João Maria Funzi Chimpolo

Doutorando em ciências técnicas

Professor Universitário e Consultor de Empresas
Mestre em Direcção e Administração de empresas (Cuba – 2003)
Engenheiro em licenciaturas da gestão de empresas (Cuba - 2000 )
Coordenador dos cursos Económicos na Universidade de Belas Angola 2007 - 2009
Director de empresa (2005 - Angola)

ADMINISTRAÇÃO – LUCROS INVISÍVEIS DO

RECURSOS HUMANOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Professor : MSc.Eng: JOAO MARIA FUNZI CHIMPOLO

Estudante : DOMINGOS ANTÓNIO ANDRÉ POLICARPO

Trabalho Investigativo

Orientador: professor MSc.Eng: João Maria Funzi Chimpolo

Luanda/2009

0
 Universidade Agostinho Neto

Departamento de Contabilidade e Gestão da Faculdade de Economia

ADMINISTRAÇÃO – LUCROS INVISÍVEIS DO

RECURSOS HUMANOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Professor : MSc.Eng: JOAO MARIA FUNZI CHIMPOLO

Estudante : DOMINGOS ANTÓNIO ANDRÉ POLICARPO

Orientador: professor Mestre

João Maria Funzi Chimpolo

Luanda/2009

1
 DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos meus pais por se constituírem

diferentes enquanto pessoas, igualmente bem admiráveis em
essência, que me impulsionaram a busca nova a cada dia, meus
agradecimentos por terem aceitado se privar a companhia pelos
estudos, concedendo a oportunidade de me realizar ainda.

2
Agradecimentos

Chegar ao momento de entrega e defesa da monografia é de facto algo que provoca

um misto de emoções: alegria por ter alcançado a meta estabelecida, alívio das
angústias e esforço até então dedicado, expectativa quanto ao resultado, à
avaliação, e relativamente ao passo seguinte, à próxima meta.

Verdadeiramente penhorado quero testemunhar o meu agradecimento a todos

Aqueles Que Contribuíram para que tal fosse possível. A todos eles deixo aqui o
meu muito obrigado, esperando corresponder à confiança e apoio que todos me
prestaram.

Meu muito obrigado,

Ao professor João Maria Funzi Chimpolo pela simpatia e presteza no auxilio ás

actividades e discussões sobre a normalização desta Monografia de conclusão de
curso; As notas dominantes da sua orientação foram a utilidade das suas
recomendações e a disponibilidade com que sempre me recebeu. Estou grata por
ambas e também pela liberdade de acção que me permitiu, que foi decisiva para que
este trabalho contribuísse para o meu desenvolvimento pessoal..

3
Aos demais idealizadores, coordenadores e funcionários da Universidade Agostinho
Neto da Faculdade de Economia.

Gostaria ainda de agradecer às minha empresas (a actual e a anterior) terem-me

disponibilizado tempo para a frequência desta Investigação, investindo deste modo
na minha formação.

Um obrigado muito especial a todos os gestores de recursos humanos que

aceitaram participar neste estudo, partilhando comigo as suas experiências, e sem
os quais este trabalho não teria sido possível.

E, finalmente, a DEUS pela oportunidade e pelo privilégio que me tem dado em

partilhar tamanha experiencia e, ao frequentar este curso de Contabilidade e
Auditoria, perceber e atentar para a relevância de temas que não faziam parte, e
profundidade, das nossas vidas.

A todos o meu muito obrigado.

ÍNDICE

LISTA DE TABELAS

LISTA DE ABREVEATURA E SIGLAS

LISTA DE FIGURAS

RESUMO

ABSTRACT

INTRODUCAO ……………………………………………………………………………..09

4
Capitulo 1 - As Novas Formas de Gestão de Pessoas nas Organizações

1.1 Mudanças e Transformações na Função Rh ……………………………10

1.2 O Desenvolvimento da Estrutura Organizacional ..................................10

1.3 Os Modelos de Gestão de Recursos Humanos ……………….…….…..10

1.4 Planeamento Estratégico dos Recursos Humanos ……………………. 10

1.5 Modelos de Planeamento Estratégicos dos Recursos Humanos……...10

1.6 Os Principais Processos de Gestão dos Recursos Humanos…...…. …10

1.7 Os Factores Que Intervêm no Planeamento do Rh ………………….….10

Capitulo 2 – Gestão de Recursos Humanos na Administração Pública

2.1 Modelos de Administração Pública……………………………..………11

2.1.1 O Modelo Tradicional ……………….…………………………………11

2.1.2 Modelo liberal ……….…………….……………………………………11

2.1.3 O Novo Serviço Público: Sentido de Missão ..…..……….….....……11

2.2 Gerir Recursos Humanos em Contexto Político ……………..….…….11

2.2.1 Administração Pública e Privada …………………...……….……......11

2.2.2 A Função Pública ………………………………………..………….…..11
2.3 Regime Jurídico da Função Pública………….…...……………….…….11

2.3.1 A Relação do Emprego Público…………….………………………….11

2.3.2 Recrutamento e Selecção …………………..……………………………11

2.3.3 Classificação Dos Concursos ……………………………………………11

2.3.4 Objectivos Do Concursos ………………………………………………...11

2.3.5 Procedimentos Sobre Os Concursos ………….……………………….11

2.3.6 Carreiras ……………………………………………………………………11

2.3.7 Remunerações e Outros Abonos ………………………………………..11

2.3.8 Horário e Duração do Trabalho ………………………………………….11

2.3.9 Férias, Faltas e Licenças …………………………………………………11

5
Capitulo 3 – Estudo Do Caso A Reforma Administrativa em Angola (Mapess)

3.2 A Reforma Administrativa em Angola: Retrospectiva e Perspectivas...12

3.2.1 Introdução………………………………………………………………12

3.2.2 Caracterização da administração pública Angolana em diferentes

etapas……………………………………………………………………………… 12

3.2.2.1 Fase Colonial……………………………………………………….12

3.2.2.2 Período Monolítico ………………………………………………...12

3.2.2.3 Fase Actual ………………………………………………………...12

3.3 Reforma Administrativa em Curso ………………………………………..12

3.3.1 Contexto político ………………………………………………………..12

3.3.2 PREA …………………………………………………………………….12

3.3.3 PRIMA II.…………………………………………………………………12

3.3.4 PIR- PALOP II …………………………………………………………..12

3.3.5 REFORPA ……………………………………………………………….12

Reflexões Conclusivas ……………………………………………………

Referências Bibliográficas ……………………………………………………

6
Abreviaturas e Siglas

AP – Administração Pública

INA – Instituto Nacional de Administração

INAP – Instituto Nacional de Administração Pública

DNAP – Direcção Nacional da Administração Pública

GEPE – Gabinete de Estudo, Planeamento e Estatística

MAPESS – Ministério da Administração Pública Emprego e Segurança Social

MAT – Ministério da Administração do Território

OGE – Orçamento Geral do Estado

PREA – Programa de Reforma Administrativa

PRIMA – Programa de Reforma Institucional e da Modernização Administrativa

PIR –PALOP

REPROA – Programa de Reforço Institucional da Administração Pública

REFORPA -

RH – Recursos Humanos

SEF – Saneamento Económico e Financeiro

TC – Tribunal de conta

ÍNDICE DE FIGURAS

Fig. 1 Níveis de Gestão ……………………………………………………..

Fig. 2 Planeamento Estratégico ……………………………………………

ÍNDICE DE QUADROS

Folha

QUADRO 1 – Pessoas vista como recursos e como parceiros da organização………

1

7
RESUMO

Com a intenção de melhorar o planeamento do pessoal da Função pública

em Angola surgiu a necessidade de se criar um instrumento de gestão de Recursos
humanos, que permita adequar a gestão dos Funcionários da Administração Pública.
Assim começou a ser desenvolvido o tema de Lucros Invisíveis de Recursos
humanos na Administração Pública, que tem sido implementado gradualmente em
vários países e nestes igualmente de forma gradual nos diferentes serviços,
servindo de apoio aos gestores, quer na tomada de decisão relativa à introdução de
medidas correctivas e no planeamento da admissão de novos funcionários, quer na
fundamentação para actualizar o quadro do pessoal, no contexto orçamental da
instituição. O problema desta monografia foi formulado sobre este objecto, com a
finalidade de examinar os contributos do modelo adoptado na gestão do pessoal da
administração pública. Para o efeito, desenvolvemos um estudo de caso no
departamento de Recursos Humanos do MAPESS, sob o tema, a reforma
administrativa em Angola, no qual quisemos saber concretamente os contributos na
gestão dos funcionários públicos para as administrações e concomitantemente para
o O.G.E. Utilizamos, neste estudo, Informações fornecidas do MAPESS, por meio de
relatórios informáticos e entrevistas directas, apoiando-se no fascículo de programa
de Reforma Administrativa. Analisamos alguns modelos de reforma e a proposta que
mais se adeqúe (ou adequaria) para a reforma em Angola, tendo em conta a
especificidade do país. Posteriormente, sobre as perspectivas da reforma, o paralelo
entre as realizações fruto da actual reforma, versus os resultados de reformas
administrativas anteriores e finalmente, à actualidade da actual legislação referente
aos funcionários públicos e as mudanças necessárias à sua modernização

Abstract

INTRODUÇÃO

DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

8
 Vivemos um momento sem precedentes, em que se tenta transformar o
Estado num instrumento eficiente para o exercício e realização da cidadania, bem
como de configurar um modelo de Administração Pública Gerêncial em substituição
ao antigo modelo burocrático para criar a conscientização de que o objectivo do
Estado deve ser sempre o cidadão, oferecendo-lhe pleno controlo sobre os
resultados das acções da máquina estatal.

O governo de Angola vem tentando ampliar e aperfeiçoar os instrumentos

que permitem ao cidadão ter participação activa no exercício da cidadania onde haja
também a acção do Estado.

No que diz respeito à gestão pública, observa-se um crescimento cada vez

maior no sentido de promover uma abertura e acesso às informações sobre as
finanças públicas, como a criação do Plano de Contas Único da Administração
Pública, do acesso aos dados financeiros do governo, tanto por parlamentares
quanto pelo Tribunal de Contas através de uma homepage on-line, dentre outras.
Portanto, Angola precisa de uma nova Administração Pública, com qualidade e
empreendedora, capaz de gerar condições de competitividade, de prestigiar a
missão do Estado e dos seus agentes, de servir os cidadãos, de apresentar
resultados e de mobilizar capacidades, sempre fundada numa cultura de ética e de
aprofundamento dos valores dos serviços públicos. Isto deve-se, porque Sabemos
que os gestores públicos realizam rotineiramente actos inerentes arrecadação de
receitas e da execução de despesas, cuja actuação deve obediência aos princípios
constitucionais, quais sejam da legitimidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Cada acto tem que ser realizado visando o interesse
colectivo, pois até mesmo nos actos discricionários, a conduta de quem os pratica
tem de ser legítima. Diante de todas situações, com a intenção de melhorar a gestão
pública (o planeamento do pessoal da função pública em Angola), este trabalho é
voltado para o estudo do lucro invisível de recursos humanos na administração
pública, visando à transparência, economicidade, eficiência e eficácia nos
resultados dos serviços e dos actos dos gestores públicos.

Justificativa

9
 A transparência na administração pública tem sido muito debatida nos tempos
actuais. No âmbito da temática transparência, surgem os aspectos relativos à lucros
invisíveis de recursos humanos na administração pública como procedimento sine-
quo-non de aquisição de bens e serviços, onde a sociedade deve ter todo o
conhecimento possível desse procedimento.

Analisando os actuais cenários macro-econômicos do país e a problemática

do crescimento progressivo de crimes contra a gestão públicas (necessidade, por
um lado, de formação e qualidade massiva de recursos humanos locais e um
investimentos nos sectores sociais, e por outro, da criação de um ambiente de
negócios cada vez mais transparente, atractivo desburocratizado e eficaz, que
possibilite a constituição de uma rede empresarial na indústria, agricultura e nos
serviços que sejam geradores de emprego), percebemos que a falta de controlos
eficientes na Administração Pública é responsável por todo esse resultado negativo.

Tendo em vista uma maior necessidade de transparência da gestão na

administração pública em Angola, visando maior desenvolvimento e crescimento da
economia do país, justifica-se este trabalho por expor o procedimento necessário
para que tais políticas sejam efectivados, a partir do processo que gera um grau de
credibilidade aceitável de informação, formação que se revistam de qualidade como
fiabilidade, oportunidade e pertinência, servindo de base seguras para ajudar os
gestores públicos e a população em geral a tomarem decisões coerentes das suas
actividades, proporcionando uma mais equilibrada distribuição das riquezas por uma
economia produtiva e melhor funcionamento dos sectores sociais.

OBJECTIVO

Este trabalho tem como objectivo genérico estudar os lucros invisíveis de recursos
humanos na administração pública, visando contribuir para o sucesso da
colaboração da informação, formação no sector das administrações públicas e para
o caso particular de Angola. Assim o universo a ser estudado abrangerá as unidades
de investigação angolana (quer empresas quer universidades) tomando parte de
projectos já elaborados. Todavia, este objectivo abrangente foi desagregado em
objectivos mais específicos e concretos, como sejam: As Novas Formas de Gestão
de Pessoas nas Organizações; Gestão de Recursos Humanos na Administração
Pública; Estudo Do Caso Mapess, (A Reforma Administrativa Em Angola). Assim ao

10
longo da escrita várias são as questões a serem respondidas tais como: avaliar a
nova gestão pública em conformidade com as legislações vigentes e a eficácia
quanto à aplicabilidade do sistema de controlo interno, e as implicações que o novo
Serviço Público terá na gestão das pessoas, caso particular Angola

METODOLOGIA

Dada a natureza qualitativa da informação requerida, o estudo do caso será o

instrumento metodológico central a ser utilizado nesta investigação. De maneira a
definir os factores de gestão que conduzem ao sucesso na cooperação tecnológica,
numa perspectiva empírica, estes factores serão confrontados com aqueles
encontrados em estudos anteriores. Será conduzido um tipo de estudo monográfico;
qualitativo e de tipo observável, o que envolve projectos de sucesso para identificar
as medidas específicas utilizadas pelas entidades para atingir e manter os
denominados factores de sucesso na gestão administrativa pública.

O estudo foi desenvolvido no departamento de recursos Humanos do Ministério da

Administração Pública Emprego e Segurança Social, localizado no município da
Maianga, Rua do 1º congresso do MPLA, nº5, com uma visita de inquérito a
Administração Municipal de Viana, Localizado na Rua 11 de Novembro.

O material necessário a empregar para realização desta pesquisa consubstancia-se

basicamente num computador actualizado, fichas técnicas e o pacote de software
Office com aplicação dos programas Microsoft Word, excell, power point.

A metodologia utilizada na realização deste trabalho foi; pesquisas bibliográficas,

pesquisas de campo com visitas a algumas empresas públicas e privadas; aplicação
de questionários e entrevistas aos gestores e servidores públicos.

Resultados

É importante sublinhar que existe uma quantidade considerável de trabalhos sobre o

Lucro Invisível de Recursos Humanos na administração pública, fundamentalmente
nos países mais desenvolvidos do mundo. Contudo, em relação a Angola
tecnologicamente subdesenvolvida, tal não se verifica. Assim, a investigação
proposta procurará produzir o maior número possível de resultados académicos.

11
Não obstante os resultados de este estudo serem de interesse para qualquer pessoa
ou entidade preocupadas com o assunto, o resultado deste trabalho destina-se
especialmente aos gestores ligados a projectos de gestão das administrações
pública. Os resultados desta investigação auxiliarão os gestores a confrontarem-se
com a cooperação tecnológica de informação e formação prosseguida pelas suas
organizações.

Muitos gestores afirmam que a gestão da inovação da administração pública e, mais

concretamente, a gestão da colaboração da informação e formação são tarefas
extremamente complexas no nosso quadro. E queixam-se da falta de investigação
neste campo. Necessitam estudos, especialmente de carácter empírico de modo a
saberem quais são as melhores práticas em uso (aquilo que as organizações de
sucesso estão a fazer). Esta investigação procura contribuir para ultrapassar esta
falta de conhecimento empírico e assim auxiliar os gestores a lidar e cooperar
positivamente no nível tecnológico do país.

PARTE I

MARCO TEÓRICO

O objecto deste estudo circunscreve-se em dois temas principais para buscar

conhecimentos que possam permitir a sua contextualização no âmbito da gestão dos
RH, gestão e organização dos serviços públicos, bem como a sua descrição e
exposição dos indicadores de gestão relativos ao processo de gestão dos
funcionários da função pública baseado nas necessidades do estado. Nesta parte do
trabalho apresentamos uma revisão literária desenvolvida em dois capítulos
concernentes aos tópicos acima referidos.

CAPÍTULO 1

As Novas Formas De Gestão De Pessoas Nas Organizações

12
Atendendo que o MAPESS é (um objecto ou organismo) que estabelece um
processo de planeamento de RH, torna-se necessário rebuscar conhecimentos em
tópicos que permitem o seu enquadramento no contexto actual da gestão de
pessoas nas organizações, particularmente as mudanças e transformações na
função RH; o desenvolvimento da estrutura organizacional; os modelos de gestão
dos RH; planeamento estratégico dos RH; modelos de planeamento estratégico dos
RH; os principais processos de gestão dos RH; e os factores que intervêm no
planeamento dos RH.

1.1 – AS MUDANÇAS E TRANSFORMAÇÕES NA FUNCAO RH

Actualmente, lidar com pessoas em contexto organizacional tornou-se uma

actividade completamente diferente do que se fazia há poucos anos. A visão que se
tem hoje sobre a área de recursos humanos é diferente de sua tradicional
configuração quando era designada por administração de pessoal. Estas deixaram
de ser vistas como simples recursos com determinadas competências para executar
as tarefas e para alcançar os objectivos da organização, para passarem a ser
consideradas pessoas na verdadeira acepção da palavra: com valores, crenças,
atitudes, aspirações e objectivos individuais.

De acordo com Cabral – Cardoso (2000) durante a revolução industrial, nas

instalações (mills), que na época se multiplicaram ao longo do noroeste inglês,
aproveitando as favoráveis condições orográficas e pluviométricas da região, haviam
poucas preocupações sociais e de segurança no local de trabalho. Os chamados
Welfare officers, funcionários encarregados de zelar pela melhoria das condições de
trabalho e de alojamento e pelo apoio aos trabalhadores mais necessitados, estão
na origem daquilo que mais tarde viria a designar-se por função pessoal. Foi na
década de vinte do século passado, com aumento na dimensão organizacional e
13
com estruturação segundo os princípios das escolas burocrática e administrativa
europeia, que se detecta a funcionalização da gestão e o aparecimento de gestores
especificamente responsáveis pelo pelouro do pessoal. Até a segunda guerra
mundial a administração de pessoal ocupava-se essencialmente com o
recrutamento, disciplina, cotagem dos tempos de trabalho e pagamentos aos
operários e empregados.

Depois da segunda guerra, vulgarizou-se a designação “ administração de pessoal”

passando esta função a integrar outras actividades, como a administração dos
salários, a formação básica e a participação ou aconselhamento da administração
da empresa na negociação e contratação colectivas adoptando-se a designação de
relações industriais, cuja acção centrava-se na resposta a problemas concretos e
imediatos, sem qualquer preocupação de natureza estratégica e sem grande
fundamentação teórica que enquadrasse a sua acção. O alargamento da legislação
laboral e as condições económicas de quase pleno emprego em muitos países
europeus na década de sessenta deram origem ao crescimento dos departamentos
de pessoal, mas a sua atenção continuava a centrar-se essencialmente nas mesmas
actividades, embora a avaliação de desempenho e o planeamento das necessidades
futuras de mão-de-obra já tivessem algum significado.

Nos últimos tempos ocorreram muitas transformações no ambiente externo das

organizações, motivadas por vários factores como mudanças económicas,
tecnológicas, sociais, culturais, políticas, legais, demográficas e ecológicas que
actuam de maneira conjugada e sistemática, propiciando imprevisibilidades e
incertezas para as organizações. Com efeito, torna-se necessário responder às
diferentes solicitações, através de inovações, modificações e adaptações ao nível
das estruturas da organização do trabalho e da gestão dos RH (Nunes, 2005). Deste
modo, a gestão empresarial sofreu transformações consideráveis visando aumentar
a capacidade de resposta da empresa face as profundas mudanças ambientais que

14
se fazem sentir, tornando a competitividade no paradigma dominante da gestão
(Cabral- Cardoso, 1998).

Dentro deste contexto, os recursos humanos é uma das áreas da gestão

empresarial que mais sofreu mudanças. “A atenção da gestão concentra-se no
grupo de indivíduos que possuem as competências nucleares da empresa e que
fazem a diferença em termos da competitividade” (Cabral-cardoso, 1998:19). Como
refere Chiavenato (1999), as empresas perceberam que as pessoas constituem o
elemento do seu sistema nervoso que introduz a inteligência nos negócios e a
racionalidade nas decisões. Tratar as pessoas como recursos organizacionais é um
desperdício de talentos e de massa encefálica produtiva. Assim, hoje fala-se em
gestão de pessoas, na qual elas são vistas como parceiros e colaboradores do
negócio da empresa, e não mais em recursos humanos como meros funcionários
remunerados em função do tempo disponibilizado á organização.

A visão de pessoas como recursos apresenta características diferentes da visão de

pessoas como parceiros, conforme o quadro que se segue:

Quadro 1 – Pessoas vista como recursos e como parceiros da organização

Pessoas como recursos Pessoas como parceiros

Empregados isolados no Colaboradores agrupados

Cargo; em equipa;

Horário rigidamente Metas negociadas e

estabelecido; partilhada;

Preocupação com normas e

regras; Preocupações e resultados;

Subordinação com o chefe; Atendimento e satisfação do

15
 cliente;

Vinculação a missão e a
Fidelização à organização; visão;

Interdependência entre
Dependência da chefia; colegas e equipe;

Alienação em relação à Partição e

organização; comprometimento;

Ênfase na ética e na
Ênfase na especialização; responsabilidade;

Executores de tarefas; Fornecedoras de Actividade;

Ênfase nas destrezas

manuais; Ênfase do conhecimento;

Mão-de-Obra Inteligência e talento

Fonte: Chiavenato (1999, p7).

Chiavenato (1999), salienta ainda que as mudanças do século XX proporcionaram o

aparecimento de três eras organizacionais distintas: a era industrial clássica; a era
industrial neoclássica e a era da informação.

1. Era industrial clássica – Período logo após a revolução industrial, que se

estendeu até meados de 1950. A estrutura organizacional dominante era
burocrática, centralizadora, com ênfase na departamentalização funcional,
centralização das decisões no topo da hierarquia, estabelecimento de regras e
regulamentos internos para disciplinar e padronizar o comportamento das
pessoas. A cultura organizacional predominante era voltada para o passado e
para a conservação das tradições e valores tradicionais. As pessoas eram
16
consideradas como recursos de produção, juntamente com outros recursos
organizacionais como máquinas, equipamentos e capital, na conjunção típica dos
três factores tradicionais de produção: natureza, capital e trabalho. Dentro dessa
concepção, a administração de pessoas designava-se por relações industriais.
Nesta era surgem os antigos departamentos de pessoal, órgãos destinados a
fazer cumprir as exigências legais respeitantes ao emprego, nomeadamente a
admissão através de contrato individual, anotação em carteira de trabalho,
contagem das horas trabalhadas para efeitos de pagamento, aplicação de
advertências e medidas disciplinares pelo não-cumprimento do contrato de
trabalho, contagem de férias, etc. Posteriormente surgem os departamentos de
relações industriais com o mesmo papel acrescentando outras tarefas como o
relacionamento da organização com os sindicais e a coordenação interna com os
demais departamentos para enfrentar problemas sindicais de natureza
reivindicativa. Esses departamentos restringiam-se a actividades operacionais e
burocráticas, recebendo instruções do topo sobre como proceder. As pessoas
são consideradas apêndices das máquinas e meras fornecedoras de esforços
físicos e muscular, predominando o conceito de mão-de-obra.

2. Era da industrialização neoclássica – Período que se estende entre as

décadas de 1950 – 1990, teve início logo após a segunda guerra mundial,
quando o mundo começou a mudar mais rápido e intensamente. As transacções
comerciais passaram da amplitude local para regional, e de regional para
internacional, tornando-se cada vez mais intensas e menos previsíveis,
acentuando a competição entre as empresas. A teoria clássica foi substituída
pela teoria estruturalista. A teoria das relações humana foi substituída pela teoria
comportamental. Ao longo do período surge a teoria de sistemas e, no seu final a
teoria da contingência. A visão sistémica e multidisciplinar (holística) e o
relativismo tornam-se importantes na teoria administrativa. O velho modelo
burocrático, pelas suas características tornou-se rígido e vagaroso demais para
acompanhar as mudanças e transformações do ambiente. As organizações
tentaram novos modelos para dar resposta ás mutáveis condições externas e
encontraram a estrutura matriarcal, que visava conjugar a departamentalização
funcional com um esquema lateral de estrutura por produtos/serviços, afim de
17
proporcionar características adicionais de inovação e dinamismo e alcançar
maior competitividade. Esta estrutura promoveu melhoria na arquitectura
organizacional das grandes organizações, mas não o suficiente, na medida em
que não conseguia remover a rigidez da velha estrutura funcional e burocrática
sobre a qual se sentava. A cultura reinante nas organizações, aos poucos deixou
de privilegiar as tradições antigas e passou a concentrar-se no presente, dando
lugar á inovação e mudança de hábitos e de maneiras de pensar e de agir. A
antiga concepção de relações industriais foi substituída por uma nova maneira de
administrar as pessoas denominada por administração de recursos humanos. As
pessoas eram vistas como recursos vivos e inteligentes e não como factores
inertes de produção; os RH como o mais importante recurso organizacional e
factor determinante do sucesso empresarial. O intenso desenvolvimento
tecnológico começou a influenciar o comportamento das organizações e das
pessoas que a elas participavam. O mundo continuava a mudar e as mudanças
tornavam cada vez mais rápidas. Nesta era surgem os departamentos de
recursos humanos que substituíram os antigos departamentos de relações
industriais, que além das tarefas operacionais e burocráticas desenvolviam
funções operacionais e tácticas como órgãos prestadores de serviços
especializados, recrutamento, selecção, formação, avaliação, remuneração,
higiene e segurança do trabalho e de relações laborais e sindicais.

3. Era da informação – Teve início na década de 1990, sendo a época em

que estamos a viver actualmente. Caracteriza-se principalmente pelas mudanças
que se tornaram rápidas, imprevisíveis, turbulentos e inesperadas. A tecnologia
da informação trouxe desdobramentos imprevisíveis e transformou o mundo
numa verdadeira aldeia global, o que proporcionou condições favoráveis para o
surgimento da globalização da economia. A competitividade tornou-se intensa e
complexa entre as organizações. Tratando-se de uma época em que todos
dispõem da informação em tempo real, são mais bem sucedidas as organizações
capazes de tomar a informação e transformá-la rapidamente numa oportunidade
de novo produto ou serviço, antes que outros o façam. Assim, o capital financeiro

18
 deixou de ser o recurso mais importante cedendo lugar ao conhecimento. Mais
importante do que dinheiro é saber sobre como usá-lo e aplicá-lo de forma
rentável. Como tal, os factores tradicionais de produção – terra, mão-de-obra e
capital – produzem retornos cada vez menores, o conhecimento torna-se básico
e o maior desáfio passa a ser a produtividade do conhecimento. Tornar o
conhecimento útil e produtivo passou a ser a maior responsabilidade da gestão.

O emprego migrou-se do sector industrial para o sector de serviços e o

trabalho manual substituído pelo trabalho mental. Com efeito, as organizações
requerem agilidade, mobilidade, inovação e mudanças, necessárias para enfrentar
as novas ameaças e aproveitar as oportunidades num ambiente de intensa
transformação e turbulência. Deste modo os processos organizacionais tornaram-se
mais importantes do que os órgãos que interligavam a organização. Os órgãos como
departamentos ou divisões tornaram-se provisórios e não definitivos; os cargos e
funções passaram a ser definidos e redefinidos de acordo com as mudanças no
ambiente e na tecnologia. As pessoas e os seus conhecimentos e habilidades
mentais passaram a ser a principal base da organização. A antiga administração de
recursos humanos cedeu lugar a uma nova abordagem: A gestão de pessoas, na
qual as pessoas deixaram de ser vistas como simples recursos (humanos)
organizacionais para serem abordadas como seres dotadas de inteligência,
personalidade, conhecimentos, habilidades, destrezas, aspirações e percepções
singulares. São os novos parceiros da organização. A cultura organizacional passa a
privilegiar a mudança e a inovação com foco no futuro e no destino da organização.
Nesta era, aparecem as equipas de gestão com pessoas que substituem os
departamentos de RH e de gestão de pessoas. As tarefas operacionais e
burocráticas são transferidas para terceiros através do outsourcing, enquanto as
actividades tácticas são delegadas aos gestores de linha em toda a organização, os
quais passam a ser os gestores de pessoas. As equipas de RH Proporcionam
consultoria interna para que a área possa assumir actividades estratégicas de
orientação global com vista ao futuro e ao destino da organização e seus membros.

19
As pessoas passaram de gentes passivos, que são administrados, para gentes
activos e inteligentes que ajudam a administrar os demais recursos da organização.
Sendo parceiros da organização, tomam decisões a respeito de suas actividades,
cumprindo metas para alcançar os resultados previamente negociados e que
satisfazem as necessidades e as expectativas do cliente. Com efeito, a
administração de RH transformou-se em gestão de pessoas, passando de uma área
fechada, hermética, monopolística e centralizada para tornar-se aberta, amigável
compartilhadora e descentralizadora.

Em termos gerais, a literatura ressalta que a função RH foi marcada por três
grandes períodos de evolução: o primeiro, consiste num período embrionário, o qual
o seu papel era fundamentalmente administrativo, passando para o segundo período
em que se constitui especificamente como área de gestão dentro das empresas,
embora caracterizada por uma certa subalternidade em relação as outras áreas, e
finalmente, uma terceira fase que surge como uma função estratégica para a
empresa (Brandão e Parente, 1998).

1.2 – O DESENVOLVIMENTO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Face a evolução das necessidades do mercado motivada pela concorrência, as

organizações questionaram-se constantemente sobre as suas finalidades e
razões de ser, procurando obter respostas acerca do seu papel, como o
desempenham, com quem actuam, quais os limites impostos perante os padrões
de referência e de valores no conjunto das relações que estabelecem com o
ambiente organizacional, e sobre a forma como se estruturam internamente. Esta
realidade leva, como consequência, a alteração dos modelos de gestão e da
configuração estrutural das organizações procurando mobilizar-se em função das
condições que as envolvem no ambiente externo e em função do conjunto de
elementos e factores que as condicionam no ambiente interno. Silva (2000),
considera que o modelo de gestão mais adequado para responder a estas

20
realidades direcciona a sua lógica de funcionamento no sentido de obter
respostas a quatro componentes básicas de gestão:

1. Coesão – procura dos factores que permitem o saber trabalhar em equipa

para fins comuns;

2. Adequação – conjugar as diferentes expectativas individuais com as

finalidades da organização;

3. Potenciação – procurar criar sinergia, ou seja, que o saber trabalhar em

equipa permita melhorar, para além da simples soma dos diferentes
resultados individuais, na performance global da equipa e da organização;

4. Dinamização – capacidade de gerar dinâmicas de desenvolvimento e procura

constante pela melhoria dos desempenhos e dos processos. O autor
considera ainda que, este modelo de gestão exige uma adaptação do modelo
organizativo, que deve assentar-se basicamente na 1) flexibilidade, para
facilitar a adaptação á evolução da estratégia; 2) valorização, do sistema
produtivo, enriquecendo-o e valorizando-o visto ser ele o responsável directo
de produção de bens e serviços; 3) polivalência, do incremento do
desempenho através do funcionamento de rede, na desburocratização de
procedimentos, na actualização dos processos de trabalho, no trabalho em
equipa; e 4) coordenação, das relações entre as diversas redes de
comunicação, na indução e desenvolvimento da participação, da colaboração
entre os três níveis da organização e traves da resposta adequada e
especializada dos serviços de apoio á gestão e ás necessidades do sistema
directivo.

Esta ideia propõe que se evolua para o desenvolvimento de novos valores

que suportam uma nova cultura organizacional, que a interligação entre os

21
 diferentes níveis da organização, de gestão e do modelo organizativo nos
conduzam para uma nova configuração estrutural. Para Mintzberg (1995), a
estrutura de uma organização pode ser definida como o total da soma dos
meios utilizados para dividir o trabalho em tarefas distintas e em seguida
assegurar a necessária coordenação entre as mesmas. Uma vez que na
organização interna da organização interagem grupos de pessoas que tem
objectivos específicos, a estrutura interna da organização é mol-dada pelo
agrupamento humano. Neste sentido, a organização é habitualmente vista
segundo duas perspectivas (Chiavenato, 1982):

A organização formal – baseada na divisão do trabalho, na diferenciação e

interacção, isto é, organização planeada, sendo uma estrutura representada
pelo organização da organização;

A organização informal – que ocorre espontaneamente entre as pessoas,

composta de interacções e relacionamentos sociais entre estas, sendo uma
estrutura representada pelas relações internas das várias unidades e dos
membros que compõem a organização.

Estas abordagens levam - nos a encarar a organização como uma

realidade dinâmica e não estática, na qual a estrutura vai-se adaptando aos
movimentos sociais e pessoais dos elementos do grupo. De acordo com Silva
(2000) apoiando-se em pinilos Carcia, existem quatro fases distintas da evolução
das estruturas das organizações, existindo uma que vai da estrutura formal e
rígida das organizações (teoria administrativa de Fayol, teoria cientifica de Taylor
e teoria burocrática de Weber) ás teorias em que as estruturas se vão adaptando
ás alterações do ambiente (teoria sistémica e teoria contigêncial). De uma outra
das abordagens existem as teorias orientadas para o comportamento humano,
em que se acentua uma informalidade das relações internas e as teorias da
decisão em que os processos de decisão são os elementos pelos quais a
estrutura se produz (Silva, 2000). Com efeito, as estruturas das organizações
devem ser configuradas em função do contexto envolvente, de forma a
adaptarem-se á complexidade e incertezas cada vez maiores do meio ambiente.
22
 Mintzberg (1996) propõe sete tipos de configurações estruturais:

A estrutura simples – uma configuração não muita elaborada, cujo principal

mecanismo de coordenação a supervisão directa e esta assente no vértice
estratégico. Não existem regras de controlo definidas e não existe uma linha
hierárquica sofisticada.

A burocracia mecanicista – tem como principal mecanismo de coordenação a

normalização dos processos de trabalho. As tarefas operacionais São muito
rotineiras o que leva á uma formalização acentuada do comportamento e das
regras de funcionamento; o poder de decisão é centralizado; há divisão do
trabalho e especialização; controlo acentuado, levando a que ao nível do
vértice estratégico exista uma preocupação pela implementação das normas.

A burocracia profissional – o seu principal mecanismo de coordenação é a

normalização das qualificações. Esta configuração exige elementos altamente
qualificados e permite que o poder de decisão e o controlo sejam
descentralizados. Encontram-se geralmente duas hierarquias paralelas, uma
democrática, com poder ascendente, para os profissionais, e outra
autocrática, com controlo descendente, para o pessoal de apoio.

A estrutura divionalizada – o principal mecanismo de coordenação é a

normalização dos resultados. É uma estrutura que se baseia num conjunto de

23
 entidades independentes ligados por laços administrativos, com supervisão
constante das mesmas. Existe uma descentralização do vértice estratégico
para o topo das entidades, com plena autonomia na tomada de decisões
nestas entidades que posteriormente serão controladas pelos resultados que
alcançarem.

Adhocracia – o ajustamento mútuo constitui o seu principal mecanismo de

coordenação. É uma estrutura muito orgânica com pouca formalização de
comportamentos, tendência para agrupar especialistas em unidades
funcionais para a gestão do pessoal, e para a realização do trabalho (grupos
de projectos); utilização dos mecanismos de ligação para encorajar o
ajustamento mútuo dentro do grupo e entre grupos. Cria equipas
multidisciplinares para projectos específicos, agrupando-se por funções afim
de conseguir a coordenação essencial para o seu funcionamento.

As estruturas missionária e política – estruturas com sentido de cooperação

muito forte, existindo liberdade de decisão mediante algumas regras
previamente definidas. São pouco comuns e representam mais as forças
culturais e de conflitos que existem em qualquer organização. Assim, quando
uma organização é dominada pelas suas ideologias, estamos em presença
de uma configuração missionária e quando não é dominada por nenhum
mecanismo de coordenação e não existe nenhum sistema estável de
descentralização, com dificuldade de controlar os conflitos no interior da
organização, estamos em presença de uma configuração política.

Como afirma Santos (2001: 14), “ se nos anos 80 era importante inovar
tecnologicamente, nos anos 90 a 2000 considerou-se que era crucial mudar
organizacionalmente”. Nesta óptica, as empresas introduziram profundas
mudanças organizacionais, afastaram-se dos modelos burocráticos, flexibilizaram
as estruturas e os procedimentos, adoptando diversos modelos de produção,

24
 com o desenvolvimento de várias estratégicas que foram desde a adopção de
soluções centralizadoras até a utilização de modelos de produção mais
descentralizados e participativos.

1.3 – OS MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS

Como foi exposto anteriormente, durante muitos anos os envolventes externos das
organizações eram estáveis e o futuro previsível. A partir do momento que a
evolução externa das organizações passou a ser instável, com a intensificação da
concorrência internacional, os avanços tecnológicos, etc. Começaram a pensar nas
respostas para fazerem face a essa instabilidade, procurando antecipar os desafios
que ameaçam as oportunidades, tendo como base o planeamento das estratégias
para a competitividade. Com a emergência desse novo modelo, a gestão dos
recursos humanos tem vindo a ser reconhecida como uma peça chave da
estratégias e da competitividade empresarias (Cabral- Cardoso, 1998). Como tal,
uma das actividades de gestão é planear os recursos humanos para viabilizar a
estratégia da organização, partindo das competências das pessoas para abrir a
expansão de novos encontrar resposta para novas estratégias. Assim, as
organizações mudaram os seus conceitos e alteram as suas práticas: Em vez de
investirem directamente nos produtos e serviços, elas estão a investir nas pessoas
1
que os entendem e que sabem como criá-los, desenvolvê-los, produzi-los e
melhorá-los; em vez de investirem directamente nos clientes, elas estão a investir
nas pessoas que os atendem e os servem e que sabem como satisfazê-los e
encantá-los (Chiavenato, 1999). Desta forma, a atitude competitiva da organização
passa, em grande parte, por formar uma boa equipa de colaboradores com elevado
nível de competência, motivação, envolvimento e empenho no projecto da
organização. As grandes diferenças entre as organizações são marcadas pela

1
Entrevista a Jorge Manuel Gonçalves, Presidente do conselho de Administração do Banco
Comercial Português. In Recursos Humanos Magazine. Setembro/Outubro de 2002.p44

25
qualidade e pelo desempenho dos seus recursos humanos e um dos maiores
desafios da economia actual está em construir uma rede sólida de colaboradores
motivados. Como afirma Jardim Gonçalves , gerir pessoas é mobilizar o conjunto de
recursos que elas possuem e colocá-los ao serviço da empresa, mas mais do que
isso as vontades dessas pessoas, para que façam de uma forma empenhada e
concertada, extraindo disso satisfação. Numa sociedade com livre transacção de
mercadorias e tecnologias, só os recursos humanos fazem a diferença. A tecnologia,
o portfólio de produtos e serviços, ou o acesso a fontes de financiamento, são mais
ou menos copiáveis ou substituíveis, a dinâmica e complexidade criada por uma
colectividade humana a trabalhar ao longo do tempo numa determinada
organização, são difíceis, se não impossíveis de recriar pelos concorrentes, ou seja,
os RH e a sua gestão são os únicos raros, inimitáveis e insubstituíveis (Gomes &
Cunha, 2003). Deste modo, a filosofia do novo modelo de GRH passa a encarar as
pessoas como elementos vitais para a competitividade, buscando continuamente
melhorias, privilegiando o trabalho em equipa, a confiança nas pessoas e na sua
capacidade produtiva.

Cabral–Cardoso (2000), sustenta que é frequente distinguir entre dois modelos de

gestão de recursos humanos, um mais quantitativo e unitário, mais duro(hard),
designado na literatura por modelo de “Michigan School of HRM” e outro mais mole
(soft) e mais pluralista, conhecido por modelo da “Harvad School of HRM”. De
acordo com este autor, o primeiro realça os aspectos estratégicos, vendo as
pessoas como recursos geríveis de acordo com critérios racionais e económicos,
mais próximo da abordagem do << capital humano>>. A ênfase da gestão de
recursos humanos é colocada em recursos. As pessoas são vistas pela gestão como
qualquer outro recurso, isto é, obtidas aos custos mais baixos quanto possível e
utilizadas de forma optimizada na satisfação dos objectivos estratégicos da
organização. As políticas dos recursos humanos que adoptam este modelo giram
em torno das palavras-chave selecção, desempenho, avaliação e desenvolvimento,
e a sua acção é dirigida para a promoção entre os empregados de consistência
comportamental entre os seus modos de perceber e executar as tarefas e os
objectivos definidos pela organização; o segundo modelo, pode considerar-se mais
inspirado na escola das relações humanas e mais próximo do comportamento
26
organizacional. As palavras-chave são comunicação, motivação, liderança,
empenhamento, envolvimento e autonomia. Na perspectiva deste modelo, procura-
se que as pessoas se identifiquem com a organização e adoptem como seus os
objectivos organizacionais, empenhando-se na sua concretização. O mesmo autor,
apoinda-se em price, considera que na perspectiva soft, a partilha de objectivos por
via administrativa e o zelo no cumprimento de regras e regulamentos por via
disciplinar são claramente rejeitados. A gestão de recursos humanos „e considerada
uma actividade e uma responsabilidade de todos os gestores humanos e não
apenas dos especialistas funcionais. As pessoas são motivadas através do
envolvimento e participação e desenvolvimento de uma cultura baseada na
confiança e no trabalho de equipa.

A diversidade de perspectiva da gestão de recursos humanos não se reduz a dois

modelos apontados. Há algumas dificuldades de disseminação do modelo de gestão
de recursos humanos derivados da sua transposição em ambientes não-americanos,
criando uma variedade de versões, mais conformes ao original nuns casos, ou mais
adaptados ao ambiente local, noutros. Todavia, a adopção de uma ou outra
perspectiva, depende, em grande parte das condições do mercado, cada
organização adopta o modelo de acordo com a sua experiência, interesses e
audiências (Cabral-Cardoso, 2000)

1.4 PLANEAMENTO ESTRATÉGICO DOS RECURSOS HUMANOS

A organização é um sistema aberto que afecta e é afectado por factores externos

(Teixeira, 1998). Na sua interacção com o meio ambiente, concorre contra algumas
organizações ao mesmo tempo que depende de outras, visando alcançar o sucesso
na forma de maiores vendas, resultados acrescidos ou cotações bolsistas mais
elevadas. Com efeito, a definição de uma estratégia organizacional constitui o
mecanismo através do qual as organizações interagem com o seu contexto
ambiental, aproveitando as oportunidades e minimizando as ameaças potenciais do
meio ambiente. A estratégia e o processo de formulação estratégica são factores de
vantagem competitiva (Roberto, 2003). Como tal, o sucesso de qualquer empresa
(organização) é função de sua orientação estratégica.
27
O desenvolvimento do conceito de estratégia, como ferramenta explícita para gerir
organizações económicas e sociais é de origem relativamente recente (Roberto,
2003). Geralmente é aceite que teve os seus primeiros desenvolvimentos teóricos
nos anos 1960, mas as primeiras publicações especificamente dedicadas á
estratégia só surgiram na década de 1980 (Rumelt et al, 1994). Hofer e Schendel,
referenciados por Roberto (2003), sustentam que entre as décadas de 1950 e 1970,
emergiu uma hierarquia de conceitos de estratégia, como resposta ás necessidades
de melhorar as formas de confrontar os recursos organizacionais com as
características dos vários ambientes em constante mutação. Freire (2003), considera
que a estratégia pode ser definida como o conjunto de decisões e acções da
empresa que, de uma forma consistente, visam proporcionar aos clientes mais valor
que o oferecido pela concorrência. É frequentemente conotada com a formulação de
um plano que reúne, de forma integrada, os objectivos, as política e as acções da
organização no sentido de alcançar o sucesso. Assim, a partir da estratégia define-
se o planeamento estratégico. Este consiste na determinação antecipada do que
deve ser feito e como deve ser feito, compreendendo a definição de objectivos e das
vias de actuação no seu todo, exigindo a participação integrada dos demais níveis
de gestão organizacional, sendo o nível intermédio, através dos planos tácticos, e o
nível operacional através dos planos operacionais (Chiavenato, 1982).

Fig. 1 – Níveis de gestão

GIUIL

KBYGIKGY

28
 YFKUFHJ

De acordo com Teixeira (1998), o planeamento estratégico começa com a definição

da missão, sendo a filosofia básica de actuação da empresa, a qual vai determinar,
portanto, os parâmetros de orientação dos esforços a desprender para atingir os
objectivos que se pretendem. A missão representa a razão da existência de uma
organização, ou seja, a finalidade ou motivo pelo qual foi criada e para que ela deve
servir. A moderna gestão de pessoas não pode distanciar-se da missão da
organização. Afinal a missão se realiza e se concretiza através das pessoas. É
necessário um comprometimento missionário das pessoas: Saber cumprir a missão
organizacional através do trabalho e da actividade conjunta (Chiavenato, 1999).
Uma vez definida a missão, segue-se a análise do ambiente (análise externa) e a
análise da própria organização (análise Interna). A análise externa implica identificar
as oportunidades e as ameaças que as forças do ambiente representam para a
organização e a maneira como aproveitar essas oportunidades e minimizar as
ameaças. Isto requer analisar os pontos fortes e fracos em relação aos
concorrentes. A análise interna consiste na identificação dos aspectos mais
importantes que caracterizam organização e lhe confere uma situação de vantagem
ou de desvantagem em relação aos seus concorrentes para implementação da
estratégia. Seguidamente definem-se os objectivos organizacionais e, por último a
formulação de uma estratégia, de forma clara, precisa e perfeitamente entendida por
todos os colaboradores da organização, nomeadamente aqueles que vão

29
desempenhar um papel fundamental na sua execução – os gestores de nível médio
e o seu pessoal (Teixeira, 1998):

Fig. 2 – Planeamento estratégico

j.DJV

OMVIGR
DIHMÇOHI R

AB SGSGB

VGNHCJ

30
 Fonte: Teixeira (1998,p5)

Chiavenato (1999), considera que a estratégia envolve, geralmente, os seguintes

aspectos fundamentais: 1) é definida no nível institucional da organização, quase
sempre através da ampla participação de todos os demais níveis e negociação
quanto aos interesses e objectivos envolvidos; 2) é projectada a longo prazo e define
o futuro da organização. Neste sentido, ela atende á missão da organização, focaliza
a visão organizacional e enfatiza os objectivos organizacionais a longo prazo; 3)
envolve a empresa como um todo para a obtenção de efeitos sinergéticos; 4) é um
mecanismo de aprendizagem organizacional através do qual os empregados
aprendem com a retroacção decorrente dos erros.

Ainda Chiavenato, sublinha que a estratégia é condicionada pela missão

organizacional, pela visão do futuro e pelos objectivos principais da organização. A
visão é a imagem que a organização tem a respeito de si mesma. É o acto de ver-se
a si própria projectada no espaço e no tempo. A visão estabelece aquilo que a
31
organização pretende ser, para onde quer se dirigir com a ajuda das pessoas. O
carácter visionário nas modernas organizações é importante uma vez que hoje não
se controlam tanto as pessoas através de regras burocráticas e hierárquicas de
comando, mas por meio do compromisso com a visão e os valores compartilhados.
Quando as pessoas conhecem a visão pretendida pela organização, sabem
exactamente para onde ir e como ir, sem necessidade de coerção. A estratégia deve
funcionar como um programa global para a consecução dos objectivos
organizacionais e deve receber a aprovação geral e ser capaz de motivar e envolver
todos os intervientes da organização. Deste modo, a estratégia empresarial e a
política de GRH devem estar consistentes e as pessoas as geridas consoante a
estratégias definida pela empresa. A partir do planeamento estratégico da
organização define-se o planeamento estratégico de RH. Como refere Cabral-
Cardoso (1998), o modelo de GRH vem posicionar-se a um nível estratégico,
proporcionando a esta função uma maior credibilidade interna e um papel mais
proactivo, gerindo os RH como uma fonte de vantagem competitiva e ultrapassando
os níveis administrativo e operativo em que se situava a gestão de pessoal.
Chiavenato (1999: 59), salientar que “o planeamento estratégico de RH deve ser
parte integrante do planeamento estratégico da organização”. Stoner e Freeman
(1995), consideram que para serem eficazes, os administradores de um programa
de RH devem atender a dois factores principais: O plano estratégico da organização
e o ambiente externa do futuro. Os autores distinguem o plano estratégico como o
factor primário, na medida em que define as necessidades em RH, por exemplo,
uma estratégia de crescimento interno significa que devem ser contratados mais
empregados. As aquisições ou fusões, por outro lado, significarão provavelmente,
que a organização devera planear dispensas, já que as fusões tendem a criar cargos
duplicados ou superpostos, que podem ser preenchidos mais eficazmente com
menos empregados. Deste modo, os objectivos e a estratégia organizacionais, são
traduzidos em objectivos e estratégias de RH através de planeamento estratégicos
de RH, procurando integrar esta função nos objectivos globais da organização, de
modo que uma determinada estratégia organizacional possa corresponder a um
planeamento estratégico de RH perfeitamente integrado e desenvolvido.

32
Para Shermerhorn, Hunt & Osborn (1999:102), “o planeamento estratégico de RH
consiste no processo de fornecer pessoas capazes e motivadas para realizar a
missão e estratégia da organização”. Chiavenato (1999:61), considera que “o
planeamento estratégico de RH é o processo de decisão quanto aos RH necessários
para atingir os objectivos organizacionais dentro de um determinado período de
tempo”. Desta forma, através do planeamento estratégico de RH é definida
antecipadamente a força de trabalho e os talentos humanos necessários para atingir
os objectivos delineados pela organização.

Um trabalho realizado por Neves (2000), sobre a relação entre cultura

organizacional e GRH, onde faz uma avaliação acerca da forma como as diferentes
práticas de GRH são percebidas pelas pessoas em cada organização, refere que a
estratégia de RH está formalizada nas organizações de todos os sectores, com
excepção dos sectores da administração pública e da saúde, nos quais, se a mesma
existe, é simplesmente de um modo semiformalizado, de uma forma mais imposta
do que negociada e com reduzida participação do responsável pela função, uma vez
que é a tutela que dita as directivas e as impõe. A revisão da estratégia de RH
ocorre com uma frequência maior e em intervalos de tempo menores nos sectores
da indústria e segurador, ao contrário nos restantes sectores. Em todas as
organizações existem processos formalizados de planeamento de RH em termos de
necessidades quantitativas e qualitativas, o qual é anualmente revisto. Nos sectores
industrial e segurador, o planeamento dos efectivos é da responsabilidade da função
de RH e das hierarquias funcionais. Nos restantes sectores, o plano de efectivo é
imposto pela tutela.

1.5 – MODELOS DE PLANEAMNETO ESTRATÉGICO DOS RECURSOS

HUMANOS

33
Para que a organização possa alcançar todo seu potencial de realizações, deve ter
pessoas adequadas e disponíveis para o trabalho a ser efectuado. Isto requer dos
gestores de RH um cuidadoso planeamento de pessoal, de modo que todos os
cargos estejam ocupados por pessoas capazes de desempenhá-los.

Chiavenato (1999), assinala vários modelos de planeamento de RH, alguns

genéricos e abrangem toda organização e outros específicos para determinados
níveis ou unidades organizacionais:

Modelo baseado na procura estimada do produto ou serviço: Baseia-se no

conceito de que necessidades são uma variável dependente da procura
estimada do produto (quando indústria) ou serviço (quando organização não -
industrial). A relação entre as duas variáveis (número de funcionários e
procura do produto/serviço) é influenciada por variações na produtividade,
tecnologia, disponibilidade interna e externa de recursos financeiros e
disponibilidade de pessoas na organização. Este modelo utiliza previsões de
dados históricos e está voltado predominantemente para o nível operacional
da organização. Não leva em considerações possíveis factos imprevistos,
como estratégia dos concorrentes, situação do mercado de clientes, greves,
falta de matéria-prima etc.

Modelo baseado em segmentos de cargos: É o modelo de planeamento do

pessoal operacional utilizados por empresas de grande porte. Este modelo
consiste em escolher um factor de produção (Como nível de vendas, volume
de produção, plano de expansão), cujas variações afectam proporcionalmente
as necessidades de pessoal; estabelecer os níveis históricos (passado) e
futuros para cada factor estratégico; determinar os níveis históricos da mão-
de-obra para cada unidade; Projectar os níveis de mão-de-obra para cada
34
 unidade através da correlação coma projecção dos níveis (históricos e
futuros) do factor estratégico correspondente.

Modelo de substituição de postos-Chave: É um modelo que recebe os nomes

de mapas de substituição ou organogramas de encarreiramento para o
planeamento de funcionários. Trata-se de uma representação visual de quem
substitui quem na eventualidade de alguma vaga futura dentro da
organização

Modelo baseado no fluxo de pessoal: É um modelo que marca o mapa do

fluxo das pessoas para dentro e para fora da organização. A verificação
histórica desse movimento de entrada, saída, promoções e transferências
internas permite uma predição a curto prazo das necessidades de pessoal.
Este modelo é adequado para organizações estáveis e sem planos de
expansão, nas quais a preocupação é apenas preencher as vagas existentes
e dar continuidade ao quotidiano. O modelo pode antecipar as consequências
de continências como políticas de promoções da organização, aumento da
rotatividade ou dificuldades de recrutamento etc. É muito útil na análise das
consequências do sistema de carreiras, quando a organização adopta uma
política coerente nesse sentido.

Modelo de planeamento integrado: É um modelo mais amplo e abrangente de

planeamento de RH. Do ponto de vista da provisão das necessidades em
pessoal, o planeamento leva em conta quatro factores: 1) volume de produção
35
 planeado pela organização; 2) mudanças tecnológicas dentro da organização
que alteram a produtividade do pessoal; 3 condições de oferta e procura no
mercado e comportamento dos clientes; 4) planeamento de carreiras dentro da
organização. Do ponto de vista do fluxo interno, o planeamento considera a
composição mutável da força de trabalho da organização, acompanhando as
entradas e saídas de pessoas, bem como a sua movimentação dentro da
organização.

O objecto de estudo deste trabalho – Lucros invisíveis de RH na administração

pública pelas características (descritas mais adiante) enquadra-se no modelo
baseado no planeamento integrado, onde.

1.6 – OS PRINCIPAIS PROCESSOS DE GESTAO DOS RECURSOS HUMANOS

Gerir implica interpretar os objectivos da organização para transformá-los em acção

organizacional através de funções fundamentais de gestão que Teixeira (1998)
descreve como planeamento, a organização, a direcção e o controlo. O
Planeamento pode ser definido como o processo de determinar antecipadamente o
que deve ser feito. A organização consiste em estabelecer relações entre pessoas, e
entre estas e os recursos, para atingir os objectivos propostos, assegurando que a
pessoa certa, com as qualificações certas, esteja no local e tempo certos para
melhor cumprimento dos objectivos. A direcção é definida como o processo de
determinar, isto é, afectar, ou influenciar, o comportamento dos outros. A direcção
envolve motivação, liderança e comunicação. A motivação pode ser entendida como
o reforço da vontade das pessoas se esforçarem por conseguir alcançar os
objectivos. A motivação traduz-se na procura da aproximação ou convergência dos
objectivos individuais de cada um dos empregados com os objectivos globais da
própria organização; liderança consiste na capacidade de conseguir que os outros
façam aquilo que o líder quer que eles façam; comunicação é o processo de

36
transferência de informações, ideias, conceitos ou sentimentos entre pessoas. O
controlo é o processo de comparação do actual desempenho da organização com o
standard previamente estabelecido, apoiando as actuais acções correctivas.

Na prática, essas quatro actividades estão fortemente relacionadas, constituindo um

grupo de funções interactivas, na qual varias combinações dessas actividades
podem ocorrer ao mesmo tempo (Storner e Freeman, 1995):

Fig. 3 Funções da gestão

SAINFUGGQVICU XNCCGFNI8GFXIH
UW

GK VDHCQCJ ClcvKICXK LIUL

37
Como foi exposto atrás, a atenção da gestão está actualmente concentrada
sobretudo na gestão de pessoas, traduzindo os objectivos organizacionais em
objectivos da gestão de RH.

Para chiavenato (1999), a moderna gestão de pessoas consiste em várias

actividades, como a descrição e análise de cargos, planeamento de RH,
recrutamento, selecção, orientação e motivação das pessoas, avaliação do
desempenho, remuneração, formação e desenvolvimento, relações sindicais,
segurança, saúde e bem estar. Decorrente dessas actividades, a gestão de pessoas
envolve e integra seis processos organizacionais básicos: agregar, ajustar,
recompensar, desenvolver, reter e controlar pessoas.

Processo de agregar pessoas

A função de provisão de pessoas constitui uma parte fundamental do planeamento

estratégico de RH (schemerhorn, Hunt & Osborn, 1999). De acordo com Chiavenato
(1999), os processos de agregar pessoas são aqueles que utilizam para incluir
novos membros da organização e envolvem o recrutamento e selecção de pessoas.
Esses processos, conforme o autor, variam entre as organizações, distinguindo-se
duas abordagens, sendo elas, a abordagem tradicional e a abordagem moderna. Na
abordagem tradicional, predomina o enfoque operacional e burocrático. Quase
sempre todo o processo fica concentrado exclusivamente no órgão de RH; na
moderna, predomina o enfoque estratégico. Face a tantos desafios, todo o processo

38
é da responsabilidade dos gestores de linha e suas equipas com ajuda da
consultoria interna e assessoria do órgão de RH. O recrutamento refere-se ao
processo de gerar um conjunto de candidatos para um cargo específico. A
organização deve anunciar a disponibilidade do cargo no mercado e atrair
candidatos qualificados para disputá-lo. O mercado para onde a organização
procura buscar os candidatos qualificados para disputá-lo. O mercado para onde a
organização procura buscar os candidatos pode ser interno, ou seja, dentro da
organização, externa, ou uma combinação de ambos. Schermerborn, Hunt & Osborn
(1999), consideram que os dois mercados apresentam vantagens: O interno
incentiva os funcionários actuais e o externo traz”sangue novo” e novas ideias para
a organização.

A selecção, como refere Chiavenato (1999), consiste em buscar de entre os vários

candidatos recrutados, aqueles que são os mais adequados para os cargos
existentes na organização, visando manter ou aumentar a eficiência e o
desempenho do pessoal, bem como a eficiência da organização.

O trabalho de Neves (2000), anteriormente mencionado, refere que as habilitações

literárias, o perfil de personalidade, a experiência profissional e o perfil aptitudinal,
são os critérios de prioridade na escolha das pessoas, com excepção do sector da
saúde, em que a experiência profissional não é um critério utilizado para a selecção
das pessoas. O recrutamento interno é prioritário apenas nas organizações do
sector segurador. Nas organizações dos sectores da administração pública e da
saúde, as decisões sobre quem escolher são atribuições de um júri nomeado para o
efeito, enquanto nas organizações dos restantes sectores, as decisões são tomadas
ao nível do órgão do RH e da hierarquia funcional requisitante do novo elemento
escolhido. As principais técnicas de selecção utilizadas são a análise curricular, a
entrevista, as provas de conhecimento e as provas psicológicas, as quais dividem
entre si a hierarquia em termos de importância e de prioridade.

Processos de ajustamento das pessoas ás funções

39
De acordo com Chiavenato (1999), os processos de ajustamento das pessoas ás
funções envolvem o desenho das actividades que a elas irão realizar na
organização, a sua orientação e acompanhamento do seu desempenho. Uma vez
feito o recrutamento e a selecção, o passo seguinte será a integração dos novos
membros na organização, o seu posicionamento nos respectivos cargos e a sua
avaliação quanto ao desempenho nas suas funções.

Segundo o mesmo autor, estes processos variam entre as organizações, nalgumas

baseiam-se em abordagens tradicionais sobre a forma de lidar com as pessoas em
contexto organizacional e seguem o modelo burocrático, a divisão do trabalho e a
fragmentação das tarefas, com ênfase na eficiência, exigindo que as pessoas
executem as suas actividades de acordo com o método preestabelecido de trabalho
e que sigam as rotinas e procedimentos impostos pela organização, obedecendo
com rigor ás regras impostas; fazer as coisas, executar e não pensar, uma vez que o
método é considerado perfeito, acabado e imutável. Noutras organizações, com
processos mais modernos seguem o modelo orgânico, a adaptabilidade e na
flexibilidade. Enfatizam e exigem que as pessoas atinjam as metas e os objectivos a
cumprir, desenvolvendo com uma certa liberdade de escolha das suas actividades e
obedecendo a normas genéricas da organização. Uma vez que tudo é provisório e
mutável, o modelo privilegia a mudança, a melhoria constante e o desenvolvimento
das actividades, pois é necessário que tudo mude constantemente para assegurar a
competitividade organizacional.

Como tal, estes processos estão orientados para o futuro e para a construção do
destino da organização. O autor, considera ainda que a orientação das pessoas é o
primeiro passo para sua adequada aplicação dentro dos cargos da organização e
envolve a aculturação, isto é, o ajustamento á cultura organizacional.

40
Cultura organizacional refere-se ao modo de fazer as coisa, o qual é fruto mais do
significado atribuído aos símbolos que da interacção social. Por exemplo, a forma
como o espaço físico é utilizado, permite atribuir inferências acerca do significado
subjacente naquela situação e comparar com o significado atribuído ao tratamento
do espaço físico, noutras situações (Neves, 2000).

As crenças, as atitudes e os pressupostos fundamentais são partilhados por todos

os membros da organização traduzindo uma visão comum acerca dos aspectos da
natureza e do funcionamento organizacional, como o relacionamento interpessoal, e
intergrupos, objectivos, regras e normas da organização comportamentos
apropriados, modo de resolver problemas etc. De acordo com Chiavenato (1999),
cada organização tem a sua própria cultura organizacional e as pessoas adaptam-se
a elas através da socialização organizacional. Esta refere-se á maneira como a
organização recebe os novos funcionários e os integra á sua cultura, ao seu
contexto e ao seu sistema para que eles possam comportar-se de maneira
adequada ás expectativas da organização.

Segundo Stoner e Freeman (1995), muitos estudos mostram que novos empregados
sentem-se ansiosos ao entrar numa organização. Ficam preocupados com o seu
próprio desempenho no trabalho; sentem-se incapazes em comparação com os
empregados mais experientes; e preocupam-se com o relacionamento que terão
com os empregado a informação da qual, precisa trabalhar confortavelmente e com
eficiência, nomeadamente sobre as rotinas diárias de trabalho, propósitos da
organização, operações de produtos ou serviços da empresa, como o trabalho do
empregado contribui para as necessidades da organização, politicas, regras de
trabalho e benefícios para os empregados da organização. Para o efeito, programas
de integração são elaborados para orientar e ajudar os funcionários recém-
adquiridos a criarem laços e ligações no seu novo trabalho, e conhecer o
comportamento organizacional, entendendo-o como desejável e necessário
(Chiavenato, 1999).

41
O trabalho de Neves (2000), atrás, citado, refere que é nos sectores da
administração pública e da saúde que se verifica a inexistência de planos de
integração dos recém-admitidos, ao contrário nos outros sectores, onde a integração
do novo membro é uma preocupação tratada de um modo sistemático e com um
horizonte de duração temporal que varia entre uma semana e um mês.

Processos de recompensar pessoas

A recompensa constitui um elemento fundamental para estimulo e motivação dos

empregados, com vista ao alcance dos objectivos organizacionais, por um lado, e a
satisfação dos objectivos individuais por outro lado. Conforme Chiavenato (1999),
processos de recompensar pessoas referem-se aos processos utilizados para
incentivar os funcionários e satisfazer suas necessidades individuais mais elevadas.
Incluem recompensa, remuneração e benefícios e serviços sociais. Segundo o autor,
os sistemas de recompensas também variam entre as organizações. Algumas ainda
utilizam processos fixos e rígidos, genéricos e padronizados, tradicionais e
ultrapassados, enquanto outras usam os mais avançados e flexíveis para incentivar
e motivar os seus funcionários. Como tal, distinguem-se duas abordagens: Uma
tradicional, na qual predomina o modelo do homo economicus, isto é, a suposição
de que as pessoas são motivadas exclusivamente por incentivos salariais,
financeiros e materiais. A remuneração obedece a padrões rígidos e imutáveis,
atende processos padronizados de avaliação de cargos dentro de uma política de
generalização que se aplica a todos funcionários, indistintamente e sem levar em
conta suas diferenças individuais de desempenho. A remuneração é baseada no
tempo e não no desempenho, com ênfase no passado do funcionário e em valores
fixos e estáticos. A outra diz respeito á abordagem moderna onde predomina o
modelo do homem complexo, isto é, a suposição de que as pessoas são motivadas
por uma enorme variedades de incentivos, como o salário, os objectivos e as metas
a atingir, a satisfação no cargo na organização, a necessidade de auto-realização
etc. A remuneração obedece a esquemas flexíveis, atende a processos
personalizados, dentro de uma política de adequação ás diferenças individuais entre
as pessoas e o seu desempenho. A remuneração é baseada nas metas e resultados

42
a serem alcançados pelas pessoas, com ênfase no desempenho futuro e em valores
variáveis e flexíveis.

O trabalho de Neves (2000), refere que a definição de uma política salarial é uma
prática corrente em todas organizações. Nos sectores da administração pública e da
saúde, as regras são determinadas e impostas pela tutela, com base nas políticas
salariais definidas para o sector público do estado. Nos restantes sectores, a
definição da política salarial considera o valor do mercado, os resultados alcançados
e, em alguns casos, o desempenho individual.

Processos de desenvolver pessoas

Como foi descrito atrás, num mundo mutável e competitivo, com uma economia sem
fronteiras, que hoje nos confortarmos, o capital humano constitui a principal
diferencial competitiva das organizações, uma vez que o conhecimento, na era da
informação, passou a ser o recurso mais importante. Como tal, a formação é uma
fonte de vantagem competitiva das organizações, na medida em que aumenta esse
capital e enriquece o seu património humano, pela aprendizagem e mudança de
comportamentos.

Os processos de desenvolver pessoas, segundo Chiavenato (1999), são aqueles

que se usam para capacitar e incrementar o desenvolvimento profissional e pessoal
dos funcionários. Incluem formação e desenvolvimento das pessoas, programas de
mudanças e desenvolvimento de carreiras, e programas de comunicação e
consonância. Esses processos podem ter abordagens diferentes entre as
organizações. Nalgumas podem receber uma abordagem tradicional, na qual
seguem o modelo casual (formar apenas quando surgem alguma oportunidade ou
necessidades), as pessoas são escolhidas aleatoriamente, numa atitude reactiva
(apenas quando existe um problema ou uma necessidade), visão a curto prazo
(visando apenas ao problema imediato), baseado na imposição (as pessoas não são
consultadas), numa condição de estabilidade (nada muda) e de conservação e
visando ao permanente e definitivo. Noutras podem tomar uma abordagem
moderna, onde seguem um modelo planeado (formar como parte de uma cultura),
formar todas pessoas, numa atitude proactiva (antecipando-se ás necessidades),
43
visão de longo prazo (visando ao futuro), baseado no consenso (as pessoas são
consultadas e participam), numa condição de instabilidade e de mudança (tudo deve
mudar para o melhor) e de inovação e criatividade (para construir um futuro melhor)
e visando ao provisório e mutável. A formação no contexto organizacional está
sendo estimulada pelo ambiente mutável e turbulento provocado por factores
externos como a globalização, o desenvolvimento tecnológico, a competitividade, as
mudanças rápidas e descontínuas etc., que causam impacto na gestão das
organizações. Trata-se de incentivar a aprendizagem das pessoas para
desenvolverem atitudes, formas de pensamento e hábitos, competências e uma
visão do negócio que possa dotar as pessoas de ferramentas mentais que
aperfeiçoem o seu trabalho.

De acordo com Stoner e Freeman (1995), a necessidade de formação dos novos

empregados ou recém-promovidos é evidente em si, uma vez que eles precisam
aprender novas habilidades. Quanto aos mais experientes, nem sempre é fácil a
determinados procedimentos como a avaliação de desempenho, análise de
requisitos do trabalho, análise organizacional e pesquisa de recursos humanos para
diagnosticar as necessidades de formação. Uma vez identificadas essas
necessidades o departamento de pessoal pode desenhar um programa de formação
associado ás necessidades estratégicas da organização.

Segundo Schermerhorn, Hunt & Osborn (1999), para além da formação do

funcionário recém- admitido, tanto ele como a organização devem preocupar-se com
o planeamento e desenvolvimento da sua carreira. Essa preocupação assume
particular importância no novo local de trabalho na medida em que vivemos e
trabalhamos numa época onde as implicações das mudanças constantes nos
obrigam a rever e reavaliar o progresso na carreira. Pelo cenário que hoje
caracteriza as organizações, nomeadamente a substituição da tradicional “ Pirâmide
“ organizacional pelas novas formas organizacionais mais flexíveis, o emprego de
cada vez menos pessoas nas empresas, a natureza do trabalho mudou e as noções
tradicionais de carreiras baseadas numa única organização que assume a

44
responsabilidade de desenvolver as carreiras das pessoas estão cada vez mais
obsoletas.

Processos de retenção de pessoas na organização

As organizações para além de se preocuparem em captar e aplicar adequadamente

os recursos humanos, também procuram mantê-lo satisfeitos a longo prazo na
organização. Isto requer o estabelecimento de um sistema de manutenção que visa
a satisfação e motivação dos funcionários, assegurando as condições físicas,
psicológicas e sociais para sua permanência na organização.

De acordo com Chiavenato (1999), os processos de retenção de pessoas na

organização são aqueles que se utilizam para cria condições ambientais e
psicológicas satisfatórias para as actividades das pessoas. Envolvem a
administração da disciplina, higiene, segurança e a qualidade de vida e manutenção
de relações sindicais. Em algumas organizações, segundo o autor, esses processos
são deficientes por se aproximarem do modelo de ordem e de obediência “ ás
cegas”, com ênfase na disciplina rígida e padronizada através de regras e
regulamentos impostos. O modelo é baseado na padronização, ou seja, trata as
pessoas pela média ou mediana com padrões de generalidade, com nítido desprezo
pelas suas diferenças e características individuais. Em outras organizações, os
processos de manutenção de pessoas aproximam-se do modelo de auto-
determinação e auto-realização das pessoas, com ênfase na flexibilidade do sistema
e na motivação intrínseca das pessoas. O modelo enfatiza a liberdade e a
autonomia das pessoas e privilegia a diferenciação e a diversidade, baseando-se
nas diferenças individuais das pessoas.

45
O trabalho de Neves (2000), refere existir na maioria das organizações planos de
segurança, serviços de medicina no trabalho e acção sindical. As reivindicações
quando existem, relacionam-se predominantemente com condições de trabalho,
segurança de emprego e estatuto remuneratório.

Processos de controlar pessoas

As organizações estabelecem meios para controlar o comportamento das pessoas

que nelas trabalham, com base no conhecimento das pessoas e na informação que
elas recebem como retroacção de suas actividades e contribuições á organização.

De acordo com Chiavenato (1999), processos de controlar pessoas são aqueles que
se utilizam para acompanhar e controlar as actividades das pessoas e verificar
resultados. Incluem bancos de dados e sistemas de informações administrativos.
Controlar refere-se acompanhar, orientar e manter o comportamento das pessoas
dentro de determinados limites de variação, distinguindo-se de fiscalização externa e
submissão ligadas a regras e regulamentos impostos. Numa cultura democrática e
participativa, o controle externo deve ser substituído pelo auto-controlo e autonomia
das pessoas no sentido de alcançar metas e resultados desejados.

1.7 – OS FACTORES QUE INTERVEM NO PLANEAMENTO DE RH

É comum as organizações planearem a sua força de trabalho como se as pessoas

trabalhassem exactamente conforme se espera delas. Mas, na verdade elas faltam
ao trabalho, perdem dias de trabalho por doenças ou para cumprir compromissos

46
pessoais que só podem ser atendidos no horário de serviço, sofrem acidentes e
devem gozar férias a cada 12 meses de trabalho. Assim, torna-se necessário, levar
em conta os índices de absentismo e de rotatividade do pessoal ao planear os RH.

Segundo Chiavenato (1999), absentismo ou uasentismo é a frequência e / ou

duração do tempo de trabalho perdido quando os funcionários não comparecem ao
trabalho. O absentismo constitui a soma dos períodos em que os funcionários se
encontram ausentes do trabalho, seja por falta, atraso ou a algum motivo
interveniente, Como tal, o facto de ter funcionários não significa tê-los a trabalhar em
todo os momentos do horário laboral. Essas ausências provocam alterações no
volume e disponibilidade da força de trabalho. Em relação á rotatividade do pessoal,
o autor considera que esta resulta da saída de alguns funcionários e da entrada de
outros para substitui-los no trabalho. A rotatividade refere-se ao fluxo de entrada e
saída de pessoas numa organização, ou seja, ás entradas de pessoas para
compensar as saídas de outras. A cada saída, por desligamentos, demissões ou
aposentações, quase sempre correspondente a admissão de um substituto para
reposição, ou seja, deve ser compensado por fluxo equivalente de entrada de
pessoas.

A rotatividade pode ser externa ou interna conforme ocorre entre a organização e o

meio, ou entre as unidades, serviços ou departamentos da mesma organização
(Matos & costa, 2002). A rotatividade condiciona o planeamento de RH, na medida
em que a substituição de pessoas requer procedimentos como o recrutamento,
selecção, integração e formação de novos empregados.

47
RESUMO

A forma como a função RH é concebida hoje, bem como o papel que lhe é atribuído
e o âmbito da sua acção, nem sempre foram os mesmos. A concepção desta função
tem vindo a sofrer alterações ao longo dos tempos, motivadas pelas mudanças no
ambiente envolvente das organizações. A sua evolução foi marcada por três
grandes períodos: 1) uma fase em que o seu papel era fundamentalmente
administrativo, 2) um período em que se assume como área de gestão dentro da
empresa e 3) uma função estratégica para empresa. Numa sociedade em
constantes mudanças, com livres transacções de mercadorias e tecnológicas, só os
RH fazem a diferença. Como tal, os objectivos e estratégias organizacionais, são
desdobrados em objectivos e estratégias de RH através de um planeamento
estratégico de RH, integrado e desenvolvido. Desta forma, gerir implica interpretar
os objectivos da organização para transformá-los em acção organizacional através
das funções fundamentais de gestão, que são: o planeamento, a organização, a
direcção e o controlo. Para que a organização possa alcançar todo o seu potencial
de realizações, deve ter pessoas adequadas e disponíveis para o trabalho a ser
efectuado, o que exige dos gestores de RH um cuidadoso planeamento de pessoal,
de modo que todos os cargos ocupados por pessoas capazes de desempenhá-los
adequadamente. Chiavenato (1999), propõe cinco modelos de planeamento dos RH:
1) modelo baseado na procura do produto ou serviço; 2) modelo baseado em
segmentos de cargos; 3) modelo de substituição de postos-chave; 4) modelo
baseado no fluxo de pessoal; e 5) modelo de planeamento integrado. O objecto de
estudo deste trabalho, enquadra-se no primeiro modelo.

A moderna gestão de pessoas consiste em várias actividades, como a descrição e

análise de cargos, planeamento de RH, recrutamento, selecção, orientação e
motivação das pessoas, avaliação do desempenho, remuneração, selecção,
formação e desenvolvimento, relações sindicais, segurança, saúde e bem-estar.
Decorrente dessas actividades, a gestão de pessoas envolve e integra seis
processos organizacionais básicos: agregar, ajustar, recompensar, desenvolver,
reter e controlar pessoas.

48
 PARTE II

MARCO TEORICO

Este trabalho tem como objectivo a definição de Gestão de Recursos

Humanos na Função Pública, e as implicações que o novo Serviço Público terá na
gestão das pessoas. Definem-se os três modelos de Estado, conceitos relacionados
com administração pública, tais como Serviço Público e Função Pública. Abordam-
se factos interessantes no âmbito dos Recursos Humanos tais como os concursos,
as férias, as faltas as licenças. Refere-se ainda o próximo passo na ordem da
administração pública, que se designa por e.Governance

CAPITULO 2 Gestão De Recursos Humanos Na Administração Pública

2.1 MODELOS DE ADMINISTRACÃO PÚBLICA

Quando se procede ao estudo comparado da administração pública sobressai

claramente a existência e a coexistência de diversos modelos de administração
pública. Por outro lado, há uma certa correlação entre o modelo de administração
pública e modelos de gestão de recursos humanos, daí, de acordo, com (João
Bilhim, 2004), para uma melhor compreensão da gestão de recursos humanos na
administração pública, importa, de forma breve e resumida, uma definição dos
modelos mais conhecidos de administração pública, no século XX. A noção de
serviço público tem evoluído ao longo das últimas décadas no sentido de se
familiarizar com as regras de mercado e de livre concorrência actualmente
dominantes

Os três modelos mais conhecidos são: o tradicional, do estado empreendedor, o

Liberal, do estado franqueador, o do novo serviço público, do estado Parceiro2.

2
Robert Denhardt – The New Public Service: Serving, not steering. New York M. E.
49
Os três modelos de administração pública em sentidos diferentes separam política e
administração.

2.2.1 O modelo tradicional, do Estado empreendedor

O modelo tradicional, do Estado empreendedor, é baseado no modelo de tipo ideal

utilizado por Weber, distante da política, privilegiando leis e procedimentos
administrativos a valores, prevalecendo a racionalidade do “homem administrativo”,
em que posto em posições de tomada de decisões este não maximiza, apenas
satisfaz, já que apenas toma decisões racionais quando dispõe de um manancial de
informação acerca da decisão que está prestes a tomar, como por exemplo,
consequências, dados de probabilidades, eventos futuros, alternativas disponíveis.

Apesar de poder apresentar algumas discrepâncias o modelo tradicional,

Basicamente, tende a determinar reformas para melhorar a eficiência e o
fortalecimento institucional das organizações e poderes públicos.

Assim evoluiu-se no sentido de criar reformas para a consolidação de uma

administração pública actuante, baseando-se assim, na expansão efectiva do
Estado e na construção de instituições fortes para a maximização das respostas aos
desafios sociais. O modelo tradicional, é caracterizado por:

• Planeamento e coordenação central da implementação de políticas Públicas.

• Aumento da capacidade de implementação destas políticas, a todos os níveis de

intervenção do estado.

• Ocupação de postos chave por funcionários altamente treinados.

• Ênfase na mística e capacidade do servidor público como incentivo para a

inovação.

Sharpe, 2003.
50
• Limitação da intervenção política, apenas no campo administrativo

• Responsabilidade da base ao topo e direcção do topo á base.

• Ênfase no cidadão como utente.

2.2.2 O modelo liberal, do Estado franqueador

O modelo de administração pública, mais liberalista, é essencialmente virado para o

conceito de mercado, em que, ao nível das pequenas organizações, a utilidade
destas está, intimamente, ligada ás finalidades do mercado e o seu valor é medido
através da razão custo/benefício. Verifica-se um aumento da capacidade de decisão
política do administrador, desde que esta esteja de acordo com as orientações
político-partidárias.

Este modelo liberal, com uma administração pública mínima e submetida a um

rigoroso controlo político e de mercado, vira a política contra o estado; o mercado
contra as organizações públicas, prevalecendo assim, a mentalidade do “Homem
Económico”, mentalidade esta, em que, o homem é essencialmente motivado por
razões de ordem económica, sendo assim um animal passivo, a ser manipulado,
motivado e controlado pela organização.

Este modelo é essencialmente caracterizado por:

• Redução do tamanho do estado pela privatização, terciarização e Voluntarismo

• Desregulamentação

• Forte liderança política do topo á base, lealdade extrema aos programas do

governo

• Ocupação de cargos chave por pessoas comprometidas com a vida Político-

partidária

• Aplicação de técnicas de gestão por resultados ao nível da execução, por exemplo,

a gestão por objectivos, prémios ou incentivos por produtividade

• Decisão centrada na análise do custo/benefício

51
2.2.3 O modelo do novo Serviço Público, do Estado parceiro

Com esta nova forma de actuar no serviço público, procura-se integrar os aspectos
positivos dos outros modelos. Assim, a gestão vem de parcerias entre público,
privado e terceiro sector, simultaneamente apelando ao envolvimento dos
funcionários, através da mística do serviço público. Deste modo, este modelo,
promove uma liderança organizacional participada (interna e externamente), dando
ênfase á racionalidade estratégica e política.

Este modelo tem base em, teorias de cidadania democrática (Aristóteles), modelos
de comunidade e sociedade civil e humanismo organizacional (que apela á liberdade
individual dos funcionários nas organizações públicas e á moral elevada). Nas
teorias de cidadania democrática defende-se que os governos devem ser centrados
nos cidadãos, dirigentes e funcionários que não se apresentam como portadores de
autoridade (do Estado), mas como prestadores de serviços, encarregados de fazer
aquilo que competiria a todos fazer, promovendo que o “governo somos nós” ou
“todos somos accionistas do estado”.

O modelo do novo serviço público é essencialmente caracterizado por:

• Servir cidadãos e não clientes: O interesse público deve resultar do diálogo e da

partilha de valores, e não da agregação de interesses egoístas individuais

• Procurar o interesse público: Deve ser criada uma noção partilhada de interesse
público, desenvolvendo assim, interesses e responsabilidades partilhadas.

• Valorizar a cidadania e não a capacidade empreendedora: Todos os

colaboradores (cidadãos e funcionários) devem estar empenhados em fazer coisas
importantes para a sociedade, e não em gerir o dinheiro público como se fosse
deles.

52
• Pensar estrategicamente e actuar democraticamente: As políticas e os
programas públicos devem ser desenvolvidos de forma participada e em
colaboração.

• Prestar contas não é tarefa simples: Os funcionários públicos devem prestar

contas não só ao mercado, mas também deve ser tida em conta a Constituição da
República, as leis, os valores da comunidade, os padrões profissionais e os
interesses dos cidadãos.

• Servir mais do que mandar: O estilo de liderança adoptado deve ser participado e
baseado em valores e na ajuda aos cidadãos.

• Valorizar as pessoas não apenas a produtividade: As organizações serão mais

bem sucedidas a longo prazo, se, colaborarem entre si e utilizarem um estilo de
liderança partilhada e baseada em valores, do que, se, se preocuparem apenas com
os resultados da sua actividade.

2. GERIR RECURSOS HUMANOS EM CONTEXTO POLÍTICO

2.1. A União Europeia

A nível internacional, o que tem sido posto em causa, é fundamentalmente o

processo organizacional de prestação do serviço público, no sentido de, deixar de
estar tão relacionado com a Administração Pública. Para que tal seja realizado é
necessária a distinção dos conceitos: serviços de interesse geral, serviços de
interesse económico geral, serviço público e serviço universal.

Os serviços de interesse geral englobam as actividades comerciais. Os serviços de

interesse económico geral integram as actividades de serviços comerciais, por
exemplo serviços de redes de comunicações. O serviço público, pode ser entendido
de duas formas, a primeira, designa o organismo que presta o serviço, na segunda,
diz respeito á missão de interesse geral a ele confiada.

53
As especificações do modelo europeu continental estão a sofrer uma modernização,
no sentido de adaptar os princípios e os modelos organizacionais às regras da
concorrência, que tem vindo a aumentar.

A constituição Angolana atribui ao Estado diferentes funções na organização do

processo económico, pode-mos considerá-las de dois tipos, aquelas em que o
Estado aparece como produtor de bens e serviços, e aquelas em que aparece como
entidade reguladora. A importância do Estado como produtor de bens e serviços tem
diminuído desde que a Constituição foi formulada. Deste modo, existem opiniões
que dizem que, resultaria de melhoria, se as actividades de produção de bens ou
serviços por parte do Estado deveriam ser reduzidas ou até mesmo eliminadas,
passando estas actividades para mãos de privados.

Assim “ao sector público não deverá ser pedido agora que seja um grande
empregador e deste modo resolva os problemas de desemprego, como foi no
passado e durante décadas. Isso já não constitui a sua missão. Mas, antes que
preste um bom serviço a um preço ou taxa baixa, isto é, que dê ao cliente maior
qualidade a menor custo. Quem ganha naturalmente nestas novas regras de jogo
são os indivíduos na economia e os cidadãos na esfera política”.

2.2 Administração Pública e Privada

A grande diferença entre a administração privada e a pública, reside no contexto

político em que ambas se encontram, uma vez que, a administração pública é uma
entidade, na qual, se desenvolvem actividades administrativas para a satisfação de
necessidades colectivas, o que lhe confere uma elevada dependência do poder
político. Pelo contrário a administração privada rege-se, principalmente, segundo o
mercado e suas leis.

54
A Administração Pública e do sector público empresarial sempre se caracterizou por
ser formalista, centralizadora, desmotivadora, mecanicista sem desafios para a
gestão e para os seus empregados, pois, pela sua importância, actividade e papel
na sociedade, tem que se guiar por um conjunto de constrangimentos jurídico-legais,
o que a força muitas vezes a sobrepor os aspectos processuais (“O como deve ser
feito”), aos objectivos (“O que deve ser feito”).

Embora diferentes, administração pública e privada, os problemas existentes na

administração pública podem ser resolvidos com o auxílio de conceitos, modelos e
técnicas em uso na privada. Uma vez que a administração pública é essencialmente
administração (decisões de coordenação e motivação, destinadas a obter resultados
através da cooperação dos outros indivíduos, utilizando recursos escassos).

O contexto político, em que se insere a administração pública, condiciona

profundamente o estilo de gestão de recursos humanos. Na teoria defende-se a
separação entre política e administração, mas na prática, e a nível da gestão de
recursos humanos isto é algo muito complicado de se fazer, principalmente ao nível
de recrutamento e selecção, promoção e remuneração. Isto é, se fosse-mos a ter
em conta os factores técnicos e não políticos, existiriam funcionários que nunca
atingiriam a elevada posição hierárquica que ocupam3. Este é um, grande e
complicado, problema que uma futura reforma da função pública tem que resolver,
pois, para a sua resolução, é necessário definir quais os postos de trabalho sujeitos
a estas circunstâncias e, para isso é necessário saber até que ponto se pode ir na
cadeia hierárquica4. Será assim necessário aquando da formulação da táctica, ter
em conta A definido na constituição. Mas isto tem vindo a ser deixado para
segundo plano, devido á concepção económica do serviço público, fazer salientar a
ideia de serviço público enquanto prestação de um serviço ou fornecimento de um
bem abaixo do seu custo.

3
Eduarda Machado – Relação entre políticos e Burocratas: Cotributos Para o seu estudo em Portugal.
Braga: Universidade do Minho,(Dissertação de Mestrado),2000.
4
Gerard E. Caiden – Administrative Reform Comes of Age. Nova York: Walter de Gruyter, 1991.
55
Para os economistas bem público difere de serviço público, já que, para estes, o
primeiro reveste-se de duas características ausência de rivalidade no consumo e a
não exclusão. Por outro lado ao serviço público apenas se justifica na situação em
que a intervenção do estado é necessária, assim verifica-se serviço público sempre
que seja necessário o fornecimento de um bem ou serviço a toda a população
abaixo do preço de custo, esta necessidade ocorreria por meio das externalidades
(acção de um agente económico com impacto no bem estar de outros agentes).

Assim o serviço público satisfaz as necessidades colectivas individualmente

sentidas, fornecendo bens ou serviços abaixo do seu custo.

2.1 A Função Pública

Observando a função pública numa perspectiva de regime jurídico aplicável a uma

parte da administração pública, é interessante verificar que não existem funções
públicas idênticas ou sobrepostas, elas diferem de país para país. Assim compete a
cada país membro a definição da sua função pública. Deste modo, enquanto não
surgirem estímulos vindos do exterior é difícil que a mentalidade da função pública
em Angola se modernize, já que este tipo de acções acontece normalmente por
pressão exógena.

O funcionário e o agente da administração não é simplesmente um técnico, um

decisor, ou um empregado do Governo, ele é essencialmente um cidadão no
exercício da sua actividade, assim, este faz o que qualquer um de nós faria e se não
o faz é por uma questão de economia (separação de funções/especialização), já que
a divisão social do trabalho abriga a que haja separação de funções e tarefas. Ao
fazer a sua tarefa o funcionário tem que prestar contas á comunidade como,
consequência da moral democrática.

O administrador público, ou dirigente da administração pública, não se pode

esquecer que antes de funcionário, ele é cidadão, assim quando este tenta
maximizar eficiência, eficácia ou economia, o envolvimento dos cidadãos nas
56
decisões públicas deve ser a sua principal preocupação. Já que o envolvimento e a
responsabilização da comunidade são exigências democráticas.

A caracterização do estatuto profissional dos funcionários públicos integra dois

elementos de difícil conjugação: a subordinação do funcionário ao seguimento do
interesse público ligado ao facto de pertencer a um organismo que representa a
autoridade do estado (elemento organizacional) e o tipo de contrato entre o
particular e a Administração (elemento laboral). Na prática, o funcionário é (ou
deveria ser), um indivíduo que desempenha uma actividade subordinada a outrem, e
simultaneamente um representante do Estado (o problema reside em saber se em
todos os corpos da administração pública se encontra presente esta representação
da autoridade do estado). Assim poder-se-ia classificar de peculiar o carácter da
relação de emprego público.

O funcionário público presta serviços aos cidadãos, não como agente da autoridade,
mas com uma nova atitude de serviço e parceria. Deste modo, o conceito de
cidadania, une-se, com a Administração Pública tradicional, promovendo o cidadão
ao topo da pirâmide na definição do interesse e do serviço público. Destacando, uma
nova concepção do serviço público, a qualidade vista pelos olhos do cidadão.

2.2 Regime Jurídico da Função Pública

O diploma básico regulador dos princípios gerais em matéria de emprego público é o

Decreto-Lei Nº17/90, de 20 de Outubro, este aplica-se aos serviços e organismos da
administração pública, em sentido lato, isto é: aos serviços de pessoa colectiva do
Estado e aos institutos públicos, nas modalidades de serviços personalizados do
Estado e de fundos públicos. Abrange também, o pessoal que exerça funções de
natureza subordinada destes serviços, desde que esteja sujeito ao regime de direito
público. As excepções são: Os deputados, os magistrados judiciais e os magistrados
do ministério público.

57
Este para além de informar os princípios gerais e básicos sobre emprego,
remunerações e gestão de pessoal também refere como princípios informadores do
exercício de funções públicas: o princípio da exclusividade dos funcionários e
agentes ao serviço do interesse público, a subordinação destes trabalhadores á
Constituição e á lei, a exigência de condutas responsáveis e éticas, o respeito pelo
princípio da justiça, da imparcialidade e da proporcionalidade e o respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

2.3 A relação de emprego público

A relação de emprego público constitui-se de duas formas: a nomeação e o contrato.

A nomeação é a forma por excelência de exercício público. O contrato pode ser de
dois tipos:

- Contrato administrativo de provimento: Este concede ao contratado a qualidade de

agente administrativo

- Contrato de trabalho a termo certo: Este já não concede ao contratado a qualidade

de agente administrativo e rege-se pelo estabelecido na Lei Geral do Trabalho,
sobre contrato por tempo determinado. Este pode ter ou não termo resolutivo.

A partir do momento em que a relação jurídica de emprego público se encontra

definida, esta pode sofrer alterações ou extinguir-se. Ela pode modificar-se por
exemplo por: nomeação em destacamento, interinidade, substituição ou
transferência, permuta e acumulação de funções. E pode extinguir-se, por exemplo,
por: morte do funcionário, demissão ou aplicação de pena disciplinar expulsiva, por
desvinculação do serviço para efeito de aposentação, ou ainda cessar por mútuo
acordo. A relação jurídica de emprego público, invocando o princípio de
exclusividade de funções, impede ou condiciona, a acumulação, de funções ou

58
cargos públicos, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse
público, e destes com actividades privadas, isto, com o intuito de garantir a isenção
da Administração Pública.

2.4 Recrutamento e Selecção

O concurso é a forma mais usual de ingresso na função pública, ou no acesso á

categoria seguinte dentro de cada carreira. Mas existem excepções, sendo elas: o
acesso nas carreiras horizontais (progressão), que se efectua através da mudança
de escalão; o recrutamento excepcional, ou seja o acesso faz-se por promoção.

Os concursos devem obedecer aos seguintes princípios e garantias:

• Princípio da liberdade de candidatura

• Igualdade de condições e de oportunidades para todos os candidatos

• Garantia da neutralidade do júri

• Garantia e divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar, do programa

das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final

• Garantia da aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação

• Garantia de direito de recurso

Os concursos podem ser classificados de externos ou internos (relativamente á

origem), e de ingresso ou acesso (relativamente à natureza das vagas). Os externos
são abertos a todos os indivíduos, os internos destinam-se apenas a funcionários ou
agentes da Administração Pública, estes ainda se podem subdividir em: de acesso
geral, para todos os funcionários públicos, ou de acesso limitado, apenas para um
determinado quadro ou serviço.

Os de ingresso são para preencher um lugar numa categoria base, os de acesso,

para preencher lugares intermédios ou de topo.

59
O objectivo do concurso é essencialmente, o preenchimento de lugares vagos, quer
até á data da abertura do concurso, quer até ao termo do prazo do concurso e a
criação de reservas de recrutamento.

Os métodos de selecção são: a avaliação curricular e as provas de conhecimentos

(têm programa previamente aprovado e divulgado, são obrigatórias nos concursos
de ingresso). Podendo ainda para auxílio destas, serem utilizadas entrevistas
profissionais de emprego (não tem carácter eliminatório), o exame psicológico de
selecção (pode ou não possuir carácter eliminatório), e ainda o exame médico de
selecção (possui carácter eliminatório).

A composição e funcionamento do júri, também estão previstas em lei, sendo

interessante referir que, todas as reuniões estão em acta e qualquer decisão tem de
ser fundamentada, assim todos os interessados têm o direito de consultar as actas e
os documentos de decisão do júri.

Para a participação no concurso é necessário que o candidato, apresente o

requerimento e outros documentos necessários que sejam definidos no próprio
concurso.

Após a verificação, efectuada pelo júri, se o candidato preenche os requisitos, os

candidatos recusados serão notificados, enquanto os aceites passam ás diversas
fases de selecção (os critérios destas estão definidos por lei). Seguidamente com a
nomeação dos candidatos aprovados, conclui-se o procedimento do concurso.

A legislação referente a concursos para a função pública, pode ser encontrada em:

• Artigo 19º, 20º,21 º e 22º da Lei 17/90 de 20 de Outubro

• Decreto-Lei nº 24/91, de 29 de Junho

•Artigo (3º a 14º) Decreto-Lei nº 25/91, de 29 de Junho

• Resolução nº 1/05, de 9 de Maio

60
Para uma consulta mais aprofundada a cerca desta matéria:

• Decreto-Lei nº24/91, de 29 de Junho (artigos 3º a 28º, com a redacção publicada

pelo diário da República 1ª série nº27 de 29 de Julho de 1991.

• Decreto-Lei nº5/02, de 1 de Fevereiro

• Artigo 7 º Decreto-Lei nº22/91, de 22 de Junho

• Decreto-Lei nº2/94, de18 de Fevereiro

• Decreto - Lei nº 22/96, de 23 de Agosto

• Decreto-Lei nº 12/94, de 1 Julho, que veio permitir e regular a mobilidade entre

funcionários da administração central e local do Estado.

Convém ainda referir, que este último Decreto-Lei, veio provocar que o pessoal da
função pública deixasse de ter um posto fixo de trabalho, passando a poder ser
deslocado para um outro.

2.5 Horário e duração do trabalho

Na administração pública, os horários e duração do trabalho encontram-se definidos

por Lei. A aplicação das regras implementadas, é limitada aos serviços integrados
na Administração directa do Estado e aos institutos públicos que sejam de natureza
de serviços personalizados ou de fundos públicos.

Por Lei, na administração pública, a duração semanal do trabalho é de trinta e cinco

horas, sem prejuízo, de existência de regimes de duração semanal inferior, repartida
por 5 dias, com um período normal de trabalho diário de sete horas.

Existem regimes especiais de duração do trabalho, são eles:

61
• Em serviço de funcionamento especial

• Regime de trabalho a meio tempo

• Fixação de outros regimes a tempo parcial

• Fixação de regimes de duração semanal inferior para a actividade sujeita a

risco.

Existem vários tipos de horários de trabalho, os quais, se pode adoptar um, ou mais
que um simultaneamente, são eles:

• Horários flexíveis: permitem aos trabalhadores gerir os seus tempos de trabalho

• Horários rígidos: que podem ser para os serviços de funcionamento normal, ou

para os serviços que funcionam ao sábado de manhã.

• Horários desfasados: que mantendo inalterado o período normal de trabalho,

permitem estabelecer horas fixas de entrada e saída, diferentes das normais.

• Jornada continua: prestação ininterrupta de trabalho, com excepção de um período

de descanso de duração nunca superior a trinta minutos.

• Trabalho por turnos: prestação de trabalho em pelo menos dois períodos diários e
sucessivos, cada um com a duração não inferior á duração média do trabalho

Existem regras para os horários de trabalho, sendo as principais, a não prestação de

mais de cinco horas de trabalho seguidas e a existência de um intervalo de
descanso de duração compreendida entre uma ou duas horas.

2.6 Férias, faltas e licenças

62
A legislação que rege as férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da
Administração Central, regional e Local, incluindo os institutos de natureza de
serviços personalizados ou de fundos públicos, está descrita em:

• Decreto-Lei nº10/94

Todo o funcionário público tem direito a um período de 30 dias de férias em cada

ano civil, desde que tenha estado em serviço efectivo por tempo superior a um ano.
O direito de férias é irrenunciável e o seu gozo efectivo não pode ser substituído por
qualquer outro benefício, ainda que com acordo do interessado. – Art. 4º nº1 e nº3

Este direito a férias vence-se no dia 1 de Janeiro de cada ano, e reporta-se,

normalmente, ao ano anterior, as férias devem ser gozadas no decurso do ano civil
em que se vencem. No decorrer do período de férias é proibida o exercício de
qualquer actividade remunerada, excepto se esta já viesse sendo legalmente
exercida.

Se depois de marcado o período de férias por razões imperiosas e imprevista do

funcionamento dos serviços for determinado o adiamento ou interrupção das férias
já iniciadas o funcionário deve iniciar ou retomar o gozo do período em falta logo
após a cessação dos motivos que deram origem ao adiamento ou interrupção, salvo
se existir outro acordo entre o funcionário ou agente Direcção dos serviços. Art. 10º
nº1. O período de férias pode ser interrompido por causas de: Maternidade,
paternidade, adopção ou doença do próprio ou de familiares.

Falta, é a ausência, não autorizada, do funcionário. Sendo esta distinta por lei, de
ausência por exercício do direito à greve que, embora dê lugar á perda das
remunerações, considera-se justificada. Art. 13º

As faltas podem ser justificadas ou injustificadas. Art. 14º São justificadas quando o
motivo da falta corresponde ao legalmente exigido. São injustificadas quando o
motivo não se encontra descrito por lei ou, quando o motivo invocado desta é falso.

63
Podem ser consideradas faltas justificadas, as dadas por motivos de: casamento,
maternidade, nascimento, falecimento de um familiar, doença, doação de sangue e
socorrismo…

As licenças, são ausências autorizadas e prolongadas do serviço que não sejam por
motivos de férias. Estas por lei podem ser de sete tipos:

• Licença sem vencimento até cento e oitenta dias para funcionários com mais de 3
anos de serviços efectivos.

• Licença sem vencimento por um ano, renovável até ao máximo de Dez.

• Licença por doença.

• Licença de parto.

• Licença Por luto.

• Licença Por de casamento, bodas de prato de ouro.

• Licença registada.

2.7 A e.Governance

Um dos estrangulamentos graves do desenvolvimento de Angola, está no

funcionamento da nossa administração pública (embora ultimamente tenha sofrido
algumas melhorias), a morosidade das suas respostas, a falta de sentido de serviço
ao cliente, a postura autoritária do lado dos funcionários, etc… As causas deste mau
funcionamento, aparentemente, está na ausência de concorrência interna.

Actualmente entra-se na era da economia digital a que os políticos chamam

genericamente de nova economia, ora isto tem de ser tido em conta, no sentido de
uma alteração profunda nas formas de governar e na própria democracia.

A Governação na economia digital deve ser um passo adiante, deve representar um

esforço para abordar a questão do poder político, de dupla maneira, quer pela
reinvenção do conceito de governação, como também a transformação dos
processos do governo.

64
Assim, como para Alvin Toffler, a tecnologia política da era industrial já não serve
para a nova civilização que se está a formar à nossa volta. Tem de ser formulada
uma cultura de gestão pública baseada na excelência no serviço tratando o utente
como um cliente respeitado.

O princípio do novo programa do Governo electrónico é muito claro: os cidadãos são

não só clientes da governação, como accionistas do estado, utilizando linguagem
simples, do mundo dos negócios. Assim, “a nova geração de utilizadores da Internet
é mais ávida de participação, mais informada e mais habilitada tecnologicamente
para exercer esse direito democrático. Os cidadãos electrónicos estão a emergir
como jogadores fundamentais no futuro da governação”.

A e. Governance deve ser realista, mas para que um programa deste nível, seja
instituído é necessário rever a selecção, formação e acompanhamento das pessoas
que actualmente integram a função pública. A envolver todos estes assuntos temos
a globalização na era digital.

Só de referir que se caminha no reconhecimento da validade da existência de

serviços públicos para efeitos de necessidades colectivas individualmente sentidas,
e que num futuro próximo chegaremos a um novo “Estado mínimo”, mais eficaz e
virado para economia.

PARTE III

MARCO TEORICA

Neste ponto vamos aproveitar para abordar alguns modelos de reforma e avançar
uma proposta que mais se adeqúe (ou adequaria) para a reforma em Angola, tendo
em conta a especificidade do país. Posteriormente, sobre as perspectivas da
reforma com a criação de um departamento governamental para coordenação de
todo o processo, estabelecer um paralelo entre as realizações fruto da actual
reforma, versus os resultados de reformas administrativas anteriores e finalmente,
pretende-se encaminhar, também, questões relativas à actualidade da actual

65
legislação referente aos funcionários públicos e as mudanças necessárias à sua
modernização.

CAPITULO 3 - ESTUDO DO CASO

3.1 REFORMA ADMINISTRATIVA EM ANGOLA

Aspectos Históricos

A «Reforma Administrativa» como tese de origem Francesa, teve o seu surgimento

depois das grandes guerras do século xx, na medida em que se impunha, maior
protecção dos direitos subjectivos públicos, civis e sociais dos indivíduos, a
66
necessidade de proteger a rés pública, os pobres e os fracos contra ricos e
poderosos.

Alargou-se, então, o intervencionismo do Estado, os poderes públicos se

transformarem numa máquina providencial que resolvesse todos os problemas
surgidos das circunstâncias.

Contudo, surge a necessidade de se adaptar, actualizar e modernizar as estruturas

das administrações públicas, com vista a permitir-lhe impulsionar o desenvolvimento
económico e social dos países.

Para o efeito, os estados modernos foram introduzindo reformas na administração

pública, das quais se destacam o ``princípio da separação dos poderes´´ e o
``princípio da legalidade´´.

A «Reforma administrativa» começou a ser apontada, como um processo tendente a

modificar a administração pública de um dado país, por forma a torná-lo, por um
lado, mais eficiente na prossecução dos seus fins e, por outro, mais coerente com os
princípios que a regem.

Logo, a «Reforma Administrativa» esta intrinsecamente ligada á reforma do estado,

constituindo-se como um direito do cidadão e condição de boa governabilidade. Os
estados modernos precisam de dispor de uma burocracia profissionalizada e corrigir
todas as distorções para se tornarem ágeis e eficientes.

O servidor público tem que ver restaurada a sua dignidade, e capacidade de criação,
de forma que possa de facto cumprir com as suas funções de contribuir para o bem-
estar das populações.

Por esta razão, a «Reforma Administrativa», é um tema que tem merecido atenção
especial, das organizações, políticas, financeiras, económicas internacionais, e em
particular das Nações Unidas, que adoptou, na sua 112ª sessão plenária, a
resolução nº50/225, em 19 de Abril de 1996, sobre ``Administração Pública e
desenvolvimento´´, e recomendavam as instituições de Bretton woods a apoiarem os
estados empenhados em programas de reestruturação económica no fortalecimento
da capacidade dos governos, para o desenvolvimento de políticas, de «reforma
Administrativa», «Reforma de serviço Público», o desenvolvimento dos recursos
humanos e a formação em Administração Pública.

67
3.2.1 A reforma administrativa em Angola: retrospectiva e perspectivas

3.2.1.1. INTRODUÇÃO

A abordagem sobre o processo de reforma administrativa em Angola caracteriza-se

inicialmente pelo sistema de organização administrativa durante o período
„monolítico‟, ou seja, uma fase singular da administração pública marcada pelo facto
de não haver distinção clara entre sector público administrativo, sector público
empresarial e sector privado.

Neste período, aos funcionários daquilo que devia ser o sector público administrativo
era aplicado o mesmo regime jurídico dos trabalhadores do sector privado – este,
entretanto, insignificante na altura. Ademais, havia acontecido, também, uma ruptura
com o sistema de carreiras implementado pela Administração Colonial.

A reforma administrativa iniciou em 1990 do século passado, mas o primeiro

programa de reforma foi aprovado apenas em 2000 – ou seja dez anos depois.
Mostra que o problema principal que enfrenta o actual processo da reforma
administrativa está na sua própria génese.

A reforma administrativa foi, no essencial, uma reforma de legislação, que ocorreu

com a aprovação da Lei n.º 17/90, acompanhado de uma sumária explanação de
toda a produção legislativa de 1991 a 1994, sua actualidade e seu impacto efectivo
na administração pública.

2. CARACTERIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANGOLANA EM

DIFERENTES ETAPAS

Colónia portuguesa durante séculos, Angola, nos momentos que antecederam a

independência, recebeu o estatuto de “Província Ultramarina” de Portugal – o que,
conforme reza a história – foi uma maneira velada de os portugueses prosseguirem
com a colonização, esquivando-se das pressões internacionais para por fim ao
colonialismo. A nossa administração pública foi, portanto, herdada do período
colonial.

68
 a) FASE COLONIAL5

Nesta etapa, vamos destacar a 2ª República ou o chamado Estado Novo (1926-

1974). Aqui importa destacar que o lado da instalação de um claro predomínio da
administração central sobre a administração municipal, o Estado – movido pelo
autoritarismo político e pelo intervencionismo económico – converteu-se na mais
importante peça de todo o aparelho administrativo.

Em consequência, houve um alargamento das suas funções, dos seus serviços e

dos seus funcionários, tendo também a extensão da administração central
suplantado a da administração municipal: em 1973, o peso relativo do orçamento
estadual e dos orçamentos das autarquias locais no conjunto das finanças públicas
era, respectivamente, de cerca de 94% e 6%.

Essa extensão da administração central foi acompanhada do surgimento de um

controle ou predomínio do poder central sobre os órgãos locais: a lei reforçou muito
os poderes do Governo e dos seus representantes junto das autarquias locais, os
presidentes das câmaras municipais deixaram de ser eleitos e passaram a ser
livremente nomeados e demitidos pelo Governo, as finanças públicas locais foram
submetidas a severos condicionamentos, além de terem reduzido.

Com algumas alterações, este foi o quadro prevalecente até ao início da 3ª

República após a Revolução de 25 de Abril de 1974 e, podemos dizer, até à
Independência Nacional e o surgimento de Angola como Estado.

b) PERÍODO MONOLÍTICO

Com a Independência, foi instaurado um regime político de partido único, daí a

designação de fase monolítica (ou também designado de período revolucionário).
Esta fase iniciou em 1975 e terminou formalmente em 1991, com a aprovação da Lei
de Revisão Constitucional n.º 16/91.

5
Para a breve caracterização da Administração Pública no período colonial, seguimos de perto Freitas do
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1998, p. 85 ss
69
Com o fim da colonização, a administração pública ficou enfraquecida devido ao
êxodo de funcionários qualificados. Paralelamente, outros factores contribuíram para
agravar a situação: instabilidade político-militar, procedimentos burocráticos
centralizadores e aumento desordenado do número de funcionários 6.

Naquele período (1975 – 1991), o modelo de organização administrativa angolano

tinha um pendor fortemente centralizador, seguindo os princípios do “centralismo
democrático”. A maioria das decisões importantes eram tomadas a nível central,
quer em questões políticas, quer económicas quer financeiras7.

Foi claramente um período em que, além de uma forte concentração no seio da

Administração do Estado, havia igualmente uma centralização, na medida em que a
organização administrativa não contemplava outras formas de administração das
colectividades territoriais.

Neste período, importa referir que em 1988 – com a aprovação do pacote legislativo
do SEF (Saneamento Económico e Financeiro) –, o Estado angolano iniciou um
processo de desintervenção na economia através de um vasto processo de
privatizações e reprivatizações.

Em minha opinião, aquele pacote legislativo que visava essencialmente uma reforma
económica, foi, na verdade, o ponto de partida do processo de todo o processo de
reforma – não uma reforma da função pública (ou de gestão de recursos humanos),
mas sim para reduzir a intervenção do Estado na economia.

A Lei n.º 17/90 teve o mérito de dar o primeiro passo na diferenciação do sector
público administrativo e do sector privado, uma distinção que terminou com o
modelo de organização administrativa adoptado após a Independência. Até o
surgimento da referida lei, não distinção entre sector público administrativo, sector
público empresarial e sector privado, sendo que todos os trabalhadores estavam
sujeitos ao regime da lei geral do trabalho. Tratou-se portanto de um período em que
foi abandonado o regime de carreiras da função pública da administração colonial,
não tendo sido adoptado outro em sua substituição.

6
Vide relatório final do Estudo de Identificação do Apoio da Comissão Europeia no Domínio da Racionalização
da Função Pública em Angola (Projecto n.º 7.ACP.ANG.075), Instituto Nacional de Administração
(INA/Portugal), 2001, p. 5.
7
Vide relatório preliminar do estudo intitulado A Formação e o Aperfeiçoamento no Sector Público
Administrativo da República Popular de Angola, PNUD (Projecto ANG/90/501), 1991, p. 11.
70
A mais importante reforma do período revolucionário foi, sem dúvida, o primeiro
passo no sentido da mudança de regime político, com a aprovação da revisão
constitucional de 19918, mediante o qual foi consagrado Angola como um Estado
Democrático de Direito e um sistema político multipartidário.

c) FASE ACTUAL

Após aquela breve incursão pelos modelos de organização administrativa no período

colonial e no período revolucionário, o que há a dizer sobre o período actual da
administração pública angolana?

A resposta pode ser dada numa palavra: reforma!

O Estado angolano deu início a um período de reforma administrativa em 1990, com

a aprovação da Lei n.º 17/90, (Lei sobre os Princípios a Observar pela Administração
Pública).

O referido diploma foi aprovado com o objectivo de adequar a administração pública

à evolução da sociedade, o que exigiria uma reforma gradativa e selectiva, cujo
escopo era a melhoria do serviço prestado ao cidadão. O próprio preâmbulo da lei
admite que deveriam ser aprovados princípios gerais de constituição da relação
jurídica de emprego e gestão da função pública com o objectivo de criar condições à
administração para recrutar, manter e desenvolver recursos humanos necessários à
realização das suas funções.

Àquela lei seguiu-se a aprovação de um conjunto de diplomas, quase todos

relacionados com a gestão de pessoal do sector público, designadamente: Lei n.º
2/91 (procede alguns ajustamentos no aparelho central do Estado), Decreto n.º
15/91 (sobre o horário de trabalho); Decreto n.º 22/91 (princípios gerais de
recrutamento mediante concurso público), Decreto n.º 24/91 (princípios gerais sobre
o regime de carreiras), Decreto n.º 25/91 (sobre a relação jurídica de emprego
público) e o Decreto n.º 33/91 (regime disciplinar dos funcionários públicos e agentes
administrativos).

8
Através da Lei n.º 16/91.
71
Importa dizer que todos estes diplomas foram aprovados no âmbito de um programa
de reforma administrativa do Governo de Angola, iniciado com a Lei n.º 17/90
costuma ser considerado como o ponto de partida de todo o processo. Entretanto,
parece-nos que o mais correcto é estabelecer como momento do início das reformas
o ano de 1988, com a aprovação do pacote legislativo do SEF, conforme referimos
atrás.

3. A REFORMA ADMINISTRATIVA EM CURSO

O processo de reforma administrativa em curso, enquadra-se nas acções iniciadas

com a aprovação da Lei n.º 17/90.

Na verdade, a caracterização da AP feita atrás foi enquadrada num marco político,

ou seja: período colonial (até 1975), período revolucionário (1975 a 1991), período
democrático (1991 para diante). Entretanto, se fizéssemos uma demarcação
periódica dos diferentes “momentos da administração pública”, e enquadrando nos
mesmos períodos, teríamos o seguinte: administração colonial, administração
concentrada e centralizada e administração com uma superficial desconcentração e
ainda Já se vê que os diferentes “momentos da administração pública” andam
estreitamente ligados aos períodos políticos. Esta é uma manifestação clara de que
as reformas da administração, em geral, do Estado devem ser compreendidas
dentro de um certo contexto político.

Antes de falarmos dos diferentes programas de reforma administrativa em curso,

vamos, pois, ensaiar uma breve caracterização do contexto político em que são
executados os programas de reforma.

a) CONTEXTO POLÍTICO

Qual é então o contexto político em que são desencadeadas as reformas? Para

responder a esta questão devemos recuar ao momento em que foram marcados os

72
primeiros passos para a reforma; e isto ocorreu em 1988 com a aprovação de
diploma e consequente processo de privatizações.

Outros momentos que devem ser assinalados são o da aprovação da Lei n.º 17/90 e
posteriormente a revisão constitucional de 1991 a que se seguiu a revisão
constitucional de 1992 (Lei n.º 23/92 que está em vigor).

O contexto político actual é de completa mudança. Uma referência que se impõe no

actual contexto é a “Estratégia de Desenvolvimento a Longo Prazo para Angola
(2025)”. Entretanto, trata-se de um documento (em vias de ser aprovado pelo
Governo), que efectivamente, sirva de plano director da reforma, não só da
Administração Pública, mas de todo o Estado.

b) PREA

Adoptado em 2000, o Programa de Reforma Administrativa (PREA) emergiu da

necessidade de sistematizar e desenvolver um plano que traduz a política de
reforma institucional e modernização administrativa, através de um documento de
sentido estratégico9.

O PREA é um documento que sintetiza e faz uma actualização das principais

medidas de política de reforma e modernização administrativa empreendidas pelo
Governo, atendendo o momento político da época. Aliás, no próprio documento
refere-se o seguinte: “as reformas institucionais prefiguram-se como das mais
importantes nesta fase de transição para a economia de mercado, no preciso
sentido de preparar a Administração do Estado para o exercício correcto da política
económica”10.

Nesta senda, o Programa faz um elenco dos objectivos globais, dos quais se
destacam os seguintes:

9
Programa de Reforma Administrativa do Governo de Angola, MAPESS, Luanda, 2000, p. 13.
10
Idem, p. 14.
73
 i. melhorar a governação do Estado, ou seja, a sua capacidade administrativa de
governar com eficácia e eficiência, voltando a acção dos serviços do
Estado para o atendimento dos cidadãos;

ii. substituir a administração rígida voltada para o controle a priori dos processos
pela administração gerencial, baseada no controle a posteriori dos
resultados, com base em indicadores de desempenho e avaliação de
resultados para aferir a realização de objectivos;

iii. apoiar o alargamento e o reforço da cidadania, através do fortalecimento de

mecanismos que privilegiem a participação da sociedade civil, tanto na
formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o
controle social da mesmas;

iv. eleger e implantar, como valores básicos da actividade administrativa, a

qualidade, a transparência, a eficiência e o sentido pragmático e de
resultados no trabalho administrativo.

Além daqueles, são fixados objectivos específicos, designadamente de gestão de

recursos humanos, de organização e de funcionamento, destacando-se
respectivamente: a) adopção de uma política racional e qualificada de recursos
humanos para a Administração Pública nos domínios do emprego, formação,
motivação e carreira dos agentes e funcionários; b) institucionalização e
aperfeiçoamento contínuo das estruturas e meios do poder local, através da
adopção de formas eficazes de descentralização territorial; c) aperfeiçoamento e
clarificação dos procedimentos, bem como simplificação de serviços ligados à esfera
económica.

74
 c) PRIMA II11

A segunda fase do Programa de Reforma Institucional e da Modernização

Administrativa (PRIMA II) orienta-se para o fortalecimento da capacidade nacional
para administrar interesses públicos, o melhoramento da prestação de serviços
públicos, o desenvolvimento da transparência, da coordenação e da prestação de
contas, e a consolidação de parcerias entre os serviços públicos e privados.

Este Programa pretende agir no sentido de aumentar o profissionalismo, os valores

éticos e padrões dos funcionários públicos do Governo a nível central e local,
através da revisão da política salarial, a reestruturação das carreiras e a promoção
de uma cultura e de critérios de avaliação do desempenho, por forma a fortalecer o
poder executivo.

O PRIMA pretende igualmente estabelecer um quadro institucional e legal, através

da transferência das funções do Estado, para aumentar a eficiência da prestação
dos serviços locais, melhorar a democracia local, facilitar a participação dos
cidadãos no âmbito da sociedade civil e das comunidades locais, e, finalmente,
contribuir para o estabelecimento de uma base de dados sobre questões de
governação em Angola.

Uma matriz de orientação abrangente incorporada no “Documento do Projecto”

especifica os produtos, as metas por produto, os calendários de referência, as
actividades e os insumos previstos, bem como os meios de financiamento
correspondentes. Fazem parte das metas descritas: a aprovação e a implementação
gradual do Plano Nacional de Desburocratização, a aprovação do estatuto dos
gestores públicos e a sua qualificação destes últimos, a reestruturação da escala
salarial da função pública e o aumento da atractividade e da transparência das
remunerações dos funcionários e agentes públicos e o aumento da sensibilidade
para os valores éticos na Administração Pública.

11
Para a abordagem sobre o PRIMA seguimos de perto o tratamento feito no relatório preliminar do Estudo de
Viabilidade de um Programa de Apoio da CE à Modernização da Função Pública, Projecto 8.ACP.ANG.25 –
Contrato S/502/CE, Outubro/Novembro 2003. 5
75
 d) PIR-PALOP II

O objectivo global do Projecto é de contribuir para a melhoria da eficácia geral das

administrações centrais e locais nos cinco PALOP, enquanto que o objectivo
específico é a consolidação das capacidades de formação e das competências,
também das referidas administrações públicas.

Através das diferentes componentes e tendo em vista a concretização do objectivo

específico, o projecto visa os seguintes resultados principais: Formação de
formadores e de funcionários públicos a nível nacional em temas técnicos
pertinentes relacionados com o sector público; definição, gestão e avaliação de
estratégias de formação no sector da administração pública e melhoramentos nos
aspectos técnicos e operacionais das estruturas abrangidas pelo presente projecto;
concepção, criação e funcionamento do site Internet "PALOP- Administrações",
acessível aos utilizadores da internet, destinado a facilitar a comunicação entre os
vários departamentos.

Como actividades estão programadas a avaliação das necessidades de formação

específicas em determinados domínios técnicos prioritários e criação de um quadro
para o programa de formação, bem como dos currículos específicos, para 22 acções
de formação para formadores e para 110 acções de formação piloto, elaboração de
22 manuais/guias correspondentes aos 22 domínios de formação especializada
(nomeadamente para utilização pelos formadores).

e) REFORPA

O Programa de Reforço Institucional da Administração Pública (REFORPA), criado

em resposta a um diagnóstico realizado em Agosto de 1999, apoia a ampliação da
capacidade da Administração Pública Angolana para responder às mudanças
induzidas pelos processos de modernização da sociedade, da economia e dos

76
serviços públicos. Tem como parceiros privilegiados o GEPE12 do MAPESS e o
INAP13, e comporta três componentes, que se focalizam, respectivamente:

- no reforço de capacidades institucionais (do INAP, do GEPE do MAPESS, da

DNAP, do MAT, e de uma rede de organismos de formação sectoriais, em
diferentes ministérios)14;

- na formação em matéria de gestão e administração públicas, tanto a nível

central como a nível local;

- na assistência técnica (por intermédio de acções pontuais) ao GEPE do

MAPESS, em áreas que se prendem com o melhoramento dos sistemas
administrativos e de gestão, incluindo a revisão de procedimentos
administrativos e a inovação.

4. REFLEXÕES CONCLUSIVAS

Apresentado o quadro da reforma em Angola, vamos em jeito de conclusão, dar

espaço a algumas reflexões. Vamos começar por fazer uma apreciação sumária da
reforma administrativa iniciada com a aprovação da Lei n.º 17/90. Apesar de apontar
como objectivos a correcção de desiquilíbrios da administração pública, o preâmbulo
da citada lei denuncia esse pendor para uma reforma de gestão de recursos
humanos quando diz: “é pois com objectivo de criar condições à administração para
recrutar, manter e desenvolver os recursos humanos... que deverão ser aprovados
os princípios gerais de constituição da relação de emprego, promoção,
remuneração, segurança social e gestão da função pública”.

12
Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística.
13
Instituto Nacional de Administração Pública
14
O Documento do Programa também prevê acções em resposta às necessidades de desenvolvimento de
capacidades, a nível da Administração local, nas províncias de Luanda, Benguela e Cabinda
77
Em nossa opinião, tratou-se, na verdade, de uma reforma dos recursos humanos15.
Não é por acaso que, por um lado, a principal tarefa da reforma foi o programa de
reconversão de carreiras e reconversão profissional e, por outro, grande parte dos
diplomas importantes aprovados de 1991 a 1996 são sobre a função pública.

Entretanto, é preciso reconhecer que no âmbito da regulamentação da citada lei

foram aprovados diplomas atinentes à organização administrativa e à
desconcentração de poderes para os órgãos da administração local do Estado, à
deontologia do funcionário público, etc.

Esta referência aos diplomas aprovados remete-nos para outro ponto da nossa
reflexão: a conclusão de que tivemos essencialmente uma “reforma de legislação”.
Ou seja, uma análise de todo o processo leva-nos a concluir que a mais importante
vertente do programa de reforma administrativa até agora implementado foi a
aprovação de diplomas sobre diversas matérias.

Em nossa opinião, faltou a componente da mudança de comportamento dos

funcionários e dos serviços. Não estamos a dizer que não tenha sido programada e
executada, mas sim as acções implementadas revelaram-se diminutas e incapazes
de melhorar a prestação dos funcionários e dos respectivos serviços.

Nos dias que correm, uma questão de fácil observação é a resistência de

funcionários, chefes e dos serviços no geral de respeitar a legislação. Esta é uma
prova inequívoca de que, se por um lado a vertente da legislação foi bem sucedida
(no sentido de terem sido aprovados os diplomas necessários), por outro a
estruturação, organização, funcionamento e desempenho dos serviços mostram que
os resultados da reforma são pouco eficientes.

Quanto aos programas de reforma em curso16, temos uma observação a fazer. Entre
eles, não existe uma efectiva coordenação no sentido de identificação de tarefas e
actividades, para evitar-se a duplicidade. Além dos projectos atrás referidos, existem
outros tantos programas de reforma em curso sem a necessária coordenação.

Uma das deficiências do PREA é o facto de não ter sido criado um departamento
ministerial específico para executar o programa de reforma administrativa. A

15
O que não deixa de ter a sua importância.
16
Os que foram aqui sumariamente caracterizados e outros.
78
“orientação, avaliação e controlo permanentes da execução das medidas de reforma
institucional e modernização administrativa”17 cabe a uma Comissão Interministerial
para a Reforma Administrativa.

Ora, já se vê que uma Comissão Interministerial (porque de uma comissão se trata!)

não tem fôlego nem estrutura organizacional para orientar, avaliar e orientar um
programa de reforma administrativa.

As consequências da falha cometida em 200018 (não criação de um departamento

governamental para a reforma) continuam a notar-se: não seria exagero se
disséssemos que em média um em cada três Ministérios19 está envolvido num
programa de reforma, sem que nenhum deles possua coordenação única. Pior do
que isso, é possível que nenhum deles tenha sido concebido à margem do que foi
estabelecido pelo PREA.

A propósito do PREA, não devemos deixar de observar que uma das razões do
insucesso do programa de reforma pode ser o facto do programa piloto de toda a
reforma ter sido criado dez anos depois das primeiras acções de reforma. Ou seja –
salvo melhor entendimento –, quando começaram as medidas de reforma em 1990
nada estava programado e não havia nenhum documento estratégico que servisse
de orientação.

Como consequência da falta de um documento orientador, quando foi aprovado o

PREA as iniciativas de reforma continuaram a ser executadas, ignorando o
documento piloto.

Pensamos que o processo de reforma administrativa deve ser repensado, tendo em

conta os seguintes aspectos:

i. debate nacional de balanço sobre a reforma;

17
PREA, p. 53.
18
Quando foi concebido e aprovado o PREA.
19
Podemos citar aqui alguns exemplos: Ministério da Justiça (PIR-PALOR/Justiça), Ministério da Educação
(programa de reforma do ensino não universitário), MAPESS (REFORPA, PIR-PALOP II), Ministério do
Planeamento (Estratégia de Desenvolvimento a Longo Prazo para Angola 2025), Ministério das Finanças
(programa de modernização das Alfândegas, programa de modernização do sistema fiscal), Presidência da
República (por solicitação do PR, uma comissão faz um diagnóstico sobre a reforma da justiça e do direito e
outra analisa a possibilidade de compatibilização da legislação sobre o património imobiliário), etc.
79
 ii. aprovação de um plano director da reforma;

iii. ajustamento das reformas em curso ao plano piloto;

iv. alargamento do âmbito da reforma (deixando de falar-se apenas

da reforma da administração pública e passando a tratar-se
da reforma do Estado: executivo, legislativo, judicial);

v. criação de um Ministério da reforma do Estado, na dependência

directa do Chefe do Governo;

vi. ajustamento dos programas de formação de funcionários às

novas tendências sobre administração pública e sobre
gestão pública;

vii. adopção de medidas eficazes sobre a gestão de recursos

humanos, visando a racionalidade de pessoal, a promoção
com base no mérito, etc.

Em função do quadro retrospectivo traçado e do diagnóstico actual, são estas as

nossas propostas para a reforma em Angola.

80
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ANTÓNIO RODRIGUES PAULO, Licenciado em Direito, Técnico Superior da

Direcção Nacional de Administração Pública (DNAP) do Ministério da Administração
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de Departamento de Administração Pública.

Exerce ainda as seguintes actividades: é coordenador da componente de Reforço

Institucional do Programa REFORPA; é Ponto Focal do Projecto PIR-PALOP II;
exerce a actividade docente universitária (assistente de Ciência Política e Direito
Constitucional da Universidade Agostinho Neto e da Universidade Lusíada de
Angola).

84