CH Publ - Anghelache

Finane publice II Prof. univ. dr.
Gabriela ANGHELACHE
155
Capitolul 10
Cheltuielile publice Noiuni generale
10.1. Necesitatea cheltuielilor publice i formele pe care le mbrac acestea

Cheltuielile publice sunt consecina exercitrii de ctre stat a atribuiilor i funciilor sale. Ele sunt generate de nevoia de bani pe care o are statul n vederea ndeplinirii prerogativelor sale n toate domeniile: ordine public, siguran naional, aprare, educaie, economie, gospodrire public etc. Finanarea acestor domenii, obiective i aciuni se concretizeaz n bunuri i servicii publice, de care beneficiaz membrii societii, ct i n punerea la dispoziia acestora, n anumite situaii, a fondurilor financiare propriu-zise. n acest demers al statului, prin intermediul banilor se asigur, n primul rnd, necesiti i obiective care in de aprarea rii, asigurarea ordinii publice i a siguranei naionale, a educaiei, sntii publice, a proteciei mediului, securitii sociale, gospodrirea public, precum i finanarea unor aciuni i obiective care au n vedere i alte msuri de intervenie a statului n economie i societate. Astfel, asigurarea granielor rii, a ordinii publice i siguranei naionale sunt nfptuite de stat prin intermediul armatei, al poliiei, al jandarmeriei, al justiiei i al altor instituii speciale, pentru ntreinerea crora se cheltuiesc fonduri publice importante (pentru procurarea mijloacelor i tehnicilor de lupt sau pentru ntreinerea i funcionarea propriu-zis a acestora). n scopul realizrii actului de educaie, statul pune la dispoziia instituiilor de nvmnt baza material
Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE
156
necesar, retribuia cadrelor didactice i, n multe situaii, burse de stat pentru tineri sau finanri speciale pentru asigurarea proteciei sociale a acestora. Pentru ocrotirea sntii publice, alturi de contribuia personal a salariailor, statul contribuie cu resurse bugetare proprii, prin finanri directe a acestor utiliti de interes public i semipublic. Astfel, importante fonduri publice sunt alocate n susinerea aciunilor de asisten social desfurate n favoarea populaiei, mai ales a celei care se confrunt cu dificulti, prin intermediul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat, al bugetelor locale etc. Susinerea de ctre stat a activitilor economice, productoare de valoare adugat, de venit naional, se manifest sub mai multe forme, printre care: finanarea direct a unor obiective economice de investiii prin ntreprinderile proprii, sprijinirea agenilor economici prin finanarea unor obiective de investiii, prin prime de producie, de export, prin subvenii pentru acoperirea unor diferene de pre sau tarife, precum i prin alte faciliti fiscale, cum ar fi scutiri sau reduceri de impozite, de taxe, de majorri sau penaliti etc. n vederea unei funcionri normale a administraiei publice pe plan central i local, statul cheltuiete fonduri nsemnate pentru ntreinerea instituiilor care au aceste atribuii. Din cele prezentate pn acum, rezult c statul (n vederea exercitrii atribuiilor i funciilor sale, pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societii) creeaz prin ntreprinderile i instituiile sale utiliti publice i semipublice, pe de-o parte, i/sau asigur finanarea cheltuielilor necesare producerii acestora prin societi private, pe de alt parte. Cheltuielile publice se materializeaz n utiliti (bunuri) publice, semipublice, sub forma finanrii educaiei, a proteciei sociale, asistenei medicale, a aprrii drepturilor civile (prin ordinea public, aprarea naional etc.), precum i a altor sectoare i domenii de activitate strns legate de interesele generale ale membrilor societii. n acest cadru, din punctul de vedere al modului de acoperire cu resurse publice, bunurile se mpart n: a) bunuri publice pure; b) bunuri mixte (semipublice); c) bunuri private pure. a) Bunurile publice pure sunt definite de economistul Samuelson ca bunuri al cror consum individual nu genereaz, de regul, sustragerea de la consumul lor a altui individ. De exemplu: pacea i securitatea comunitii; aprarea naional, iluminatul public, prevederea vremii, televiziunea public etc. Consumul lor este deci neconcurenial. Prin excepie, unele bunuri publice pot fi respinse de ctre subiecii sociali, ca, de exemplu: televiziunea public, prevederea vremii etc. din diferite
157
considerente. Excluderea lor poate fi determinat n anumite situaii de motive tehnice sau economice. Exemplu de excludere din motive tehnice: capacitatea limitat a unui bun fa de gradul de solicitare (o trecere peste un pod public, o sal de spectacol, un bazin public pentru not). Exemplu de excludere din motive economice: (prin cost) excluderea apare din lips de interes pentru producerea lui, conjugat cu o cerere mare, ceea ce conduce la excluderea unor indivizi, amatori pentru acel bun. Este de notat intervenia comunitii pentru a ndeprta condiiile de excludere prin construcia de noi capaciti, acordarea de subvenii pentru a face accesibil bunul la care se renun din motive tehnice sau chiar din cauza costului. n categoria bunurilor publice pure se pot include printre altele: S cele realizate n general prin excluderea costurilor ridicate; S cele produse direct de Guvern sau de firme private sub control guvernamental, unde nu funcioneaz condiiile de excludere prin cost, ci eventual excluderea din motive tehnice; S cele distribuite direct prin bugetul de stat, sub forma subveniilor, prin prime de export, prime de producie, transferuri bugetare etc.; S cele finanate din alte fonduri publice, sub form de sprijin financiar. b) Bunurile mixte sunt preponderent semipublice i au un pronunat caracter privat, dar produc externaliti, a cror existen influeneaz decizia productorilor i a consumatorilor, implicnd o alocare de resurse guvernamentale, care schimb de fapt condiiile de competiie de pe pia. Externalitile sunt influenele exercitate, fr intenie, asupra unor bunuri, ele avnd de regul efecte negative (de exemplu, poluarea). Acestea pot: S schimba comportamentul productorilor i al consumatorilor, deoarece conduc la modificarea preului n economie; S determina constrngeri bugetare, care afecteaz bunstarea altor productori sau consumatori. Eliminarea externalitilor sau reducerea efectelor lor implic alocarea de resurse, ceea ce duce la creterea costului social al acestora. Bunurile mixte pot fi: S cu excludere: - bunuri publice cu externaliti; - produse de firme private cu sprijin financiar de la stat; - distribuite pe pia cu ajutorul subveniilor sau al unor impozite coercitive; Exemple: servicii de transport, servicii medicale, bazine de not etc. S fr excludere
158
- se consum colectiv, dar sunt supuse unor cereri majore, care conduce astfel la aglomerare; - produse de firme private sau direct de sectorul public pe seama fondurilor publice; - distribuite prin pia sau direct prin sectorul public; - finanate din venituri din vnzri, din taxe pentru utilizare sau din venituri obinute din impozite. Exemple: parcuri publice, sli publice de sport etc. c) Bunurile private pure sunt caracterizate prin: S excluderea prin costuri; - sunt produse de firme private; - distribuite prin pia; - finanate din venituri din vnzri. Exemple: alimente, mbrcminte, autoturisme etc.
10.2. Rolul statului n armonizarea cererii i a posibilitilor reale de producere de bunuri i utiliti publice
Cum orice economie este caracterizat, dup cum se tie, printr-o pia imperfect, n cadrul creia acioneaz o serie de factori, devine evident, fie i numai n parte, necesitatea interveniei statului, datorit: a) informaiei incomplete i a incertitudinii; b) competiiei imperfecte, ca, de exemplu: apariia descreterii costurilor i creterea nejustificat a profiturilor, ca n cazul monopolului natural c) existenei efectelor externe (externaliti). n realizarea utilitilor publice, statul acioneaz deci: fie ca productor sau consumator de bunuri; fie ca parte care arbitreaz, reglementeaz sau dirijeaz funcionarea pieei. Intervenia statului pe pia antreneaz finanele publice mai ales prin procesul de alocare a resurselor, apoi prin cel de constituire a resurselor financiare publice: S alocarea resurselor, n sensul corectrii imperfeciunilor pieei sau al compensrii efectelor acestora prin politici bugetare speciale; S distribuirea i redistribuirea veniturilor, n scopul asigurrii echitii sau justiiei sociale, prin impunerea veniturilor n mod difereniat, n majoritatea situaiilor; S influenarea comportamentelor economico-sociale i financiare ale agenilor economici, ale instituiilor financiare i ale persoanelor fizice;
159
asigurarea bunstrii membrilor societii, prin aciuni stabilizatoare, pozitive, punnd n practic politici monetare, bugetare i fiscale. Intervenia statului vizeaz deci resursele publice care urmeaz s produc bunuri publice, caracterizate prin: consum indivizibil i pre zero, din punctul de vedere al beneficiarilor. Guvernul are deci rolul de a aloca resurse i de a administra modul de folosire a acestora n interesul tuturor membrilor societii, avnd ca obiectiv principal maximizarea utilitii tuturor membrilor societii, n ceea ce privete bunurile i serviciile publice i semipublice. n acest contex, n procesul alocrii resurselor, Guvernul are mai multe roluri, i anume: A) distributiv; B) regulator; C) stabilizator. A) Rolul distributiv al Guvernului n oricare societate, distribuia averii depinde de existena iniial a dreptului de proprietate pentru averea respectiv, iar n cazul resurselor financiare publice, statul are acest drept, deoarece el este proprietarul i gestionarul impozitelor i taxelor, i tot el este cel care administreaz n cea mai mare parte educaia, serviciile medicale, protecia social, asistena social, locuinele etc. Cile prin care Guvernul asigur redistribuirea resurselor publice sub forma bunurilor sau a fondurilor publice sunt: S punerea la dispoziia membrilor societii a unor bunuri i servicii publice cu titlu gratuit; S punerea la dispoziia membrilor societii a unor bunuri i servicii semipublice, pe baza unor criterii i reguli anume stabilite; S acordarea de subvenii i de sprijin financiar, sub diferite forme i tehnici, pentru producerea i distribuirea de bunuri publice i semipublice. Formele concrete prin care statul se poate implica n realizarea redistribuirii resurselor sunt: S obinerea i distribuirea de bunuri i servicii publice i semipublice n form direct, prin ntreprinderile sau instituiile sale; S completarea finanrii ntreprinderilor private (care produc bunuri publice i semipublice) prin subvenii, prime de producie sau export, prin compensarea diferenelor de pre (dintre cel de vnzare i preul de cost) etc. S asigurarea de venituri suplimentare persoanelor defavorizate, prin redistribuirea resurselor ntre membrii societii, ca rezultat al politicilor fiscale i bugetare ale statului; persoanele vizate vor putea astfel s
160
aleag de pe pia bunuri i servicii de o calitate care s le satisfac preferinele. B) Rolul regulator al Guvernului Acesta se manifest n legtur cu rolul alocativ. Guvernul intervine i regleaz procesul alocativ pe pia prin: S legislaia mpotriva monopolurilor; S legislaia de protecie a consumatorului; S controlul asupra mrcii de fabric, n scopul proteciei productorului; S reglementarea condiiilor de munc; S oferta de moned; S oferta de preuri la unele produse i servicii publice, produse sau subvenionate de el; S politica n domeniul veniturilor. Aceste reglementri protejeaz interesele indivizilor care se afl n imposibilitatea de a realiza ei nii acest lucru. C) Rolul stabilizator al Guvernului Lipsa unei coordonri a diferitelor activiti economice determin un dezechilibru ce poate avea ca efecte: S subutilizarea capitalului sau a forei de munc; S creterea general a nivelului preurilor; S deficitul balanei comerciale i de pli; S inegalitatea dintre consum, economii i investiii.
10.3. Tehnici de alocare a resurselor financiare publice

Tehnicile de alocare a resurselor financiare publice n societate difer n funcie de muli factori, printre care: abundena sau penuria de surse publice, logistica pe care o are la ndemn statul n cauz, gradul de pregtire a cadrelor chemate s lucreze n acest sector de activitate, precum i de gradul de intervenie a statului n economie. Tehnicile se deplaseaz de la bunurile publice pure ctre bunurile private pure, ntre aceste categorii situndu-se o ampl gam de bunuri mixte semipublice, i anume: S finanarea n exclusivitate de ctre stat a produciei bunurilor publice pure, statul controlnd toate resursele financiare, materiale i
161
umane, le folosete pe acestea pentru producia i desfacerea acestor bunuri; S cumprarea de pe pia a bunurilor publice produse (piese, subansamble, materii prime, for de munc) la preurile pieei, apoi distribuirea acestora la preuri considerate de el normale, accesibile membrilor societii. n cadrul bunurilor publice se cuprind i serviciile bancare (banca de emisiune este proprietate de stat, iar statul controleaz, prin intermediul acesteia, creditul n economie) etc. Astfel, regimul dobnzii i regimul creditelor pot fi difereniate, dar i reglementate, ceea ce poate conduce la avantajarea sau dezavantajarea unor sectoare i ramuri din economie. S subvenionarea i reglarea, prin intermediul lor, a preului de vnzare a unui bun public produs de ctre ntreprinderile private la un pre de cost mai ridicat. Formele subveniilor n aceast direcie pot fi: - subvenii de la buget direcionate ctre o anumit ntreprindere; - achiziionarea la preuri dezavantajoase a produselor agricole i apoi revinderea lor la preuri fixate de stat, de obicei mai mici; - livrarea de ctre stat a unor servicii sau a unui bun public la preuri mai mici dect costul lor efectiv; - alte faciliti fiscale. n aceast ipostaz, subveniile sau facilitile fiscale exprim cheltuieli publice sau pur i simplu venituri publice la care statul renun n beneficiul membrilor societii, persoane fizice sau juridice. S reglementarea de ctre stat a produciei i destinaiei utilitilor publice. Acest lucru presupune ca productorii privai, care doresc s-i desfoare activitatea n domeniul producerii de bunuri i utiliti publice, trebuie s respecte anumite norme i reguli, cum ar fi: condiii de producie; preul serviciilor; calitatea i cantitatea produselor. Exemple: telecomunicaiile, energia electric i termic, cile ferate etc. S aplicarea de impozite i taxe majorate, sau chiar instituirea unora noi asupra unor produse i bunuri, pentru asigurarea unui consum raional al mrfurilor i serviciilor respective, n special al acelora al
162
cror consum este apreciat ca fiind duntor (alcool, tutun etc.), se poate, de asemenea, aciona i n alte domenii de larg utilitate public (drumuri i poduri) prin perceperea de taxe pentru folosirea bunurilor/serviciilor lor. operaiuni de tip transfer care, n fapt, direcioneaz distribuirea unor fonduri publice spre destinaii precis stabilite, care au n vedere obiective i aciuni de interes naional sau protecia social.
10.4. Teorii i practici privind utilizarea fondurilor publice n scopul producerii de bunuri i servicii publice i semipublice
Este cunoscut i de altfel verificat n practica economic mondial faptul c statul este un manager mai ineficient dect proprietatea privat. De aceea, n practica economic de pretutindeni, n multe sectoare i ramuri de activitate, proprietatea privat este aceea care primeaz, deoarece poate asigura o eficien economic i social mai mare, acolo unde ea administreaz, gestioneaz i conduce, motiv pentru care privatizarea este socotit de ctre muli soluia cea mai eficace pentru ieirea din criz i depirea stagnrii economice. Pe de alt parte, sunt sectoare i zone ale economiei unde capitalul privat nu dorete s aib iniiativ, att pentru faptul c n aceste sectoare cheltuielile sunt foarte mari, ct i din cauz c recuperarea fondurilor investite este incert. Astfel de sectoare, unde capitalul privat nu are capacitatea financiar de a aciona sau nu dorete acest lucru, se plaseaz n infrastructura economiei: oselele, drumurile, aeroporturile, cile ferate, producerea i furnizarea energiei electrice i termice etc. Exist i excepii de la aceast regul, istoria economic prezentnd i exemple de conduit diferit a capitalului privat n legtur cu marile investiii din economie (traversarea Canalului Mnecii etc.). De aceea, statul este obligat n multe situaii s-i asume o astfel de responsabilitate, iar istoria dezvoltrii economice i sociale a rilor confirm pe deplin acest demers: n toate rile, mai ales n perioadele de nceput ale dezvoltrii lor economice, statul este acela care i asum n cea mai mare parte rspunderea, prin intermediul fondurilor sale, s finaneze cele mai importante lucrri de acest gen.
163
De asemenea, o alt tendin observat n decursul dezvoltrii multor state este faptul c odat asigurate aceste domenii cu un nivel tehnic corespunztor, statul se retrage, cednd locul capitalului privat n vederea administrrii ulterioare a acestor sectoare importante ale economiei, crora proprietatea privat le poate asigura un management mai eficient. n consecin, cele dou sectoare, de stat i privat, sunt obiectiv necesare, iar coexistena lor este obligatorie. De aceea, problema care se pune este: ct din structura economiei i din fondurile realizate n economie trebuie s fie deinute de sectorul privat i ct de cel public, adic de ctre stat? Aceast dilem a preocupat de-a lungul vremii muli oameni de specialitate din domeniu.
10.4.1. Teorii cu privire la alocarea optim a resurselor financiare ale naiunii ntre sectorul de stat i privat
Alocarea efectiv de resurse ntre cele dou sectoare determin o anumit proporie, i anume: - Se poate accepta c exist o variant de alocare optim, ntre cele dou sectoare, care n aceste condiii ar satisface la un nivel maxim cerinele consumatorilor, deopotriv prin sectorul privat i cel public. Presupunem c un asemenea raport optim exist i c el ar fi urmtorul: - 75% sector privat - 25% sector public Aceast alocare se poate reprezenta atunci grafic astfel:
Y 100 y1 y 25% y2
Producia sectorului public (% din producia naional)
B A C
0 75%
x1
x2
100
Producia sectorului privat (% din producia naional)
unde:
164
punctul A reprezint punctul optim al alocaiei intersectoriale; punctele B i C reprezint puncte ale alocaiei suboptimale resurselor ntre cele dou sectoare, de stat i privat.
n grafic ordonata OY msoar proporia produciei sectorului public, iar abcisa OX msoar proporia produciei sectorului privat. Cele dou proporii se intersecteaz i n punctul A, care reprezint raportul optim de alocare, de 25% i 75%, deci starea de echilibru, iar punctele B i C reflectnd dezechilibrele. S presupunem urmtoarele: - deplasarea raportului din punctul A ctre B determin o situaie invers, pe de o parte, creterea produciei de bunuri publice de la y la y1, ceea ce nseamn supraalocarea n sectorul public, iar pe de alt parte, scderea produciei de bunuri private de la x la x1 n sectorul privat, ceea ce nseamn o subalocare n acest sector. - deplasarea raportului din punctul A ctre C determin, pe de o parte, scderea produciei de bunuri publice de la y la y2, ceea ce nseamn o subalocare de resurse n acest sector, iar pe de alt parte, creterea produciei de bunuri private de la x la x2, ceea ce nseamn o supraalocare n sectorul privat. Nivelul de satisfacie privind producia de bunuri i servicii (i, implicit, raportul optim ntre cele dou sectoare public i privat) se poate exprima grafic prin curba de indiferen. Curbele de indiferen pot arta: posibilitile de producie n cele dou sectoare; raportul dintre cele dou sectoare; punctele privind alocarea optim ntre cele dou sectoare.
Y A z z y y
Producia sectorului public (% din producia naional)
a b
Curba posibilitilor de producie ale societii
P d c
w'
x'
Producia sectorului privat (% din producia naional)
165
Pe cele dou axe se reprezint produciile celor dou sectoare: public i privat. Curba P de la punctul A la B este curba posibilitilor de producie privind costul marginal, ca sum a preurilor individuale. Aceasta este concav fa de originea graficului. n orice punct de pe curb se determin, prin coordonatele sale, raportul dintre produciile celor dou sectoare, presupunndu-se folosirea integral a factorilor de producie din fiecare sector. Punctele A i B exprim maximul alocat fiecrui sector. Realocrile de resurse n partea superioar a curbei din zona a ctre b au efecte diferite: crete producia n sectorul privat de la w la w'; scade producia n sectorul public de la z la z'. Realocrile de resurse din partea inferioar a curbei, din punctul c ctre d au efecte inverse, i anume: crete producia sectorului public de la y la y'; scade producia sectorului privat de la x la x'. n acest context apare curba social a indiferenei. Curba social a indiferenei Curba indiferenei reunete la un moment dat punctele n care preferinele fa de sectoarele privat i public sunt egale, respectiv indiferente. Pentru a demonstra curba indiferenei ne folosim de graficul de mai jos, unde curbele de indiferen reflect comportamentul populaiei fa de o anumit structur a produciei, definit de raportul ntre sectorul public i cel privat. Curbele indiferenei I au o nclinaie descresctoare i sunt convexe fa de originea graficului. Partea superioar a curbei este favorabil sectorului public, iar partea inferioar celui privat. ntr-un punct de pe curb se reflect preferinele agregate ale indivizilor societii fa de bunurile publice i private, determinate la un moment dat de distribuia veniturilor.
166
Producia din sectorul public (% din producia naional)
I1 I2 I3 I4
z z
a b
Curbele de indiferen
y y
c d
w w'
x'
X
Producia din sectorul privat (% din producia naional)
Micrile punctului de-a lungul curbei arat segmentul i msura n care se modific alocrile dintre cele dou sectoare, i anume: micarea din punctul a ctre b semnific scderea important a sectorului public de la z la z', pe seama unei creteri reduse a sectorului privat de la w la w'; micarea din punctul c ctre d semnific o cretere important a sectorului privat de la x la x', fa de scderea mai mic a sectorului public de la y la y'. Punctul de optim nu poate fi situat spre extremele curbei, deoarece aceast poziie ar descrie preponderena unuia din cele dou sectoare, avnd semnificaii opuse i n afara optimului social. Pentru a explica alocarea optim a resurselor, ne folosim de cele dou tipuri de curbe (curba posibilitilor produciei i curbele indiferenei) prin juxtapunerea lor. n acest fel, disponibilul de resurse i de tehnologie (ca potenial al produciei) se confrunt cu preferinele indivizilor societii privind bunurile private i cele publice.
167
Producia din sectorul public (% din producia naional)
I1
I2
I3
I4
Punctele optime ale alocrii intersectoriale a resurselor pe curba indiferenei
A z z y b
P d a
w w
x B
Producia din sectorul privat (% din producia naional)
Optimul se situeaz n punctul a, unde curba posibilitilor de producie P este tangent la curba indiferenei sociale I3. Punctul a exprim raporturile optime ntre sectorul privat OX i sectorul public OY. Cele dou curbe, P i I3, au aceeai pant n acest punct, intersectndu-se. Aceasta nseamn c rata costurilor marginale n producia de bunuri private i publice este egal cu rata marginal a substituiei adoptate de societate n consumul acestor bunuri. Se poate spune deci c preferinele sociale pentru bunurile economice i servicii sunt acoperite n echilibru de capacitile de producie ale societii i de resursele disponibile. n punctul a este atins maximul bunstrii sau al satisfaciei n consumul de bunuri i servicii. n teoria economic punctul a este denumit condiia optimului. Orice alt realocare a resurselor nu va aduce unui individ mai mult fr s reduc concomitent bunstarea unui alt individ. Pot exista diferite puncte ale alocrii intermediare optime, n funcie de fiecare situaie dat a distribuirii resurselor n societate.
168
Punctele b i c exprim supraalocarea resurselor n sectorul public i subalocarea resurselor n sectorul privat, chiar dac n fiecare din aceste puncte exist o condiie optim de ocupare deplin a resurselor, ambele nscriindu-se pe curba posibilitilor de producie P; alocarea intersectorial este suboptim, deoarece ambele puncte exprim niveluri diferite ale bunstrii sociale sau ale satisfaciei, reprezentate prin curba I2. Aceste puncte exprim utilizarea deplin, dar nu i alocarea eficient resurselor, n sensul alocrii lor ca n punctul a. Rezult c utilizarea deplin a resurselor este o condiie necesar, dar nu i suficient pentru alocarea intersectorial optim. n ceea ce privete punctul d de pe curba indiferenei I2, acesta reflect o subutilizare a resurselor, deoarece se situeaz n spatele posibilitilor de producie reprezentate de curba P. Din cele de mai sus, rezult c utilizarea deplin a resurselor este o condiie necesar, dar nu i suficient pentru alocarea intersectrilor optime. Cerina utilizrii depline a resurselor trebuie s fie completat de condiia asigurrii utilitii maxime pentru consumatorii de bunuri i servicii. Fa de cele expuse pn n acest moment, rezult c din punct de vedere teoretic se poate determina punctul optim al alocrii de resurse ntre cele dou sectoare, dar n practic acest punct a este extrem de greu de stabilit.
10.4.2. Unele metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor publice

Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune i a analizei macroeconomice, metode ce permit evidenierea impactului economic, social i politic al opiunilor privind procurarea resurselor i efectuarea cheltuielilor. Printre metodele clasice de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare sunt: metoda automat, metoda majorrii (diminurii) i metoda evalurii directe. Potrivit metodei automate se iau drept baz pentru ntocmirea bugetului pe anul urmtor (t+1) veniturile i cheltuielile penultimului an (t-1), al crui exerciiu a fost ncheiat. Metoda este simpl, nu necesit un volum mare de lucrri, dar prezint dezavantajul c este departe de realitate, deoarece condiiile economice, sociale i politice existente cu doi ani n urm nu se pot menine dect ntmpltor i n anul pentru care se elaboreaz proiectul de buget.
169
Metoda majorrii (diminurii) const n aceea c se iau n considerare rezultatele exerciiilor bugetare pe un interval de cinci ani (sau mai muli ani consecutivi) din perioada premergtoare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget. Pe baza acestor date se determin ritmul mediu anual de cretere (sau descretere) a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor i cheltuielilor anului bugetar n curs se determin nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pe anul urmtor. Determinarea veniturilor i cheltuielilor prin extrapolarea tendinelor rezultate de calcul din evoluia indicatorilor, afereni perioadei considerat drept baz, este aproximativ, deoarece n fiecare an intervin factori noi, care pot avea o influen mai mare sau mai mic asupra bugetului de stat. n plus, procedeul transpune n viitor influenele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat n anii care au servit drept baz de calcul. Metoda evalurii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare surs de venit i fiecare categorie de cheltuieli n parte. n acest scop, se au n vedere execuia preliminar a bugetului pe anul n curs i previziunile n domeniul economic i social pentru anul bugetar urmtor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ine seama de nivelul lor prevzut pentru anul n curs, care se ajusteaz n funcie de eventualele modificri ce vor interveni n legislaia cu privire la impozite i alte venituri, precum i cu influena unor factori de natur economic, social, politic care in de conjunctura internaional. Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizeaz n direct corelaie cu nivelul unor indicatori macroeconomici (produsul intern brut previzionat) n condiiile unei rate estimate a inflaiei i ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naionale. n acest cadru, o importan deosebit o prezint evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitilor anului bugetar. Aceasta presupune o armonizare a solicitrilor de credite bugetare cu posibilitile reale ale economiei de a susine, cu venituri corespunztoare, creterea cheltuielilor publice. Evaluarea cheltuielilor publice nu nseamn n mod automat creterea acestora, ci dimensionarea lor n aa fel, nct, n condiiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat s fie suportabil (n limita a 2%-3% din PIB). Aceast metod se folosete cu predilecie i de ctre autoritile romneti n construcia bugetelor. Alte metode mai moderne folosite n strintate, n construcia bugetelor sunt: Metoda cost-avantaje sau cost-eficacitate, a crei aplicabilitate este condiionat de existena a dou sau mai multe soluii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezint un set de
170
tehnici concepute n vederea asigurrii unei alocri eficiente a resurselor limitate, n primul rnd ntre sectorul public i cel privat i n al doilea rnd, ntre diferitele proiecte ale sectorului public. Metoda de planificare, programare, bugetizare (PPBS) presupune identificarea obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) costurilor i avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanate de la buget i stabilirea unui clasament al acestora n raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei n funcie de ierarhia programelor alternative este considerat a fi criteriu tehnologic, ce nlocuiete criteriul politic n materie de buget. Metoda permite identificarea opiunilor verticale, n cadrul aceluiai minister, dar nu permite formularea opiunilor orizontale, adic pe baza ei nu se poate justifica o repartiie diferit a creditelor bugetare ntre ministere (ca, de exemplu: credite bugetare mai mari pentru educaie i mai mici pentru justiie sau credite mai mari pentru educaie i mai mici pentru sntate etc.). Pentru a asigura o repartizare judicioas a creditelor pe ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea ce este greu de identificat i de aplicat n practic. Aadar, n cadrul metodei PPBS, bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simpl enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe n succesiunea structur-obiective-programe. Astfel, gestiunea bugetar global este conceput ca un sistem de subpolitici optimale. Limitele metodei PPBS au promovat metoda: Managementului prin obiective (MBO). Esena metodei const n aceea c se pune accentul pe identificarea finalitilor sau intelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice i definete propriile sale obiective, contribuind astfel la realizarea finalitilor propuse. n cadrul fiecrui minister se procedeaz la rediscutarea i coordonarea finalitilor, obiectivelor i resurselor. n acest mod, se realizeaz o descentralizare a deciziei, dar apar dificulti referitoare la asumarea rspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la determinarea precis a obiectivelor i, mai ales, la coordonarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului. Metoda MBO a fost conceput n contextul unei planificri globale pe termen de cinci ani, astfel nct s permit o coordonare a obiectivelor ntre ministere. Spre deosebire de PPBS, metoda are drept scop identificarea opiunilor orizontale privind diferenierea mrimii creditelor bugetare pe ministere. n procesul selectrii obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, n timp ce n cazul metodei PPBS, decizia aparine utilizatorului. ncadrarea obiectivelor n
171
contextul general al bugetului presupune alocarea global a resurselor necesare pentru atingerea scopurilor propuse. O alt metod a aplicrii este metoda Baz bugetar zero (ZBB) Zero-Based Budgeting reprezint metoda de programare bugetar, practicat n SUA dup 1980, al crei scop este acela de a prentmpina creterea excesiv a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Metoda const n a alege aceea combinaie de programe care minimizeaz costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv, la un anumit nivel al resurselor posibil de obinut. Programarea bugetar prezint, n acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei ntreprinderi private, care-i propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, n condiiile maximizrii profitului. Elaborarea bugetului dup metoda ZBB presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o baz zero sau cel mai sczut nivelul de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexamineaz bugetul, n mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca i cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevalueaz fiecare aciune i se rediscut fiecare autorizaie de program n vederea aprobrii. Prin intermediul unor aa-numite pachete de decizie sau pachete program, sunt evaluate rezultatele diferite, ce corespund att unui nivel dat al costurilor, ct i altor niveluri de cost situate sub i peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determin nivelul minim al efortului (baza zero) i se evalueaz consecinele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un pachet de decizie, n contextul metodei ZBB, include: obiectivul sau rezultatul ce se dorete a fi obinut; descrierea programelor i subprogramelor de realizare a obiectivului; analiza diferitelor costuri i avantaje degajate; lista mijloacelor alternative, precum i justificarea alternativei propuse. Opiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obinute la un nivel dat al costurilor. Efectele sunt evideniate prin prisma avantajelor directe i indirecte, iar costurile sunt estimate la nivelul lor real, inclusiv prin luarea n considerare a costurilor generate de externaliti. Dup ce se evideniaz i se evalueaz att costurile, ct i avantajele corespunztoare, se procedeaz la actualizarea beneficiilor nete viitoare. Beneficiile nete viitoare se reduc n condiiile existenei unei rate a dobnzii, real pozitive, n economie, fapt care face ca o unitate monetar obinut n viitor cu titlu de beneficiu s reprezinte mai puin dect o unitate monetar obinut n prezent drept beneficiu. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare (RCB) Rationalisation des Choix Budgetaires a constituit metoda francez bazat pe analiza sistemic, pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, n contextul
172
gestiunii prin obiective a resurselor publice. Metoda raionalizrii opiunilor bugetare const n identificarea i studierea obiectivelor, compararea soluiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje i controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei const n capacitatea de adaptabilitate i de reformulare a opiunilor; avnd caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor i glisarea acestora prin intermediul aa-numitului plan-revolving. Iteraiile, n cadrul analizei sistemice, pot urma succesiunea urmtoare: 1. formularea problemei 2. selecia obiectivelor 3. propunerea alternativelor 4. colectarea de date 5. construcia modelelor 6. comparaia modelelor 7. testul de sensibilitate 8. examinarea ipotezelor 9. reexaminarea obiectivelor 10. propunerea de noi alternative 11. noua formulare a problemei Raionalizarea opiunilor bugetare este considerat ca fiind o metod coerent de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor), de alegere a mijloacelor posibile de utilizat, de execuie a acestuia (programe i gestiune) i de control (compararea rezultatelor obinute cu cele scontate i formularea previziunilor). Principalele etape ale metodei RCB sunt, aadar: studiul, decizia, execuia i controlul. Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opiunilor bugetare pe baza criteriilor economice, nici n rile de origine, nici n rile care le-au adoptat i adaptat nu s-a reuit generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari. Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazeaz pe estimarea costurilor i avantajelor viitoare, care intr n calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe. Cum ele nu pot fi niciodat pe deplin prefigurate, totdeauna se nregistreaz diferene ntre mrimea previzionat i cea real a indicatorilor considerai. Efectele unei anumite politici bugetare sunt i ele greu de cuantificat, n majoritatea situaiilor.
10.5. Sistemul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice cuprind relaiile economice de repartizare a fondurilor financiare n direcia satisfacerii necesitilor publice. Ele reprezint alocaii bneti efectuate de autoritile publice (centrale i locale) pentru acoperirea nevoilor publice.
173
Spre deosebire de agenii economici privai, care decid volumul cheltuielilor lor n relaie direct cu veniturile proprii, statul determin, n primul rnd, necesitile financiare, apoi resursele i modalitile de acoperire. Acest lucru nu trebuie s conduc la concluzia potrivit creia cheltuielile publice pot fi orict de mari; exist o limit obiectiv determinat de posibilitile de mobilizare a resurselor financiare din economie, iar depirea acestui nivel poate avea efecte nedorite. De aceea, deciziile n materie de cheltuieli publice sunt, n primul rnd, acte de natur politic, iar stabilirea resurselor i metodelor de acoperire financiar reprezint decizii economice de o importan deosebit. Din punctul de vedere al destinaiei i volumului lor, cheltuielile publice sunt influenate de condiiile politice, economice (forma de proprietate, gradul de dezvoltare economic), sociale i, bineneles, de amploarea interveniei statului n economie. Tendina general a cheltuielilor publice este aceea de cretere de la un an la altul; se vorbete chiar despre o lege a creterii cheltuielilor publice. Printre factorii care determin creterea cheltuielilor publice menionm: S factorul demografic; S creterea rolului intervenionist al statului n tot mai multe sectoare ale vieii economice i sociale, n special n situaia statului modern, care i asum sarcini noi n toate domeniile. De asemenea, n perioadele de criz statul sprijin cererea global pentru a asigura revigorarea economiei, cheltuielile publice fiind de multe ori cele care au o funcie anticiclic, asigurndu-se pe aceast cale creterea cererii globale att n cadrul sectorului economic public, ct i n cel al infrastructurii (lucrri publice, construcii de drumuri .a.); S necesitatea mbuntirii calitii serviciilor publice, fapt ce antreneaz creterea costului acestora; S accentuarea funciei finanelor de redistribuire a veniturilor, situaie ce conduce la o intensificare a aciunilor de repartizare a veniturilor ntr-un mod ct mai echitabil, n principal n favoarea claselor defavorizate (asisten social, ajutoare de omaj, alocaii familiale); S majorarea cheltuielilor pentru aparatul administrativ (funcionari publici etc.), datorit amplificrii activitii acestui sector; S creterea cheltuielilor legate de datoria public intern i extern sau a celor militare. Clasificarea cheltuielilor publice Acestea pot fi clasificate dup mai multe criterii, i anume:
174
A) Criteriul administrativ presupune clasificarea acestora n funcie de instituiile i organele publice prin care se consum acestea, respectiv, ministere, instituii departamentale, uniti administrativ-teritoriale etc. B) Criteriul repetabilitii le clasific n: S cheltuieli ordinare; S cheltuieli extraordinare, al cror volum este imprevizibil i care sunt, de regul, cuprinse n fondul de rezerv al Guvernului, al consiliilor judeene i locale sau al altor instituii publice. C) Criteriul financiar presupune clasificarea acestora n: S cheltuieli cu caracter definitiv; S cheltuieli cu caracter temporar; S cheltuieli cu caracter posibil (virtual), care se efectueaz n anumite condiii, cum ar fi intrrii n funciune a garaniilor acordate de stat pentru creditele care nu mai pot fi rambursate de ctre contractani (mprumuturile private externe garantate de stat) etc. D) Criteriul economic grupeaz cheltuielile publice dup natura lor, prin prisma coninutului economic al aciunilor de finanat: S cheltuieli curente (salarii, materiale, servicii); S cheltuieli de capital (investiii, dezvoltare); S cheltuieli de transfer, care n fapt nu reprezint cheltuieli propriu-zise pentru bugetul care le acord, ci numai pentru bugetul care le cheltuie efectiv. E) Criteriul funcional permite precizarea domeniilor spre care se ndreapt cheltuielile, cum ar fi: educaia, sntatea, asistena social, cultur, religie, administraia de stat, activiti economice (industrie, transport, agricultur), locuine, servicii comunale, aprare, ordinea public, sigurana naional etc. Instituiile specializate ale Organizaiei Naiunilor Unite (O.N.U.) folosesc criteriul funcional i cel economic n felul urmtor:45
Clasificaia O.N.U. a cheltuielilor publice pe baza criteriului funcional - preedinia - organe legislative - instituii de ordine public i securitate - justiie, procuratur, notariat - alte instituii de drept public - aparatul administrativ-economic i financiar cu caracter executiv
Servicii publice generale i Ordine public
45
Iulian Vcrel i colaboratorii Finanele publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, pag. 154-155
175
Aprare
- armat - cercetare tiinific i experiene cu arm - baze militare pe teritorii strine - participarea la blocuri militare - participarea la conflicte militare - lichidarea urmrilor rzboaielor - coli primare, generale, licee - universiti i colegii - institute de cercetare fundamental - institute post-universitare - spitale i clinici - uniti profilactice, antiepidemice etc. - institute de cercetare - asisten social - asigurri sociale - protecie social - aciuni n favoarea unitilor economice de stat i ale unitilor private din unele ramuri economice; combustibil i energie; agricultur, minerit, industrie i construcii, transporturi i comunicaii; alte afaceri economice - subvenii pentru export - participarea la organisme internaionale economice - participarea la societi internaionale economice - cheltuieli de cercetare n domeniul economic - locuine i ntreinerea lor - alte servicii comunale - instituii i aciuni culturale - spaii de agrement - instituii de cult
Educaie Total cheltuieli publice
Sntate Securitate social i bunstare
Aciuni economice
Locuine i servicii comunale Recreaie, cultur i religie Alte cheltuieli
Clasificaia O.N.U. a cheltuielilor publice pe baza criteriului economic - cheltuieli care reprezint consum definitiv de venit naional; bunuri i servicii publice (salarii, bunuri materiale, servicii, alte achiziii) - dobnzi aferente datoriei publice - subvenii de exploatare i alte transferuri curente; transferuri la alte niveluri ale bugetului naional - formarea brut de capital: investiii brute, stocuri materiale - achiziii de terenuri i active necorporale - transferuri de capital
Total cheltuieli publice i mprumuturi minus rambursri
Total cheltuieli publice
mprumuturi minus rambursri
176
n Romnia, potrivit legii bugetului pe anul 2003, din punctul de vedere al coninutului lor economic, cheltuielile publice finanate prin bugetul de stat se clasific astfel: 1) Cheltuieli curente, iar n cadrul acestora n: a) cheltuieli de personal; b) cheltuieli materiale i servicii; c) subvenii (pentru instituiile publice, pentru produse i activiti, dar i pentru acoperirea diferenelor de pre) d) prime; e) transferuri (consolidate i neconsolidate); f) dobnzi; g) rezerve. 2) Cheltuieli de capital 3) mprumuturi acordate 4) Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite Din punct de vedere funcional, al domeniilor spre care sunt ndreptate, cheltuielile publice ale bugetului de stat (pe acelai an), se clasific n: Partea I Servicii publice generale Autoriti publice Partea a II-a Aprare, ordine public i siguran naional a) b) Aprare naional Ordine public i siguran naional
Partea a III-a Cheltuieli social-culturale a) b) c) d) nvmnt Sntate Cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret Asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii
Partea a IV-a Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape a) b) Servicii i dezvoltarea public i locuine Mediu i ape
Partea a V-a Aciuni economice a) b) Industrie Agricultur i silvicultur
177
c) d)
Transporturi i comunicaii Alte aciuni economice
Partea a VI-a Alte aciuni a) b) Cercetare tiinific Alte Aciuni
Partea a IX-a Transferuri a) b) c) d) Transferuri din bugetul de stat mprumuturi Dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli Fonduri de rezerv
n partea a II-a a clasificaiei funcionale, cheltuielile sunt evideniate apoi i dup criteriul economic, astfel nct n prima parte, ele sunt desfurate analitic pe toate categoriile de aciuni i obiective, iar n cadrul acestora dup coninutul lor economic.
178
Capitolul 11
Principalele categorii de cheltuieli publice din Romnia care se finaneaz prin intermediul resurselor bugetare i extrabugetare
Cheltuielile publice totale ale Romniei pe anul 2003, din resurse bugetare, fonduri speciale, mijloace extrabugetare, credite externe i fonduri externe nerambursabile, cu excepia celor finanate prin bugetele locale din venituri proprii i mijloacele lor extrabugetare, nsumeaz 418.713,3 mld. lei, cu o cretere de 19,7% fa de anul 2002, i reprezint cca. 29,9% din PIB-ul estimat pe acest an*. n cadrul acestora, cheltuielile social-culturale ocup un loc aparte, prin rolul lor n satisfacerea unor interese i necesiti majore ale populaiei, care in de starea educaional, cultural, de sntatea public i de protecia social.
11.1. Cheltuielile pentru aciunile social-culturale

Aceast categorie de cheltuieli deine o pondere nsemnat n totalul cheltuielilor publice ale Romniei. Ele reprezentau, n anul 2002, 42,4% din totalul acestora,46 iar pe anul 2003 au aproximativ aceeai pondere; dac ne referim la cuantumul lor alocat numai prin bugetul de stat pe aceiai ani, ele reprezentau 37,2% n anul 2002 i 36,8% prognozat pe anul 2003.
*
46
De 40 mld. dolari i un curs de revenire leu/dolar de 35.000 lei. Aceast sum nu a avut n vedere cheltuielile social-culturale finanate prin intermediul veniturilor proprii sau din mijloace extrabugetare ale bugetelor locale din lipsa de date, dar cuprind cheltuieli finanate prin bugetele locale a cror surs de finanare o formeaz sumele defalcate din taxa pe valoare adugat n sum de 32.261 mld. lei.
179
Cheltuielile de acest gen sunt destinate ridicrii calitii vieii fiecrui individ din cadrul societii i reflect preocuparea statului pentru satisfacerea unor necesiti naionale referitoare la educaie, la ocrotirea sntii, la cultura i securitatea vieii sociale n general. Pe plan mondial se observ o tendin de cretere a acestor cheltuieli, n mod diferit ns de la o ar la alta, n funcie de abundena sau de penuria de resurse publice a acelei ri, de tradiie, precum i de programul social al partidelor aflate la putere i chiar de modul de organizare a sistemului de asisten social a rii respective (bazat mai mult pe asisten public sau pe cea privat). Potrivit clasificaiei bugetare din Romnia, din punct de vedere funcional, aceste cheltuieli se clasific astfel: 1. Cheltuieli pentru nvmnt. 2. Cheltuieli pentru cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret. 3. Cheltuieli pentru sntate. 4. Cheltuieli pentru asistena social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii. n Romnia, cheltuielile pentru aciunile social-culturale sunt finanate att prin intermediul fondurilor bugetare, al celor cu destinaie special, al veniturilor extrabugetare, precum i prin intermediul creditelor externe rambursabile i nerambursabile. De altfel, cheltuielile social-culturale pe total i n structura pe anul bugetar 2002 i prognozat pe anul 2003 pe surse de finanare pot fi vizualizate prin tabelul 11.1. i tabelul 11.2.
Tabelul nr. 11.1. Cheltuielile social-culturale, pe total, n structur i pe surse de finanare Anul bugetar 2002
- mld. lei
Denumirea cheltuielilor nvmnt Sntate Cultur, religie i activitate sportiv Asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii TOTAL Total cheltuieli publice cu excepia bugetelor locale Ponderea cheltuielilor socialculturale n total (%)
Prin Bugetul Statului 40.988,5 * 10.134,4 5.356,8 31.528,0 88.007,7 235.863,6* 37,2
Din fonduri speciale 48.596,4 48.596,4 58.661,3 82,8
Din credite externe 1.853,8 2.891,2 38,8 209,4 4.993,2 29.021,6 17,2
Din venituri extrabugetare 5.364,1 215,2 292,0 0,4 5.871,7 13.254,9 44,2
Fonduri externe nerambursabile 498,0 69,1 754,2 1.321,3 13.492,6 9,8
TOTAL 48.704,4 61.837,2 5756,7 32.492,0 148.790,3 350.294,0 42,4
* n cheltuielile pentru nvmnt i n total sunt cuprinse i 28.217 mld. lei cheltuieli pentru nvmntul preuniversitar de stat finanate din sume defalcate din TVA prin bugetele locale.
180
Tabelul nr. 11.2. Cheltuielile social-culturale, pe total, n structur i pe surse de finanare Anul bugetar 2003
- mld.lei -
Denumirea cheltuielilor nvmnt Sntate Cultur, religie i activitate sportiv Asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii TOTAL Total cheltuieli publice cu excepia bugetelor locale Ponderea cheltuielilor socialculturale n total (%)
Prin Bugetul Statului 49.686,5 * 12.428,4 6.485,5 38.664,6
Din fonduri speciale 56.341,9
Din credite externe 1.023,8 3.453,5 113,8 364,5
Din venituri extrabugetare 5.855,2 350,0 255,2 -
Fonduri externe nerambursabile 538,3 49,6 271,0 1.249,4
TOTAL 57.103,8 72.623,4 7.125,5 40.278,5
107.265,0 291.045,1
56.341,9 56.341,9
4.955,6 35.475,5
6.460,4 8.013,4
2.108,3 27.837,4
177.131,2 418.713,3
36,9
100
14,0
80,7
7,6
42,3
* n cheltuielile pentru nvmnt i n total sunt cuprinse i 34.350,9 mld. lei cheltuieli pentru nvmntul preuniversitar finanate din sumele defalcate din TVA prin bugetele locale.
Din cele de mai sus rezult c att pe exerciiul bugetar 2002, ct i pe cel prognozat pe anul 2003, cheltuielile social-culturale reprezint 42,3% din totalul cheltuielilor publice, iar cele evideniate prin bugetul de stat 37,2% pe anul 2002 i 36,9% pe anul 2003. Fonduri publice nsemnate, cu aceeai destinaie, se asigur i prin bugetele locale i prin mijloacele extrabugetare ale instituiilor publice locale. De exemplu, numai sumele defalcate din taxa pe valoare adugat (venit al bugetului de stat cedat n parte bugetelor locale) pentru finanarea nvmntului preuniversitar de stat nsumeaz, pe anul 2002, 28.217,0 mld lei i 34.350,0 mld lei pe anul 2003, mai mult dect dublul sumei alocate prin bugetul de stat. La aceste sume trebuie adugate fondurile alocate prin bugetele locale din veniturile lor proprii, sumele defalcate din impozitul pe venit, precum i mijloacele extrabugetare. Fonduri nsemnate pentru finanarea unor cheltuieli de aceast natur mai sunt asigurate i prin intermediul finanelor private, prin sponsorizri, donaii, prin unele venituri ale instituiilor publice, precum i din fondurile private ale populaiei (pentru pregtire profesional, ocrotirea sntii, protecia muncii etc.).
181
11.1.1. Cheltuielile publice pentru nvmnt

Cheltuielile pentru nvmnt constituie o opiune de prim importan a factorilor politici i a autoritilor unui stat, deoarece aceast categorie de cheltuieli reprezint pentru orice societate o investiie important, pe termen mediu i lung, ntr-un esenial factor de producie, cel al forei de munc. De aceea, guvernele care neleg pe deplin aceast necesitate investesc fonduri publice nsemnate n acest important capital i, n consecin, pot s-i asigure, pe aceast cale, fora de munc de nalt calificare i eficien, pentru dezvoltarea ulterioar a societii n cauz. n ara noastr, finanarea cheltuielilor pentru educaie se asigur printr-un complex ntreg de planuri financiare i bugete: S bugetul de stat i bugetele locale pentru finanarea nvmntului de stat; S mijloacele extrabugetare, constituite n special din taxele de colarizare i alte taxe colaterale att pentru finanarea nvmntului superior de stat, ct i a celui preuniversitar privat; S cheltuielile agenilor economici determinate de organizarea de cursuri privind pregtirea profesional, acordarea de burse pentru propriii salariai, de sponsorizri i donaii ctre instituiile publice de nvmnt etc. De asemenea, pe baza unor programe, nvmntul beneficiaz i de unele fonduri din partea unor organisme financiare internaionale (Banca Mondial, Fondul Monetar Internaional, Uniunea European etc.) prin ajutoare, credite nerambursabile sau rambursabile. Pe exerciiul bugetar 2002, acestea au nsumat 2.351,8 mld. lei, iar pe anul 2003 prevederile sunt de 1.564,3 mld. lei. Dup cum rezult din tabelele 11.1. i 11.2., cheltuielile pentru nvmnt finanate prin intermediul fondurilor publice (inclusiv cele externe) au atins pe exerciiul financiar 2002 nivelul de 48.204,4 mld lei, respectiv 13,8% din totalul cheltuielilor publice, iar pe anul 2003, prevederile nsumeaz 57.103,8 mld. lei, respectiv 13,6%, din fondurile publice totale. La aceste prevederi trebuie adugate, aa cum s-a mai menionat, fondurile alocate prin bugetele locale (din venituri proprii) i mijloacele extrabugetare ale unitilor colare. Ce nseamn 13,8% pentru exerciiul bugetar 2002, sau 13,6% pentru cel pe anul 2003, este greu de apreciat fr a grei, dac se iau n considerare posibilitile limitate ale economiei rii noastre de a furniza mai multe resurse financiare publice acestei aciuni. Apreciem ns c, avnd n vedere efortul altor ri n aceast privin, Romnia ar trebui s ia n considerare n mai mare msur aceast tendin care se manifest pe plan mondial, n efortul pe care-l fac naiunile n vederea finanrii educaiei tinerei generaii (din considerentele
182
care au fost prezentate, n parte, anterior). Spre exemplu, n rile n curs de dezvoltare, ponderea cheltuielilor pentru nvmnt n totalul cheltuielilor publice se situeaz ntre 14,1% i 19,5%, iar dac avem n vedere proporia acestora n produsul intern brut, n unele ri dezvoltate aceasta ajunge la 8,3% (Norvegia i Danemarca) i 7,3% (Canada47) etc., fa de cca. 4% n Romnia. Principalele aciuni i obiective care se finaneaz prin intermediul fondurilor publice n domeniul nvmntului de stat, n ara noastr, sunt: cheltuielile pentru ntreinerea i funcionarea aparatului central, din cadrul Ministerului Educaiei i Cercetrii etc.; cheltuielile pentru finanarea nvmntului precolar; cheltuielile pentru finanarea nvmntului primar i gimnazial; cheltuielile pentru finanarea nvmntului liceal; cheltuielile pentru finanarea nvmntului superior. cheltuielile pentru ntreinerea i funcionarea bibliotecilor centrale, universitare i pedagogice; cheltuielile pentru ntreinerea internatelor, a cantinelor i a cminelor pentru elevi i studeni; cheltuieli pentru ntreinerea i funcionarea serviciilor publice descentralizate, ale Ministerului Educaiei i Cercetrii; cheltuieli pentru alte instituii i alte aciuni de nvmnt. Din punct de vedere economic, cheltuielile pentru nvmnt pot fi structurate apoi n cheltuieli de personal, cheltuieli pentru materiale i servicii, subvenii (pentru unitile ierarhice inferioare), transferuri bugetare, cheltuieli de capital, rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite etc., aa cum s-a mai precizat de altfel n capitolul precedent. Analiznd, spre exemplu, structura lor, din acest punct de vedere, pe exerciiul bugetar 2003, constatm c ponderea cheltuielilor de capital n totalul cheltuielilor pentru nvmnt este de numai 8,1%. Nivelul este sczut, n opinia noastr, ntruct numai prin aceste categorii de cheltuieli se poate asigura modernizarea, tehnologizarea i ridicarea la parametrii corespunztori a procesului de nvmnt, astfel nct acesta s poat funciona n condiii optime din toate punctele de vedere. n nvmntul precolar, primar, gimnazial, liceal, precum i n segmentul ce ine de internate i cantine, toate cheltuielile necesare funcionrii sunt asigurate prin bugetele locale, n principal, prin cedarea de venituri proprii din partea bugetului de stat (TVA), prin sumele defalcate, ct i prin intermediul veniturilor proprii ale bugetelor locale i al mijloacelor extrabugetare constituite la nivelul unitilor colare.
47
Iulian Vcrel i colaboratorii Finanele publice , Editura Didactic, Bucureti 1999, pag. 216
183
Fondurile alocate nvmntului precolar, primar, gimnazial i liceal au n principal ca destinaie asigurarea ntreinerii i funcionrii localurilor de nvmnt, plata salariilor cadrelor didactice i educatorilor, acordarea de burse i de manuale colare (n cazul nvmntului primar). Cheltuielile privind administraia central (Ministerul Educaiei i Cercetrii), cel privind ntreinerea i funcionarea serviciilor publice descentralizate (Inspectoratele colare Judeene), a nvmntului superior, a bibliotecilor centrale, universitare i pedagogice, a cminelor i cantinelor studeneti, precum i a altor instituii i aciuni de interes naional sunt asigurate prin fondurile bugetului de stat, prin credite externe, rambursabile i nerambursabile, precum i din unele mijloace financiare extrabugetare, prin donaii, sponsorizri etc., formate i constituite la nivelul instituiilor publice centrale i celor subordonate acestora. Cheltuielile (pentru nvmnt) a cror finanare este asigurat prin bugetul de stat sunt derulate mai ales prin Ministerul Educaiei i Cercetrii i prin serviciile sale descentralizate, iar cele a cror finanare se asigur prin bugetele locale se efectueaz prin intermediul unitilor locale ale administraiei publice locale, judeene, municipale, oreneti i comunale. Trebuie menionat, de asemenea, c alturi de fondurile repartizate pentru aciunea de nvmnt prin intermediul Ministerului Educaiei i Cercetrii, fonduri cu aceeai destinaie sau colaterale educaiei mai pot fi asigurate i prin intermediul altor ministere, ca, de exemplu: Ministerul Sntii i Familiei, Ministerul Aprrii, Ministerul de Interne, Ministerul Agriculturii sau al Cercetrii etc. n funcie de tipul nvmntului, public sau privat, difer i structura fondurilor care sunt folosite pentru finanarea acestuia. n Romnia, de regul, nvmntul precolar, primar, gimnazial i cel liceal este un nvmnt de stat i este asigurat prin finanare din fonduri publice, iar nvmntul superior, cu activitile sale adiacente, are o important component de natur privat. La finanarea nvmntului superior particip aproape deopotriv att statul, prin intermediul bugetului de stat, precum i sectorul privat, prin contribuii sub forma taxelor colare, datorate de cei care acced la aceast form de nvmnt. n alocarea fondurilor bugetare pentru finanarea nvmntului superior, un rol important n cadrul sistemului l are Consiliul Naional de Finanare a nvmntului Superior, care efectueaz propunerile de rigoare n aceast privin, pe baza a o serie de indicatori specifici de eficien i calitate (nr. studeni bugetari, gradul de acoperire a necesarului de cadre didactice cu cadre didactice titulare, ponderea cadrelor didactice cu titluri didactice superioare n total cadrelor didactice) etc. Trebuie menionat i faptul c, ncepnd din anul 1999, n cadrul nvmntului superior s-a instituit un nou mecanism de finanare, care are n vedere o serie de criterii, n funcie de care se aloc fondurile bugetare. n acest sens,
184
ntre Ministerul Educaiei i Cercetrii, pe de-o parte, i instituiile de nvmnt superior de stat, pe de alt parte, se ntocmesc i ncheie anual contracte instituionale pentru finanarea de baz, prin intermediul creia se asigur de la buget (n baza unor indicatori de genul celor prezentai mai sus) fonduri pentru acoperirea cheltuielilor de instruire privind studenii bugetari, salarii, burse, fonduri pentru protecia social a acestora i unele resurse financiare pentru investiii. Prin contracte adiionale, separat de resursele de baz, Ministerul Educaiei i Cercetrii asigur instituiilor de nvmnt superior (de stat) i o finanare complementar, prin care se acord subvenii pentru cminele i cantinele studeneti, fonduri pentru unele dotri, lucrri de reparaii capitale etc. n cadrul finanrii complementare pot fi atrase i resurse financiare externe (mprumuturi, ajutoare, ncasri din activiti de cercetare tiinific, donaii, sponsorizri etc.). Prin acest nou sistem de finanare, instituit n cadrul nvmntului superior, fondurile rmase necheltuite la sfritul anului (din finanarea de baz) se reporteaz pentru anul viitor, cu excepia diferenelor de resurse rezultate n urma regularizrilor cu bugetul de stat pentru fondurile primite cu destinaie special: burse, protecia social, investiii etc.
11.1.2. Cheltuielile publice pentru sntate

Finanarea de ctre stat a cheltuielilor pentru sntatea public reprezint, de asemenea, o important opiune strategic, n toate rile. Meninerea strii de sntate a populaiei la un nivel ct mai corespunztor constituie, pentru orice naiune, un fapt necesar, cu influene pozitive asupra activitii economice a acelei ri, dar i o premis important pentru nregistrarea unor economii semnificative, prin evitarea unor eventuale cheltuieli publice viitoare, ce ar putea fi impuse de deteriorarea strii de sntate a populaiei. De aceea, alocarea fondurilor publice la aceast aciune trebuie s aib n vedere, n primul rnd, finanarea unor programe care s prentmpine apariia unor boli i maladii n rndul populaiei (de profilaxie), deoarece pentru eradicarea lor ulterioar s-ar cheltui fonduri publice mult mai nsemnate. n lume, cheltuielile pentru sntate nregistreaz o tendin de cretere datorit mai multor factori, printre care: creterea preului prestaiilor medicale, al medicamentelor, al tehnologiilor medicale, creterea ponderii populaiei n vrst de 65 ani i peste, multiplicarea factorilor de risc, politicile de asigurri sociale practicate de guverne etc. Aceast tendin se manifest mai ales n rile dezvoltate, unde aceste cheltuieli dein de pe acum o pondere nsemnat n pro-
185
dusul intern brut (ntre 5-13%); din pcate, aceast tendin se manifest n mai mic msur n rile subdezvoltate sau n curs de dezvoltare, unde ponderea cheltuielilor pentru sntate n produsul intern brut este de numai aproximativ 1%. Modul de asigurare i finanare a fondurilor pentru sntatea public difer de la o ar la alta, ca, de exemplu: n Germania fondurile necesare sunt asigurate din contribuiile obligatorii ale angajailor i angajatorilor, n proporii egale (6,75% din salariul brut), prin sistemul asigurrilor de sntate publice, iar n Frana angajatorii suport 12,8% din baza de calcul salarial, iar angajaii numai 0,75%, pentru constituirea fondurilor publice de sntate. n Statele Unite ale Americii, marea majoritate a fondurilor pentru susinerea sntii publice se asigur prin intermediul asigurrilor private de sntate, i numai pentru persoanele n vrst de peste 65 de ani i cu venituri sub pragul srciei se acord gratuiti, prin intermediul anumitor programe sociale de sntate ale statului. n Anglia, precum i n alte ri pn nu demult i n Romnia fondurile pentru finanarea ocrotirii sntii erau asigurate n proporie covritoare pe seama fondurilor publice, prin intermediul bugetului de stat i al bugetelor locale. n general, n lume, sursele de finanare a aciunilor de ocrotire a sntii publice sunt asigurate prin: - fonduri bugetare (fonduri publice); - cotizaii obligatorii, att ale angajatorilor, ct i ale angajailor, care mbrac forma obligaiilor fiscale constituite prin intermediul bugetelor fondurilor speciale de sine-stttoare; - cotizaii facultative, la aprecierea asigurailor, prin asigurrile private de sntate; - resursele populaiei; - ajutoare interne sau externe din donaii, sponsorizri sau aciuni de mecenat. n ara noastr, finanarea cheltuielilor pentru ocrotirea sntii publice sunt asigurate din 1998 att din fonduri bugetare, ct i din contribuiile agenilor economici i ale salariailor, aproape n egal msur (7% din fondul de salarii brute, datorat de angajatori, i 6,5% de angajai). Astfel, prin bugetul de stat pe anul 2002, se asigur suma de 10.134,4 mld. lei, ceea ce reprezint doar 4,3% din totalul cheltuielilor bugetului de stat, iar din fondurile constituite prin intermediul bugetului fondurilor speciale de sntate nc 48.596,4 mld. lei, respectiv
186
13,4% din resursele publice totale pe acest an; prin bugetele locale se asigura o sum mai mic, mai ales pentru cheltuielile creelor, pentru drepturile donatorilor de snge etc. n acest context, aciunile de sntate au beneficiat pe exerciiul financiar 2002 de 61.837,2 mld. lei, fr a lua n considerare i fondurile alocate prin bugetele locale, cifr ce reprezenta 17,7% din totalul fondurilor publice centrale, n comparaie, spre exemplu, cu 20,0% n Norvegia (1995), 18,8% n Elveia (1995) sau 18,3% n SUA (1995)48. Nici pe exerciiul financiar 2003, din prevederi nu rezult o mbuntire a situaiei; dimpotriv, ponderea acestei categorii de cheltuieli n totalul cheltuielilor publice scade cu 0,1%, fa de anul 2002, chiar dac n sume absolute ele cresc. Din fondurile bugetului de stat pe anul 2003 se aloc suma de 12.428,4 mld. lei, pentru a fi finanate cheltuielile cu ntreinerea i funcionarea spitalelor, a sanatoriilor de recuperare i balneare, a creelor, a centrelor de transfuzii sangvine, a centrelor de sntate, a serviciilor publice descentralizate ale Ministerului Sntii i Familiei, cheltuielile cu rambursarea de credite externe i alte transferuri pentru aparatur medical de mare performan etc. Din contribuiile constituite prin bugetul fondului de asigurri sociale de sntate, n suma de 56.341,9 mld. lei pe anul 2003, o mare parte, respectiv 94%, este destinat cheltuielilor pentru serviciile medicale efectuate de medicii de familie pentru medicamente i pentru serviciile sanitare ale spitalelor i clinicilor. n structur, din punct de vedere economic, ca i n cazul cheltuielilor pentru nvmnt, acestea sunt clasificate n: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i servicii, subvenii, transferuri, cheltuieli de capital i rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite. Pe exerciiul bugetar 2003, ponderea cea mai mare n totalul cheltuielilor bugetare pentru sntate public o dein, din pcate, cheltuielile pentru rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane, respectiv 49,1%, ceea ce este extrem de mult. De asemenea, trebuie remarcat i faptul c, din cheltuielile bugetului de stat pentru ocrotirea sntii pe anul 2003, doar 11,3%, fa de 12,44% n 2002, sunt destinate cheltuielilor de capital, iar din fondurile speciale de sntate numai 0,8%, fa de 1% n 2002, capt aceast destinaie, cu toate c starea precar a tehnicii medicale de nalt performan din unitile spitaliceti ar impune poate mai mult.
48
Iulian Vcrel i colaboratorii Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, pag. 234
187
11.1.3. Cheltuielile publice pentru cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret
Asemenea cheltuieli publice sunt generate de factori care in de formarea personalitii umane, prin creterea nivelului cultural, moral, a educaiei spirituale, precum i prin meninerea strii fizice i dezvoltarea celei estetice a individului. La noi, n Romnia, cheltuielile publice cu aceast destinaie, potrivit bugetului de stat pe anul 2002, reprezentau numai 1,6% din totalul cheltuielilor publice, iar prevederile pe anul 2003 se ridic la numai 1,7%. n anul bugetar 2002 ncheiat, aceste cheltuieli aveau ca destinaie finanarea activitilor sportive (22,7% din total), a bibliotecilor publice naionale (2,2% din total), a teatrelor i instituiilor profesioniste de spectacole i concerte (7% din total), a cultelor religioase (15,5% din total), a activitilor de tineret i a altor instituii i aciuni privind cultura, religia i activitatea sportiv i de tineret. Ca structur, din punct de vedere al clasificaiei economice, cheltuielile de cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret (prin construcia i execuia bugetelor de stat pe ultimii ani) au fost folosite pentru cheltuieli materiale i servicii (aproape o treime), pentru subvenionarea instituiilor publice care au n obiectiv asemenea activiti (o alt treime), transferuri pentru salarizarea personalului de cult, sprijin financiar pentru activitatea Comitetului Olimpic Romn, comenzi pentru cri etc., unele cheltuieli de capital, precum i fonduri pentru acoperirea cheltuielilor de personal. n cazul activitilor de cultur, religie, sport i tineret, fondurile cele mai nsemnate se constituie din taxele pe care le percep instituiile de cultur pentru serviciile pe care le presteaz (spectacole, manifestri sportive, servicii religioase). n multe situaii, fondurile constituite din aceste taxe, sub forma mijloacelor extrabugetare, depesc pe cele alocate de stat prin bugetul de stat. De asemenea, prin intermediul bugetelor locale se finaneaz aciuni i obiective de natur cultural care privesc: bibliotecile publice comunale, oreneti, municipale i judeene, muzeele, teatrele i instituiile profesioniste de spectacole i concerte, colile populare de art, cminele culturale, centrele de conservare i de valorificare a tradiiei i creaiei populare, cultele religioase, activitatea sportiv i de tineret. Ca urmare a descentralizrii la nivelul judeelor a unor aciuni i activiti de cultur i religie, prin bugetul anului 2002 au fost alocate de la bugetul de stat fonduri din impozitul pe venit n sum total de 1.189,4 mld lei, din care 594 mld.
188
lei pentru cultur i culte, 480,8 mld. lei pentru personalul neclerical i 113,8 mld. lei pentru instituiile de cultur preluate de autoritile locale, ceea ce nseamn 19,6% din totalul cheltuielilor pentru cultur i religie. Acelai fenomen s-a reflectat i n prevederile bugetului de stat pe 2003, unde ponderea acestora reprezint 22,8% din totalul cheltuielilor pentru cultur, religie, sport i tineret. La finanarea unor activiti de acest gen, fonduri importante se constituie i din aciunile de sponsorizri sau de mecenat. Din fondurile provenite de la agenii economici sub aceast form se pot finana activiti de cultur, respectiv de art, monumente istorice, activiti religioase, aciuni i activiti de nvmnt, sntate, asisten, servicii sociale i alte aciuni umanitare. Finanrile din partea agenilor economici pentru acest tip de aciuni i obiective sunt determinate att din nelegerea necesitilor stringente de fonduri pe care le reclam aceste domenii importante ale societii, ct i de faptul c firmele n cauz beneficiaz de o larg publicitate, iar statul, prin politicile fiscale pe care le adopt n acest domeniu, le acord acestora multe faciliti fiscale, printre care: reducerea bazei impozabile cu 10% pentru contribuiile la finanarea unor activiti de cultur, art, sntate, asisten social i servicii sociale, aciuni umanitare, protecia mediului, o reducere cu 8% pentru educaie, drepturile omului, tiin i cercetare, monumente istorice i 5% pentru religie, social i cultural. Aproape de aceleai avantaje beneficiaz i aciunile filantropice de natura mecenatului, cu precizarea c facilitile cumulate pentru sponsorizri i mecenat luate la un loc nu pot depi 10% din venitul sau profitul impozabil. Recapitulnd, sursele financiare prin intermediul crora se finaneaz aciunile i obiectivele de cultur, art, sport i religie, n Romnia, se pot clasifica astfel: a) cu finanare integral din resurse bugetare, asigurate prin intermediul bugetului de stat i al bugetelor locale, situaie n care instituiile de cultur, art, sport i religie de interes naional sunt finanate prin bugetul de stat, iar cele de interes local prin bugetele locale. n aceast situaie, veniturile ntmpltoare pe care le realizeaz instituiile n cauz sunt obligate s le verse integral bugetului prin care sunt finanate. b) cu finanare din venituri proprii (taxe), constituite sub forma mijloacelor extrabugetare i prin completare (pn la acoperirea necesarului) cu alocaii bugetare de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, n funcie de subordonarea acelei instituii publice, situaie n care veniturile proprii nefolosite pn la sfritul anului se reporteaz pentru anul urmtor.
189
c) cu finanare integral din veniturile proprii, constituite sub forma mijloacelor extrabugetare, situaie n care, de asemenea, veniturile proprii aflate n sold la sfritul anului se reporteaz pe anul urmtor, dac legea special care le reglementeaz nu prevede altfel. n toate situaiile celor trei tipuri de sisteme de finanare a instituiilor de cultur, art, religie i activitate sportiv se pot constitui fonduri suplimentare, aa cum s-a mai artat, prin donaii i sponsorizri.
11.1.4. Cheltuielile publice pentru asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii
Aa cum rezult i din subtitlu, aceste categorii de cheltuieli publice vizeaz, n primul rnd, asistena social, ajutoarele, indemnizaiile pentru persoanele vrstnice, cu handicap, protecia i drepturile copilului, protecia familiilor cu mai muli copii i, n general, a persoanelor i familiile defavorizate. Fondurile pentru asigurarea necesarului de resurse financiare pentru finanarea acestui gen de aciuni sunt asigurate att prin bugetul de stat, ct i prin bugetele locale i ntr-o mai mic msur din veniturile proprii, ajutoare sau sponsorizri. Prin sistemul bugetului de stat sunt asigurate, de exemplu, o multitudine de aciuni i ajutoare destinate celor neajutorai, vrstnicilor, copiilor orfani i fr ntreintori, familiilor cu muli copii, persoanelor cu handicap, veteranilor de rzboi etc. (de exemplu, finanarea centrelor de primire a minorilor), ajutoare sociale, ajutoare pentru plasamentele familiale, alocaii de stat pentru copii i pentru familiile cu mai muli copii, ajutoare pentru soiile militarilor n termen, centre de primire-triere, de cazare a persoanelor refugiate, pensii, ajutoare, indemnizaii I.O.V.R. i pentru veteranii de rzboi, alocaii suplimentare pentru familii cu copii, pensii pentru militari, concedii pltite pentru creterea copiilor pn la 2 ani, ajutoare speciale, indemnizaii pentru nevztori, susinerea sistemului de protecie a drepturilor copilului i a persoanelor cu handicap, alte aciuni privind asistena social, precum i cheltuielile pentru ntreinerea i funcionarea organelor centrale i a serviciilor lor descentralizate. Prin bugetele locale se asigur, de asemenea, finanarea unor aciuni i obiective care au n vedere: cminele de btrni, cminele-spital pentru copiii cu handicap sau pentru recuperarea neuropsihomotorie a copiilor aflai n aceast situaie, precum i pentru bolnavii cronici somatici, cantinele de ajutor social, indemnizaiile de nateri, protecia copilului, precum i alte aciuni privind
190
asistena social. Cheltuielile publice ale statului, n acest domeniu, vizeaz deci un numr nsemnat de aciuni i obiective care au n vedere, aa cum s-a mai artat, n special persoanele i familiile defavorizate din punct de vedere al strii de sntate, al situaiei materiale, al vrstei, al serviciilor pe care le presteaz ctre stat (serviciul militar), sprijinul acordat familiilor pentru creterea copiilor pn la 2 ani etc. Prin bugetul de stat pe anul bugetar 2002 s-au alocat fonduri cu aceast destinaie pentru asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i alte indemnizaii, n sum total de 31.528,0 mld. lei, completate cu fonduri din credite externe, venituri extrabugetare i fonduri nerambursabile, care n total se ridic la 32.492 mld. lei, respectiv 9,3% din totalul cheltuielilor publice pentru acest an. Pe exerciiul bugetar aprobat pentru anul 2003, ponderea acestor cheltuieli n totalul cheltuielilor publice se menine aproximativ la acelai nivel, respectiv 9,6%. O form special de asisten destinat persoanelor i familiilor cu venituri mici, este i ajutorul social acordat de stat n baza Legii 416/2001, din sume defalcate din impozitul pe venit (bugetul de stat) prin intermediul bugetelor locale, pentru nclzirea locuinei sau pentru susinerea proteciei copilului. La nivelul anului 2002, aceste sume se ridicau la 3.244,8 mld. lei sau 10% din totalul cheltuielilor de asisten social pe acest an, iar pe exerciiul bugetar 2003, la 6.097 mld. lei sau 15,1% din totalul prevederilor cheltuielilor de asisten social pe acelai an.
11.2. Cheltuielile publice privind asigurrile sociale de stat

Cheltuielile publice privind asigurrile sociale de stat sunt finanate prin intermediul bugetului asigurrilor sociale de stat, buget care se ntocmete, aprob, se execut i se raporteaz de ctre organele n drept, n mod independent fa de bugetul de stat. Cheltuielile publice finanate din contribuiile la asigurrile sociale de stat sunt sinonime din punct de vedere al denumirii lor cu unele cheltuieli finanate prin bugetul de stat, dar sunt destinate altor categorii de beneficiari, n special persoanelor n vrst, pentru pensii etc. Astfel, n afar de cheltuielile necesare ntreinerii i funcionrii Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale i a organelor sale teritoriale, care administreaz i gestioneaz aceste fonduri. Cheltuielile specifice finanate din aceste resurse sunt afectate acoperirii cheltuielilor pentru pensiile de asigurri sociale, alte ajutoare, alocaii i indemnizaii.
191
Cheltuielile publice de aceast natur vizeaz pensiile de asigurri sociale de stat (pentru limit de vrst), pensiile de asigurri sociale pentru agricultori, indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc din cauz de boal sau accident, pentru concedii de maternitate i ngrijire a copiilor, ajutoare acordate pensionarilor i asigurailor pentru decese i proteze, sprijin financiar pentru tratament balnear i de odihn, precum i pentru concediile pltite pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani. Din cele prezentate pn acum rezult c, din punctul de vedere al naturii lor, aceste cheltuieli fac parte din rndul acelorai aciuni de protecie social, dar sistemul lor de finanare este altul, iar cuantumul este mai substanial. Astfel, prin bugetul asigurrilor sociale pe anul 2002, acestui gen de cheltuieli i s-au alocat fonduri care nsumeaz 109.571,8 mld lei, ceea ce reprezint 31,3% din cheltuielile publice ale anului, din care 96,7% pentru plata pensiilor sociale de stat (limit de vrst) i ale agricultorilor, iar n anul 2003 prevederile nsumeaz 135.823 mld. lei, respectiv 32,4% din cheltuielile publice. Comparativ cu situaia din ara noastr, n rile Uniunii Europene49, statele membre au un sistem de asigurare a pensiilor bazat pe trei piloni, dup cum precizeaz Theodor Stolojan, respectiv: Pilonul 1: Sistemul public de asigurri de pensii, n care sunt cuprini toi angajaii inclusiv rezidenii, pe baza contribuiilor angajatorilor i angajailor, devenit sistemul bazat pe principiul Pay as you Go (PAYG), respectiv generaia activ suport pensiile pentru generaia inactiv. Pilonul 2: Sistem de pensii private, finanate de angajatori i angajai; pn la producerea evenimentului de ieire la pensie a angajailor, fondurile sunt folosite pentru investiii, respectndu-se regulile i tendina care funcioneaz pe piaa de capital. Pe baza acestui sistem de ieire la pensie, cel n cauz beneficiaz de o pensie aflat n corelaie direct cu mrimea contribuiilor sale la acest fond. Pilonul 3: Sistem individual de pensii (suplimentare) bazat pe contracte bilaterale, ncheiate de angajai cu societi private de asigurri de via etc. Sistemele de pensii prezentate mai sus nu au ns acelai grad de integrare n toate statele Uniunii Europene; de aceea i Romnia, n demersul su pentru integrare n Uniunea European, va avea de parcurs un drum lung i anevoios n aceast privin, ntruct de acest aspect depinde soluionarea multor probleme, printre care:
Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan Integrare i politic fiscal european, Editura Infomarket, Braov, 2002, pag. 251
49
192
- pensii rezonabile pe tot cuprinsul rilor Uniunii Europene, chiar dac nivelul acestora n cifre absolute va prezenta diferenieri nsemnate nc o lung perioad de timp; - nlturarea barierelor i obstacolelor fiscale generate de sistemele de pensii diferite, care influeneaz circulaia liber a forei de munc (unele state acord deductibiliti sau exonerri fiscale pentru contribuiile sau profiturile evideniate n cazul pilonului 2, altele aplic tratamente fiscale diferite pentru fora de munc indigen i pentru cea a rezidenilor etc.). Desigur, drumul care trebuie urmat n legtur cu constituirea fondurilor pentru pensiile pentru limit de vrst este cel al societilor private de pensii, urmnd ca volumul asigurrilor sociale de stat s scad ca pondere i importan pe msura trecerii anilor; aceasta, n primul rnd, pentru faptul c societile private de pensii pot valorifica mai bine i mai eficient capitalurile financiare disponibile temporar prin aceste fonduri. Resursele financiare care se constituie pentru finanarea acestor categorii de aciuni sunt asigurate n Romnia, aa cum parial s-a menionat i n capitolul precedent, din: - contribuii obligatorii pentru asigurrile sociale de stat datorate de angajatori i angajai; ncepnd cu 1 ianuarie 2003, ele reprezint 34%, 39% i 44%, n funcie de condiiile de munc, normale, deosebite sau speciale, cote calculate asupra salariilor brute, din care angajaii suport 9,5% indiferent de condiiile de munc. n bugetul anului 2002 aceste contribuii reprezentau 93,2% din veniturile totale ale bugetului asigurrilor sociale de stat, iar n bugetul anului 2003, 92,9%; - contribuia pentru asigurrile sociale datorate de alte persoane asigurate; - contribuia pentru asigurrile sociale datorat de persoanele aflate n omaj; - contribuii pentru biletele de tratament i odihn; - ncasri din alte surse (lichidri de debitori etc.); - subvenii de la bugetul de stat n completarea fondurilor proprii. Cu toate c, an de an, bugetul de stat completeaz prin subvenii veniturile proprii ale bugetului asigurrilor sociale de stat, datorit cheltuielilor tot mai nsemnate pe care le reclam aciunile finanate prin acest buget, acesta se ncheie de o lung perioad de timp cu deficit; n final, acest fapt antreneaz cheltuieli nsemnate legate de dobnzi, de comisioanele pentru mprumuturile contractate de la Trezoreria Statului i de ali creditori interni i externi.
193
11.3. Cheltuielile publice pentru omaj

Aceste categorii de cheltuieli au fost instituite n ara noastr dup decembrie 1989, prin contribuii obligatorii, percepute asupra fondului brut de salarii, n proporii diferite, pe care le datoreaz angajatorii (3,5% ncepnd din anul 2003) i angajaii (1%), precum i sub forma unor ncasri din alte surse, inclusiv donaii i sponsorizri. De asemenea, unele resurse financiare pot proveni i din rambursarea mprumuturilor acordate de ctre acest fond pentru nfiinarea i dezvoltarea de ntreprinderi mici i mijlocii. Resursele astfel constituite sunt folosite pentru finanarea: ajutorului de omaj, a unor cheltuieli de sprijin, privind integrarea profesional, a unor indemnizaii pentru personalul agenilor economici a cror activitate este ntrerupt temporar, sumelor pltite pentru absolvenii instituiilor de nvmnt superior angajai, plilor compensatorii, plilor pentru stimularea omerilor care se angajeaz nainte de expirarea perioadei de omaj, contribuiilor pentru omeri (privind asigurrile sociale de stat), serviciilor de preconcedieri colective, plilor pentru stimularea mobilitii forei de munc, mprumuturilor pentru nfiinarea i dezvoltarea de ntreprinderi mici, plilor pentru stimularea angajatorilor care ncadreaz omeri aparinnd altor categorii defavorizate etc. De asemenea, din resursele constituite prin bugetul fondului pentru plata ajutorului de omaj se finaneaz i cheltuielile curente de ntreinere i funcionare a aparatului administrativ care gestioneaz acest fond. Cheltuielile totale prevzute n bugetul asigurrilor pentru omaj pe anul 2002 sunt n sum de 13.027,7 mld. lei, cu puin peste nivelul celor din anul bugetar 2001; ele reprezint 3,7% din cheltuielile publice totale, iar bugetul anului 2003 estimeaz cheltuieli cu aceast destinaie de 16.516,2 mld. lei, respectiv o cretere de 26,7% fa de anul precedent. n concluzie, cheltuielile publice destinate nvmntului, culturii, artei, sportului, sntii i asistenei sociale, precum i alocaiilor de stat, pensiilor, ajutoarelor i altor indemnizaii finanate prin bugetul asigurrilor sociale de stat i asigurrilor pentru omaj fac parte din categoria cheltuielilor social-culturale menite s asigure populaiei o protecie social ct mai corespunztoare. Dei pe plan internaional exist o tendin de cretere a acestora (nu n toate rile n acelai ritm), ele depind n mare msur de vigoarea economic a fiecrui stat, care poate genera sau nu o abunden de resurse financiare publice i pentru aceste scopuri, influennd sau nu nivelul de via al membrilor societii.
194
11.4. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice

Aceste categorii de cheltuieli urmresc asigurarea funcionrii i dezvoltrii unor ntreprinderi sau ramuri economice de interes naional, finanarea unor investiii cu caracter economic, n special n domeniul retehnologizrii, finanarea unor aciuni de cercetare tiinific, susinerea unor ntreprinderi care produc utiliti i servicii publice, precum i stimularea exportului. Beneficiarii acestui sprijin financiar sunt deci agenii economici publici (de stat) i agenii economici privai sau persoane fizice din domeniul produciei i serviciilor. Din motive socio-economice statul are interesul s-i menin anumite ntreprinderi care produc utiliti i servicii publice sau care lucreaz n ramurile strategice pentru: - evitarea constituirii de monopoluri private, care apoi s practice preuri i tarife ridicate, chiar dac n anumite situaii i ntreprinderile de stat opereaz de multe ori n regim de monopol; statul urmrete ns ca preurile i tarifele pe care le practic s fie accesibile tuturor beneficiarilor, n special celor cu venituri mici; - necesitatea repartizrii activitilor respective pe tot cuprinsul rii, n mod proporional, nu numai n zonele unde activitatea este foarte rentabil; - realizarea unei politici economice anticonjuncturale, asigurnd alocarea de fonduri spre sectoarele economice stringente i n timpul fazelor nefavorabile ale ciclului economic; - interesul statului de a gestiona activiti n regim de monopol (tutun, alcool etc.), prin care se realizeaz venituri importante pentru bugetul statului. ntreprinderile publice din Romnia sunt organizate, de obicei, sub forma regiilor autonome centrale i locale, n timp ce n alte ri ele mai pot aprea i sub forma regiilor mixte (stat i privat) i a regiilor publice simple. Acestea din urm vars la buget toate eventualele venituri pe care le realizeaz i i acoper integral de la buget toate cheltuielile, dup o gestiune financiar similar cu cea a instituiilor publice. n multe situaii, ntreprinderile publice sunt obligate s stabileasc preuri sub nivelul costurilor (din considerente de natur social mai ales), din care cauz nu-i pot acoperi integral costurile de producie, statul fiind nevoit s le subvenioneze pierderile prin bugetul de stat sau bugetele locale.
195
Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice n Romnia pot mbrca urmtoarele forme: a) alocaii bugetare; b) subvenii; c) transferuri bugetare, mai ales pentru investiii; d) alocaii din fonduri speciale n afara bugetului de stat. a) Alocaiile bugetare sunt destinate unor ageni economici sau instituii publice care realizeaz aciuni sau obiective de importan naional, cum ar fi: S ameliorri funciare, irigaii, desecri, mpduriri, ameliorarea soiurilor, combaterea duntorilor n agricultur, reproducia i selecia animalelor, combaterea epizotiilor, aciuni de protejare a mediului nconjurtor, activiti de gospodrire a apelor etc. b) Subveniile sunt fonduri bugetare, destinate mai ales: S acoperirii diferenelor de pre sau de tarif; S primelor de producie sau de export, care acoper de regul diferena ntre preul intern de cost (mai mare) i preul obinut n afar, din export; primele de producie reprezint un sprijin financiar pentru fiecare unitate fizic produs (kilogram, ton, litru etc.). Mecanismul de acordare a subveniilor se poate manifesta astfel: direct, cnd se acord sub form de diferene de pre pe unitatea de msur a mrfii exportate sau produse; indirect, prin restituiri de impozite i taxe pentru mrfurile sau serviciile exportate sau produse; reduceri de tarif la transportul pe calea ferat pentru mrfurile destinate exportului; alte avantaje valutare. c) Prin transferuri bugetare nerambursabile se asigur: S activiti de construcii, cumprri de terenuri, de maini i utilaje, construcii de ntreprinderi proprietate public i de locuine, lucrri de prospeciuni geologice sau decopertri, precum i alte lucrri de investiii sau asimilate acestora. d) Alocaiile din fonduri n afara bugetului de stat sunt destinate, de exemplu: S transporturilor i comunicaiilor, din fonduri externe nerambursabile sau din credite externe; S mediului i apelor, din mijloace extrabugetare i din credite externe; S industriei, din mijloace extrabugetare i din credite externe; S agricultur i silvicultur, din mijloace extrabugetare i din credite externe nerambursabile sau rambursabile;
196
S cercetarea tiinific, din mijloace extrabugetare i din credite externe rambursabile sau nerambursabile; n Romnia, prin bugetul de stat al anului 2002, n cadrul cheltuielilor publice pentru finanarea aciunilor economice, s-au alocat fonduri pentru susinerea industriei, a agriculturii i silviculturii, a transporturilor i comunicaiilor, precum i pentru alte aciuni tangeniale, cum ar fi: cercetarea tiinific, stimularea produciei pentru export, stimularea ntreprinderilor mici i mijlocii, dezvoltarea turismului, prevenirea i combaterea inundaiilor i a ngheurilor etc. n vederea susinerii activitilor economice din domeniul industriei, de la bugetul de stat s-au alocat fonduri pentru efectuarea de prospeciuni i lucrri geologice, pentru descoperirea de resurse minerale, pentru producerea de combustibili minerali solizi sau alte resurse minerale, altele dect combustibilii, sau susinerea industriei prelucrtoare, finanarea unor aciuni pentru stimularea exporturilor, a ntreprinderilor mici i mijlocii, susinerii investiiilor regiilor autonome, a societilor i companiilor naionale, a societilor comerciale cu capital majoritar de stat, rambursarea de credite externe, inclusiv plile de dobnzi i de comisioane aferente mprumuturilor contractate de ordonatorii de credite. Prin bugetul de stat, industria este sprijinit i cu fonduri pentru susinerea programelor tehnice de conservare sau de nchidere a minelor, acoperirea cheltuielilor pentru protecia social ce se acord pentru unele activiti din sectorul minier, pentru valorificarea cenuilor de pirit etc. n anul bugetar 2002, alturi de cele 8.604,0 mld. lei acordai de la bugetul de stat, industria a mai beneficiat de 4.400,0 mld. lei din fondurile speciale, 145 mld. lei din creditele externe, 18,5 mld. lei din mijloacele extrabugetare i de 54 mld. lei din fondurile externe nerambursabile; n total, 13.221,5 mld. lei, ceea ce reprezint 3,8% din totalul cheltuielilor publice ale anului 2002, situaia nefiind prea mult schimbat nici prin prevederile bugetului de stat pe anul 2003. O alt categorie important de cheltuieli publice destinate activitilor economice sunt cele pentru finanarea agriculturii i silviculturii. Prin bugetul de stat n vederea finanrii acestei aciuni sunt alocate fonduri pentru: amendarea solurilor acide i alcaline, combaterea duntorilor i a bolilor n sectorul vegetal, reproducia i selecia animalelor, susinerea preurilor la produsele agricole sau sprijin financiar pentru procurarea de semine. De asemenea, tot prin intermediul bugetului de stat mai sunt asigurate fonduri pentru: subvenionarea dobnzilor aferente creditelor bancare acordate productorilor agricoli, mbuntiri funciare, irigaii, desecri, combaterea eroziunii solului, prevenirea i combaterea bolilor la animale, a epizotiilor etc.
197
Alturi de fondurile care sunt asigurate prin bugetul de stat, fonduri ce se ridic, pe anul bugetar 2002, la 11.907,0 mld. lei, sau 5% din totalul cheltuielilor bugetare, agricultura i silvicultura a mai beneficiat de 8.187,7 mld. lei din bugetul fondurilor speciale, din mijloacele extrabugetare i din fondurile externe nerambursabile; mpreun cu fondurile bugetare, acestea reprezint 5,7% din totalul cheltuielilor publice. n ceea ce privete contribuia statului la finanarea agriculturii i silviculturii, apreciem c aceasta ar trebui mbuntit, prin alocarea unor resurse financiare mai nsemnate, deoarece agricultura i silvicultura reprezint poate cea mai important ans a economiei romneti; totodat, n acest domeniu exist posibiliti mari de eficientizare a activitii. Spre exemplu, rile Uniunii Europene duc o politic energic de sprijinire a agriculturii prin strategiile aplicate n acest domeniu. Astfel, din datele prezentate de Theodor Stolojan50 n cartea sa, rezult faptul c, prin Fondul european de orientare i garanie agricol seciunea de garanie (FEOGA-SG), s-au finanat pe anii 1993 i 1995 programe pe domeniile: culturi agricole, bovine, lapte i produse lactate, zahr, uleiuri i msline, n valoare total de 69,1 mld. ecu, iar, n anul 1999, 39,5 mld. euro; pentru perioada 2000-2006 sunt prevzute fonduri cu aceast destinaie n sum de 38,8 mld. euro. Principalele ri beneficiare de aceste fonduri pe anii respectivi au fost:
Mld. ecu Frana Germania Spania 1993 8,2 5,0 4,2 1995 8,4 5,4 4,6 Mld. euro 1999 9,3 5,7 5,3
De asemenea, printr-un alt program, Fondul european de orientare i garanie agricol-seciunea orientare, n perioada anilor 1994-1999, s-au alocat fonduri pentru programe i aciuni de dezvoltare rural (n regiunile rmase n urm ca dezvoltare economic) n valoare total de 22,3 mld. ecu; n acest sens, se mai pot meniona i alte programe, cum sunt cele pentru crearea de locuri de munc (Fondul European Social FES) cu 42,2 mld. ecu, n perioada anilor 1994-1999, sau programul Fondului European de Orientare a Pescuitului (IFOP), care au multe tangene cu ceea ce se presupune i se nelege prin agricultur50. n acest context, Romnia are la dispoziia sa, pe exerciiul financiar 2003, fonduri de aproximativ 574 milioane euro*, pentru finanarea agriculturii,
50
Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan Integrare i politic fiscal european, Editura Infomarket, Braov, 2002, pag. 121, 131, 145 * 1 euro = 35.000 lei
198
comparativ cu Frana, care avea, pe anul 1999, numai din fondurile Uniunii Europene, i printr-un singur program agricol (FEOGA-SG), de cca. 18 ori mai mult; Grecia i Portugalia, avnd mpreun o populaie apropiat de cea a Romniei (20,6 mil. locuitori), pe acelai program i pe aceiai ani, au beneficiat din fondurile Uniunii Europene, n medie pe an, de 6,5 mld. euro. Comentariile sunt, n opinia noastr, de prisos. O alt aciune economic important finanat din fondurile publice ale statului o reprezint transporturile i comunicaiile, care n anul bugetar 2002 au beneficiat de 38.743,2 mld. lei sau 11,1% din totalul cheltuielilor publice, cu o cretere pe exerciiul bugetar 2003 de 32,5%. Aceste fonduri sunt ndreptate cu predilecie ctre susinerea transportului feroviar public de cltori, ctre aviaie, navigaie i metrou, precum i ctre participarea la finanarea investiiilor regiilor autonome i ale societilor comerciale cu capital majoritar de stat. Alte destinaii ale acestor fonduri sunt: construirea de drumuri i poduri, ameliorarea transportului n comun i a comunicaiilor, precum i sprijinirea autoritilor locale n privina finanrii aeroporturilor de interes local. Cheltuieli publice adiacente aciunilor economice finanate de la buget sunt i cele privind finanarea cercetrii tiinifice; prin intermediul lor se finaneaz obiective care in de cercetarea fundamental, aplicativ sau experimental, de cercetare-dezvoltare, de stimularea inovrii i de alte aciuni privind cercetarea tiinific. De la bugetul de stat, din veniturile proprii i din surse externe nerambursabile, aciunea de cercetare tiinific beneficiaz n anul bugetar 2003 de fonduri care nsumeaz 3.773,4 mld. lei, puin mai mult (265 miliarde lei) dect pe exerciiul financiar precedent, dar sub 1% din totalul cheltuielilor publice. Aceste cheltuieli pot influena puternic creterea n domeniul economic, deoarece cercetarea fundamental asigur elementele de baz pentru cercetarea tiinific aplicativ i cea de dezvoltare, acestea din urm rspunznd n mod direct necesitilor activitilor productive, creterii eficienei tehnice, a celei tehnologice i a profitului. Prin bugetul de stat, din surse externe nerambursabile i din venituri extrabugetare, statul aloc an de an fonduri i pentru protecia mediului nconjurtor. Alocarea de fonduri mai nsemnate n acest domeniu s-ar repercuta pozitiv n starea de sntate a populaiei cu efecte favorabile pe termen mediu i lung asupra reducerii fondurilor pe care statul ar trebui s le aloce acestor aciuni. La susinerea unor asemenea cheltuieli particip (n multe situaii obligatoriu) i agenii economici care prin activitatea lor viciaz ntr-un fel anume mediul nconjurtor.
199
n concluzie, cheltuielile publice privind aciunile i obiectivele economice, (crora le-au fost asigurate resursele financiare prin bugetul de stat, prin credite externe, prin venituri extrabugetare, prin fonduri speciale i prin fonduri externe nerambursabile) au nsumat, pe exerciiul bugetar 2002, 82.408,9 mld. lei, respectiv 23,6% din totalul cheltuielilor publice, cu o cretere, pe exerciiul bugetar 2003, de 41,5%, atingnd o pondere de 27,9% n totalul cheltuielilor publice, date ce pot fi vizualizate prin tabelul nr. 11.3.
Tabelul nr. 11.3. Situaia centralizatoare privind cheltuielile pentru aciunile economice finanate din fonduri publice pe anii 2002-2003
mld. lei 2002 Industrie Agricultur i silvicultur Transport i comunicaii Alte activiti economice Cercetare tiinific TOTAL Total cheltuieli publice 2002 Ponderea cheltuielilor (%) pentru aciunile economice n total cheltuieli publice Bugetul de stat 8.604,0 11.907,0 18.764,1 4.437,0 3.009,9 46.722,0 235.363,6 19,9 Credite externe 145,4 184,1 10.810,4 960,7 243,7 12.344,3 29.021,6 42,6 Din venituri proprii 18,5 2.719,1 263,0 500 3.500,6 13.254,9 26,4 Fonduri externe nerambursabile 54,0 5.284,5 3.603,7 1.179,5 205,3 10.327,0 13.492,6 76,5 Din fonduri speciale 4.400,0 5.565,0 9.965,0 58.661,3 17,0 TOTAL 13.221,9 20.094,7 38.743,2 6.840,2 3.508,9 82.408,9 349.794,0 23,6
mld. lei 2003 Industrie Agricultur i silvicultur Transport i comunicaii Alte activiti economice Cercetare tiinific TOTAL Total cheltuieli publice 2003 Ponderea cheltuielilor (%) pentru aciunile economice n total cheltuieli publice Bugetul de stat 15.260,4 14.099,1 30.307,6 13.828,8 3.442,3 76.938,2 291.045,1 26,5 Credite externe 739,1 485,6 12.658,7 1.863,6 15.747,0 35.475,5 44,3 Din venituri proprii 379,1 351,6 79,0 809,7 8.013,4 10,1 Fonduri externe nerambursabile 9,9 11.015,9 8.369,1 3.501,4 252,1 23.148,4 27.837,4 83,1 56.341,9 Din fonduri speciale TOTAL 16.009,4 25.979,7 51.335,4 19.545,4 3.773,4 116.643,3 418.713,5 27,9
200
Ca i n cazul cheltuielilor privind aciunile social-culturale este greu de fcut o apreciere corect fr riscul de a grei dac fondurile publice afectate finanrii aciunilor economice pe anii luai n analiz (n cadrul crora includem i cercetarea tiinific) sunt satisfctoare, mai ales pentru o economie n tranziie, cum este i cea a noastr. Cert este faptul c ntr-o economie slab dezvoltat, cu resurse financiare publice insuficiente, este dificil de stabilit prioriti corecte, care s aib n vedere n mod obiectiv i cele mai importante domenii i sectoare ale vieii economice i sociale ale rii la un moment dat. Relund comentariile fcute n seciunea n care au fost analizate cheltuielile publice privind finanarea agriculturii, precizm c cele 82.408,9 mld. lei (de care vor beneficia aciunile economice inclusiv cercetarea, pe exerciiul financiar 2003), reprezint cca. 2,354 mld. euro, iar Portugalia i Grecia la un loc, cu o populaie puin mai mic dect cea a Romniei, au beneficiat de la bugetul Uniunii Europene, prin programul Fondurilor pentru finanarea operaiunilor structurale, n perioada 1994-1999, de 28 mld. ecu,51 deci de o medie de 5,6 mld. ecu. pe an, iar prin programul Fondul european de orientare i garantare agricol seciunea de garanie (FEOGA SG) pe anii 1993, 1999 i 1999, de fonduri totale n sum de 8,5 mld. euro51, deci n medie 2,8 mld. euro pe an. Adunnd mediile n ecu i euro, dintr-un an, rezult pentru cele dou ri la un loc suma 5,6 mld. ecu i 2,8 mld. euro, comparativ cu cca. 2,4 mld. euro, finanarea pe care a putut-o asigura Romnia ntr-un an pentru aciunile i obiectivele economice. Din cele de mai sus rezult marile avantaje de care va putea beneficia Romnia prin integrarea n UE, dac va ti s-i ntocmeasc proiecte i programe economice fezabile.
11.5. Cheltuielile pentru serviciile publice i locuine

Partea cea mai nsemnat a acestor cheltuieli publice este finanat prin intermediul bugetelor locale, prin care se aloc fonduri pentru ntreinerea i repararea strzilor, iluminatului public, salubritatea, ntreinerea grdinilor publice, a parcurilor, a zonelor verzi i de agrement, alimentarea cu ap, staii de epurare, colectoare de ape pluviale, staii de pompare, reele i centrale de puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale n localiti, electrificri rurale i alte lucrri publice i de locuine.
51
Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan Integrare i politic fiscal european, Editura Infomarket, Braov, 2002, pag. 131, 142
201
Prin bugetul de stat i fondurile speciale sunt asigurate resurse destinate cu precdere pietruirii drumurilor comunale i alimentrii cu ap a satelor, construirii de locuine, finanrii planurilor urbanistice generale i a regulamentelor locale de urbanism, cadastrului imobiliar, aciunilor de ecologizare, ntreinerii drumurilor i a celorlalte sectoare edilitar gospodreti. Toate aceste utiliti publice sunt strict legate de viaa de fiecare zi a individului, motiv pentru care autoritile publice locale trebuie s acorde o atenie sporit acestor aciuni.
11.6. Cheltuielile publice pentru administraia de stat, ordinea public i sigurana naional
Aceast categorie de cheltuieli privete finanarea unor servicii publice generale, care se realizeaz prin instituii i organe ale puterii legislative, executive, judectoreti i de ordine public. Ele se efectueaz prin organe i instituii specifice statului (Parlamentul, Preedinia, organele judectoreti, procuratur), organe ale puterii executive (Guvern), organe de asigurare a ordinii publice i siguranei naional (poliia, jandarmeria, sigurana statului). ntr-un stat de drept toate aceste organe au atribuii specifice, stabilite prin Constituia statului i prin legile speciale care le reglementeaz activitatea. Organizarea i funcionarea acestor organisme i instituii vizeaz asigurarea desfurrii unei viei normale, vizavi de drepturile i obligaiile ceteanului n conformitate cu prevederile legale, cu politica economic, social, financiar, cultural i relaiile cu celelalte state. Aceste cheltuieli reprezint, de regul, un consum definitiv de resurse financiare din fondurile publice; n general, sunt cheltuieli neproductive i determin un aparat administrativ birocratic, dar fr de care nu se poate concepe existena statului.
11.7. Cheltuielile publice pentru aprare

Aceste cheltuieli sunt destinate ntreinerii forelor armate, altor aciuni tangeniale, precum i participrii rii noastre la o serie de aliane, blocuri militare sau conflicte armate. Din categoria acestor cheltuieli fac parte: - cheltuieli curente, referitoare la: aprarea naional i operaiuni de meninerea pcii, aciuni de integrare euro-atlantic, constituirea forei de reacie rapid, parteneriate pentru pace, pli compensatorii etc. De asemenea, din rndul
202
cheltuielilor curente fac parte i cele referitoare la rambursarea creditelor externe, la plile de dobnzi i comisioane aferente, sume care, pe exerciiul financiar 2002, deineau o pondere de 30,8% n totalul cheltuielilor pentru aprare, iar cele prevzute prin bugetul de stat pe anul 2003 reprezentau 26,4%; - cheltuieli de capital (construirea de uniti militare, echiprii cu tehnic de lupt, armament etc.), care pe anul 2003 reprezint doar 0,8% din totalul prevederilor. Cheltuielile prezentate mai sus reprezint ceea ce numim cheltuieli directe, dar sumele de acest gen pot s apar i colateral, sub forma fondurilor alocate pentru lichidarea urmrilor conflictelor militare, pentru despgubiri de rzboi, pentru rambursarea mprumuturilor contractate n timp de rzboi, pli de pensii i ajutoare acordate invalizilor, orfanilor i vduvelor de rzboi sau alte cheltuieli pentru refacerea economiei etc. Dei necesare, cheltuielile militare au efecte negative asupra dezvoltrii economico-sociale a rilor, ele reclamnd importante resurse materiale, financiare, umane, valutare etc., cu repercusiuni negative i asupra nivelului de trai al populaiei.
11.8. Cheltuielile pentru datoria public

Aceste cheltuieli sunt generate de dobnzile aferente datoriei publice, de comisioane i de alte cheltuieli colaterale, precum i de rambursarea propriu-zis a acesteia. Datoria public reprezint o povar financiar grea pentru societate, mai ales pentru rile care i construiesc bugete publice cu deficite i mai ales n situaia n care acestea sunt direcionate pentru cheltuieli de consum. De la aceast regul nu face excepie nici ara noastr, care a nregistrat o evoluie necorespunztoare din punct de vedere al ponderii acestei categorii de cheltuieli n totalul cheltuielilor bugetare: de la 6% n anul bugetar 1995, la 21,4% pe anul 1998, 27,2% pe anul 1999, 29,3% pe anul 2000, 23,5% pe anul 2001, 33,8% pe anul 2002; iar dac se adaug rambursrile de credite externe, dobnzile i comisioanele aferente acestora, cheltuielile cu datoria public pentru exerciiul bugetar 2003 ajung la 28,8%, aproape o treime din prevederile bugetului de stat pe anul 2003.52
Datele privind cifrele cheltuielilor publice pe anii 2002 i 2003 au fost preluate de Ordonanele de Urgen cu privire la rectificarea bugetului de stat pe 2002 nr. 144 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 811/07.11.2002, i nr. 145 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 810/ 07.11.2002 i Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 863/29.11.2002, Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2003, nr. 632 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 871/03.12.2002. Celelalte date privind anii precedeni au fost, de asemenea, preluate din conturile de execuie ale bugetelor pe anii respectivi.
52
203
11.9. Fondurile Uniunii Europene de care a beneficiat sau poate beneficia Romnia n perioada anilor de pre-aderare53
n vederea sprijinirii, din punct de vedere financiar, a rilor care urmeaz a candida la integrarea european, precum i a celor n tranziie, Uniunea European a creat un mecanism complex de asisten financiar i uman, astfel: a) un sistem de finanare prin fonduri speciale: PHARE, SAPARD i IPSA; b) programe i aciuni de finanare care au n vedere, spre exemplu, educaia (TEMPUS, SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH) sau mediul nconjurtor (LIFE), energia, cercetarea .a. c) resursele financiare i umane alocate de Uniunea European pentru aplicarea programelor i acordurilor de aderare (dialog structural, negocieri de aderare etc.). Cel mai important sprijin financiar pentru rile candidate sunt fondurile speciale (PHARE, SAPARD, IPSA) care, pe perioada 2000-2006, nsumeaz 22,6 mld. euro: PHARE 11,3 mld. euro, (50% din total) SAPARD 3,8 mld. euro i ISPA 7,5 mld. euro. A) Fondul PHARE a fost creat n 1989, pentru Polonia i Ungaria, dar cu timpul de aceste finanri au beneficiat i alte ri din Europa Central i de Est. n momentul de fa, el este destinat, pe de-o parte, rilor aflate n faza de pre-aderare, iar pe de alt parte, sprijinirii financiare a unor ri aflate n tranziie i necandidate. Fondurile PHARE sunt destinate finanrii a dou mari tipuri de programe: a) Programe naionale, care sunt specifice fiecrei ri i sunt stabilite de guvernele acestora n colaborare cu Comisia European, prin parteneriatul pentru aderare. b) Programe multinaionale, cu trei categorii de subprograme: - subprograme iniiate de ctre Comisia European pentru aciuni pe care acestea le consider importante n procesul de aderare; - subprograme care vizeaz cu precdere, n special mediul i infrastructura; - subprograme de sprijinire a rilor candidate la programele comunitare ale uniunii, care presupun i contribuii financiare din bugetele naionale.
53
Comentariile care se efectueaz din acest subcapitol se bazeaz pe datele preluate din lucrarea dlui Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan Integrare i politica fiscal european, cap. 6, Fondurile Uniunii Europene pentru rile candidate, pag. 151-170
204
Programul Uniunii Europene, prin fondul PHARE pentru rile necandidate, este axat n special pe: sprijinirea acordurilor de pace, asisten tehnic pentru reforma economic, administraie, justiie, dezvoltarea social etc. n perioada anilor 1990-1998, prin programul PHARE s-au alocat fonduri n sum de 7.948 milioane ecu, din care Romnia a beneficiat de 972 milioane ecu, respectiv 12% din total, n principal pentru urmtoarele destinaii: infrastructur, sector privat (restructurare, privatizare), integrare regional, educaie i pregtire profesional, societatea civil, protecia consumatorilor, restructurarea agriculturii, sntatea public, asigurarea progresului social i a locurilor de munc, ajutor umanitar i ajutor n alimente. Specificul alocrii fondurilor ctre rile candidate sau necandidate const n aceea c 10-25% din costul programului trebuie s fie asigurat de ara beneficiar; numai 90-75% din program este asigurat de fond. B) Fondul SAPARD Fondul SAPARD a devenit funcional n anul 2002 i are n vedere restructurarea agriculturii, dezvoltarea zonelor rurale i implementarea cadrului legal comunitar cu privire la politica agricol comunitar. Din cele 15 msuri prin intermediul crora programul dorete s-i realizeze obiectivele enunate mai sus, Romnia a optat pentru fonduri mai nsemnate n urmtoarele sectoare: dezvoltri rurale, pduri, structuri pentru calitate, centre veterinare i protecia consumatorului. Din programul fondului SAPARD, care se ridic n perioada anilor 20002006 la 3630 milioane euro, Romnia urmeaz s beneficieze de 1051 milioane euro, respectiv cca. 30% din total; aceste sume vor fi direcionate n principal ctre: infrastructur rural (299 milioane euro), procesare n marketing, produse agricole i piscicole (175 mil. euro), investiii n exploatrii agricole (156 mil. euro), pduri mpduriri, investiii (108 mil. euro), activiti pentru asigurarea de venituri alternative (103 mil. euro), asisten tehnic etc. Fondurile SAPARD se gestioneaz de ctre fiecare ar candidat, pe baza programului propriu n domeniul agriculturii i dezvoltrii rurale. Criteriile cele mai importante, folosite de ctre Uniunea European pentru acordarea fondurilor SAPARD, sunt: populaia ocupat n ferme agricole, suprafaa agricol, produsul intern brut pe locuitor (calculat la paritatea puterii de cumprare), situaia specific teritoriului etc. Fiecare indicator beneficiaz ns de un numr diferit de puncte, n funcie de care se ia decizia de alocare. De asemenea, n cadrul programului funcioneaz principiul potrivit cruia, din fondurile SAPARD, pot fi finanate pn la 75% din cheltuielile publice exigibile pentru un proiect, iar n cazul n care acel proiect (dup realizare)
205
produce i venituri, finanarea din fondurile publice poate fi de maximum 50%, n care situaie fondurile SAPARD pot participa doar cu un procent de 37,5% din acel proiect (75% : 2 = 37,5). C) Fondul ISPA Instrumentul structural pentru pre-aderare Fondul ISPA are n program pe perioada anilor 2000-2006 suma de 7,5 mld. euro i poate fi alocat pentru studii preliminare i msuri de informare, proiecte i publicitate a proiectelor n domeniul transporturilor i a mediului. Ca i n cazul fondurilor SAPARD, principiul de baz este cel al cofinanrii, potrivit cruia fondurile ISPA pot participa la finanarea unui proiect n proporie de cel mult 75% din cheltuielile publice destinate proiectului. Aa cum s-a precizat la nceputul acestui subcapitol, rile candidate n Uniunea European pot beneficia din partea Uniunii i de alte programe i aciuni n domeniul educaiei (programul Tempus, Socrates etc.), al mediului (Life), al energiei etc.
206
Capitolul 12
Sistemul de bugete prin intermediul crora se constituie i se utilizeaz fondurile publice n Romnia
12.1. Concept, noiuni generale privind bugetul

Dicionarul explicativ al limbii romne54 definete bugetul ca fiind bilan al veniturilor i cheltuielilor unui stat, ale unei ntreprinderi etc. pe o perioad determinat, iar Dicionarul enciclopedic romn ca fiind list a veniturilor i cheltuielilor unui stat, ale organelor administraiei locale de stat, ale unei instituii, organizaii etc., pe o anumit perioad de timp (an, trim., lun)55. Legea contabilitii publice din 1929, pag. 4, l definete cam n acelai sens, ca fiind actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale tuturor serviciilor publice. De altfel, muli autori sunt de acord c bugetul este un plan financiar, care cuprinde veniturile i cheltuielile publice ale statului pe o anumit perioad de timp. Spre exemplu, prof. Paul Leroy Beaulieu l definete astfel: un buget este o prevedere a veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat, un tablou evaluativ i comparativ al veniturilor de mplinit i al cheltuielilor de efectuat, iar prof. R. Stourm definete bugetul statului ca fiind un act coninnd aprobarea prealabil a veniturilor i cheltuielilor publice. De asemenea, prof. Raymond Muzellac56 consider bugetul ca fiind actul prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ansamblul conturilor care descriu pentru un an civil toate resursele i toate cheltuielile statului.
Dicionarul explicativ al limbii romne, Bucureti, 1998, pag. 116 Dicionarul enciclopedic romn, Editura Politic, Bucureti, 1962, Vol. I, pag. 442 56 Prof. Raymond Muzellac, Professeur a LUniversite de Remes Finances Publiques Notion essentielles, Edit. Sirey, ediia nr. 7, pag. 515
55 54
207
Abordnd problema bugetului ca definiie i concept, n contextul lucrrii de fa, ne referim la ntregul sistem bugetar, prin intermediul cruia se constituie i se utilizeaz fondurile publice. ntruct, n cadrul sistemului bugetar, bugetul de stat este planul financiar cel mai important, prin intermediul cruia se asigur ndeplinirea principalelor funcii i atribuii ale statului, societatea manifest fa de acesta un interes deosebit, din care cauz este necesar ca el s poarte girul organului suprem legislativ, Parlamentul rii. De modul n care bugetul de stat i legea bugetului rspund necesitilor obiective ale societii la un moment dat (n perioada pentru care el a fost aprobat) depinde i ndeplinirea rolului su stabilizator, de dezvoltare, de armonizare a ntregii viei economice i sociale a societii, de asigurare a echilibrului financiar, monetar i valutar al statului. Bugetele locale au i ele un rol important, n ceea ce privete asigurarea autonomiei autoritilor administraiilor publice locale sub aspect economic, social i administrativ. Bugetul de stat, dei se prezint ca orice plan financiar sub forma unui nscris, unde sunt prezentate ntr-o anumit ordine veniturile, iar pe de alt parte, cheltuielile publice, ca i coninut el reflect relaii sociale de natur economic care se statornicesc ntre stat, pe de-o parte, i ntre membrii si, pe de alt parte, n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. Altfel spus, bugetul de stat reflect n cea mai mare msur i ntr-un mod complet natura finanelor publice constituite n cadrul colectivitii respective, aparinnd statului sau teritoriului la care acesta se refer. Cu alte cuvinte, orice buget prin care se deruleaz fonduri publice se prezint ca un plan financiar, prin intermediul cruia sunt prevzute veniturile i cheltuielile pe o perioad determinat (an, trim., lun), n scopul ndeplinirii unor obiective i sarcini precis stabilite la nivelul entitilor la care se refer acel buget (stat, uniti administrativ-teritoriale, instituii publice etc.). n acest context, el constituie i un important plan operativ, din punct de vedere financiar, iar ca i coninut, aa cum s-a mai precizat, exprim relaii sociale de natur economic care se stabilesc ntre participanii la executarea acelui plan financiar. n funcie de sectorul, comunitatea, domeniul sau sfera la care se refer bugetul n cauz, acesta poate cpta nuane i caracteristici specifice. Astfel, o categorie de relaii sociale de natur economic se stabilesc printr-un buget bazat pe fonduri publice i altele sunt relaiile sociale ce se creeaz printr-un buget n cadrul finanelor private, unele sunt relaiile sociale pe care le determin un buget ntocmit la nivelul rii i altele sunt relaiile pe care le determin un buget ntocmit la nivelul unui teritoriu limitat (jude, municipiu, ora, comun, ntreprinderi, instituii etc.).
208
12.2. Bugetul general consolidat

Legea finanelor publice din 199157 meniona c: finanele publice includ elaborarea i execuia bugetului public naional, iar acesta cuprindea: bugetul administraiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, inclusiv stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor i altor venituri ale statului i utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative judectoreti i executive. n fapt, nu exista un buget public naional n adevratul neles al cuvntului, care s se ntocmeasc, s se aprobe i s se execute n mod separat. n concepia acelor reglementri, bugetul public naional era format din bugetele menionate mai sus, care se ntocmeau, aprobau i executau n mod separat. Legea finanelor publice din 199658 face un pas nainte, n sensul c precizeaz faptul c: resursele financiare publice se constituie i se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete, apoi le enumer, respectiv: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom Prin acest act normativ se renun, aadar, la noiunea de buget public naional, introducndu-se noiunea de sistem unitar de bugete. Apoi, n 1998, cnd apare Legea finanelor publice locale, bugetele locale sunt definite ca fiind bugetele de venituri i cheltuieli ale unitilor administrativ-teritoriale59. Noua reglementare privind finanele publice60 stabilete sistemul de bugete prin care se constituie i utilizeaz fondurile publice centrale, precum i problemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea acestora. n cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului; bugetele instituiilor publice autonome; bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i a cror rambursare de dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile.
57 58
Legea finanelor publice nr. 10/29.01.1991, art. 1 Legea finanelor publice nr. 72/1996, art. 1, alin. 4, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 152/17.07.1996 59 Legea finanelor publice locale nr. 189/1998, art. 6, alin. 1, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 404/22.10.1998 60 Legea finanelor publice nr. 500, art. 2, pct. 7 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13. 08.2002
209
Prin aceeai reglementare de baz privind finanele publice n Romnia se insereaz i noiunea de buget general consolidat care, din punct de vedere conceptual, este definit ca fiind ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg61. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, dei nu este un buget de sine-stttor n elaborare, aprobare, executare i raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar romnesc, aa cum precizeaz de altfel i amendamentele la acordul stand-by dintre Romnia i Fondul Monetar Internaional, Partea tehnic de nelegere62. n acest sens, pe lng bugetele menionate mai sus, bugetul general consolidat trebuie s cuprind i: Autoritatea pentru privatizare (APAPS); Fondul pentru dezvoltarea agriculturii romneti; alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanelor Publice sau de alte ministere i agenii din afara cadrului bugetar, precum i alte operaiuni extrabugetare ale ministerelor, finanate prin mprumuturi externe i fondurile de contrapartid create din ncasrile din mprumuturi externe. De asemenea, aceleai reglementri menioneaz faptul c, n definiia bugetului general consolidat trebuie ncorporate orice alte fonduri noi, create pentru perioada derulrii programului, n scopul realizrii de operaiuni de natur fiscal. n acest context, n vederea determinrii cuantumului resurselor publice i a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar (n situaia transferurilor de resurse dintre bugetele sistemului) s fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezint o cheltuial (bugetul ierarhic superior), iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Aceast cerin are n vedere eliminarea dublei nregistrri a cheltuielilor sau a veniturilor. n acest cadru este obligatoriu deci ca o anumit resurs public s fie evideniat o singur dat, ca venit public, cum, de asemenea, este obligatoriu ca orice plat de cas s fie contabilizat o singur dat ca i cheltuial public. De asemenea, tehnicile impuse prin conceptul privind bugetul general consolidat oblig ca, la determinarea bugetului general consolidat, s fie evideniate i de datele nregistrate sub linie, respectiv suma finanrilor din
61
Legea finanelor publice nr. 500, art. 2, pct. 7 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13. 08.2002 62 O.U.G. nr. 115 din 19 septembrie 2002, pentru ratificarea amendamentelor la Aranjamentul stand-by dintre Romnia i F.M.I. convenit prin Scrisoarea prii romne din 17.10.2001 i decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 31.10.2001, precum i pentru ratificarea Memorandumului Suplimentar al Politicii economice i financiare i a Memorandumului tehnic de nelegere pct. III convenit prin Scrisoarea prii romne din 12. 08.2002 i Decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 28.08.2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 729/7.10.2002.
210
mprumuturile externe i interne, precum i veniturile obinute din privatizare de ctre entitile bugetare, ca i cele realizate din recuperarea activelor bancare de ctre Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare. n acelai sens, n vederea determinrii indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesar determinarea valorii creditului net al sistemului bancar ctre bugetul general consolidat; acesta este definit ca totalitatea creanelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea total a depozitelor bugetului general consolidat deinut n sistemul bancar63. n contextul Legii bugetului de stat pe anul 2003, multe din recomandrile Fondului Monetar Internaional au devenit fr obiect, deoarece o parte din bugetele fondurilor speciale a fost ncorporat, din anul 2003, n cadrul bugetului de stat. La capitolul 4.2. a fost prezentat succint coninutul componentelor bugetului general consolidat, reprezentate prin: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i bugetele fondurilor speciale; din acest motiv nu vom relua precizrile care au fost fcute n acel capitol, referitor la structura veniturilor i a cheltuielilor constituite i utilizate prin intermediul bugetelor n cauz. Dintre componentele bugetului general consolidat, aa cum s-a mai precizat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul cruia se deruleaz principalele resurse financiare ale rii i prin care se exercit principalele prerogative i funcii ale finanelor publice: de repartiie, control i intervenie a statului n economie.
12.3. Bugetul de stat concept i caracteristici

Bugetul de stat, ca o component de baz a bugetului general consolidat i a finanelor publice n general, nainte de toate, reflect relaii sociale de natur economic sub form bneasc, care se statornicesc ntre stat, pe de-o parte, i membrii si, persoane juridice i fizice, pe de alt parte, n procesul repartiiei produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politic economic i social a claselor politice aflate la putere la un moment dat.
63
O.U.G. nr. 115 din 19 septembrie 2002, pentru ratificarea amendamentelor la Aranjamentul stand-by dintre Romnia i F.M.I. convenit prin Scrisoarea prii romne din 17.10.2001 i decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 31.10.2001, precum i pentru ratificarea Memorandumului Suplimentar al Politicii economice i financiare i a Memorandumului tehnic de nelegere pct. III convenit prin Scrisoarea prii romne din 12. 08.2002 i Decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 28.08.2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 729/7.10.2002.
211
Relaiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifest, n principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuiilor obligatorii i al unor vrsminte ale instituiilor publice, precum i prin cel al mprumuturilor de stat interne i externe. Apoi, relaiile sociale create ntre stat i membrii si, n procesul de repartizare i utilizare a resurselor financiare publice, mbrac forma utilitilor i serviciilor publice i semipublice, pe care statul le furnizeaz acestora i societii n general. n acest complex proces de constituire i utilizare a fondurilor publice, relaiile economice pe care le determin bugetul de stat i gsesc cea mai larg expresie n corelaiile macroeconomice care se stabilesc n economie i societate, n special n legtur cu nivelul, evoluia i repartiia produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiar publice. n al doilea rnd, bugetul de stat este obligatoriu pentru toi membrii societii i pentru statul nsui, avnd caracter de lege, el purtnd girul forului suprem din stat (Parlamentul) i, prin jocul democraiei, al ntregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifest prin faptul c mpotriva membrilor societii contribuabili care nu-i ndeplinesc obligaiile pe care le au se pot lua msuri de constrngere extraeconomic, n timp ce mpotriva autoritilor statului, dac acestea nu-i pot ndeplini obligaiile bugetare prevzute prin buget, nu se pot lua asemenea msuri. n al treilea rnd, bugetul de stat ncearc s reflecte o imagine ct mai apropiat de situaia real a economiei. De aceea, el reprezint un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului i n baza cruia urmeaz a funciona i evolua societatea din punct de vedere economic, social i financiar, n perioada pentru care acesta a fost ntocmit. Dei bugetul de stat se ntocmete n Romnia pe perioada unui an bugetar, care corespunde anului calendaristic, prin el se asigur de multe ori condiiile necesare pentru continuarea unor finanri i pe termen mediu, prin includerea unor cheltuieli publice (din domeniul investiiilor) care nu se pot finaliza pe parcursul unui exerciiu bugetar. n al patrulea rnd, legile privind aprobarea bugetului de stat poart amprenta concepiilor i intereselor politice ale partidului sau partidelor politice aflate la putere n acel moment. De aceea, dei este determinat de cauze i condiii obiective, n multe privine bugetul poate avea un puternic caracter subiectiv. n al cincilea rnd, fiind cel mai important mecanism prin care funciile finanelor publice se transpun n via, bugetul de stat reprezint instrumentul cel mai important de intervenie a statului n economie, prin politicile fiscale i bugetare. De-a lungul vremii, n construcia i executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli i condiii, transformate ulterior n adevrate principii, respectate de toate guvernele n ceea ce privete administrarea i gestionarea fondurilor publice.
212
12.4. Procesul bugetar

12.4.1. Principiile i regulile bugetare
Procedura sau procesul bugetar reprezint totalitatea operaiunilor i actelor cu caracter administrativ, tehnic i normativ efectuate de organele de specialitate ale statului n vederea ntocmirii, aprobrii, executrii i raportrii bugetului de stat i a celorlalte bugete prin intermediul crora se gestioneaz fondurile publice. n toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuia i raportarea execuiei bugetului, s-au impus o serie de reguli i principii de a cror respectare depinde n mare msur buna sau proasta administrare i gestionare a fondurilor publice ale unei naiuni. Ultimele reglementri romneti n materie64 stipuleaz urmtoarele principii i reguli de baz cu privire la elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetului de stat. A) Principii a) principiul universalitii b) principiul publicitii c) principiul unitii d) principiul anualitii e) principiul specializrii bugetare f) principiul unitii monetare B) Reguli a) cheltuielile bugetare au o destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i legile bugetare anuale; b) n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative ale cror prevederi atrag micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli. Fa de principiile i regulile din cadrul procesului bugetar romnesc, de-a lungul timpului s-au impus, cristalizat i aplicat altele, adiacente sau complementare lor, cum ar fi: g) Principiul neafectrii veniturilor h) Principiul realitii i) Principiul echilibrului.
64
Legea finanelor publice nr. 597/13.08.2002 seciunea I.
nr.
500/2002
publicat
Monitorul
Oficial
al
Romniei
213
De asemenea, n literatura de specialitate din Germania, pe lng principiile enunate mai sus, sunt menionate i alte principii: al claritii (veniturile i cheltuielile delimitate clar dup sursa de provenien, respectiv, dup o destinaie precis), al probabilitii (limitarea execuiei la cea din anul precedent, pn la aprobarea bugetului pe anul curent) i al preciziei (veniturile i cheltuielile s fie dimensionate la nivelul posibilitilor, prin urmare s fie realiste). Trebuie menionat c unele dintre principiile enunate i-au pierdut n mare msur semnificaia pe care o aveau la un moment dat, n perioada n care ele s-au impus (de exemplu, principiul echilibrului bugetar), iar altele au fost adaptate noilor concepii privind rolul finanelor publice n epoca contemporan. Modul n care se aplic ele n practic difer ns de multe ori de la o ar la alta. a) Principiul universalitii bugetare. Potrivit reglementrilor romneti,65 acesta const n aceea c: veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute, pe veniturile nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. Cu alte cuvinte, potrivit principiului universalitii, toate veniturile trebuie s figureze n buget, fr omisiune, disimulare sau compensare i contractare. Este vorba despre un principiu de bugetizare integral, de o regul sever i precis, care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu care nu se poate aplica n mod corespunztor n cazul bugetelor anexe i aproape deloc n cazul bugetelor finanate prin mijloace extrabugetare. De aceea, principiul neafectrii veniturilor nu trebuie confundat cu regula universalitii bugetare, chiar dac cele dou principii pot avea consecine similare. Aceast regul de fier presupune ca ansamblul veniturilor publice s acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit s fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se ntmpl n cazul bugetelor anexe i al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un anumit grup de contribuabili s poat dispune ca impozitele pltite de ctre ei s fie dirijate la finanarea unor servicii ale cror beneficiari sunt. n plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la risip, asigurndu-se venituri pentru finanarea unor cheltuieli, chiar dac acestea nu sunt strict necesare.
Legea finanelor publice nr. 500/11.07.2002, art. 8, alin. 1, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13.08.2002
65
214
b) Principiul publicitii stabilete c sistemul bugetar este deschis i transparent, acest lucru realizndu-se prin: - dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; - publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum i a conturilor anuale de execuie a acestora; - mijloacele de informare n mas au acces la difuzarea tuturor informaiilor cu privire la coninutul bugetului de stat, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege. c) Principiul unitii oblig ca veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice cheltuite. Regula unitii are drept scop, aadar, evitarea dispersiei operaiilor financiare ale statului n documente multiple pentru a se facilita pe aceast cale controlul exercitat de Parlament. Toate veniturile i toate cheltuielile de stat trebuie s figureze ntr-un singur document bugetar, pentru garantarea sinceritii i pentru asigurarea claritii bugetizrii. Prin construcia de bugete din fonduri speciale, dar mai ales a unor bugete din mijloace extrabugetare, se produce acel fenomen de debugetizare, care determin scoaterea fondurilor publice de sub regulile i principiile care s-au impus de-a lungul vremii n gestionarea i administrarea banului public. Dac bugetele anexe la Legea bugetului de stat ncalc unele principii ale dreptului bugetar, cele constituite din fondurile mijloacelor extrabugetare ncalc i regula controlului Parlamentului, ntruct resursele publice constituite prin acest sistem de bugete se aprob de ctre ordonatorii de credite ierarhic superiori, context n care ele constituie o excepie real de la regula unitii bugetare. d) Principiul anualitii presupune ca veniturile i cheltuielile bugetare s fie aprobate pe o perioad de un an, perioad care corespunde i exerciiului bugetar. n Romnia s-a adoptat regula ca exerciiul bugetar s coincid cu anul calendaristic. Acest principiu a fost adoptat n majoritatea rilor lumii, din necesiti care in mai degrab de posibilitatea exercitrii controlului parlamentar asupra activitii executivului, referitor la bugetul public, prin aprobrile i rectificrile de buget care se impun n cursul anului, deci pe perioade relativ scurte, care permit un control mai eficient din partea forului legislativ. Nu se ntmpl ns ca anul bugetar s coincid cu cel calendaristic n toate rile lumii (cum se ntmpl n Romnia), aceasta att din cauze de tradiie, ct i din cauze care in de situaia economico-financiar a statului respectiv (anul agricol etc.).
215
Anualitatea bugetar n execuia bugetului public mbrac de obicei dou forme. Cea de gestiune, presupune urmtorul fapt: creditele bugetare care nu au fost folosite pn la ncheierea exerciiului i pierd valabilitatea, iar veniturile prognozate nencasate pn la finele acelui exerciiu se vor contabiliza n anul n care se ncaseaz efectiv, deci n perioadele viitoare. Cellalt, sistemul de exerciiu, presupune existena unei perioade de nchidere de cteva luni, timp n care creditele bugetare nefolosite pn la sfritul anului se pot folosi n acea perioad, iar veniturile anului de plan i ncasate dup 31 decembrie se vor contabiliza pentru exerciiul cruia le aparin. Fiecare sistem prezint inconveniente n felul su, astfel: sistemul de gestiune nu permite efectuarea i evidenierea n contabilitate a tuturor veniturilor i cheltuielilor aprobate pe acel exerciiu dac se nregistreaz rmneri n urm, iar sistemul de execuie determin o perioad de nchidere care oblig la o contabilitate dubl, una care s evidenieze nchiderea operaiunilor financiare pentru exerciiul precedent i una care s nregistreze veniturile i cheltuielile exerciiului care a nceput. n unele ri, aa cum s-a mai precizat, exerciiul bugetar ncepe la 01.01. i se ncheie la 31.12, iar n altele acesta este stabilit, de obicei, prin suprapunerea a doi ani, respectiv: 1 iulie 30 iunie sau, 1 aprilie 31 martie sau, 1 octombrie 30 septembrie. Stabilirea exerciiului bugetar ntr-un fel anume depinde de multe ori de caracterul acelei economiei, preponderent agricol sau industrial, i chiar de regimul de lucru al parlamentului acelei ri, precum i de muli ali factori, printre care tradiia poate juca un rol important. e) Principiul specializrii bugetare. n contextul practicilor generale, precum i n cel al reglementrilor romneti, acest principiu presupune ca veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie i s se aprobe n buget pe surse de provenien, respectiv pe categorii de cheltuieli grupate dup natura economic i destinaia lor, potrivit clasificaiei bugetare. Specializarea bugetar oblig deci ca veniturile publice nscrise n buget s fie ordonate n funcie de proveniena lor, respectiv pe feluri de venituri grupate dup urmtoarele criterii: Primul criteriu n cazul veniturilor, le mparte pe acestea n: I. Venituri curente II. Venituri din capital III. Venituri cu destinaie special IV. Prelevri din bugetul de stat
216
V. Sume primite de la alte bugete VI. Subvenii VII. Donaii, sponsorizri VIII. ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate IX. mprumuturi X. Sume de la fondul de redistribuire Apoi, spre exemplu, Veniturile curente menionate la nr. crt. I se clasific, dup al doilea criteriu, n: I. A. Venituri fiscale I. B. Venituri nefiscale Iar dup al treilea criteriu, spre exemplu, veniturile fiscale menionate la I. A, se mpart n: I. A1 Impozite directe I. A2 Impozite indirecte Iar cele I. B. nefiscale, dup acelai criteriu n: I. B1 Vrsminte din profitul net al regiilor autonome I. B2 Vrsminte ale instituiilor publice I. B3 Diverse venituri I. B4 Veniturile instituiilor publice i activitilor autofinanate. Dup al patrulea criteriu, spre exemplu, I. A1 Impozitele directe sunt desfurate printre altele astfel: a) Impozitul pe profit b) Impozitul pe venit c) Alte impozite directe d) Contribuii iar I. A2 Impozitele indirecte, n: a) Taxa pe valoare adugat b) Accize c) Taxele vamale d) Alte impozite indirecte Al cincilea criteriu, al specializrii privind clasificarea veniturilor, se refer la categorisirea acestora pe feluri de impozite. Spre exemplu, n cadrul impozitelor directe, I A1, a impozitului pe venit, aceasta se desfoar pe feluri de impozite, dup cum urmeaz: 1. impozite pe activiti independente 2. impozite pe venituri din salarii 3. impozite pe venituri din cedarea folosinei bunurilor 4. impozite pe venituri din dividende 5. impozite pe venituri din dobnzi
217
impozite pe alte venituri impozite pe venituri din pensii impozitul pe veniturile realizate din jocurile de noroc, din premii i din prime n bani i/sau n valut 9. impozitul pe veniturile obinute din transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare i vnzarea prilor sociale 10. regularizri 11. impozitul pe veniturile din valorificarea sub orice form a drepturilor de proprietate intelectual 12. impozitul pe veniturile realizate de persoanele fizice nerezidente 13. impozitul pe veniturile din activiti agricole .a.m.d. Din cele prezentate mai sus, rezult modul n care funcioneaz specializarea bugetar n domeniul veniturilor publice, clasificaia bugetar asigurnd evidenierea acestora dup sursa de provenien. Fiecare din criteriile menionate mai sus este simbolizat prin cifre anume, care n contabilitatea Trezoreriei Statului determin contul acelui venit, iar n continuare, pentru a se asigura i evidenierea pltitorului, simbolurilor respective le sunt adugate cifre care denot codul fiscal al pltitorului. n domeniul cheltuielilor publice, specializarea are n vedere, n primul rnd, departajarea acestora n dou mari categorii, respectiv: a) Dup clasificaia funcional; b) Dup clasificaia economic. a) Avnd n vedere clasificaia funcional a anului 2003, spre exemplu, cheltuielile se grupeaz n: Servicii publice generale Aprare, ordine public i sigurana naional Cheltuieli social-culturale Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape Aciuni economice Alte aciuni Cheltuieli de administrare ale fondului Cheltuieli din fondurile la dispoziia Guvernului Fonduri de garantare i redistribuire Cheltuieli din fondul la dispoziia Guvernului constituit din vrsminte, din privatizare Transferuri mprumuturi acordate Pli de dobnzi i alte cheltuieli Rambursri de mprumuturi
6. 7. 8.
218
Fonduri de rezerv Cheltuieli cu destinaie special Excedent/Deficit b) Dup clasificaia economic pe acelai an, cheltuielile prezentate mai sus se clasific apoi dup natura lor economic, n felul urmtor: A. Cheltuieli curente I. Cheltuieli de personal II. Cheltuieli materiale i servicii III. Subvenii IV. Prime V. Transferuri VI. Dobnzi B. Cheltuieli de capital VII. Cheltuieli de capital C. Operaiuni financiare VIII. mprumuturi acordate IX. Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite D. Rezerve XI. Rezerve/excedent/deficit. n continuare, n cadrul clasificaiei bugetare, cheltuielile se grupeaz pe subdomenii sau subaciuni. Spre exemplu, clasificarea funcional a cheltuielilor social-culturale le mparte pe acestea n: Capitolul 57.00 cheltuieli pentru nvmnt Capitolul 58.00 cheltuieli pentru sntate Capitolul 59.00 cheltuieli pentru cultur, religie i activiti privind activitatea sportiv i de tineret. Capitolul 60.00 Asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii. Iar mai departe, capitolele se submpart i ele n subcapitole. Spre exemplu: capitolul 57.00 Cheltuieli pentru nvmnt se clasific la rndul su n 18 subcapitole (administraia central, nvmntul precolar, nvmntul preuniversitar i gimnazial, nvmntul liceal, nvmntul superior etc.). n acelai timp, cheltuielile clasificate dup criteriul economic, potrivit celor menionate la litera b A I-IV, B VII, se clasific pe articole i alineate. Spre exemplu, Titlul A.I Cheltuielile de personal n: Art. 10 Cheltuieli salariale Art. 11 Contribuii pentru asigurrile sociale de stat
219
Art. 12 Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj Art. 13 Deplasri, detari, transferuri n ar Art. 14 Contribuii pentru constituirea fondului de asigurri sociale de sntate n continuare, articolele sunt subdivizate i ele n alineate. Spre exemplu: art. 13 Deplasri, detari, transferuri n ar, n alin. 13.01 Deplasri, detari, transferuri n ar, alin. 13.02. Deplasri n strintate .a.m.d. Gruparea resurselor financiare publice i a cheltuielilor publice potrivit principiului specializrii bugetare se face pe fiecare buget n parte, n funcie de specificul resurselor care se gestioneaz prin acel buget i de categoriile de aciuni i obiective care se finaneaz prin el. Clasificarea cheltuielilor dup criteriul economic este comun pentru toate aciunile i domeniile de activitate, din care cauz fiecare capitol i subcapitol din cadrul clasificaiei funcionale se grupeaz i dup criteriul economic. De asemenea, gruparea cheltuielilor publice are n vedere i un alt criteriu, cel departamental, funcie de care acestea se defalc pe ministere i alte organe centrale (67 la numr), precum i pe judee i Municipiul Bucureti (42 la numr). De altfel, structura veniturilor bugetului de stat pe anul 2003 se poate vizualiza prin anexa nr. 1 la prezenta lucrare, iar cea a cheltuielilor, prin anexa nr. 2. f) Principiul unitii monetare, oblig ca toate operaiunile bugetare s fie exprimate n moned naional. g) Principiul echilibrului bugetar, acest principiu reprezenta odat o cerin de baz n teoria finanelor publice clasice. El funciona n majoritatea rilor lumii, aceasta pn aproximativ n perioada crizei economice din 19291933; pentru a iei din criza economic i pentru a prentmpina poate altele, majoritatea rilor a ncercat practica bugetelor ciclice, elaborate pe un numr mai mare de ani, n variante de genul: a) crearea unui fond de rezerv bugetar; b) crearea fondului de egalizare; c) tehnica amortizrii alternative. Ele nu au dat ns rezultatele scontate referitor la echilibrarea bugetar. n perioada anilor 1960-1980, potrivit doctrinei bugetare neoclasice, s-a ncercat conceptul bugetului regulator, prin intermediul unor fonduri de aciune conjunctural, create pe baza unor credite aprobate anual de Parlament. Aceste fonduri puse la dispoziia Guvernului se pot folosi pentru finanarea unor cheltuieli publice suplimentare, fa de cele aprobate iniial prin bugetul public.
220
n prezent, majoritatea rilor lumii i construiete bugetele cu deficit, care variaz ca pondere n produsul intern brut, n funcie de politicile bugetare pe care le aplic partidele politice aflate la guvernare n acea perioad. Teoria potrivit creia un deficit bugetar meninut n limite controlabile, care s nu depeasc 3% din produsul intern brut, s nu fie acoperit prin emisiune suplimentar de moned i s fie folosit cu predilecie pentru finanarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor poteniali factori productivi n societate, a fost mbriat de tot mai multe state, printre care i Romnia, care i-a construit bugetele de stat n acest fel ncepnd cu anul 1990. ntocmirea bugetelor rii noastre cu deficite nu a fost ns de bun augur pentru finanele rii, deoarece de la o cheltuial public cu plata dobnzilor (i alte cheltuieli adiacente mprumuturilor) de 6% din totalul cheltuielilor publice n anul 1995, s-a ajuns la 28,5% pe exerciiul financiar 2002. Deficitul bugetar poate avea efecte negative i asupra creterii ratei dobnzii pe pia, fenomen care determin reducerea investiiilor n sectorul privat, care s-ar fi realizat altfel pe calea creditelor bancare, cu toate consecinele negative care decurg de aici (reducerea activitii economice, n general, a productivitii muncii, a salariilor, a consumului, inclusiv a cererii pentru bunuri de folosin ndelungat, a cumprrii de locuine etc.).
12.4.2. Etapele procesului bugetar

Procesul bugetar presupune un ansamblu de aciuni i msuri ntreprinse de ctre instituiile specifice ale statului n vederea aplicrii politicilor financiare ale partidelor politice i guvernelor pe care le reprezint, prin intermediul bugetului public. Cu alte cuvinte, procesul bugetar are rolul ca, n contextul cadrului juridic existent privind fiscalitatea i n cel al politicilor bugetare, s pun n micare mecanismul bugetelor prin intermediul crora se constituie i utilizeaz resursele financiare publice. n cadrul etapelor procesului bugetar are loc nvestirea cu putere de lege a nivelurilor resurselor publice prognozate a fi realizate n exerciiul bugetar respectiv, precum i a nivelului plilor de cas admise n vederea achiziionrii de bunuri, utiliti i servicii publice de care s beneficieze membrii acelei societii. n unele situaii, cu prilejul aprobrii de ctre Legislativ a Legii bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat sau a bugetelor fondurilor speciale, prin aceste reglementri se pot prevedea i unele modificri ale legilor speciale n vigoare, care aplic politicile fiscale sau bugetare, dar care sunt suspendate pe perioada exerciiului bugetar n cauz, fiind aplicate cele din Legea bugetar.
221
De obicei, problemele privind reglementarea politicilor fiscale i a celor bugetare sunt lsate pe seama actelor normative speciale care le pun n practic. Pe acest fundal, an de an, legile bugetare aprob nivelurile resurselor publice posibil de colectat din economie, precum i destinaia acestora. Aa cum s-a mai precizat, legile de aprobare a bugetelor comport de multe ori un pronunat caracter politic, ntruct ele rspund, n primul rnd, cerinelor i dorinelor anumitor grupuri de interese, n numele crora cei alei hotrsc. Etapele procesului bugetar constau n: a) Elaborarea proiectelor de buget b) Aprobarea acestora c) Executarea lor d) Raportarea modului de execuie care presupune: - ncheierea acestora - controlul organelor abilitate asupra acestora - aprobarea conturilor generale privind execuia bugetelor a) Elaborarea proiectelor de buget Elaborarea proiectelor de buget este un atribut al organelor executive ale statului Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice centrale de stat din rndul crora un rol important l au Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, Casa Naional de Asigurri de Sntate i alte ministere i instituii centrale. Ca urmare a acestor prerogative, proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor propriu-zise se elaboreaz de ctre Guvern prin intermediul organelor sale de specialitate, al Ministerului Finanelor Publice, n cazul rii noastre; ministerul ntocmete proiectele bugetelor pe baza unor prognoze privind indicatorii macroeconomici i sociali, pe baza politicilor i strategiilor sociale, a propunerilor ordonatorilor principali de credite, a politicilor fiscale i bugetare din acea perioad, a posibilitilor de finanare a deficitului bugetar i de echilibrare a bugetelor locale. Calendarul elaborrii proiectului bugetului de stat, potrivit reglementrilor romneti, este urmtorul: - lucrarea privind indicatorii macroeconomici i sociali pentru exerciiul bugetar pentru care se ntocmete proiectul de buget i pentru urmtorii 3 ani va fi efectuat de organele abilitate pn la data de 31 martie a anului curent; - Ministerul Finanelor Publice va prezenta Guvernului pn la data de 1 mai obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se ntocmete proiectul bugetului de stat;
222
- pn la 1 iunie, Ministerul Finanelor Publice va transmite ordonatorilor de credite (ministere etc.) o scrisoare prin care se prezint contextul macroeconomic pe baza cruia se va ntocmi proiectul de buget, metodologia de lucru etc., precum i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern; - pn la data de 15 iunie, Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor de credite eventualele modificri ale limitelor de cheltuieli, n baza schimbrii cadrului macroeconomic din martie pn la aceast dat; - pn la data 15 iulie, ordonatorii principali de credite transmit Ministerului Finanelor Publice proiectul de buget i anexele respective, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli estimate pentru urmtorii 3 ani; - Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului pentru a fi incluse n proiectul bugetului de stat; - n aceeai perioad, organele administraiei publice locale efectueaz propunerile lor ctre Ministerul Finanelor Publice privind mijloacele de echilibrare din cote sau sume defalcate din veniturile bugetului de stat, precum i eventualele propuneri de transferuri bugetare din bugetul de stat ctre bugetele locale, pentru eventualele lucrri de investiii la care pot fi atrase i finanri externe; - Ministerul Finanelor Publice poart permanent discuii cu ordonatorii principali de creditare privind propunerile acestora, iar n caz de divergen hotrte Guvernul. n acest context, proiectele de buget i anexele acestora se depun la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august; - pn la data de 30 septembrie, Ministerul Finanelor Publice pe baza proiectelor ordonatorilor principali i a variantei proprii, ntocmete proiectul legilor bugetare i proiectul propriu-zis al bugetului de stat i al anexelor la acesta, pe care le depune Guvernului. Proiectul va fi nsoit de un raport privind situaia macroeconomic pentru exerciiul bugetar respectiv i proiecia acesteia pe urmtorii 3 ani. Raportul va cuprinde, de asemenea, politica fiscal-bugetar avut n vedere la elaborarea legii bugetare i a proiectelor bugetare; - Guvernul i nsuete documentele cu privire la legea i proiectele bugetelor prezentate de Ministerul Finanelor Publice sau introduce unele modificri, dup care l depune Parlamentului, pn la data de 15 octombrie, pentru adoptare. Proiectul bugetului de stat depus Parlamentului pentru aprobare cuprinde: a) la venituri, estimrile anului, structurate pe capitole i subcapitole; b) la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizrile coninute n legi specifice, n structur funcional i economic, defalcate pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz;
223
c) deficitul sau excedentul bugetar. Anexele proiectelor legilor bugetare cuprind: a) sintezele bugetelor; b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a acestora; d) alte anexe specifice. Paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea Legii bugetului de stat i a proiectului bugetului de stat, aceleai organe (n cadrul aceluiai calendar bugetar), dintre care un rol important l deine Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, elaboreaz proiectul Legii bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului pentru omaj, precum i proiectele bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului asigurrilor pentru omaj. n acelai cadru, elaborarea proiectelor bugetelor locale se face pe baza proiectelor bugetelor proprii ale administraiilor publice locale i ale instituiilor i serviciilor publice din subordinea lor. n conformitate cu calendarul procesului bugetar pentru bugetul de stat, organele publice ale administraiei publice locale (consiliile locale, municipale, oreneti, comunale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti) prezint proiectele bugetelor locale Direciilor generale ale finanelor publice judeene i Municipiului Bucureti pn la data de 15 mai; n aceste proiecte sunt evideniate propunerile pentru echilibrarea lor pe seama sumelor i a cotelor defalcate din veniturile bugetului de stat i din eventualele transferuri de la bugetul de stat. Direciile generale ale finanelor publice judeene i Municipiului Bucureti sunt obligate s prezinte Ministerului Finanelor Publice, cel trziu pn la data de 1 iunie, proiectele bugetelor locale, pe ansamblul judeului i al Municipiului Bucureti. La rndul su, pn la 1 iulie, Ministerul Finanelor Publice analizeaz propunerile bugetelor locale privind mijloacele de echilibrare solicitate de acestea (sume i cote defalcate din veniturile bugetului de stat) i eventualele transferuri i, cu acordul Guvernului, transmite Direciilor generale ale finanelor publice nivelul acestora pentru fiecare unitate administrativ-teritorial (judeene i Municipiul Bucureti) n vederea definitivrii proiectelor bugetelor locale. Pe baza nivelurilor mijloacelor de echilibrare i a nivelurilor transferurilor primite de la Direciile generale ale finanelor publice, organele locale ale administraiilor publice definitiveaz pn la data de 20 iulie proiectele bugetelor locale, apoi le depun la Direciile respective, care, la rndul lor, ntocmesc proiectul bugetului local la nivelul ntregului jude i al Municipiului Bucureti.
224
b) Etapa aprobrii bugetelor nainte de dezbaterea n plen a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetului fondurilor speciale, a bugetului asigurrilor pentru omaj i a proiectelor de legi ale acestora, documentele respective sunt analizate i amendate de ctre comisiile de specialitate ale Parlamentului (Comisia BugetFinane n special), pe baza propunerilor grupurilor parlamentare. Dup ce se ndeplinesc i aceste condiii legale, bugetele se discut i se aprob n plen de ctre Parlament, pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i alineate dup caz, pe ordonatori principali de credite, precum i pe credite de angajament pentru aciunile multianuale. S n acest context, bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul asigurrilor de omaj, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprob prin lege de ctre Parlament. S Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele abilitate n acest scop, prin acte normative speciale. S Bugetele instituiilor publice finanate parial prin bugetele prevzute la primul punct se aprob prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor de credite. S Bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetele prevzute la acelai punct se aprob de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora. S Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se aprob de ctre organul de conducere al instituiilor publice, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. S Bugetul Trezoreriei Statului se aprob prin Hotrre a Guvernului. n termen de maximum 30 de zile de la intrarea n vigoare a Legii bugetului de stat, proiectele bugetelor locale trebuie supuse aprobrii consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, urmnd apoi a fi publicate n presa local i afiate la sediul primriilor. S bugetele locale municipale, oreneti i comunale se aprob de ctre consiliile locale; bugetul propriu al judeului sau al Municipiului Bucureti se aprob de ctre consiliile judeene, respectiv, de ctre cel al Municipiului Bucureti. n vederea aprobrii bugetelor locale, proiectele acestora sunt nsoite de un raport al primarului, al preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al Municipiului Bucureti, dup caz. Cu ocazia aprobrii bugetelor locale, trebuie s se aib n
225
vedere i contestaiile depuse de locuitori cu privire la acestea, n sensul analizrii acestora i, n funcie de temeinicie, s se in cont de ele la aprobarea bugetelor. Dac legile bugetelor anuale nu sunt aprobate de ctre Parlament pn pe data de 15 decembrie, Guvernul poate solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. De asemenea, dac legile bugetare nu au fost aprobate cu cel puin patru zile nainte de expirarea exerciiului bugetar precedent pentru anul curent, Guvernul execut bugetul anului curent la nivelul cifrelor anului precedent, n care sens cheltuielile lunare nu pot depi 1/12 din prevederile anului precedent, cu anumite excepii extrem de motivate (aciuni noi etc.). c) Etapa execuiei bugetare Dup ce legile bugetare au fost adoptate de ctre Parlament i promulgate de Preedinte, acestea se public n Monitorul Oficial al Romniei, moment n care devin operaionale. Acest lucru presupune msuri i acte decizionale referitoare la ncasarea veniturilor prognozate i efectuarea cheltuielilor (pli de cas), n limita creditelor bugetare aprobate. Competena i rspunderea execuiei bugetare cu privire la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului asigurrilor pentru omaj, bugetului Trezoreriei Statului revine Guvernului i organelor sale de specialitate (ministere i alte instituii publice centrale), iar cea referitoare la bugetele locale revine birourilor executive ale consiliilor locale, primarilor, preedinilor consiliilor judeene, primarului general al Municipiului Bucureti, precum i conductorilor instituiilor publice care sunt finanate prin intermediul acestora. Execuia de cas a bugetelor presupune un ntreg complex de operaii care se refer la ncasarea veniturilor i plata cheltuielilor. Execuia bugetar propriu-zis este demarat prin propunerile ordonatorilor principali de credite de repartizare pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare, de ctre Ministerul Finanelor Publice care, la aprobare, are n vedere termenele de plat a impozitelor i taxelor, combinate cu periodicitatea ncasrilor din anii precedeni, iar la cheltuieli ine cont de scadenele salariilor, ale cheltuielilor de ntreinere i funcionare a instituiilor n cauz sau de aciunile i obiectivele care sunt preconizate s fie finanate prin intermediul acestora, n fiecare perioad din an. Cum ritmicitatea efecturii cheltuielilor este mult mai constant dect periodicitatea de ncasare a veniturilor, aceast caracteristic trebuie luat n considerare la aciunea de repartizare pe trimestru a prevederilor
226
bugetare. Aceast operaiune de repartizare pe trimestre a prevederilor bugetare trebuie parcurs n cadrul tuturor bugetelor; n acest proces, Ministerul Finanelor Publice, ca organ de specialitate al Guvernului, aa cum s-a mai precizat, are un rol foarte important. Cu aceeai ocazie, a repartizrii pe trimestre a prevederilor bugetului de stat, Ministerul Finanelor Publice aprob i celorlalte bugete defalcarea pe trimestre a mijloacelor de echilibrare care se acord din bugetul de stat ctre bugetelor locale. n cadrul procesului de constituire a resurselor financiare publice prin ncasarea impozitelor i taxelor, mobilizarea acestora n conturile Trezoreriei Statului se realizeaz din iniiativa contribuabililor persoane juridice i instituii publice care rspund n faa legii de corecta calculare i achitare la termen a obligaiilor pe care le au ctre stat, iar n cazul persoanelor fizice i al asociaiilor familiale, aceast aciune se realizeaz n baza comunicrii debitelor pe care le au de plat de ctre organele fiscale. n nfptuirea propriu-zis a procesului de constituire a resurselor financiare, bugetare sunt implicai mai muli factori, rolul cel mai nsemnat revenind organelor teritoriale de specialitate ale Ministerului Finanelor Publice. n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetului asigurrilor pentru omaj, rolul principal este ndeplinit de ctre organele teritoriale ale Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale, iar pentru veniturile prevzute prin bugetul fondurilor speciale de ctre ministerele sau instituiile publice centrale; prin intermediul lor se execut acele bugete, de exemplu, prin intermediul Casei Naionale a Asigurrilor de Sntate i a organelor sale: pentru ncasarea contribuiilor asigurrilor sociale de sntate i efectuarea de cheltuieli din aceste fonduri teritoriale. Pentru ncasarea propriu-zis a veniturilor bugetare trebuie ndeplinite o serie de procedee i tehnici precum: identificarea subiecilor impozabili, determinarea materiei impozabile, stabilirea debitelor propriu-zise, precum i ncasarea acestora. De asemenea, operaiuni nsemnate se necesit i n ceea ce privete evidenierea, gestiunea i administrarea veniturilor bugetare (care se realizeaz prin Trezoreria Statului). Efectuarea de cheltuieli potrivit prevederilor bugetare presupune, de asemenea, un numr important de procedee i operaiuni, printre care: - definitivarea bugetelor de venituri i cheltuieli, cu repartizarea acestora pe fiecare instituie public care are calitatea de ordonator de credite i cu aprobrile de rigoare, cnd este vorba de o instituie public ierarhic inferioar; - deschiderea de credite bugetare (autorizarea bugetar);
227
- realizarea veniturilor proprii n cuantumul prevzut, atunci cnd instituia public n cauz are dreptul prin lege s acopere o parte din cheltuielile sale din aceste venituri. Aceeai prevedere este valabil i n cazul consiliilor locale, judeene i al Municipiului Bucureti, pentru care realizarea veniturilor proprii reprezint condiia de baz i limita n cadrul creia se pot efectua cheltuieli publice. Alte etape necesare n vederea efecturii de pli din contul Trezoreriei Statului (pentru cheltuielile publice prevzute prin bugete) sunt: - angajamentul bugetar, care reprezint orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice; - lichidarea, faz n care se verific existena angajamentelor i realitatea sumelor datorate; - ordonanarea cheltuielilor, prin care se confirm faptul c bunurile i serviciile au fost efectuate sau creanele au fost verificate, iar plata lor poate fi fcut; - plata cheltuielilor (denumit i plat de cas), actul final prin care se achit, prin virament sau prin numerar, obligaiile fa de teri. n cadrul derulrii execuiei bugetare, pot aprea situaii n care la anumite subdiviziuni a clasificaiei bugetare s existe disponibiliti de credite bugetare, iar la altele insuficiene; pentru soluionarea acestui neajuns, se poate apela la viramente de credite bugetare. Virarea de credite bugetare reprezint deci operaiunea prin care se diminueaz creditele bugetare de la o subdiviziune a clasificaiei bugetare, unde exist disponibiliti, i se majoreaz corespunztor la o alt subdiviziune, la care fondurile sunt insuficiente. Aceast operaiune se poate efectua numai ntr-o anumit perioad a exerciiului bugetar de regul, ncepnd cu semestrul II al anului. n efectuarea cheltuielilor bugetare, un rol important l au unitile Trezoreriei Statului, unde i au deschise conturile instituiile publice consumatoare de fonduri publice i prin intermediul crora se efectueaz pli de cas. n cadrul Trezoreriei Statului, pe baza unui sistem contabil propriu, sunt evideniate plile de cas pe toate componentele bugetului general consolidat i, n cadrul acestora, pe aciuni i domenii, apoi pe fiecare instituie public n parte. Instituiile publice sunt i ele obligate ca, n contabilitatea proprie, s defalce execuia de cas a bugetului n funcie de natura plilor, dup criteriul economic. n concluzie, efectuarea de cheltuieli din fondurile publice, prin intermediul componentelor bugetului general consolidat, se pot efectua numai dup ce: a) Parlamentul sau organul legislativ abilitat aprob bugetul n cauz, prin stabilirea unor limite, n cifre anuale.
228
b) Repartizarea acestora pe trimestre, inclusiv a veniturilor bugetului respectiv, ocazie cu care se stabilete i modul de finanare a deficitului bugetar; n aceast operaiune, rolul principal l are Ministerul Finanelor Publice, pentru bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurilor speciale i asigurrile pentru omaj, respectiv Direciile Generale ale Finanelor Publice, pentru bugetele locale. c) Deschiderea de credite bugetare, care se face lunar, pe baza aprobrii Ministerului Finanelor Publice, i care reprezint condiia de baz pentru a se putea efectua pli de cas. d) ncheierea execuiei bugetare. Potrivit reglementrilor romneti, execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie, aplicndu-se deci sistemul de gestiune care presupune: - orice venit ncasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonatat n cadrul prevederilor bugetare, dar nepltit pn la 31 decembrie, se va ncasa sau se va plti, dup caz, n contul bugetului pe anul viitor. n acest context, creditele bugetare neutilizate pentru exerciiul curent i pierd valabilitatea; - disponibilitile din mijloacele extrabugetare existente n conturi la 31 decembrie se vor repartiza pentru anul urmtor, dac legea special care le reglementeaz nu prevede altfel; - eventualele excedente ale bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate n cursul anului prin transferuri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza cu bugetul statului n limita transferurilor acordate; - de asemenea, disponibilitile fondurilor externe nerambursabile, sosite prin anumite programe, precum i disponibilitile din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene se repartizeaz pentru anul urmtor. Aa cum s-a mai artat, referindu-ne la etapa execuiei de cas a sistemului bugetar, aceasta se nfptuiete prin intermediul Trezoreriei Statului, care ntocmete i documentele de nchidere a exerciiului bugetar, printre care: contul general anual de execuie a bugetului de stat, conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i contul general anual al datoriei publice. Prevederile acestor conturi, ntocmite de ctre Ministerul Finanelor Publice, se nsuesc de ctre Guvern i se supun adoptrii Parlamentului. Ministerul Finanelor Publice, n colaborare cu Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, ntocmete n aceleai condiii contul general al execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat i cel al execuiei bugetului fondurilor de omaj care, dup ce sunt nsuite de ctre Guvern, sunt supuse spre adoptare Parlamentului.
229
nainte ca parlamentul s i exprime opinia n legtur cu aceste conturi, proiectele lor sunt naintate Curii de Conturi, care procedeaz la analizarea datelor evideniate n acestea, n special pe baza controalelor pe care le efectueaz la majoritatea instituiilor publice centrale i locale care realizeaz i folosesc fonduri publice. Verificarea efectuat de ctre Curtea de Conturi asupra conturilor generale privind execuia componentelor bugetului general consolidat are n vedere respectarea legalitii, a oportunitii i a necesitii prevederilor lor; totodat, se verific i dac aceste cheltuieli s-au efectuat n condiii de eficient social i economic. n fapt, cu prilejul verificrii execuiei bugetare, Curtea de Conturi urmrete calitatea gestionrii banilor publici la nivelul fiecrei instituii publice, precum i pe ansamblul bugetelor. Pe baza raportului Curii de Conturi cu privire la conturile generale de execuie a bugetelor i pe baza sintezei Guvernului cu privire la evoluia economico-financiar a economiei, cu luarea n considerare a opiniei comisiilor permanente parlamentare reunite, de buget-finane, conturile generale privind execuia bugetelor se supun dezbaterii Parlamentului, pentru a fi adoptate. Dup adoptare, conturile generale de execuie a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat se ratific de ctre Preedintele rii i se public n Monitorul Oficial.
230
Capitolul 13
Particulariti privind bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, al asigurrilor pentru omaj i cele constituite din fonduri speciale i mijloace extrabugetare
13.1. Structura, elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale
Structura bugetelor locale este consecina modului n care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitile rii n comune, orae, municipii inclusiv a mpririi Municipiului Bucureti, pe sectoare. Rspunznd acestei organizri administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel: 1. Bugetele proprii ale judeelor i Municipiului Bucureti 2. Bugetele municipiilor, oraelor, comunelor i sectoarelor Municipiului Bucureti 3. Bugetele judeelor i Municipiului Bucureti, formate prin nsumarea bugetelor de la nr. crt. 1 i 2. 4. Bugetele instituiilor i serviciilor publice locale, care sunt finanate: a) integral din bugetul local, n funcie de subordonare, prin bugetul propriu al judeului, municipiului, al oraului sau al comunei;
231
b) din venituri extrabugetare i, n completare, prin subvenii acordate de la bugetul local, n funcie de subordonare; c) integral, din mijloace extrabugetare. ntruct acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz prin intermediul bugetelor judeene i cel al Municipiului Bucureti, este important ca la ndemna consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului Bucureti s stea criterii i tehnici clare, adecvate, n funcie de care s se procedeze la repartizarea echitabil a resurselor pe bugetele unitilor administrativ-teritoriale, ale comunelor, ale oraelor, ale municipiilor i ale sectoarelor Municipiului Bucureti. n contextul acestei structuri, veniturile bugetelor locale se constituie din: A) Venituri proprii, care la rndul lor sunt formate din: a. venituri din impozite i taxe b. venituri cu destinaie special B) Mijloace de echilibrare de la bugetul de stat, sub forma: a. cotelor i sumelor defalcate din impozitul pe venit, care pe anul 2003 nsumeaz 56.582,8 mld. lei sau 95,7% din acest impozit b. sumelor defalcate din TVA, care pe anul 2003 nsumeaz 34.350,9 mld. lei sau 27,6% din acest impozit; C) Transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat, care pe anul 2003 nsumeaz 5.868,9 mld. lei, respectiv 2,0% din prevederile totale ale bugetului de stat pe acest an. D) mprumuturi din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului, pentru acoperirea golurilor temporare de cas, determinate de decalajul ntre ritmul de constituire a veniturilor i cel de efectuare a cheltuielilor. E) mprumuturi de la bncile comerciale sau de la alte instituii de credit, interne i externe. A. a) Veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate n principal din impozite, taxe i alte venituri. Principalele impozite atribuite bugetelor locale sunt: impozitul pe profit de la regiile autonome, impozitul pe cldiri de la persoanele juridice i fizice, impozitul pe terenuri de la persoanele juridice i fizice, impozitul agricol, impozitul pe spectacole, impozitul pe venitul din concesionarea bunurilor societilor comerciale sau ale companiilor naionale la care statul este acionar majoritar, precum i regiilor autonome etc. Veniturile proprii de natura taxelor sunt constituite, n principal, din: taxe asupra mijloacelor de transport deinute de persoanele juridice i fizice, taxe judiciare, extrajudiciare, notariale, pentru eliberarea de licene i autorizaii de funcionare, taxe din activiti cadastrale i agricultur.
232
n cadrul veniturilor bugetelor locale, la categoria alte venituri se includ un numr nsemnat de astfel de resurse, dar de mai mic importan, dintre care menionm: venituri din recuperarea cheltuielilor de judecat, imputaii i despgubiri din amenzi i alte sanciuni aplicate, restituiri de fonduri din finanarea bugetar local a anilor precedeni, ncasri din valorificarea bunurilor confiscate, venituri din privatizare, venituri din ncasarea contravalorii lucrrilor de combatere a duntorilor i bolilor n sectorul vegetal, veniturile circumscripiilor sanitar-veterinare, venituri din concesiuni i nchirieri, venituri din valorificarea unor bunuri ale statului, venituri din vnzarea locuinelor construite din fondurile statului etc. A.b) Veniturile cu destinaie special au drept scop acoperirea unor cheltuieli pentru activitile i sectoarele de unde provin aceste venituri, dintre care amintim: taxe speciale, venituri din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului privat, venituri din fondul de intervenie, venituri din fondul pentru locuine, venituri din amortizarea mijloacelor fixe, venituri pentru finanarea Programului de pietruire a drumurilor comunale i alimentarea cu ap a satelor, venituri din nchirierea, vnzarea i concesionarea unor bunuri aflate n administrarea spitalelor publice, din donaii i sponsorizri, venituri pentru finanarea aciunilor privind reducerea riscului seismic al construciilor existente cu destinaie de locuin. Repartizarea veniturilor proprii din impozite, taxe i alte venituri ntre bugetele proprii ale judeelor, pe de-o parte, i bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti i bugetul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureti, pe de alt parte, se pot vizualiza n anexele nr. 3 i 4 la prezenta lucrare. B) Mijloacele de echilibrare pentru bugetele locale sunt constituite, aa cum s-a mai artat, din cote i sume defalcate din impozitul pe venit i sumele defalcate din TVA a) Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit legislaiei n vigoare la 1 ianuarie 2003,66 sunt urmtoarele: - 36% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor; - 10% la bugetul propriu al judeelor; - 17% la dispoziia consiliilor judeene, pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraelor, municipiilor i bugetului propriu al judeului. Pentru Municipiul Bucureti, cotele defalcate din impozitul pe venit sunt stabilite astfel: - 18% pentru bugetele sectoarelor Municipiului Bucureti;
66
Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631, art. 23, alin. 2 i 3, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 863/29.11.2002
233
- 36% pentru bugetul propriu al Primriei Municipiului Bucureti; - 9% la dispoziia Consiliului General al Municipiului Bucureti, pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor i al Primriei Municipiului Bucureti. Sumele corespunztoare acestor cote se aloc n bugetele unitilor administrativ-teritoriale de ctre unitile operative ale Trezoreriilor Statului, n termen de 5 zile lucrtoare de la sfritul fiecrei luni n cursul creia s-au ncasat aceste impozite, de la pltitori grupai din punct de vedere teritorial (n funcie de domiciliul lor fiscal). Dac n cazul sumelor rezultate din cotele defalcate de 18% sau de 36% (care se atribuie direct de ctre unitile operative ale Trezoreriei Statului bugetelor comunelor oraelor, municipiilor i sectoarelor Municipiului Bucureti), nu pot exista ingerine de nici o natur din partea consiliilor judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, n situaia cotelor defalcate de 17% (la judee) i 9% (la Primria Municipiului Bucureti), pot exista influene de natur subiectiv, bazate mai ales pe criterii politice. b) n ceea ce privete sumele defalcate din TVA, a doua surs important pentru echilibrarea bugetelor locale, trebuie menionat faptul c aceste sume sunt direcionate spre aciuni precis stabilite. Spre exemplu, prin bugetul anului 2003, sumele defalcate din TVA au fost destinate finanrii cheltuielilor instituiilor de nvmnt preuniversitar de stat, ale creelor, ale centrelor judeene i locale de consultan agricol, inclusiv pentru acordarea de produse lactate i de panificaie pentru elevii claselor I-IV din nvmntul de stat. i sumele defalcate din impozitul pe venit (menionate la litera B(a)) sunt afectate unor aciuni i obiective expres stabilite, respectiv: protecie social privind asigurarea ajutorului social i a ajutorului pentru nclzirea locuinei (Legea 416/2001 privind venitul minim garantat); susinerea sistemului de protecie a copilului; finanarea instituiilor de cultur i pentru plata contribuiilor personalului neclerical angajat n unitile de cult; subvenionarea energiei termice livrate populaiei, asigurarea ajutoarelor pentru nclzirea locuinei sau pentru retehnologizarea instalaiilor pentru producerea i/sau distribuia energiei termice; pentru echilibrarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i celor proprii ale judeelor. Pentru a fi repartizate potrivit destinaiilor prezentate mai sus, sumele defalcate din impozitul pe venituri i din TVA se aloc pe localiti i pe bugetul propriu al judeului, printr-o hotrre luat dup consultarea primarilor i cu asistena tehnic de specialitate a direciilor generale ale finanelor publice.
234
De asemenea, aa cum s-a mai artat, ntruct pot exista influene bazate mai ales pe criterii politice (n repartizarea pe bugete ale unitilor administrativteritoriale a sumelor provenite din cotele defalcate 17% i 9% , precum i a sumelor defalcate din impozitul pe venit), autoritile statului au ncercat s limiteze aceste influene, stabilind ca 50% din aceste mijloace de echilibrare s fie repartizate pe uniti administrativ-teritoriale, pe baza urmtoarei formule:
SDu =
(VPj + Ij):Pj Pu (VPu + Iu):Pu Pj

n n =1
(VPj + Ij):Pj Pu (VPU + Iu):Pu Pj
SDj,
n care, SDu = Sume defalcate din impozitul pe venit pe unitate administrativteritorial; SDj = Suma defalcat din impozitul pe venit, repartizat pe total jude, potrivit acestui criteriu; VPj = Venituri proprii la nivelul judeului; Ij = Impozitul pe venit cuvenit, potrivit legii, la nivelul judeului; Pj = Populaia judeului; VPu = Veniturile proprii ale unitilor administrativ-teritoriale; Iu = Impozitul pe venit cuvenit, potrivit legii, la nivelul unitii administrativteritoriale; Pu = Populaia unitii administrativ-teritoriale Chiar i n aceste condiii, cnd la dispoziia consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului Bucureti rmn doar 50% din aceste mijloace de echilibrare, pentru a fi repartizate pe bugetele unitilor administrativteritoriale, cu toat asistena de specialitate a direciilor generale a finanelor publice, prevzut de lege, exist riscul ca ele s nu fie repartizate n mod echitabil. La nivelul anului 2003, fondurile publice (din veniturile bugetului de stat) care se pun la dispoziia bugetelor locale pentru echilibrare, sub forma cotelor i a sumelor defalcate din impozitul pe venit i TVA, se ridic la 90.933,6 mld. lei, respectiv 27,4% din totalul resurselor publice ale bugetului de stat. Datorit sistemului de alocare a acestor resurse pe bugetele locale, ele nu mai figureaz n totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an; n virtutea principiului funcionrii bugetului general consolidat, aceste sume sunt evideniate ca venituri numai n bugetele locale, dei ele sunt efectiv realizate prin intermediul bugetului de stat.
235
C) n comparaie cu veniturile bugetului de stat transmise pentru echilibrarea bugetelor alocate, transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale, precum i transferurile de la alte bugete (bugetul asigurrilor pentru omaj etc.) ctre bugetele locale sunt evideniate, n execuie, n bugetul de stat i n celelalte bugete, ca o cheltuial denumit transferuri consolidate, iar n bugetele locale ca venituri sub forma subveniilor. n aceste condiii, veniturile bugetelor locale, sub forma subveniilor, apar ca: a) subvenii de la bugetul de stat, evideniate pe destinaii (centrale termice i electrice de termoficare, investiii, dezvoltarea sistemului energetic, drumuri judeene, comunale, strzi, planuri urbanistice, aeroporturi de interes local etc.) sau b) subvenii de la alte bugete, pentru ocuparea temporar a forei de munc, susinerea sistemului de protecie a drepturilor copilului. n acest cadru, pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de-o parte, i cheltuielile publice totale, pe de alt parte, i deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale se vor elimina, la fel ca i subveniile care apar ca venituri prin bugetele locale. Aceste sume rmn deci nregistrate o singur dat ca venituri, n bugetul de stat, i o singur dat ca i cheltuial, prin bugetele locale (la cheltuirea lor efectiv, prin execuia prii de cheltuieli a bugetelor locale). D) mprumuturile din contul curent general al Trezoreriei Statului, pentru acoperirea golurilor temporare de cas, nu pot depi 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului fiscal respectiv, n care se face mprumutul. E) mprumuturile pe care le pot contracta consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, de la bnci sau alte instituii de credit, pot fi aprobate numai cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor ce le compun, fr a se depi limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit. De asemenea, angajarea de mprumuturi interne se poate efectua numai dup informarea prealabil a Ministerului Finanelor Publice, iar a celor externe numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor mprumuturi. Comisia este constituit din reprezentani ai autoritilor administraiei publice locale, ai Guvernului i ai Bncii Naionale a Romniei, componena ei fiind aprobat prin hotrre de Guvern. Cheltuielile care se finaneaz prin bugete locale sunt difereniate n funcie de structura bugetelor la care se refer, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectueaz prin bugetul propriu al judeului, i altele sunt cele care se finaneaz prin bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti i cel al Consiliului General al Municipiului Bucureti.
236
Astfel, prin bugetele proprii ale judeelor sunt finanate cheltuieli specifice sarcinilor i atribuiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuieli pentru autoritile executive, nvmntul special, primar i gimnazial, unele cheltuieli pentru sntate, cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret, asistena social, alocaiile, pensiile, ajutoarele i indemnizaiile, serviciile publice, dezvoltarea public i locuine, agricultura i silvicultura, transporturile i comunicaiile, alte aciuni economice, dobnzile aferente datoriei publice, dac este cazul, i alte cheltuieli, cum sunt rambursrile de mprumuturi sau cheltuielile cu destinaie special etc. Prin bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti i cel al Municipiului Bucureti sunt finanate cheltuieli specifice unitilor administrativ-teritoriale, ca de exemplu: cheltuieli pentru ntreinerea i repararea strzilor, iluminatul public, salubritate, ntreinerea de zone verzi, parcuri, locuine, alimentri cu ap, staii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staii de pompare, reele centrale i puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale n localiti, electrificri rurale i alte aciuni privind serviciile de dezvoltare public i locuine. De asemenea, prin bugetele acestor uniti sunt finanate activiti i cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanate prin bugetele proprii ale judeelor, ele viznd ns uniti i aciuni din cadrul acestor localiti, ca de exemplu: nvmntul preuniversitar; sntatea (cree, drepturile donatorilor onorifici de snge etc); cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret; asisten social; agricultur i silvicultur; transporturi i comunicaii; cheltuieli privind datoria public local, dac este cazul, precum i cheltuielile cu destinaie special. Categoriile de aciuni i cheltuieli care se finaneaz prin bugetele proprii ale judeelor, pe de-o parte, i bugetele unitilor administrativ-teritoriale (comune, orae, municipii i Municipiul Bucureti), pe de alt parte, se pot vizualiza n anexele 5 i 6 la prezenta lucrare. La baza elaborrii, aprobrii i execuiei bugetelor locale stau, n general, aceleai principii i reguli care funcioneaz i n cazul bugetului de stat, cu unele excepii precizate de legea special care le reglementeaz67. Aceste excepii se refer la autonomia local (ntre comune, orae, municipii i consiliul judeean nu exist relaii de subordonare), la principiul echilibrului i cel al realitii.
Legea finanelor publice locale nr. 189 cu modificrile i completrile ulterioare, art. 4, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 404/22.10.1998
67
237
Dac principiile anualitii, publicitii, echilibrului i cel al realitii pot funciona n mod firesc, cu unele mici abateri, de multe ori interne, principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat. Acest principiu, foarte corect abordat n intenia legiuitorului, se realizeaz n majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ, deoarece, aa cum s-a mai precizat, pn cnd nu se va gsi o formul matematic corect pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localiti, alocarea acestora va fi afectat de muli factori de natur subiectiv, care vor mpiedica dezvoltarea normal i echilibrat a tuturor localitilor rii. Elaborarea proiectelor bugetelor locale trebuie s se ncadreze n calendarul general valabil pentru bugetul de stat, care a fost descris detaliat la capitolul precedent, motiv pentru care nu relum aceste aspecte. Precizm ns faptul c primarii i preedinii consiliilor judeene, n calitatea lor de ordonatori principali de credite, mpreun cu organele lor executive, joac un rol important n elaborarea i fundamentarea acestor bugete. Astfel, dup ce Ministerul Finanelor Publice a transmis judeelor, prin direciile generale ale finanelor publice, nivelul mijloacelor de echilibrare i cel al transferurilor bugetare aprobate de ctre Parlament (alocate din bugetul de stat), consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti definitiveaz proiectele de buget proprii i repartizarea pe localiti (comune, orae, municipii) a mijloacelor de echilibrare din cote i sume defalcate din impozitul pe venit i TVA, precum i a transferurilor, pe care le supun apoi aprobrii consiliilor judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti. Dup aprobarea bugetelor proprii i a lucrrilor privind repartizarea mijloacelor de echilibrare i a transferurilor bugetare pe localiti, ncepe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unitilor administrativteritoriale n vederea definitivrii procesului de aprobare a lor. Competena de aprobare a bugetelor, la nivel local, este urmtoarea: 1. bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz; 2. bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, de ctre consiliile menionate la pct. 1, n funcie de subordonarea acestora; 3. bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral din venituri extrabugetare, de ctre organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite (primarii, primarul general al Municipiului Bucureti i preedinii consiliilor judeene).
238
n procesul de elaborare i aprobare a bugetelor locale trebuie s se aib n vedere ca structurarea acestora la venituri s se fac pe capitole i subcapitole, iar la cheltuieli, pe pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, aa cum s-a mai precizat la cap. 12.4, cu prilejul abordrii conceptului specializrii bugetare. De asemenea, n elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale trebuie avute n vedere urmtoarele particulariti: - bugetele locale nu pot funciona dect echilibrat, cu venituri mai mari dect cheltuielile sau, n cel mai ru caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dac se nregistreaz totui un astfel de decalaj, acesta se acoper din disponibilitile fondului de rulment; - n cadrul bugetelor locale (att cele ale consiliilor judeene, ct i cele ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureti i cel al Municipiului Bucureti) exist un capitol de venituri cu destinaii speciale, care are o legtur direct i strict cu capitolul cheltuieli cu destinaie special. Aceast situaie determin o excepie de la regula depersonalizrii veniturilor sau a neafectrii veniturilor; n cazul bugetelor locale, veniturile de o anume natur se vor folosi numai pentru acoperirea unor cheltuieli referitoare la activiti i sectoare din care ele provin; - n bugetele locale se prevede un fond de rezerv bugetar, n limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putnd fi folosit pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi, survenite n cursul anului, precum i pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale. Acesta poate fi majorat n cursul anului din disponibilitile de credite bugetare care nu mai sunt necesare pn la sfritul anului; - consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba i utiliza n ntregime sumele ncasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevzute n aceste bugete, cu condiia ca aceste depiri s fie meninute pn la sfritul anului, iar unitatea administrativ-teritorial respectiv s nu aib mprumuturi restante sau dobnzi i comisioane neachitate; - pentru cheltuielile privind investiiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu aceast destinaie, s existe documentaii i programe (ca anexe la acele bugete), care s se aprobe odat cu ele. Programele respective de investiii trebuie s aib la baz documentaii tehnico-economice i note de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii acestor lucrri sau dotri; - aprobarea repartizrii pe trimestre a mijloacelor de echilibrare pentru bugetele locale, precum i a transferurilor consolidate de la bugetul de stat se aprob de ctre Ministerul Finanelor Publice, apoi de ctre consiliile locale, judeene
239
sau de ctre Consiliul General al Municipiului Bucureti, n ceea ce privete repartizarea pe trimestre i a celorlali indicatori din cadrul bugetelor locale; - pentru lucrri de interes interjudeean sau de interes local, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale din cadrul unui jude, se pot efectua colaborri sau asocieri pentru realizarea unor asemenea proiecte. La baza acestor asocieri i colaborri trebuie s stea conveniile sau contractele de asociere, n care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum i contribuia fiecrei uniti administrativ-teritoriale la acestea; - finanarea cheltuielilor din bugetele locale se asigur prin deschiderea de credite (n limita creditelor bugetare anuale), aciune ce reprezint o prim condiie; a doua i, totodat, cea mai important cerin o reprezint constituirea propriu-zis a resurselor financiare din veniturile proprii, completate cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat; - consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la nfiinarea unor societi comerciale, pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local sau judeean, dup caz; - dup efectuarea regularizrilor n limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizeaz pentru: a) rambursarea eventualelor mprumuturi, plata dobnzilor i a comisioanelor aferente acestora; b) constituirea fondului de rulment. - fondul de rulment poate fi utilizat pentru finanarea unor investiii sau pentru dezvoltarea unor servicii publice locale, n interesul acelei colectiviti, inclusiv pentru finanarea unor deficite, cu aprobarea consiliului local respectiv (judeean i/sau al Consiliului General al Municipiului Bucureti); - serviciile publice de interes local, care desfoar activiti de natur economic, au obligaia calculrii, nregistrrii i recuperrii uzurii fizice i morale a mijloacelor fixe utilizate de ele prin tarif sau pre. Activitile din aceast situaie se aprob prin hotrre a Guvernului; - excedentele bugetelor instituiilor i serviciilor publice de interes local se regularizeaz cu bugetele locale n limita sumelor primite de la acestea, dac legea nu prevede altfel, iar mijloacele extrabugetare rmn la dispoziia acestora i se reporteaz pentru anul viitor (cu aceeai destinaie), sau sunt preluate la bugetele locale de care aparin, pe baza hotrrii consiliului respectiv. Operaiunile necesare cu privire la efectuarea ncasrii veniturilor bugetelor locale, precum i la ndeplinirea condiiilor de legalitate cu privire la efectuarea de pli prin conturile deschise la Trezoreria Statului au fost prezentate detaliat la cap. 12.4.2, din care cauz nu vom reveni asupra lor.
240
Ordonatorii de credite principali (primarii, Primarul General al Capitalei i preedinii consiliilor judeene) ntocmesc i supun aprobrii consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, pn la 31 mai a anului urmtor, conturile anuale de execuie a bugetelor locale, n urmtoarea structur: a) la venituri 1. prevederi bugetare aprobate iniial 2. prevederi bugetare aprobate definitiv 3. ncasri realizate b) la cheltuieli 1. credite aprobate iniial 2. credite definitive 3. pli efectuate.
13.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul asigurrilor pentru omaj

Bugetul asigurrilor sociale de stat i cel al asigurrilor pentru omaj se elaboreaz i se aprob n acelai cadru i n aceleai condiii n care se ntocmete i se aprob bugetul de stat. Calendarul procesului bugetar pentru aceste bugete este acelai cu cel al bugetului de stat, iar la baza construciei lor stau indicatorii macroeconomici avui n vedere i la elaborarea bugetului de stat, dar i unii indicatori specifici acestor fluxuri financiare. Alturi de Ministerul Finanelor Publice, un rol important n elaborarea i execuia bugetelor asigurrilor sociale de stat i asigurrilor pentru omaj l are Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale (i organele sale teritoriale). Bugetul asigurrilor sociale de stat i cel al asigurrilor pentru omaj sunt aprobate de ctre Parlament n aceleai condiii ca i bugetul de stat, cu precizarea c legea care le aprob, dei poart denumirea de Legea bugetului asigurrilor de stat, aprob i abordeaz problemele ambelor bugete. Numai prin anexele legii se face o difereniere clar, respectiv o anex prezint structura veniturilor i destinaia cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat, iar alta, structura bugetului asigurrilor pentru omaj. Ceea ce este de remarcat n cazul bugetelor asigurrilor sociale i asigurrilor pentru omaj, comparativ cu bugetul de stat, este faptul c ambele se elaboreaz n condiii de echilibru, respectiv bugetul asigurrilor de stat pe anul 2003 este prognozat cu un excedent de 1.675 mld lei (1,2% fa de totalul
241
veniturilor), iar cel al asigurrilor pentru omaj, cu un excedent de 2.186 mld. lei (11,1% fa de totalul veniturilor). Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat sunt structurate pe ase resurse principale, din care patru sunt venituri de natur fiscal i dou de natur nefiscal. a) n cadrul veniturilor fiscale distingem patru resurse, toate sub forma contribuiilor obligatorii, respectiv: contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajatori n cote de 24,5%, 29,5% sau 34,5%, aplicate asupra fondului brut de salarii, n funcie de condiiile de munc. n bugetul anului 2003, ele dein o pondere de 63,3% din totalul veniturilor acestui buget; contribuii pentru asigurri sociale de stat, datorate de salariai i alte persoane asimilate, n cot de 9,5%, aplicat asupra salariilor brute, indiferent de condiiile de munc; contribuii pentru asigurri sociale datorate de alte persoane asigurate, avnd o pondere de 2,0% n totalul veniturilor bugetului pe anul 2003; contribuii pentru asigurri sociale datorate de persoanele aflate n omaj, cu o pondere de 1,9% n totalul veniturilor; aceste sume se datoreaz bugetului asigurrilor pentru omaj, virndu-se sub forma unui transfer consolidat. Posturile n cauz, din cele dou bugete, trebuie s intre n procesul de consolidare, cnd se elaboreaz bugetul general. b) Veniturile nefiscale sunt formate din dou surse: contribuia pentru biletele de tratament i odihn, cu o pondere de 0,4% n totalul veniturilor, i ncasri din alte surse, cu o pondere de 7,3%, n totalul veniturilor acestui buget, pe anul 2003. Structura veniturilor bugetului asigurrilor pentru omaj este, de asemenea, simpl, cuprinznd un numr restrns de surse de venituri, respectiv: a) n cadrul veniturilor fiscale contribuii ale angajatorilor, n cot de 4,5% aplicat asupra salariilor de ncadrare, cu o pondere n veniturile bugetului pe anul 2003 de 67,1%; contribuii ale angajailor, n cot de 1% calculat asupra aceluiai indicator, cu o pondere de 15,5% n veniturile bugetului pe anul 2003; contribuii datorate de persoanele care ncheie contracte de asigurri de omaj, n cot de 4,5% aplicat asupra ctigurilor declarate. b) Veniturile nefiscale dein, n bugetul anului 2003, o pondere de 13%, ele fiind denumite ncasri din alte surse. c) Donaiile, sponsorizrile, ncasrile din rambursarea mprumuturilor acordate i resursele pentru finanarea plilor compensatorii i a serviciilor de
242
preconcediere colectiv sunt resurse de mai mic importan, ele deinnd n bugetul anului 2003 o pondere de numai 9% din totalul veniturilor. Din cele mai sus, rezult c veniturile celor dou bugete sunt formate n principal din venituri de natur fiscal, respectiv contribuii obligatorii pe care le datoreaz angajatorii i angajai, n cea mai mare parte. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat au ca principale destinai pensiile de asigurri sociale de stat (care n bugetul anului 2003 dein o pondere de 85,6%), cheltuielile pentru creterea copiilor pn la 2 ani (4,0%)*, cheltuielile materiale i serviciile (mai ales pentru ntreinerea i funcionarea instituiilor n cauz), cele de tratament balnear i de odihn (2,%), dobnzile pentru mprumuturile contractate (1,9%), indemnizaiile pentru incapacitatea temporar de munc din cauz de boal sau accident (1,1%), indemnizaiile pentru concedii de maternitate i ngrijire a copiilor (1%), cheltuielile de capital (0,8%), ajutoarele acordate asigurailor pentru decese i proteze etc. Destinaiile principale ale resurselor bugetului asigurrilor pentru omaj sunt: indemnizaiile de omaj (cu o pondere n totalul cheltuielilor bugetului asigurrilor pentru omaj, pe anul 2003, de 36,8%); contribuia pentru asigurrile sociale de stat pentru omeri (14,6%); plile pentru stimularea angajatorilor care ncadreaz omeri aparinnd unor categorii defavorizate (8,8%); plile compensatorii (5,3%); programele pentru ocuparea temporar a forei de munc (3,6%); mprumuturile acordate pentru nfiinarea i dezvoltarea de ntreprinderi mici i mijlocii (6,4%); indemnizaiile de omaj pentru absolveni (3%); contribuia pentru asigurrile sociale de sntate pentru omeri (2,7%); plile pentru stimularea omerilor care se angajeaz nainte de expirarea perioadei de omaj (2,2%); alocaiile de sprijin; msurile active pentru combaterea omajului; servicii pentru preconcediere colectiv etc. Alturi de cheltuielile menionate mai sus, n bugetul asigurrilor pentru omaj sunt prevzute i unele cheltuieli referitoare la rambursrile de credite externe, plile de dobnzi i comisioane aferente acestora, mprumuturile acordate prin ageniile de credite, precum i cheltuieli necesare pentru ntreinerea i funcionarea instituiilor care administreaz i organizeaz aciunile pentru omaj. Aa cum precizam la nceputul acestui subcapitol, elaborarea i aprobarea bugetului asigurrilor sociale de stat i a celui privind ajutorul de omaj se fac n cadrul calendarului stabilit prin Legea finanelor publice i prezentat detaliat la capitolul 13.4.2., Legea bugetului asigurrilor sociale de stat incluznd n textul su att prevederi referitoare la bugetul asigurrilor sociale de stat, ct i la
Toate raportrile i ponderile prezentate se refer la bugetul anului 2003
243
bugetul asigurrilor pentru omaj; anexele la aceast lege evideniaz structura veniturilor i cheltuielilor pe cele dou bugete. De obicei, Legea privind bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul ajutorului pentru omaj este dezbtut de ctre Parlament odat cu Legea bugetului de stat sau imediat dup aprobarea acestuia n sesiunea urmtoare. Execuia celor dou bugete se deruleaz dup aceleai tehnici de ncasri i pli menionate la capitolul 12.4.2. Trebuie ns precizat faptul c, pentru prima dat, n anul 2003 s-a preconizat un excedent (provenit din ncasrile din contribuia de asigurri pentru accidente de munc i boli profesionale) destinat exclusiv finanrii activitii Fondului Naional de Asigurare pentru Accidente de Munc i Boli Profesionale i, bineneles, constituirii fondului necesar pentru funcionarea acestui nou sistem de asigurare. De asemenea, ncepnd cu anul 2003, prin bugetul asigurrilor sociale de stat se finaneaz cheltuielile legate de organizarea i funcionarea Institutului Naional de Expertiz Medical i Recuperare a Capacitii de Munc.
13.3. Particulariti privind bugetul din fondurile speciale i bugetele constituite din mijloacele extrabugetare
Fondurile speciale sunt fonduri de natur public, din care cauz locul lor normal ar fi cadrul bugetului de stat, deoarece, prin stabilirea unei destinaii anume a acestora, se ncalc multe dintre principiile care s-au impus de-a lungul anilor n gestionarea fondurilor publice: cel al universalitii, cel al unitii, regula neafectrii veniturilor etc. n acest cadru, dup anul 1990, politica guvernanilor romni a fost una diferit i sinuoas, astfel: de la 3-4 fonduri n primii ani de dup revoluie s-a ajuns la un moment dat, prin anii 1996-1998, la un numr de 11-12 fonduri, pentru ca n anul 2002 acestea s fie restrnse iar la 4; pe anul 2003, avndu-se n vedere probabil efectul nefavorabil al execuiilor din anii precedeni, s-a reinut i aprobat un singur fond special, cel al asigurrilor sociale de sntate, denumit prin ultimele acte normative ale Guvernului68 Fondul naional unic de asigurri sociale de sntate. Bugetul Fondului de asigurri de sntate, ca orice fond special, se aprob de ctre Parlament la propunerea Guvernului, dup ce prevederile sale au fost vizate de comisiile de specialitate ale Parlamentului, odat cu avizarea bugetului de stat.
68
Hotrrea privind organizarea i funcionarea programelor de sntate n anul 2003 nr. 169/13.02.2003, art. 2, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 117/24.02.2003
244
Pentru anul 2003, veniturile acestuia sunt formate din: A) venituri fiscale, sub forma impozitelor directe, cu o pondere n totalul veniturilor, pe anul 2003, de 95,5%; a) contribuii de la persoanele juridice sau fizice care angajeaz personal salariat, printr-o cot de 7% aplicat asupra fondurilor brute de salarii; b) contribuia persoanelor asigurate (angajaii), printr-o cot de 6,5% aplicat asupra salariilor brute; c) contribuii facultative la asigurrile sociale de sntate; d) contribuii pentru asigurrile sociale de sntate, datorate de persoanele aflate n omaj. Echivalentul acestor venituri figureaz ca i cheltuial n bugetul asigurrilor pentru omaj, posturile lor intrnd n procesul de consolidate. B) Venituri nefiscale, sub forma ncasri din alte surse, cu o pondere de 2,2% n bugetul anului 2003. C) Sume primite de la bugetul de stat pentru persoanele asigurate prin efectul legii (1,2%), sub forma: a) contribuiilor pentru persoanele care satisfac serviciul militar n termen; b) contribuiilor pentru persoanele care execut o pedeaps privativ de libertate sau se afl n arest preventiv. D) Sume de la bugetul asigurrilor sociale de stat (0,3%), prin contribuii pentru persoane care se afl n concediu medical sau concediu medical pentru ngrijirea copilului bolnav, n vrst de pn la 7 ani. Posturile de venituri de la litera A (d), sumele pe care acest buget le are de primit de la bugetul de stat (C) i bugetul asigurrilor sociale de stat (D) , precum i poziiile de cheltuieli din acele bugete vor intra n procesul de consolidare, cu prilejul constituirii bugetului general consolidat. La rndul lor, cheltuielile bugetului Fondului de omaj sunt structurate pe urmtoarele aciuni mai importante, n ordinea ponderii lor, pe anul 2003: A) Servicii medicale i medicamente (materiale i prestri de servicii cu caracter funcional), cu o pondere n total buget de 97,1%. B) Cheltuieli de administrare a Fondului, respectiv: a) cheltuieli cu salariile (0,9%); b) contribuii pentru asigurri sociale de stat (0,02%), sume care pentru bugetul asigurrilor sociale de stat reprezint venituri, sub forma contribuiilor din partea angajatorilor; c) contribuii pentru asigurrile de omaj, sume care n bugetul asigurrilor pentru omaj reprezint venituri din contribuiile angajatorilor; d) contribuii pentru asigurrile sociale de sntate, sume care pentru acelai buget reprezint i un venit, ca i contribuii din partea angajatorilor.
245
i n aceast situaie, posturile de cheltuieli i venituri din bugetele menionate la literele b, c i d intr n procesul de consolidare, cu prilejul construciei bugetului general consolidat. e) cheltuieli materiale i servicii, prilejuite de administrarea Fondului; f) cheltuieli de capital (0,8%) pentru investiiile instituiilor publice care administreaz Fondul. C) Un fond minim de rezerv, de 0,7% din total cheltuielilor pentru anul 2003. ntruct bugetul Fondului asigurrilor sociale de sntate se aprob prin aceeai lege ca i bugetul de stat, n textul acesteia sunt inserate prevederi speciale, dar i comune referitoare la ambele bugete, ca de exemplu: pentru anul 2003, exist meniuni i dispoziii referitoare la unele cheltuieli ale bugetului Fondului asigurrilor sociale de sntate cu privire la plata serviciilor medicale aferente instalrii i ntreinerii aparaturii de nalt performan, din spitale, sau cele referitoare la obligaia ordonatorilor principali de credite privind drepturile salariale, premiile, deplasrile, monitorizarea cheltuielilor de personal pe anul 2003 etc. Derularea execuiei bugetului Fondului asigurrilor sociale de sntate se efectueaz prin Casa Naional de Asigurare de Sntate i organele sale teritoriale (casele judeene de asigurri de sntate), care, prin intermediul conturilor de venituri i cheltuieli deschise la unitile Trezoreriei Statului, efectueaz operaiuni de ncasri i pli n contul Fondului. n acest sens, pe baza unui plan de conturi propriu i prin conturile colectoare de venituri, deschise la unitile Trezoreriei Statului pe numele caselor judeene de asigurri de sntate, sumele ncasate se centralizeaz la nivelul Casei Naionale de Asigurri de Sntate; de aici, pe baza bugetelor de venituri i cheltuieli ale caselor judeene de asigurri de sntate i a bugetului aciunilor centralizate ale Casei Naionale de Asigurri, care urmeaz a se derula n judee, se efectueaz repartizarea resurselor financiare pe casele judeene de asigurri de sntate, att pentru cheltuielile proprii specifice acestora, ct i pentru aciunile centralizate care urmeaz a se finana prin casele judeene de asigurri de sntate. Raportarea execuiei acestui Fond se face dup aceleai reguli i tehnici precizate la capitolul 12.4. Aspectele care ar mai putea fi avute n vedere cu privire la administrarea acestui Fond sunt cele referitoare la faptul c, pn n prezent, autoritile romneti nu au gsit poate cele mai eficiente metode i tehnici de gestionare a Fondului; dac este corect ca acesta s fie derulat prin Trezoreria Statului sau
246
prin alte bnci, dac este mai bine s se asigure o independen mai mare Casei Naionale a Asigurrilor de Sntate, care gestioneaz Fondul etc. Cert este ns faptul c aceste surse financiare, fcnd parte din fondurile publice ntr-un cuantum nsemnat (17,1% din totalul fondurilor publice derulate prin bugetul de stat), nu pot fi administrate dect dup regulile i principiile gestionrii banului public, cum de altfel se procedeaz n majoritatea rilor lumii. Bugetele din mijloacele extrabugetare sunt constituite att la nivelul instituiilor publice centrale (ministere, departamente etc.), ct i la nivelul instituiilor publice locale. Aa cum s-a mai precizat pe parcursul acestei lucrri, prin instituii publice centrale nelegem toate instituiile publice care au calitatea de ordonatori principali de credite i sunt finanate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul asigurrilor pentru omaj, bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, precum i instituiile cu finanri din mijloace extrabugetare, dar dependente de primele. Trebuie subliniat faptul c, potrivit sistemului de finanare din Romnia, majoritatea instituiilor publice i asigur resursele att prin bugetele menionate mai sus (sau numai n unele dintre acestea), ct i prin intermediul mijloacelor extrabugetare. Sunt puine ns instituiile publice care sunt finanate exclusiv prin resurse bugetare sau exclusiv prin mijloace extrabugetare. Menionm, de asemenea, faptul c, atunci cnd ne referim la o instituie public central, avem n vedere i unitile subordonate ei din teritoriu. Instituiile publice locale sunt cele care in de unitile administrativteritoriale, de consiliile judeene, de primrii, de Consiliul General al Municipiului Bucureti, de consiliile locale ale sectoarelor etc., la care ne-am mai referit la subcapitolul 1 al acestui capitol. Mijloacele extrabugetare, formate n special din taxe speciale, taxe de colarizare, taxe pentru diferite prestri de servicii pe care le efectueaz instituiile publice, inclusiv contravaloarea biletelor de intrare la spectacole, teatre, filarmonici sau a taxelor pentru intrare la muzee, pentru edere n cmine, pentru servire de mese la cantinele studeneti etc., acoper fie numai n parte cheltuielile acestor instituii, fie n totalitate. Taxele sau tarifele n cauz sunt instituite prin acte normative, hotrri sau alte reglementri ale organelor administraiei publice centrale i locale sau chiar de ctre instituiile publice n cauz (de exemplu, taxele colare pentru studenii cu plat). n consecin, veniturile constituite din aceste taxe i tarife nu pot cpta o alt destinaie dect cea pentru care au fost constituite i ncasate, deci
247
au o adres precis stabilit, n funcie de motivaia care a stat la baza perceperii lor. De aceea, referitor la aceste resurse financiare, ntrebarea care se nate este dac i n ce msur acestea ndeplinesc condiiile necesare pentru ca, din punct de vedere conceptual, s fie definite fonduri publice, aa cum de altfel sunt catalogate de ctre autoritile romneti. Ne referim aici, n primul rnd, la faptul c ele nu sunt obligatorii, dac nu se solicit acel serviciu pentru care ele sunt percepute. n ceea ce privete ncadrarea acestora n rndul fondurilor publice, a prevalat probabil faptul c ele sunt constituite prin intermediul instituiilor publice i derulate prin Trezoreria Statului. Cert este ns constatarea c, din punct de vedere conceptual, nu le putem ncadra pe deplin n rndul fondurilor financiare publice pure, dac li se poate acorda acestora o astfel de distincie. Referitor la bugetele constituite, prin instituiile publice centrale i locale, din mijloace extrabugetare, trebuie reinute cteva reguli, i anume: - mijloacele extrabugetare sunt constituite din taxe i tarife, prin acte ale autoritilor administraiei centrale sau locale i chiar ale instituiilor publice n cauz; - mijloacele extrabugetare au o destinaie precis, respectiv scopul pentru care au fost ele constituite i ncasate; - de obicei, sumele nefolosite se reporteaz pentru exerciiile financiare urmtoare, dac dispoziiile speciale care le reglementeaz nu prevd altfel (de exemplu: consiliile locale pot decide c anumite mijloace extrabugetare, constituite la nivelul instituiilor publice subordonate lor i nefolosite pn la sfritul anului, s fie vrsate la bugetul local, de unde eventual au fost i sprijinite prin subvenii); - cheltuielile din bugetele n cauz se pot efectua numai n condiiile n care s-au constituit efectiv resurse financiare n cont, iar ele au fost aprobate prin bugetul n care au fost prevzute. Competena aprobrii bugetelor din mijloacele extrabugetare o au: - pentru instituiile publice finanate din resurse bugetare i din mijloace extrabugetare, competena o are consiliul judeean, local sau cel al Consiliului General al Municipiului Bucureti, prin intermediul crora se aloc fondurile bugetare; - pentru instituiile finanate integral prin mijloace extrabugetare, competena o are organul de conducere al instituiei publice respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. n concluzie, pentru toate bugetele analizate la acest capitol (bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul asigurrilor pentru omaj i cele constituite din fonduri speciale i mijloace extrabugetare) regula de baz a
248
funcionrii lor o reprezint constituirea efectiv de resurse financiare n contul bugetului n cauz, ntruct chiar dac exist credite bugetare aprobate n cazul bugetelor locale, al bugetelor asigurrilor sociale de stat, al celui pentru omaj n cazul bugetelor constituite din fonduri speciale sau mijloace extrabugetare nu se pot efectua pli n contul acestora, dect pe baza acestor aprobri.
249
Capitolul 14
Echilibrul bugetar
n capitolele precedente au fost abordate probleme legate de mecanismul privind constituirea resurselor financiare publice curente (ordinare), de posibilitile de folosire a acestora. n continuare, este necesar de a se analiza modul de constituire a resurselor financiare publice complementare, indispensabile finanrii i refinanrii deficitului bugetar i a datoriei publice. Aceste resurse complementare reprezint resurse financiare mprumutate i care trebuie restituite, apariia lor fiind cauzat de o planificare bugetar care are n vedere un deficit, prin prognozarea unor cheltuieli mai mari dect resursele curente (care se pot constitui n condiii normale) sau, n unele situaii, de apariia golurilor temporare de cas determinate i acestea fie de o planificare eronat, fie de o necorelare a intrrilor de resurse cu ieirile.
14.1. Conceptul, evoluia i gestionarea deficitului bugetar

Fixarea unui sold bugetar revelator al bugetului de stat, ca principal plan financiar al rii, este extrem de important i indispensabil pentru formarea unei judeci ample i coerente asupra calitii gestiunii acelui plan i asupra tendinei de viitor a politicii economico-financiare a guvernanilor din perioada la care se refer analiza. De aceea, problema alegerii unui raport optim ntre volumul veniturilor bugetare i cel al cheltuielilor publice (i, implicit, a diferenei ntre cei doi importani indicatori) a preocupat de-a lungul vremii muli specialiti n domeniu, teoreticieni sau membri ai guvernelor. Astfel, teoreticienii clasici i chiar postkeynesieni au n vedere judecarea impactului financiar al bugetului asupra economiei n funcie de realizarea echilibrului acestuia, respectiv venituri mai mari dect cheltuielile sau, n cel mai ru caz, egale cu acestea.
250
Muli teoreticieni i specialiti n domeniu sunt de prere c numai un buget echilibrat (sau practic n echilibru) garanteaz o bun gestiune a principalelor resurse publice ale naiunii. Cu toate acestea, chiar keynesismul, n ultimul timp, a demolat puin aceste principii, mai ales dup criza economic din 1929-1930, cnd majoritatea rilor cu o economie concurenial de pia au nceput s i construiasc bugetele naionale cu deficit. n nenumrate situaii, pentru a trece mai uor examenul parlamentar n demersul lor pentru aprobarea bugetelor, guvernele camufleaz cuantumul real al deficitului prin practici de genul debugetizrii sau a artificiilor contabile, prin conturile speciale de Trezorerie etc., care permit finanarea unor aciuni i cheltuieli mai puin publice. Din aceast cauz, consemnm din nou importana deosebit pe care o au instituirea i aplicarea unor reguli riguroase, care s fie respectate n construcia bugetelor publice, n special a bugetului de stat. Bugetele trebuie s reflecte posibilitile reale i corecte ale economiei acelei ri, n ceea ce privete la volumul cheltuielilor publice care pot fi finanate la un moment dat. Cel mai folosit indicator n analiza amplorii deficitelor bugetare i a crizelor bugetare n general, aa cum parial este i cea pe care o traverseaz ara noastr n prezent, este raportul ntre:
Soldul bugetului de stat sau cheltuielilor totale Soldul bugetului de stat P.N.B.,P.I.B. sau Venitul net
unde: P.N.B. = produsul naional brut P.I.B. = produsul intern brut n ultimul deceniu i ara noastr a adoptat aceast practic, de a aproba construcia bugetului de stat cu deficit. Lund n considerare calculele efectuate pe baza primului raport pe ultimii ani, deficitul bugetar al rii noastre a evoluat astfel: 18,7% n anul 1995, 22,6% n anul 1996, 17,1% n anul 1997, 13,4% n anul 1998, 17,3% n anul 1999, 19,3% n anul 2000, 30,8% pe anul 2001, 16,9% pe anul 2002 i 17,1% prognozat pe anul 2003. i n sume absolute evoluia deficitului bugetar este necorespunztoare: de la 2,9 mii de mld. lei n anul 1995, la 18,4 mii de mld. lei pe 1999, la 28,8 mii de mld. lei pe 2000, la 66,4 mii de mld. pe 2001, la 59,2 mii de mld. lei pe 2002 i la 49,8 mii de mld. lei prognozat pe anul 2003, cu influene negative asupra creterii datoriei publice care, la rndul ei, a determinat cheltuieli bugetare suplimentare pentru dobnzi i a altor cheltuieli colaterale acestora.
251
Deoarece n cazul construciilor bugetare, care au n vedere deficite, legile de aprobare nu stabilesc prin programul lor i care sunt resursele financiare prin care se vor acoperi acestea, sarcina soluionrii acestor finanri i refinanri revine, n exclusivitate, Trezoreriei Publice; n momentul ruperii echilibrului ntre necesarul plilor i resursele constituite, aceasta apeleaz invariabil la mprumuturile de stat. n analiza echilibrelor bugetare dup practica din finanele Marii Britanii, se folosesc noiunile de echilibru deasupra liniei, notate cu S1 i dedesubtul acesteia, notate cu S2. Echilibrul deasupra liniei sau micul echilibru, notat cu S1, are n vedere veniturile i cheltuielile bugetului fr conturile de mprumuturi, pe ct vreme echilibrul de dedesubtul liniei, notat cu S2, are n vedere numai conturile de mprumuturi. Dac S1 poate fi pozitiv sau negativ, S2 are, de obicei, valori negative. De aceea, n realizarea marelui echilibru, S, al bugetului, soldul pozitiv al lui S1 trebuie s fie mai mare dect cel negativ al lui S2. n acest cadru, pentru sintetizarea celor expuse, dac notm cu x1 i x2 veniturile i cu y1 i y2 cheltuielile soldul general, excedentul deficitului bugetului de stat se obine prin formula: S = (x1 + x2) (y1 + y2), n care S = soldul general al bugetului. Introducnd n formule conceptele de echilibru deasupra liniei i dedesubtul liniei, artate mai sus pentru S1 i S2, putem obine: S1 = x1 y1 care poate fi pozitiv sau negativ i S2 = x2 y2 care este de obicei negativ, situaie n care realizarea marelui echilibru, S, se poate produce numai n contextul n care S1 > 0 i S1 > S2. n situaia n care echilibrul bugetului este realizat, impactul execuiei sale cu realitile economice duce la deflaie bugetar (resurse suficiente) cu consecine favorabile asupra consolidrii monedei naionale i a economiei, n general. n situaia invers, n care S < 0, nregistrm impasul bugetar (echivalentul deficitului), frecvent n majoritatea rilor n ultimul timp. Acest fenomen are efecte inflaioniste, genereaz o cerere mare de fonduri i o eroziune a puterii de cumprare a monedei naionale. Impactul negativ asupra economiei este i mai mare atunci cnd deficitul s-a produs cu predilecie din cauza cheltuielilor de consum, cum s-au petrecut lucrurile i n ara noastr, n muli ani. n situaia n care acesta s-ar produce ca urmare a unor cheltuieli de capital (mai ales productiv) este posibil o relansare economic, cu efecte favorabile asupra veniturilor viitoare ale bugetului de stat.
252
Aprecierea asupra gestiunii corespunztoare a resurselor publice este ns mai dificil dect rezult din simpla analiz a deficitului din Legea bugetului de stat. Din punctul de vedere al Trezoreriei Statului, este necesar a se determina cheltuielile nete totale de finanare, n cazul deficitului bugetar, sau veniturile nete, n cazul excedentelor bugetare. Potrivit sistemului finanelor publice franceze, pentru determinarea cheltuielilor nete ale Trezoreriei sunt necesari trei indicatori: soldul general al bugetului, soldul bugetelor anexe i amortizarea datoriei publice. n Romnia, pentru determinarea aceluiai indicator este necesar a se cuantifica aproximativ aceiai indicatori, respectiv: S Deficitul bugetului de stat; S Deficitul bugetului asigurrilor sociale de stat; S Soldul bugetelor anexe; S Amortizarea (anuitatea) datoriei publice interne i externe, fr dobnzi i cheltuieli colaterale, deoarece acestea sunt cuprinse n bugetul de stat (se reflect indirect n deficitul bugetar). Spre deosebire de sistemul francez la care ne-am referit, la determinarea soldului net al cheltuielilor Trezoreriei Statului, n Romnia, s-au ntlnit situaii n care bugetul asigurrilor sociale de stat s-a ncheiat cu deficit, dar de regul bugetele fondurilor speciale au avut numai solduri favorabile, care au redus permanent cheltuielile nete ale Trezoreriei. Disponibilitile corespondenilor Trezoreriei au avut aceeai influen pozitiv, prin diminuarea soldului net al plilor Trezoreriei. Din analiza bilanului general al Trezoreriei Statului, ncheiat la 31.12.2001, rezult o datorie a statului de 204,3 mii mld. lei, apropiat deci de volumul bugetului de stat pe ntregul an 2002 (235,4 mii mld. lei), dintre care majoritatea lor a fost determinat de deficitele bugetare i de creditele neperformante preluate de la bnci (151,9 mii de mld. lei). Ca urmare a deficitelor bugetare pe care ara noastr le-a nregistrat n mod constant dup revoluia din decembrie 1989, precum i a faptului c acestea au trebuit s fie acoperite prin mprumuturi de stat interne i uneori externe, bugetul de stat a suportat i suport an de an importante cheltuieli din cauza dobnzilor generate de aceste mprumuturi i de alte cheltuieli colaterale acestora (comisioane, costuri ocazionate de emisiunea i plasarea titlurilor de stat, riscurile garaniilor date de stat, diferene de curs etc.). Aceste cheltuieli au evoluat de la 949 mil. lei n 1995, la 34,3 mii de mld. lei n 1999, la 45,3 mii de mld. lei, n 2000, la 48,6 mii de mld pe anul 2001, 55,4 mii de mld. lei pe anul 2002, i la 50,0 mii de mld. lei, prognozat pe anul 2003, ceea ce reprezint 17,2% din totalul prevederilor bugetare pe acest an.
253
La aceste cheltuieli uriae, pe care le suport bugetele anuale ca urmare a finanrii i refinanrii deficitelor bugetare, trebuie adugate i cheltuielile prilejuite de rambursrile de credite externe (contractate de ordonatorii de credite principali) i de plata dobnzilor i comisioanelor aferente acestora. De exemplu, pe exerciiul financiar 2002, acestea au atins suma de 25,1 mii mld. lei care, adugat la cele 55,4 mii de mld. lei (dobnzi i comisioane) reprezint n total 33,8% din totalul prevederilor bugetare pe acest an. Situaia nu este cu mult mai favorabil nici pe exerciiul bugetar 2003, n care se estimeaz un nivel al acestor cheltuieli de 28,7% din totalul prevederilor bugetare. Din experiena ndelungat a unor ri dezvoltate care practic sistemul construciilor bugetare pe baza deficitelor reiese c aceste resurse au fost direcionate spre finanarea cheltuielilor de capital. Din analiza exerciiilor bugetare pe anii 1999, 2000, 2001, 2002 i a prognozei pe 2003 rezult c, n ara noastr, cheltuielile de capital finanate prin bugetul de stat se situeaz n jurul a 50% din volumul total al deficitului i sub 10% din cel al cheltuielilor totale bugetare. Tendinele sunt pe anul 2002 i chiar 2003, dup cum rezult i din tabelul nr. 14.1.
Tabelul nr. 14.1. Prevederile cheltuielilor de capital n total deficit i n cheltuieli publice
- mii mld. lei
Anul
1999 2000 2001 2002 2003
Cheltuieli de capital buget de stat 8,4 14,4 23,1 15,5 25,4
Volumul deficitului 13,6 28,8 46,6 59,2 49,8
Cheltuieli de capital Ponderea Volumul total al cheltuielilor de cheltuielilor capital n deficit publice n (%) bugetul de stat 61,8 114,0 48,6 47,5 26,2 51,0 167,7 216,0 235,4 291,0
Ponderea cheltuielilor de capital n total cheltuieli publice, buget de stat (%) 7,4 8,6 10,7 6,4 8,6
Numai n acest context se poate aprecia corect impactul nefavorabil pe care-l poate exercita deficitul bugetar asupra diminurii posibilitilor financiare viitoare ale rii, n condiiile necesitii de a accede la o finanare normal a economiei i de a asigura o protecie social corespunztoare. O problem pe care o pun toate materialele de specialitate din domeniu, mai ales cele din Marea Britanie i din Frana, este n ce msur deficitul bugetar sau soldul net al plilor Trezoreriei influeneaz situaia patrimoniului de stat sau a bilanului de stat.
254
Majoritatea specialitilor este de acord cu faptul c ndatorarea sau dezndatorarea net a statului nu poate fi egal cu suma algebric a deficitului bugetar i a datoriei publice, i nici direct proporional cu indicatorii respectivi. Potrivit teoriei specialitilor britanici, nsuit i de cei francezi, deficitul bugetar (marele echilibru S) se poate descompune i el n echilibrul aflat deasupra liniei, S1 (micul echilibru), i echilibrul aflat dedesubtul liniei, S2, care nu reprezint altceva dect soldul conturilor de mprumut din Legea bugetului i care, n general, are valori negative. n acest cadru, se apreciaz c singurul echilibru care afecteaz patrimoniul statului nu poate fi altul dect micul echilibru, cel aflat deasupra liniei, adic S1, ntruct S2, soldul conturilor de mprumut, echilibrul plasat dedesubtul liniei, nu poate influena patrimoniul dect eventual pozitiv. Argumentul folosit este urmtorul: chiar dac soldul nefavorabil al conturilor de mprumut determin temporar o cretere a cheltuielilor Trezoreriei, pe termen lung mprumuturile acordate i folosite n aciuni i procese economice rentabile pot duce la dezvoltarea economiei, cu consecine favorabile i asupra patrimoniului de stat. Un alt argument ar fi i acela c mprumuturile acordate pe termen lung i mijlociu duc implicit la o majorare a activului bilanului naional i la o cretere a creanelor statului (n pasiv), iar acoperirea temporar a acestora este soluionat de Trezorerie prin mprumuturi pe termen scurt i mediu. Important este ns ca mprumuturile acordate de la buget s fie destinate creterii fondurilor fixe sau aciunilor de genul cheltuielilor de capital, care s produc dezvoltarea ulterioar a economiei; trebuie nlturat posibilitatea ca aceste mprumuturi, care au majorat activul bilanului de stat la un moment dat, s se transforme n credite neperformante, care s majoreze apoi datoria public. Preul datoriei publice se regsete mereu n deficitul bugetar (impasul bugetar), prin intermediul dobnzilor i al altor cheltuieli adiacente acestora, i a apela mereu la alte i alte mprumuturi n vederea rambursrii celor scadente, de multe ori forat, datorit soldului spre rou al Trezoreriei, determin influene nefavorabile viitoare asupra micului echilibru bugetar, cu implicaii negative asupra patrimoniului net al statului. Din aceast cauz, numai prin apelarea la tehnici adecvate pentru refinanarea datoriei publice se poate ajunge la evitarea unor erori grave n soluionarea plilor urgente ale Trezoreriei. Subliniem, de asemenea, c, datorit tehnicilor admise pentru rambursarea datoriei publice, aceast operaiune nu afecteaz direct soldul bugetar, ci doar modific bilanul de stat n structur. Astfel, prin rscumprarea titlurilor de stat pe termen lung i mediu, ajunse la scaden, soldul acestor rambursri duce la
255
creterea soldurilor conturilor de mprumut pe termen scurt ale Trezoreriei; n literatura de specialitate din strintate, aceast operaiune este denumit desconsolidare a datoriei publice.
14.2. Cauzele i modul de finanare a deficitelor bugetare

Nevoia de resurse publice suplimentare, n afara celor curente (ordinare), este determinat de trei cauze majore, i anume: S ntocmirea bugetelor naionale cu deficite; S neconcordanei ntre termenele de ncasare a resurselor curente ordinare, mai ales a celor din impozite i taxe, i necesitatea de a efectua pli n conformitate cu prevederile bugetului aprobat; S construirea unor bugete nerealiste, care nu sunt axate pe realitile concrete ale economiei. Asupra necesitii deficitelor n construcia bugetelor nu dorim s revenim cu noi referiri, limitndu-ne doar la a ne exprima opinia c, dei sunt un ru necesar n anumite perioade de criz a economiei, nu trebuie abuzat de ele, mai ales atunci cnd ele nu reprezint o necesitate absolut. Dac pe fondul acestor deficite nu are loc o relansare economic care s compenseze, mcar n parte, prin surse publice suplimentare ulterioare, consecinele nefavorabile ale deficitelor, acestea se rsfrng pgubitor asupra finanelor publice ale rii i ale economiei n general, pe perioadele viitoare. Necesitatea de resurse suplimentare, pe care Trezoreria Public trebuie s le procure n anumite perioade ale exerciiului, este determinat de nevoia de a efectua pli potrivit programului bugetar i de insuficiena fluxului de resurse din veniturile curente n acea perioad, datorit urmtoarelor fapte: S fluctuaia cheltuielilor bugetare pe trimestre, n cursul anului (stat, locale, asigurri sociale de stat) fa de nivelul stabilit iniial; S ritmul necorespunztor al ncasrilor bugetare, determinat de o serie de cauze, mai ales economice (recesiune etc.); S fluctuaia nefavorabil a soldului net al conturilor speciale ale corespondenilor Trezoreriei. Execuia cheltuielilor bugetare prezint n fiecare an o structur proprie, determinat fie de deciziile deliberate ale politicii economice, de conjuncturile economiei mondiale, fie pur i simplu de graba, sau ncetineala organelor administraiei centrale sau locale de a efectua anumite cheltuieli.
256
Totui, de-a lungul anilor s-a impus o anumit regul, respectiv: S fenomene de ntrzieri cu perioade de recuperri ulterioare, precum i o tendin de cretere a cheltuielilor n lunile de vacan i spre sfritul exerciiului, cnd serviciile publice caut s consume maximul de credite; tot n aceast perioad se realizeaz i un numr foarte mare de operaiuni de regularizare; S cheltuielile curente, de tipul celor cu materiale, cu salarii, transferuri etc. sunt mai regulate dect cele care vizeaz cheltuielile de capital. Ritmul necorespunztor de intrare a resurselor n gestiunea Trezoreriei este cauzat de: S termenele de ncasare lunar sau trimestrial ale resurselor, care nu coincid dect ntmpltor cu cele de efectuarea plilor. S termenele de plat a impozitelor, care nu sunt respectate de un numr mare de contribuabili, fie din cauza dificultilor prin care trece economia, fie din cea a proastei educaii civice. n acest context, unele venituri, dei au o regularitate mai bun (spre exemplu, cele indirecte taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale, n general taxele de consumaie; i unele directe, care au scadene mai largi), ncasarea lor este determinat n mare msur de voina pltitorului, din care cauz ele au o intrare neuniform n Trezorerie. Referindu-se la dezechilibrul resurselor Trezoreriei Publice, produs din cauza neconcordanei ntre perioadele de intrri a resurselor i necesarul de pli n acele perioade, literatura francez de specialitate numete aceast motivaie efect de profil al mecanismului de utilizare i constituire a resurselor publice. S Fluctuaiile soldurilor conturilor speciale ale corespondenilor Trezoreriei influeneaz i ele disponibilitile Trezoreriei n mod direct proporional, funcie de regularitatea i volumul constituirii veniturilor care alimenteaz aceste conturi, precum i de ritmul de efectuare a plilor de aici. S ntocmirea unor bugete nereale este o alt cauz a golurilor de cas n resursele Trezoreriei. Aceast stare de lucruri este determinat n majoritatea cazurilor de factori politici, de criteriile impuse de organismele financiare internaionale guvernelor sau de demersurile guvernamentale n vederea trecerii examenului parlamentar pentru aprobarea bugetului. n economiile planificate sau aflate n perioada de tranziie, mijlocul cel mai frecvent utilizat pentru acoperirea golurilor temporare de cas i a deficitelor curente este acela de a apela la creditele Bncii Centrale. Aa s-au petrecut lucrurile i n Romnia, pn n anul 1993, dup care finanarea i refinanarea deficitului bugetar au nceput s se efectueze pe ci mai normale. i n prezent, reglementrile romneti permit acoperirea decalajului temporar dintre ncasrile i plile din contul curent general al Trezoreriei
257
Statului cu resurse venite din partea Bncii Centrale (Banca Naional a Romniei) pe calea mprumuturilor; aceste mprumuturi au un termen de rambursare de cel mult 180 zile i o dobnd de la nivelul pieei. Actele n materie precizeaz, de asemenea, faptul c volumul acestor credite nu poate fi mai mare de 10% din totalul creditelor bugetare aprobate prin bugetul de stat sau dect dublul capitalului Bncii Centrale i al fondului ei de rezerv. Acest mod de a se apela sistematic la resursele Bncii Centrale, pentru acoperirea golurilor de cas i a deficitului bugetar, este tot mai rar folosit sau chiar deloc n economiile rilor dezvoltate. Trezoreriile de aici gestioneaz datoria public i acoperirea deficitelor bugetare utiliznd cu predilecie instrumente de credit negociabile sau nenegociabile, care se plaseaz prin intermediari la investitorii financiari sau nefinanciari pe piaa de capital. Apreciem totui c, n abordarea analizei instrumentelor folosite pentru acoperirea deficitelor bugetare i a datoriei publice, dei aceste dou noiuni se intercondiioneaz mereu, analiza metodelor folosite ar trebui s se efectueze difereniat: modul de finanare a deficitelor bugetare curente, iar pe de alt parte, finanarea datoriei publice, care poate avea alte cauze dect cea a deficitelor bugetare.
14.3. Instrumente i tehnici utilizate n rile dezvoltate pentru finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice
n economiile rilor dezvoltate, ale cror finane publice funcioneaz pe baza tehnicilor deficitelor bugetare, se folosesc o mulime de instrumente de credite guvernamentale care ar putea fi avute n vedere i de ctre autoritile noastre abilitate n gestionarea deficitelor bugetare, a golurilor temporare de cas i a datoriei publice: - bonuri de trezorerie sau alte instrumente de credit guvernamental, cu termen de rambursare de pn la un an; - obligaiuni guvernamentale pe termen mediu i lung (negociabile); - instrumente de credit guvernamental nenegociabile, accesibile mai ales micilor ntreprinztori; - instrumente de credit pentru sectorul bancar i instituiile financiare; - alte tehnici (aranjamente) de mprumuturi guvernamentale. Bonurile de trezorerie sau alte instrumente de credit pentru acoperirea deficitelor curente sau a golurilor temporare de cas, n cadrul unui an fiscal, sunt adresate bncilor, instituiilor financiare, precum i publicului larg.
258
Scadena acestor hrtii de valoare poate fi cea tradiional (3, 6 sau 9 luni) sau poate fi fixat n aa fel nct s se asigure prinderea perioadei de intrare a resurselor fiscale, procedeu des folosit n unele ri ale OECD (SUA, Canada i Japonia). n Frana, spre exemplu, Trezoreria pune n circulaie, pe suport material sau n cont curent: - bonuri cu dobnd anual, a cror dobnzi sunt pltite n funcie de durata limitat la 2, 5 sau chiar 7 ani; - bonuri cu dobnd variabil, denumite BDV, i care, contrar bonurilor cu dobnd fix, sunt n permanen rezervate operaiunilor tradiionale ale pieei monetare. Emisiunea bonurilor i a obligaiunilor de trezorerie n Frana a creat un nou concept mai general, acela de valori de trezorerie. Acestea prezint caliti specifice (girul statului) i o lichiditate superioar tuturor celorlalte titluri de valoare. n anumite situaii, din motive de politic monetar, biletele de trezorerie pot constitui pentru bnci importante instrumente monetare, pe care le pot utiliza n faa Bncii Centrale pentru asigurarea rezervelor de lichiditate. n acest context, fondurile puse la dispoziia Trezoreriei vor putea crete (din vnzarea acestor hrtii de valoare), fapt ce ar putea constitui un prim pas pentru realizarea unei piee monetare secundare, unde Banca Central s intervin pentru reglarea lichiditilor bancare i a dobnzilor pe termen scurt. Pentru acoperirea deficitelor anilor precedeni, trecute dealtfel la datoria public, majoritatea rilor dezvoltate folosete titlurile de stat pe termen mediu i lung. n Frana, Oliver Gordon69 introduce chiar noiunea de finanare lung, care recomand ca nevoile definitive ale statului s fie acoperite n totalitate sau n cea mai mare parte prin titluri de stat cu termen ct mai lung posibil, acestea nsemnnd obligaiuni sau bonuri n contul curent. n consecin, n alegerea instrumentelor de credit trebuie optat pentru acele variante care s asigure necesitile de acoperire a deficitului de fonduri, pe de o parte, i satisfacerea preferinelor grupurilor de investitori, pe de alt parte. n rile dezvoltate instrumentele cel mai des folosite pentru acoperirea datoriei publice sunt titlurile de stat sub forma obligaiunilor. Astfel, Oliver Gordon70 menioneaz c, n Frana, 70% din emisiunile Trezoreriei se axeaz pe patru produse cu dobnda fix, fr clauze particulare, astfel: obligaiuni pe 7 ani, 10 ani, 15 ani i 25 ani. Al cincilea produs sunt obligaiunile cu scaden de
69 70
Oliver Gordon Le Tresor et le financement de lEtat. La Documentation francaise, Paris, pag. 105 Oliver Gordon Le Tresor et le financement de lEtat. La Documentation francaise, Paris, pag. 111
259
12 ani i cu dobnd variabil, raportat la dobnda medie practicat la emisiunea bonurilor de trezorerie cu scaden de 3 luni. De asemenea, n ultimul timp, n Frana s-au emis dou linii de obligaiuni cu dobnd variabil: o obligaiune cu scaden la 5 ani (cu o dobnd indexat pe baza dobnzii reversibile a bonurilor de trezorerie pe 3 luni) i una cu scadena la 10 ani (cu o dobnd indexat pe baza dobnzii medii a mprumuturilor de stat). n ultimul timp, n unele ri s-au dezvoltat instrumente de credit negociabile pentru micii ntreprinztori denumite i bonuri guvernamentale de economii. Aceste titluri au, de regul, valori mici, pentru a fi accesibile unui numr ct mai mare de ofertani; totodat, ele au rate ale dobnzii destul de nalte i o lichiditate asigurat. De obicei, aceste titluri nu reprezint un subiect de comercializare pe piaa secundar i deci nu sunt expuse riscurilor de pierderi de capital, avnd prevzut i o clauz specific, potrivit creia, dup o perioad relativ scurt, posesorii pot cere oricnd rambursarea lor. Din aceast cauz gestionarul lor trebuie s-i asigure provizioane pentru cazul rscumprtorilor nainte de termenul scadenei. Rata dobnzii pentru aceste titluri este de obicei progresiv, pe ani, n funcie de evoluia ratei inflaiei, pentru a o compensa pe aceasta i a se asigura investitorului un profit rezonabil (mcar mediu). Un alt sector important, care poate dispune de resurse pentru finanarea i refinanarea datoriei publice, este sistemul instituiilor financiare. Atragerea resurselor financiare disponibile din acest sector, de ctre gestionarul datoriei publice, se poate realiza pe calea unor instrumente nenegociabile, prin care se obin mprumuturi private sau mprumuturi contra cambiei. Avantajele unor asemenea mprumuturi constau n aceea c nivelul creditelor scadente, modul de rambursare i rata dobnzii (fix sau variabil) pot fi adaptate cerinelor investitorilor. Aceste mprumuturi ofer i avantajul c, n caz de cretere a ratei dobnzii, nregistrrile contabile nu vor fi reevaluate, aa cum se ntmpl n cazul obligaiunilor nenegociabile. Dei instrumentele nenegociabile pot prea mai puin avantajoase pentru investitori, ei pot prevedea n contractele pe care le ncheie cu gestionarul datoriei publice posibilitatea de a putea transfera contractul de credit, parial sau total, altor investitori interesai, atunci cnd au nevoie de resurse. n majoritatea rilor, recomandarea autoritilor, dar mai ales cea a organismelor financiare internaionale (FMI) impun gestionarului datoriei publice s utilizeze tehnici i mijloace specifice pieei, determinnd colectarea resurselor financiare ntr-un mod descentralizat i pe o pia ct mai extins, inclusiv de pe cea extern.
260
Finanrile externe se pot constitui n resurse importante i, de multe ori, ele reprezint o ultim soluie pentru acoperirea deficitelor bugetare curente, dar mai ales a datoriei publice, soluie ce se concretizeaz n: atragerea de lichiditi internaionale; contractarea de mprumuturi n devize. Noiunea de lichiditate internaional are n vedere evoluia unui ansamblu de posturi ale bilanurilor Trezoreriei Publice i Bncii Centrale, n operaiunile lor pe termen scurt, mediu i lung cu nerezidenii, n instituirea de depozite sau ncasarea datoriilor scadente sau greu solvabile de la debitori internaionali. n cadrul acestei categorii am putea ncadra i demersurile de a obliga exportatorii s i ncaseze la termen creanele n devize pentru exporturile fcute, inclusiv demersurile autoritilor pentru a contigenta importurile n vederea prentmpinrii unei balane comerciale i de pli pasive, care ar determina diminuarea stocului de devize al rii. mprumuturile externe constau n operaiuni pe termen lung i, n mai mic msur, pe termen mediu. Acest lucru nu nseamn altceva dect o soluie brutal de a plasa o economie n recesiune pe calea redresrii, prin revigorarea conturilor externe, demersul acesta asigurnd o anume relaxare moderat a economiei (pe calea finanrii provizorie a deficitului prin finanri externe).
14.4. Instrumente folosite n Romnia pentru finanarea deficitelor bugetare

Tehnicile i instrumentele de credit folosite pn n prezent n Romnia, pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice, s-au rezumat la un numr restrns de asemenea procedee i mijloace, printre care: creditele pe termen scurt, acordate de Banca Naional a Romniei, mai ales pentru acoperirea golurilor temporare de cas i a deficitelor bugetare curente. Fluxurile financiare determinate de aceste operaiuni sunt simple i apreciem c ele nu merit explicaii suplimentare. n primii ani de dup revoluie, aceste categorii de credite erau nepurttoare de dobnzi, iar, n prezent, dobnda lor este cea oficial (a dobnzii oficiale a Bncii Centrale) i este suportat din bugetul de venituri i cheltuieli al Trezoreriei Statului. n contrapartid, Banca Naional a Romniei pltete o dobnd la cursul zilei pentru disponibilitile Trezoreriei Statului din contul curent general aflat la Banca Naional a Romniei. Avantajul acestor resurse este
261
acela c ele pot fi procurate rapid, n funcie de necesiti, sporind imediat lichiditile Trezoreriei; dezavantajul const ns n faptul c aceste resurse trebuie restituite tot aa de rapid cum au fost procurate. O a doua resurs pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice a fost aceea pus n practic din anul 1992, prin obligaiunile de stat seriile A i B, cu dobnd fix, vndute populaiei prin intermediul Casei de Economii i Consemnaiuni. Deoarece n acea perioad nu erau nc organizate Trezorerii ale Statului, centralizarea resurselor n contul bugetului de stat s-a efectuat prin intermediul sucursalelor judeene ale Casei de Economii i Consemnaiuni, prin sucursalele judeene ale Bncii Naionale a Romniei, prin Centrala Casei de Economii i Consemnaiuni i prin Centrala Bncii Naionale a Romniei. Sumele au fost apoi virate n contul Ministerului Finanelor, deschis la centrala Bncii Naionale a Romniei. Un alt tip de mprumut contractat de Trezoreria Statului este cel obinut prin intermediul sistemului bancar sau al agenilor economici. Dobnda acestor credite se stabilete prin licitaie public, organizat de Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului. n cazul acestor mprumuturi s-a practicat, de regul, tehnica dematerializrii titlurilor de stat n contul curent al investitorului. Obligativitatea evidenierii acestora, precum i conducerea contabilitii subscrierilor au revenit deopotriv Bncii Naionale a Romniei i Trezoreriei Statului. ncepnd din anul 1999, Trezoreria Statului a recurs la modalitatea de a se mprumuta de la populaie, prin atragerea economiilor disponibile ale acesteia, folosind certificatele de trezorerie cu dobnd fix, prin subscrieri n numerar i ulterior n cont, prin virament. Aceste emisiuni au fost derulate prin unitile sale teritoriale, realizndu-se nsemnate economii pentru bugetul de stat, prin eliminarea comisioanelor care erau pltite pentru asemenea operaiuni unitilor Casei de Economii i Consemnaiuni. Obligaia constituirii i conducerii contabilitii emisiunilor (iar n cadrul acestora, pe deponeni) revine Trezoreriilor operative la care s-au efectuat subscrierile. De asemenea, acestea sunt obligate s-i organizeze contabilitatea conturilor de dobnzi, att pentru sumele subscrise, n cazul mprumuturilor de stat (certificate de trezorerie), ct i pentru subscrierile nerambursate i transformate n certificate de depozit. ntruct certificatele de trezorerie sunt purttoare de dobnd fix, difereniat aproape pe fiecare emisiune, iar n majoritatea cazurilor ele nu se ramburseaz la scaden, subscrierile transformndu-se n depozite, la calculul dobnzii finale trebuie inut cont de suma subscris, precum i de dobnda capitalizat.
262
La fel cum se procedeaz i n alte economii, dobnda care se calculeaz pentru subscrierile la mprumuturile de stat, precum i la cele transformate n depozite se suport din prevederile bugetului de stat. Pn n exerciiul bugetar 2002, dobnda aferent sumelor trecute n conturile de depozit se suporta din bugetul Trezoreriei Statului. Din cele prezentate rezult c, n procesul de atragere a capitalurilor disponibile din economie pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare i a datoriei publice n Romnia, s-au folosit i se folosesc nc un numr restrns de instrumente (hrtii de valoare) fr varietate, din punctul de vedere al caracteristicilor pe care acestea le pot mbrca.
263
Capitolul 15
Formarea i gestionarea datoriei publice n Romnia
15.1. Concepte i noiuni generale cu privire la datoria public

Potrivit dicionarului enciclopedic romn,71 datoria statului (datoria public) este definit ca fiind: totalitatea sumelor provenite din mprumuturi datorate la un moment dat de ctre stat creditorilor si interni i externi. n sens larg, datoria statului cuprinde i obligaiile bneti ale statului fa de alte persoane fizice sau juridice care nu izvorsc din mprumuturi de stat, iar reglementrile romneti72 din domeniu o definesc ca fiind totalitatea obligaiilor interne i externe ale statului, la un moment dat, contractate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, n numele Romniei. Cu alte cuvinte, datoria public a Romniei este format din datoria public intern i cea extern. Cea intern este constituit din totalitatea obligaiilor statului ce provin din: mprumuturile de stat contractate direct de ctre stat prin Ministerul Finanelor Publice, pe piaa intern; mprumuturile contractate de ordonatorii de credite principali i de ctre ali subieci din economie, de pe piaa financiar intern; acestea sunt garantate de stat; sumele primite temporar din resursele Trezoreriei Statului; Datoria public extern este constituit din totalitatea mprumuturilor pe piaa extern, contractate direct sau garantate de ctre stat.
71 72
Dicionarul enciclopedic romn, Editura Politic, Bucureti, 1964, Vol. II, pag. 20. Legea Datoriei Publice nr. 81, art. 2, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 215/17.05.1999
264
Prin garania statului, n cazul mprumuturilor contractate de ctre diferii subieci din economie, nelegem garaniile interne i externe emise de Ministerul Finanelor Publice, n numele i n contul statului, pentru aceste mprumuturi. Garaniile acordate de Ministerul Finanelor Publice n numele statului sunt evideniate n mod cronologic n registrul datoriei publice, care se conduce separat pentru garaniile interne i pentru cele externe. De asemenea, pentru a nelege mai bine problemele referitoare la datoria public, socotim c este necesar a defini succint unele noiuni i concepte, aa cum sunt ele evideniate n unele materiale romneti i strine de specialitate: Capital aferent mprumuturilor suma deinut ca urmare a unui mprumut i care, n cazul titlurilor de stat cu dobnd, este egal cu suma mprumutat la data efecturii emisiunii, respectiv valoarea nominal a titlului, iar n cazul titlurilor de stat cu discont, cu preul de cumprare a titlurilor de stat cu discont (mai mic dect valoarea nominal a titlurilor, exact cu valoarea discontului). Autorizare bugetar permanent autorizarea dat Ministerului Finanelor Publice i a altor entiti ale statului, expres precizate, de a plti serviciul datoriei publice la scaden, fr alte aprobri speciale prin legile bugetare anuale. Titluri de stat nscrisuri care atest datoria public, sub form de: bonuri, certificate de trezorerie sau alte instrumente financiare, constituind mprumuturi de stat n lei sau n valut, pe termen scurt (pn la un an), mediu (1 an 5 ani) i lung (peste 5 ani). Titlurile de stat pot fi emise: n form materializat (n form fizic); dematerializate (nregistrarea n cont nregistrat pe suport de hrtie sau alt tip stabilit de Ministerul Finanelor Publice). De asemenea, ele pot fi nominative, cnd poart numele posesorului, sau la purttor. Din punctul de vedere al modului de procurare, ele pot fi: negociabile sau nenegociabile, iar al preului acestora, cu dobnd sau cu discount. Titlurile de stat cu dobnd sunt titlurile care au o valoare nominal la care se pltete o dobnd stabilit la o anumit dat, iar cele cu discont sunt titlurile fr cupon de dobnd i care sunt vndute la o valoare mai mic dect valoarea nominal (preul este mai mic dect valoarea nominal). Prima diferena ntre preul unui titlu de stat la emisiune i valoarea nominal a acelui titlu, dac preul este mai mare dect valoarea nominal. Discont diferen ntre preul de vnzare al unui titlu la emisiune (care este mai mic) i valoare nominal.
265
Rata variabil a dobnzii rata dobnzii unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd, care se modific la anumite intervale de timp, n conformitate cu un indice, o formul sau un alt criteriu, dup cum este prevzut n clauzele contractului de mprumut. Rata dobnzii datoria exprimat n procente, pltit pentru capitalul unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd. Fond de risc un fond extrabugetar, constituit la dispoziia Ministerului Finanelor Publice, din comisioanele primite de la beneficiarii mprumuturilor contractate direct de stat sau ai mprumuturilor garantate de ctre stat, dup cum este ncheiat negocierea. Plafon de ndatorare public aprobarea dat de ctre Parlament, n limita creia Guvernul, prin Ministerul Finanelor Publice, poate contracta mprumuturi interne i externe (n nume propriu) sau pentru care poate acorda garanii. Plafonul datoriei publice interne este determinat de deficitul bugetar, iar n unele cazuri, de prevederile unor legi special emise n acest sens. n corelaie cu plafonul anual de ndatorare public a unei ri, trebuie menionat faptul c, potrivit criteriilor de convergen stabilite de UE pentru ca un stat s fie admis n zona euro, statul n cauz trebuie s nu aib un grad de ndatorare public mai mare de 60% din P.I.B. Modul n care este gestionat datoria public n Romnia prezint cteva caracteristici, i anume: a) rambursarea ratelor de capital, plata dobnzii la acestea i a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate fa de alte obligaii ale statului; b) n baza autorizrii bugetare permanente, serviciul datoriei publice nu are nevoie de alte aprobri; c) singurul contractant i administrator al datoriei statului este Ministerul Finanelor Publice; d) obligaia rambursrii datoriei publice, a dobnzilor i a altor cheltuieli adiacente este necondiionat i irevocabil; e) dobnzile, comisioanele i alte cheltuieli determinate de mprumuturile de stat se suport din bugetul de stat, n timp ce rambursarea capitalului propriuzis are i alte surse dect bugetul de stat; f) sunt interzise practici sau acorduri ale participanilor la piaa titlurilor de stat, care ar avea ca efect distorsionarea concurenei normale pe pieele financiare unde se tranzacioneaz titlurile de stat. Aceleai practici sunt interzise i referitor la distorsionarea concurenei loiale, n ceea ce privete tranzacionarea i a altor valori mobiliare prin intermediul titlurilor de stat; g) mprumuturile statului de la Banca Naional a Romniei poart denumirea de mprumuturi de fonduri sau mprumuturi de resurse, n cazul
266
mprumuturilor introduse n contul curent general al Trezoreriei Statului, pe ct vreme toate celelalte mprumuturi contractate de la ali subieci din economie poart denumirea de mprumuturi de stat; h) mprumuturile contractate de autoritile administraiei publice locale, dei fac parte din datoria public a Romniei, nu cad n rspunderea Guvernului, ci a autoritilor publice locale i trebuie rambursate din veniturile proprii ale acestora (prin care s-au garantat aceste mprumuturi) i nicidecum din resursele bugetului de stat transmise bugetelor locale pentru echilibrare; j) trebuie respectat destinaia special a mprumuturilor avut n vedere la contractarea lor i care a fost stipulat n acorduri. Ministerul Finanelor Publice are prioritate asupra activelor sau veniturilor beneficiarilor de mprumuturi garantate de stat, n situaia n care acetia nu i-au onorat obligaiile de rambursare a acestora ctre creditori. Angajarea de titluri de stat, n valut, pe piaa intern, are un caracter de excepie i are n vedere, de regul, finanarea i/sau refinanarea deficitului bugetar.
15.2. Obiectivele i destinaiile pentru care se poate apela la resursele financiare ce genereaz datoria public
A) Datoria public intern poate fi cauzat de mprumuturile de stat angajate n numele statului, prin Ministerul Finanelor Publice, pe termen scurt, (pn la un an), mediu (ntre un an i 5 ani) i lung (peste 5 ani) i de garaniile emise prin Ministerul Finanelor Publice (inclusiv mprumuturile interne pe aceleai termene contractate de anumii subieci financiari, economici sau instituii, din economie). mprumuturile interne ale statului, angajate n nume propriu, prin Ministerul Finanelor Publice, pot avea urmtoarele destinaii: I. asigurarea resurselor bneti necesare finanrii i/sau refinanrii deficitelor bugetare; II. asigurarea resurselor bneti necesare finanrii i/sau refinanrii datoriei publice interne constituit n baza unor legi speciale; III. asigurarea resurselor bneti necesare finanrii i/sau refinanrii unor obiective de investiii de interes naional, aprobate n condiiile legii; IV. meninerea unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului; V. pentru plata garaniilor acordate de ctre stat (prin Ministerul Finanelor Publice) la intern, n situaia n care mprumuttorul nu i-a putut onora rambursarea ratelor, iar aceste obligaii depesc fondul de risc constituit i prevederile bugetului de stat cu aceast destinaie.
267
Pentru destinaii de la nr. I, II i V, Ministerul Finanelor Publice apeleaz, n primul rnd, la mprumuturi din disponibilitile existente n contul curent general al Trezoreriei Statului, iar pentru acoperirea necesitilor de fonduri reclamate de cauzele de la pct. IV, Ministerul Finanelor Publice poate apela la creditele de pe piaa monetar, de la Banca Naional a Romniei, n condiiile stabilite prin legea bancar. B) Datoria public extern poate fi cauzat de mprumuturile externe contractate direct de ctre stat, n nume propriu, prin Ministerul Finanelor Publice, cu guvernele altor ri, cu instituii financiare internaionale i/sau de pe piaa financiar internaional pe termen mediu (3-5 ani) i lung (peste 5 ani). Aceste fonduri pot avea urmtoarele destinaii: I. Susinerea balanei de pli II. Consolidarea rezervei valutare a statului III. Realizarea unor proiecte de investiii, finanarea exporturilor, mobilizarea i dezvoltarea unor domenii prioritare ale economiei. IV. Realizarea unor reforme sectoriale V. Realizarea unor importuri stabilite de Guvern VI. Finanarea i refinanarea deficitului bugetului de stat. Din cele de mai sus, rezult c mprumuturile externe pe care le contracteaz statul pot avea ca destinaii, n primul rnd, nfptuirea unor operaiuni economice propriu-zise (proiecte de investiii, dezvoltare de domenii prioritare, susinerea balanei de pli etc.) i numai n al doilea rnd, finanarea i refinanarea deficitelor bugetare, pe ct vreme mprumuturile de stat interne au ca destinaie prioritar asigurarea resurselor bneti necesare finanrii i/sau refinanrii deficitelor bugetare. Ca i n cazul mprumuturilor externe contractate direct de stat, cele externe garantate de stat se pot angaja numai pentru obiective i destinaii considerate de importan prioritar pentru Romnia; n cazul imposibilitii financiare a beneficiarului de a le rambursa, acestea cad n sarcina statului (prin reprezentantul su, Ministerul Finanelor Publice) i vor majora datoria public extern. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba contractarea de mprumuturi interne sau externe, pe termen mediu sau lung, n vederea realizrii unor investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Aceste aprobri se pot acorda numai cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor care compun consiliile respective. Autoritile publice locale nu pot contracta mprumuturi n condiiile n care datoriile anuale, reprezentnd rate scadente la mprumuturile contractate, dobnzi i
268
comisioanele aferente acestora, inclusiv mprumutul care urmeaz a fi contractat, depesc limita a 20% din totalul veniturilor curente, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe salarii. Cu respectarea condiiilor artate de mai sus, autoritile locale pot contracta urmtoarele mprumuturi: a) mprumuturi interne fr garania Guvernului, cu condiia informrii prealabile a Ministerului Finanelor Publice. b) mprumuturi externe, cu aprobarea comisiei de autorizare constituit din reprezentani ai autoritii publice locale, ai Guvernului i ai Bncii Naionale a Romniei, a crei componen se aprob de ctre Guvern prin hotrre. c) mprumuturi externe, cu garanii din partea Guvernului. Emiterea i lansarea titlurilor de valoare pe piaa intern se poate face direct de ctre autoritile publice locale sau prin intermediul unor agenii specializate ori al altor instituii specializate. n contextul celor prezentate mai sus, datoria public a Romniei se formeaz din comasarea datoriei publice interne i externe, contractate direct sau garantat de stat, cu datoria public intern i extern angajat, n condiiile legii de ctre autoritile administraiei publice locale.
15.3. Instrumentele tehnice prin care se poate angaja datoria public n Romnia
Datoria public poate fi creat n special prin intermediul titlurilor de stat care, n funcie de formele datoriei publice, se pot concretiza n urmtoarele tipuri: A) Pentru datoria public intern: a. titluri de stat n moned naional b. mprumuturi de stat de la Banca Naional a Romniei c. mprumuturi de stat de la bncile comerciale din Romnia d. mprumuturi de stat de la alte instituii de credit din Romnia i de la agenii guvernamentale e. titluri de stat n valut emise pe piaa intern f. plasamente efectuate n contul curent general al Trezoreriei Statului de ctre bnci B) Pentru datoria public extern a. titluri de stat n valut, emise pe piaa financiar b. mprumuturile de la guverne strine, agenii guvernamentale strine, instituii financiare multilaterale sau de la alte organizaii internaionale
269
c. mprumuturi sindicalizate d. mprumuturi directe de la investitori privai e. mprumuturi de la bnci strine sau de la companii strine f. alte mprumuturi n scopul finanrii i refinanrii obligaiilor financiare ale statului, Ministerul Finanelor Publice, de comun acord cu Banca Naional a Romniei, n baza unui calendar previzional (anual, trimestrial, lunar, sau ori de cte ori este cazul), emit i lanseaz titluri de stat. n scopul soluionrii acestor dificile probleme privind asigurarea fondurilor pentru cheltuielile publice aprobate, n cadrul Trezoreriei Franceze a fost creat biroul de circulaie a fondurilor care are drept scop stabilirea a trei serii de previziuni, cu orizont anual, trimestrial i zilnic. Previziunile anuale sunt elaborate la nceputul anului civil, pe baza estimrilor soldurilor de finanat n gestiune i a unui profil mediu de execuie a soldului n cursul anului, care se obine prin extrapolarea observaiilor execuiei din anul precedent, corectate cu informaiile calitative curente. Pe baza acestor previziuni anuale nu se pot obine dect tendine privind evoluia activitii de trezorerie, care sunt ns utile, n ceea ce privete elaborarea calendarului mprumuturilor pe termen scurt. Previziunea complet, dar i cel mai greu de realizat, este cea zilnic, care se obine pe baza ansamblului previziunilor trimestriale i a informaiilor zilnice, de la o serie de interlocutori, corespondeni etc. Dar toate aceste previziuni i au costul i i fac efectul ntr-o economie care funcioneaz i care produce resurse publice abundente, n care context o disfuncionalitate nu poate greva prea mult funcionarea sistemului. Emiterea titlurilor de stat n Romnia se face de ctre Ministerul Finanelor Publice, care are ca agent pentru operaiunile de vnzare, decontare, transfer i depozitare Banca Naional a Romniei. Banca Naional a Romniei, la rndul ei, poate delega toate responsabilitile sau numai o parte din acestea intermediarilor pieelor primare sau altor agenii, cu aprobarea Ministerului Finanelor Publice. Acest lucru nu exonereaz ns Banca Naional a Romniei de responsabilitile privind garantarea unor operaiuni corecte cu titlurile de stat. Ca agent al statului, acionnd n numele Ministerului Finanelor Publice, dar i ca autoritate emitent, Banca Naional a Romniei: - reglementeaz i supravegheaz vnzrile titlurilor de stat (piaa primar), precum i tranzacionarea acestora ntre deintorii nregistrai (piaa secundar); - autorizeaz i supravegheaz intermediarii pe aceste piee.
270
n cadrul pieei primare a titlurilor de stat au loc, aadar, operaiuni legate de plasarea pentru prima dat a tuturor emisiunilor titlurilor de stat, iar pe cea secundar, tranzacionarea lor ntre vnztorii i cumprtorii nregistrai. Aa cum s-a mai artat, intermediari ai pieei primare a titlurilor de stat pot fi bncile, instituiile financiare i de credit, precum i alte persoane juridice i fizice selectate de Banca Naional a Romniei, crora li se acord o autorizaie special n acest sens. n vederea autorizrii intermediarilor pieei primare a titlurilor de stat, acetia trebuie s ndeplineasc o serie de condiii i criterii de performan, printre care: mrimea capitalului social, dotri tehnice specifice corespunztoare, existena unei structuri organizatorice distincte etc. De asemenea, acetia trebuie s i asume, n condiii de concuren, performan i transparen, o serie de obligaii minimale. Banca Naional a Romniei organizeaz i conduce activitatea de plasare/vnzare a emisiunii de titluri de stat prin una din urmtoarele modaliti: a) subscripie public b) subscripie public garantat c) licitaie a) Subscripia public presupune urmtoarele: - preul emisiunii (rata dobnzii) va fi stabilit de ctre Ministerul Finanelor Publice, n baza unor consultri prealabile cu Banca Naional a Romniei; - intermediarii pieei primare a titlurilor de stat i ali participani agreai de Banca Naional a Romniei vor depune oferte de cumprare n contul lor i n cel al clienilor lor, care vor fi transmise prin plic sigilat sau prin alte modaliti acceptate, pn la subscrierea integral a emisiunii de titluri de stat; - ofertele de subscriere depuse nu pot fi retrase, acestea constituind angajamente ferme; - n situaia n care ofertele depesc valoarea emisiunii de titluri de stat, subscripia se va nchide la sfritul acelei zile, urmnd ca toate cererile din acea zi s fie acceptate proporional i/sau, cu acordul Ministerului Finanelor Publice, emisiunea se majoreaz cu oferta n plus; - n situaia n care, n intervalul de zile stabilite pentru emisiune, aceasta nu va fi subscris integral, titlurile de stat aflate n aceast situaie se vor anula. b) Subscripia public garantat presupune, suplimentar celor prezentate la litera a), faptul c intermediarii pieei primare a titlurilor de stat garanteaz plasarea ntregii valori a emisiunii de titluri de stat pe pia, respectiv i asum obligaia de a cumpra n cont propriu titlurile de stat pe care nu reuesc s le plaseze la clienii de pe pia.
271
De asemenea, intermediarii respectivi pot beneficia din partea Ministerului Finanelor Publice, n aceste condiii, de un anume comision, care se va stabilii prin negociere, cu consultarea prealabil a Bncii Naionale a Romniei. c) Vnzarea titlurilor de stat prin licitaii presupune urmtoarele: - vnzarea titlurilor de stat se face de ctre Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului i care va face publice data i locul desfurrii licitaiei, precum i elementele de identificare a emisiunii ce urmeaz s fie plasat prin licitaie; - intermediarii pieei primare a titlurilor de stat vor depune oferte de cumprare, n cont propriu i n contul clienilor lor, n ziua desfurrii licitaiei, n plicuri sigilate pentru care secretarul comisiei elibereaz o adeverin, plicul nemaiputnd fi retras; - Banca Naional a Romniei poate stabili, n funcie de gradul de dezvoltare a pieei titlurilor de stat, limite maxime pentru oferta unui intermediar al pieei primare n totalul emisiunii; - la sfritul operaiunii de licitare, comisia va stabili valoarea emisiunii adjudecate, precum i preul (rata dobnzii) maxim i minim la care au fost adjudecate ofertele de cumprare. n situaia n care ntreaga emisiune a fost vndut, iar la nivelul marginal (nivelul preului minim, respectiv al dobnzii maxime acceptate) sunt mai multe oferte de cumprare ce nu pot fi satisfcute integral, se va aplica principiul proporionalitii, fiecare primind valoarea rezultat. Determinarea preului de vnzare a titlurilor de stat are la baz dou sisteme: - metoda preului multiplu, care presupune alocarea titlurilor de stat pe ofertele depuse la preurile oferite pn la adjudecarea complet a emisiunii; - metoda preului uniform, care presupune alocarea titlurilor de stat la preul cel mai sczut care a fost acceptat pentru adjudecarea complet a emisiunii de titluri de stat. Ofertele la licitaie pot mbrca dou forme: a) oferta de cumprare competitiv, care presupune faptul c, pe lng valoarea titlurilor pe care dorete s le cumpere, ofertantul precizeaz i preul maxim (exprimat n rata minim a dobnzii) pe care este dispus s-l accepte. b) oferta de cumprare necompetitiv, care presupune faptul c ofertantul precizeaz doar valoarea titlurilor pe care dorete s le adjudece, fr a condiiona preul (rata dobnzii), ceea ce ofer acestuia garania acceptrii integrale a ofertei sale. Titlurile de stat exprimate n valut pot fi lansate pe piaa intern cu respectarea regulilor i principiilor aplicate i n cazul titlurilor de stat n lei (de pe piaa intern).
272
Vnzarea titlurilor de stat exprimate n valut pe piaa extern cuprinde o serie de etape specifice acestei operaiuni, cum ar fi: stabilirea valorii mprumutului, desemnarea administratorului/administratorilor mprumutului, a firmelor de consultan juridic, a calendarului emisiunii titlurilor de stat, elaborarea prospectului de emisiune, organizarea unei strategii de marketing, stabilirea structurii sindicatului de bnci care ar putea participa la subscriere, a preului de lansare (n negociere cu sindicatul de investitori) i a msurilor pentru tranzacionarea titlurilor respective pe piaa secundar.
15.4. Gestionarea datoriei publice

Administrarea i gestionarea datoriei publice se realizeaz diferit de la o ar la alta. n Belgia, s-a constituit n acest scop Fondul de venituri i Casa de amortisment, n Suedia un Oficiu al datoriei publice, iar n Frana, n 1784, a fost creat Casa amortismentului, n 1937 Fondul de susinere a veniturilor, iar n ultimul timp aceast problem este ncredinat de ctre statul francez Casei de Amortisment a Datoriei Publice, care are sarcina de a mobiliza n acest scop fondurile rezultate din aciunea de privatizare a regiilor naionale cu capital de stat, transferndu-le apoi Casei de Depuneri i Consemnaiuni i chiar Trezoreriei Publice. Fa de situaia existent n alte ri, consemnm faptul c n Romnia nu este creat o instituie special (alta dect Ministerul Finanelor Publice) care s aib n vedere constituirea unor resurse suplimentare, cu ajutorul crora statul s poat acoperi, fie i parial, costul datoriei publice. n ara noastr, Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare are sarcina, prin Lege73, ca prin activitatea pe care o desfoar s ajute la diminuarea datoriei publice provenite din garaniile emise de stat pentru mprumuturile externe contractate de agenii economici. Datoria public este gestionat n numele statului romn de ctre Ministerul Finanelor Publice, care este obligat a conduce urmtoarele registre: a) Registrul datoriei publice a statului, n care datoria public este evideniat n ordinea cronologic a formrii ei, pe calea intern i cea extern, n care sens sunt conduse dou subregistre: - unul pentru datoria public intern, - unul pentru datoria public extern
Legea pentru aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 29/2002 privind instituirea unor msuri pentru diminuarea datoriei publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 395/10.06.2002
73
273
b) Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi, n care se evideniaz situaia garaniilor acordate pentru mprumuturile ce poart girul statului; el are dou componente: - subregistrul garaniilor interne - subregistrul garaniilor externe a) Registrul datoriei publice va evidenia situaia tuturor obligaiilor interne i externe contractate direct de stat, n mod cronologic, iar ntr-o rubric separat a registrului se va evidenia legtura cu subregistrele datoriei publice interne i externe printr-un numr anume. Pe documentele care atest datoria public intern sau extern se va meniona doar acest numr din subregistre. De asemenea, subregistrele vor meniona, ntr-o rubric distinct, numrul din Registrul datoriei publice a statului prin care se face legtura dintre acestea. b) Registrul garaniilor de stat va evidenia situaia tuturor obligaiilor externe i interne derivate din garaniile statului pentru mprumuturile contractate pe plan extern sau intern de ctre diferii subieci economici, financiari sau publici; se va meniona, de asemenea, ntr-o rubric distinct, numrul din subregistrele datoriei publice interne sau externe. i n cazul garaniilor date de stat pentru mprumuturile contractate, pe documentele care le atest se va meniona doar numele din subregistrele datoriei publice interne sau externe n funcie la care din aceste mprumuturi se refer garania statului. Informaiile Ministerului Finanelor Publice cu privire la datoria public extern sunt cunoscute i de ctre Banca Naional a Romniei, ntruct aceste instituii au constituit o baz de date privind datoria public extern. Autoritile locale care contracteaz mprumuturile pe plan local sau extern sunt obligate, de asemenea, s evidenieze aceste datorii n Registrul de eviden a datoriei publice locale, prin care se vor nregistra creditele contractate pe destinaii, precum i pe proveniena lor prin: - subregistrul datoriei publice locale interne - subregistrul datoriei publice locale externe. Subregistrele de eviden a datoriei publice locale au aceeai structur ca i subregistrele datoriei publice de stat. Potrivit prevederilor legale, Ministerul Finanelor Publice ntocmete anual contul general al datoriei publice al statului, care se anexeaz la contul general anual de execuie a bugetului de stat. Contul general al datoriei publice a statului cuprinde: contul datoriei publice interne a statului i contul datoriei publice externe directe a statului, la care se anexeaz situaia garaniilor guvernamentale pentru creditele interne i externe contractate de ctre diferite entiti din economie.
274
a) Contul datoriei publice interne directe a statului cuprinde mprumuturile contractate direct de pe piaa financiar intern, inclusiv sumele primite temporar din sursele Trezoreriei Statului, pe urmtoarea structur: - mprumuturi pentru finanarea i refinanarea deficitului bugetului de stat din care: S finanate de pe piaa intern; S finanate de pe piaa extern (acestea nu se cuprind n totalul datoriei publice interne); - alte mprumuturi aprobate pe baz de legi speciale; - mprumuturi din contul general al Trezoreriei Statului pentru finanarea temporar a deficitului bugetului de stat. b) Contul datoriei publice externe directe a statului cuprinde: - mprumuturi externe contractate n numele statului de Banca Naional a Romniei i gestionate de aceasta; - mprumuturile externe derulate prin Trezoreria Statului; - alte mprumuturi externe. c) Situaia garaniilor statului, care se anexeaz la contul general al datoriei publice a statului, cuprinde: - situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne, care este format din valoarea garaniilor interne emise de Ministerul Finanelor Publice pentru mprumuturile contractate de agenii economici de pe piaa intern; - situaia garaniilor guvernamentale pentru creditele externe contractate de agenii economici i de autoritile publice, de pe piaa extern. Contul general al datoriei publice a statului este nsoit de un raport care cuprinde o analiz referitoare la datoria public extern, intern i la garaniile acordate de stat pe plan extern i intern. Ministerul Finanelor Publice poate efectua operaiuni de conversiune, care presupun schimbarea unui mprumut de stat (angajat n condiiile legii, n anumii termeni) cu un alt mprumut de stat, cu o dobnd mic i/sau cu un termen mai lung de rambursare. Aceast operaiune se poate face ns numai cu acordul Guvernului. Ministerul Finanelor Publice este acela care elaboreaz proiectul legii anuale privind plafonul de ndatorare public extern, care reprezint, aa cum s-a mai precizat, suma maxim a mprumuturilor externe pe care le poate contracta statul n nume propriu, precum i a nivelului garaniilor pe care le poate acorda (pentru mprumuturile externe contractate de agenii economici) pe perioada acelui an. La stabilirea plafonului datoriei publice se au n vedere, n primul rnd, nivelul i evoluia unor indicatori macroeconomici, cum ar fi: produsul intern brut, balana comercial, rezerva valutar a statului etc.
275
Capitolul 16
Trezoreria Statului
Denumirea este introdus de ultimele reglementri romneti n domeniu, deoarece la constituirea ei, n 1993, instituia purta numele de Trezoreria Finanelor Publice. n mare majoritate a rilor lumii, aceast instituie este denumit Trezoreria Public, denumire care exprim cel mai bine atribuiile i funciile sale.
16.1. Necesitatea nfiinrii Trezoreriei Statului n Romnia

Pn n anul 1990, Banca Naional a Romniei asigura emiterea de bancnote i monede, gestiona rezerva de aur i finana industria i comerul. De asemenea, tot ea deinea monopolul asupra celor patru instituii bancare: Banca de Comer Exterior, care finana tranzaciile cu strintatea, Banca Agricol, care susinea financiar cooperativele agricole i ntreprinderile agricole de stat, Banca de Investiii, care asigura finanarea investiiilor i Casa de Economii i Consemnaiuni, care mobiliza disponibilitile bneti ale populaiei. Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe dou paliere: pe de-o parte, Banca Naional a Romniei, care ncepe s-i exercite funciile tradiionale, de Banc Central, iar pe de alt parte, sistemul bncilor comerciale, crora le-au fost transferate operaiunile cu caracter comercial. Noul cadru juridic Legea privind activitatea bancar74, Legea privind Statutul Bncii Naionale a Romniei75 i Legea bancar76 subordoneaz Banca Naional a Romniei direct organului legislativ al rii, fapt ce i confer acesteia
Legea nr. 33/29.03.1991 privind activitatea bancar, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 70/03.04.1991 75 Legea nr. 34/29.03.1991 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 70/03.04.1991, precum i Legea nr. 101/26.05.1998 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 203/01.06.1998 76 Legea nr. 58/05.03.1998 Legea bancar, care abrog Legea nr. 33/23.03. 1991 privind activitatea bancar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 121/23.03.1998
74
276
un grad mai ridicat de independen i, implicit, condiiile necesare nfptuirii, ntrun cadru nou, a politicii monetare, valutare i de credit a statului. Ea devine astfel rspunztoare pentru emisiunea monetar, gestioneaz rezervele valutare ale statului i supravegheaz activitatea celorlalte bnci prin prghiile statutare pe care le are la ndemn. Cum bncile comerciale au obligaia de a-i pstra disponibilitile bneti din garanii, n lei i n valut, la Banca Naional a Romniei, aceasta poate exercita n condiii mai bune supravegherea i controlul asupra ndeplinirii de ctre acestea a condiiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de creditare, comisioanele pentru prestrile de servicii specifice etc. n aceste condiii, operaiunile privind execuia de cas a bugetelor i celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercial Romn, Banca pentru Dezvoltare i Banca Agricol. Banca Comercial Romn, precum i celelalte dou bnci, organizate de acum pe principii comerciale, urmresc cu preponderen desfurarea unei activiti rentabile, fiind preocupate n special de organizarea i executarea unor servicii i operaiuni aductoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operaiuni de decontare i de cas etc.) i mai puin de a mobiliza corespunztor fondurile publice, pe seama statului, printr-un control activ i eficient asupra activitii agenilor economici, privind calculul, evidenierea i vrsarea sumelor cuvenite ctre componentele bugetului general consolidat. De asemenea, datorit structurii organizatorice a acestora, care nu prevede organe proprii de specialitate n domeniul execuiei bugetului, nu s-a mai exercitat un control eficient asupra modului n care plile de cas efectuate de instituiile publice respectau prevederile bugetare aprobate. Dei Banca Romn de Dezvoltare a mai pstrat anumii specialiti o perioad de timp, n ceea ce privete verificarea realitii investiiilor finanate de la buget i a renunat i ea curnd la aceast atribuie avut nainte de anul 1990, privind verificarea plilor de cas n funcie de realitatea lucrrilor de investiii executate. Aadar, bncile comerciale efectuau numai operaiuni de ncasri i pli n contul instituiilor publice centrale i locale, pe seama bugetelor, fr un control real, fapt ce a generat multe neajunsuri n legtur cu urmrirea eficient a veniturilor sau cu respectarea destinaiei speciale a creditelor bugetare aprobate. La acestea se adaug i faptul c execuia bugetelor se desfura greoi, cu mari ntrzieri, iar n cele mai multe cazuri unele constatri, privind eventualele erori, nu mai puteau fi operate. Din aceast cauz, n timpul derulrii execuiei bugetare nu se putea aciona pentru corectarea unor date informative eseniale, importante venituri ale statului rmnnd nencasate sau fonduri aprobate necheltuite, n detrimentul unor aciuni i obiective necesare, din punct de vedere economic sau social.
277
Execuia n continuare a bugetelor, prin intermediul bncilor comerciale, prezenta un risc pentru finanele publice i faptul c, potrivit programului de reform, i acestea au intrat n procesul de privatizare, iar activitatea lor, n acest context, era supus i ea regimului falimentului, aciune n care putea fi angrenat i bugetul statului, lucru inadmisibil. n concluzie, necesitatea nfiinrii i organizrii Trezoreriei Statului rezult din deficienele i neajunsurile nregistrate cu privire la execuia bugetelor prin bncile comerciale. Neurmrirea veniturilor statului n mod corespunztor i, n mod deosebit, a celor datorate de persoanele juridice, care au o pondere nsemnat n totalul veniturilor bugetare, a reprezentat un fapt ce a avut consecine dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor n concordan cu evalurile aprobate de Parlamentul Romniei. Asupra modului de derulare a cheltuielilor cuprinse n bugetul de stat i n celelalte bugete, nu exista un control corespunztor cu privire la necesitatea, oportunitatea i legalitatea efecturii acestora, aceasta att dac ne referim la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finanarea deficitului bugetar i a investiiilor. n acelai sens, amintim i costul ridicat al cheltuielilor reprezentnd comisioanele bancare pentru efectuarea operaiunilor n contul componentelor bugetului general consolidat. Trezoreria Statului era necesar i pentru a rspunde mai bine noilor cerine ale reformei n domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea prghiilor i mijloacelor fiscal-bugetare specifice economiei de pia, cu ajutorul crora statul s poat influena n mod favorabil dezvoltarea economico-social a rii. nfiinarea Trezoreriei finanelor publice, n ara noastr, a devenit deci o necesitate obiectiv, determinat de aplicarea programului de reform i de restructurare a economiei, n condiiile n care finanelor publice li s-a cerut s-i amplifice rolul i funciile referitoare la administrarea i utilizarea mai eficient a resurselor financiare publice. Dac n anii de dup 1990, pentru mobilizarea mai corespunztoare a resurselor sectorului public, mai ales a impozitelor i taxelor, s-a creat un cadru legislativ i organizatoric adecvat, erau deci necesare msuri similare i n domeniul administrrii i utilizrii acestor resurse, n principal prin asigurarea unui control mai operativ i eficient din partea statului. n condiiile Romniei, de trecere la o economie concurenial de pia, i avnd n vedere transformrile petrecute n sistemul bancar, decizia autoritilor romne de a crea un sistem unitar privind administrarea resurselor financiare publice ale statului, care s cuprind toate fazele de la stabilirea, urmrirea i pn la folosirea lor final, a fost pe deplin justificat.
278
Prin aceast msur, Ministerul Finanelor Publice poate dispune de instrumente specifice de analiz, n toate etapele de elaborare, aprobare i execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor locale, pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar i pentru o gestionare corespunztoare a datoriei publice interne i externe a statului. Organizarea Trezoreriei Statului ca sistem integrat, centralizat la nivelul Ministerului Finanelor Publice i descentralizat n plan teritorial, a fost asigurat printr-un cadru legislativ adecvat: Legea contabilitii nr. 82/1991, Hotrrea Guvernului nr. 78/15.02.1992, Normele metodologice date n aplicarea acesteia, Ordonana Guvernului nr. 66/1994, cu modificrile i completrile ulterioare, iar n ultimul timp prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 146/200277.
16.2. Rolul i atribuiile Trezoreriei Statului n Romnia

n modul cel mai sintetic, rolul Trezoreriei Statului n Romnia este exprimat prin definiia dat acesteia prin ultimul act normativ:77 un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare77. De altfel, rolul i atribuiile Trezoreriei Statului n Romnia, ca instituie financiar, aa cum s-a implicat ea n administrarea fondurilor publice de la nfiinare, n anul 1993, i pn n prezent, ar putea fi sintetizate astfel: - casier al sectorului public, prin care se asigur ncasarea veniturilor, efectuarea plilor i pstrarea disponibilitilor bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor locale, ale fondurilor speciale i a celor n regim extrabugetar. Prin aceast funcie, Trezoreria Statului asigur execuia componentelor bugetului general consolidat, reflectnd n conturile sale modul de ncasare a veniturilor bugetare de la contribuabili, precum i efectuarea plilor dispuse de ordonatorii de credite. n calitatea sa de casier al sectorului public, Trezoreria Statului asigur deci, pe de-o parte, execuia de cas a operaiunilor de ncasri i pli, iar pe de alt parte, are grij de asigurarea disponibilitilor necesare n orice moment, pentru a face fa angajamentelor asumate prin legile anuale bugetare;
77
O.G. Romniei nr. 66/24.08.1994/privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 303/30.12.1995 O.U.G. Romniei nr. 146, privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 824/14.11.2002
279
- exercit un control fiscal asupra provenienei veniturilor i unul financiar preventiv asupra efecturii plilor, n ceea ce privete respectarea limitelor i a destinaiei creditelor bugetare, aa cum au fost ele aprobate; - efectueaz operaiuni de ncasri i pli n contul instituiilor publice, n urma constituirii i utilizrii mijloacelor extrabugetare i a fondurilor speciale; - atrage disponibilitile din economie, pe calea mprumuturilor de stat, de la persoane juridice i/sau fizice, n vederea acoperirii golurilor temporare de cas i a deficitului bugetului de stat; - pe seama disponibilitilor existente i din contravaloarea n lei a mprumuturilor externe pstrate n contul curent general al Trezoreriei Statului, aceasta poate efectua urmtoarele operaiuni: S acoper temporar deficitul bugetului de stat i al bugetului asigurrilor sociale de stat din anii precedeni, nefinanat prin mprumuturi de stat, sau pn la alocarea de sume cu aceast destinaie pentru bugetul asigurrilor sociale de stat; finaneaz temporar deficitele bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i al Trezoreriei Statului, din exerciiul curent; S efectueaz plasamente financiare pe termen scurt, la bncile comerciale, prin Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului. - gestioneaz datoria public intern i extern, asigurnd evidena i plata serviciului datoriei publice interne i externe; - efectueaz operaiuni privind drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului, la baza crora stau acorduri i convenii guvernamentale; - asigur contabilitatea privind execuie de cas, pentru toate operaiunile de ncasri i pli privind veniturile i cheltuielile sectorului public; - asigur funcionarea corespunztoare a sistemului informaional contabil privind raportarea constituirii i utilizrii fondurilor publice. Statul garanteaz efectuarea operaiunilor financiare prin Trezoreria Statului n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare, precum i pstrarea integritii disponibilitilor bneti. Comparativ cu funciile tradiionale ale trezoreriilor publice din rile dezvoltate, cele ale Trezoreriei Statului din Romnia, aa cum se manifest ele n prezent, prezint asemnri importante, dar i multe deosebiri. Deosebirile constau, n principal, n aceea c funciile Trezoreriei Statului din Romnia nu cuprind ntreaga gam a atribuiilor i prerogativelor de care se bucur trezoreriile din rile occidentale.
280
Atribuiile mai restrnse ale Trezoreriei Statului n Romnia, fa de cele ale trezoreriilor altor state, reprezint tot attea posibiliti reale de multiplicare i amplificare a acestora. Dintre aceste posibiliti, considerm c ar putea fi reinute urmtoarele: - diversificarea formelor i tehnicilor pentru lansarea mprumuturilor de stat. n primul rnd, certificatele de trezorerie ar trebui s fie emise la purttor, i nu nominative, ntruct n aceast situaie ele ar putea face obiectul tranzaciilor pe piaa secundar a valorilor mobiliare, fapt ce ar determina amplificarea i accelerarea circulaiei capitalurilor financiare. De asemenea, este necesar s se diversifice tehnica de emisiune a bonurilor de tezaur, dup sistemul practicat i n alte ri (mecanismul plafonului, al coeficientului de trezorerie, al rezervelor obligatorii, emisiunea de bonuri n raport cu nivelul resurselor etc.)78; - diversificarea instrumentelor de intervenie a statului n economie, prin intermediul Trezoreriei Statului, de-o manier care mcar s apropie ara noastr de practicile altor state. n acest context, apreciem c bugetul Trezoreriei Statului ar trebui s fie mai bine structurat i consolidat.
16.3. Reguli i condiii care stau la baza funcionrii Trezoreriei Statului n Romnia
Noua instituie, specific sectorului public, este conceput s funcioneze prin respectarea urmtoarelor principale condiii: a) Realitatea informaiei. n numeroase cazuri, pn la organizarea Trezoreriei Statului, informaia cu privire la structura veniturilor publice era deformat, din cauza greelilor de nregistrare a ncasrilor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare, ca urmare a unui control insuficient asupra documentului prin care se efectua vrsmntul ctre buget. De asemenea, n cazul plilor de cas, neajunsul consta n aceea c, datorit inexistenei controlului, se efectuau pli de cas care nu concordau n toate situaiile cu subdiviziunile clasificaiei bugetare pentru care erau aprobate, motiv pentru care n multe situaii, se nregistrau deturnri importante de resurse financiare publice. b) Realizarea actului de control. Controlul trebuie s mbrace att forma celui fiscal, din punctul de vedere al ncadrrii corecte a veniturilor bugetare i extrabugetare pe subdiviziunile clasificaiei bugetare, dup provenien i dup alte criterii urmrite, ct i a celui
78
Tatiana Moteanu Bugetul Trezoreriei Publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997, pag. 234-235
281
financiar, preventiv, asupra tuturor documentelor de pli (cu sau fr numerar), angrenate n procesul de utilizare a resurselor prevzute prin componentele bugetului general consolidat; c) Universalitatea. n accepiunea noastr, acest concept se refer la faptul c activitatea de trezorerie trebuie s se extind la nivel naional. n acelai sens, referindu-ne la o universalitate n plan teritorial, trebuie remarcat faptul c aceast instituie, prin organele sale operative, nfptuiete execuia bugetar la nivel judeean pentru toate componentele bugetului general consolidat; d) Unicitatea. n sensul subiectului abordat, unicitatea oblig ca toate bugetele s se execute numai prin Trezorerie; instituiile publice au obligaia de a-i pstra disponibilitile numai n conturi deschise aici, fiind exclus posibilitatea de a avea conturi i la bncile comerciale, cu excepia celor n valut, repo79 i a conturilor prin care se execut operaiunea de mandat privind plile pentru Trezoreria Statului. Unicitatea se refer apoi la metodologia de lucru i la mecanismele implementate, la documentele care circul prin trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor i de elaborare a situaiilor de sintez, toate acestea facilitnd funcionarea unitar a sistemului informaional instituit. e) Operativitatea informaiei. Asigurarea operativitii informaiilor cu privire la execuia componentelor bugetului general consolidat, n plan judeean, ct i naional, se realizeaz prin sistemul informaional propriu, deosebit de important pentru fundamentarea deciziilor privind derularea execuiei bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale. f) Corelaia total a veniturilor i cheltuielilor cu bugetul prin care instituia public este finanat, denumit n literatura de specialitate din Germania principiul completivitii80. Acest principiu impune ca veniturile ncasate s fie vrsate n ntregime la bugetul cruia i aparin, iar cheltuielile acelei instituii, de asemenea, s fie suportate n totalitatea lor din bugetul unde au fost prevzute, regula general fiind aceea c o cheltuial nu poate fi finanat dect printr-un singur buget. Aceeai regul oblig ordonatorii de credite s nu efectueze pli direct din
Operaiuni repo: Tranzacii reversibile n cadrul crora Ministerul Finanelor Publice cumpr titluri de valoare cu risc zero, n lei sau n valut, cu angajamentul partenerului de a rscumpra respectivele active la o dat ulterioar i la un pre stabilit la data ncheierii tranzaciei. 80 Yuji Kurokawa, Conferina prezentat n luna iunie 1994, la Comisia Naional de Prognoz, pag. 99
79
282
ncasri, aceasta pentru a nu se elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectrii veniturilor i a celui preventiv, asupra efecturii tuturor cheltuielilor. Prin urmare, este obligatorie nregistrarea tuturor ncasrilor i a tuturor plilor n conturi deschise la Trezoreria Statului. Remarcm c acest principiu funcioneaz corespunztor i n cazul bugetelor fondurilor speciale i al mijloacelor extrabugetare, n aceste situaii putndu-se efectua cheltuieli numai dup ce s-au constituit, n prealabil, fondurile necesare. g) Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei Statului. Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-i echilibra intrrile de fluxuri financiare cu ieirile reprezint regula de fier, care nu poate fi nclcat sub nici o form, ntruct aceast instituie nu poate funciona pe rou. Fluxurile financiare de intrri trebuie s acopere n ntregime, n orice moment al exerciiului financiar, plile. Dac nu se colecteaz suficiente resurse proprii (din impozite i taxe) pentru acoperirea plilor, se apeleaz la ntregirea acestora prin mprumuturi de stat sau credite de la Banca Naional a Romniei. A sista plile n cursul execuiei unui buget aprobat, a nu achita salariile sau alte cheltuieli strict necesare, la timp, pe lng consecinele directe asupra subiecilor n cauz, ar crea o puternic stare de panic i incertitudine asupra instituiilor statului. Implicaiile ar fi, evident, dintre cele mai nefavorabile, asupra ntregii economii. Regulile pe care i le-a asumat Trezoreria Statului, n ceea ce privete funcionarea sa, sunt cele rezultate din obligativitatea asigurrii fondurilor necesare statului, n orice moment al exerciiului, pentru ca acesta s-i poat ndeplini n ct mai bune condiii funciile i atribuiile complexe pe care le are.
16.4. Sistemul de organizare i principalele atribuii ale structurilor Trezoreriei Statului n Romnia
Prin nfiinarea Trezoreriei Statului, Ministerul Finanelor Publice dispune de mijloace specifice de analiz n toate etapele de elaborare, aprobare i execuie a bugetului general consolidat81 n vederea crerii condiiilor necesare asigurrii echilibrului (financiar, valutar, monetar) i gestionrii corespunztoare a datoriei publice.
81
Dei nu putem vorbi n nume propriu despre o execuie a bugetului general consolidat, vom folosi aceast sintagm pentru a nu enumera mereu toate bugetele i fondurile care prin consolidare formeaz bugetul general consolidat
283
n Romnia, Trezoreria Statului este conceput ca un sistem integrat, centralizat la nivelul Ministerului Finanelor Publice i descentralizat n plan teritorial, cu uniti funcionale i de gestiune financiar la nivel de municipii, orae i comune, ale cror activiti sunt coordonate de ctre Direciile de trezorerie i contabilitate public judeene i de cea a Municipiului Bucureti. Trezoreria Central funcioneaz n cadrul Ministerului Finanelor Publice i este reprezentat prin Unitatea de Management a Trezoreriei Statului i prin Direcia General a Contabilitii Publice, n cadrul crora funcioneaz o serie de compartimente i servicii funcionale care pot fi vizualizate prin Schema 16.1. ntreaga activitate a Trezoreriei Statului este subordonat ministrului finanelor, directorilor generali ai Unitii de Management al Trezoreriei Statului i ai Direciei Generale a Contabilitii Publice. De asemenea, n cadrul Ministerului Finanelor funcioneaz compartimente i direcii cu activiti adiacente problematicii Trezoreriei Statului i prin intermediul crora are loc un schimb frecvent de informaii i de date referitoare la indicatorii specifici de lucru. Dintre aceste compartimente, putem aminti: direciile generale de sintez a politicilor bugetare, de programare bugetar sectorial i securitate social, cea a tehnologiei informaiei, a finanelor publice externe, cea de control financiar etc. Unitatea de Management a Trezoreriei Statului i Direcia General a Contabilitii Publice, ca organe centrale al Trezoreriei n Romnia, au urmtoarele atribuii principale: S atribuii specifice, legate de metodologia cu privire la funcionarea trezoreriei, la mecanismul deschiderii creditelor bugetare, la cel de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor prin contul curent general, organizarea contabilitii i funcionarea sistemului informaional; S organizeaz i coordoneaz activitatea de emisiune a certificatelor de trezorerie, n vederea finanrii deficitului bugetar; S gestioneaz contul curent general al Trezoreriei Statului, ntocmete prognoze pe termen scurt i mediu i efectueaz plasarea, pe piaa de capital sau monetar, a disponibilitilor aflate temporar n contul curent general; S opereaz plile dispuse din conturile de disponibiliti administrate de Ministerul Finanelor Publice, pe baza documentelor aprobate de ordonatorul de credite, cu ncadrarea n soldul disponibilitilor i cu respectarea destinaiei; S ntocmete i execut bugetul de venituri i cheltuieli al Trezoreriei Statului;
284 Ministru
Secretar de stat Direcia General a Contabilitii Publice Unitatea de Management a Trezoreriei Statului*
Secretar de stat
Serviciul Metodologia contabilitii instituiilor publice Direcii generale ale finanelor publice judeene Direcii de trezorerie i contabilitate public Administraii ale finanelor publice Direcii generale ale finanelor publice a mun. Bucureti Direcii de trezorerie i contabilitate public a mun. Bucureti
Serviciul Prognoza Serviciul Datoriei publice n baza legilor speciale Serviciul Produse de trezorerie Serviciul Tiluri de stat - piaa primar Birou garanii interne Birou convenii Servicii de Trezorerie i contabilitate public ale sectoarelor mun. Bucureti
Serviciul Metodologia contabil pentru Trezoreria statului
Serviciul Contabilitate general a Trezoreriei statului
Serviciul Contabilitate operaiuni externe
Serviciul Elaborarea bugetului Trezorerie statului i urmrire a execuiei financiare prin trezorerii Municipale Servicii de Trezorerie i contabilitate public municipal Servicii de Trezorerie i contabilitate public oreneti Servicii de Trezorerie i contabilitate public comunale Oreneti Comunale
Administraii ale finanelor publice ale sectoarelor mun. Bucureti
Serviciul Elaborarea conturilor generale de execuie i verificare a bilanurilor contabile ale instituiilor publice
* Se organizeaz i funcioneaz la nivel de direcie general
Schema nr. 16.1. Sistemul de organizare a Trezoreriei Statului la nivel naional
285
elaboreaz contul general anual de execuie a bugetului de stat, proiectul de lege i expunerea de motive privind aprobarea acestuia; conduce contabilitatea operaiunilor de ncasri i pli derulate prin Trezoreria Central*; ntocmete bilanul general al Trezoreriei Statului, precum i raportul asupra acestuia*. Trezoreria Central ndeplinete i alte atribuii legate de evidenierea operaiunilor externe (n valut) privind plata datoriei publice i a drepturilor de ncasat, de reevaluarea activelor i pasivelor n valut, prezentnd Ministerului Finanelor Publice, n mod periodic, informri i propuneri privind stabilirea unor mecanisme i tehnici de lucru menite s duc la mbuntirea activitii Trezoreriilor operative i a sistemului. La nivel teritorial, Trezoreriile Statului sunt organizate astfel: Direciile de trezorerie i contabilitate public judeene i cea a Municipiului Bucureti, care funcioneaz n cadrul Direciilor generale ale finanelor publice judeene i Municipiului Bucureti. Aceste uniti nu au relaii directe cu ordonatorii de credite sau cu ali subieci din economie care efectueaz operaiuni de ncasri i pli; ele sunt menite s coordoneze activitatea unitilor teritoriale din subordine i s asigure fluxul informaional ctre Trezoreria Central; din acest motiv, direciile judeene sunt mai degrab uniti de coordonare i de sintez, dect uniti operative de lucru; Trezoreriile municipale (organizate n cadrul Administraiilor finanelor publice municipale), trezoreriile oreneti (din cadrul Administraiilor finanelor publice oreneti) i trezoreriile rurale (organizate n mediul rural, ca uniti teritoriale operative de lucru). Aceste uniti efectueaz operaiunile propriu-zise privind execuia de cas a componentelor bugetului general consolidat. Organizarea unei Trezorerii judeene, n plan teritorial, se poate vizualiza prin schema nr. 16.2.
Ne referim tot timpul la cele dou direcii generale care o reprezint: Direcia General a Contabilitii Publice i Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, care se organizeaz i funcioneaz la nivel de direcie general.

Direcia General a Finanelor Publice a judeului Arad Director general Direcia de Trezoreria i Contabilitate Public Director Administraii ale Finanelor Publice
286
Municipale ef administraie ef administraie
Oreneti
Comunale
Director
Compartimentul de Trezorerie i Contabilitatea Public Municipal Director adjunct
Servicii de Trezoreria i Contabilitate Public oreneti ef serviciu
Servicii de Trezoreria i Contabilitate Public comunale ef birou
Serv. (birou) Buget i Contabilitatea Public Serv. (birou) Administrarea i contabilitatea contului curent al Trezoreriei Serv. (birou) Urmrirea activitii de vnzare i gestiunea titlurilor de stat i a certificatelor de trezorerie Serv. (birou) ndrumarea i verificarea activitii trezoreriilor locale
Serv. (birou) ncasare i evidena veniturilor Compartimentul Control n efectuarea de pli Compartimentul Contabilitate i decontri Compartimentul Casierie - tezaur
Compartiment Control i evidena veniturilor
Compartiment Control i evidena veniturilor Compartimentul Control n efectuarea de pli Compartimentul Contabilitate i decontri Compartimentul Casierie - tezaur
Serv. (birou) Verificarea i decontarea cheltuielilor instituiilor publice
Serv. (birou) Vnzarea i gestiunea titlurilor de stat i a certificatelor de trezorerie Serv. (birou) Administrarea i contabilitatea contului curent al Trezoreriei
Serv. (birou) Casierie - tezaur
Serv. (birou) Administrarea conturilor persoanelor fizice i juridice
Schema nr. 16.2. Sistemul de organizare a unei trezorerii judeene, pe exemplul judeului Arad
287
n cadrul Direciilor de trezorerie i contabilitate public judeene exist compartimente funcionale, prin atribuiile crora se asigur cuprinderea ntregii problematici a acestor uniti. i numai din examinarea titulaturii acestor compartimente rezult, ntr-o mare msur, atribuiile pe care acestea le pot avea, respectiv: coordoneaz activitatea trezoreriilor operative din subordine (n care sens conduc evidena conturilor corespondente privind fluxurile care iau natere ntre acestea), dirijeaz fluxurile determinate de ncasrile i plile Trezoreriei judeene, n relaiile cu sistemul bncilor comerciale i cu trezoreriile din alte judee, prin intermediul contului curent general deschis la Banca Naional a Romniei; urmresc asigurarea numerarului necesar trezoreriilor operative, n funcie de graficul de pli, i iau msuri pentru asigurarea securitii privind pstrarea acestuia; ntocmete lucrrile de sintez privind conturile de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetelor locale i bilanul contabil al Trezoreriei judeene, pe care le transmit Ministerul Finanelor Publice. n conformitate cu prevederile legale privind funcionarea lor, Direciile de Trezorerie i Contabilitate Public Judeene exercit i alte atribuii referitoare la creditele bugetare deschise i repartizate, la ntocmirea bugetului local centralizat etc. i efectueaz analize i propuneri referitoare la asigurarea realizrii veniturilor bugetare i ncadrarea plilor de cas n nivelul creditelor bugetare repartizate. Trezoreriile municipale, oreneti i comunale sunt unitile operative n cadrul crora sunt deschise conturile de venituri i cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor locale i cele de disponibil ale instituiilor bugetare. La aceste uniti se prezint agenii economici i persoanele fizice care i achit obligaiile ctre stat. Aici au loc ntlnirile ntre toi actorii participani la constituirea i utilizarea fondurilor publice. Tot prin aceste uniti se deruleaz activitatea de baz, cu consecine majore asupra formrii i utilizrii fondurilor bugetare a celor speciale i extrabugetare. n unitile operative municipale, oreneti i rurale, se finalizeaz fluxurile financiare pornite dinspre bncile comerciale, unde agenii economici sau persoanele fizice i au deschise conturile, din care acesta i achit obligaiile ctre buget. Tot prin aceste uniti iniiaz instituiile publice plile pe care le au de fcut n vederea ndeplinirii sarcinilor i atribuiilor ce le revin, potrivit legii. De modul n care aici, n aceste uniti operative, se desfoar o activitate corespunztoare i responsabil, referitoare la controlul fiscal asupra fluxurilor financiare de intrare i la controlul preventiv asupra fluxurilor financiare de ieire, depinde nota pe care autoritile statului o pot acorda activitii acestor instituii. Dac n aceast faz a derulrii fluxurilor financiare de resurse i pli, organele
288
trezoreriei acioneaz cu profesionalism i responsabilitate, veniturile publice vor fi corect evideniate pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe pltitori, n funcie de natura i proveniena lor, iar cheltuielile fr baz legal, neoportune sau neeconomicoase vor putea fi stopate. Dintre unitile operative ale Trezoreriei Statului, cea mai mare importan o au Trezoreriile operative din municipiile reedin de jude, care prin cele cinci compartimente ale sale, de specialitate (vizualizate prin schema nr. 16.2.), desfoar o activitate esenial, privind operaiunile legate de execuia celor trei importante bugete: de stat, al asigurrilor sociale de stat i locale. Comparativ cu trezoreriile operative municipale, reedin de jude, celelalte trezorerii operative au atribuii mai restrnse, pe linia executrii bugetelor fondurilor cu destinaie special i ale bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i n legtur cu ncasarea contribuiilor provenite de la agenii economici sau cu efectuarea de pli din aceste fonduri. Potrivit reglementrilor n domeniu, aceste ncasri trebuie transferate lunar ctre trezoreria municipal, reedin de jude.
16.5. Principalele atribuii ale Trezoreriei Statului n procesul de constituire a resurselor financiare publice
Complexitatea i dificultatea metodelor i tehnicilor privind constituirea fondurilor publice rezult din dou cauze importante: n primul rnd, din proporiile mari ale transferului de putere de cumprare de la persoanele fizice i juridice ctre sectorul public, iar n al doilea rnd, din faptul c instrumentele folosite cu ocazia constituirii resurselor financiare publice sunt utilizate de ctre stat ca metode i prghii specifice de redistribuire a resurselor financiare publice ntre diferitele grupuri sociale. Dup ce Legea bugetului stabilete volumul i structura resurselor publice ce trebuie mobilizate, o component major a procesului mobilizrii lor o reprezint cea a mijloacelor i metodelor care s asigure colectarea, dar mai ales gestionarea eficient a acestora. n acest context, Trezoreriei Statului i s-au stabilit sarcini i responsabiliti extrem de dificile, viznd satisfacerea necesitilor (tot mai sporite) de fonduri, pe care le solicit sectoarele bugetare (armata, ordinea public, nvmntul, sntatea, cultura etc.), innd n acelai timp cont i de posibilitile restrnse pe care le are o economie n tranziie, cum este cea a noastr.
289
n exercitarea atribuiilor privind gestionarea fondurilor publice, meninerea echilibrului permanent ntre intrrile i ieirile de resurse reprezint cheia de bolt a atribuiilor Trezoreriei Statului, care are prioritate asupra tuturor celorlalte funcii ale sale. Trezoreria Statului nu-i poate permite ruperea acestui echilibru, deoarece acest lucru ar duce nemijlocit la ntreruperea plilor, cu consecine dintre cele mai imprevizibile (de ordin economic, social i politic). n acest cadru, Trezoreria Statului reprezint pentru autoritile statului o instituie de ncredere, obligat s fac fa, n orice moment, nevoilor de fonduri stabilite prin legea bugetar. Rolul su este acela de a rezolva operativ solicitrile legale de pli i de a asigura o finanare corect a deficitului bugetar. Pentru ndeplinirea acestui obiectiv, Trezoreria Statului este datoare s asigure un flux ritmic de intrare a resurselor publice (n cadrul cruia impozitele i taxele joac un rol important) n conformitate cu prevederile bugetare. De obicei, aa cum s-a mai precizat n capitolele precedente, ntre fluxurile de intrare a veniturilor i cele de efectuare a cheltuielilor nu exist o anume corelare, ntruct perioadele de intrare a resurselor nu coincid cu cele de efectuare a plilor. n aceast situaie Trezoreriei i revine sarcina de a realiza o sincronizare ct mai bun ntre intrrile i ieirile de resurse, prin metode i tehnici specifice ei. Obligaiile Trezoreriei Statului, cu privire la constituirea resurselor financiare publice constau n exercitarea unui control fiscal viznd ncadrarea corect a acestora pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe proveniena acestora. De asemenea, controlul are n vedere evidenierea corect a acestora pe contribuabili, precum i faptul c resursele s-au mobilizat n cadrul termenului prevzut de lege sau dimpotriv, ele privesc datorii restante. Controlul fiscal asupra constituirii resurselor financiare publice este difereniat i n funcie de modalitatea prin care sunt efectuate plile, respectiv prin virament sau pe baz de numerar. n exercitarea controlului fiscal privind constituirea resurselor financiare publice, principalul obiectiv l reprezint direcionarea lor spre bugetele crora le aparin, ntruct verificarea difer de la un buget la altul. Astfel, anumite obiective se urmresc cu privire la ncasarea unui impozit care se constituie ca venit al bugetului de stat i altele sunt obiectivele controlului cu privire la constituirea veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat. n concluzie, obiectivul principal al controlului fiscal, care se exercit prin organele de specialitate ale unitilor trezoreriei statului, este acela al evidenierii
290
corecte a ncadrrii pe componentele bugetului general consolidat, i, n cadrul acestora, pe surse de provenien, urmnd a se detalia n: curente, restane sau majorri de ntrziere, precum i pe pltitori. De altfel, simbolizarea conturilor de venituri pe componentele bugetului general consolidat este conceput de o asemenea manier, nct cifrele lor s indice bugetul cruia le aparin acele resurse, felul lor [din punct de vedere al naturii lor (proveniena)] precum i cine este pltitorul.
16.6. Controlul cheltuielilor sectorului public efectuat prin intermediul Trezoreriei Statului
Controlul exercitat de Trezoreria Statului asupra executrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetelor locale, fondurilor speciale i a celor din mijloace extrabugetare se asigur, pe de o parte, prin organele Trezoreriei Centrale, iar pe de alt parte, prin trezoreriile operative, care funcioneaz n cadrul Direciilor generale ale finanelor publice judeene i cea a Municipiului Bucureti. Direcia General a Contabilitii Publice i Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, ca organe centrale, elaboreaz ntreaga metodologie referitoare la procedeele i tehnicile specifice de lucru i la operaiunile care se deruleaz prin Trezoreria Statului. Organele centrale ale Trezoreriei Statului stabilesc metode i instrumente unitare de lucru, pentru prelucrarea i transmiterea informaiilor contabile ctre i/ntre toate unitile operative ale Trezoreriei Statului. n privina cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat, Direcia general a Contabilitii Publice i Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, ca organe centrale, verific: dac cererile ordonatorilor principali de credite privind deschiderea creditelor bugetare se ncadreaz n volumul i structura celor aprobate pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i dac clasificarea i codificarea conturilor de cheltuieli s-a fcut n conformitate cu clasificaia bugetar i a planului de conturi pentru activitatea trezoreriei. Cu privire la bugetul asigurrilor sociale de stat, organele Trezoreriei Centrale verific: modul n care propunerile privind creditele solicitate, pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe instituiile subordonate, se ncadreaz n nivelul celor aprobate de ctre Parlament, repartizarea pe trimestre a prevederilor, precum i dac conturile de execuie i alte raportri de sintez prezentate sunt corect ntocmite.
291
n cazul bugetelor locale, Trezoreria Central verific i aprob deschiderile de credite pentru transferurile ctre bugetele locale i pentru subveniile acordate de la bugetul de stat. Controlul exercitat de trezoreriile teritoriale asupra efecturii cheltuielilor sectorului public au n vedere cheltuielile curente, dar mai ales pe cele de capital. De asemenea, n cadrul acestora, controlul este specializat, n funcie de natura lor, pe cheltuieli de personal, materiale, transferuri etc. i detaliat apoi pe componentele acestora: medicamente, alimente, reparaii etc. Indiferent ns de categoriile de cheltuieli iniiate de ordonatorii de credite, organele trezoreriilor operative urmresc obiective i parametri general valabili, iar n unele cazuri i aspecte mai analitice, specifice anumitor categorii de cheltuieli. Dintre obiectivele i condiiile comune, care trebuie ndeplinite i care se afl n atenia organelor trezoreriilor operative, cu ocazia exercitrii controlului financiar preventiv asupra iniiativei ordonatorilor de credite de a efectua pli din resursele financiare ale bugetului de stat, cele mai importante sunt: - ncadrarea plilor de cas n limita i nivelul creditelor bugetare deschise sau repartizate pe capitole i categorii de cheltuieli. Cu aceast ocazie, se verific dac soldul contului credite deschise din bugetul de stat, analitic pe capitole i pe categorii de cheltuieli, comparat cu soldul contului Cheltuieli efective pe aceleai conturi, este acoperitor; - legalitatea plii n cauz, respectiv dac aceasta este prevzut ntr-un act normativ i dac poate fi finanat dintr-un anume buget; - necesitatea i oportunitatea plii: n aceast direcie, organele trezoreriilor operative verific, pe baza documentelor i a actelor justificative, msura n care plile n cauz sunt specifice funcionrii instituiei. n cazul plilor de subvenii, ce se acord instituiilor publice ca o completare la veniturile proprii, compartimentele de verificare i decontare a cheltuielilor (din cadrul trezoreriilor operative) verific dac solicitarea se justific din punctul de vedere al volumului disponibilitilor bneti n cont, dac au fost realizate evalurile privind veniturile proprii prevzute n buget i dac plata pentru care se solicit aceast subvenie se justific din punctul de vedere al necesitii i oportunitii ei. n cazul regiilor autonome naionale i locale sau al societilor comerciale care sunt ndreptite s beneficieze de la bugetul de stat sau de la bugetele locale de subvenii pentru dezvoltri (de interes naional sau local), pentru asigurarea proteciei sociale sau de diferene de pre pentru unele servicii
292
publice, compartimentul de verificare i decontarea cheltuielilor controleaz calculele privind sumele solicitate, precum i existena vizelor legale de pe deconturile justificative. n cazul plilor pentru cheltuielile de capital, trezoreriilor operative li se prezint lista obiectivelor de investiii cu finanare integral sau parial de la buget aprobat de ordonatorul principal de credite, precum i lista poziiei Alte cheltuieli de investiii, defalcate pe categorii de bunuri repartizate. O dat cu depunerea listelor obiectivelor de investiii, defalcat pe categorii de credite, ordonatorii de credite au obligaia s prezinte trezoreriei i confirmarea resurselor de finanare. Controlul exercitat de Trezoreriile operative asupra plilor ce se efectueaz prin bugetul asigurrilor sociale de stat are n vedere: ncadrarea n nivelul creditelor deschise sau repartizate prin Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale; legalitatea efecturii acestor cheltuieli, precum i ndeplinirea altor condiii de form, de exemplu, existena lor n bugetul n cauz i aprobrile legale prin care se efectueaz finanarea. Prin Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, se deruleaz n primul rnd cheltuieli specifice acestui minister, care se suport din bugetul asigurrilor sociale de stat, iar n al doilea rnd, cheltuieli sub forma alocaiilor de stat pentru copii, ajutoarelor pentru mame cu mai muli copii etc., ce se finaneaz prin bugetul de stat. De aceea controlul pe care-l exercit organele trezoreriilor operative cu prilejul angajrii acestor categorii de cheltuieli mbrac forme diferite, i anume: pentru cheltuielile specifice Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale, finanate din bugetul asigurrilor sociale de stat, cum sunt pensiile de asigurri sociale de stat, indemnizaiile bneti pentru incapacitate temporar de munc, concedii de maternitate i ngrijire a copiilor etc., se verific existena creditelor deschise prin Ministerul Finanelor Publice; stabilirea corect a sumei datorate bugetului asigurrilor sociale de stat, din contribuia asigurrilor sociale de stat, dup reinerea necesarului plilor care se efectueaz prin angajatori; evaluarea corect a sumelor de ncasat prin ordine de ncasare, de ctre instituiile publice, regiile autonome i societile comerciale, din contul de cheltuieli al bugetului asigurrilor sociale de stat, reprezentnd cheltuieli specifice asigurrilor sociale, cnd ele se pltesc prin aceste uniti;
293
existena avizului Direciei Muncii i Solidaritii Sociale Judeene, pentru sumele solicitate de consiliile locale (municipale, oreneti i comunale), reprezentnd pli specifice asigurrilor sociale, cnd acestea se achit prin aceste uniti. Controlul exercitat de trezoreriile operative asupra efecturii cheltuielilor derulate prin bugetele locale, prin fondurile speciale i prin mijloacele extrabugetare are n vedere: verificarea ncadrrii plilor, nregistrate n conturile ordonatorilor de credite din bugetul local al unei localiti, n totalul veniturilor bugetului local (venituri proprii + sume i cote defalcate + transferurile din bugetul de stat, pentru aciuni cu destinaie special); ncadrarea plilor n nivelul creditelor bugetare deschise i repartizate prin Direciile generale al finanelor publice judeene i Municipiului Bucureti. Ordonatorii de credite finanai de la bugetul de stat i de la bugetele locale pot gestiona i fonduri speciale, n privina crora organele trezoreriilor operative urmresc doar existena lichiditilor n cont i existena prevederilor n bugetul respectiv. De asemenea, n conformitate cu prevederile legale, unele instituii publice pot folosi veniturile realizate din activitatea proprie pentru acoperirea cheltuielilor de ntreinere i funcionare. n aceast situaie se gsesc unele instituii din domeniul culturii, artei, nvmntului, tiinei etc., care au dreptul prin lege s-i sporeasc gradul de autofinanare a activitilor pe care le desfoar. n cazul acestor instituii, controlul pe care l exercit organele trezoreriei asupra iniiativei de pli se rezum la verificarea existenei disponibilitilor, precum i a respectrii dispoziiilor legale referitoare la destinaia acestor venituri. Aa cum s-a mai subliniat, organizarea practic a operaiunilor de ncasri i pli n cadrul Trezoreriilor Publice difer destul de mult de la o ar la alta. n Frana, spre exemplu, operaiunile de trezorerie sunt efectuate prin contabili publici, numii prin decret contrasemnat de ministrul bugetului i, n anumite cazuri, de minitrii din domeniul respectiv de activitate, iar n altele, operaiunile de pli se efectueaz prin instituii financiare specifice statului, iar cele de ncasri prin bnci comerciale cu care statul are ncheiate convenii speciale. Indiferent de sistemul adoptat ns, constituirea i utilizarea resurselor publice trebuie s se realizeze n mod unitar, printr-un control strict al organelor de specialitate ale statului (Ministerul Finanelor Publice etc.).
294
16.7. Atribuiile Trezoreriei Statului cu privire la finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice
n ara noastr, cele mai recente reglementri n materie82 stabilesc c: asigurarea permanent a echilibrului dintre resursele contului curent general al Trezoreriei Statului i necesitile de finanare se poate realiza prin urmtoarele metode, n funcie de condiiile pieelor monetar i valutar: a) utilizarea echivalentului n lei a unor sume vndute din rezerv valutar a statului, din conturile de disponibiliti n valut; b) atragerea de depozite pe termen scurt de la bnci sau de la alte instituii financiare, cu dobnzi stabilite n condiiile cererii i ofertei de pe piaa financiar; c) emisiunea de certificate de trezorerie; d) operaiuni repo. Asigurarea permanent a echilibrului ntre resursele contului curent general al Trezoreriei Statului presupune ca dezechilibrele pe care le produce deficitul bugetar prin coninutul su, ct i golurile temporare de cas s fie asigurate prin resurse mprumutate de la Banca Central, dar mai ales prin intermediul mprumuturilor de stat. n consecin, n funcie de cauzele care provoac deficitul bugetar sau golul temporar de cas, trezoreria trebuie s aleag categoriile de resurse care pot acoperii aceast insuficien n mod operativ. Astfel, n cazul golurilor temporare de cas, specifice pentru Trezoreria Statului procurarea resurselor financiare necesare se face de pe piaa monetar, mai ales pe calea creditelor bancare, n timp ce a celor necesare pentru finanarea deficitului bugetar trebuie s provin de pe piaa financiar, pe calea mprumuturilor de stat, a cror scaden este mai lung (pe termen mediu i lung). Pe lng golurile temporare de cas i deficitele bugetare care, provoac de regul insuficiena de resurse financiare n trezorerie, acestea mai pot avea drept cauze i: refinanarea datoriei publice; susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a statului; finanarea unor proiecte de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei (dac nu au fost avute n vedere la ntocmirea bugetelor de stat); ndeplinirea obligaiilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi;
82
O.U. nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, art. 8, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 824/14.11.2002
295
finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i a altor calamiti; amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumprarea datoriei neachitate; alte necesiti stringente aprobate prin legi speciale. Cu probleme deosebite se confrunt ns Trezoreria Statului la scadena mprumuturilor de stat externe i interne. Dac n ceea ce privete rambursarea mprumuturilor de stat interne, problemele sunt mai uor de soluionat (prin contractarea altora, de pe aceeai pia), rambursarea celor externe implic aspecte mult mai complicate, ntruct ele trebuie rambursate n valut. O parte din resursele financiare necesare rambursrii mprumuturilor de stat externe se constituie de ctre Trezoreria Statului i pe cale extrabugetar, n principal din comisioanele datorate de ctre beneficiarii mprumuturilor pentru care statul a acordat garanii de stat, aa cum s-a artat mai detaliat la capitolul precedent. Printre principalele posturi din contul general al Trezoreriei Statului, care reflect implicarea sa n finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice, amintim: ACTIV: A. Disponibiliti totale; B. Depozite i plasamente financiare; C. Deficite bugetare i credite preluate de la bnci; D. Creane ale Trezoreriei Statului; E. Alte active. PASIV: A. Resurse financiare ale Trezoreriei Statului; B. Obligaii ale statului; C. Venituri provenite din privatizarea i valorificarea activelor bancare, utilizate pentru refinanarea deficitului bugetului de stat; D. Rezultatele execuiei bugetului Trezoreriei Statului. n concluzie, Trezoreria Statului este o instituie financiar necesar autoritilor statului, ntruct prin intermediul ei se poate rspunde mai bine noilor cerine ale reformei din domeniul fiscal-bugetar, instituindu-se astfel un mecanism financiar specific, cu ajutorul cruia statul poate influena favorabil dezvoltarea economico-social a rii.
296
Capitolul 17
Unele concepte de baz privind finanele publice
1. Agenii economici n sensul cel mai larg, sunt persoane sau grupuri de persoane fizice sau juridice care dispun, controleaz sau utilizeaz factorii de producie, participnd la viaa economic (sau au funcii i comportamente asemntoare n cadrul acesteia), n scopul obinerii de profit i a maximizrii acestora. n funcie de forma de organizare, agenii economici pot fi: a) societile comerciale, care au ca funcie principal producerea de bunuri materiale i servicii, cu capital privat sau/i cu participarea statului; b) regiile autonome (reprezentante ale monopolului de stat) uniti economice care produc sau/i distribuie servicii publice de o mare importan pentru economia naional; c) societile financiare, cele de asigurare i reasigurare i bncile comerciale care presteaz servicii cu caracter special, din punct de vedere financiar (pstrarea disponibilitilor, operaiuni de ncasri i pli din/i n conturile lor, acordarea de credite bancare); d) gospodriile comunale (menajele) principala lor calitate este de a consuma bunuri i servicii n condiii concureniale sau neconcureniale, ele regsindu-se ns i n ipostaza de productori de bunuri i servicii pentru satisfacerea necesitilor proprii.
297
e) sectorul exterior (strintatea) reprezentat prin activitatea productiv, de comer sau financiar, desfurat de ctre agenii economici strini, pe teritoriul unei ri, precum i prin mprumuturile primite sau acordate. 2. Alocaiile bugetare reprezint fluxurile financiare rezultate din fondurile publice aprobate prin bugetul de stat, prin bugetul asigurrilor sociale de stat i prin bugetele locale pentru finanarea unor aciuni sau obiective precis stabilite prin actele normative n materie. 3. Angajamentul bugetar orice act prin care o autoritate competent (potrivit legii) afecteaz fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate. 4. Angajamentul legal faz, n cadrul procesului execuiei bugetare, reprezentat prin orice act (cu efecte juridice) din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie ce vizeaz fondurile publice. 5. Anul bugetar anul financiar pentru care se aprob bugetul. n Romnia el este anul calendaristic. 6. Articolul bugetar o subdiviziune a clasificaiei cheltuielilor bugetare, n funcie de caracterul economic al operaiunilor n care acestea se concretizeaz i care desemneaz natura unei cheltuieli, indiferent de aciunea la care se refer. 7. Autorizarea bugetar aprobarea dat ordonatorilor de credite de a angaja i/sau efectua pli, pe destinaiile aprobate ntr-o perioad dat, n limita creditelor bugetare deschise sau a creditelor bugetare repartizate, dup caz. 8. Bugetul un document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice. n contextul subiecilor economici, bugetul, ca document, reprezint aproximativ acelai lucru, respectiv prevede veniturile, cheltuielile i rezultatele financiare ale acelei uniti economice, prognozate pe o anumit perioad de timp. 9. Bugetul asigurrilor sociale de stat al doilea plan financiar ca importan dup bugetul de stat, exprim relaii sociale de natur economic, care se formeaz n procesul constituirii fondurilor acestui buget, n principal prin contribuiile obligatorii ale angajatorilor i angajailor, contribuii ce au ca
298
destinaie finanarea pensiilor de asigurri sociale, a indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de munc, a concediilor de maternitate, de ngrijire a copiilor, a ajutoarelor sociale etc. 10. Bugetele din mijloace extrabugetare. Instituiile publice centrale i locale, n baza unor acte normative speciale, pot s-i constituie anumite resurse financiare, consecin a activitii lor specifice, pe care le pot folosi numai pentru finanarea i funcionarea acelor categorii i feluri de servicii i activiti. 11. Bugetul general consolidat dei nu reprezint un buget de sinestttor n nici una din fazele sale de elaborare, aprobare i execuie, el cuprindea bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul fondului pentru plata ajutorului de omaj, bugetele creditelor externe i interne contractate i garantate de stat, precum i bugetul Trezoreriei Statului. Legea finanelor publice/200283 l mai definete ca fiind ansamblul tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. 12. Bugetele locale: reprezint principalele instrumente financiare, prin intermediul crora organele administrativ-teritoriale i constituie fondurile publice necesare finanrii nevoilor social-economice ale colectivitilor locale pe care le reprezint. Ele exprim, n fapt, relaii sociale de natur economic, care se formeaz n cadrul procesului de constituire i utilizare a resurselor financiare publice de interes local, ntre colectivitile locale (persoane fizice i juridice), pe de o parte, i puterea local (consiliile locale), pe de alt parte. 13. Bugetul de stat: este principalul plan financiar al statului, prin intermediul cruia se constituie i se utilizeaz principalele resurse financiare publice ale rii. El se prezint ca orice plan financiar, unde, pe de-o parte, sunt evideniate resursele financiare, n funcie de felul i proveniena lor, iar pe de alt parte, destinaia acestora, dup o serie de criterii. n fapt, i bugetul de stat exprim relaii sociale de natur economic care se statornicesc ntre subiecii economici, instituiile publice i practic toi membrii societii, pe de o parte, i stat pe de alt parte, n acest proces complex de constituire i utilizare a resurselor financiare publice.
83
Legea finanelor publice nr. 500, art. 2 din 11.07.2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13.08.2002
299
14. Bugetul de venituri i cheltuieli al Trezoreriei Statului. Veniturile i cheltuielile acestui buget sunt consecina activitii pe care o desfoar Trezoreria Statului n execuia componentelor bugetului general consolidat. Veniturile acestui buget sunt alctuite n principal din dobnzile ncasate pentru plasamentele efectuate din disponibilitile temporare ale contului curent general al Trezoreriei Statului sau din depozitele constituite la bncile comerciale i din restituirile finanrilor bugetare ale anilor precedeni. Cheltuielile sunt reprezentate de dobnzile pltite pentru disponibilitile instituiilor publice (de mijloace extrabugetare), pentru certificatele de depozit, de taxele potale, de comisioanele pltite, precum i de alte cheltuieli specifice privind ntreinerea i funcionarea acestei instituii. 15. Buna gestiune financiar asigurarea legalitii, regularitii, economicitii, eficacitii i a eficienei, n angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i n administrarea patrimoniului public. 16. Cadrul multianual o perioad de timp care include proieciile indicatorilor macroeconomici, ale veniturilor i ale cheltuielilor publice pe termen mediu; n general acesta este de 3 ani. 17. Cheltuielile bugetare sumele aprobate prin componentele bugetului general consolidat inclusiv cele constituite din fondurile externe nerambursabile sau din creditele externe contractate sau garantate de stat (care se vor rambursa din fondurile publice) n limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin bugetele respective. 18. Clasificaia bugetar gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare. Se utilizeaz n faza de elaborare, de aprobare i n cea de execuie a acestora, servind la nscrierea n bugete a veniturilor n funcie de felul i proveniena lor, iar a cheltuielilor n raport cu obiectivul sau cu aciunea creia i sunt destinate, precum i dup natura i efectul lor economic. 19. Clasificaia economic gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic. 20. Clasificaia funcional clasificaia cheltuielilor dup destinaia lor, pentru a se putea evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective ce definesc necesiti publice. 21. Cofinanarea finanarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv sau a unei alte aciuni asemntoare, prin credite bugetare, dar i din surse financiare externe.
300
22. Consolidarea operaiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre dou bugete (componente ale bugetului general consolidat) n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora la cheltuieli, apoi la venituri, n ambele bugete. 23. Contribuiile obligatorii prelevarea obligatorie a unei pri din veniturile persoanelor fizice i juridice, cu sau fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii imediate. Ele sunt datorate, de regul, de ctre angajatori i angajai, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului asigurrilor pentru omaj i bugetelor fondurilor speciale, n contul unor restituiri viitoare, sub forma pensiilor sociale de stat pentru caz de btrnee, omaj, de reconversie a forei de munc sau a altor ajutoare, servicii medicale i medicamente (n cazul ocrotirii sntii) etc. 24. Creditul fluxuri monetare determinate de atragerea disponibilitilor bneti existente n economie de ctre uniti specializate (de regul, bncile comerciale) i apoi de realocarea acestora, sub forma mprumuturilor, ctre ali sau ctre aceeai subieci economici (persoane juridice sau fizice) n condiii de rambursabilitate, de plata unei dobnzi, precum i de punere la dispoziia bncii a unei garanii. Creditul le ofer solicitanilor posibilitatea de a-i completa sau chiar forma capitalul iniial necesar pentru nfiinarea sau dezvoltarea unor activiti pe baza liberei iniiative. 25. Creditul de angajament limita maxim a cheltuielilor ce pot fi angajate n timpul exerciiului bugetar, n limitele aprobate. 26. Creditele destinate unor aciuni multianuale sumele alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective i altor aciuni asemntoare, care se desfoar pe o perioad mai mare de un an i care determin credite de angajament i credite bugetare. 27. Creditul bugetar suma aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare (pentru aciuni multianuale). Creditul bugetar mai este definit ca fiind suma maxim nscris n bugetele instituiilor publice, pn la nivelul creia acestea pot efectua pli nete de cas, prin Trezoreria Statului.
301
28. Cursul bursier preul titlurilor de valoare, format ca punct de echilibru ntre cererea i oferta pentru acelai titlu, determinate pe aceeai pia financiar la un moment dat; acest punct de echilibru se modific ori de cte ori pe pia apar noi ordine de vnzare sau de cumprare. 29. Cursul valutar preul unitii monetare naionale (a monedei naionale) exprimat fa de o moned strin (valut). Se utilizeaz n tranzaciile cu valute i ca instrument de transformare a preurilor externe n preuri interne i invers. 30. Datoria public ansamblul datoriilor unui stat fa de creditorii si externi i interni, persoane juridice sau fizice, la un moment dat. Ea cuprinde datoriile statului n contul mprumuturilor publice contractate n nume propriu sau garantate de stat, n contul dobnzilor aferente acestor mprumuturi, precum i al altor cheltuieli adiacente legate de ele. Se consider c un grad de ndatorare a unei economii pn la 60% din P.I.B. reprezint un nivel acceptabil, n timp ce depirea acestui procent semnific un prag necorespunztor. 31. Deficitul bugetar partea cheltuielilor ce nu poate fi acoperit din veniturile bugetare proprii ale anului respectiv. 32. Deschiderea de credite bugetare aprobarea comunicat ordonatorului principal de credite de ctre Ministerul Finanelor Publice, prin Trezoreria Statului, n limita creia se pot efectua repartizri de credite bugetare i/sau efectua pli de cas pentru cheltuielile proprii. 33. Dobnda preul la care se vinde sau se cumpr capitalul de mprumut pe piaa capitalului financiar-monetar, constituind recompensa creditorului pentru riscul pe care i-l asum referitor la cedarea temporar a capitalului su. 34. Donaia fondurile bneti sau bunuri materiale primite de ctre o instituie public de la o persoan juridic sau fizic, cu titlu nerambursabil i fr o contraprestaie. 35. Excedentul bugetar partea veniturilor bugetare care depesc cheltuielile bugetare ntr-un exerciiu bugetar. 36. Execuia bugetar activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget.
302
37. Execuia de cas a bugetului un complex de operaiuni care se refer la ncasarea, pstrarea i eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice. La baza execuiei de cas a bugetului stau urmtoarele principii: delimitarea atribuiilor persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare, de atribuiile celor care execut ncasarea acestora; unitatea de cas, potrivit creia veniturile fiecrui buget sunt concentrate n ntregime ntr-un cont, de unde se elibereaz resursele financiare pentru efectuarea cheltuielilor, fiind interzis efectuarea de pli direct din veniturile bugetare ncasate. 38. Exerciiul bugetar: perioada egal cu anul bugetar pentru care se elaboreaz, aprob, execut i se raporteaz bugetul. n practica bugetar se cunosc dou tipuri: cel de gestiune i de exerciiu. 39. Finanele private: exprim relaii economico-financiare care se formeaz n procesul de formare, gestionare i folosire a resurselor financiare necesare agenilor economici, instituiilor financiar-bancare, societilor de asigurri i altor categorii de subieci economici, n scopul obinerii de profit i al maximizrii acestuia. 40. Finanele publice: exprim relaii sociale de natur economic, care se formeaz n procesul de constituire i utilizare a fondurilor publice, n scopul satisfacerii nevoilor de interes general ale societii. Ele sunt asociate statului, unitilor administrativ-teritoriale i altor servicii i instituii de drept public implicate n acest proces de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor publice. 41. Fluxurile financiare micarea (derularea) de mijloace financiare, la un anume nivel (macro, mediu sau micro) sau ntre aceste niveluri, determinat de procesul de constituire a fondurilor publice, de repartizare i utilizare a acestora sau de derularea activitilor economice, sociale i financiare ale unitilor economice, persoanelor juridice sau fizice autorizate. 42. Fondurile publice sume constituite i utilizate prin sistemul componentelor bugetului general consolidat, inclusiv mijloace provenite din fonduri externe nerambursabile sau din credite externe contractate sau garantate de stat i a cror rambursare (plus dobnzi i alte costuri) se asigur din fondurile publice. Cu alte cuvinte, fondurile publice sunt formate din mijloacele
303
financiare derulate prin Trezoreria Statului, cu excepia disponibilitilor agenilor economici i persoanelor fizice care i au conturile deschise aici. n acest context, veniturile i cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naional, alctuiesc veniturile publice totale, respectiv cheltuielile publice totale, care, dup consolidare (prin eliminarea transferurilor dintre bugetele respective), vor evidenia dimensiunile efortului financiar public al rii pe anul respectiv i starea de echilibru sau dezechilibru, dup caz. 43. Fondul de rulment partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale i se utilizeaz potrivit prevederilor legale. Noiunea se mai folosete i n cadrul finanelor private i reprezint diferena dintre capitalurile permanente i activele imobilizate. 44. Fondul de rezerv bugetar fondul prevzut la partea de cheltuieli a bugetelor i al crui cuantum se stabilete odat cu aprobarea bugetului respectiv, avnd ca destinaie finanarea unor aciuni sau sarcini noi, neprevzute, intervenite n cursul anului (calamiti naturale etc.). Ele se constituie la dispoziia Guvernului, a autoritilor publice i a altor instituii publice specifice. 45. Fondurile speciale: Venituri publice constituite prin legi speciale, prin intermediul crora se stabilete i destinaia acestora. Ele se constituie n bugetele fondurilor speciale, care se aprob anual de ctre Parlament, odat cu bugetul de stat, ca anexe la acesta, iar numrul lor difer de la un an la altul, n funcie de politica autoritilor statului fa de fondurile respective. Practic, acestea evideniaz fondurile publice extrase din bugetul de stat, prin intermediul crora resursele publice de o anumit provenien sunt direcionate spre anumite destinaii, operaiune prin care se ncalc multe dintre principiile care s-au impus de-a lungul vremii n gestionarea banului public, prin aa-zisul proces de debugetizare. 46. Impozitul prelevare obligatorie la dispoziia statului, cu caracter nerambursabil, de la persoane juridice i fizice, fr o contraprestaie direct i imediat; aceast prelevare este efectuat ctre administraia public a statului pentru satisfacerea necesitilor de interes general. 47. Instituiile publice: denumire generic ce include Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum
304
i instituiile din subordonarea acestora, indiferent de modul de finanare a acestora. Altfel spus, ele reprezint unitile publice prin intermediul crora statul i exercit i i ndeplinete funciile i rolul su n domenii precum cel economic, social-cultural, al aprrii, al ordinii publice, administrativ etc. Instituiile publice pot fi de importan central, ca de exemplu: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i alte instituii ale administraiei centrale autonome, dar i de importan local: consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale, precum i instituiile publice subordonate acestora. 48. Legea bugetar anual legea care prevede i autorizeaz, pentru fiecare an, veniturile i cheltuielile cuprinse n bugetul de stat; ea cuprinde i reglementrile specifice exerciiului bugetar respectiv. 49. Legea de rectificare legea care modific, n cursul exerciiului bugetar, legea bugetar anual. 50. Lichidarea cheltuielilor faz, n procesul de execuie bugetar, n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate i se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective. 51. Mijloacele de echilibrare fluxuri financiare derulate dinspre bugetul de stat sau bugetele ierarhic superioare, spre bugetele locale sau bugetele ierarhic inferioare pentru acoperirea diferenei (deficitului) dintre veniturile proprii (mai mici) i cheltuieli (mai mari) prevzute prin bugetele respective. La noi n ar, mijloacele de echilibrare se manifest sub forma cotelor defalcate sau a sumelor defalcate din impozitul pe venit i din taxa pe valoare adugat 52. Moneda instrumentul social, general acceptat, de msurare a valorii bunurilor i serviciilor, i de comparare n vederea efecturii schimburilor. Ea servete la mijlocirea direct a schimburilor, la transferul titlurilor de proprietate de la un subiect la altul etc. n sensul de bani, moneda exprim dreptul deintorilor ei de a cumpra bunuri, servicii sau alte monede existente pe teritoriul monedei naionale. Ea reprezint, de altfel, un drept de crean al deintorului asupra emitentului (Banca Central) sau chiar asupra economiei n general. 53. Ordonanarea cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i servicii au fost efectuate sau c alte creane au fost verificate, iar plata poate fi deci efectuat.
305
54. Piaa financiar reprezint piaa operaiunilor de vnzare-cumprare a valorilor mobiliare pe termen mijlociu i lung. Componentele ei sunt: a) piaa primar prin care se realizeaz emisiunea titlurilor i prima vnzare a acestora de ctre emitent; b) piaa secundar unde are loc negocierea titlurilor, pe durata existenei acestora, prin mijlocirea societilor de intermediere, a bursei de valori i a altor piee reglementate. 55. Piaa monetar sau bancar ansamblul fluxurilor de capital bnesc pe termen scurt, pn la un an, care au loc ntre bncile centrale, comerciale, Trezoreria Statului i subiecii economici, instituiile publice sau persoanele fizice, n cadrul operaiunilor de decontri, a operaiunilor cu numerar, a celor de acordare-primire de credite pe termen scurt, pe baza depozitelor bancare constituite sau a disponibilitilor societilor bancare. 56. Prghiile financiare instrumente specifice, folosite de ctre stat prin intermediul politicilor fiscale i bugetare sau prin cel al creditului, n scopul influenrii unei activiti economice sau sociale anume. 57. Plata cheltuielilor faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public i achit obligaiile sale fa de teri. 58. Plile de cas operaiunile de pli ctre tere persoane, juridice sau fizice, sau ctre salariaii proprii, prin decontri fr numerar sau n numerar, operaiuni efectuate de ctre instituiile publice prin conturile lor deschise la Trezoreria Statului sau prin casieriile proprii (pentru pli de salarii, aprovizionri de bunuri materiale, servicii sau executri de lucrri). 59. Plile nete de cas diferena dintre plile de cas efectuate n concordan cu definiia precedent (punctul 58) i eventualele operaiuni de restituiri de fonduri din plile efectuate anterior, care au diminuat cuantumul plilor iniiale. Operaiunea se mai numete i rentregire de credite bugetare, dac restituirea de sume privete finanarea anului curent, iar dac se refer la finanarea anilor precedeni, atunci acele restituiri se fac venit la bugetul din care s-au efectuat plile iniiale, caz n care nu mai are loc operaiunea de rentregire a creditelor bugetare.
306
60. Procesul bugetar etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare a bugetului, care se ncheie cu aprobarea contului general de execuie a acestuia. 61. Resursele Trezoreriei Statului sunt constituite n special prin intermediul resurselor financiare ale componentelor bugetului general consolidat, ntregite prin alte resurse financiare i disponibiliti derulate prin Trezoreria Statului, ca de exemplu: disponibilitile agenilor economici care au conturile deschise la aceast instituie, precum i disponibilitile altor persoane juridice i fizice aflate n conturile Trezoreriei Statului, inclusiv unele drepturi de ncasat (ale statului) la baza crora stau acorduri i convenii guvernamentale i comerciale. 62. Sistemul bugetar reprezint ansamblul relaiilor evideniate, n Romnia, prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele din mijloacele extrabugetare, bugetul Trezoreriei Statului i bugetele altor instituii publice autonome. 63. Serviciul datoriei publice sumele scadente dintr-o anumit perioad de timp, de obicei anul calendaristic, determinate de ratele datoriei publice, de dobnzile i alte cheltuieli colaterale acesteia. 64. Subveniile fluxuri financiare derulate prin intermediul bugetului de stat, n scopul finanrii sau acoperirii unor cheltuieli ale bugetelor locale, ale unor ageni economici sau persoane fizice, n cadrul aciunilor de intervenie a statului n economie, pentru sprijinirea unor ramuri sau sectoare economice, precum i a unor aciuni social-culturale de interes naional. 65. Taxa suma pltit de o persoan fizic sau juridic, de regul pentru serviciile prestate acesteia de ctre un agent economic, o instituie public sau un serviciu de utilitate public. n cazul taxelor achitate instituiilor publice, majoritatea acestora conine n mod obinuit elemente de impozit, deoarece nivelul lor este astfel stabilit, nct, de regul, taxele depesc costul serviciilor pe care prestatorii acestora le efectueaz. 66. Titlurile de valoare nscrisuri care certific posesorului lor calitatea de coproprietar sau de creditori, n virtutea crora acesta are dreptul la fructificarea lor sub forma dividendului sau a dobnzii. Cele mai utilizate titluri sunt: aciunile, obligaiunile clasice, obligaiunile convertibile n aciuni, bonurile de tezaur, certificatele de trezorerie, titlurile de stat etc.
307
67. Transferurile fluxuri financiare nerambursabile, care se creeaz de obicei prin bugetul de stat i sunt destinate finanrii unor obiective i aciuni precis stabilite, cuprinse ntr-un buget ierarhic inferior. 68. Trezorerie totalitatea operaiunilor bneti, financiare i bugetare, efectuate de ctre autoritile publice executive i de alte persoane juridice i fizice, autorizate pentru mobilizarea mijloacelor bneti necesare ndeplinirii sarcinilor i atribuiilor lor. 69. Trezoreria Statului instituie financiar a statului, organizat n cadrul Ministerului Finanelor Publice, sub forma unui sistem unitar i integrat, prin intermediul creia se efectueaz operaiuni de ncasri i pli privind constituirea i utilizarea fondurilor publice sub un strict control fiscal i financiar preventiv inclusiv a celor referitoare la datoria public, precum i alte operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. 70. Vrsmnt modalitate de stingere a obligaiei legale prin virarea unei sume de bani, efectuat de un agent economic sau de o instituie public ori financiar. 71. Venituri bugetare resursele bneti care se cuvin componentelor bugetului general consolidat, formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte. 72. Virarea de credite bugetare operaiunea prin care se diminueaz creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaiei bugetare, la care se prezint disponibiliti i se majoreaz corespunztor creditul bugetar la o alt subdiviziune, la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziiilor legale privitor la efectuarea operaiunilor respective.
308
Bibliografie
Anghelache G., (1997), Piee de capital i tranzacii bursiere, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti. Anghelache G., (1999), Finane moned, Editura ERA, Bucureti. Anghelache G., (2000), Bursa i piaa extrabursier, Editura Economic, Bucureti. Anghelache G., coordonator (2003), Piee de capital i burse de valori, Teste gril i aplicaii, Editura Economic, Bucureti. Antoniu N., Neagoiu I., Adochiei M., Cristea H., Dumitrescu D., Ilie V., (1993), Finanele ntreprinderilor, A.S.E. Bucureti. Blnescu R., Blescu F., Moldovan E., (1994), Sistemul de impozite, Editura Economic, Bucureti. Bistriceanu Gh.D., Negrea E.Gr., Ptrcoiu L., (1997), Finane i credit, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti. Belean P., (1995), Posibiliti de perfecionare a activitii Trezoreriei Finanelor Publice, Revista finane, credit, contabilitate, nr. 2-3, Bucureti. Belean P., (2000) Trezoreria Statului n Romnia Evoluie, structur organizatoric, coordonate ale contabilitii, Editura Vasile Goldi University Press, Arad. Bodnar M., Ptrcoiu L., Roxin L., (1994), Finane Moned, Editura ASE, Bucureti. Cioflan E., (1993), Fiscalitate, Editura Academia Universitar Bucureti. Cristea H., Pirtea M.G., (1999), Finanele ntreprinderii, Editura Mirton, Timioara Drehu E., Neamu Gh., Voicu E., (2000), Bugetul public i contabilitatea unitilor bugetare, Editura Agora, Bacu. Gaftoniuc S., (1995), Finane internaionale, Editura Economic, Bucureti. Gordon O., (1989), Le Trsor et le financement de lEtat, La Documentation francaise, Paris. Jurgensen P., Lebegue D., (1988), Le Trsor et la politique financiere, Editura Montchrestien, Paris.
309
Klein J., Marios B., (1998), Gestion et stratgie financieres internationales, Bordas, Paris. Manolescu Gh., (1997), Moneda i ipostazele ei, Editura Economic, Bucureti. Manolescu Gh., (1997), Buget, abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti. Matei Gh., (1994), Finane generale, Editura Mondo E.C., Craiova. Moteanu T., (2000), Buget i Trezorerie Public, Editura Style, Bucureti. Muzellec R., Finances Publiques Notion essentielles, Edit Sirey, Ediia nr. 7. Neurrisse A., (1986), Le Tsorier Payeur Gnral, Presses Universitaires de France, Paris. Popescu D., Belean P., (1997), Propuneri pentru mbuntirea impozitului pe venit, Revista finane, credit, contabilitate, nr. 11-12, Bucureti. Popeang V., (1996), Finanele locale n Romnia n perioada de tranziie, Universitatea din Craiova, Facultatea de tiine Economice, Craiova. Stolojan Th., Tatarcan R., (2000), Integrarea i politica fiscal european, Editura Infomarket, Braov. Semp H., (1989), Budget et Trsor, Deuxieme Edition, Ediia Cujos, Paris. Stancu I.,(1996), Finane Teoria pieelor financiare, Finanele ntreprinderilor, Analiza i gestiunea financiar, Editura Economic, Bucureti. Stancu I., (1998), Finane, Ediia a doua revizuit i adugit, Editura Economic, Bucureti Talpo I., (1995), Finanele Romniei, Editura Sedonia, Timioara. Topciu C., (1993), Fiscalitate, Academia de Studii Economice, Bucureti. Toma M., (1994), Finane i gestiune financiar, Editura Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti. Tufan C., Tempea I., (1999), Taxa pe valoare adugat n Romnia, Editura ALL BECK, Bucureti. Ungureanu M.A., (1996), Organizarea i conducerea Trezoreriei Finanelor Publice n condiiile economiei de pia n Romnia, Editura Conphys, Rmnicu Vlcea. Vcrel I., (1998), Spre o nou filosofie n materie de resurse financiare publice, Revista Economistul nr. 60.
310
Vcrel I., Bercea F., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Bodnar M., Stolojan Th., Moteanu T., (1992), Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti. Vcrel I., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Moteanu T., Bercea F., Bodnar M., Georgescu F., (1999), Finane Publice, Ed. a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti. *** Legea contabilitii publice din 29 iulie 1929. *** Legea contabilitii nr. 82/1991 cu modificrile i completrile ulterioare. *** Legea finanelor publice nr. 10/29.01.1991. *** Legea nr. 33/29.03.1991 privind activitatea bancar, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 70/03.04.1991 *** Legea nr. 34/29.03.1991 privind statutul Bncii Naionale a Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 70/ 03.04.1991. *** Legea 69/26.11.1991, Legea administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 79/18.04.1996. *** Legea nr. 72/12.07.1996 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 152/17.07.1996. *** Legea finanelor publice locale nr. 189 cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 404/ 22.10.1998. *** Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Bncii Naionale a Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 203/ 01.06.1998. *** Legea nr. 58/05.03.1998 Legea bancar, care abrog Legea nr. 33/23.03.1991 privind activitatea bancar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 121/23.03.1998. *** Legea Datoriei Publice nr. 81, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 215/17.05.1999 *** Legea pentru aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 29/2002 privind instituirea unor msuri pentru diminuarea datoriei publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 395/10.06.2002. *** Legea finanelor publice nr. 500, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13.08.2002. *** Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal publicata in M.O. 927 din 23 decembrie 2003.
311
*** Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 115, pentru notificarea amendamentelor la aranjamentul stand-by ntre Romnia i Fondul Monetar Internaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 729/07.10.2002. *** Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 147 privind unele reglementri financiare ncepnd cu anul 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 821/13.11.2002. *** Ordonana de Urgen privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului nr. 146, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 824/14.11.2002. *** Code gnral des impots, Dalloz, Paris, 1993. *** Reforma finanelor locale n Europa Central i de Est. Consiliul Europei Strasbourg, 15 septembrie 1992. Raport pregtit de un grup de experi asupra finanelor locale. *** Dicionarul Enciclopedic romn, Editura Politic, Bucureti, 1964, Vol. II. *** Dicionarul Explicativ al limbii romne, Ediia a II-a, Univers enciclopedic, Bucureti, 1998.

CH Publ - Anghelache

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

CH Publ - Anghelache

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Finane publice II Prof. univ. dr.

Cheltuielile publice Noiuni generale

10.1. Necesitatea cheltuielilor publice i formele pe care le mbrac acestea

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

10.3. Tehnici de alocare a resurselor financiare publice

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Curba posibilitilor de producie ale societii

Producia sectorului privat (% din producia naional)

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Producia din sectorul public (% din producia naional)

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Producia din sectorul public (% din producia naional)

Producia din sectorul privat (% din producia naional)

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

10.4.2. Unele metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor publice

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

10.5. Sistemul cheltuielilor publice

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Servicii publice generale i Ordine public

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Educaie Total cheltuieli publice

Sntate Securitate social i bunstare

Locuine i servicii comunale Recreaie, cultur i religie Alte cheltuieli

Total cheltuieli publice i mprumuturi minus rambursri

Total cheltuieli publice

mprumuturi minus rambursri

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Partea a V-a Aciuni economice a) b) Industrie Agricultur i silvicultur

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Transporturi i comunicaii Alte aciuni economice

Partea a VI-a Alte aciuni a) b) Cercetare tiinific Alte Aciuni

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

11.1. Cheltuielile pentru aciunile social-culturale

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Din fonduri speciale 48.596,4 48.596,4 58.661,3 82,8

Fonduri externe nerambursabile 498,0 69,1 754,2 1.321,3 13.492,6 9,8

TOTAL 48.704,4 61.837,2 5756,7 32.492,0 148.790,3 350.294,0 42,4

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Prin Bugetul Statului 49.686,5 * 12.428,4 6.485,5 38.664,6

Din fonduri speciale 56.341,9

Din credite externe 1.023,8 3.453,5 113,8 364,5

Din venituri extrabugetare 5.855,2 350,0 255,2 -

Fonduri externe nerambursabile 538,3 49,6 271,0 1.249,4

TOTAL 57.103,8 72.623,4 7.125,5 40.278,5

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

11.1.1. Cheltuielile publice pentru nvmnt

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

11.1.2. Cheltuielile publice pentru sntate

Finane publice II Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE