Вы находитесь на странице: 1из 320

ББК 66.033я7

УДК 324(075)

К60

Колесников В., Семенов В. К60 Политический менеджмент: Учебное пособие. Стандарт третьего поко- ления. Для бакалавров. — СПб.: Питер, 2012. — 320 с.: ил.

ISBN 978-5-4237-0363-9

Учебное пособие раскрывает основное содержание, методы и технологии политического менеджмента — одного из ключевых направлений современ - ной политической деятельности. В пособии представлены субъекты полити- ческого менеджмента и его основные виды (имиджмейкинг, электоральный менеджмент, регулирование политических конфликтов, заключение полити - ческих союзов, технологии лоббизма, политический маркетинг, политическое консультирование, организация политических кампаний). После каждого раз - дела книги даются контрольные вопросы и задания, приводится список лите - ратуры. Издание базируется на данных отечественных и зарубежных иссле- дований фундаментального и прикладного характера в области эффективного менеджмента. Пособие написано в соответствии с третьим государственным образовательным стандартом и предназначено для студентов, обучающихся по направлению «Политология» (бакалавриат).

ББК

66.033я7

УДК

324(075)

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.

ISBN 978-5-4237-0363-9

© ООО Издательство «Питер», 2012

Оглавление

Предисловие

8

Раздел 1. Политический менеджмент:

теория и методология

9

1.1.

Объект и предмет политического менеджмента

9

1.1.1. Основные виды политического менеджмента

16

1.1.2. Методология и методы политического

менеджмента

18

Контрольные вопросы и задания

27

Литература

27

1.2.

Методологические основания политического менеджмента

28

Контрольные вопросы и задания

40

Литература

41

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

2.1. Государство как основной субъект политического менеджмента в современной России

Контрольные вопросы и задания Литература

2.2. Место и роль политических партий в современном политическом менеджменте

Контрольные вопросы и задания Литература

2.3. Элиты и политический лидер как субъект политического менеджмента

Контрольные вопросы и задания Литература

Раздел 3. Технологии политического менеджмента

42

42

54

54

55

73

73

74

89

89

90

3.1.

Принятие политического решения

90

3.1.1. Что такое политическое решение

90

3.1.2. Основные подходы к разработке

6

Политический менеджмент

3.1.3. Стиль принятия политического решения

94

3.1.4. Этапы разработки и принятия политического

решения

98

Контрольные вопросы и задания

106

Литература

107

3.2.

Политический

маркетинг

107

3.2.1. Политика как рынок

107

3.2.2. Особенности российского политического рынка

111

3.2.3. Маркетинговые технологии в политическом

менеджменте

118

Контрольные вопросы и задания

130

Литература

130

3.3.

Связи с общественностью (PR) в системе политического менеджмента

131

3.3.1. Сущность PR

131

3.3.2. Теоретические основания PR

138

3.3.3. Возможности применения PR-технологий

в политическом менеджменте

142

Контрольные вопросы и задания

144

Литература

145

3.4.

Политический консалтинг в политическом менеджменте

145

3.4.1. Что такое политическое консультирование?

145

3.4.2. Формы и направления политического

консультирования

154

3.4.3.

Профессионально-этические требования

к политическому консультированию

162

Контрольные вопросы и задания

168

Литература

168

3.5.

Политические переговоры

169

3.5.1. Виды переговоров

171

3.5.2. Функции переговоров

175

3.5.3. Факторы, влияющие на ход переговоров

177

3.5.4. Что такое BATNA?

181

Оглавление

7

Контрольные вопросы и задания

190

Литература

190

3.6.

Политическая кампания как вид управленческих отношений

191

 

3.6.1. Что такое политическая кампания

191

3.6.2. Структура и основные этапы политической

кампании

195

Контрольные вопросы и задания

209

Литература

 

210

3.7.

Политическая команда

210

Контрольные вопросы

220

Литература

 

220

3.8.

Моделирование в политическом менеджменте

220

3.8.1.

Понятие модели. Принципы, цели и задачи

моделирования в политическом менеджменте

220

3.8.2. Типология моделей

228

3.8.3. Методы моделирования

236

Контрольные вопросы и задания

248

Литература

248

3.9.

Политический лоббизм

249

3.9.1. Сущность лоббизма

249

3.9.2. Лоббизм как инструмент

политического менеджмента

260

3.9.3.

Структура лоббистcкой деятельности

268

Контрольные вопросы и задания

275

Литература

276

3.10. Конфронтационный менеджмент (управление политическими конфликтами)

276

 

3.10.1.

Единая теория конфликта и управление

конфликтом

278

3.10.2.

Образование коалиций в конфликтных триадах

294

Контрольные вопросы и задания

308

Литература

 

308

Предисловие

Учебный курс «Политический менеджмент» является базовым для введения студентов в систему управленческих понятий и проблем, всесторонней подготовки их по специальности «Политология» как субъектов политического менеджмента. Цель учебного курса «Политический менеджмент» заключается

в формировании и совершенствовании управленческого мышления,

навыков и умений у студентов как определяющего фактора подготов- ки их к участию в процессе политического менеджмента. Учебный курс «Политический менеджмент» базируется на данных отечествен- ных и зарубежных фундаментальных и прикладных исследований

в области эффективного менеджмента. Учебное пособие в основном предназначено для студентов, обуча- ющихся по направлениям 081100.62 (Государственное и муниципаль- ное управление), 030200.62 (Политология), 031600.62 (Реклама и свя- зи с общественностью).

Раздел 1

Политический менеджмент:

теория и методология

1.1. Объект и предмет политического менеджмента

Выявление объекта и предмета любой науки позволяет определить ме- сто данного вида научного знания в единой системе наук об обществе, о социальной реальности. Политический менеджмент как особый вид управленческого взаи- модействия, отличающийся стремлением одной стороны оказать воз- действие на другую, не прибегая к насилию, принуждению, а дейст- вуя более изощренными методами и средствами, представлен в любом обществе и составляет устойчивую компоненту политической жизни. Вместе с тем очевидно, что конкретные проявления политического менеджмента, которые обнаруживаются в особенностях лоббирова- ния интересов какой-либо группы, формирования имиджа государ- ственного деятеля или примирения конфликтующих сторон, не ведут к исчезновению универсального, типического, характерного для этого вида политического управления. Наличие в системе политических взаимодействий этого своеобраз- ного сегмента отношений, устойчивого и постоянно воспроизводяще- гося в действиях различных людей, делает возможным рассматривать его в качестве самостоятельного объекта изучения. Специфика этого объекта определяется именно теми особыми чертами, которые отлича- ют политический менеджмент от всех других отношений, складываю- щихся в обществе. Когда мы говорим о политическом менеджменте как объекте ис- следования, то имеем в виду все многообразие этих управленческих отношений, которое проявляется в том числе в конкретных действиях, шагах, предпринимаемых их реальными участниками в той или иной стране, в тот или иной временной отрезок. Однако описание политиче- ского менеджмента во всех его конкретно-исторических проявлениях

10

Политический менеджмент

просто невозможно. Слишком разнообразна, подвижна, неповторима деятельность людей, воспроизводящих данные политические управ- ленческие отношения. Важно выявить в этих отношениях то устойчи- вое, повторяющееся — те закономерности, которые позволят глубже понять логику этих отношений. Иными словами, нам предстоит опре- делить предмет исследования политического менеджмента. Предмет научного исследования указывает на то, что именно в дан- ном объекте подлежит изучению. Постольку любой социальный объ- ект, в том числе и наш — политический менеджмент, необычайно сло- жен, многогранен и может быть рассмотрен с различных ракурсов, то вполне возможны несовпадающие представления о предметном поле теории политического менеджмента. На характеристику предмета ис- следования оказывают воздействие два основных фактора: 1) назна- чение знания, его практическая значимость (с какой целью мы хотим получить знание об этом объекте); 2) теоретико-методологическая позиция исследователя (какое знание и каким образом мы будем по- лучать). Именно эти два фактора позволяют в аморфном подвижном объекте выделить наиболее важное, существенное, влияющее как на глубину его описания, так и на использование полученного знания в практических целях, в решении управленческих задач. Первый фак- тор задает направленность исследованию, второй — позволяет сфор- мулировать понятийный аппарат, выделить взаимосвязи, описать вну- тренние процессы 1 . Объект политического менеджмента сложен и многогранен. В нем можно выделить как минимум три взаимосвязанные и взаимообуслов- ленные общности людей, системы явлений и процессов, соотносящих- ся между собой как общее, особенное и единичное. Прежде всего это организованные общности людей, действующие как элементы политической системы. К ним можно отнести:

политическую организацию в целом как социальный институт го- сударства, общества, создаваемый для достижения определенных целей или решения отдельных значимых для него задач;

управляющую подсистему (политический лидер, аппарат управле- ния политической структуры), которая представляет собой объеди- нение неких групп должностных лиц, осуществляющих руководст- во организацией или ее структурными элементами;

управляемую подсистему (участники политических процессов), представленную должностными лицами организации, осуществ-

1 См.: Пушкарева Г. В. Политический менеджмент: Учеб. пособие.

2002.

— М.,

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

11

ляющими преимущественно реализацию политического решения

и объединенными в целесообразные структуры;

функционеров политического менеджмента, которыми являются ответственные исполнители конкретных частных функций (реа- лизующие на практике решения субъектов политического менедж- мента), то есть вспомогательный персонал, обслуживающий про- цесс выработки, принятия и реализации управленческого решения.

Политический менеджмент интересует всех участников управлен- ческого процесса прежде всего с точки зрения роли и места в полити- ческом управлении, а также относительно выработки и реализации принимаемых решений, регулирования процессов профессионально- го взаимодействия и достижения эффективности функционирования профессиональных групп и отдельных должностных лиц политиче- ской организации. Другими элементами, составляющими объект политического ме- неджмента, являются субъектные и деятельностные характеристики управленческого процесса, а также условия и факторы обеспечения его продуктивности. Эти особенности проявляются в следующем:

в исполнении должностными лицами политической организации предписанного статуса, ролей и функций;

личностно-профессиональных и типологических особенностях управленческой и исполнительской деятельности должностных лиц политической структуры, организации;

организованном и самоорганизованном взаимодействии должност- ных лиц, реализующих цели политической организации;

особенностях взаимодействия должностных лиц в различных орга- низационных структурах;

специфике политических коммуникаций субъектов политики при реализации целей организации, предписанных функций, прав

и обязанностей.

Немаловажными элементами, составляющими объект политиче- ского менеджмента, выступают течения и явления, возникающие в по- литическом процессе и непосредственно в рамках политического ме- неджмента между его субъектами. Основные из них:

политическое управленческое воздействие, его истоки, динамика, результат;

управленческое взаимодействие (делегирование полномочий, прав

и ответственности; взаимопонимание в процессе управления и ус- ловия его достижения и др.);

12

Политический менеджмент

виды управленческого взаимодействия субъектов политики в раз- личных политических структурах в процессе выработки и приня- тия управленческого решения должностными лицами организации;

система политических, организационных и других условий, опре- деляющих продуктивность функционирования всех звеньев по- литического менеджмента — руководящей и руководимой подси- стем при реализации управленческих и исполнительских функций должностными лицами организации и др. Итак, всякое политическое воздействие выступает как результат особого вида профессиональной деятельности — политического ме- неджмента. Его объекты предстают, с одной стороны, внутри полити- ческого менеджмента как системы (первая группа объектов), с другой стороны, они охватывают все стороны политического процесса, требу- ющие непрерывного политического воздействия для придания поли-

тической сфере конструктивной социально значимой направленности (вторая группа); и, наконец, третьей группой объектов политического воздействия политического менеджмента становится вся социальная практика, для которой политическое воздействие на всех этапах исто- рии земной цивилизации является определяющим, системообразую- щим и доминирующим фактором. Таким образом, предметом изучения политического менеджмента выступает все то, что связано с эффективностью политического регу- лирования жизнедеятельности общества. Являясь научной дисципли- ной, политический менеджмент изучает закономерности, механизмы, условия и факторы управленческой деятельности субъектов политики

и очерчивает свои границы в рассмотрении политических процессов

и явлений как объективной реальности, согласуя с другими науками

границы исследования объекта. Такой подход к определению объекта политического менеджмента во многом согласуется с точками зрения большинства современных исследователей данного научного направ- ления. В политическом управлении, разновидностью которого является политический менеджмент, как и других политических дисциплинах, в значительной мере присутствуют теоретические споры и полемика. До настоящего времени вопрос о его объекте и предмете остается ди- скуссионным. Тесно связанное с практикой государственного управ- ления, это современное научное направление наработало множество концепций, теоретических моделей, методологических подходов, кате- горий и принципов. Предметом политического менеджмента, который выступает в ка- честве интересующей грани очерченного объекта (ради чего и сущест- вует данная отрасль менеджмента как науки), является прежде всего

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

13

то, что эта наука установила, выявила и опирается на законы, законо- мерности, принципы, тенденции, особенности управления в политиче- ской сфере. Предмет науки чаще всего связывают с закономерностями, вскрываемыми в объекте, рассматриваемом под определенным углом зрения, а именно — с позиции его возникновения, становления, функ- ционирования изучаемых в нем явлений и процессов. В определении предмета политического менеджмента такие атри- буты присутствуют в структурно-функциональных особенностях, со- циально-психологических механизмах, организационно-деятельност- ных и отношенческих взаимосвязях, которые проявляются в системе управления политической сферы как профессиональной деятельности субъектов политики. Все задачи политического менеджмента решают- ся в поле информационных процессов, охватывающих все связи и от- ношения политической сферы. Система политического менеджмента, определяющая предметное содержание этой научной дисциплины, включает в себя:

субъект политического управления — управляющий компонент (политический институт, политическая организация, политиче- ский лидер), осуществляющий воздействие на исполнителей, орга- низуя, регулируя и упорядочивая их деятельность, а также взаимо- действуя между собой;

объект политического управления — управляемый компонент (по- литический институт, политическая организация, политический лидер), на который направлено управленческое воздействие;

каналы управления (политические коммуникации) — направления взаимного воздействия субъекта и объекта в системе управления (прямая и обратная связь), а также поступления информации из внешней среды;

средства управления — политические технологии, методы и проце- дуры, которые обеспечивают передачу и восприятие управляющего воздействия на основе обмена информацией как внутри политиче- ской системы, так и за ее пределами. Как отмечают В. Д. Зимина и Н. А. Борисов, в последние годы в Рос- сии под различными названиями вышло немало работ, посвященных политическому управлению. Для обозначения предмета исследования авторы используют термины «политический менеджмент», «полити- ческое управление», «государственное управление», «государственное администрирование», «принятие политических решений», «принятие государственных решений», «политико-административное управле- ние» и др., придавая им разный смысл 1 .

1 Зимина В. Д., Борисов Н. А. Политическое управление. — М.: РГГУ,

14

Политический менеджмент

В целом можно констатировать, что в большинстве публикаций отечественных авторов, рассматривающих проблематику власти, по- литики и управления, либо затрагиваются отдельные аспекты полити- ческого управления, либо трактуется политический менеджмент в бо- лее узком смысле по отношению к государственному управлению. Так, например, автор одной из первых российских работ по политическому управлению О. Ф. Шабров приходит к выводу о том, что существу- ет область пересечения предметов теории управления (управление) и политической науки, или политологии (политика), и что эту область можно назвать политическим управлением, а соответствующую нау- ку — управленческой политологией. Он включает в рассмотрение по- литического управления анализ теорий политической системы, поли- тической власти, политической обратной связи. При этом наибольшее внимание уделяется политологической, а не управленческой теории, а проблемы государственного администрирования затрагиваются в не- значительной степени 1 . Г. В. Пушкарева выделяет политический менеджмент как особый вид политического управления, понимаемый как управленческие от- ношения, в которых субъект не может опереться на право легитимного насилия и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей. То есть в данном случае акцентируется внимание преимущест- венно на одном из аспектов политического управления 2 . Авторы учебника «Политико-административное управление» пред- лагают рассматривать управление как многосторонний процесс вза- имодействия государственных и общественных структур, в котором невозможно четко отделить политику от государственного админи- стрирования, подчеркивая при этом, что понятие «государственное управление» само по себе уже нельзя применять без определенных оговорок, поскольку отношения в нем основаны в большей степени на горизонтальных, чем на вертикальных, связях 3 . Примерно такой же подход к политическому управлению фиксируется в содержательном двухтомном издании «Государственная политика и управление», в ко- тором также уделяется значительное место различным интерпретаци- ям политики и государственного управления 4 .

1 Шабров О. Ф. Политическое управление: Проблема стабильности и раз- вития. — М., 1997.

2 Пушкарева Г. В. Политический менеджмент: Учеб. пособие. — М., 2002.

3 См.: Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. — М., 2004.

4 Государственная политика и управление. Учебник: В 2 ч. Ч. I. — М.:

РОССПЭН, 2006; Ч. II. — М., 2007.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

15

В отечественной литературе встречаются подходы к политическо-

му управлению и как лишь к деятельности по выработке политическо-

го курса и его формулированию в виде государственных решений 1 . Но вместе с тем такая позиция существенно суживает предметное содер- жание политического менеджмента. В условиях реального политиче- ского процесса, однако, довольно трудно отделить выработку полити- ческого курса от действий по его реализации.

В самом общем виде политический менеджмент иногда понимают

как перевод политической системы или ее отдельных элементов из одного состояния в другое посредством целенаправленного воздейст- вия 2 . Суммируя разнообразие изложенных подходов, предмет полити- ческого менеджмента можно определить как изучение политического процесса, в котором реализуются субъектно-объектные управленче- ские отношения с точки зрения их целеполагания, условий возникно- вения, структуры, факторов влияния, тенденций развития и поведе- ния политических акторов. Предметное содержание политического менеджмента отражает схема 1.

менеджмента отражает схема 1. Схема 1. Схематическое

Схема 1. Схематическое содержание политического менеджмента (Источник: Политический менеджмент: Учеб. пособие. — М.: Изд-во Ин-та психотерапии, 2004. — С. 8.)

Политический менеджмент как система управления может эффек- тивно функционировать только тогда, когда достигается взаимодейст- вие, взаимопонимание между объектом и субъектом управления, когда

1 См.: Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управле- ния. — М., 2007.

2 Политический менеджмент: Учеб. пособие. — М.: Изд-во Ин-та психоте- рапии, 2004. — С. 9.

16

Политический менеджмент

на основе управляющего воздействия обе подсистемы (управляющая

и управляемая) способны перейти на самоуправление, саморегуляцию

политических процессов. Поэтому по своей сущности политический

менеджмент, не столько целенаправленное воздействие субъектов по- литики на объекты политического процесса, сколько их взаимодейст- вие в интересах достижения выдвигаемых целей. В целом же политический менеджмент — это специфический вид политического управления, в процессе которого политический субъ- ект стремится обеспечить достижение определенной цели преиму- щественно научно-технологическими способами и методами в про- тивовес административно-нормативным и принудительным. Политический менеджмент существует только в политической деятельности и является элементом деятельностных отношений как взаимодействие политической информации, политических субъектов

и соответствующих политико-управленческих технологий. Основной

задачей политического менеджмента является упорядочивание дея-

тельности какой-либо политической общности людей, исходя из целей

и норм, которые характерны для общности в целом.

1.1.1. Основные виды политического менеджмента

Как уже было показано, политический менеджмент позволяет решать различные задачи. Первоначально решением всех этих многообраз- ных задач занимались одни и те же люди. Н. Макиавелли, например, в одном лице был, пользуясь современным языком, и имиджмейкером,

и спичрайтером, и советником, и помощником. Однако возрастание значения политического менеджмента в со- временном политическом процессе привело к дифференциации и про- фессионализации деятельности в этой области. Появились люди, профессионально занимающиеся решением различных задач полити- ко-технологического управления. В настоящее время в большинстве случаев выделяются следующие основные виды политического менеджмента (см. также схему 2):

политический имиджмейкинг (формирование привлекательного для широких масс образа того или иного политика, государствен- ного деятеля);

электоральный менеджмент (организация и проведение избира- тельных кампаний);

политический брендинг (внесение в массовое сознание узнаваемых символов, значений, образов, способных в соответствии с целями субъекта политического управления сплачивать людей или, напро- тив, разъединять на соперничающие группировки);

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

17

регулирование политических конфликтов;

лоббистская деятельность (оказание воздействия на государствен- ных должностных лиц с целью принятия ими решения в интересах лоббирующей группы);

создание союзов и движения соглашений;

политический PR (формирование в массовом сознании узнаваемо- го положительного образа государственного учреждения или поли- тической организации).

или поли- тической организации). Схема 2. Основные виды
или поли- тической организации). Схема 2. Основные виды

Схема 2. Основные виды политического менеджмента

Перечисленные виды политического менеджмента различаются по целям, которые может ставить перед собой субъект политическо- го управления. Достижение каждой такой цели потребует от субъек- та разработки различных стратегий. Так, при формировании имиджа политический менеджер направляет усилия на формирование образа конкретного политика, создавая благожелательное отношение к нему широких слоев населения; при регулировании конфликтов — на по- иск точек соприкосновения во взглядах противоборствующих сторон и т. д. Вместе с тем разделение политико-технологического управления на различные виды достаточно условно. На практике приходится не- редко одному и тому же субъекту управления решать различные зада- чи, например создавать узнаваемый, понятный населению образ поли- тической организации и одновременно формировать имидж сильного, компетентного, заботящегося о нуждах простого человека лидера этой организации. Технологии лоббизма включают, как правило, не только поиск возможностей воздействия на лиц, принимающих государст- венные решения, но и формирование в глазах общественности образа группы интересов как силы, борющейся за процветание страны.

18

Политический менеджмент

Переплетение видов политико-технологического управления, их взаимодополняемость становятся возможными благодаря тому, что в их основе лежат общие принципы организации управленческого взаимодействия, общие технологические приемы достижения постав- ленных целей. Решение задач в рамках каждого вида политико-техно- логического управления требует усилий специалистов в различных областях. Например, в формировании имиджа политика участвуют ученые-аналитики, психологи, визажисты, спичрайтеры, специалисты PR, организаторы публичных акций, рекламисты. Такое функциональное разделение труда, подчеркнем, характерно для всех видов политического менеджмента. В его основе лежит слож- ность решаемых субъектом управления задач. А главным итогом этой функциональной дифференциации стало появление специалистов, исполняющих узкие функциональные обязанности в рамках поли- тико-технологического управления и обладающих для этого соответ- ствующими знаниями, навыками и умениями. Выделение особых видов специализаций дало основание для клас- сификации политико-технологического управления по профессио- нальному признаку. В соответствии с этим критерием Г. В. Пушкарева, в частности, выделяет следующие виды политического менеджмента: 1

аналитическое обеспечение политических кампаний;

политическая реклама;

политический PR как информационное обеспечение политических кампаний;

имиджмейкинг в узком смысле слова, включающий работу кон- сультантов с политиком с целью коррекции его поведения;

спичрайтинг, или написание текстов выступлений для политика;

организация и проведение массовых политических акций. Приведенный перечень видов политических технологий не являет- ся исчерпывающим. Рождаются новые профессии: ньюсмейкер (созда- тель событий, новостей или информационных поводов), спин-доктор (организатор пропагандистской кампании, направленной на снижение роли негативной для политического деятеля информации). Таким образом, политический менеджмент не только дифференцируется по видам решаемых задач, но и усложняется по профессиональному при- знаку.

1.1.2. Методология и методы политического менеджмента

В обществе функционирует множество социальных систем — по- литических, хозяйственных, научных, учебных и др. В каждой из

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

19

них существуют относительно самостоятельные элементы системы управления. Применительно к политической сфере эти элементы включают в себя субъект и объект управления, каналы связи и сред- ства управления. В системе политического менеджмента все ее отдельные звенья, элементы подсистемы объединены в целостный процесс, основной задачей которого является обеспечение целенаправленной, скоорди- нированной деятельности всех участников политического процесса. Одна из наиболее распространенных в современной литературе ха- рактеристик политической системы с точки зрения управления может быть представлена следующим образом. Субъект управления — управляющий элемент (политический ли- дер или политический орган) системы управления, осуществляющий управляющее воздействие на исполнителей, организующий, регули- рующий и упорядочивающий их деятельность, взаимодействие между собой. Объект управления — управляемый элемент, представляющий собой политические структуры, организации или ее отдельные под- разделения, должностных лиц организации, на которых направлено управленческое воздействие. Каналы связи (политические коммуникации) — направления вза- имного воздействия субъекта и объекта управления в системе (прямая и обратная связь), также воспринимающие информацию из внешней среды и передающие ее. Средства управления — политические технологии, методы и про- цедуры, которые обеспечивают передачу и восприятие управляющего воздействия на основе обмена информацией как внутри политической системы, так и за ее пределами. Политический менеджмент — это практическая деятельность, на- правленная на достижение конкретных политических целей. Эффек- тивность этой деятельности зависит во многом от знания тех приемов, способов, применение которых позволяет политическим акторам ре- шать поставленные задачи. Взаимосвязь с другими отраслями управ- ленческой науки, опора на вскрытые в них законы и закономерности, которые являются методологическими и для политического менедж- мента, вовсе не означает, что их необходимо включать в очерчиваемый предмет. Опираясь на уже достигнутое и установленное, прежде всего в менеджменте как таковом, политический менеджмент преломля- ет эти достижения с позиции собственного предмета исследования, вскрывая только ему присущие законы, закономерности, тенденции, особенности и пр.

20

Политический менеджмент

Системный подход основан на рассмотрении политического менед-

жмента как единого целого, состоящего из отдельных элементов, кото- рые связаны между собой таким образом, что изменение свойств одного или нескольких из них влечет изменение других элементов и системы

в целом. Чтобы познать целое, нужно раскрыть его сущность, состав, структуру, функции, интегративные факторы, коммуникации с внеш- ней средой, историю развития. Системный подход к изучению всей совокупности этих вопросов в области политического менеджмента

строится на ряде принципов. Один из них — принцип целостности, со- гласно которому взаимосвязь и взаимодействие элементов порожда- ют новые (системные) свойства объекта, не присущие его отдельным компонентам. Кроме того, выделим системно-компонентный принцип (изучение проблемы по составляющим ее компонентам); системно- структурный (характеристика структуры системы через выявление совокупности ее внутренних связей); системно-функциональный (рассмотрение функциональной зависимости между элементами), системно-интегративный (анализ системообразующих внутренних

и внешних факторов, обусловливающих формирование и функцио-

нирование системы); системно-коммуникационный (исследование объектов и проблем во взаимодействии с внешней средой); системно-

исторический (трактовка проблем в аспекте прошлого и будущего раз- вития). С системным подходом тесно связана комплексность изучения проблем политического менеджмента, представляющего собой специ- фическую форму конкретизации системности. Комплексный подход позволяет проводить исследования и оценки, а также экспертизу при- нимаемых решений с позиций разных отраслей знаний и разнопла- нового опыта, обеспечивая их взаимное согласование и интеграцию. В этом случае системность предстает в новом качестве, предполагаю- щем не только организационную полноту и целеустремленность, но

и полноту охвата всех аспектов влияния. Комплексность органически

входит в системность, хотя не всякая системность включает комплекс- ность. Если системный подход основывается на аспектной ориентации

в построении и функционировании системы, то комплексный под- ход — на ее разноаспектном формировании. Исторический подход предполагает исследование возникнове-

ния, формирования и развития проблем политического менеджмента

в хронологической последовательности с учетом влияющих на него

факторов и условий. Например, в развитии политического менедж- мента можно выделить несколько стадий: зарождение в конкретных социально-политических и экономических условиях, признание

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

21

и распространение, развитие, спад и пр. В связи с различиями целей управления на разных стадиях используются различные методы, со- ответствующие конкретным условиям. Поэтому при анализе проблем политического менеджмента особое внимание уделяется времени его образования и основным событиям развития в конкретной организа- ции. Для новой организации важен аналитический прогноз перспек- тив развития. Моделирование заключается в построении модели политического менеджмента, облегчающей изучение его свойств и особенностей. Оно включает ряд последовательных этапов: постановку задачи, констру- ирование модели, верификацию, применение и обновление модели. В управленческом моделировании широко используются вербальные, физические, графические и математические модели. Экономико-математические методы формализации процессов суть разновидность математического моделирования. Благодаря ним со- здается возможность не только применять в исследованиях качествен- ные оценки явлений и процессов, но и пользоваться количественными измерениями, обеспечивающими достоверность и объективность ана- лиза. Экономико-математические методы применяются для решения задач оптимизации планов, формирования цен, распределения ресур- сов и др. В связи с этим широко используются линейное и динамиче- ское программирование, теория массового обслуживания, теория игр, методы множественной корреляции и дисперсионного анализа. Экспериментирование как общенаучный метод предполагает про- ведение экспериментов. В отличие от простого опыта, эксперимент — это научно поставленный опыт, проводимый на базе методики, раз- работанной специалистами с целью проверки тех или иных гипотез, нововведений и изменений в системе политического менеджмента. При осуществлении экспериментов используются такие важнейшие принципы, как целенаправленность, «чистота» и методическая разра- ботанность вопросов выделения и фиксирования исходных факторов; даются оценки достигнутых результатов эксперимента. Основными возможными результатами управленческого экспери- мента могут стать:

решение о принятии проверяемого нововведения или отрицатель- ная его оценка;

формулирование, научное и практическое обоснование новых тео- ретических и методических положений науки управления;

развитие системы методов научного менеджмента, повышение их научной обоснованности.

22

Политический менеджмент

В современных условиях перехода к принципиально новым эко-

номическим и управленческим отношениям роль экспериментирова- ния неизмеримо возрастает. Экспериментальной проверки требуют многие управленческие нововведения в области политического ме- неджмента, направленные на изменения политики управления, его

модели, алгоритмов, технологии, процессов и др. С помощью экспери- ментов ведется и сам поиск научно обоснованных инноваций, полез- ных для решения целей и задач политического менеджмента. Таким образом, ценность управленческого экспериментирования не только

в его практической направленности на решение проблем политическо-

го менеджмента, но и в том, что оно служит источником новых идей,

гипотез, теоретических положений, то есть позволяет комплексно по- дойти к исследованию проблем теории и практики управления.

В политическом менеджменте широко применяются такие методы,

как анкетирование, тестирование, интервью, опрос, наблюдение, ана- лиз документации. Социологические исследования выявляют причи-

ны отклонения от запланированных целей, определяют направления действий и возможные мотивы поведения людей. Результаты же могут

быть представлены в виде прогнозов реакции персонала на определен- ные управленческие решения, рекомендаций по формированию соци- ально-психологического климата в организации и т. д. Специфика политического менеджмента и особое его место в систе- ме общего менеджмента оказывает влияние на формы, масштабы и ре- зультативность применения в нем общенаучных методов и конкретно научных методов. Такой вывод, в частности, органично вытекает из рассмотрения соответствующих проблем. Изменения в составе обще- научных методов отражают развитие методологического базиса всех наук и пополняют методический инструментарий науки управления.

В отличие от общенаучных методов, прикладные методы включают

в себя методический инструментарий, разработанный и используемый

специально для решения проблем и задач собственно управленческой деятельности. Специфические методы, применяемые в политическом менеджмен- те, характеризуются большим разнообразием, отражающим множест- венность целей, преследуемых в политической сфере. Этим объясня- ется возможность разных подходов к определению состава и выбору наиболее приемлемых для организации способов решения ее проблем. Задача облегчается проведением классификации всей известной сово- купности менеджмента. В специальной литературе чаще всего исполь- зуются такие критерии классификации менеджмента с такими его сто- ронами, как содержание, мотивация, организационные формы и сфера применения.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

23

По первому критерию — содержанию методов управления — вы- деляют группы организационно-распорядительных, экономических, социально-психологических способов воздействия. В группу организационно-распорядительных методов включаются все способы воздействия на исполнителей путем построения и совер- шенствования структуры политического менеджмента, установления

круга полномочий, прав и обязанностей его субъектов, а также нося- щие методический характер административные распоряжения, ин- струкции и руководящие документы, необходимые для четкого взаи- модействия в процессе управления. Экономические методы представлены такими способами управле- ния, как политико-хозяйственный расчет, планирование, экономиче- ское стимулирование, а также политико-экономическими инструмен- тами в виде цен, финансов, кредита и т. п. Группу социально-психологических методов составляют способы воздействия на поведение субъекта политического менеджмента — личности, коллектива и на состояние всего общества — путем активи- зации их творчества, инициативы, создания благоприятного климата

в политической организации и др. При этом используется следующий

инструментарий: планирование социального развития, обнародование результатов социологических исследований, поддержание традиций

и национальной культуры, распространение передового опыта и пр. По мотивационному критерию выделяются методы: а) материаль- ной мотивации; б) моральной мотивации; в) властной, принудитель-

ной мотивации. Главная роль в данной классификации отводится по- вышению заинтересованности субъектов политического менеджмента

в реализации управленческих решений. По организационным формам

методы управления подразделяются на единоличные, коллегиальные

и коллективные. По сфере применения методы политического менеджмента могут быть общими (относимыми ко всей системе) и локальными (приме-

няемыми в ее отдельных частях). В последнее время в зарубежной ли- тературе широко используется классификация методов менеджмента по четырем критериям: функции и подразделения организации; цели; пользователи; ресурсы. Они дают объемное представление о системе методов управления в рыночной экономике, отражая их реальное мно- гообразие, многогранность и многомерность. В политическом менеджменте раскрывается наиболее ощутимо системообразующее управленческое начало по отношению не только

к объекту управления, но и очевидное доминирование по отношению

к другим видам менеджмента. В первую очередь необходимо выделить

24

Политический менеджмент

приоритеты в средствах управления. Известно, что можно опираться на разные средства управления, и в зависимости от того, каким сред- ствам мы отдаем приоритет, управление может быть командно-адми- нистративным, экономическим, политическим, социально-экономиче- ским или технократическим. Дадим краткое определение каждому из этих типов. В командно-административном управлении главным фактором является управленческая деятельность, а главной опорой менедже- ра — административное указание, или команда, выполнение которой жестко контролируется; система ответственности соответствует по- требностям такого контроля. Это управление нам хорошо известно по недавнему советскому прошлому. Политический менеджмент характеризуется приоритетом поли- тических средств воздействия над прочими средствами, в том числе

и административными. Эффективность политического менеджмента во многом зависит от успешного соединения высокого профессионализма специалистов- управленцев и высокого уровня общественной управленческой са- модеятельности населения. В. Д. Зимина и Н. А. Борисов выделяют два основных критерия эффективности современного политического управления в целом:

результативность политического управления (решение управлен- ческих задач с наименьшими затратами общественного труда и вре- мени, с наибольшими конечными результатами);

демократизация политического управления (масштабы участия граждан в управлении и повышение их управленческой сознатель- ности и компетентности) 1 . В современном обществе роль и значение политического менедж- мента существенно увеличиваются в силу возрастания роли масс в политической жизни общества; либерализации и демократизации

массового сознания; демократизации общества в целом, превращения политических партий и общественных организаций в самостоятель- ные политические субъекты. Современный этап развития представлений о менеджменте связан с так называемой менеджерской революцией середины ХХ в. В сере- дине 50-х гг. XX в., когда возник настоящий менеджмент-бум, идея менеджерской революции охватила сферу не только научного, но

и обыденного сознания. Академическая наука подключила теорию ме- неджерской революции (МР) к объяснению социальной структуры.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

25

В 1953 г. П. Сорокин заявил о трансформации капиталистического

класса в менеджментский, а Т. Парсонс — о переходе контроля над производством, принадлежавшего когда-то семьям, — собственникам

корпораций, к управленческому и техническому персоналу. В 1958 г. Д. Белл ввел термин «молчаливая революция» для обозначения MP и дал ей свою интерпретацию. В 1959 г. Р. Дарендорф, виднейший теоретик MP, отмечал, что законная собственность и формальный контроль отныне разделены окончательно и поэтому традицион- ная теория классов потеряла какую-либо аналитическую ценность.

В 1960-е гг. поток литературы о MP увеличивается, появляются рабо-

ты Р. Симеонса, Г. Ленски, Э. Гидденса, Й. Шумпетера, Р. Самуэльсо- на, Н. Смелзера. Политическое управление как новая область знания, охватываю- щая целый комплекс политико-управленческих дисциплин, сформи- ровалась во второй половине XX в. в США. Этот сложный научный комплекс образовался на стыке предметных полей трех «кластеров» социально-гуманитарных дисциплин:

социально-политического (политическая, социологическая, эконо- мическая науки);

когнитивно-эпистемологического (философия, психология и ин- формационно-коммуникативные исследования);

менеджериального (государственное администрирование, органи- зационная теория, общий менеджмент и др.). Управление как функция политических систем представляет собой сложную многоплановую проблему, связанную с решением целого комплекса крупномасштабных задач координации экономических, со- циальных, политических проблем в обществе. Специфика последнего определяется статистическим характером действующих в нем обще- ственных законов. Смысл и предназначение управления заключают- ся в том, чтобы способствовать проявлению закономерных тенденций в политическом развитии и таким образом содействовать оптимально- му функционированию и развитию общества как единого целого. При этом необходимо учитывать поливариантность самого политического процесса, которая может проявляться в неодинаковых формах. В 1970-е гг. менеджмент-бум начинает стихать. Растет недоверие к официальной доктрине MP, которую считают уже чисто идеологи- ческим или философским явлением. Идея менеджерской революции отражает скорее символ веры управляющих, чем новую реальность, которая все больше стала заявлять о себе в 1980-е гг. В настоящее время в США и других развитых странах менеджмент охватывает не только политическую, производственную, но и непра-

26

Политический менеджмент

вительственную сферу. Менеджмент универсален и готов перестроить любую область человеческой деятельности на рациональных началах. Современное понимание сущности политического менеджмента пред- полагает плюрализм различных подходов, речь о которых идет ниже. Что касается России, то в нашей стране управленческие револю- ции также имели место, но со своими специфическими проявлениями. В XX в. Россия дважды совершала крупномасштабный переход от од- ного типа общества к другому. В 1917 г. она перешла от капитализма к социализму, а в 1991 г. совершила обратное движение — от социализ- ма к капитализму. В том и в другом случае глобальный переход пред- ставлял собой прежде всего управленческую революцию. Изменение социальных и экономических устоев общества в 1917 г. и в 1991 г. про- исходило «сверху» и представляло собой не естественно-историческое развитие, а планируемый и управляемый политической элитой пере- ворот. В первой и во второй управленческой революциях выгоды от пе- реворота получила прежде всего небольшая группа людей, стоящая у власти. В 1917 г. это была большевистская элита, ориентированная на установление диктатуры пролетариата и отвергавшая ценности эк- сплуататорского общества, а в 1991 г. — демократическая элита, отвер- гавшая ценности социализма и коммунизма и пытавшаяся установить в стране политический плюрализм западного типа. Таким образом, первая и вторая управленческая революции со- вершались с диаметрально противоположных позиций, преследовали разные цели, ориентировались на различные идеалы и принципы. Обе революции совершались «сверху» меньшинством населения. В обоих случаях революцию совершала группа интеллектуалов, стоящая в оп- позиции к правящей политической элите: в 1917 г. — к временному буржуазному правительству, в 1991 г. — к советскому партийно-го- сударственному руководству. После того как революция свершалась, находящиеся в оппозиции интеллектуалы захватывали власть и ста- новились правящей управленческой элитой. После первой и второй управленческих революций оппозиционное меньшинство, которое захватывало в России власть, через короткое время отказывалось от первоначальных идеологических, а иногда и политических претензий и превращалось в группу обычных функционеров и чиновников, для которых главными вопросами становились удержание власти в своих руках и решение насущных хозяйственных вопросов.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

27

Контрольные вопросы и задания

1. Что выступает в качестве объекта политического менеджмента?

2. В чем заключается предметное содержание политического менедж- мента?

3. Каким образом можно охарактеризовать методологические основа- ния политического менеджмента?

4. Каким образом можно повысить эффективность политического ме- неджмента?

5. В силу каких причин роль и значение политического менеджмента в современных условиях существенно возрастают?

6. В чем заключается общее и особенное у политического управления и политического менеджмента?

Литература

1. Горчева А. Ю. Политический менеджмент постсоветской России. — М.: Изд-во МГУ, 2003.

2. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. I. — М.: РОССПЭН, 2006; Ч II. — М.:

РОССПЭН, 2007.

3. Зимина В. Д., Борисов Н. А. Политическое управление: Учебник. — М.: РГГУ, 2008.

4. Плясуля Г. И. Политический менеджмент: Учеб. пособие. — Ново- сибирск: Изд-во СибАГС, 2009.

5. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. B. C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. — М., 2004.

6. Политический менеджмент: Учеб. пособие / Науч. ред. д. психол. н., проф. А. А. Деркач. — М.: Изд-во Ин-та психотерапии, 2004.

7. Политическое управление и публичная политика XXI века: Сбор- ник / Российская ассоциация политической науки. — М.: РОС- СПЭН, 2008.

8. Публичная политика. От теории к практике / Дж. Андерсон [и др.]. — СПб.: Алетейя, 2008.

9. Пушкарева Г. В. Политический менеджмент: Учеб. пособие для сту- дентов управленческих специальностей вузов. — М.: Дело, 2002.

10. Управление общественными отношениями: Учебник / Под общ. ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС, 2009.

28

Политический менеджмент

1.2. Методологические основания политического менеджмента

Понятие «методология» имеет два основных значения: общетеорети- ческое и конкретное. В рамках общей теории рассматриваются вопро- сы, определяющие научный и дисциплинарный статус данной отрасли знаний (в нашем случае — политической), ее объект, связь с практи- кой, специфические особенности, взаимодействие с другими науками и формами общественного сознания. Например, к методологической

сфере относится такой вопрос, как двойственность политики, о кото- рой говорят как о науке и одновременно как об искусстве.

В справочной литературе методология рассматривается также

в узком и широком смыслах. «В узком смысле методология пред-

ставляет собой совокупность познавательных средств, методов, при- емов, используемых в какой-либо науке. В широком смысле слова методология науки изучает научное знание и научную деятельность

в целом» 1 .

В структуре политического менеджмента выделяют три уровня ис-

следовательских подходов:

теоретический, который состоит в разработке основополагающих теоретических установок относительно общих параметров ситуа- ции, идеальных типов явлений, тенденций изменений и др., на базе которых формулируются исследовательские гипотезы;

отраслевой, позволяющий выявлять уровень (стабильный — не- стабильный, долгосрочный — краткосрочный и т. п.) и тип области властных отношений (межнациональный конфликт, социальная политика и др.), в рамках которой формируется данная ситуация, требующая выработки соответствующей технологии;

микроприкладной ситуационный, локализующий ситуацию и син- хронизирующий ее оценку с видением политического процесса в целом.

В нашем случае мы ограничимся характеристикой тех методологи-

ческих построений и исследовательских подходов в области современ- ной политической науки, которые в наибольшей степени оказывают воздействие на направленность и эффективность практического при- менения методов и технологий политического менеджмента.

В современной политологической литературе теоретические ме-

тоды, предназначенные для объяснения политико-технологическо- го управления, иногда условно подразделяют на различные группы.

1 Глинский Б. А., Баксанский О. Е. Методология науки: когнитивный ана- лиз. — М., 2001. — С. 8.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

29

Так, Г. В. Пушкарева выделяет две основные из них. Первая группа методов предназначена для аналитического конструирования поли- тико-технологического управления как целостности, как особого сег- мента политической реальности, имеющего свои особые качественные характеристики, позволяющие выделить его из многообразия других социальных и политических феноменов. Вторая группа методов ори- ентируется на исследование действий участников политико-техноло- гического управленческого процесса 1 . Эти группы методов решают две разные познавательные задачи:

первая стремится выработать оптимальный способ изучения поли- тико-технологического управления как объективно существующего и развивающегося процесса, вторая — найти механизмы понимания политической деятельности отдельных индивидов. Остановимся вна- чале на краткой характеристике первой группы методов. В других случаях применяется типология теоретико-методических подходов с учетом комплексного и многогранного характера полити- ческого управления и включающая в себя такие подходы, как:

философский (управление анализируется с точки зрения проявле- ния в нем сущностных самоуправляющихся свойств общества);

социологический (управление анализируется с точки зрения кор- релятивной зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов);

экономический (управление анализируется с точки зрения как об- щественных затрат на формирование и осуществление, так и обще- ственной пользы и социального эффекта);

психологический (управление анализируется с точки зрения меха- низма психологического взаимодействия людей);

исторический (управление анализируется с точки зрения его места и роли в различных типах цивилизаций);

этический (управление анализируется с точки зрения нравствен- ных ценностей);

праксеологический (управление анализируется с точки зрения раз- нообразных видов человеческого труда, а также средств труда) 2 . Среди существующего плюрализма различных исследовательских подходов к анализу политического менеджмента можно выделить так- же следующие:

директивный (кратологический) — политическое управление мы- слится как специфическая деятельность, сущность которой состав-

1 См.: Пушкарева Г. В. Указ. соч. — С. 44–65.

2 См.: Зимина В. Д., Борисов Н. А. Указ. соч. — С. 59.

30

Политический менеджмент

ляют властное веление, директива, приказ, исходящие, как прави- ло, от всего государства или отдельных его органов;

структурно-функциональный (системный) — политическое управ- ление рассматривается как часть единого социального целого (со- циальной системы);

коммуникативный — политическое управление представляется как специфический вид социальной коммуникации. Важнейшим исследовательским подходом в политическом ме- неджменте является системный подход. Он ориентирован не на ана- литические, линейно-причинные методы исследования, а на анализ целостных интегративных свойств объекта, выявление его связей и структуры. Теория систем ставит на первый план задачу синтеза, но такого синтеза, который не завершает анализ, а выступает в качестве исходного принципа исследования. Общая теория систем и положения системного подхода представ- лены в исследованиях Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда. «Структуру социальных систем, — писал Т. Парсонс, — можно ана- лизировать, применяя четыре типа независимых переменных: ценно- сти, нормы, коллективы и роли. Ценности занимают ведущее место в том, что касается исполнения социальными системами функции по сохранению и воспроизводству образца, так как они суть не что иное, как представления о желаемом типе социальной системы… Нормы, основная функция которых — интегрировать социальные системы, конкретны и специализированы применительно к отдельным социаль- ным функциям и типам социальных ситуаций… Коллективы принад- лежат к числу тех структурных компонентов, для которых наиболее важна целедостиженческая функция…» 1 Общая теория социальных систем позволила американским поли- тологам Д. Истону, Г. Алмонду, К. Дойчу и их последователям создать широко распространенные сегодня теории политической системы. Так, Д. Истон сосредоточил главное внимание на самой политиче- ской системе, рассматривая ее как совокупность тех взаимодействий, посредством которых ценности авторитарным способом приносят- ся в общество. Для внутренней организации политической системы ключевым свойством, характерным и для других социальных систем, является исключительно гибкая способность реакции на условия своего функционирования. С помощью самых разнообразных меха- низмов политическая система реагирует на воздействие окружающей среды (физическое, биологическое, социальное и психологическое

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

31

окружение). Она дает импульсы на своего рода «входе» в политиче- скую систему, последняя же вырабатывает решения и реализует их на «выходе». Политическая власть не тождественна власти государства

либо отдельных его институтов. Согласно Истону, это целостная, но

в принципе непознаваемая сущность («черный ящик»). Однако сами

функциональные структуры власти и властные отношения по-преж- нему характеризовались им лишь в общем плане 1 . Г. Алмонд, развивая системный подход, сосредоточил свое внима- ние на связях политической системы с окружающей средой. С этой

целью он ввел новую категорию «роль» (вместо институтов, органи- заций и групп) и выделил три больших класса объектов, включенных

в политическую систему: специфические роли или структуры — за-

конодательные органы, бюрократия; ролевые обязанности — монар- хи, законодатели, администраторы; конкретная общественная поли- тика. Главное интегрирующее начало общества Алмонд видит в полити-

ческой культуре, то есть во взглядах и позициях людей и групп относи- тельно политической системы и ее разных составляющих. «Если сфор- мулировать это несколько по-иному, — пишет он, — то политическая система представляет собой совокупность институтов (таких как пар- ламенты, бюрократии и суды), которые формулируют и воплощают

в жизнь коллективные цели общества или существующих в нем групп.

<…> Правительства составляют ядро политических систем, но послед- нее охватывает собой и важные части окружения, в котором действуют правительства. Политика — нечто большее, нежели деятельность по отправлению власти и осуществлению принуждения, — это, в частно- сти, и политические организации, такие как партии и группы интере- сов…» 2 В смысле вышеизложенного сама технология политического управ- ления предусматривает согласование целей глобального уровня (на- циональная идея); интеграцию различных групп путем нахождения баланса их интересов; легитимацию власти. Концепция Парсонса, как одна из наиболее всеобъемлющих и раз- работанных теорий социального действия, стала отправной точкой для появления целого ряда теорий, исследовательских подходов и ме- тодов, во многом детерминирующих эффективность политического менеджмента. Среди них выделяются такие, как:

1 См.: Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология ми- ровой политической мысли: В 5 т. — М., 1997. Т. 2. — С. 642.

2 Алмонд Г. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор / Г. Ал- монд [и др.]. — М., 2002. — С. 37–38.

32

Политический менеджмент

структурный функционализм (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, Р. К. Мертон, Л. А. Козер) рассматривает общество как объектив- ную реальность, состоящую из взаимосвязанных и взаимозависи- мых частей, развитие и функционирование которой может быть объяснено только «изнутри»;

теория конфликта (Р. Дарендорф, Дж. Рекс, Д. Локвуд) определяет «императивно координированные ассоциации» как организации, в которых существует «господство», создающее условия для конф- ликта;

теория рационального выбора и теория обмена (Дж. Хоманс, П. Блау) исследуют социальное поведение в рамках взаимодей- ствия людей, которое не может быть ничем иным, как процессом обмена, подобным экономическому. В основе этой методологиче- ской концепции лежит суждение о существовании универсального стремления человека к получению максимального вознаграждения минимальной ценой — так называемый закон выгоды;

теория социального поля (топологический анализ П. Бурдье), в рам- ках которой политика рассматривается в категориях политиче- ского пространства, или политического поля. Предполагается, что каждый человек, обладая определенными статусами, ресурсами, за- нимает соответствующую нишу в многомерном политическом или социальном пространстве. Но для того, чтобы обстоятельнее охарактеризовать современные подходы к политическому менеджменту, необходимо прежде всего по- нять проблематику взаимоотношений общества и государства в сфере управления общественными делами в современных условиях. Среди нескольких современных концепций, положенных в осно- ву анализа роли государства в управлении общественными делами, взаимосвязи политики и управления с позиций задач политического менеджмента наиболее перспективными, обладающими высоким эв- ристическим потенциалом представляются теории governance (нового способа управления), нового государственного менеджмента и поли- тических сетей (policy network). Эти теории исходят из того, что в со- временную эпоху эффективное государственное управление не может быть основано на использовании старых принципов деятельности ие- рархических, бюрократических структур. Вместе с этим они отверга- ют и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении. Общий смысл концепции governance состоит в том, что государ- ственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализиро- ванность и регламентированность; оно базируется скорее на горизон-

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

33

тальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. В про- тивовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и дого- вор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществляется правительствами, бюрокра- тией и парламентами, новая — все больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизо- ванной и закрытой, то сейчас она должна стать доступной и открытой для всех. Понятие governance отражает изменения в отношениях между граж- данским обществом и публичной властью, а также внутри организаци- онной структуры государства. Таким образом, общим знаменателем новой идеологии публичного управления стал тезис о том, что в современных условиях эффектив- ность решения общественных задач определяется не столько бюрокра- тической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с общест- вом. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в каче- стве одного из агентов координации общественных дел. Наряду с ним в новую систему управления попадали бизнес-структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные ор- ганизации. Возникла разветвленная сеть агентов публичного управ- ления, между которыми устанавливались отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности. При этом сам термин «политика» рассматривается в комплексе смыслов общест- венно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д. Приоритетность самого человека в governance-управлении — это его первая отличительная черта, отражающая фундаментальные цен- ности европейской науки и культуры. С нею связана и вторая — стремление понять человека, чтобы осуществлять эффективный социальный контроль. Как отмечают английские управленцы и политологи М. Хилл и П. Хьюп — авто- ры монографии, специально посвященной раскрытию потенциала governance-управления, «если мы не понимаем, мы весьма вероятно

34

Политический менеджмент

окажемся не в состоянии контролировать» 1 . Для governance-управле- ния контроль важен, но не любой ценой, что характерно для авторитар- ных и особенно тоталитарных методов управления, а основанный на глубоком анализе, понимании происходящих социальных, экономи- ческих, политических процессов, на стремлении раскрыть потенциал всех субъектов этих процессов. Governance-управление — демократи- ческое по своей сути. В нем познавательное и ценностное не противо- стоят, а стремятся навстречу друг другу. Контроль служит человеку, а не наоборот. Как отмечает Л. В. Сморгунов, суть стоящих за термином governance принципов состоит в развитии идей теории политических сетей, когда больше внимания уделяется способу управления, вопросам открыто- сти власти для общественной дискуссии, моральным критериям оцен- ки управленческой деятельности 2 . Содержательный смысл концепции политических сетей состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и кор- поративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества по- литических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависи- мостью, добровольным сотрудничеством и равноправием. В этом случае политическое управление становится не односторон- ним, а многосторонним процессом, изменяет не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Границы становятся бо- лее проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительствен- ными и иными общественными структурами каждый раз становится объектом переговоров. Политические сети обладают рядом характеристик, которые отли- чают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публич- ных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, част-

1 Hill M., Hupe P. Implementing Public Policy: Governance in Theory and in Practice. London: Sage Publication, 2003. 2 Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. I. Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006. — С. 235–247.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

35

ных, общественных организаций и учреждений, которые имеют неко- торый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки согла- шений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминиро- вания ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаи- модействие. Между участниками сети существует ресурсная зависи- мость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая- либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности фор- мирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет собой договорную структуру, состо- ящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государ- ственных и негосударственных образований в определенной сфере по- литики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы 1 . Таким образом, уже в силу своего предметного своеобразия сетевой подход к характеристике политического пространства ока- зывается весьма плодотворным для реализации задач политического менеджмента. Подобное суждение в полной мере относится также к концепции нового государственного менеджмента, оформившейся в рамках поли- тико-управленческой науки в 80-е гг. XX в. Появление этой концепции во многом явилось ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической

1 См. подробно: Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология:

Учебник. — М.: РОССПЭН, 2002. — С. 95–113; Государственное управление и политика. — М., 2006. — С. 235–247.

36

Политический менеджмент

организации, централизации, стабильности организации и государст- венной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и со- ответствующие ей реформы были стимулированы резким падением доверия населения к традиционному государственному управлению. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в настоящее время в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет также своих сторонников во Франции, Германии, северных странах, Японии. Выделяются следующие особенности перехода к государственному менеджменту:

приверженность действию и изменению, а не устойчивости, опре- деленной норме;

опора на принцип субсидиарности в современном управлении, что означает большую близость к клиенту, децентрализацию и относи- тельную свободу всех звеньев управления;

активный выбор управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам кон- кретного человека;

новый критерий эффективности деятельности системы государст- венного управления, ориентированный на качество услуг и рента- бельность. Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора и рыночных установках относитель- но публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Иначе говоря, в новом государственном менеджменте доминирует экономический подход к управлению. Вторым интеллектуальным источником нового публичного менедж- мента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и возможность измерения эффективности дея- тельности. В научной и учебной литературе хорошо известна книга по этой проблеме, опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером, — «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства транс- формирует публичный сектор» 1 . Ее содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель: 1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; 2) скорее предо-

1 Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York [et al.]: A Plume Book, 1992.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

37

ставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; 3) включение конкуренции в предоставление услуг; 4) организация посредством скорее задач, чем правил; 5) вкладывание капиталов в ре- зультаты, а не в намерения; 6) интенсивная ориентация на потреби- теля; 7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; 8) внимание скорее профилактике, чем лече- нию; 9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; 10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных на- мерений 1 . Среди наиболее существенных отличий данной концепции управ- ления от традиционного государственного менеджмента можно вы- делить несколько. Во-первых, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то вре- мя как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является профессиональная коман- да, члены которой работают вместе сначала и до выполнения опреде- ленного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая вы- полняет организационную работу и осуществляет контроль в соответ- ствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терми- нах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государствен- ный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он осно- вывается на институциональном дизайне и выборе. Для политического менеджмента имеют также существенное зна- чение такие положения нового государственного менеджмента, как его стремление уйти от разделения между политикой и управлением и его устремленность к осуществлению публичной политики. В этом плане государственная администрация в целом и чиновни- чество рассматриваются не как простой исполнитель внешне вырабо- танных решений, а как участник их принятия и поиска эффективных моделей осуществления. Кроме того, важно отметить, что ключевым понятием всего концепта политического менеджмента становится тер- мин «руководство», заменяющий собой такие прежние понятия, как «администрирование» и «управление». Руководство при этом понима- ется как система кооперации общественных, государственных и меж-

1 Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. I. Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006. — C. 213.

38

Политический менеджмент

дународных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооператив- ных отношений, а не простого администрирования. Именно государ- ство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, стано- вясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стан- дарт деятельности. И конечно же, для реализации задач политиче- ского менеджмента существенное значение имеет центральное для концепции нового государственного менеджмента понятие «эффек- тивность». «Главной идеей “государственного менеджмента” в запад- ноевропейских государствах, по-видимому, является эффективность, даже в более узком смысле — экономическая эффективность. Имен- но последнее есть то, что отличает государственный менеджмент как набор принципов и практики от более привычного “государственного управления”» 1 . Еще одной идеей нового государственного менеджмента, весьма значимой для менеджмента политического, является стремление рас- сматривать управление в публичном секторе как деятельность, ориен- тированную на конечного потребителя оказываемых услуг. Теоретические различия между обозначенными концептуальны- ми позициями очевидны. Каждая из них объясняет некоторые аспек- ты лучше, чем другая. Вот почему плюрализм взглядов характерен не только для политической теории, но и может иметь место в политиче- ской практике. Сложность и противоречивость политического управления в со- временном демократическом обществе делает невозможным создание некоего универсального теоретического метода политического менед- жмента как специфической области наукознания. Это, естественно, предполагает разработку и появление и иных, наряду с уже устоявши- мися в науке, теоретических подходов и методов. Каждый из этих подходов обладает познавательным ресурсом, по- скольку высвечивает какую-то особую грань управления. При этом он выполняет свою познавательную функцию. И наконец, единство сущ-

1 Coombes D. The Place of Public Management in the ModernEuropeanState // Innovations in Public Management Perspective from East and West Europe / Eds. T. Verheijen and D. Coombes. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA:

EdwardElgar, 1998; Государственная политика и управление. Ч. I. Концепции и проблемы государственной политики и управления. — С. 221.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

39

ности управления предполагает, что различные аспекты исследования управления должны быть между собой логично согласованы. Именно от этого зависит эффективность управленческой деятельности на том или ином уровне ее реализации. Политическое управление представ- ляет собой систему как совокупность взаимосвязанных и взаимодей- ствующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств этих элементов. При этом под элементом понимается минимальный, неделимый компонент системы. Применяющаяся при исследовании систем управления классифи- кация его методов прошла эволюционное развитие. Первоначально среди них выделяли два класса: детерминированные и вероятностные (статистические). Затем появились сложные классификации с обяза- тельным наличием следующих методов:

аналитических (применяются в тех случаях, когда знания о процес- сах и событиях в некотором интервале времени позволяют полно- стью определить их поведение вне этого интервала);

статистических (отображают систему с помощью случайных со- бытий, процессов, которые описываются соответствующими веро- ятностными характеристиками и статистическими закономерно- стями);

теоретико-множественных (представляют сложную систему в виде совокупности множеств и отношений между ними);

логических (означают перевод системы и отношений в ней на язык одной из алгебр логики);

графических (используются наглядные изображения объекта). В ходе практической реализации конкретных задач политического менеджмента применяются также методы, получившие известность в политическом анализе и прогнозировании:

мозгового штурма (систематическая тренировка творческого мыш- ления, которая нацелена на открытие новых идей и достижение со- гласия группы людей на основе интуитивного мышления);

сценариев (декомпозиция задачи исследования, которая предусма- тривает выделение набора отдельных вариантов развития событий, в совокупности охватывающих все возможные варианты развития);

Дельфи (неоднократно повторяемое анкетирование);

дерева целей (использование иерархической структуры, получен- ной путем разделения общей цели на подцели);

морфологические методы (систематическое определение всех воз- можных вариантов решения проблемы или реализации системы путем комбинирования выделенных элементов или их признаков);

40

Политический менеджмент

экспертных оценок (индивидуальная оценка эксперта о достовер- ности и значимости того или иного события);

организованных стратегий (рассмотрение системы всякий раз с не- ожиданно новой точки зрения: стратегия функционально-целевого

анализа; стратегия анализа противоречия; стратегия преодоления барьера; стратегия использования информации; стратегия поиска идеи, противоположной общепринятой или наиболее очевидной; стратегия оценочных суждений). К логическому аппарату исследования системы политического ме- неджмента, как и политического управления в целом, относятся следу- ющие формы мышления:

понятие — утверждение о предметах в их существенных признаках;

суждение — утверждение о связи между предметом и его призна- ками;

умозаключение — процесс появления из уже имеющихся суждений нового суждения. И следующие логические реальности:

вопрос — выраженная вопросительно мысль, направленная на уточ- нение или дополнение знаний;

гипотеза — предположение об определенной совокупности единиц исследования или структуре социальных объектов, которые под- тверждаются или опровергаются в ходе исследования;

доказательство — логическая операция обоснования истинности какого-либо суждения с помощью других истинных и связанных с ним суждений;

классификация — систематическое распределение предметов кон- кретного множества по классам, возникающее в результате после- довательного многоступенчатого деления 1 . В целом же, на наш взгляд, применение конкретных методов поли- тического анализа целесообразно рассматривать при описании отдель- ных видов технологий политического менеджмента, о чем пойдет речь далее в разделе 3.

Контрольные вопросы и задания

1. Можно ли обнаружить преемственность в концепциях политиче- ского управления? Если да, то в чем она проявляется?

2. Как политические реалии влияют на формирование теорий поли- тического управления в современном мире? Приведите конкрет- ные примеры.

Раздел 1. Политический менеджмент: теория и методология

41

3. Политика, власть, управление, политическая система: как соотно- сятся эти понятия?

4. Что понимается под методологическими основами учебной дис- циплины «Политический менеджмент»? Выделите в технологии овладения ее содержанием традиционные и инновационные ком- поненты.

5. В чем специфика понятия «руководство» в концепции государст- венного менеджмента?

6. Какие положения нового политического менеджмента в наиболь- шей степени оказывают воздействие на политический менеджмент?

Литература

1. Горчева А. Ю. Политический менеджмент постсоветской России /

А. Ю. Горчева. Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. Фак.-т журна-

листики. — М.: Изд-во МГУ, 2003.

2. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. I. — М.: РОССПЭН, 2006; Ч. II. — М.:

РОССПЭН, 2007.

3. Зимина В. Д., Борисов Н. А. Политическое управление: Учебник. — М.: РГГУ, 2008.

4. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред.

B. C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. — М., 2004.

5. Политическое управление и публичная политика XXI века: Сбор-

ник / Отв. ред. О. В. Гаман-Голутвина [и др.]. — М.: РОССПЭН,

2008.

6. Пушкарева Г. В. Политический менеджмент: Учеб. пособие для сту- дентов упр. специальностей вузов / Г. В. Пушкарева. Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Фак.-т гос. упр., Акад. нар. хоз-ва при Прави- тельстве Рос. Федерации. — М.: Дело, 2002.

7. Управление общественными отношениями: Учебник / В. С. Кома- ровский [и др.]. Под общ. ред. В. С. Комаровского. Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС, 2009.

Раздел 2

Субъекты политического менеджмента

2.1. Государство как основной субъект политического менеджмента в современной России

Одно из наиболее существенных значений понятия «государство»

заключается в том, что государство — это центр системы публичного управления, представляющий собой совокупность институтов, полно- мочий, норм и символов, определяющих его место в системе публич- ного управления.

В этом качестве государство и его институты выступают наиболее

значимым субъектом политического менеджмента. С другой стороны, любой иной субъект политического менеджмента — партии, политиче- ские элиты, политические лидеры, группы давления — в своем стрем- лении обеспечить средствами политического менеджмента реализа-

цию своих целей не может не взаимодействовать с государством и его институтами. На федеральном уровне государство как субъект политического менеджмента выступает как иерархически организованная система федеральных органов власти и управления и других структур, выпол- няющих управленческие функции в той мере, в какой они подчинены федеральному центру.

В современном федеративном государстве, включая и Россию, фе-

деральный центр — система федеральных органов власти — не являет- ся единственным субъектом этой области политического управления. В реальном политическом процессе существуют иные субъекты по- литического управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии. Эти субъекты структурируются, как прави- ло, в виде самостоятельных органов государственной власти и управ- ления по принципу классической триады: «самостоятельное формиро- вание — собственные ресурсы — собственные полномочия».

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

43

В самом общем виде такие относительно самостоятельные инсти-

туты государственной власти могут относиться к одной из трех кате- горий. Во-первых, это система региональных органов государственной власти, формируемая на основе конституционных положений и уста- вов субъектов федерации. Во-вторых, отраслевые или функциональ- ные институты государственной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру (министерства, агентства, службы

и т. п.). Наконец, это общественные и частные институты и организа-

ции, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или договора. С точки зрения политического менедж- мента любой из вышеописанных элементов может выступать в роли субъекта политического менеджмента, что предопределяет необходи- мость характеристики наиболее существенных форм их воздействия на политическое управление. Отношения центра и периферии составляют основное содержание более общей проблемы территориального распределения власти. Эта проблема анализируется в рамках изучения частных форм территори- ализаций власти: федерализма и децентрализации. Принципиальное значение для раскрытия природы публичного управления имеет распределение властных функций. Анализ сущест- вующих форм правления и государственных режимов дает основания для некоторых выводов относительно роли государственных институ- тов в политическом менеджменте. Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т. д., сформировалась

в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исто- рической точки зрения и в качестве абстрактного символа демократи- ческого государства. Но основные принципы концепции разделения властей (необхо- димость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного политического господства и необходи- мость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального

и эффективного управления) в современном обществе приобретает

совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов XVIII в. Во-первых, важной характеристикой современного разделения властей является проявление тенденции к организации тесного взаи- модействия между исполнительной властью и законодательной. Само понятие «разделение властей» понимается скорее в духе релятивиз-

44

Политический менеджмент

ма 1 и сводится к особенностям некоторых национальных систем го- сударственного управления. Это находит свое отражение в широком распространении конституционной нормы о возможности роспуска парламента и вынужденной отставки правительства. Это объясняется необходимостью повышения эффективности государственного управ- ления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но это суще- ственно расходится с классическими представлениями о взаимонеза- висимости властей. Во-вторых, в современном политическом управлении констатиру- ется существенное усиление исполнительной власти в ущерб другим

ветвям, прежде всего власти законодательной. В традиционной интер- претации разделения властей законодательная власть разрабатывает

и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией,

судебная — контролем и наказанием за их нарушение. Однако в со- временных условиях органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают до 80–90 % законопроектов.

Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают точной компетентностью для разработки всех деталей),

и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых

на конкурентной основе и обладающих переменным составом, само- стоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы «да — нет». Все это приводит к существенному росту объемов актов исполнительной власти, особенно в странах переходного типа (Россия и большинство стран СНГ). Сложившаяся ситуация, помноженная на традицию патернализма, приводит к тому, что в настоящее время в России утвердилась тенден- ция роста значения в практике управления различных подзаконных актов: инструкций, ведомственных распоряжений, регламентов, из- дающихся органами исполнительной власти. Последние приобретают существенное значение в публичном управлении, что нельзя не учиты- вать в политическом менеджменте. Таким образом, фактически исполнительная власть во многом бе- рет на себя исполнение законодательных функций. Это особенно ха- рактерно для России первого десятилетия XXI в. В результате — срав- нительно низкая эффективность функционирования законодательных и судебных органов государственной власти.

1 Релятивизм — философско-методологическая концепция, сторонники которой исходят из того, что все в мире относительно, абсолютизируют измен- чивость действительности и наших знаний о ней, преувеличивают относитель- ность и условность последних.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

45

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципи-

ально отличаются от представлений двухсотлетней давности. В совре- менных демократических государствах парламенты, уступая в пользу исполнительной власти законотворчество, одновременно с этим игра- ют все большую роль в качестве органов контроля за деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназ- наченной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т. д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей

и осуществляя необходимую обратную связь. Во многом именно уси-

лением практического значения исполнительной власти в публичном управлении объясняется рост бюрократического аппарата, вынужден- ного брать на себя все больший объем управленческих функций. В-третьих, важным обстоятельством властных отношений внутри современного государства является возникновение новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех ветвей государственной власти. Это особенно заметно в случае с Россией. В соответствии с действующей российской конституци- ей, президент страны не относится ни к одной ветви государственной власти, он находится как бы вне их. Президент России фактически яв-

ляется самостоятельным центром власти, не сливаясь при этом с влас- тью исполнительной. Подобная ситуация с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания. Анализ высших органов власти современных демократических государств показывает, что глава государства как самостоятельный

и активный центр власти — скорее исключение, чем правило. В прези-

дентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего как глава исполнительной власти, а не как самостоятель- ный субъект управленческих воздействий. В парламентских систе- мах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может

играть самостоятельную, не сводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях про- тивостояния президента и парламента. В большинстве своем это явление временное, а не постоянное, как в России, что приводит к тому, что президент РФ и его администра-

46

Политический менеджмент

ция в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), а некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т. д.). Таким образом, если президент РФ и осу-

ществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский президент фактически олицетворяет и новую, «прези- дентскую», ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руко- водство которой он осуществляет. Помимо центральных органов государственной власти региональ- ные и местные власти также обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно и конституционно. Все это укрепляет их самостоятельность и позволяет выступать реальным противовесом центральной власти, а следовательно, пре- допределяет их существенную роль в политическом управлении. Роль государства и его структур в политическом менеджменте де- мократического государства предполагает если не активное участие

в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере,

минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демо- кратическое государство как никогда ранее нуждается в таком пони- мании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения волнующих обще- ство, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубе- же 70–80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государства специалистам видится сегодня в первую очередь в более активном привлечении общественных структур и граждан к процес- сам управления общественными делами. Положение и роль государст-

венной власти становятся иными, чем они были ранее. В современных условиях востребовано такое государство, которое будет устанавли- вать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но

в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия для

активной социальной деятельности и вовлечения общественности

в управление государством 1 . Изменение роли властных коммуникаций в процессах государст- венного управления, выработки и реализации политики предполагает

1 Управление общественными отношениями: Учебник / Под ред. В. С. Ко- маровского. 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС, 2009.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

47

адекватное изменение в роли и положении, методах и принципах дея- тельности политического менеджмента. Эффективность политического менеджмента зависит от степени его соответствия содержанию постоянно изменяющихся политиче- ской науки и политической практики, от степени видоизменения их основных функций. Применительно к России решающим фактором становления тако- го типа отношений между обществом и государством является, несом- ненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, конституция, ограничивает всевластие

государства, задает строго определенные рамки его компетенции, ста- вит государственные структуры на службу обществу и гражданам. Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредст- венным образом влияющая на эффективность политического менедж- мента, — это уровень демократичности. Известно, что даже автори- тарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием диалога с обществом. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждают- ся в равноправном диалоге со своими гражданами, а это является уже специфической сферой деятельности политического менеджмента.

В настоящее время основным тормозом демократии становятся

уже не отжившие формы государственной власти (монархия или олигархия), а формальный характер и нестабильность самой демо- кратии 1 . Последняя характеристика позволяет дать достаточно адекватную оценку уровня демократичности российского государства. Формаль- ность демократии состоит в том, что создания демократических ин- ститутов и процедур (выборы; СМИ, неподконтрольные государству;

наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет прежде всего об изменении политической куль- туры и политической практики, формировании неписаных правил игры, устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и не- уклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.

В рамках содержания курса политического менеджмента особое

значение приобретает проблема открытости власти, без чего не может сформироваться полноценная публичная сфера политики.

1 См.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. — М., 1997.

48

Политический менеджмент

За последнее десятилетие в России существенно сузилась пуб- личная сфера. Очень многие важные решения в центре и на местах принимаются в «закрытом режиме». Административное начало в дея- тельности органов государственной власти превалирует над полити- ческим 1 . Это приводит к далеко идущим политическим последствиям. Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, — это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме президента и премьер-министра РФ) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть как непосредственно, так и через соответствующие структуры граждан- ского общества 2 . В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, нежели коор- динация и кооперация усилий с властными структурами. Мониторинг реформы государственной службы, в частности, показал, что большая часть современных чиновников вообще не приемлет любого контроля их деятельности со стороны граждан, объединений граждан, участия их в управлении. Более того, как отметил Ю. Красин, наметилась тен- денция трансформации публичных институтов из средства контроля власти обществом в инструменты контроля властью общества 3 . Это существенно сужает возможности для политического менеджмента в современной России. Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти первые должны обладать реаль- ными ресурсами власти, испытывать доверие к ее институтам, обла- дать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их про- блем и вопросов с властными структурами. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом основой правового госу- дарства является абсолютное верховенство закона, конституции по отношению ко всем структурам власти — снизу доверху. Именно эти условия формируют основу эффективного применения политическо-

1 См. подробно: Публичное пространство, гражданское общество и власть. — М., 2008.

2 См. подробно: Петухов В. Демократия участия и политическая трансфор- мация России. — М., 2007. — С. 63–91.

3 См.: Красин Ю. Публичная политика и публичная сфера в российском из- мерении / Публичная политика в России. — М., 2005. — С. 20.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

49

го менеджмента как инструмента решения конкретных политических задач 1 . По данным исследований различных авторов, в сознании почти по- ловины наших сограждан уживаются две модели поведения по отно- шению к государству: патерналистская, унаследованная из прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистиче- ская, выступающая для большинства как навязанная обстоятельст- вами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивиду-

ализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное — способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов. Российская социокультурная модель взаимоотношений человека

и общества предполагает приоритет общественных интересов, выра- зителем которых выступает государство (в мягкой форме), с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы. Дозрев до требования «быть услышанным», большинство россий- ских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг — включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности 2 . Проблема демократизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан вклю- читься в процесс управления и принятия решений органами власти

и контроль за их исполнением. Характеризуя роль политического менеджмента в деятельности государства и его структур, важно иметь в виду специфику и сущест- венное различие его применения в этих сферах, что является прин- ципиально важным. Отечественные специалисты не раз подчеркивали в связи с этим сущность политического менеджмента как составной части системы управления. С позиций государственного управления нас интересуют отличия в использовании методов менеджмента в сфе- ре бизнеса и в политической сфере. В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и пред- ложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов (даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики). В политике и государ- ственном управлении рыночные отношения тоже имеют место, но они

1 Управление общественными отношениями: Учебник / В. С. Комаров- ский [и др.]. Под общ. ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., перераб. и доп. — М.:

Изд-во РАГС, 2009. — С. 130. 2 Петухов В. Демократия участия и политическая трансформация Рос- сии. — М., 2007. — С. 63–91.

50

Политический менеджмент

не являются ни определяющими, ни господствующими. Сущностную основу различий регуляции и управления в бизнесе и государствен- ном секторе предельно ясно сформулировал, на наш взгляд, американ- ский политолог Дж. Гордон в своей книге «Государственное управле- ние в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Соответственно конечной целью применения менеджериаль- ного подхода для коммерческих структур является удержание (расши- рение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т. п. в соответствии с запросами покупателя. В отличие от этого, возможная деятельность политических менед- жеров в структурах государственной власти напрямую связана с пред- ставлением различных сторон, компонентов, составляющих государ- ственных интересов. Они имеют дело не с индивидом — потребителем товара (услуг), а с гражданами, ассоциированными в какую-либо ор- ганизацию, или в качестве индивидуального политического субъек- та. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет права отождествлять эти интересы с собст- венными интересами данной структуры (в противном случае часто го- ворят даже о приватизации самого государства). Участие граждан в общественном управлении как непосредствен- ное, так и через систему выборного представительства своих интере- сов является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Здесь государственная структура (в отличие от фирмы) не может про- извольно устанавливать свои правила игры в отношениях с общест- венностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями 1 . Решая с помощью PR-служб и иных структур управ- ления задачи информирования о своей деятельности, органы государ- ственной власти тем самым реализуют конституционные требования подотчетности и контроля граждан (объединения граждан) властных структур. В этом отношении возможностей граждан и их объединений влиять на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммер- ческой фирмой. Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства — некоторое

1 Управление общественными отношениями: Учебник / В. С. Комаров- ский [и др.]. Под общ. ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., перераб. и доп. — М.:

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

51

исключение составляют лишь действительно демократические об- щества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений во взаимодействии со структурами власти реально мо-

гут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо больши- ми возможностями давления на граждан, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь ме- сто продвижение со стороны структур власти нужных ей установок

и моделей поведения. Соответствующим образом модифицируются

и технологии взаимодействия гражданина. Как говорил известный

философ и политолог Эдгар Ален, самой эффективной является та- кая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее

свободное одобрение свободного человека (курсив наш. — В. К., В. С.). Способствование свободному одобрению гражданами действий и по- литики структур власти, обеспечение поддержки властей конкретны- ми действиями граждан и является главной целью использования по- литических технологий в практике органов государственной власти. В современных условиях реализация этой цели возможна только при широком доступе к информации о деятельности органов власти. Вто- рая сторона этой открытости не менее важна: она заключается в спо- собствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую пониманию граждани- ном собственных интересов, интересов общества и государства. Специфика служб применения политического менеджмента в ор- ганах государственной власти и управления определяется не только своеобразием используемых технологий. Управленческий успех за- дается существом проводимой властью политики: если эта политика осуществляется в интересах большинства, в интересах значительной части граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действу- ет эффективно. В этом случае формы и методы политического ме- неджмента становятся важнейшим компонентом управления вообще

и административного управления в частности. Они естественно впи-

сываются в систему управленческих действий. При таком подходе по- литические менеджеры в системе государственных органов, создавая определенные условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждающую функцию разрешения конфликтных ситуаций и во многих случаях оказываются способны- ми активно влиять на реализацию принятых решений. В любом случае профессиональная работа политических менедже- ров на должностях государственной службы — не вспомогательная,

52

Политический менеджмент

техническая служба администрации. Она — равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в про- цесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в ад- министративной структуре или в политической организации, сово- купностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства. Современная российская практика использования приемов по- литического менеджмента органами государственной власти весьма противоречива. В ряде случаев специалисты-политтехнологи привле- каются для пропаганды успехов администрации, где сама программа деятельности строится исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы политического менеджмента — согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов — трансформируют- ся в правила пропаганды и манипуляционные технологии. Совершенно очевидно, что работники государственных служб по взаимодействию со структурами гражданского общества, по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные политические технологии

в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: не- коммерческая организация или политическая партия, профсоюзы или конфессиональное объединение, молодежные движения или ассоциа- ции местного самоуправления. Вместе с тем системность включения органов государственной власти в публичный процесс обеспечивается устойчивостью, последо- вательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой техноло- гии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественно- стью в условиях реального политического процесса. Важно иметь также в виду, что конкретный чиновник, работающий

в этих структурах, действует под одномоментным влиянием разных

факторов. С одной стороны, как государственный служащий он сле- дует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой — выступает в роли поли- тического менеджера, представителя профессии, которая предполага- ет конвенциональные, подчас неожиданные приемы и формы обще- ния, своеобразные, часто основанные на специальных исследованиях решения, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих различных векторов поведения бывает очень непросто, но именно та- кого рода деятельность может привести искомый результат: способст- вовать решению конкретной политической задачи при одновременном укреплении легитимности органа власти в глазах общества.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

53

Вот почему в практике функционирования государственной влас- ти России формы и методы политического менеджмента находят все большее применение. Наиболее известные тому примеры последнего времени — разработка и реализация таких масштабных политических проектов, как создание по инициативе В. В. Путина Общероссийского народного фронта и Агентства социальных инициатив, проекты в сфе- ре молодежной политики, многочисленные проекты создания моло- дежных парламентов и правительств на региональном уровне и т. п. Конечно, в условиях современной России любые проекты публич- ной деятельности даже с государственной поддержкой приживаются не без труда. Взять, к примеру, инициированные властью обществен- ные обсуждения законопроектов о полиции, об образовании и пр. На практике зачастую велик соблазн опереться на чисто админи- стративные средства управления — распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и по- ступки. Однако необходимость продолжения демократических преобразо- ваний в обществе, эволюции политической системы, реформирования государственной службы ставит властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под ве- лением времени, либо отторгаются обществом, отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. В силу вышеизложенного роль государства и его структур как субъекта политического менеджмента существенно возрастает. На- личие практически во всех структурах исполнительной власти отде- лов и управлений по взаимодействию с политическими партиями, общественными движениями и органами самоуправления, наряду с PR-службами органов власти, создает организационную структуру политического влияния власти на общество. В ее рамках находят все большее применение современные формы и методы политического менеджмента. Нельзя в связи этим не выделить аналогичную функцию государ- ства и с другой стороны. Речь идет о том, что в практике политическо- го менеджмента иные его субъекты — партии, элиты, лидеры — всегда встают перед необходимостью взаимодействия с органами государст- венной власти. При прочих обязательных условиях любой политиче- ский проект, независимо от конкретных политических целей, может принести наивысший эффект при наличии плодотворных взаимоот- ношений всех субъектов политического процесса с государственными структурами.

54

Политический менеджмент

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте основные функции государства как политическо- го института.

2. В чем заключаются управленческие функции государства?

3. В чем заключаются различия между государственным и политиче- ским управлением?

4. В чем заключается роль государства как субъекта политического менеджмента?

5. Что может являться объектом политического менеджмента со сто- роны государства?

Литература

1. Государственная политика и управление. Концепции и проблемы государственной политики и управления. — М.: РОССПЭН, 2006.

2. Лобанов В. В. Государственное управление и общественная полити- ка. — СПб., 2004.

3. Нисневич Ю. А. Аудит политической системы посткоммунистиче- ской России. — М.: Материк, 2007.

4. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В. C. Комаровского, Л. В. Сморгунова. — М., 2004.

5. Политическое управление и публичная политика XXI века:

Сборник / Ред.: О. В. Гаман-Голутвина (отв. ред.) [и др.]. — М.:

РОССПЭН, 2008.

6. Прессман Дж. Л., Вильдавски А. Реализация программы // Класси- ки теории государственного управления: Американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. — М., 2003.

7. Публичная политика. От теории к практике / Дж. Андерсон [и др.]. Сост. и науч. ред.: Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. — СПб.: Алетейя, 2008.

8. Пушкарева Г. В. Политический менеджмент в системе управленче- ских отношений современного государства // Вестник Московско- го университета. Серия 21. Управление (государство и общество), 2005. — № 3.

9. Управление общественными отношениями: Учебник / В. С. Кома- ровский [и др.]. Под общ. ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС, 2009.

10. Шевченко В. Н. Управление общественными отношениями. — М.,

2009.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

55

2.2. Место и роль политических партий в современном политическом менеджменте

Политические партии, политические и иные общественные объеди- нения как основные политические институты современной России в настоящее время выступают активными участниками политического процесса. В силу этого обстоятельства они во многих случаях являют- ся субъектами политического менеджмента, разрабатывая и реализуя различные политические проекты и кампании, а также участвуя в под- готовке и принятии политических решений. Политические партии в их современном понимании заметно из- менили мир политики, создав новые возможности для влияния граж- дан на власть. Дело в том, что прежде права избирателей «заканчива- лись» вместе с завершением выборов. Избранный кандидат вовсе не был обязан подчиняться воле своих избирателей. Он — просто пред- ставитель общества. С образованием же партий депутат не проявля- ет собственную инициативу, а передает волю партии, опирается на ее поддержку. В силу своей организованности партии оказались гораздо эффективнее по сравнению с отдельным парламентарием в вопросах мобилизации общественного мнения, представительства и реализации политических интересов социальных групп. Партии как новая политическая реальность возникают при дости- жении обществом определенного уровня зрелости, а возникнув, сами становятся доминирующим фактором политической жизни. Следо- вательно, партии являются одновременно результатом и фактором политического управления. С одной стороны, как отмечали Дж. Лапа- ломбара и М. Вейнер, партии — это результат процесса политического развития, но с другой стороны, партии можно рассматривать как «не- зависимую институциональную силу, порождающую само политиче- ское развитие». Чтобы определить место и роль политических партий как субъ- ектов политического менеджмента, нужно обеспечить понимание их социальной природы, партогенеза и функционирования в условиях демократического политического процесса 1 . Исторически обусловленное многообразие политических процес- сов, социально-экономических, культурно-духовных условий разви- тия привело к возникновению различных типов партий, отличающих- ся друг от друга функциями, строением, направлениями деятельности,

1 См. подробно: Исаев Б. А. Теория партий и партийных систем: Учеб. посо- бие. — М.: Аспект-Пресс, 2008.

56

Политический менеджмент

корпоративной ориентацией. Но основные характеристики политиче- ских партий можно представить в виде схемы 3.

можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики
можно представить в виде схемы 3. Схема 3. Основные характеристики

Схема 3. Основные характеристики политических партий (Источник: Политический менеджмент. — М.: Изд-во Ин-та психотерапии, 2004. — С. 688.)

Базовые знания по теории партий и их типологии содержит общий курс политологии, а в нашем случае важно показать политическую и функциональную роль политических партий как активных участ- ников политического управления и описать управленческие возмож- ности соединения социально-политического и кадрового потенциала партий с технологиями политического менеджмента. Прежде всего следует уточнить сущность, особенности возникно- вения и развития политических партий. В системе негосударственных организаций партии с момента их появления на политической арене занимали и занимают ключевое место. Являясь частью гражданско- го общества, они выполняют функции посредников в отношениях

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

57

государства, общества, населения, защищают и выражают интересы граждан, отдельных групп в различных сферах государственной жиз- ни. Федеральный закон № 95-ФЗ «О политических партиях» 2001 г. содержит характеристику статуса и предназначения политических партий в современной России, которая предопределяет нормативную основу функционирования политической партии в политико-управ- ленческих отношениях. Основными целями политической партии являются:

формирование общественного мнения;

политическое образование и воспитание граждан;

выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественно- сти и органов государственной власти;

выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (предста- вительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе 1 . Самый общий анализ сформулированных в законе целей партии показывает, что их реализация создает широкие возможности для пу- бличной деятельности партий и позволяет им применять в этой дея- тельности обширный арсенал форм и методов политического менедж- мента. При всем многообразии определений сущности политической пар- тии как института, известных в политической науке, в нашем случае важно подчеркнуть значение партии как политической силы, как ме- ханизма, системы, объединяющей граждан, членов партии, депутатов. Принципиально важно понимать, что современные политические пар- тии тесным образом связаны с избирательным процессом и борьбой за получение необходимых голосов в конкуренции с другими партиями, преследующими цель выдвижения своих представителей на полити- ческие посты. Партия как политический институт обладает целым рядом отличи- тельных признаков, во многом детерминирующих ее политико-управ- ленческий потенциал. Из них можно выделить пять основных: 1) на- личие идеологической основы; 2) программы, излагающей ее цели, задачи, средства их достижения; 3) устава, определяющего ее струк- туру, членство, права и обязанности членов партии, центральные, региональные и местные органы; 4) борьбы за власть — как главной содержательной цели партии; 5) партия всегда определяет свой поли-

58

Политический менеджмент

тико-правовой статус — отношение к государству, формам правления, к политическому режиму. Выделяются четыре критерия, отличающие партию от других орга-

низаций: 1) долговременность действий; 2) обязательная связь центра с местными организациями; 3) стремление к власти; 4) постоянный поиск народной поддержки. Таким образом, при всем многообразии подходов партия рассма- тривается как группа людей, объединенная общими целями и задача- ми, на основе единой идеологии, стремящаяся к завоеванию политиче- ской власти. Какие свойства политической партии определяют ее роль как субъ- екта политического менеджмента? В свое время М. Я. Острогорский, характеризуя природу полити- ческих партий, подчеркивал их стремление подчинить все проявления политической активности человека; М. Вебер понимал предназначе- ние партий как механизмов продвижения к власти лидеров 1 . Совре- менные партии вполне соответствуют этой характеристике. Являясь

в современном демократическом политическом процессе одним из ос-

новных публичных институтов, партии реализуют свое предназначе-

ние как механизм агрегирования и артикуляции общественных инте- ресов и потому всегда заинтересованы в укреплении и развитии своих связей с населением, избирателями. Отсюда вытекает фундаменталь- ная потребность политических партий в участии в обсуждении и при- нятии политических решений, инициации и реализации различного рода политических проектов, социальных инициатив и т. п. Поэтому политические партии в реальной общественной жизни выступают

в качестве субъектов политического менеджмента, постоянно исполь-

зуют весь его арсенал форм и методов. С другой стороны, важно иметь в виду, что само партийное строи- тельство в настоящее время представляет собой большей частью реа- лизацию определенного политического проекта, в процессе которого также используются средства и методы политического менеджмента. Политическая история постсоветской России наполнена примерами такого рода партстроительства. Наиболее известный политический проект такого рода — зарождение и становление политической партии «Единая Россия», но, строго говоря, появление и развитие большин- ства современных политических партий России является продуктом технологической деятельности политических менеджеров 2 .

1 См. подробнее: Политический менеджмент. — М.: Изд-во Ин-та психоте- рапии, 2004. — С. 684–688.

2 Исключением является КПРФ — Коммунистическая партия Российской Федерации, генезис которой имеет иную политическую природу.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

59

В политологической науке известна классификация этапов в исто-

рии становления политических партий, предложенная М. Вебером:

1) аристократические группировки (кружки); 2) политические клу- бы; 3) современные массовые партии. Однако не всегда при своем формировании партии проходят все этапы развития. Первые два

этапа можно считать предпосылками создания партий. Большин- ство партий формировались сразу как массовые партии. Классиче- ский, трехэтапный, путь развития прошли лишь партии тори и виги

в Великобритании, частично в Италии, Франции. Исторически пар-

тии формировались как представительные структуры, выражавшие групповые интересы, как институты, оппозиционно настроенные к другим политическим союзам, государству. Эта оппозиционность, относительная самостоятельность являлись причинами негативного

восприятия партий как источников кризисов общества. Отрицатель- но относились к партиям государственные деятели: Дж. Вашингтон

в США, К. Победоносцев в России; политики и ученые — А. Ток-

виль, Дж. Миль. Предпосылками появления массовых партий яви- лись законодательное оформление всеобщего избирательного права, создание представительных институтов, появление «третьего сосло- вия». Создание массовых политических партий, укрепление их по-

литического и правового статуса связано с появлением буржуазии, социальной стратификацией общества, плюрализмом во всех сферах деятельности (что вело к конкуренции, прежде всего политической), развитием парламентских основ буржуазной государственности. От клубов — неких прообразов партий — они отличаются массовостью, четко выраженной политической, идеологической ориентацией, ис- пользованием различных средств политического воздействия — про- паганды, агитации, политического просвещения и воспитания.

В США партии начинают организовываться в 1830 г. при президен-

те Джексоне; во Франции и других европейских государствах появле- ние партий связано с революцией 1848 г.; в 1861 г. была создана первая массовая либеральная партия в Англии; в 1863 г. Ф. Лассалем была создана первая рабочая партия в Германии — Всеобщий германский рабочий союз. Массовые, в основном социал-демократические, партии формиру- ются к концу XIX в. в большинстве стран Западной Европы, что спо- собствовало развитию парламентаризма, распространению избира- тельного права, формированию основ гражданского общества. В России политические партии возникли позднее, чем в Европе,

что объясняется различным уровнем зрелости общественных отноше- ний, особенностями развития политической, социально-экономиче- ской структур, своеобразием культурно-духовного развития.

60

Политический менеджмент

Возникновение политических партий (вначале кружков, политиче- ских организаций — «Земля и воля», «Народная воля», «Черный пе- редел» и др.) связано с осознанием в наиболее прогрессивных кругах общества необходимости изменения существующего монархического строя, ставшего регрессом как для внутреннего, так и внешнего раз- вития государства, благосостояния его граждан. Носительницей этих оппозиционных настроений в России была интеллигенция, часть ко- торой формировала и определяла правительственный курс, а другая выступала с его критикой. Интеллигенция создавала партии под свои идеологические модели («Народная воля»), что оказывало влияние на программу партии, ее цели, задачи, стратегию и тактику. Первыми в России возникли партии революционно-демократи- ческого направления — Российская социал-демократическая партия, партия социалистов-революционеров, затем партии либеральной ори- ентации — Конституционно-демократическая партия и, наконец, пра- воконсервативной — «Союз 17 Октября». Российские партии имели свои особенности: длительный период созревания от нелегальной работы, поисков союзников до массовых организаций, оппозиционность правящему режиму за исключением нескольких проправительственных партий. Деятельность политических партий проходила при отсутствии глубоких демократических традиций, правовых институтов, что спо- собствовало сохранению авторитарного, монархического режима, углублению политического кризиса в стране. Стремления власти со- здать демократический фасад в виде Государственной думы, реформи- рования страны (П. Столыпин) не затрагивали основ политического строя и вели к углублению кризиса, охватившего все сферы общества, закончившегося серией революций и победой Октябрьской револю- ции 1917 г. В период правления большевиков была уничтожена созданная до революции многопартийная система и установлена диктатура одной правящей партии; инакомыслие и плюрализм подавлялись. Коммуни- стическая идеология стала основой общественных, культурно-духов- ных отношений, определяла содержание искусства, литературы, теа- тра, кинематографа, оказывала влияние даже на науку. Однако кризис советской системы, повлекший ослабление пар- тийно-государственной диктатуры и создавший предпосылки для демократизации всех сфер общества, привел к поиску новых путей развития страны, что, в свою очередь, способствовало становлению многопартийной системы в современной России.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

61

В создании многопартийности современной России можно выде- лить четыре этапа.

1985–1987 гг. (период горбачевской оттепели): появление нефор- мальных движений, преимущественно в форме кружков, с разными идеологическими установками, малочисленными по составу, объе- диненными на антибюрократической платформе.

Вторая половина 1987 — 1991 гг.: создание народных фронтов на почве национального возрождения в республиках, появление мно- гочисленных организаций в защиту «некоренного» населения Рос- сии.

1991–2001 гг.: массовое образование политических партий и объ- единений, что связано со вступлением в силу Закона СССР «Об общественных объединениях», который уничтожал монополию одной партии и предоставлял право на существование альтерна- тивным партиям. По данным Министерства юстиции РФ, по состо- янию на 1 января 2001 г. в РФ было зарегистрировано 187 общерос- сийских политических общественных объединений.

2001 г. — по настоящее время: период, связанный с появлением Закона РФ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и харак- теризуемый процессом резкого сокращения политических партий и ужесточения условий их создания. Так, на 2011 г. в России заре- гистрировано 7 политических партий:

1) Всероссийская политическая партия «Единая Россия»; 2) Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации»; 3) Политическая партия «Либерально-демократическая партия России»; 4) Российская объединенная демократическая партия «Яблоко»; 5) Политическая партия «Патриоты России»; 6) Политическая партия «Справедливая Россия»; 7) Всероссийская политическая партия «Правое дело». Согласно политической теории, политическая партия, являясь связующим звеном народа, определенных групп и государства (граж- данского общества и государства), способствует преодолению кон- фликтов между ними, выступает одним из важнейших механизмов распределения в обществе властных полномочий и статусов. Выдвигая требования, партии обеспечивают институализацию политического участия граждан в политическом процессе, придают общественно-по- литической активности населения формализованные рамки, находя- щиеся под контролем партийных лидеров. Задачами партий являются превращение частных интересов отдельных групп, социальных слоев,

62

Политический менеджмент

граждан в общий политический интерес, углубление связей и отноше- ний между различными ветвями власти, местными и центральными органами государственного управления, различными политическими институтами. Целью политических партий является завоевание поли- тической власти или участие в ее реализации, а также выполнение тре- бований, интересов тех слоев общества, которые они представляют. В соответствии с Законом «О политических партиях» основными целями политической партии являются: формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государ- ственной власти, выдвижение кандидатов на выборах в законодатель- ные органы государственной власти и органы местного самоуправле- ния, участие в выборах в указанные органы и в их работе. Политические партии осуществляют свою деятельность, основы- ваясь на Программе (программа-минимум, например, содержит стра- тегию и тактику в период завоевания власти; программа-максимум осуществляется после прихода к власти), а также Уставе, который определяет цели, задачи партии, ее внутреннюю структуру, руководя- щие органы и т. д. Согласно Закону «О политических партиях», партия должна иметь региональное отделение — структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъек- та Российской Федерации. Партия, если это предусмотрено Уставом, может иметь свои местные и первичные организации. Историческая практика показывает, что политические партии для достижения своих целей должны разрабатывать стратегию социаль- но-экономического, политического, культурно-духовного развития, предлагать пути решения стоящих перед государством и обществом проблем, быть представлены в структурах власти, иметь механизмы влияния на своих представителей. Функции политических партий подразумевают основные направ- ления их деятельности по реализации поставленных целей и задач. Функции политических партий зависят от исторических условий, от характера политического режима в стране, от конкретных лидеров партии и т. д. От всех других политических институтов партию отличают свойст- венные ей функции и характерные способы их осуществления, опре- деленная внутренняя организация и структура, наличие политической программы действий, та или иная идеологическая система ориента- ции, а также ряд других менее значимых признаков.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

63

Появившись на политической сцене, партии превратились в важ- ный фактор общественного развития. Их роль обусловливается теми функциями, которые они выполняют в обществе. Количество функ- ций может варьироваться по странам и зависит от уровня экономи- ческой, социальной, культурной и политической зрелости общества.

В индустриально развитых странах, где высока специализация ролей

и функций политических институтов, партии выполняют в представи-

тельной системе относительно ограниченные функции, прежде всего формирование общественного мнения, отбор кандидатов и обеспече- ние условий деятельности депутатов. Названные функции вычленя-

ются с акцентом на электоральное и парламентское направление дея- тельности партий.

В модернизирующихся обществах, где специализация политиче-

ских ролей и структур еще ограниченна, спектр функциональности

партий весьма широк, и, как следствие, они оказываются включенны- ми в многочисленные виды деятельности. По своей природе эти пар- тии заметно отличаются от парламентских партий в развитых странах

и напоминают деятельность тоталитарных партий.

В политической науке, однако, не существует единства мнений по

вопросу о функциях партий. Различные авторы используют в этом от- ношении разные теоретические подходы. Классический, или структурный, подход (М. Дюверже) акцентиру- ет внимание на такой функции партий в развитых странах, как фор- мирование общественного мнения. Обеспечивая население инфор- мацией о программах и возможностях кандидатов, партии не только стимулируют свободный выбор каждым гражданином того или иного кандидата, но и сплачивают избирателей и кандидатов на определен-

ной идеологической основе. В результате выбор избирателя происхо- дит осмысленно, а не на основе веры. Некоторые авторы называют эту функцию партий электоральной

и считают ее наиболее важной, отмечая, что «основная функция по- литических партий — структурировать общественное мнение, изме- рять его состояние и сообщать ответственным членам правительства

и руководству так, чтобы руководители и подчиненные, общественное

мнение и власть разумным образом сблизились друг с другом. Прин- цип представительной власти целиком основан на этих связях». Отбирая кандидатов на выборы и предлагая их избирателям, пар- тии выполняют функцию политического рекрутирования. Кадровые партии проводят рекрутирование закрыто, на заседаниях руководя- щих органов. Массовые партии отбирают кандидатов посредством прямого или косвенного участия рядовых членов партии. И в первом,

64

Политический менеджмент

и во втором случае заметны олигархические тенденции. Однако отме- ченные недостатки нейтрализуются теми преимуществами, которые партии предоставляют политической системе. Прежде всего целенаправленным отбором кандидатов партии обес- печивают циркуляцию элит. «Система позволяет, — отмечал М. Дю- верже, — создать правящий класс, вышедший из народа и приходящий на смену прежнему… Самый глубокий смысл политических партий

в том, что они пытаются создать новые элиты… Всякое правительство

олигархично по природе, однако источники олигархии и пути их обра- зования могут быть весьма различными… Режим без партий увекове- чивает правящие элиты, пришедшие к власти благодаря деньгам или положению… Режим без партий — это обязательно консервативный режим… Исторически партии зародились, когда народные массы на- чали реально участвовать в политической жизни: они создали необхо- димые рамки, позволяющие им набирать из своих рядов собственные элиты…». Партии выступают связующим звеном между избирателями и де- путатами. Влияние на избирателей они оказывают, разъясняя пози- цию депутатов и одновременно информируя последних о чаяниях из- бирателей. Не менее важно и то, что партии создают среду, в которой действуют депутаты-парламентарии. Партии объединяют депутатов одной политической ориентации и обеспечивают их согласованные действия, задавая дисциплину голосования. Так называемые «мягкие»

партии не заставляют голосовать своих депутатов одинаково, а «жест- кие» партии предписывают своим депутатам четко соблюдать дисци- плину голосования. Г. Алмонд и Д. Пауэлл используют системный подход к анализу функций партий. С их точки зрения, партии выступают элементом, обеспечивающим жизнеспособность социальной системы благодаря эффективному реагированию на импульсы, поступающие из внеш- ней среды. Следуя такой исходной посылке, они расширяют список функций, выполняемых партиями. Так, наиболее важной оказывается функция агрегирования (то есть согласования и обобщения разнород- ных элементов) интересов, которая явно преобладает у партий, дейст- вующих в условиях их значительного многообразия. Обобщенные интересы формулируются в программах, требовани- ях, лозунгах и представляются властным структурам. Это функция артикуляции (репрезентации) интересов. Наряду с двумя указанными партии могут выполнять и «правительственные» функции, участвуя

в разработке, внедрении и применении правил взаимодействия по-

литических институтов, подчиняя или контролируя органы власти.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

65

Представляя интересы и требования социальных групп власти, партии выполняют функцию коммуникации, то есть взаимосвязи властных структур и общества, обеспечивая их устойчивый диалог, способствуя сближению их позиций. Приспособление социальной си- стемы к постоянно изменяющимся условиям своего функционирова- ния, обеспечение динамического равновесия групп интересов партии осуществляются посредством политического рекрутирования и по- литической социализации. Отбирая наилучших кандидатов на руко- водящие должности, партии способствуют улучшению качественного состава элиты. Добровольное принятие гражданами целей и установок политической системы происходит благодаря культивированию пар- тиями определенных ценностей и стереотипов поведения. Функции партий могут варьироваться в зависимости от поли- тического режима. Для тоталитарных партий (коммунистического и фашистского толка) одной из наиболее важных функций является функция политической мобилизации. Мобилизация означает обес- печение форсированной поддержки политических целей со стороны широких слоев населения. Высокий уровень участия масс в политике осуществляется с помощью идеологической обработки населения, ма- нипулирования общественным сознанием, выдвижения лозунгов, со- ответствующих ожиданиям масс, контроля за информацией, наконец, применения насилия к инакомыслящим. С точки зрения политического менеджмента наиболее существен- ное значение имеют следующие функции политических партий. 1. Осуществляющие разработку стратегии и тактики своего поли- тического курса, направленного на решение проблем, существую- щих в обществе, государств, партии: а) формируют общественное мнение, проводят различные акции, организуют дискуссии; б) вы- ражают интересы групп граждан и доводят их до сведения власти

и общества через СМИ; в) воспитывают гражданственность, под-

держивают интерес к общественным делам (стратегия «малых дел»), организуют гражданское общество; г) защищают права мар- гинальных слоев и дают им возможность выразить свое недоволь- ство, привлекая мнение общественности, побуждая правительство

к принятию необходимых мер; д) проводят критику правительст- венной политики оппозиционными партиями; е) выполняют рас- ширение численного состава партии, воспитание новых кадров, осуществление преемственности поколений. 2. Кроме вышеперечисленного они осуществляют организацию

и участие в выборах органов государственной власти федерально-

го, регионального и местного уровней: а) создание избирательных

66

Политический менеджмент

блоков; б) привлечение сторонников, близких по идеологическим взглядам; в) выдвижение кандидатов на выборах всех уровней, их формирование и обучение; г) проведение активной избирательной кампании с использованием современных выборных технологий; д) подведение итогов результатов выборной кампании — достиже- ния, просчеты. 3. Проводят идеологическую пропаганду ценностей партии, осу- ществляющуюся через своих сторонников как в структурах влас- ти, так и в обществе: a) посредством влияния на законодательную, исполнительную власть всех уровней с помощью своих предста- вителей; б) участия в парламентском контроле за деятельностью правительства через своих депутатов; в) разъяснения и пропаганды политики правительства снизу (если партия пришла к власти). 4. Организуют осуществление коммуникативной функции между обществом и государством, способствуя стабильному развитию де- мократической системы, созданию гражданского общества: а) фор- мулируют, обосновывают и доводят до государственной власти требования общества; б) разрабатывают и предлагают программы развития страны, решение актуальных социально-экономических, политических (геополитических), культурно-духовных проблем. Важнейшей функцией политических партий является участие в из- бирательных кампаниях в законодательные органы власти всех уров- ней. Выборы в Государственную думу и участие в них политических партий различных идеологических воззрений свидетельствуют об определенных успехах демократизации российского общества. Одна- ко при многообразии политических партий не всем удается перейти установленный законом 7%-ный барьер, стать депутатами законода- тельного органа и создать собственную фракцию. Это объясняется многими причинами, среди которых: непопулярность партии и ее ли- дера, неубедительная программа, бездействие членов партии в период между выборами в законодательный орган власти, отсутствие финан- совой и административной поддержки. Управленческий потенциал любого субъекта политического ме- неджмента является основным условием успеха его деятельности. Применительно к политическим партиям важно понимать, на чем основывается их роль в политическом процессе и чем обеспечивается достижение ими своих целей. Главными ресурсами современных отечественных политических партий как субъектов политического менеджмента выступают:

наличие сильной организации, имеющей отделения в регионах России и обладающей реальным влиянием в них на общественную жизнь и органы государственной власти и самоуправления;

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

67

устойчивая связь с обществом (аккумуляция и артикуляция ин- тересов избирателей, постоянное давление на государственные структуры с целью их осуществления);

наличие политической идеологии, основные положения которой интегрировали бы в себе предельно широкие общественные инте- ресы, общенациональные приоритеты и с помощью которой можно было бы мобилизовать избирателей на поддержку политической партии или движения;

сильный политический лидер, способный вести за собой не только членов собственной организации, но и людей из различных слоев общества. При этом лидер должен обладать реальным влиянием на политическую элиту общества (региональную и центральную), уметь решать сложные политические проблемы;

наличие финансовой базы: партии и движения должны обладать устойчивыми источниками финансовых средств, поддержкой со стороны крупных финансовых центров (банков, крупных фирм

и предприятий) для ведения повседневной политической деятель-

ности, агитации, содержания центрального руководства;

информационная поддержка: политические партии и движения должны иметь не только собственные журналы или газеты, но

и пользоваться поддержкой массмедиа (в первую очередь телевиде-

ния). Создаваемый партиями и движениями со стороны массмедиа имидж в немалой степени способствует их успеху или неудаче;

информационно-аналитическая база: политические партии и дви- жения должны иметь связь с ведущими аналитическими центрами страны и свою собственную команду аналитиков. Аккумулируя полученную информацию, они могут прогнозировать дальнейшую ситуацию в стране и в зависимости от этого корректировать свою деятельность. Современная российская многопартийность — один из важнейших признаков становления в стране гражданского общества. Появление и развитие политических партий в значительной мере свидетельству- ет об эффективности политической системы, является важным факто- ром укрепления демократической природы государства, обеспечения политических прав его граждан. Из определения Э. Берка следует, что партия — это «группа лю- дей, объединившихся для того, чтобы совместными усилиями на ос- нове разделяемых ими принципов обеспечивать общенациональный интерес» 1 . Определяя партию как часть политической системы, целе-

1 См.: Берк Э. Правление, политика и общество. — М.: Канон-пресс-Ц; Куч- ково поле, 2001.

68

Политический менеджмент

сообразно выделить те функции, выполнение которых берет на себя организация, претендующая на это звание. В свое время минимальный набор этих функций довольно удачно сформулировали Дж. Лапалом- бара и М. Вейнер в работе «Политические партии и политическое раз- витие». По их мнению, партии возникают везде, где политическая систе- ма достигает определенного уровня сложности, который предполагает либо участие масс в политике, либо контроль над массами со стороны власти. Первый существенный признак партии как социального института заключается в том, что партия — это организация, то есть достаточно длительное по времени объединение людей. Долговременность дейст- вия организации позволяет отличать ее от клиентелы, фракции, кли- ки, которые возникают и исчезают вместе со своими вдохновителями и организаторами. Второй признак партии — существование устойчивых местных ор- ганизаций, поддерживающих регулярные связи с национальным руко- водством. Третий признак состоит в том, что цель партии — завоевание и осу- ществление власти. Стремление к осуществлению власти позволяет отличать партии от групп давления. Если партии ставят целью завое- вание власти на выборах, осуществление ее посредством работы депу- татов в парламенте и правительстве, то группы давления не стремятся к захвату власти, а пытаются воздействовать на нее, влиять на власть, оставаясь вне ее сферы. Четвертый признак партии предполагает обеспечение народной поддержки, начиная от голосования и кончая активным членством в ней. По этому признаку партии отличаются от политических клубов, которые не участвуют в выборах и в парламентской деятельности 1 . Этот набор конституирующих признаков партии следует допол- нить также идеологическим критерием: партия является носителем определенной идеологии, мировосприятия. Таким образом, в любой стране, тоталитарной или демократиче- ской, партия:

выступает как организатор общественного мнения и посредник, передающий требования общества в центр принятия государствен- ных решений;

ставит перед своими последователями широкие общественные за- дачи;

рекрутирует активистов и выдвигает политических лидеров.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

69

Кристаллизация партийных функций, становление структуры пар- тий и выработка их наиболее типичных способов деятельности в по- литической системе осуществлялись в партогенезе — многовековом процессе формирования и функционирования этого политического института 1 . Следует подчеркнуть, что среди историков и политологов до сих пор идут споры относительно самого существования российской пар- тийной системы. Однако большинство исследователей склонны к ут- верждению, что партийная система в России все-таки имеется, однако весьма слаба и еще только делает первые шаги. В 1990-е гг. российская публичная политика была более конкурент- ной, но по большей части непартийной. Сейчас происходит прямо противоположный процесс. Российская политика все более и более становится партийной. Например, все четыре высших поста в нашем государстве занимают или в ближайшем будущем будут занимать партийные политики или партийные номинанты. То есть, по мнению В. Гельмана, процесс партизации российской политики явно налицо, но в то же время уровень партийной конкуренции в 2000-е гг. России заметно упал 2 . Анализ политико-управленческого потенциала современных рос- сийских партий позволяет современным исследователям выделить не- сколько существенных факторов их развития. 1. Институциональный фактор играет основополагающую роль в становлении, развитии и функционировании российской много- партийности. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституци- онного принципа государством гарантируется равенство полити- ческих партий перед законом, кроме того, государством обеспе- чивается соблюдение прав и законных интересов политических партий. Федеральный закон «О политических партиях» с внесен- ными в него поправками, Федеральный закон «О выборах депу- татов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» усиливают централизацию власти и государственный контроль над общественной и политической жизнью. Главным ша- гом в этом направлении можно считать введение исключительно пропорциональной системы на выборах в Государственную думу,

1 См. подробнее: Исаев Б. А. Теория партий и партийных систем: Учеб. по- собие. — М.: Аспект-Пресс, 2008.

2 Гельман В. Я. Трансформация российской партийной системы. Публич- ная лекция, прочитанная 6 марта 2008 года в клубе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру».

70

Политический менеджмент

запрет на создание избирательных блоков и на переход депутатов из одной партии в другую, ликвидацию графы «против всех» в бюл- летене для голосования и минимального порога явки. Цель этих шагов очевидна: сконцентрировать власть в руках нынешней пра- вящей элиты и отсечь возможность внезапного появления сильных конкурентов.

2. Политический фактор. Позиции государственного контроля под- креплены также благодаря тому, что лидером ведущей партии «Единая Россия» является бывший президент и ныне занимающий пост премьер-министра В. В. Путин. Беспрецедентный в мировой практике факт, когда лидер партии не является ее членом, подчер- кивает, что он не выдвигается партией, а опирается на нее, исполь- зует ее как инструмент власти. Разумеется, ни о каком «партий- ном правительстве» речи не идет, однако со всей определенностью можно говорить о полупрезидентском типе нашей политической системы, что, конечно, способствует увеличению значимости рос- сийской многопартийности.

3. Кадровый состав партийной элиты определяется в значительной степени по персоналистскому принципу — личного знакомства, землячества, корпоративной принадлежности, личной лояльности. «Когда во власти оказывается множество бывших сокурсников, сослуживцев и земляков первого лица, — иронизирует один из по- литических публицистов, — невольно возникает вопрос: что это — невероятная концентрация талантов или просто ориентация на „своих“, лично преданных? Вопрос, впрочем, риторический». И за- ключает: «Ориентация на „своих“ приводит к закупорке механизма обновления власти и ее, грубо говоря, гниению». Опасаясь такого рода последствий сужения круга ответственных лиц, властвующая элита стремится активизировать партию власти. Различного рода добровольно-принудительные способы привлечения членов из не- элитных слоев создают лишь иллюзию массовости.

4. Следующим не менее значимым фактором является уровень раз- вития политической коммуникации, анализу которой уделяют большое внимание современные политологи. Под политической коммуникацией Р.-Ж. Шварценберг понимает «процесс передачи политической информации, посредством которого информация циркулирует между различными элементами политической си- стемы, а также между политической и социальными системами». Л. Пай включает в политическую коммуникацию «весь диапазон неформальных коммуникационных процессов в обществе, которые оказывают самое различное влияние на политику».

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

71

В настоящее время формируется законодательная база, обеспе- чивающая доступ к информации органов государственной власти

и местного самоуправления. Федеральный закон «Об обеспечении

доступа к информации о деятельности государственных органов

и органов местного самоуправления» направлен на регулирование

отношений, связанных с обеспечением доступа граждан, организа- ций, общественных объединений, органов государственной власти, иных государственных органов, а также органов местного само-

управления к информации о деятельности государственных орга- нов и органов местного самоуправления. Важно, что значительное внимание уделяется информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. Это свидетельствует о том, что уровень политической культуры в современном обществе только возрастает, а следова- тельно, у всех партий есть равный доступ к информационным ре- сурсам.

5. И наконец, важно учитывать уровень политической культуры обще-

ства в целом. В нашей стране сложилось устойчивое многовековое отчуждение основной части населения от институтов власти. По данным социологических опросов различных исследовательских фондов, политические партии в нашей стране не пользуются массо- вой поддержкой населения. Стоит отметить, что довольно многие граждане страны ставят партиям в вину стремление к власти, меж- партийную борьбу как таковую. Все это определенно говорит о том, что институт партий сегодня не слишком популярен. Такая позиция российского населения объяс- няется тем, что партии не отстаивают общенациональные интересы людей в политических структурах и не являются посредниками, пе- редающими требования общества в центр принятия государственных решений. Стремясь преодолеть эту тенденцию, современные российские по- литические партии России широко используют такую форму работы, как партийные проекты. По существу они являются специализирован- ной формой одного из методов политического менеджмента — полити- ческого проектирования. Проекты — важнейший элемент партийной работы. Они рожда- ются там, где с точки зрения партийных интересов ситуация требует конкретных действий, системного подхода, нацеленности на резуль- тат. Выявляются наиболее актуальные проблемы и запросы общества, разрабатываются эффективные технологии их решения.

72

Политический менеджмент

На VII Съезде Всероссийской политической партии «Единая Рос-

сия» в 2006 г. было принято решение о запуске целой серии партийных проектов. В настоящее время партия «Единая Россия» реализует та- кие проекты, как «500 бассейнов» (реализуется в вузах, находящихся в ведомственном подчинении Минобрнауки России), «Библиотеки России» (цель проекта — содействие развитию библиотечной систе- мы России), «Кадровый резерв — профессиональная команда страны» (в рамках проекта предстоит идентифицировать «новых людей» для страны, для реализации амбициозных проектов и «Стратегии-2020»). Цель проекта «ЕР» «Партийный контроль» — создание системы пу- бличного партийного влияния на исполнительные органы власти

и др. 1 Партия «Справедливая Россия» реализует свой проект анало-

гичного типа «Справедливое ЖКХ», КПРФ — партийный проект под названием «Антикризисная программа КПРФ» и т. д. Несмотря на то что большинство проектов современных политических партий России носит инфраструктурный характер, их имиджевая направленность очевидна. В период избирательных кампаний политическая составляющая партийной проектной работы существенно возрастает. По мнению из- вестных специалистов в области политических и избирательных тех- нологий Е. Малкина и Е. Сучкова, предвыборные проекты предназна- чены для решения важных для партии задач. Они позволяют:

усилить положительный образ партии, обеспечить узнаваемость и формирование положительного образа ее кандидатов;

привлечь к партии и ее кандидатам дополнительные контингенты активистов и сторонников и подготовить партийный актив и пар- тийную структуру к избирательным кампаниям;

увеличить объем ресурсов для избирательной кампании и парт- строительства 2 . Ярким примером партийного проекта чисто политико-управлен- ческого характера является реализация идеи В. В. Путина 2011 г. об Общероссийском народном фронте — ОНФ. Совершенно очевидно, что этот проект целиком разрабатывается и реализуется по принципам

и методам политического менеджмента. Последующий ход событий будет определяться тем, насколько власть, политические элиты и само российское общество в целом усво- или уроки последних десятилетий, насколько они научились брать на себя ответственность за состояние собственных дел. От этого зависит

1 См. подробнее: http://er.ru/rubr.shtml?100051. 2 Малкин Е., Сучков Е. Основы избирательных технологий и партийного строительства. 4-е изд. — М.: Русская панорама, 2003. — С. 447–448.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

73

и то, насколько эффективно будут функционировать общественные институты, в том числе политические партии, и как будет развиваться российский политический процесс.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте развернутое определение политической партии.

2. Перечислите основные функции политических партий.

3. Дайте развернутую характеристику управленческих функций пар- тии.

4. Какими факторами определяется роль политической партии как субъекта политического менеджмента?

5. Назовите основные формы и методы политического менеджмента, используемые политическими партиями в современной России.

Литература

1. Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. — М.:

Весь мир, 2010.

2. Дюверже М. Политические партии. — М., 2005.

3. Исаев Б. А. Теория партий и партийных систем: Учеб. пособие. — М.: Аспект-Пресс, 2008.

4. Коргунюк Ю. Г. Становление партийной системы современной Рос- сии. — М.: Фонд ИНДЕМ, Московский городской педагогический университет. 2007.

5. Кынев А. В. Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция / А. В. Кынев, А. Е. Любарев. Фонд «Либеральная миссия». — М.: Новое литературное обозрение, 2011.

6. Малкин Е., Сучков Е. Политические технологии: [избирательные технологии, партийное строительство, политические проекты]. 2-е (7-е) изд., стер. — М.: Русская панорама, 2008.

7. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии / М. Я. Ос- трогорский. Сост., авт. вступ. ст. и коммент. А. Н. Медушевский. Ин-т обществ. мысли. — М.: РОССПЭН, 2010.

8. Управление общественными отношениями: Учебник / Под ред. В. С. Комаровского. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС,

2009.

74

Политический менеджмент

2.3. Элиты и политический лидер как субъект политического менеджмента

Существенное усложнение управления современным обществом, мно- гообразие форм социальной активности в условиях демократическо- го развития приводит к доминированию в общественной жизни ста- тусных элитных образований. Различного рода элитные структуры, обладающие собственной идеологией и системой ценностей, стремят- ся обеспечить свои лидерские позиции и в политической сфере жизни.

В силу этого роль элит и политического лидерства — одна из централь- ных проблем в современных политических отношениях, в том числе

в проблематике политического менеджмента. Эта проблема исключительно актуальна в силу того, что современ- ные элиты и политическое лидерство существенно влияют на форми- рование субъектов политического менеджмента — государства, пар- тий, НКО и др. Ключевой вопрос здесь — понимание сущности, механизмов, усло-

вий и факторов того, что побуждает или заставляет людей признавать

в одном человеке лидера, а другому — отказывать в праве, привиле-

гии и ответственности на такое признание. В истории в современном общественном развитии известны три основных способа выдвижения лидеров, вождей и руководителей:

борьба за лидерские позиции в иерархии, предполагающая факти- чески насильственные способы их достижения;

упорядоченное наследование по признакам родства, старшинства, святости, преемственности;

выборы по законам демократии — древней или же современной, сложной и изощренной. Вопрос роли элит и политического лидерства в политическом ме- неджменте может быть рассмотрен и усвоен при обращении к теорети-

ческим основаниям теорий элит и политического лидерства. В данном случае мы понимаем эти два общественных феномена через механизм их воздействия на реальные процессы политического управления об- ществом.

В качестве основы изучения этой проблемы в политической науке

выступают классические теории политических элит Г. Моски, В. Па-

рето и Р. Михельса и их современные интерпретации, а также концеп- ции политологического лидерства.

В общем курсе политологии этой проблематике отводится значи-

тельное место, поэтому в нашем случае мы ограничимся характеристи- кой только тех аспектов элитологии и теорий политического лидерст-

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

75

ва, которые непосредственно влияют на эффективность политического менеджмента.

В современном обществе политические отношения могут склады-

ваться между различными социально-политическими силами: клас- сами, этносами, массами, заинтересованными группами, электоратом,

СМИ и т. д. Со времен основателей теории элит В. Парето и Г. Моски к одним из наиболее существенных субъектов политического управ- ления относятся элиты. В соответствии с теорией элит правящее меньшинство постоянно концентрирует в своих руках политическую власть, управляя большинством населения и обеспечивая политиче- ское развитие государства и общества. Исходным пунктом элитарной концепции является деление об- щества на господствующее меньшинство и политически зависимое большинство (массу). «Самое простое, что мы можем сделать, — писал В. Парето, — это реально разделить общество на две страты: высшую, в которую обычно входят управляющие, и низшую, где находятся управляемые». Свои теоретические взгляды Парето («Социальные системы») формулирует на основе фундаментального социального закона о вну- тренней дифференцированности общества, сутью которой является противопоставление массы управляемых индивидов небольшому чи- слу управляющих, которых он называет элитой. Для объяснения соци- альной динамики Парето формулирует свою известную теорию «цир- куляции элит»: элиты возникают из низших слоев общества и в ходе борьбы поднимаются в высшие, там расцветают и в конце концов вы- рождаются, уничтожаются и исчезают. Известность близкого к итальянской школе основоположников элитологии Р. Михельса связана главным образом со сформулирован- ным им «железным законом олигархических тенденций» («Социоло- гия политических партий в условиях демократии»). Суть этого закона заключается в том, что ради самосохранения демократия вынуждена создавать организацию — политические партии, аппарат которых осу- ществляет самодовлеющее, олигархическое господство над основной демократической массой.

В современной политической теории предложенные ее основопо-

ложниками научные подходы получили новое развитие. Так, в настоя- щее время имеет широкое применение плюралистическая теория элит (Г. Лассуэлл), согласно которой во власти действуют несколько элитар- ных группировок, каждая из которых обладает собственными механиз- мами и зоной властного влияния, выражает специфические интересы различных групп населения и обладает только ей присущим автори-

76

Политический менеджмент

тетом. В рамках современной элитологии выделяется также структур- но-функциональное направление (Д. Бернхэм, С. Келлер), сторонни- ки которого акцентируют внимание на анализе институциональных и ролевых особенностей правящих кругов. В рамках техноструктур- ного подхода (Дж. Гэлбрейт) легализуется роль так называемых серых кардиналов, нередко стоящих за кулисами власти и определяющих ее важнейшие решения. Активно развиваются и эгалитаристские тенден- ции, сторонники которых считают, что элиты являются имманентным элементом цивилизованного общества. В современной общественной жизни эгалитаризм представлен разными версиями, основывающими- ся на идеях равенства возможностей и равенства результатов. Более глубокому пониманию современных элит как субъекта поли- тического менеджмента способствует ряд конкретных исследователь- ских методов. Во-первых, это позиционный анализ, основанный на том, что формальные государственные институты представляют вполне адек- ватную картину отношений к иерархии власти. При данном подходе важно иметь в виду политические позиции, ценностные ориентации, мировоззрение того или иного деятеля или соответствующей полити- ческой группы. Во-вторых, применяется репутационный анализ, предполагающий, что для определения людей, обладающих властью, необходимо опро- сить активных наблюдателей или участников политических событий. Он учитывает авторитет и влияние, личностные качества, мотивы по- ведения того или иного политического деятеля, имидж элиты в обще- стве. В-третьих, выделяется метод анализа принятия решений, с помо- щью которого выявляются элиты путем идентификации тех, кто ре- ально принимает важнейшие решения. Важными показателями явля- ются эффективность деятельности, количество и последовательность принимаемых решений, уровень осознанности и ответственности пе- ред обществом. Однако данный подход рационален при анализе реше- ний, уже вынесенных на обсуждение. Вне поля зрения остаются лица, непосредственно не участвовавшие в процессе принятия окончатель- ного решения. В-четвертых, это статусный анализ, который исходит из главенства показателей занимаемого места в общественной иерархической струк- туре, характера и масштабов социальной базы поддержки, уровня осознанности общественных интересов тем или иным политическим деятелем. Понятно, что все эти методы далеко не идеальны, их эффек- тивность зависит от множества условий и в первую очередь от субъ- ективной методологической оснащенности и опыта исследователя.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

77

В рамках реализации задач политического менеджмента важно

иметь в виду, что властная элита своим влиянием обязана не неким присущим ей превосходящим моральным качествам, не своему выдаю- щемуся опыту и деловой компетенции, не личным позициям, позволя- ющим реализовывать свои интересы и цели вопреки сопротивлению других, а индивидуальным управленческим способностям. Отсюда вытекает повышенный интерес ученых-элитологов к разработке мето-

дов и способов обработки данных, в особенности в рамках исследова- ния структур власти. Конечно, это имеет первостепенное отношение к политическому управлению в более широком смысле, чем полити- ческий менеджмент, но и в рамках последнего данные методы находят широкое применение. Об этом речь идет подробнее в нижеследующих разделах настоящего учебного пособия.

В данном же случае важно подчеркнуть, что для характеристики

политической элиты как субъекта политического менеджмента суще- ственными оказываются такие параметры в формировании элит, как социальная принадлежность членов элиты, действия и система рекру- тирования элит. Они так или иначе отражают особенности политиче- ской культуры элиты и детерминируют ее управленческий потенциал. В рамках этих параметров в современной элитологии выделяются несколько составляющих (Р. Патнэм):

познавательные ориентации (представления о том, как работает по- литическая система);

нормативные ориентации (представления о том, как должна рабо- тать политическая система);

интерперсональные ориентации (представления членов элиты друг о друге).

В специальной литературе выделяются три интегральных компо-

нента «пропуска» в элиту: личные качества, наличие ресурсов и про- явление активности в соответствующей сфере. Удельный вес каждого из этих трех компонентов оценивается следующим образом. На первое место эксперты поставили наличие ресурсов, важнейшими из которых оказались семейные или личные связи, а также престижное образова- ние. На второе место — личные качества (прежде всего умение доби- ваться цели, создать команду, хорошее здоровье и лидерские качест- ва), а на третье — личную активность. И хотя разрыв между значением этих компонентов оказался не столь велик, нельзя не обратить внимание на тревожную тенденцию, определенную экспертами: вхождение молодого человека в состав российской элиты все в большей степени определяется не личными усилиями или способностями, а внешними по отношению к личности

78

Политический менеджмент

условиями — наличием семейных или иных полезных связей, свобод- ных финансовых средств, обучением в престижном вузе и т. п. При характеристике феномена политического лидерства для нас важно исходить из сравнения двух феноменов — лидерства и руковод- ства. В современной науке принято разводить эти понятия. Под лидер- ством обычно подразумевают характеристику психологических отно- шений, возникающих в группе «по вертикали», то есть с точки зрения отношений доминирования и подчинения. Понятие же «руководство» относится к организации деятельности группы, к процессу управления ею. Выделяемые различия между этими понятиями сводятся к следу- ющим положениям:

лидер в рамках политико-управленческих отношений призван главным образом осуществлять регуляцию межличностных отно- шений в группе, в то время как руководитель занимается практиче- ской организацией деятельности определенной социальной группы как некоторой социальной организации;

лидерство возникает стихийно, тогда как руководитель всякой реальной социальной группы либо назначается, либо избирается. Этот процесс не является стихийным, а напротив, целенаправлен- ным, осуществляемым под контролем различных элементов со- циальной структуры. Явление лидерства менее стабильно, выдви- жение лидера в большой степени зависит от настроения в группе, руководитель же — явление более стабильное;

руководство подчиненными, в отличие от лидерства, обладает го- раздо более определенной системой различных санкций, которых в руках лидера нет;

процесс принятия решения руководителем значительно более сло- жен и опосредован множеством различных обстоятельств и сообра- жений, необязательно коренящихся в данной группе; лидер при- нимает более непосредственные решения, касающиеся групповой деятельности;

лидер — наиболее авторитетный член группы, за которым она при- знает право принимать решения в значимых для нее ситуациях, и реально играющий центральную роль в их выполнении, органи- зации совместной деятельности и взаимоотношений. Руководитель же рассматривается как официальное лицо, на которое возложены функции управления коллективом и организации его деятельности. В зарубежной политико-психологической и социально-политиче- ской литературе понятие лидерства и различные его концепции воз- никли изначально на базе эмпирических исследований малых групп. Однако до сих пор однозначного толкования этот термин не получил. Это хорошо иллюстрирует схема 4.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

79

Каждый исследователь, определяя лидерство, акцентирует какой- либо определенный аспект этой проблемы. С позиций политическо- го менеджмента лидерство можно определить как постоянное прио- ритетное влияние со стороны определенного лица на все общество, группу.

лица на все общество, группу. Схема 4. Интерпретации лидерства

Схема 4. Интерпретации лидерства в современной политологии

С позиций политического менеджмента серьезное значение при- обретают функции политического лидерства, среди которых выделя- ются:

определение и формулирование интересов социальных групп, це- лей социальной и политической деятельности, выявление способов и методов реализации интересов и достижения целей (програм- мная функция);

процесс выработки и принятия политических решений (управлен- ческая функция);

применение, распределение социальных ролей и функций в обще- стве, инициирование обновлений и социальных инноваций (моби- лизационная функция);

интеграция общества, объединение масс. Лидер призван обеспе- чивать национальное единство в масштабах большого сообщества, которым он руководит, или государства в целом (интегративная функция);

80

Политический менеджмент

коммуникация власти и масс, то есть организация связи между обществом и властью. Убеждение общества в целесообразности и правильности принимаемых властных решений;

легитимация власти. Обеспечение поддержки власти на основе личного авторитета и влияния на массы (функция легитимации). В учебной литературе описываются различные типологии полити- ческого лидерства. Наиболее распространенные из них принадлежат

М. Веберу (три типа лидерства: традиционное, харизматическое и ра- ционально-легальное); Р. Такеру (лидер-реформатор, лидер-револю- ционер, лидер-консерватор, лидер-либерал); М. Херманн (лидер-зна- меносец, лидер-коммивояжер, лидер-марионетка, лидер-пожарник).

В отечественной политологии известна типология лидерства Ф. Бур-

лацкого, А. Галкина (лидер-реформатор, лидер-революционер, лидер-

консерватор, лидер-либерал, лидер-бюрократ, лидер-технократ, ли- дер-демагог). Как социальное и политическое явление лидерство универсально.

В любом случае везде, где сложилась та или иная человеческая общ-

ность, появляются политические лидеры, а в наиболее крупных соци- альных общностях — и общественно-политическое лидерство. В анализе лидерства как субъекта политического менеджмента важно иметь в виду ряд специфических особенностей.

1. Между общенациональным лидером и обществом, как правило, не существует прямого взаимодействия, оно опосредовано партиями, группами интересов, СМИ.

2. Политическое лидерство носит многоролевой характер, лидер ори- ентирован на согласование различных социальных интересов, вы- нужден стремиться к оправданию массовых ожиданий от его дея- тельности.

3. Политическое лидерство корпоративно, за решениями, которые принимаются высшими руководителями, всегда скрывается неви- димая для общества работа многочисленных экспертов, ближайше- го окружения лидера.

4. Политическое лидерство в той или иной степени институционали-

зировано, то есть деятельность лидера ограничена существующими социальными отношениями, нормами, процедурами принятия ре- шений. Политическая наука, анализируя феномен политического лидер- ства, опирается на результаты исследований и достижения в области социологии, политической психологии, истории. Причины возник- новения лидерства как политического явления исследуются многими учеными. В результате появилось несколько теорий политического лидерства.

Раздел 2. Субъекты политического менеджмента

81

Наиболее конструктивные из них можно представить в виде табли- цы (см. табл. 1). Теории черт, или теории «великого человека», или харизматиче- ские теории лидерства, представляют собой несколько ранних учений, возникших под влиянием исследования Ф. Гальтона, пытающегося объяснить лидерство на основе наследственности. Основной идеей данного подхода было убеждение в том, что если лидер обладает каче- ствами (передающимися по наследству), отличными от его последова- телей, то такие качества можно выделить. Однако быстро выяснилось, что задача составления перечня таких черт не решаема.

Таблица 1. Основные теории лидерства

N№ Название теории Авторы теорий 1 Теория черт Ф. Гальтон
N№ Название теории Авторы теорий 1 Теория черт Ф. Гальтон
N№ Название теории Авторы теорий 1 Теория черт Ф. Гальтон

N№

Название теории

Авторы теорий

1

Теория черт

Ф. Гальтон

2

Ситуативные теории

Ю. Дженнингс

3

Теории последователей (конституентов)

Р. Стогдилл, К. Шатли

Р. Стогдилл, К. Шатли 4 Теория ожидания-взаимодействия
Р. Стогдилл, К. Шатли 4 Теория ожидания-взаимодействия

4 Теория ожидания-взаимодействия

Дж. Хемфилл, Ф. Фидлер

5 Мотивационная теория лидерства

С. Митчелл, С. Эванс

6 Теория обмена и трансакционного анализа

Дж. Хоманс, Дж. Марч, Г. Саймон, Г. Келли

7 Атрибутивные теории

8 Интегративные теории

9 Личностно-ситуационная теория

Г. Герт, С. Милз

10 Теория множества факторов

М. Херманн

11 Психологические теории лидерства

З. Фрейд, Г. Лассуэл

12 Марксистско-ленинская теория лидер- ства

К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин

Источники: Щербинина Н. Г. Теории политического лидерства. — М., 2004; Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. Сб. учеб. мат. / Под ред. Е. Ю. Мелешкиной. — М.: Весь мир, 2001.

Вполне очевидные недостатки теории определили актуальность выдвижения новых идей, что определило разработку ситуативной тео-

82

Политический менеджмент

рии лидерства, согласно которой появление лидера есть результат ме- ста, времени и обстоятельств. Иначе говоря, в различных конкретных ситуациях социальной жизни выделяются отдельные члены группы, которые превосходят других по крайней мере в каком-то одном качестве, но поскольку именно это качество и оказывается необходимым в данной ситуации, человек, им обладающий, становится лидером. Для снятия возможных возражений в том, что теория рассматривает личность лидера как ма- рионетку, Э. Хартли обосновал модификацию теории. В рамках ситуа- тивной теории лидерства предполагается, что, во-первых, если человек становится лидером в одной ситуации, не исключено, что он им станет и в другой; во-вторых, в результате стереотипного восприятия лиде- ры в одной ситуации рассматриваются группой как «лидеры вообще»; в-третьих, став лидером в определенной ситуации, человек приобрета- ет авторитет, который способствует его избранию и в следующий раз; в-четвертых, лидером чаще выбирают человека, имеющего мотивацию к достижению этой позиции. Однако такая размытая формулировка не снимает проблемы од- носторонности теории. Два крайних варианта породили третий, более или менее компромиссный вариант, — личностно-ситуативные теории. В частности, в 1952 г. Г. Герт и С. Милз выделили четыре фактора, ко- торые необходимо учитывать при рассмотрении феномена лидерства:

черты и мотивы лидера как человека;

образы лидера и мотивы следовать за ним, которые существуют у последователей;

характеристики роли лидера;