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SECCIN IV

EL ANLISIS DE LA POLTICA AMBIENTAL


La necesidad de una poltica ambiental aparece cuando el nivel real y el nivel deseado de calidad ambiental no coinciden. Para alcanzar el nivel deseado tenemos que modificar de algn modo el comportamiento de los agentes econmicos, tanto productores como consumidores. Las polticas pblicas a las que podemos recurrir para ello son las siguientes: Polticas descentralizadas Leyes de responsabilidad civil Cambios en los derechos de propiedad Accin voluntaria Polticas de mandato y control Normas Polticas de incentivos Impuestos y subvenciones Permisos de emisin negociables

En los captulos que componen esta seccin del libro analizaremos cada uno de estos enfoques de poltica ambiental, pero no sin antes abordar brevemente una pregunta: qu criterios deberamos usar ante un problema ambiental concreto para evaluar las diferentes polticas alternativas e identificar cul es la ms apropiada para resolverlo? Examinaremos varios criterios posibles en el prximo captulo; posteriormente, analizaremos con ms detalle cada uno de los enfoques polticos enumerados arriba.

Captulo 9
Criterios para la evaluacin de las polticas ambientales
Hay muchos tipos de polticas ambientales, cada una de las cuales prev que gestores y contaminadores se comportarn de un modo determinado. Adems, las caractersticas de cada tipo de poltica determinan que stas sean ms adecuadas, y por tanto tengan ms xito, en unas circunstancias que en otras. Para juzgar si una poltica es eficaz y apropiada para resolver un problema de contaminacin concreto, es esencial tener siempre presente algunos criterios de evaluacin. En los captulos que siguen evaluaremos diversas polticas ambientales, atendiendo a los siguientes criterios: Si es eficiente y rentable (criterio de eficiencia y rentabilidad). Si es justa (criterio de equidad), Si ofrece a los afectados incentivos para buscar mejores soluciones al problema. Si es fiscalizable. Si responde (y en qu medida) a ciertos principios ticos.

LA EFICIENCIA
Se entiende por eficiencia la minimizacin de los costes totales, incluyendo los de reduccin de la contaminacin y los daos ambientales. Una poltica ambiental es tanto ms eficiente cuanto ms se aproximen' sus resultados al punto en que el coste marginal de reduccin (expresado como funcin de las emisiones o de la calidad ambiental) coincide con el dao marginal. Las polticas ambientales pueden ser centralizadas o descentralizadas. Las polticas centralizadas son aquellas que requieren la existencia de algn organismo administrativo de control que se haga responsable de determinar las medidas que hay que adoptar en cada caso. Para lograr resultados eficientes con una poltica centralizada es necesario que la institucin reguladora conozca las funciones de coste marginal de reduccin y de dao marginal pertinentes para, con esa informacin, tomar las medidas que conduzcan al punto en que ambas funciones coinciden. Una poltica descentralizada, por el contrario, obtiene sus resultados de la interaccin de las decisiones de muchos agentes individuales, cada uno de los cuales hace bsicamente su propia evaluacin de la situacin. En este tipo de enfoques, son las interacciones de estos agentes las que revelan la informacin pertinente sobre los costes de reduccin y sobre los daos y las que provocan el ajuste que hace posible que ambos valores coincidan. En los casos en los que no sea posible estimar con precisin los daos ambientales, se puede utilizar el criterio de eficacia en costes. Decimos que una poltica ambiental cumple este criterio cuando se obtiene la mxima mejora posible en la calidad ambiental dado los recursos existentes o, expresado con otras palabras, cuando logramos la mxima mejora al menor coste posible. Toda poltica eficiente cumple, necesariamente, el criterio de eficacia en costes, pero una poltica que cumpla este criterio no tiene por qu ser eficiente. Esto es as debido a que una poltica podra ser rentable aunque no alcanzara el objetivo propuesto. Por ejemplo, supongamos que nos fijamos el objetivo de limpiar las aguas de la baha de Cdiz, sin importar los beneficios que esto reporte. Una vez planteado este objetivo, lo que queremos es formular una poltica que cumpla el criterio de eficacia en costes; pero no est claro que la poltica elegida sea socialmente eficiente ya que para ello debera cumplir este criterio y adems debera alcanzar tambin un equilibrio entre costes y beneficios. Es decir, el proyecto de limpieza de la baha slo ser eficiente si logra un equilibrio entre el beneficio marginal y el coste marginal. Otra razn por la que es conveniente que las polticas ambientales cumplan el criterio de eficacia en costes es la siguiente. Cuando los programas no son eficaces en costes, quienes formulan y quienes aplican las polticas toman sus decisiones basndose en funciones agregadas de coste marginal de reduccin innecesariamente elevadas, lo que les har fijar objetivos de reduccin menos ambiciosos de lo que sera deseable. A modo de ejemplo, veamos el Grfico 9.1, que presenta un caso de reduccin de emisiones de SO2 La curva superior (CMR1) representa el coste marginal de reduccin con una poltica que no es eficaz en trminos de costes, mientras que la otra curva (CMR2) ilustra el caso de una poltica que s lo es. Con la funcin de dao marginal (DM) que muestra el grfico, parecera que el nivel eficiente de emisiones fuera a1 cuando en realidad con un programa eficaz en costes el nivel sera a2. En definitiva, aplicando una poltica con costes excesivamente elevados, la sociedad tender a fijar reducciones de emisiones inferiores a lo que sera deseable. La eficiencia y el cumplimiento del criterio de eficacia en costes de las polticas son importantes porque aunque es esencial preservar los recursos naturales, ste es slo uno de entre los muchos objetivos deseables que persigue la sociedad. Los ecologistas suelen estar convencidos de que el

valor de los objetivos justifica su obtencin a cualquier coste, pero para que un programa de proteccin ambiental tenga xito habr que convencer a un gran nmero de personas de que el diseo de las polticas propuestas es eficiente. Expresado con otras palabras, los recursos empleados para mejorar la calidad ambiental deberan ser usados de tal manera que logren el mayor xito posible. Esta afirmacin es especialmente importante en las economas menos desarrolladas, donde los ciudadanos cuentan con menos recursos que destinar a programas ambientales y no pueden permitirse el lujo de apoyar polticas que no sean eficientes. El criterio de eficacia en costes tambin es relevante en los pases industria liza dos durante las pocas de recesin o de estancamiento econmico. LA EQUIDAD Otro criterio importante para evaluar las polticas ambientales (o para cualquier otra poltica) es el de la justicia o equidad. La equidad es, en primer lugar y principalmente, una cuestin relacionada con la tica y con el inters por la distribucin de los beneficios y los costes de las mejoras ambientales entre todos los miembros de la sociedad. La equidad es tambin importante para la aplicabilidad prctica de las polticas, ya que la sociedad no apoyar con el mismo entusiasmo una poltica equitativa que otra que no lo sea. Hechas estas salvedades, hay que admitir, sin embargo, que no existe un consenso generalizado sobre la importancia relativa de los objetivos de eficiencia y equidad en una poltica ambiental. A modo de ejemplo, veamos las siguientes cifras hipotticas, que reflejan los costes y los beneficios de diversos programas alternativos para controlar la contaminacin atmosfrica en una regin concreta. Distribucin de los beneficios netos
Programa A B C D Coste total 50 50 50 50 Beneficio total 100 100 140 140 Beneficio neto 50 50 90 90 Grupo X 25 30 20 40 Grupo Y 25 20 70 50

Las tres primeras columnas muestran el coste total, el beneficio total y el beneficio neto, respectivamente. Supongamos que el grupo X est compuesto por individuos de un nivel bajo de ingresos y el grupo Y por individuos de un nivel elevado. Los programas A y B reportan los mismos beneficios netos, pero se distribuyen de una forma ms progresiva en el segundo caso. Probablemente coincidiremos en preferir el programa B al A, ya que con l obtenemos el mismo nivel de beneficios netos, pero con mejores efectos desde el punto de vista distributivo. Ahora comparemos los programas B y C. Los beneficios netos del programa C exceden significativamente a los del programa B pero, lamentablemente, en el primer caso la distribucin no es tan progresiva; de hecho, los beneficios del programa C recaen mayoritariamente sobre el grupo de mayores ingresos. Por cul de estos dos programas optaramos? Algunos individuos se mostrarn partidarios del programa B, que es mejor desde el punto de vista distributivo, mientras que otros se inclinarn por el programa C, que es ms eficiente. Pasemos ahora a los programas B y D. En este caso, el programa D es ms eficiente, aunque (como pasa en el programa C) la mayor parte de los beneficios recaen sobre las personas de mayores ingresos. Vemos tambin que el grupo de menor nivel de renta estar mejor en trminos absolutos (aunque no relativos) con el programa D que con el B, lo cual podra justificar una preferencia por el primero de ellos.

Pero la distincin entre los grupos X e Y tambin puede hacerse sobre la base del lugar de residencia de las personas, en cuyo caso se tratara de una cuestin de equidad interregional. Supongamos, por ejemplo, que los miembros del grupo Y viven en la regin que causa el problema que intentan resolver los programas. En este caso, habra claras razones para considerar injustos a los programas C y D, ya que la mayor parte de los beneficios netos recaen precisamente sobre la regin que est causando el problema. La equidad tambin es una preocupacin de primer orden en la definicin de polticas ambientales internacionales. Como veremos en los captulos que dedicaremos ms adelante a los problemas ambientales globales e internacionales, los pases con distinto grado de desarrollo suelen discrepar sobre la manera de distribuir el presupuesto de los programas internacionales de control de la contaminacin, Estas discrepancias se explican por los diferentes puntos de vista existentes sobre lo que es justo, a la luz de las amplias disparidades econmicas internacionales. La justicia ambiental La cuestin de la equidad aparece tambin en lo que recientemente se ha dado en llamar movimiento por la justicia ambiental. La preocupacin radica en el hecho de que las minoras tnicas y las personas con menos renta estn expuestas en mayor grado a la accin de los contaminantes del medio ambiente, tanto fuera del hogar (por ejemplo, la contaminacin del aire y del agua) como dentro del mismo en el lugar de trabajo (por ejemplo, el plomo). Una de las principales preocupaciones es la contaminacin generada por las sustancias peligrosas de los vertederos. Lo que se plantea en este caso es si stos tienden a concentrarse desproporcionadamente en zonas habitadas de forma mayoritaria por poblacin de color o poblacin de bajos ingresos; en caso de ser as, habra que estudiar qu medidas tomar al respecto. Nos ocuparemos ms detalladamente de estas cuestiones en el Captulo 16. La relativa escasez de informacin sobre los efectos distributivos de las polticas ambientales hace necesario que dediquemos mayores esfuerzos a conocerlos. En Estados Unidos, aunque estas cuestiones estn aun escasamente desarrolladas, se ha avanzado considerablemente en esa direccin. La EPA sugiri completar, cuando fuera necesario, el anlisis coste-beneficio que se realiza antes de implantar una determinada regulacin ambiental con anlisis demogrfico de dlstribucin1, es decir, un anlisis que muestre la forma en la que se distribuyen los beneficios y los costes totales de la regulacin entre los diversos colectivos, clasificados en funcin de su nivel de renta y de su origen tnico. Este tipo de iniciativas, si se logran desarrollar, nos brindarn una mayor comprensin de las relaciones de intercambio entre eficiencia y equidad presentes en la poltica ambiental. LOS INCENTIVOS PARA LAS MEJORAS A LARGO PLAZO Al estudiar las polticas ambientales se hace especial referencia a la labor del sector pblico, pues de l emanan las normativas ambientales: Pero hay que tener presente que, en la prctica, la magnitud y el alcance de los danos ambientales depende, en parte, de las decisiones tomadas por los particulares (empresas y consumidores)2 que a su vez estn movidos, tambin en parte, por los incentivos que, previamente, se les hayan ofrecido. As pues, un criterio muy importante de evaluacin de las polticas ambientales consiste en comprobar en qu medida stas ofrecen a los individuos y las empresas incentivos que les estimulen a descubrir procedimientos innovadores para reducir el impacto sobre el medio ambiente. Delega la poltica toda responsabilidad e iniciativa en las instituciones pblicas o, por el contrario, ofrece a los particulares incentivos para que destinen sus energas y su ingenio a identificar nuevas formas de reducir el impacto ambiental de sus actividades?

Muchas veces nos olvidamos de este criterio y nos centramos nicamente en las funciones de dao y de coste de reduccin del anlisis tradicional. Estas funciones determinan el nivel eficiente de emisin que corresponde a un determinado momento, pero en el largo plazo lo importante es tratar de desplazar hacia abajo estas funciones, especialmente la de coste marginal de reduccin (es decir, abaratar la reduccin de las emisiones), ya que esta reduccin de costes permitir fijar metas de calidad ambiental ms ambiciosas. Ahora bien, este desplazamiento hacia abajo de las funciones de coste es fruto del progreso tecnolgico alentado por los programas de (1+0) y de la educacin y formacin de las personas, que capacitan a stas para trabajar y resolver los problemas de manera ms eficaz. En resumen, la evaluacin de toda poltica ambiental debera considerar los incentivos que se hayan podido ofrecer a los contaminadores para reducir sus emisiones y mejorar la calidad ambiental. Cuanto ms poderosos sean estos incentivos, mejor ser la poltica (al menos, atenindonos nicamente a este criterio). El progreso tecnolgico a largo plazo es sumamente difcil de predecir. Est claro que, adems de los efectos monetarios estticos que describe nuestro sencillo modelo, entran en juego otros muchos factores. Un factor relevante es la percepcin que tengan las empresas afectadas sobre la estabilidad del proceso poltico. Un marco normativo poco estable donde las leyes se ajusten y cambien con frecuencia generar incertidumbre y reducir los incentivos para invertir a largo plazo. Por el contrario, cuando existe una cierta estabilidad poltica, los agentes tendrn mayores incentivos (a igualdad, claro est, de otros factores) para llevar a cabo actividades de (I+D). Otro factor importante, a pesar de no estar incluido en nuestro sencillo modelo, es la situacin de la competencia en la industria de la tecnologa ambiental. Esta industria est compuesta por empresas que desarrollan tecnologas y procedimientos avanzados para controlar y reducir la contaminacin con el fin de venderlos posteriormente a otras empresas sujetas a regulaciones ambientales. En ausencia de tales regulaciones, la demanda sera escasa y la industria ambiental no contara con muchos incentivos para proseguir su actividad. El Testimonio 9.1 muestra un ejemplo de la relacin entre las regulaciones ambientales y el desarrollo tecnolgico, en este caso en el contexto de la reduccin de emisiones de los motores Disel. TESTIMONIO 9.1 UN SEMINARIO SOBRE LA TECNOLOGA DE REDUCCIN DE EMISIONES PARA MOTORES DIESEL INFORMA DE GRANDES AVANCES EN LA MATERIA. SAN DIEGO, California.-Las tecnologas de control de emisiones para motores Disel han mejorado considerablemente en los ltimos 10 aos, pero an hacen falta innovaciones que separen de una vez por todas la palabra contaminante de Disel. sta es la opinin expresada por diversos especialistas del sector y de la administracin que expusieron el estado de la cuestin en un seminario celebrado entre el 20 y el 24 de agosto. La reunin, de cinco das de duracin y patrocinada por el Departamento de Energa de los Estados Unidos y la Comisin de Energa del estado de California, ofreci un amplio panorama de las decenas de proyectos de investigacin y programas piloto que compiten en la bsqueda de motores Disel ms ecolgicos. Los ponentes de la sesin de apertura (celebrada el 20 de agosto) coincidieron en sealar que, si bien se estn desarrollando nuevas tecnologas (por ejemplo, clulas electroqumicas) que algn da podran reemplazar al motor Disel en los vehculos de carga, tendrn que pasar al menos 20 o 30 aos para que esto ocurra. Ante los asistentes al seminario, el vicepresidente de Cummins Engine Co., Pat Flynn, afirm: Todava no existe un sustituto para el motor Disel que sea

comparable en trminos de eficiencia energtica y capacidad de trabajo. El motor Disel es todava clave en la economa del transporte, y nada cambiar eso en el corto plazo Por su parte, Thomas J. Gross, secretario adjunto en tecnologa de transporte del Departamento de Energa, declar que todava quedan grandes desafos por resolver en materia de tecnologa de control de las emisiones y combustibles para motores Disel. En opinin de Gross, hay que aumentar la eficiencia de los motores y reducir sus efectos contaminantes, pero sin sacrificar su seguridad y su rendimiento. Entre los desafos mencionados por Gross est el cumplimiento de las nuevas normas propuestas por la EPA, que exigen a los motores Disel modelo 2010 emitir un 90 por ciento menos de contaminantes. Gross se refiri tambin a una iniciativa del gobierno federal para la creacin de vehculos con mayor eficiencia energtica, algo que permitira aliviar la dependencia de los Estados Unidos de la compra de petrleo al extranjero y reducir las emisiones de gases responsables del efecto invernadero. Tanto en Europa como en Estados Unidos, las normas de emisin ms estrictas que se aplican en la actualidad estn impulsando la investigacin en tecnologas Diese!. Segn James J. Eberhardt, director de la Oficina de Tecnologas para Vehculos Pesados del Departamento de Energa de los Estados Unidos, esta lnea de investigacin tambin podra contribuir a limitar los efectos contaminantes de los motores de gasolina. Tambin seal que actualmente se estn investigando nuevas tecnologas para motores Disel, por ejemplo filtros de azufre y otros controles de tratamiento a la salida, que podran reducir an ms las emisiones de los vehculos de pasajeros. Los ponentes destacaron adems la necesidad de desarrollar combustibles para motores Disel con un mnimo y ultramnimo contenido de azufre, que permitirn reducir las emisiones de xidos de nitrgeno (NOx), debidas al dao que ocasiona el azufre a los catalizadores. El subdirector general ejecutivo de la Junta de Recursos Atmosfricos del estado de California, Tom Cackette, seal ante los asistentes que dos tercios del total de las emisiones de NOx en California provienen de motores Disel, tanto mviles como estacionarios. EI gobierno estatal pretende que estos motores alcancen niveles de emisin prximos a cero. Agreg que los gases de escape de los motores Disel son insalubres y justific la decisin de la Junta que en agosto de 1998 otorg al holln de estos motores la calificacin de contaminante txico del aire. Un estudio del Distrito de Gestin de la Calidad del Aire de la Costa Sur (SCAQMD, South Coast Air Quality Management District) elaborado en noviembre de 1999 ha revelado que en la regin de Los ngeles el 70 por ciento del riesgo de cncer por contaminacin atmosfrica se debe a las finas partculas que componen el holln de los motores Disel. Chung Liu, subdirector ejecutivo del SCAQMD para Los ngeles, analiz las regulaciones y los programas de innovacin tecnolgica puestos en marcha por la agencia para estimular el desarrollo de controles para las emisiones de los motores Disel. Aadi que el distrito ha adoptado recientemente diversas medidas destinadas al parque mvil pblico y privado con el objetivo de incentivar el uso de vehculos de carga impulsados con combustibles alternativos y el de coches y camiones ligeros y medianos ultraecolgicos. Por ltimo, inform de que el estado de California, a travs de la Junta y del Distrito, ofrece a los particulares afectados por las regulaciones ayuda financiera para la compra de vehculos ecolgicos. William Keese, presidente de la Comisin de Energa de California; afirm que el estado procura "dar con un equilibrio entre la eficiencia energtica y las emisiones atmosfricas Seal adems que la aplicacin de regulaciones estatales y federales estrictas ha logrado que los coches californianos sean un 90 por ciento menos contaminantes. Ahora es el momento de ocuparse de los motores Disel. Fuente: BNA, Inc.. Environmental Reporter, 31 (4),25 de agosto de 2000, pgs. 1757-1758.

RENAULT SER EL PRIMERO EN USAR LA TECNOLOGA SINGULAR DE ENGELHARD PARA REDUCIR EMISIONES DE AUTOS DE PASAJEROS DIESEL. Se est empleando la nueva tecnologa de Engelhard Corporation en el sedn de lujo Vel Satisde Renault para cortar las emisiones Disel en ms del 95 por ciento, convirtiendo El Vel Satis en uno de los autos de pasajeros Disel ms limpios del mundo. El auto es el primer vehculo de segunda categora que cuenta con el singular sistema de control de contaminacin de filtro de holln cataltico (CSF) de Engelhard. Combinado con un catalizador de oxidacin Disel, el sistema elimina ms del 95 por ciento de los hidrocarburos, monxido de carbono y macropartculas creadas por motores Disel. La nueva tecnologa se basa en la experiencia de Engelhard en catalizadores de emisiones de autos y filtros de holln catalticos para camiones y autobuses disel. Renault lanz el especialmente equipado Vel Satis 2.2 dCi en la Exposicin de Autos de Ginebra a principios de esta semana. Los autos estarn disponibles en toda Europa a partir del segundo trimestre. Renault tambin piensa equipar otros modelos con la nueva tecnologa en los prximos meses. Otros fabricantes de autos europeos tambin estn evaluando la tecnologa. Los autos Disel representan ms del 40 por ciento de las ventas de nuevos autos en Europa debido a su excelente rendimiento y consumo de combustible, coment Edmund A. Stanczak, Jr., vicepresidente del grupo de Engelhard y gerente general de tecnologas ambientales. Nos enorgullece estar en la vanguardia de la tecnologa para hacer que los autos de pasajeros Disel sean ms inocuos para el medio ambiente. Las emisiones de los motores Disel representan una preocupacin cada vez mayor para los reguladores pblicos en Europa y en todo el mundo debido a que se han relacionado con enfermedades respiratorias y otros impactos en la salud humana. Los nuevos Renault equipados con el sistema Engelhard califican para los programas de incentivos fiscales orientados a promover reducciones voluntarias de la contaminacin Disel. Adems, estrictos nuevos reglamentos sobre emisiones de vehculos Disel entrarn en vigor en toda Europa en el 2005. Para cumplir con estas normas, nuevas tecnologas como el sistema Engelhard, sern necesarias. Hemos completado un programa de mltiples millones de dlares para ampliar de manera importante la capacidad de fabricacin y las de investigacin y desarrollo para tecnologas de control de emisiones disel, coment el seor Stanczak. Esperamos jugar un papel de liderazgo en este mercado emergente. El filtro de holln catalizado de Engelhard funciona atrapando macropartculas, o el holln, del motor. El filtro cuenta con un revestimiento cataltico patentado que permite que el dispositivo queme el holln bajo condiciones normales de conduccin, as regenerndose. Este proceso de regeneracin se inicia mediante el sofisticado sistema de administracin del motor del auto y no requiere aditivos al combustible ni intervencin por parte del propietario del auto. La instalacin de produccin europea de Engelhard en Nienburg, Alemania, est suministrando la nueva tecnologa. Engelhard Corporation es una empresa de ciencias de superficies y materiales que desarrolla tecnologas para ayudar a clientes a mejorar sus productos y procesos. Una empresa Fortune 500, Engelhard es un proveedor lder mundial de tecnologas para aplicaciones ambientales, de procesos, aspecto y rendimiento. Para ms informacin, visite Engelhard en Internet en www.engelhard.com. Fuente: NYSE:EC. Noticias. 5 de marzo de 2003.

La ejecucin de la norma La gente tiende a pensar que la mera sancin de una ley corregir automticamente el problema que sta trata de resolver. Lamentablemente, esta tendencia est muy arraigada en la comunidad ecologista, e incluso en algunos economistas ambientales, que en ocasiones dan por supuesto que los agentes contaminadores cumplirn, en mayor o en menor grado, cualquier ley que se les imponga. Pero una breve reflexin debera bastar para convencernos de que esto no es exactamente as, incluso en pases que cuentan con instituciones y tradiciones legales relativamente slidas. La ejecucin de las leyes requiere, al igual que cualquier otra actividad, asignar energa y recursos que se podran haber destinado a otros usos. Adems, siempre existirn intereses que presionarn a los agentes contaminadores a incumplir la normativa. En definitiva, es improbable que stas se cumplan por el mero hecho de existir. Es difcil recabar informacin fiable sobre la fiscalizacin y el cumplimiento de las regulaciones ambientales. Los pocos estudios que se han realizado al respecto dan razones para alarmarse. En cierta ocasin, el Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos (GAO, General Accounting Office) investig a los principales generadores de aguas residuales del pas para ver en qu medida estaban cumpliendo la legislacin vigente y comprob que la mayora de ellos (ms de W1 tercio) no lo haca3. Los economistas de Resources for the Future han estudiado un elevado nmero de instituciones estatales fiscalizadoras con el fin de determinar las prcticas que siguen t'ara vigilar el cumplimiento de las regulaciones y el coste de las mismas 4. Una modalidad muy difundida consiste en solicitar a las empresas datos sobre sus propias emisiones, sometindolas luego a auditoras peridicas (y ocasionales controles de emisin). Las instituciones estudiadas tenan bajo su responsabilidad un nmero muy variable de fuentes: en el caso de las fuentes de contaminacin atmosfrica, el promedio era de 4.550, mientras que para las fuentes de contaminacin hdrica era de 1.770. El coste de cada visita dependa de si los auditores, adems de examinar los registros presentados por la empresa, deban tambin medir las emisiones. Cuando esas mediciones no se realizaban, el coste promedio de cada visita era 155 o 301 dlares, para las fuentes de contaminacin atmosfrica e hdrica, respectivamente. Estos valores ascendan a 1.725 y 955 dlares cuando la visita inclua un control de emisin. Pero los costes variaban mucho entre las diversas instituciones. Los datos anteriores muestran que los costes de fiscalizacin son un componente importante de las polticas ambientales. En casi todo el mundo, las instituciones pblicas se enfrentan a restricciones presupuestarias, a pesar de que deben asumir numerosas y cada vez mayores responsabilidades. De ah que los costes de fiscalizacin sean W1 factor fundamental de los programas de mejora ambiental y deban ser tenidos en cuenta de forma explcita. Es importante, adems, explicitarlos porque no todas las polticas son igualmente fciles de fiscalizar. En algunos casos, la fiscalizacin exige mediciones tcnicas muy complejas, mientras que en otros los costes de fiscalizacin son mucho menores. No tiene sentido adoptar una nueva poltica ambiental, por brillante que parezca, si fiscalizarla resulta imposible o excesivamente costoso; en estos casos, es mejor conformarse con una poltica menos rigurosa, pero ms fcil de fiscalizar. La fiscalizacin comprende bsicamente dos etapas: la supervisin y la sancin. La primera de ellas consiste en comprobar hasta qu punto los agentes contaminadores respetan las obligaciones fijadas por la ley. El objetivo de la fiscalizacin es lograr que estos agentes acaten una ley que les es aplicable y, por ello, la supervisin resulta indispensable (las nicas polticas que no estn sujetas a este proceso son las que se basan en la persuasin moral). Ahora bien, cuando hablamos de supervisar, nos referimos a una tarea mucho ms compleja que, pongamos por caso, llevar un registro de las

temperaturas. En aquellos casos en los que la fiscalizacin consista nicamente en tomar mediciones directamente del medio, se obtendrn datos ms fiables; sin embargo, en la mayora de los casos, en los que el hombre es responsable de proporcionar la informacin, puede que se hayan ideado frmulas para evitar las sanciones burlando los procedimientos de supervisin. Y es posible que cuanto ms complejos e ingeniosos sean esos procedimientos, ms fcil les resulte eludirlos. En los ltimos aos se ha avanzado considerablemente en el desarrollo de tcnicas de supervisin, especialmente en el caso de las grandes fuentes de contaminacin atmosfrica e hdrica. La fase de sancin consiste en llevar ante la justicia a los infractores identificados durante la fase de supervisin. Esto puede parecer sencillo, como si, una vez hallada, un infractor, todo fuera enjuiciarlo e imponer las multas previstas por la norma. Pero en la prctica, aplicar las sanciones es mucho ms difcil de lo que parece. Celebrar juicios exige tiempo, energa y recursos. Si hay muchas leyes, y muchos ms infractores, llevar a todos ante la justicia puede ser una carga abrumadora para el sistema judicial. Adems, los infractores no participarn en este proceso de buen grado, sino que es posible que interpongan recursos contra las resoluciones sancionadoras, dando lugar a una interminable serie de batallas jurdicas. A menudo, la prueba de una infraccin depender de una informacin incompleta, lo que dar pie a impugnaciones y costosos litigios. Una posibilidad que tienen las autoridades consiste en limitarse a aplicar sanciones ejemplares a los agentes que violen la ley en mayor grado; pero esto plantea el problema de cmo elegidos. No debera sorprendemos que, en la prctica, a muchos infractores (especialmente, a los que violan la ley por primera vez) no se les aplique la mxima sancin prevista por la ley. En muchos casos, las autoridades procurarn que los infractores acaten voluntariamente las regulaciones, alentndolos a remediar la situacin sin necesidad de recurrir a sanciones. El proceso sancionador encierra una paradoja. Tendemos a pensar que las leyes tienen ms poder de disuasin cuanto mayores son las sanciones a las que se arriesgan los infractores (por ejemplo, multas ms elevadas o condenas a prisin ms largas). Pero cuanto ms duras sean las sanciones, ms reacios pueden ser los tribunales a aplicarlas. Normalmente, los tribunales no quieren imponer sanciones que conlleven el cese de la actividad productiva causante de la contaminacin, ya que esta medida podra suponer el despido de muchos trabajadores. Estos efectos podran inducirlos a optar por sanciones menos drsticas que las que la ley les permite aplicar. As pues, en la prctica, sancionar a los infractores puede convertirse en un proceso mucho ms complejo de lo que nuestro sencillo modelo deja entrever. CONSIDERACIONES TICAS Ya hemos hablado de las cuestiones relacionadas con la distribucin de la renta y de los efectos de las diferentes polticas ambientales sobre los individuos con distintos niveles de ingresos. Se trata de cuestiones ticas sobre las que seguramente no habr consenso pero es importante analizadas cada vez que se planteen distintas polticas alternativas. Ahora bien, adems de la distribucin hay otras cuestiones ticas dignas de consideracin. Indudablemente, las ideas sobre el bien y el mal influyen en el juicio que a cada uno les merecen las distintas polticas ambientales y, por ello, deben ser tenidos en cuenta junto con los criterios tcnicos de los que hemos hablado anteriormente. Veamos, a modo de ejemplo, la posibilidad de elegir entre los impuestos sobre las emisiones contaminantes y los subsidios a las reducciones de stas. Ambas opciones son polticas de incentivos econmicos y ambas pueden dar lugar, en mayor o menor grado, a los mismos resultados en un caso concreto de contaminacin. Desde el punto de vista de la eficiencia, es posible que la poltica de subsidios sea mejor, ya que los agentes contaminantes podran responder antes, y de mejor grado, a

un programa de subsidios que a otro que le podra suponer grandes desembolsos. As que, si nuestro objetivo fuese nicamente mejorar la calidad ambiental en el menor plazo posible, la poltica de subsidios podra ser la ms eficiente; pero esta eleccin podra entrar en conflicto con la perspectiva tica segn la cual no estara bien recompensar a los causantes de un problema por dejar de causarlo (que es como a veces se entienden los subsidios). Habr quien lleve esta idea ms all y sostenga que, puesto que el comportamiento contaminante debe considerarse en principio inmoral, lo correcto es adoptar polticas que tiendan a reconocer esa inmoralidad 5. Segn este criterio, las mejores polticas seran las que declaran lisa y llanamente ilegales ciertos tipos de comportamientos contaminantes. Otra idea relacionada con la tica es aquella que afirma que los responsables de los problemas deberan asumir una cuota mayor de los costes que supone corregir esos problemas. Esto es lo que suele argumentarse, por ejemplo, cuando se debate sobre problemas ambientales globales. Las naciones industrializadas (especialmente las ms desarrolladas) son las principales responsables de la acumulacin atmosfrica de CO2 y del deterioro de la capa de ozono y, en opinin de muchos, son ellas quienes deberan soportar la mayor parte del coste que supone corregir esta situacin. LOS FALLOS DEL SECTOR PBLICO En el Captulo 4 definamos el fallo de mercado como aquella situacin en la que la presencia de externalidades de W10 u otro tipo impide a los mercados no regulados alcanzar resultados eficientes y equitativos. Este tipo de fallo es muy importante cuando hablamos de contaminacin ambiental porque la calidad del medio ambiente es un bien de naturaleza pblica. La nocin de fallo de mercado nos llev a concluir que para corregir este tipo de situaciones haba que apelar a la intervencin pblica. Pero es importante reparar en la existencia de otro tipo de fallo que podra generar ciertos problemas en la aplicacin de las polticas pblicas. Se denomina fallo del sector pblico y consiste en que no se puede asumir como regla general que todas y cada una de las polticas ambientales pblicas mejorarn la situacin que pretenden corregir. El fallo del sector pblico est relacionado con las inercias y los incentivos sistemticos que existen en el seno del poder legislativo y de las instituciones reguladoras que, en ocasiones, dificultan la formulacin de polticas pblicas eficientes y equitativas. A veces tendemos a pensar que el proceso de definicin de polticas pblicas est protagonizado por individuos racionales y con conciencia social que aspiran a resolver eficientemente ciertos problemas; pero la verdad dista mucho de ser as. En Estados Unidos, por ejemplo, la actividad 'poltica es un eterno combate que rene y enfrenta, en un proceso de conflicto y enfrentamientos, a polticos ambiciosos de poder, grupos de presin representantes de intereses particulares, organismos administrativos con distintas prioridades y otros agentes. El producto de semejante proceso quiz sea diferente al que resultara de la aplicacin de una poltica pblica que fuera racional, que contara con una informacin completa y que contribuyera al bienestar de la sociedad. Por ello, podramos afirmar que en ocasiones hay, incluso, circunstancias en las que el resultado del proceso poltico pudiera ser contraproducente.