a significncia do impacto ambiental . Onde EIA, significa Estudo de Impacto Ambiental e RIMA, Relatrio de Impacto Ambiental. A obteno do Licenciamento Ambiental obrigatria para a localizao, instalao ou ampliao e operao de qualquer atividade objeto dos regimes e licenciamento. Esse licenciamento est regulado pelo Decreto no 99.274/90, com j mencionado, que d competncia aos rgos estaduais de meio ambiente para expedio e controle das seguintes licenas: - Licena Prvia (LP) - pertinente fase preliminar do planejamento do empreendimento e contm os requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso de solo. Esses requisitos devem observar as normas, os critrios e os padres fixados nas diretrizes gerais para licenciamento ambiental emitidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Alm destes, devem tambm ser observados os critrios e padres estabelecidos pelo rgo estadual de meio ambiente, na esfera de sua competncia e na rea de sua jurisdio, desde que no conflitem com os do nvel federal. O Plano de Aproveitamento Econmico (PAE), o Plano de Recuperao de rea Degradada (PRAD) e o EIA/RIMA so documentos tcnicos exigidos para a obteno da Licena Prvia, cuja tramitao concomitante ao do pedido de concesso de lavra. - Licena de Instalao (LI) - autoriza o incio de implantao do empreendimento, de acordo com as especificaes constantes do Plano de Controle Ambiental aprovado. - Licena de Operao (LO) - autoriza, aps as verificaes necessrias, o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos e instalaes de controle de poluio, de acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao. Para demonstrarmos uma viso mais prtica do caso, descrevamos todo o percurso a ser transcorrido. A primeira fase corresponde ao requerimento da licena e seu anuncio pblico; a segunda se identifica por ocasio do anuncio pblico do recebimento do EIA e RIMA, ou estudo similar, e a conclamao pblica para a solicitao de audincia; a terceira fase a realizao ou a dispensa da audincia pblica, que permite ao rgo ambiental, numa quarta fase, elaborar seu parecer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido deliberao; aprovado tal estudo, vem a ocorrer o licenciamento ambiental propriamente dito, como quinta fase .

Salienta-se mais uma vez que, em casos de empreendimentos com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a competncia para efetuar o licenciamento ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renovveis (IBAMA), rgo federal vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente. 9. Prazos de anlise e validade das licenas O Licenciamento Ambiental por prazo determinado, o que apresenta dupla funo: por um lado d segurana a empresa que o consegue, pois sabe que durante aquele prazo, salvo por fato extraordinrio, ter direito a sua atividade sem maiores percalos. Por outro lado, benfico para o ente estatal, pois no fica adstrito eternamente s condies impostas inicialmente, podendo, desta forma, quando da renovao, fazer novas exigncias necessrias a proteo do meio ambiente. Os prazos apresentam um parmetro de ordem federal definido via Resoluo CONAMA (Resoluo 237/97), donde temos que: a licena prvia no pode ter prazo superior a 5 anos; a licena de instalao no pode ter prazo maior que 6 anos; e a licena de operao no poder apresentar perodo maior que 10 anos. Partindo disso, os rgos estaduais definiro seus respectivos prazos, respeitando estes definidos. 10. Modificao, suspenso e cancelamento das licenas A Licena Ambiental opera ao seu possuidor direito temporal atividade, nada ad eternum, nesta podendo operar fatores novos que podem resultar desde a modificao, at a anulao. O art. 19 da Resoluo 237/97, trata da possibilidade de modificao, suspenso e cancelamento da licena, onde modificar significa dar nova configurao ao estado anterior; suspender significa sobrestar, sustar at adequao aos requerimentos ambientais necessrios; e cancelar, simplesmente, desfazer, anular, tornar o ato ineficaz por algum motivo. Diz o dito art. 19, verbis: Art. 19 O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou cancelar uma licena expedida, quando ocorrer:

I violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais; II omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que subsidiaram a expedio de licena; III supervenincia de graves riscos ambientais e de sade. As hipteses para tal modificao, como se v, passam por fatores extremados, tentando manter, assim, o mximo da segurana para aquele que consegue a dita licena, por outro lado, abrem a possibilidade, no caso dos riscos graves ao ambiente, de mexer neste direito, o que, avaliado no plano ftico, levar-nos- a poderosa arma contra a devastao ambiental legal. 11. Concluso Muito se fala sobre o Direito Ambiental, sobre suas normas, at sobre sua rigidez para com as empresas que apresentam atividades potencialmente poluidoras, contudo, se observar-mos a legislao de forma mais direta, sem medo de encontrar as solues procuradas, observaremos ser este um Ramo bastante simples do Direito em nosso pas. A Licena Ambiental, fulcro maior da nossa discusso, nada mais que um ato da Administrao Pblica com requisitos especiais, complicado, em parte, por sua legislao pouco concentrada, dividida entre Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, entretanto, com a Unio editando normas gerais que, de certa forma, uniformizam a legislao nacional. Em suma, deve-se desmistificar a afirmativa de ser o Direito Ambiental um Ramo complicado em nosso pas, pois estamos diante de legislao simples, contudo fragmentada entre os entes governamentais, o que pode tornar pouco prtica a sua aplicao, contudo, nada que o debruar sobre os livros e a legislao no possam resolver. 12. Bibliografia Livros: 1. CRETELLA JR., Jos. Manual de Direito Administrativo, 2. Ed., Rio de Janeiro, forense, 1979.

2. DA SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 2. Ed., (2. tiragem). So Paulo, Malheiros, 1997. 3. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 8 edio revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Malheiros, 2000. 4. MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia e glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. Artigos: 1. Autorizzazioni Amministrative ed Iniziativa Economica Privata, p. 46, cit. Por DellAnno, Strument giuridici per la prevenzione dellinquinamento: situazione attuale e prospettive, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico I/206-231, 1986. 2. TJSP, 7. C., AR de Ao Civil Pblica 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de Direito Ambiental 1/200-203, janeiro- maro de 1996).

*aluno do 7. perodo da graduao em Direito pela UFPE- Estagirio da PFN-PE, (Estagirio da Procuradoria da Fazenda Nacional em Pernambuco) Aluno do 7 Perodo Noturno da Faculdade de Direito do Recife-UFPE - aldemjohnston@bol.com.br **aluno do 7. perodo da graduao em Direito pela UFPE) Estagirio do Departamento Jurdico Norte Nordeste do Grupo Votorantim, Aluno do 7 Perodo Noturno da Faculdade de Direito do Recife-UFPE

Disponvel em: < http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=12&idAreaSel=2&seeArt=yes >. Acesso em: 18 set. 2007.