Kriminalistiko policijska akademija Specijalistike akademske studije

Seminarski rad
Tema : POJAM UPRAVE

emun! "#$#

POJAM UPRAVE
UVO%
Odreivanje pojma uprave je veoma sloeno i smatra se da definicija ovog pojma ima koliko i autora koji ga definiu. Sinonim izraza uprava je izraz administracija. U gotovo svim (svetskim) jezicima izraz uprava ima po nekoliko znaenja. ako u latinskom jeziku administratio oznaava posluivanje! izvravanje! upravljanje! upravna vlast! inovnitvo...! u francuskom "administration"! u engleskom "administration"! nemakom "verwaltung"! ruskom "upravljenie"! ali i administracija! pa i u ostalim jezicima odnosni izrazi imaju po nekoliko znaenja. naje#i premda u poslednji$ pola veka u naem pravu izraz "administracija" do%ija i novo! ue znaenje "za profesionalni! slu%eniki aparat drave pa i drugi$ organizacija".& 'akle! i u naem jeziku postoji iroka lepeza znaenja rei uprava! koja je izvedena iz glagola upravljati i imenice upravljanje.( U strunoj i naunoj literaturi re )uprava* naje#e slui da oznai izvesne pojave vezane za dravu! njenu organizaciju i njene delatnosti. +. ,usi# smatra da su dva osnovna znaenja rei uprava- pod upravom se moe s$vatiti )skup upravni$ organizacija*! a drugo znaenje ukazuje na odreenu delatnost . )uprava! u smislu organizacije ili u smislu delatnosti*. / ,ojam Uprave sadri dva aspekta putem koji$ se moe izvriti njeno odreivanje- teorijski i pozitivnopravni. ,ozitivnopravni pojam uprave od znaaja je za praktinu primenu prilikom primene konkretni$ pravni$ normi o radu i organizaciji uprave. U ovom radu #emo se %aviti sa o%a ova aspekta i saeto pojasniti odreenje uprave kako u teorijskom tako i u pozitivnopravnom smislu.

UPRAVA KAO &U'K()JA %R*AVE

Uprava je pojava najtenje povezana sa dravnom vla#u. 0e uprava, u pogledu vrenja vlasti! vezuje se za dravu vie nego i jedna druga dravna vlast. 'anas se dravna vlast manifestuje kao vlast stvaranja i ostvarivanja prava. 0azliiti naini stvaranja i
1 2

1aanin! 2- Upravno pravo. 3ragujevac! (444! str. ( 5ujaklija! 6.- Leksikom stranih rei i izraza. 1eograd! &778! str. &( 3 +. ,usi#! Nauka o upravi. 9agre%! &7:/! str. /.

ostvarivanja prava ine razliite pravne vlasti drave a sadrina i o%eleja ti$ vlasti su regulisani pravnim normama. U savremenom drutvu postoje tri osnovna o%lika vrenja drzavne vlasti- zakonodavna, upravna (izvrna ) i sudska. 5renje dravne vlasti je regulisano pravnim normama. Skup ovi$ pravni$ normi formira pravni reim svake od funkcija dravne vlasti ponaoso%. ako dolazimo do pravni$ reima zakonodavne! izvrne i sudske vlasti. *,ravni reim svake od funkcija dravne vlasti ponaoso% o%u$vata su%jekte te vlasti! postupak vrenja predmetne vlasti! formu akata i pose%ne o%like kontrole saglasnosti vrenja predmetne funkcije (vlasti) pravu (ustavnosti! zakonitosti i sl.).;< 9akonodavna vlast se %avi aktivnostima donoenja ustava i zakona te generalno pravni$ propisa! ona donosi zakone u materijalnom smislu. 2osioci zakonodavne vlasti %a kao i nosioci drugi$ dravni$ vlasti! imaju u nadlenosti i druge funkcije vlasti kao i neautoritativne poslove. Uprava je pose%na grana dravne vlasti. U odnosu na zakonodavnu vlast! koja je vlast odluivanja! uprava je vlast izvravanja odluka zakonodavne vlasti. Uprava kao izvrna vlast je vlast reavanja u tzv. upravnim stvarima na osnovu zakona o pravu! o%avezi ili pravnom interesu odreenog su%jekta neposrednom primenom propisa u konkretnoj pojedinanoj stvari. 'akle! od zakonodavne vlasti se razlikuje kao vlasti izdavanja opti$ i impersonalni$ pravni$ normi! i od sudske vlasti kao vlasti izdavanja sudski$ akata u sudskim stvarima. ,oto izvrenje prava kao krajnje sredstvo ukljuuje i primenu fizike prinude! pojam upravne vlasti o%u$vata i primenu fizike prinude u situacijama kada izostaje do%rovoljno izvrenje prava. Sudska vlast o%u$vata aktivnost donoenja sudski$ akata kojima se reavaju sporovi o pravnosti. Sudska vlast je vlast izricanja prava u spornim pravnim situacijama. U sudskim sporovima se istie zakonska istina koja strana u sporu je u pravu odnosno na ijoj strani je zakon. Sudskim aktima se precizira zakonski predvi#ena sankcija z%og nezakonitog ponaanja ili se utvruje da nezakonitog ponaanja povodom konkretnog spora nije ni %ilo. 0azlika izmeu upravne i sudske vlasti ogleda se u tome to se jedna vri upravnim a druga sudskim aktom. Upravni akt se donosi u upravnoj stvari koja je konkretna nesporna pravna situacija. 2osilac sudske vlasti samo je ar%itar u sporu o zakonitosti! dok je nosilac upravne vlasti inilac sa jaom voljom u upravnopravnom odnosu.

6arkovi# 0.! Upravno Pravo! 1eograd (44(! strana :8

TEOR)JSK) POJAM UPRAVE

Odreivanje teorijskog pojma uprave veoma je kompleksna metodoloka operacija.

radicionalna doktrina polazi od pravnopolitikog stanovita. 6eutim! da %i se odredio savremeni teorijski pojam uprave! mora se razumeti i moderni teorijski koncept sloenog upravnog sistema kao instrumenta socijalne regulacije. 2asuprot *dravnom; modelu uprave! modeli uprave koji danas preovlauju u razvijenim zemljama (pose%no evropskim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije drave i uprave i nji$ove uloge u ostvarivanju opte drutvene do%ro%iti. 3oncept socijalne funkcije uprave polazi od toga da se vrenje upravni$ aktivnosti drave ne moe svesti iskljuivo na vrenje dravne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vrenja radnji prinude prema svojim podanicima)! ve# da vrenje upravni$ aktivnosti! pre svega! podrazumeva vrenje javni$ slu%i! kao aktivnosti kojima se stvaraju i o%ez%euju uslovi koji su neop$odni graanima za nji$ov svakodnevni ivot i rad i koje doprinose optem razvoju i napretku drutva kao celine. 5remenom! uprava je postala "konglomerat autoritativni$ i neautoritativni$ aktivnosti... kojima drava ostvaruje svoje osnovne ciljeve = opstanak i dalji razvoj %lagostanja drave.8 Odreenje uprave u teorijskom smislu za$teva odreenje koje je nezavisno od pozitivnog prava! a da se zasniva na osnovu teorijski$ premisa. U teoriji se koriste dva merila za odreivanje pojma uprave- organsko i funkcionalno. Organski pojam definie koji su to organi dravne uprave! ko sve ini upravu. 9a organski pojam upave! %itan je su%jekt! inilac! a ne sadraj aktivnosti koje taj su%jekt o%avlja. >ako je organsko poimanje nezavisno u odnosu na pozitivno pravo! ipak se oslanja na isto jer pozitivno pravo jedne zemlje odreuje ko je deo dravnog aparata. 2asuprot organskom pojmu uprave! funkcionalni pojam uprave ima u vidu celinu aktivnosti koje karakteriu sadrinska o%eleja a opet nezavisno od vrioca funkcije. 'akle! za funkcionalni pojam uprave je %itna sadrina aktivnosti a ne organi koji i$ vre. 2eki autori istiu da nije neop$odno da se taj (organski) strukturalni element izdvaja kao suprotan pol funkcionalnom! to je tano s o%zirom na njegovo vra#anje i svoenje u funkcionalnom smislu kod formalnog pojma uprave. 6eutim! ini se celis$odnim izdvajanje uprave u organskom smislu. akvo (organsko) s$vatanje ve# je ukorenjeno u upravnom pravu i o njemu postoji najvii stepen

1aanin! 2.! Upravno pravo. 3ragujevac! (444! str. /&

saglasnosti kada je re o upravi u evropskoj pravnoj teoriji. >stovremeno ono je pri$va#enije z%og svoje jednostavnosti.

OR+A'SK) POJAM UPRAVE

>zraz uprava u organskom smislu o%u$vata jedan deo dravnog aparata! odnosno jednu vrstu dravni$ organa i organizacija koji su sastavni deo celine dravni$ organa. Ovim pojmom se ne o%u$vata nikakva delatnost drave nego samo jedna vrsta dravni$ organa i organizacija izjednaena sa njima. Organski pojam je odreen pozitivno pravnim propisima! prvenstveno ustavnim a zatim i zakonskim. ,redstavlja sve one organi koji su ovim propisima podvedeni pod izraz organi dr avne uprave. >z organskog pojma se ne vidi koja su merila kori#ena kako %i se ti odgovaraju#i organi podveli pod pojam organa dravne uprave. 2e vidi se da li je merilo zajedniko organizaciono.formalno o%eleje ti$ organa! nezavisno od toga koja im je osnovna delatnost! ili je merilo iskljuivo nji$ova osnovna delatnost! u ovom sluaju upravna delatnost! nezavisno od toga koja su nji$ova organizaciono.formalna o%eleja. ?edna od definicija uprave u organskom smislu mogla %i %iti da je uprava skup organa sa autoritetom vlasti koji su pozvani da osiguravaju mnogo!rojne zadatke opteg interesa koji padaju na dr avu. >pak! sagledavaju#i pozitivno pravo! prilikom kvalifikovanja odreeni$ dravni$ organa kao organa dravne upave! odreenje je izvreno funkcionalnim merilom tj. injenicom da ti organi vre upravnu vlast odnosno upravu u funkcionalnom smislu. Organizaiono.formalna o%eleja ti$ organa (inokosnost! $ijerar$ijsko ustrojstvo i sl.) nisu %ila presudna. 9%og svega toga! organski pojam uprave je sekundaran i zavisan od pret$odnog utvrivanja funkcionalnog pojma uprave. 'a %i se odredila pripadnost dravni$ organa organima dravne uprave! potre%no je pret$odno prona#i funkcionalno merilo! to znai da je pret$odno potre%no do#i do funcionalnog pojma uprave. U naem zakonodavstvu prema 9akonu o dravnoj upravi Sr%ije (lan &. stav <)! organi dravne uprave u 0epu%lici Sr%iji su ministarstva i pose%ne organizacije i oni se mogu o%razovati jedino zakonom. Saglasno organskom teorijskom merilu! celokupna delatnost organa dravne uprave smatra se upravnom delatno#u. aj jedan element (organ) je dovoljan da se sve to rade organi uprave! %ez o%zira na razne (autoritativne i neautoritativne) poslove smatra upravnom delatno#u.
5

,onekad! z%og nepostojanja pozitivne Ustavne niti zakonske odred%e! pojedini dravni organi se svrstavaju u organe dravne uprave primenom negativno.pravnog merila. 3ada pravni propisi ne daju izriitu organsku kvalifikaciju pojedini$ dravni$ organa! oni se smatraju organima uprave samim tim to i$ pozitivno pravo nije okvalifikovalo ni kao zakonodavne ni kao sudske. 'anas! u pravnoj dravi evropskokontinentalnog pravnog sistema! kritikuje se negativno merilo odreivanja organa dravne uprave. Ono je rezervisano za ustavotvorca i zakonodavca.

&U'K()O'A,') POJAM UPRAVE

'va veka evropski pravni teoretiari pokuavaju da daju odgovor na pitanje sadrine uprave! tj. ta je to uprava u funkcionalnom smislu. Svoj ogroman doprinos razreenju ovog kompleksnog pitanja dali su u razliitim epo$ama vode#i francuski! austrijski i nemaki pravni teoretiari! uglavnom teoretiari upravnog! ustavnog i uopte javnog prava. Od francuski$ teoretiara istiu se pose%no- 1ertelemi! Oriu! 'igi! 1onar i drugi. *Uprava u funkcionalnom smislu oznaava jednu od delatnosti drave.;@ Ona se jo oznaava i kao "upravna funkcija" ili "administrativna funkcija" ili "upravna vlast". 6eutim! na pitanje sadrine te delatnosti nema jedinstvenog odgovora. ?edna grupa autora s$vata upravu kao delatnost sastavljenu kako iz autoritativni$ tako i neautoritativni$ poslova (organski pojam). ,o njima uprava je sve to rade organi uprave! %ez o%zira na sadrinu ti$! razliiti$ aktivnosti. Ali! ak i da se pri$vati kao merilo organ. vrilac uprave! upravu ne vre samo organi uprave ve# i drugi dravni organi! ali i nedravni su%jekti! kada im je to zakonom povereno. Uprava ima specifinu funkciju koja se od ostali$ funkcija dravne vlasti razlikuje po svojim materijalnim ili formalinim o%elejima. 6aterijalna o%eleja su vezana za sadrinu aktivnosti koje ine upravu! a formalna za nji$ovu formu i pravni reim. ako se razlikuju materijalni i formalni pojam uprave u funkcionalnom smislu. >z ovi$ pojmova (materijalnog ili formalnog) izveden je i celovit pravni pojam koji sadri i materijalne i formalne elemente! a zasniva se na merilu! tzv. pravnog reima upravne funkcije (i svi$ ostali$ funkcija dravne vlasti).

6arkovi# 0.! Upravno Pravo! 1eograd (44(! strana :7

,od funkcionalnim pojmom uprave smatraju se i negativna odreenja uprave! jer i ona pod upravom podrazumevaju delatnost drave. Samo to tu delatnost ne odreuju pozitivno govore#i ta ona jeste! ve# negativno! tvrde#i ta ona nije. ,o nekim je teoretiarima koji zastupaju negativno.pravno odreenje uprave! dravna uprava

delatnost izvan drugi$ dravni$ delatnosti. 'rugim reima! ako se poe sa stanovita postojanja tri vlasti! uprava %i %ila sve ono van zakonodavne i sudske vlasti! tj. dravna delatnost koja nije ni sudstvo ni zakonodavstvo. Ovakvo odreenje uprave je lieno naune vrednosti. Ono vie kazuje ta uprava nije nego ta jeste. 2edostatak ovakvog odreenja se ogleda i u tome to apstra$ovanjem zakonodavne i sudske finkcije ija sadrina nije tako precizno odreena! ne moe se stvoriti jasna slika koje dravne delatnosti preostaju i ine upravu. 2egativan pojam uprave se napada (kritikuje) u teoriji. >stie se da je taj pojam "lien naune vrednosti"! i da %i njegovim pri$vatanjem jedino upravno pravo %ilo %ez omeeni$ granica i %ez svog predmeta. 'rugim reima! jedino nauka upravnog prava ne %i imala odreen svoj predmet prouavanja jer se ne %i znalo ta je uprava! %udu#i da upravno pravo o%u$vata norme koje se odnose na upravu. i prigovori su! razume se! osnovani! ali negativan pojam uprave i danas opstaje u teoriji. Bini se da je njegov znaaj u tome to ukazuje na kompleksnost uprave! na "golem ostatak" dravni$ delatnosti! tj. na mnogo%rojnost poslova i zadataka! odnosno na ulogu uprave u savremenoj dravi. akoe ovaj pojam ukazuje i na nemogu#nost univerzalnog pojma uprave i upu#uje na pozitivno pravo konkretne zemlje pri traenju odgovora na pitanje "ta je upravaC". Odgovor na to pitanje tre%alo %i da prui materijalni iDili formalni pojam uprave.

MATER)JA,') POJAM UPRAVE

Odrediti upravu u materijalnom smislu znai odrediti unutranje! sadrinske elemente one dravne delatnosti koja se oznaava izrazom uprava. 9a materijalno stanovite uprave %itna je! prema tome sadrina akata ili sadrina aktivnosti upravne delatnosti. Upravo je tu najve#e razilaenje meu teoretiarima upravnog prava. ,olaze#i od ti$! sadrinski$ elemenata! materijalni pojam uprave je dvojak . uprava se odreuje kao javna vlast (upravna funkcija! upravna vlast) ili kao javna slu%a (servis). 'va razliita s$vatanja drave = kao javne vlasti i kao skupa javni$ slu%i (slu%i neop$odni$ za

zadovoljavanje dnevni$ potre%a itave zajednice! pa otuda i podvoenje pod pose%ni upravni odnosno upravno pravni reim)! osnova je razliitog s$vatanja o upravi. 3raj &7. i poetak (4. veka karakterie talas promene opte uloge drave u drutvu. 'rava ne istupa vie samo kao vlast! nego se stara o zadovoljavanju javni$ interesa i potre%a graana. 'rava je prinuena da se mea u privredni i drutveni ivot. 0adi zadovoljavanja vani$ potre%a graana! drava preuzima na se%e staranje o o%avljanju odreeni$ delatnosti (prosveta! nauka! o%razovanje! zdravlje! potansko.telegrafski sao%ra#aj! elezniki sao%ra#aj i dr.). U francuskom pravu ovi poslovi koje vri drava u javnom interesu nazivaju se javnim slu%ama! a u nemakom pravu delatnosti o %lagostanju graana. Eeon 'igi: je izgradio svoju teoriju o sadrini pravni$ funkcija drave. 2jegovo polazno s$vatanje sastoji se u tome da drava nije nosilac vlasti nego delatnosti koje su u optem interesu svi$ lanova drutva (javni$ slu%i).

5.1 Uprava kao javna vlast

'ravna vlast u poetku se manifestovala kao vlast stvaranja i ostvarivanja prava. Stvaranje prava sa materijalnog stanovita je zakonodavstvo (zakonodavna! normativna funkcija). 9akonodavna funkcija predstavlja donoenje opti$ pravni$ pravila. Ostvarivanje prava! pak! predstavljalo je izvrnu funkciju! koja je tradicionalno odreivana kao funkcija izvravanja zakona aktima vlasti. 6eutim! ti akti mogu %iti pravni i materijalni. A pravni opet mogu %iti opti i pojedinani! a pojedinani mogu %iti autoritativni! upravni i sudski! ili neautoritativni. 2ajzad! izvravanje zakona (izvrna funkcija) materijalnim radnjama moe predstavljati dravnu prinudu! ali ima materijalni$ radnji izvrenja koje ne predstavljaju prinudu. ako je u skladu sa razvojem drave i menjanjem njene uloge u drutvu dolo do emancipacije sudske funkcije od izvrne. Ostatak izvrne funkcije u poetku se s$vatao kao upravna funkcija! a onda je dolo do razdvajanja tog "ostatka" na izvrnu funkciju u uem smislu! ili politiko izvrnu (funkcija vlade) i upravnu funkciju. U osnovi odreenja uprave kao vlasti jeste jedno njeno %itno pravno o%eleje koje se oznaava kao autoritativnost. Sadrina uprave ovde je autoritativno istupanje u pravnim odnosima! tj. istupanje sa jaom voljom ovla#eni$ pravni$ su%jekata. 0e je o klasinom gleditu koje se odralo do dananji$ dana! uz manje ili ve#e korekcije. Binjenica da je uprava vlast (funkcija) ili makar delimino i vlast ne moe se pore#i ili osporiti polaze#i
7

Eeon 'igi (&F87=&7(F)! francuski teoretiar = smatra se osnivaem kole javni$ slu%i

od sadrine akata ili aktivnosti uprave (pravnog reima). 2eravnopravnost uesnika! ili nejednakost volja u upravnopravnom odnosu o%ez%eena je i poduprta dravnom prinudom = silom kao krajnjim sredstvom. Sr autoritativnosti jesu upravni akti. Otuda su upravni akti i sr upravne funkcije. ,ored upravni$ akata! autoritativno o%eleje imaju i upravne radnje! kao radnje izvrenja pojedinani$ pravni$ akata! ali i opti$ pravni$ akata (zakona) karakteristini$ upravo za policijsku delatnost ili dravnu delatnost policije. 'akle za odreenje uprave kao vlasti nuno je osloniti se na pojam upravnopravnog odnosa. 6eutim! autoritativno istupanje organa uprave postoji i kada oni donose propise (opta pravna pravila)! na osnovu specijalnog zakonskog ovla#enja! pri emu pripremanje ti$ propisa nije autoritativan posao! ne predstavlja vrenje vlasti! ve# je to struan posao. 'onoenje propisa sadrinski! s materijalnog stanovita je o%lik zakonodavstva (normativna ili podzakonska funkcija) %ez o%zira to te propise ne donose zakonodavni organi! nemaju formu zakona i nisu doneseni u postupku propisanom za donoenje zakona. 0e je o optim pravnim aktima koji se donose radi izvravanja zakona (i propisa vlade) i kojima se za jedan stepen sputa apstraktnost! pri%liava i omogu#uje primena pojedini$ zakonski$ odreda%a. i propisi se o%avezno o%javljuju u slu%enim novinama a na nji$ovu zakonitost pazi ustavni sud koji vri ustavnosudsku funkciju (ocenu ustavnosti zakona i zakonitosti propisa).

5.2 Uprava kao javna sluba

O pojmu javne slu%e dosta je pisano to u upravnopravnoj teoriji tako i u nauci o upravi. 2ajznaajniji predstavnici "kole javni$ slu%i" su 'igi! 1onar! Gez. U teoriji se istie da je ustanovu javne slu%e stvorilo zakonodavstvo Hrancuske! a razvili je francuski 'ravni savet i pravna teorija. akoe su isticali da se ne moe celokupno upravno pravo graditi oko ovog pojma! kao to se ne moe ovo pravo ni stvarati %ez ovog pojma. Ovaj pojam je takoe evoluirao. 2jegova definicija danas o%u$vata dva elementa- cilj i sredstva. Iilj javne slu%e je o%avljanje delatnosti (zadataka) od javnog interesa! a sredstva su pravna lica javnog ili i privatnog prava. Slaganjem ovi$ elemenata dolazi de do sintetike definicije javne slu%e. 3ada jednu aktivnost o%avlja javnopravno lice! dovoljno je da ona %ude od opteg interesa da %i to %ila javna slu%a! ali kada nju o%avlja privatno lice potre%no je da to %ude zadatak od opteg interesa i da se to lice nalazi u

pose%nom pravnom pose%nim o%avezama.

reimu! sa dodeljenim pose%nim ovla#enjima i nametnutim

,rema teoriji javni$ slu%i! javna slu%a "je svaka ona delatnost ije vrenje nosioci dravne vlasti tre%a da reguliu! o%ez%ede i kontroliu! poto je ona neop$odna za ostvarenje i razvitak drutvene meuzavisnosti i takve prirode! da moe %iti potpuno o%ez%eena samo posredovanjem sile kojom raspolau upravljai"! i "ija ma i najkra#a o%ustava dovodi do drutvenog nereda".F 2o! ne postaje neka slu%a javnom slu%om time to je vodi drava! odnosno neko drugo javnopravno lice. ,ostavlja se pitanje po kojim merilima se prepoznaje javna slu%a. U teoriji se predlae vie merila = od slu%i ije %i o%ustavljanje dovelo do drutvenog nereda! preko slu%i koje se o%avljaju z%og javnog interesa a ne z%og sticanja neposrednog do%itka! pa do toga da je to ona slu%a iji je nosilac neko javnopravno telo. U materijalnom smislu tri su glavne mogu#nosti organizovanja javne slu%e- da sama drava vodi javnu slu%u u sopstvenoj reiji ili da javnoj slu%i daje samostalnost u o%liku samouprave ili da u o%liku koncesije o%avljanja javne slu%e poveri privatnim licima. +sencija upravne funkcije prema teoriji javni$ slu%i su su%jektivni akti! akti.uslovi i materijalni akti. Su%jektivnim aktima se stvara! menja ili ukida individualna! odnosno su%jektivna pravna situacija! dok akti . uslovi predstavljaju uslov da se na konkretna lica primene opta pravna pravila koja o%u$vataju i neka su%jektivna prava i dunosti. Upravnu funkciju ine i %rojne materijalne operacije iako su one van strukture pravnog poretka! a koje o%avljaju javni slu%enici u cilju vrenja javni$ slu%i.

&ORMA,') POJAM UPRAVE

Hormalni pojam sadrinu dravni$ funkcija (uprave) utvruje na osnovu spoljanji$ o%eleja delatnosti! tj. na osnovu forme dravni$ delatnosti. Horme dravni$ delatnosti (i uprave) o%u$vataju nekoliko elemenata- su%jekti ti$ delatnosti! postupak rada ti$ su%jekata! akti koje nadleni su%jekti donose (pravni! materijalni i sl.) i o%lici kontrole saglasnosti o%avljanja ti$ delatnosti sa vae#im pravom. *Saglasno ovim o%elejima! uprava %i mogla da se odredi kao delatnost organa dravne uprave i drugi$ su%jekata! koji su! u skladu sa pravom! nadleni za vrenje uprave! a koja se o%avlja prema utvrenom postupku! u o%liku upravni$ akata i materijalni$ akata fizike prinude i koja podlee
8

6arkovi# 0.! Upravno Pravo! 1eograd (44(! strana F/

10

kontroli (unutranjoj i spoljnoj) saglasnosti sa vae#im pravom.;7 ,redstavnici formalnog pojma uprave i drugi$ dravni$ funkcija su pripadnici tzv. austrijske normativistike kole (3elzen! 6erkl! 5erner) ali se oni mogu sresti i u francuskoj pravnoj teoriji (0. 3are de 6al%er! 1ertelemi! 5alin! H.,. 1enoa). Hormalni pojam uprave u mnogim pozitivnopravnim sistemima do%ija drukija o%eleja od teorijski$. ako se formalni pojam svodi na njegov jedan! polazni element i to organski! tj. na su%jekte kao jedino o%eleje. ,rema tom organskom (u osnovi funkcionalnom) pojmu! osnovno merilo je karakter organa koji o%avlja upravnu funkciju. U tom smislu upravnu funkciju %i inili svi poslovi (i zadaci) koje vre oni dravni organi koji su ustavnim i zakonskim tekstovima oznaeni kao organi (dravne) uprave! %ez o%zira na nji$ovu razliitu sadrinu sa materijalnog stanovita. ,rema tome to %i %ili! po formalnim teorijama svi poslovi! kako autoritativni tako i neautoritativni! skup raznorodni$ aktivnosti koje vre organi uprave. Organima uprave je vrenje upravne funkcije primaran zadatak! otuda i sam naziv organi uprave. 0edukovanjem formalnog pojma uprave na jedan elemenat o%esmiljen je svaki napor funkcionalnog odreivanja pojma uprave. Ali! pored upravni$ poslova organi uprave o%avljaju i poslove koji nemaju upravni karakter. Osim toga upravnu funkciju mogu vriti i drugi dravni organi! ali i nedravni su%jekti kada im je to (zakonom) povereno. 9%og svega toga formalni pristup ima ogranien domaaj. >z svega reenog moe se zakljuiti da materijalni elemenat = priroda aktivnosti koje ine upravnu funkciju! ima primaran znaaj! a formalni elemenat = pravni reim upravni$ aktivnosti = ima sekundaran znaaj i dopunski karakter.

PO )T)V'OPRAV') POJAM UPRAVE

eorijsko odreenje uprave nije univerzalno i optevae#e. 2aspram teorijskog pojma uprave koji je rezultat naunog dostignu#a! pozitivnopravni pojam uprave govori da se radi o pojmu koji je sadran u vae#em pravu. 'a li je neka aktivnost upravna ili nije zavisi od pravnog reima u kojem se te aktivnosti o%avljaju. Unutar svake drave postoje oso%eni pravni reimi kojima je podvrgnuto vrenje pojedini$ funkcija dravne vlasti! pa i uprave. +lementi pravnog reima uprave (i ostali$ funkcija dravne vlasti) su pravne norme o vriocima . su%jektima! postupku ili nainu! formi akata i kontroli akata odnosno
9

5asiljevi# '.! Upravno pravo! 1eograd (447! strana 8:

11

aktivnosti. Aktivnost donoenja upravni$ akata iDili aktivnost vrenja upravni$ radnji konstitutivni su elementi upravne funkcije u naem pravnom sistemu. Od svi$ raznorodni$ aktivnosti! tj. $eterogeni$ poslova i zadataka koje o%avljaju organi uprave (i drugi ovla#eni su%jekti) samo su te aktivnosti ureene jedinstvenim! pravnim reimom. 'akle! pozitivnopravni pojam uprave izvodi se iz pozitivnopravni$ propisa konkretne zemlje. 'eo Ustava 0epu%like Sr%ije koji se odnosi na poloaj dravne uprave i poveravanje javni$ ovla#enja i javne slu%e! lan &/@. glasi- *'ravna uprava je samostalna! vezana Ustavom i zakonom! a za svoj rad odgovorna je 5ladi. ,oslove dravne uprave o%avljaju ministarstva i drugi organi dravne uprave odreeni zakonom. ,oslovi dravne uprave i %roj ministarstava odreuju se zakonom. Unutranje ureenje ministarstava i drugi$ organa dravne uprave i organizacija propisuje 5lada*! a lan &/:- ; U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i o%aveza graana i zadovoljavanja nji$ovi$ potre%a od neposrednog interesa za ivot i rad! zakonom se moe poveriti o%avljanje odreeni$ poslova iz nadlenosti 0epu%like Sr%ije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave. ,ojedina javna ovla#enja se mogu zakonom poveriti i preduze#ima! ustanovama! organizacijama i pojedincima. ?avna ovla#enja se mogu zakonom poveriti i pose%nim organima preko koji$ se ostvaruje regularna funkcija u pojedinim o%lastima ili delatnostima. 0epu%lika Sr%ija! autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne slu%e. 'elatnosti i poslovi z%og koji$ se osnivaju javne slu%e! nji$ovo ureenje i rad propisuje se zakonom*. 'ravna uprava u 0epu%lici Sr%iji je deo izvrne vlasti 0epu%like Sr%ije. 2ju! u organizacionom smislu! ine organi dravne uprave! koji su o%razovani zakonom. akoe! zakonom se mogu poveriti na vrenje poslovi dravne uprave i drugim su%jektima. Jto se tie sami$ poslova dravne uprave! oni su %rojni i raznovrsni i u nji$ spadajuuestvovanje u o%likovanju politike 5ladeK pra#enje stanjaK izvravanje zakona! drugi$ propisa i opti$ akataK inspekcijski nadzorK staranje o javnim slu%amaK razvojni poslovi i ostali struni poslovi.

12

AK,JU-AK
,ojam uprave je osnovni pojam upravnog prava te %ez njegovog definisanja nema ne %i %ilo ni upravnog prava kao jedne od grana prava te od odreivanja pojma uprave zavisi i o%im upravnog prava kao grane pravnog sistema ali i upravnopravne nauke. 5ideli smo da je odreenje pojma uprave vrlo kompleksno! %ez o%zira da li se radi o jezikoj nepreciznosti i mnogoznanosti izraza ili pravnom odreenju ovog pojma. >z ovakvi$ nedoumica! logino je! dolazimo do razliiti$ odreenja uprave u teorijskom smislu. 0azliitost pravni$ sistema (normativnopravni$ reenja) u kojima su teoretiari stvarali i stvaraju svoje teorije u zavisnosti od politikog! sociolokog! ideolokog i drugog okruenja! takoe dovodi do velikog %roja definicija ovog pojma. Odreenje uprave polazi od toga da se vrenje upravni$ aktivnosti drave ne moe svesti iskljuivo na vrenje dravne vlasti ve# da delatnost uprave! pre svega! podrazumeva vrenje javni$ slu%i! koje su neop$odne graanima za nji$ov svakodnevni ivot i rad i koje doprinose optem razvoju i napretku drutva kao celine. 2a kraju! moemo zakljuiti da je uprava! skup svi$ organa sa autoritetom vlasti! koji izvravaju mnogo%rojne poslove u interesu drave i graana! odreena pravnim normama u pogledu izvrioca! postupaka! formi akata i kontrole akata odnosno aktivnosti.

13

E> +0A U0A

1. 6arkovi#! 0. - Upravno pravo. 1eograd! (44(. 2. 5asiljevi#! '. - Upravno pravo. 1eograd! (447. 3. ,usi#! +. - Nauka o upravi. 9agre%! &7:/. 4. 1aanin! 2. - Upravno pravo. 3ragujevac! (444 5. $ttp-DDLLL.parlament.gov.rsDcontentDcirDaktaDustavDustavMceo.asp

14

SA'0GA?
UVOD................................................................................................................. 2 UPRAVA KAO FUNKCIJA DRAVE........................................................................2 TEORIJSKI POJAM UPRAVE..................................................................................4 ORGANSKI POJAM UPRAVE ...............................................................................5 FUNKCIONA NI POJAM UPRAVE .........................................................................6 MATERIJA NI POJAM UPRAVE.............................................................................7 5.1 U!"#$# %#& '#$(# $)#*+................................................................................8 5.2 U!"#$# %#& '#$(# *),-.#..............................................................................9 FORMA NI POJAM UPRAVE...............................................................................10 PO/ITIVNOPRAVNI POJAM UPRAVE...................................................................11 /AK JU0AK.......................................................................................................13 ITERATURA.....................................................................................................14

15