Perdiendo El Control

SASKIA SASSEN
PERDIENDO EL CONTROL?
La soberana en la era de la globalizacin
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1.
El estado y la nueva geografa del poder
La globalizacin econmica representa una de las ms importantes transformaciones en la organizacin territorial de la actividad econmica y del poder poltico-econmico. Cmo reconfigura la exclusividad territorial de las estados soberanos y cmo est llamada a afectar tanto a la soberana como al sistema de gobierno basado en los estados soberanos? Ha contribuido a globalizacin econmica de los ltimos diez o quince aos a una importante discontinuidad institucional en la historia del estado moderno, del moderno sistema interestatal y, especialmente, en el sistema de gobierno? El trmino soberana tiene una larga historia que parte de Aristteles, pasa por Bodin y Hobbes, por las revoluciones americana y francesa, y llega en nuestros das a una nueva e importante transformacin. De ceirse a la soberana del gobernante se convirti en la voluntad del pueblo imbricada en el estadonacin, es decir, en la soberana popular. Durante mucho tiempo se centr en la preocupacin por el orden interno, un concepto que ha influido en el derecho y en la poltica internacionales durante muchos siglos. A menudo, la soberana era atributo de un individuo poderoso cuya legitimidad sobre el territorio ... se apoyaba en una autoridad divina o histrica pretendidamente directa o delegada.1 El sistema jurdico internacional no incorporaba necesariamente estos cambios a medida que se iban produciendo. Pero, al trmino de la segunda guerra mundial, el concepto de soberana basado en la voluntad popular se haba afirmado como una de las condiciones de la legitimidad poltica de un gobier
Reisman (1990), p. 867
Perdiendo el control?
no. El artculo l de la carta de las Naciones Unidas establece como uno de sus propsitos el desarrollo de las relaciones amistosas entre los estados... basadas en el respeto de los principios de igualdad de derechos y de la autodeterminacin de los pueblos; la declaracin universal de los derechos humanos de 1948. artculo 21(3). afirma que la voluntad del pueblo deber ser la base de la autoridad del gobierno ... a travs de elecciones...*.3 Lo ms significativo en este sentido es que esto quedaba ahora expresado en un documento jurdico internacional de carcter fundamental y constituyente. En el derecho internacional, la soberana quedaba al fin destronada.4 La soberana del estado moderno se constituy en territorios
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mutuamente excluyentes, y en la concentracin de la soberana en las naciones. Existen otros sistemas de gobierno, especialmente aquellos centrados en organizaciones supranacionales y en emergentes sistemas jurdicos privados transnacionales. V existen precedentes de tales poderes transnacionales que, en ocasiones, se impusieron a los estados. como cuando la Liga de las Naciones se arrog el derecho de inter\ encin para proteger los derechos de las mionas. Los sistemas de gobierno no necesitan ser territoriales, como en determinados sistemas basados en afinidades, que pueden no estar territorialmente fijados, como en las sociedades nmadas; o, aunque esten territorialmente fijados, no tengan por qu ser excluyentes.5 Sin embargo, en general, en el mundo moderno, el gobierno fluye de la absoluta soberana del estado sobre su territorio nacional. Conseguir una territorialidad excluyeme no fue tarea fcil. Cost siglos de luchas, guerras, tratados que se concenaban y se violaban. la nacionalizacin de territorios a lo largo de lineas mutuamente exclu> entes, y garantizar la clara concentracin de poder y de sistema de gobierno que caracteriza al estado soberano. Durante la transicin del estado medieval al estado moderno coexistieron mltiples sistemas de gobierno. Hubo monarquas centralizadas en Europa occidental. ciudades-estado en Italia y ligas de ciudades en Alemania.* Inclu2L PMC (1992X facefesoat (1996X X Rmau (19*101. McDoagtl y Rct&maa (1*411.
4. Rnmaa (19901, p.
5 Vmac ha d&utWacio* a los hfrniuni op ir itlactoan cwrc w hmo y ht anxwbki a (199$V

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y la nueva geografia del poder
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so cuando los estados-nacin con territorialidad y soberana excluyentes empezaban a emerger, otras formas pudieron haberse afirmado como alternativas ms efectivas (por ejemplo, las ciudades-estado italianas o las de la Liga Hansetica en el norte de Europa) y la formacin y pretensiones de los estados centrales tuvieron que afrontar una fuerte oposicin.2 Incluso en la actualidad, siguen existiendo formas de concentracin de poder y otros sistemas de gobierno, por ejemplo, sistemas no territoriales y no excluyentes como la Iglesia catlica y la llamada nacin rabe. Desde hace mucho tiempo ha habido problemas con la territorialidad excluyente del estado moderno. Es inevitable comentar aqu lo que expone Garret Mattingly sobre el derecho de embajada en la Europa medieval. Tras conseguir brillantemente la creacin de territorios mutuamente excluyentes, los estados cayeron en la cuenta de que no quedaba espacio para una gestin diplomtica debidamente protegida. Porque lo cierto es que, a menudo, los diplomticos tenan la sensacin de estar amenazados como as era en realidad, aparte de ser recibidos a tomatazos. Adems, para las actividades no cubiertas por inmunidades especficas, los diplomticos podan ser juzgados por los tribunales del estado en el que ejerciesen su misin, igual que cualquier sbdito de ese estado.1 Existan distintas formas intermedias que garantizaban inmunidades especficas. Por ejemplo, el derecho de embajada poda, en muchos casos, ser concedido sin referencia a una soberana especfica, que permita a los sbditos de las ciudades negociar directamente entre s. Esta forma de derecho de embajada se hizo ms problemtica cuando el derecho de embajada se convirti en una cuestin de reconocimiento de soberana. Como seala Mattingly, una vez lograda la soberana absoluta, los nuevos estados repararon en que slo podan comunicarse entre s tolerando en su seno islotes de soberana extranjera.3 Esto propici la solucin de la doctrina de la extraterritorialidad, cuyas consecuencias son an evidentes, como
2 Vase Tilly (1990). Sobre las ciudades-estado italianas y la Liga Hansetica del norte de Europa, vase el anlisis de Spruyt (1994). 3 Mattingly (1988), p. 244; Vase tambin Kratochwill (1986).
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agencias de clasificacin crediticia, y de otras encantadoras entidades por el estilo, en los mercados de capital internacionales; las normas del GATT y del TLC para la circulacin de trabajadores del sector servicios como parte del comercio internacional y la inversin en servicios; y la inmigracin, sobre todo la circulacin transfronteriza de trabajadores que cobran bajos salarios. En mis anteriores investigaciones no pens en estos temas en trminos de gobemabilidad y responsabilidad. Pero aqu trato de comprender la configuracin espacial y los regmenes jurdico-regla- mentadores que los concretan. Uno de los aspectos de la globalizacin econmica que ha recibido ms atencin por parte de los comentaristas y especialistas es la dispersin geogrfica de las factoras, oficinas, delegaciones de servicios y mercados de muchas empresas. Una de las muchas versiones de esto es la cadena de montaje global en la fabricacin, quiz especialmente puesta ms espectacularmente de relieve por el infame caso de ordenadores personales que llevan la etiqueta Made in USA cuando, ms del 70 por 100 de las piezas que los componen, fueron fabricados en el extranjero, y muy especialmente en pases donde los obreros cobran sueldos muy bajos.4 Sin embargo, otra versin lo considera una zona de exportacin de acabados regida por un rgimen especial arancelario y tributario que permite a las empresas, sobre todo a aquellas radicadas en los pases en los que se pagan salarios ms altos, exportar componentes semielaborados para su acabado en pases donde se cobran sueldos ms bajos para luego reimportar tales productos al pas de origen sin aranceles sobre el valor aadido durante el proceso de manufactura. En la actualidad hay centenares de zonas con estas caractersticas. Uno de los casos ms conocidos es el Programa de Industrializacin Septentrional en Mxico, en las zonas llamadas maquiladoras. En Mxico, hay plantas de muy distintos pases, incluso plantas japonesas que manufacturan piezas de automviles y componentes electrnicos enviados luego a plantas japonesas radicadas en Estados Unidos. Otro ejemplo comn es el traslado al extranjero del sector terciario. Las llamadas empresas de servicios
4 Existen muchos trabajos sobre este tema. Vanse, por ejemplo, los de Bonacich etal. (1994), Morales (1994) y Ward (1990).
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estn proliferando rpidamente tanto en nmero como en lugares de emplazamiento. Existen, por ejemplo, en China, pese a que no todos los empleados saben necesariamente ingls. El trabajo de oficina transfronteriza se centra, bsicamente, en la introduccin rutinaria de datos y es, en muchos aspectos, una extensin o prolongacin de la prctica comn en los pases ms desarrollados de situar delegaciones de apoyo en las afueras, o de desviar parte del trabajo burocrtico a domicilios particulares. Existen otras variantes en esta tendencia hacia la dispersin e intemacionalizacin geogrfica mundial. Ciertamente, los gobiernos nacionales tienen razones para conocer esto bien: estn siempre porfiando por acogerse a los escurridizos recursos fiscales que implican las actividades de sociedades que operan en ms de un pas. Desde la perspectiva del estado nacional, sobre todo del estado en los pases ms desarrollados, el traslado al extranjero del personal y de los acabados crea un espacio econmico que va ms all del paraguas regulador del estado. En este aspecto, la importancia del estado est en declive. Aqu slo podemos sealar los diferentes caminos a travs de los cuales la globalizacin propicia esta desnacionalizacin parcial, tanto en los pases en vas de desarrollo como en los muy desarrollados. En gran parte del mundo desarrollado ha adoptado la forma de zonas de libre comercio y de zonas de exportacin de acabados donde las empresas pueden situar sus instalaciones de produccin sin verse sometidas a los impuestos locales y a muchas otras reglamentaciones. Tales zonas existen en muchos pases latinoamericanos y asiticos. En estos casos, una parcela concreta de terreno se convierte en un territorio desnacionalizado; y con operaciones financieras, el proceso adquiere un significado ms institucional y funcional. Posiblemente, la dispersin geogrfica de factoras y oficinas podra haber ido de la mano de una dispersin del control y de los beneficios o, si se prefiere, de una democratizacin de la estructura corporativa. Sin embargo, tiene lugar como parte de estructuras corporativas altamente integradas, con una fuerte tendencia hacia la concentracin del control y la apropiacin de los beneficios. Las grandes empresas contabilizan tales operaciones como ventas en el extranjero, y es bien sabido que un elevado porcentaje (aproximadamente un 40 por 100) del comercio internacional se produce en realidad en el
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contexto de la propia empresa y, segn algunas fuentes, en un porcentaje ms elevado an.5 En el contexto de la economa global la cuestin de la territorialidad y de la soberana tiene dos implicaciones importantes. En primer lugar, cuando existe dispersin geogrfica de factoras, oficinas y delegaciones de servicio en un sistema de empresas integrado, sobre todo si se ejerce un control centralizado al ms alto nivel, se produce tambin un crecimiento de las funciones centrales. Dicho ms llanamente, cuanto ms globalizadas se hacen las empresas, ms crecen sus funciones centrales, en importancia, complejidad y nmero de transacciones.6 Las cifras, a veces un tanto vacilantes, implicadas en esta dispersin mundial exigen una creciente coordinacin y gerencia en las sedes centrales. Por ejemplo, a principios de los aos noventa, las empresas estadounidenses tenan ms de dieciocho mil filiales en el extranjero. Pero menos conocido es el hecho de que las empresas alemanas tenan an ms (diecinueve mil) de las catorce mil que tenan a principios de los aos ochenta, y que ms del 50 por 100 de la mano de obra, de empresas como Ford Motor, GM, IBM y Exxon est en el extranjero.7 Gran parte de esta dispersin empez hace mucho tiempo, y no se manifiesta en una nica forma organizativa: tras estas cifras de carcter general subyacen muchos tipos de establecimientos, jerarquas de control y grados de autonoma.8
La segunda implicacin en trminos de territorialidad y soberana, respecto a la economa global, radica en que estas funciones centrales se hallan desproporcionadamente concentradas en los territorios nacionales de los pases muy desarrollados. Esto significa que afirmar que el impacto de la globalizacin crea una economa de espacios, que se extienden ms all de la capacidad reguladora de un solo estado, es slo una media verdad. En este sentido, es importante aclarar que las funciones centrales no slo implican a las sedes centrales al ms alto nivel, sino tambin a los ms altos cargos financieros, jurdicos, contables, gerenciales, ejecutivos y planificadores necesarios para dirigir una
5 Vase Centro de las Naciones Unidas para las Corporaciones Transnacionales 1993 y 1995. El centro fue una entidad autnoma hasta que en 1994 pas a formar parte de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). 6 Desarroll estos temas en Sassen (1991). Este proceso de integracin corporativa no debe ser confundido con la integracin vertical, tal como se define convencionalmente. Vase tambin Gereffi y Korzeniewicz (1994) acerca de las cadenas de fabricacin de productos bsicos, y Porter (1990) acerca de los sucesivos valores aadidos, dos construcciones que ilustran la diferencia entre la integracin corporativa a escala mundial y la integracin vertical tal como se defnen convencionalmente. 7 Para una relacin ms detalladas de estas cifras y sus fuentes, vase Sassen (1994). 8 Vase, por ejemplo, Harrison (1994).
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organizacin empresarial que opere en ms de un pas y, en la actualidad, cada vez con mayor frecuencia, en varios pases. Estas funciones centrales tienen lugar, en parte, en la sede central de las sociedades, pero algunas de estas funciones se han especializado y complicado tanto que las sedes centrales tienden cada vez ms a contratarlas con empresas especializadas, en lugar de realizarlas en el seno de la propia empresa. Esto ha conducido a la creacin de lo que se ha dado en llamar complejo de servicios para sociedades, es decir, la red de empresas financieras, jurdicas, contables, publicitarias y de otros servicios que afrontan las dificultades de operar con ms de un sistema jurdico nacional, contable, cultura publicitaria, etc., y de hacerlo al paso que tienen lugar rpidas innovaciones en todos estos campos.9 Por regla general, aquellas empresas que se dedican a actividades ms rutinarias, con mercados predominantemente regionales o nacionales, resultan estar cada vez ms libres para trasladar o instalar sus sedes fuera de las ciudades, mientras que a aquellas que se dedican a actividades altamente competitivas e innovadoras, y con una fuerte orientacin al mercado exterior, les beneficia estar ubicadas en el corazn de los centros comerciales internacionales ms importantes, por ms elevados que sean los costes. Ambos tipos de sociedades necesitan multitud de empresas de servicios, y las empresas de servicios ms especializadas es ms probable que radiquen en los centros urbanos que en lo que podramos llamar zonas de oficinas situadas en el extrarradio. De tal manera, las aglomeraciones de empresas que realizan funciones centrales para la gerencia y coordinacin de los sistemas econmicos globales se hallan desproporcionadamente concentrados en pases muy desarrollados, sobre todo, aunque no exclusivamente, en la clase de ciudades que llamo ciudades globales, como Nueva York, Pars y Amsterdam.10
9 Vanse Sassen (1991 y 1994), Knox y Taylor (1995), Brotchie et al. (1995) y L Dbat (1994). 10 Es importante desligar analticamente el hecho de las funciones estratgicas de la economa global, o de la dinmica global, del conjunto de la economa corporativa
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Otro ejemplo actual de este trasiego entre un proceso o dinmica transnacional y un territorio nacional nos los brindan los mercados financieros globales. Las cifras que se manejan en estos mercados han aumentado notablemente, como revelan los estimados 75 billones de dolares movidos en el mercado de capitales global, un componente bsico de la economa global. Estas transacciones dependen muy especialmente de los sistemas de telecomunicaciones, que hacen posible la transmisin instantnea de dinero e informacin por todo el mundo. Se ha prestado
mucha atencin a la capacidad de las nuevas tecnologas para la transmisin instantnea. Pero igualmente importante es la medida en que los mercados financieros globales se hallan situados en ciudades concretas de los pases ms desarrollados. Los grados de concentracin son insospechadamente elevados. Por ejemplo, los prstamos concedidos por la banca internacional pasaron de 1,9 billones de dlares en 1980 a 6,2 billones de dlares en 1991; y siete pases acumularon el 65 por 100 de estos totales, tanto en 1980 como en 1981. Qu pases? Los que cabe suponer: Estados Unidos, el Reino Unido, Japn, Suiza, Francia, Alemania y Luxemburgo.11 Los mercados burstiles de todo el mundo se han hecho globalmente integrados. Adems de la desregulacin en los aos ochenta en los mercados ms importantes de Europa y de Estados Unidos, a finales de los ochenta y principios de los noventa, se sumaron a esta
de un pas. Los complejos de economa tradicional, poseen una dinmica de valorizacin que tiende a estar mucho ms articulada con las funciones de la economa pblica del estado, cuyo ejemplo por antonomasia es la fabricacin fordiana. Sin embargo, los mercados globales financieros y de servicios punta, operan parcialmente bajo un paraguas reglamentador centrado en el mercado. Esto plantea cuestiones de control, especialmente en vista de la inadecuada capacidad actual para regular o controlar las transacciones en el ciberespacio. El control global y las funciones de direccin se realizan, parcialmente, dentro de estructuras corporativas nacionales, pero tambin constituyen un diferenciado subsector corporativo, que puede ser concebido como parte de una red que conecta las ciudades globales de todo el mundo. En este sentido, las ciudades globales son distintas de las antiguas capitales de los imperios de antao, en tanto que son funcin de redes transfronterizas, ms que, simplemente, la ms poderosa ciudad de un imperio. Tal como yo lo concibo, no existe una nica entidad global superponible a una determinada capital de un imperio; la categora ciudad global slo tiene sentido como un componente de la red global de lugares estratgicos. Vase Sassen (1991). Para determinados tipos de investigacin, esta distincin puede no ser importante, pero s lo es para comprender la economa global. 19. Estos datos proceden del Bank for International Settlements, el llamado banco central de los banqueros.
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desregulacin mercados como los de Buenos Aires, Sao Paulo, Bangkok, Taipei, etc. La integracin de un nmero creciente de mercados burstiles ha contribuido a elevar el capital que puede movilizarse a travs de los mismos. El mercado mundial de valores movi 13 billones de dlares en 1995. Este mercado burstil global integrado, que hace posible la circulacin de acciones que cotizan en bolsa en todo el mundo en cuestin de segundos, funciona dentro de una red de lugares muy concretos, fsicos y estratgicos, es decir, en ciudades pertenecientes a territorios nacionales.
Nuevos ordenamientos jurdicos

El funcionamiento de redes mundiales de factoras, oficinas y delegaciones de servicios, y la desregulacin e integracin global de los mercados burstiles, ha implicado una variedad de innovaciones jurdicas de mayor o menor importancia. En pasajes anteriores he comentado la porfa por nacionalizar el territorio y formar territorios soberanos mutuamente excluyentes, y en particular sobre la cuestin del derecho de embajada, que evolucion a partir de una forma de extraterritorialidad a travs de la que resolver la tensin entre la territorialidad excluyente y la necesidad de transacciones entre los estados. El impacto de la globalizacin econmica en el territorio nacional y en la soberana del estado podra ser otra forma de tal territorialidad, aunque a una escala mucho mayor. Mi exposicin acerca del territorio en la economa global sostiene que mucho de lo que consideramos global, incluyendo algunas de las funciones ms estratgicas necesarias para la globalizacin, se basa en territorios nacionales. Se trata de una forma de extraterritorialidad que deja la soberana del estado bsicamente inalterada? O se trata de un fenmeno de otra ndole que afecta a la soberana del estado y transforma parcialmente los conceptos de territorialidad y de soberana? Para abordar estas cuestiones, es necesario examinar las formas especficas de innovaciones jurdicas que se han producido y en cuyo contexto se halla imbricada gran parte de la globalizacin, adems de analizar cmo se interrelacionan con el estado o, ms concretamente, con la soberana del estado. Estos cambios e innovaciones jurdicas
se caracterizan a menudo por la desregulacin y son considerados casi como algo dado (aunque no lo consideren as los tericos del derecho). En las ciencias sociales, desregulacin es otra manera de llamar a la declinante importancia del estado. Pero, en mi opinin, estos cambios jurdicos contienen un proceso ms especfico que, paralelamente a la reconfiguracin del espacio, puede sealar una transformacin ms fundamental en la cuestin de la soberana, apuntando a nuevos
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contenidos y a nuevas ubicaciones para la especfica propiedad sistmica que llamamos soberana. Por la que se refiere a la consideracin del territorio en la economa global, mi punto de partida es una serie de prcticas y de formas jurdicas menores, de microhisto- rias que, sin embargo, pueden acumularse para propiciar tendencias o reglamentaciones de mayor envergadura (y me temo que van a producirse). Las empresas que operan transnacionalmente necesitan garantizarse las funciones tradicionalmente ejercidas por el estado en el mbito nacional de la economa, tales como garantizar los contratos y los derechos de propiedad.12 Sin embargo, en tanto que la globalizacin econmica ampla la economa pero no la soberana del estadonacin ms all de sus fronteras, esta garanta podra resultar amenazada. De hecho, la globalizacin se ha visto acompaada por la creacin de nuevas prcticas y reglamentaciones jurdicas y por la expansin y renovacin de algunas formas antiguas que eluden los ordenamientos jurdicos nacionales. La globalizacin y la desregulacin gubernamental no han significado la ausencia de regmenes reguladores e instituciones para la gobemabilidad de las relaciones econmicas internacionales. Entre los ms importantes del sector privado actual se encuentran el arbitraje del comercio internacional y la variedad de instituciones que realizan funciones de clasificacin y asesora crediticias que se han hecho esenciales para el funcionamiento de la economa global. A lo largo de los ltimos veinte aos, el arbitraje del comercio internacional se ha visto transformado e institucionalizado como el principal mtodo contractual para la solucin de los litigios comer-
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Vanse Mittelman (1996), Paniteli (1996) y Cox (1987).
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cales transnacionales.21 Tambin en este aspecto unos cuantos datos ofrecen una imagen reveladora. Se ha producido una enorme proliferacin de los centros de arbitraje. Excluyendo a aquellos que entienden en los litigios martimos y de materias primas una vieja tradicin, en 1991 haba ciento veinte centros, y en 1993 se establecieron otros siete. Entre los ms recientes se encuentran los de Bahrein, Singapur, Sydney y Vietnam. En 1990 se produjeron unos mil arbitrajes, un nmero que en 1992 se duplic.22 En un relevante estudio sobre el arbitraje del comercio internacional, Yves Dezalay y Bryant Garth sealan que es un mercado deslocalizado y descentralizado para la gestin de los litigios comerciales internacionales, conectado
21. Hay, por supuesto, otros mecanismos para resolver los litigios comerciales. El sistema en su conjunto incluye arbitrajes controlados por los tribunales, arbitrajes paralelos a los de los tribunales y varios mecanismos jurdicos, y parajurdicos, tales como la mediacin. La siguiente descripcin del arbitraje comercial internacional est tomada de Dezalauy y Garth (1995). Para estos autores, el arbitraje comercial internacional signica algo distinto hoy en da a lo que signicaba veinte aos atrs. Cada vez ms formal, se asemeja paulatinamente al estilo de litigacin estadounidense, debido a su creciente xito e institucionalizacin. En la actualidad, los contratos comerciales internacionales para la venta de mercancas, asociacin provisional (a veces permanente) para negocios prometedores pero arriesgados, proyectos de construccin, distribuciones, etc., son los ms proclives a necesitar el arbitraje, en el caso de litigios que procedan de los acuerdos contractuales. La principal razn que se aduce, para esta opcin, es que el arbitraje evita a ambas partes verse obligadas a someterse a los tribunales de una de ellas. Tambin es importante la discrecin del proceso. Tales arbitrajes pueden ser institucionales, cindose a las leyes de instituciones tales como la Cmara Internacional de Comercio de Pars, la Asociacin de Arbitraje Americana, el Tribunal de Arbitraje Comercial Internacional de Londres, y muchas otras; o pueden ser ad hoc, a menudo cindose a las reglas de la Comisin de Derecho Mercantil Internacional de las Naciones Unidas (la UNCITRAL). Los integrantes del tribunal de arbitraje (por lo general tres particulares elegidos por las partes) actan como jueces privados, que conceden audiencias y dictan resoluciones. Hay pocas bases para apelar a los tribunales, y la decisin final de estos jueces es ms fcilmente aplicable entre los pases signatarios que la de un tribunal convencional (bajo los trminos de la convencin de Nueva York, ampliamente adoptada en 1958). 22. Dezalay y Garth (1995); Aksen (1990). A pesar de esta proliferacin, existe una especie de comunidad de arbitraje internacional, un club sui generis, con relativamente pocas instituciones importantes y limitado nmero de miembros en cada pas, que son los actores clave, tanto en el plano de la asesora jurdica como del arbitrraje. Pero el enorme crecimiento del arbitraje en los ltimos diez aos ha conducido a una intensa competencia en el sector, hasta el punto de convertirse en un gran negocio jurdico (Salacuse, 1991). Delazay y Garth comprobaron que las sociedades multinacionales de abogados agudizan ms la competencia entre ellas porque tienen la capacidad de negociar entre las instituciones, normativas, leyes y arbitrios. Las grandes sociedades de abogados del Reino Unido y de Estados Unidos han utilizado su poder en el mundo del comercio internacional para imponer su concepto del arbitraje y en
con ms o menos poderosos que compiten vez que se 34 instituciones e individuos Perdiendoa la el control? 13 complementan. En este sentido, se trata de un sistema jurdico nada unitario, acaso organizado, como sealan Dezalay y Garth, alrededor de una grandiosa lex mercatoria que quiz entrevieron algunos pioneros idealistas del derecho.14 Otro sistema regulador privado est representado por las agencias de garanta de solvencia y clasificacin crediticia, que vienen desempeando un papel cada vez ms importante en la economa global. Dos agencias dominan este mercado y gestionan tres billones de dlares cada una: Moodys Investors Service y Standard and Poors Rating Group.15 Hace diez aos Moodys y Standard and
Poor no tenan analistas fuera de Estados Unidos. En 1993 ambas tenan unos cien en Europa, Japn y Australia. En su estudio de los procesos de clasificacin crediticia, Sinclair comprob que su eficacia se debe a su informacin sobre fondos de inversin suscritos por gobiernos y empresas.16 A este respecto pueden ser consideradas como una fuerza significativa en el funcionamiento y expansin de la economa global.17 Y, al igual que ocurre con el derecho mercantil, las agencias de Estados Unidos han extendido su influencia en el extranjero; una influencia que, hasta cierto punto, puede ser considerada una funcin impulsora de la ortodoxia financiera estadounidense,
13 Resumido en Dezalay y Garth (1995); vase tambin Dezalay (1992). 14 . Dezalay y Garth (1995). La llamada lex mercatoria fue concebida, por muchos, como una vuelta a un derecho mercantil internacional independiente de las leyes nacionales (Carbonneau, 1990). Los abogados angloamericanos tienden a disentir de esta idea, tan acadmica, que sustentan muchos en Europa (vase Carbonneau, 1990), y a la par que americanizan el sector, lo alejan cada vez ms de los conceptos jurdicos acedmicos y de la lex mercatoria. 15 Existen varias agencias de clasificacin crediticia en otros pases, pero estn orientadas a sus respectivos mercados nacionales. Ya hemos comentado la posibilidad de que se cree una agencia de clasificacin crediticia de mbito europeo, sobre todo con la fusin de una agencia basada en Londres con una francesa (Euronotation). 16 A medida que crece la demanda de informes comerciales para la clasificacin crediticia, crece la autoridad del concepto en el que se amparan. Sinclair (1994) considera que esto est mal fundamentado, debido a los conceptos que lo animan. Los procesos intrnsecos en la clasificacin crediticia se hallan ligados a ciertas asunciones, que estn a su vez vinculadas a los intereses dominantes, sobre todo a estrechas teoras sobre la eficiencia del mercado. Tienden a primar los indicadores de precios puros y simples, y poca o ninguna intervencin gubernamental. Sinclair seala que los costes de transicin, tales como el desempleo, no suelen contabilizarse en las evaluaciones, y se consideran superados por los que crea el nuevo entorno (p. 143). 17 Su poder ha aumentado en buena parte debido a la disintermediacin y a la globalizacin del mercado de capitales. Algunas funciones realizadas por los bancos (por ejemplo, la intermediacin) han perdido considerable peso en el funcionamiento del mercado de capitales. Oe ah que, al estar los bancos sometidos con un considerable control gubernamental y sus sucesores no, las regulaciones gubernamentales sobre el mercado de capitales hayan declinado. Las agencias de clasificacin crediticia, en tanto que entidades privadas, se han apropiado de algunas de las funciones de los bancos, por lo que se refiere a organizar informacin para quienes aportan o solicitan capital. Un cuestin importante radica en si las nuevas agencias, y el gran completo de entidades representado por Wall Street, han llegado realmente a formar un nuevo sector intermediario (vase Thrift, 1987).
especialmente en las perspectivas El estado y la nueva geografa del poder a corto plazo.
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Americanizacin
Las reglamentaciones e instituciones transnacionales plantean cuestiones acerca de la relacin entre la soberana del estado y la gobernabilidad de los procesos econmicos globales. El arbitraje comercial internacional es, bsicamente, un sistema jurdico privado, y las agencias de clasificacin crediticia son sistemas de
control privado. Al igual que otras instituciones, han emergido como importantes mecanismos de gestin, cuya autoridad no se centra en el estado. La actual reubicacin de la autoridad ha transformado las capacidades de los gobiernos y puede ser considerada como un ejemplo de la gobemabilidad sin gobierno. A la que se ha referido Rosenau.18 Se trata de un tema que abordar con mayor detalle en el captulo siguiente; de una cuestin que tambin ha impulsado la formacin de regmenes jurdicos transnacionales que han penetrado en mbitos nacionales hasta
entonces cerrados.19 A su vez, los mbitos jurdicos nacionales se internacionalizan cada vez ms en algunas de las economas ms desarrolladas. Algunas de las viejas divisiones entre nacional y global se debilitan y, en cierta medida, se han visto neutralizadas. Las nuevas reglamentaciones transnacionales podran, en principio, haber asumido varias formas y contenidos. Pero, en realidad, estn adoptando una forma especfica en la que los estados de los pases ms desarrollados representan un estratgico papel geopoltico. La hegemona de las ideas neoliberales sobre las relaciones econmicas, con su fuerte nfasis en los mercados, en la desregulacin y en el libre comercio internacional, influy en la poltica de Estados Unidos y del Reino Unido en los aos ochenta, como influyen en la actualidad en la poltica de Europa continental. Esto ha contribuido a la formacin de regmenes jurdicos transnacionales que se basan en los conceptos econmicos occidentales.20 Dezalay y Garth sealan que lo internacional est constituido en gran medida por una confrontacin entre los diversos enfoques nacionales. No existe un derecho global. Tambin Martin Shapiro seala que no existe realmente un completo derecho internacional, ni por el establecimiento de un nico legislador y aplicador de la ley global ni a travs de un consenso del estado-nacin. Tambin sostiene que, de haberlo, sera ms un derecho internacional que un derecho global. En realidad, ni siquiera es seguro que el propio concepto de derecho se haya unlversalizado, es decir, que las relaciones humanas en todas partes del mundo vayan a regirse por el derecho, aunque sea distinto en cada pas. La globalizacin del derecho se refiere a una serie de fenmenos jurdicos muy limitada y especializada y, segn Shapiro, se referir siempre a 18 Rosenau y Czempiel (1992).
19 Vase Trubek et al. (1993). 20 Esta hegemona no ha pasado inadvertida como tampoco el importante debate que suscita. Por ejemplo, una cuestin signieativa que se plantea a menudo, debido a la difusin de los criterios jurdicos occidentales, afecta al anlisis crtico de las premisas filosficas de la autora y la propiedad que definen el mbito jurdico en Occidente (vase, por ejemplo, Coombe, 1993).
Estados Unidos y a Europa, y slo a veces a Japn y a algunos otros pases asiticos. 21
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21 Vase Shapiro (1993). Se han producido algunos fenmenos comunes especficos, y muchos otros paralelos, en el campo jurdico en todo el mundo. De ah que, como efecto concomitante de la globalizacin de los mercados y de la organizacin de las corporaciones transnacionales, se haya producido un desplazamiento hacia un derecho mercantil y contractual relativamente uniforme a nivel global. Esto puede considerarse como un sistema legislador privado en el que, dos o ms partes, crean una serie de leyes para regir sus futuras relaciones. Tal sistema de legislacin privada puede existir transnacionalmente, incluso cuando no existe un tribunal, transnacional o soberano, que resuelva los litigios y garantice la aplicacin de sus dictmenes. El caso del arbitraje comercial internacional comentado anteriormente ilustra bien este aspecto. Vase tambin Shapiro (1979).
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De ah que lo internacional emerja como un mbito para la competencia reguladora entre los enfoques nacionales esenciales, con independencia de cul sea la cuestin: proteccin del medio ambiente, constitucionalismo o derechos humanos.22 Desde esta perspectiva, internacional o transnacional se han convertido en los ltimos tiempos en sinnimo de americanizacin, aunque el proceso no haya sido precisamente suave. Las protestas proliferan en todas partes, algunas de un modo patente y formalizado y otras no. En algunos pases, sobre todo en Europa, existe resistencia a lo que se ve como una americanizacin de las normas del mercado de capitales globales, para la regulacin de sistemas financieros y normas de informacin financiera. Sinclair seala que la intemacionalizacin de la clasificacin crediticia a travs de dos hegemnicas agencias estadounidenses podra ser considerado otro paso hacia una integracin financiera global, o como algo de especial inters
para las prioridades estadounidenses. El resentimiento contra estas agencias de clasificacin crediticia estadounidenses aumenta claramente en Europa, como se vio cuando en 1991 el Credit Suisse fue clasificado por debajo del nivel que tena, y a principios de 1992 la Suisse Bank Corporation corri la misma suerte. El conflicto resulta tambin evidente en la dificultad con la que las agencias extranjeras de clasificacin crediticia consiguen ser reconocidas en Estados Unidos. El Financial Times, por citar un ejemplo, ha informado sobre conversaciones privadas mantenidas en Londres, Pars y Frankfurt acerca de la posibilidad de fundar una agencia de mbito europeo que pueda competir con las agencias ms importantes situadas en Estados Unidos.23
22 Chamy 1991; Trachtman (1993). Es importante sealar otras dos categoras que, en parte, pueden solaparse con la internacionalizacin, por lo menos analticamente: el multilateralismo y lo que Ruggie (1993) ha llamado instituciones multiperspecti- vistas. 23 Vase Sinclair (1994).
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El caso ms ampliamente reconocido de americanizacin es visto, por supuesto, en la profunda influencia que la cultura popular estadounidense ejerce en la cultura global.34 Pero, aunque menos reconocida y ms difcil de especificar, ha quedado tambin muy claro en las formas jurdicas ascendentes en las transacciones comerciales internacionales.35 A travs del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo, as como del GATT, la visin de Estados Unidos se ha extendido algunos podrn decir que se ha impuesto en el mundo en desarrollo.36 La competencia entre ordenamientos o enfoques jurdicos nacionales resulta especialmente evidente en el derecho mercantil, en el que el modelo angloamericano de la empresa comercial y de la competencia est empezando a sustituir al modelo continental de asesora jurdica y de control corporativista de la profesin.37 De manera ms
34. Para un comentario del concepto de globalizacin cultural, vanse King (1991) y Robertson (1991), sobre todo el concepto de Robertson del mundo como un lugar nico, lo que llama la condicin humana global. Me inclino a decir que la globalizacin es tambin un proceso que produce diferenciacin, pero de un carcter muy distinto al que se asocia con nociones diferenciadoras como carcter nacional, cultura nacional y sociedad nacional. Por ejemplo, el actual mundo corporativo tiene una geografa global, pero no se ubica en todas partes del mundo. En realidad, tiene unos espacios sumamente definidos y estructurados; est tambin cada vez ms claramente diferenciado de los segmentos no corporativos en las economas de ubicacin especfica (tales como la ciudad de Nueva York) o de los pases en los que opera. 35. Segn Shapiro (1993), las estructuras polticas y jurdicas que producen y sostienen son mucho ms nacionales, y mucho menos internacionales, que el comercio y la poltica como tales (p. 63). Afirma que el ordenamiento jurdico estadounidense puede verse obligado a adaptarse a los cambios globales en los mercados y en la poltica, mucho ms a menudo que a los cambios jurdicos globales. Sostiene tambin que, bsicar mente, los ordenamientos jurdicos nacionales y la jurisprudencia seguirn siendo autogeneradores, aunque teniendo en cuenta las necesidades globales que se perciban. Tal como yo lo entiendo, es este ltimo punto el que puede estar emergiendo como un factor creciente, en la modelacin de las formas jurdicas y del ejercicio del derecho. 36. El ejemplo ms conocido de esto es probablemente la poltica de austeridad impuesta a muchos pases en vas de desarrollo. Tales polticas tienden tambin a la participacin de los estados en impulsar los objetivos de la globalizacin, porque tienen que ser gestionados a travs de gobiernos nacionales y aplicados como polticas nacionales. Aqu queda ms claro que en otros casos que lo global no es simplemente lo no nacional, que los procesos globales se materializan en instituciones y territorios nacionales. A este respecto, debe hacerse una distincin adems de concretarla emprica y tericamente entre el derecho internacional (ya sea pblico o privado), que siempre se aplica a travs de gobiernos nacionales, y estas polticas que son parte del esfuerzo para impulsar la globalizacin. 37. Dezalay (1992). Vase tambin Carrez (1991) y Sinclair 1994. general, el dominio estadounidense en la economa global en las ltimas dcadas ha significado que la globalizacin del derecho a travs de la legislacin corporativa privada ha adoptado la forma de la americanizacin del derecho mercantil.24 Determinadas prcticas legales estadounidenses estn siendo difundidas por todo el mundo por
24 Shapiro (1993).
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ejemplo, el instrumento jurdico de la franquicia. Seala Shapiro que esto puede no slo deberse al dominio estadounidense, sino tambin a una comn receptividad jurisprudente respecto del contrato y de otras innovaciones del derecho mercantil. Por ejemplo, se cree ampliamente en Europa que la gestin jurdica de la Unin Europea se centra en Londres porque los abogados londinenses conocen mejor las innovaciones jurdicas para facilitar nuevas y progresivas relaciones comerciales transnacionales. Sea por lo que sea, en la actualidad se puede aducir que el derecho mercantil estadounidenses se ha convertido en una especie de ius commune global, incorporado explcita o implcitamente en los contratos transnacionales y empezando a ser incorporados en los cdigos e incluso en los estatutos de muchas otras naciones.25 Todas las razones para esta americanizacin estn de un modo u otro interrelacionadas: la racionalizacin del arbitraje, la ascendencia de grandes empresas transnacionales de servicios jurdicos angloamericanas y la emergencia de una nueva especialidad en la solucin de conflictos.26 Las grandes sociedades de servicios jurdicos angloamericanas que dominan el mercado internacional del derecho mercantil incluyen el arbitraje como uno de los muchos servicios que ofrecen. Los especialistas en litigios son abogados formados en los dos grandes grupos que han dominado el ejercicio del derecho en Estados Unidos: los bufetes con grupos de abogados, conocidos por su competencia como negociadores en la creacin de contratos, y los abogados litigantes, cuyo talento se centra en la representacin de sus clientes ante los tribunales. La creciente importancia en los aos ochenta de transacciones tales como fusiones y compras de grandes empresas, as como los litigios antitrust contribuyen a una nueva especializacin: saber cmo combinar los recursos judiciales y las negociaciones entre bastidores para llegar a un resultado ptimo para el cliente.
25 Shapiro (1993), p. 39, y Wiegand (1991). 26 Dezalay (1992).
Dezalay y Garth sealan que en estas condiciones los recursos jurdicos se convierten en un arma, en una lucha que, con casi total seguridad, acabar ante los tribunales. Pese a estar profundamente enraizado en la tradicin de la Europa continental, especialmente en Francia y en Suiza, este sistema de justicia privada se est americanizando cada vez ms.
La virtualizacin de la actividad econmica
El tercer componente en la nueva geografa del poder es la creciente importancia del espacio electrnico. Y hay mucho que decir a este respecto. Aqu, slo puedo centrarme en un aspecto concreto: el especfico desafo que la virtualizacin de un creciente nmero de actividades econmicas presenta no slo para el existente aparato regulador del estado, sino tambin para instituciones del sector privado, que dependen cada vez ms de las nuevas tecnologas. Llevado a su extremo, esto puede significar la gestacin de una crisis de control, una crisis para la que carecemos de un lxico analtico. En este sentido, las cuestiones de control no tienen que ver con la extensin de la economa ms all del territorio del estado, sino con la digitalizacin es decir, con los mercados electrnicos y con magnitudes tan enormes como las que se manejan en los mercados
financieros, gracias a la velocidad de transaccin que las nuevas tecnologas han hecho posible. El mejor ejemplo es probablemente el mercado monetario, que funciona en gran medida en el espacio electrnico y que ha alcanzado volmenes un billn de dlares diarios que incapacitan a los bancos centrales para influir en los cambios que se espera que protejan (pues, aunque tericamente puedan hacerlo, no siempre lo han conseguido). La creciente virtualizacin de las actividades econmicas plantea cuestiones de control que van tambin ms all de las nociones de sistemas de coordinacin no centrados en el estado, predominantes en los trabajos sobre la gobernabilidad. La reconfiguracin del estado En muchos aspectos, el estado se halla implicado en este emergente
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sistema de gobemabilidad transnacional. Pero se trata ahora de un estado que ha experimentado transformaciones y que ha participado en la legitimacin de una nueva doctrina acerca de su papel en la economa. De especial relevancia en esta nueva doctrina es el creciente consenso entre los estados para impulsar el crecimiento y fortalecer la economa global. Esta combinacin de factores queda ilustrada en algunos aspectos de la crisis de Mxico de diciembre de 1994. La crisis de Mxico se defini, en lneas generales, en los crculos polticos y comerciales internacionales, y en gran parte de la prensa, como una consecuencia de la prdida de confianza de los mercados financieros globales en la economa mexicana y en el liderazgo econmico del gobierno. El gobierno estadounidense defini la crisis como un problema de seguridad de economa global, con impacto directo en la economa estadounidense y presion fuertemente para que los gobiernos de los pases ms desarrollados acudiesen en ayuda de Mxico. Se opt por una solucin financiera, por un paquete de ayudas que permitiran al gobierno mexicano hacer frente a sus obligaciones con los inversores extranjeros y, por lo tanto, recuperar la confianza de los inversores extranjeros (y nacionales) en la economa mexicana. Esta solucin financiera no fue, sin embargo, ms que una de las soluciones potenciales. Caba, por ejemplo, haber cargado el acento en fomentar el crecimiento manufacturero y en proteger a los pequeos comerciantes o a los propietarios de viviendas de las quiebras que tuvieron que afrontar en Mxico, debido a las condiciones de la solucin financiera. Y el gobierno estadounidense pudo tambin haber exhortado al gobierno mexicano a renunciar a recuperar la confianza en el mercado financiero mundial y centrarse en la produccin de verdaderos valores aadidos en la economa mexicana. Para complicar ms las cosas, esta crisis, que fue en gran medida presentada como un problema de seguridad en la economa global, no la afront el Ministerio de Asuntos Exteriores como hubiese ocurrido veinte aos atrs, sino el ministro del Tesoro, Robert Rubin, alguien a quien llamaban el decano de Wall Street. Nos encontramos aqu con dos factores novedosos e importantes: en primer lugar, el Tesoro sera quien tendra que afrontar esta crisis internacional; y, en segundo lugar, el titular de ese ministerio era un ex socio de Goldman, Sachs & Co. de Wall Street (uno de los socios ms influyentes), es decir, una de las empresas financieras globales ms importantes. Mi propsito aqu no es sealar, ni siquiera remotamente, el menor
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potencial de corrupcin, sino ms bien plantear la cuestin de lo que es deseable econmicamente, y cmo definir los problemas y sus soluciones ptimas. La transferencia de la crisis del Ministerio de Exteriores al del Tesoro seala hasta qu punto el propio estado se ha visto transformado, al participar en la aplicacin de la globalizacin y por las presiones de la globalizacin. En la actualidad, muchos gobiernos consideran que sus responsabilidades van ms all de la poltica exterior tradicional y se extienden al comercio mundial, al entorno global y a la estabilidad econmica global.27 Esta participacin del estado en el mbito internacional es una cuestin sumamente polifactica y compleja, una cuestin en la que algunos estados participan mucho ms que otros. En algunos casos puede considerarse benevolente como en ciertos aspectos que afectan al entorno global y en otros no tanto cuando los gobiernos de los pases ms desarrollados, especialmente Estados Unidos, presionan para la reforma del mercado mundial y la privatizacin en los pases en vas de desariTollo. Aqu limito mi anlisis al mbito econmico, en el que el papel intemanacional del estado ha sido considerado de distintas maneras, aunque no necesariamente excluyentes. Por ejemplo, segn unos, gran parte de este nuevo papel de los estados en la economa global est dominado por la intensificacin de una concepcin amplia neoliberal, hasta el punto de considerarse un factor constituyente de este proyecto.28 Otros subrayan que la efectiva participacin internacional por parte de los gobiernos nacionales puede contribuir al fortalecimiento del imperio de la ley a nivel global.29 Sin embargo, algunos ven la participacin del estado en los sistemas internacionales como algo que contribuye a la prdida de soberana. Esto podemos verlo en los recientes debates acerca de la Organizacin Mundial de Comercio, avivados por la preocupacin de que
27 Aman (1995), p. 437. 28 Vanse Panitch (1996), Cox (1987) y Mittleman (1996). 29 Aman (1995); Young (1989); Rosenau (1992).
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impone restricciones a la autonoma poltica del estado nacional, al situar el principio de libre comercio por encima de cualesquiera otras consideraciones. As por ejemplo, algunos temen que ser utilizado para imponer las regulaciones comerciales del GATT, hasta el punto de superponerse e imponerse a las legislaciones federales, estatales y locales, de ah que se vea como algo que pone en peligro el derecho de una nacin a promulgar sus propias leyes de consumo, trabajo y medio ambiente. Merece la pena sealar que, en Estados Unidos, a muchos de los que apoyaron el GATT no les gustaba el papel de la Organizacin Mundial de Comercio, porque no les gustaba la idea de ligar la nacin a un tribunal de arbitraje internacional no plenamente controlado por Estados Unidos. Una importante cuestin que se manifiesta a travs de estas distintas interpretaciones es si las nuevas instituciones y reglamentaciones transnacionales estn creando sistemas que fortalecen las reivindicaciones de algunos agentes (corporaciones y grandes sociedades jurdicas internacionales) y que, por lo tanto, debilitan la posicin de los estados y de los agentes menores. John Ruggie ha sealado que los mercados globales y las estructuras corporativas transnacionales ... no se proponen sustituir a los estados, y, sin embargo, pueden tener el potencial para propiciar cambios fundamentales en el sistema de los estados.30 Lo que ms importa aqu es que el capital global ha planteado exigencias a los estados nacionales, que han respondido con nuevas formas jurdicas o de legalidad. La nueva geografa de los procesos econmicos globales, los territorios estratgicos para la globalizacin econmica, deben ser definidos en trminos de las prcticas de los agentes corporativos, incluyendo la infraestructura necesaria, y la labor del estado en la produccin o legitimacin de nuevos regmenes jurdicos. Los criterios que caracterizan el estado nacional como algo que, simplemente, pierde importancia no reparan en este importantsimo hecho, y reducen lo que en realidad ocurre a una funcin de la dualidad global/nacional: lo que unos ganan lo pierden otros. Por contraste, yo considero la desregulacin no simplemente como una prdida de control por parte del estado, sino como un mecanismo cru-
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Ruggie (1993), p. 143.
cial para armonizar la yuxtaposicin del consenso interestatal, al objeto de proseguir la globalizacin y el hecho de que los sistemas jurdicos nacionales siguen siendo la instancia ms importante para garantizar los derechos de contrato y de propiedad. Se plantean aqu dos cuestiones claramente diferenciadas. Una es la formacin de nuevos regmenes jurdicos que sirven de puente entre la soberana nacional y las prcticas transnacionales de los agentes econmicos corporativos. La segunda es el contenido especfico de estos nuevos regmenes jurdicos, que refuerzan las ventajas de ciertos agentes econmicos y debilitan las de otros. Por lo que a la gobemabilidad se refiere, estos dos aspectos se trasladan a dos tipos de prioridades. Uno es el centrado en el esfuerzo para crear sistemas viables de coordinacin y orden entre los poderosos agentes econmicos que en la actualidad operan globalmente (para asegurar, cabra decir, que los altos cargos de la cumbre no se maten entre s). El arbitraje del comercio internacional y las agencias de clasificacin crediticia pueden ser considerados como que contribuyen a este tipo de orden. El segundo tipo de prioridades no se centra tanto en cmo crear orden en la cumbre como en la equidad distributiva, en el contexto de un sistema econmico globalmente integrado con enormes desigualdades en la capacidad de obtencin de beneficios de las empresas y de los trabajadores. Esta segunda prioridad, orientada a la equidad, se ve constreida por algunos de los problemas de gobemabilidad que surgen de un sistema econmico global cada vez ms dominado por las finanzas. De momento, quisiera plantear dos cuestiones ms amplias relativas a los principios y a la poltica: qu agentes acceden a la legitimacin para regir la economa global e imponerse a los leyes y autoridades que antes controlaban el estado nacional? Indican los nuevos sistemas de gobemabilidad emergentes y el confinamiento del papel de los estados nacionales en la economa global a fomentar la desregulacin, los mercados y la privatizacin, un declive del derecho civil internacional?31 Veo aqu un importante paralelismo. Ciertos componentes de la autoridad del estado para proteger los derechos estn siendo desplazados a los llamados cdigos de derechos humanos universales, un tema que desarrollo en el captulo 3. Mientras que el estado nacional era y sigue siendo el garante de los derechos sociales, polticos y civiles del pueblo de una nacin, a partir de los aos setenta vemos una significativa transformacin en este mbito. Los cdigos de los derechos humanos se
31 Vanse Kennedy (1988) y Negri (1995).
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han convertido, en cierto modo, en una fuente autnoma de autoridad que puede deslegitimar determinados actos de un estado si viola tales cdigos. De ah que tanto el mercado global de capitales como los cdigos de los derechos humanos pueden exigirle al estado que rinda cuentas, pero lo hacen con muy distintas prioridades. Ambos han obtenido una especie de legitimacin.
Est claro que definir el estado-nacin y la economa global como mutuamente excluyentes es, en mi anlisis, sumamente problemtico. Los espacios estratgicos en los que tienen lugar muchos procesos globales son a menudo nacionales; los mecanismos a travs de los que se aplican las nuevas formas jurdicas necesarias para la globalizacin son a menudo parte de instituciones del estado; la infraestructura que hace posible la hipermovilidad del capital financiero a escala global se halla situada en diversos territorios nacionales. La condicin del estado-nacin no puede, en mi opinin, quedar reducida a una significacin declinante. La menguante capacidad del estado para regular muchas de sus tareas no puede ser explicada simplemente por el hecho de que, en la actualidad, operan en el contexto de una economa global ms que nacional. El propio estado ha sido un agente clave en la aplicacin de los procesos globales, y esta participacin lo ha alterado bastante. La forma y el contenido de la participacin vara segn se trate de pases muy desarrollados o de pases en vas de desarrollo. De manera que la soberana y el territorio siguen siendo caractersticas clave del sistema internacional. Pero se han visto reconstituidas y, en parte, desplazadas a otros mbitos institucionales fuera del estado y fuera de la estructura del territorio nacionalizado. Sostengo que la soberana se ha visto descentralizada y el territorio parcialmente desnacionalizado. Desde una perspectiva histrica ms amplia, esto representara una transformacin en la articulacin de soberana y territorio, al igual que han marcado la formacin del sis
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tema del estado moderno y del moderno sistema interestatal. Y eso, a su vez, implicara una necesidad de ampliar el campo analtico dentro del que las ciencias sociales examinan algunos de estos procesos, lo que equivale a decir, la tendencia explcita o implcita a utilizar el estadonacin como el marco abarcador de los procesos sociales, polticos y econmicos. La desnacionalizacin del territorio se produce tanto a travs de las prcticas corporativas como de la ascendencia, aunque todava ragmentaria, de los nuevos regmenes jurdicos. Este proceso no tiene lugar de acuerdo con la concepcin geogrfica del territorio, compartida por los generales que combatieron en las guerras para nacionalizar el territorio en los primeros siglos histricos. Se trata, en cambio, de una desnacionalizacin de mbitos institucionales especficos (Manhattan es el equivalente a una zona de libre comercio, por lo que a las finanzas se refiere, pero no es Manhattan, en tanto que entidad geogrfica, con todos sus abogados y su actividad, funciones y reglamentaciones lo que es una zona de libre comercio; es un mbito funcional o institucional sumamente especializado que se ha desnacionalizado. La soberana sigue siendo una caracterstica del sistema, aunque en la actualidad se halla ubicada en una multiplicidad de mbitos institucionales: los nuevos regmenes jurdicos privados transnacionales emergentes, las nuevas organizaciones supranacionales (tales como la Organizacin Mundial de Comercio y las instituciones de la Unin Europea), as como los varios cdigos de derechos humanos. Todas estas instituciones constrien la autoridad de los estados nacionales. Estados que operan bajo el imperio de la ley se ven atrapados en una red de obligaciones de las que no pueden desentenderse fcilmente, aunque s puedan hacerlo en cierta medida, como evidencia la deuda que Estados Unidos mantiene con las Naciones Unidas (si se tratase de un impago de una deuda personal por una tarjeta de crdito, cualquiera de nosotros estara en la crcel). A mi entender, lo que se est produciendo es un desdoblamiento de la soberana tal como la hemos conocido durante siglos, aunque no siempre. Los eruditos que analizan los cambios de mentalidad o las epistemologas sociales han sealado que, significativos cambios que han hecho poca, frecuentemente no podan ser entrevistos por los coetneos: el lenguaje, las categoras, las imgenes dominantes entonces, eran incapaces de captar la inminencia de cambios fundamentales. Afectados
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por esas mismas limitaciones, todo lo que podemos ver en la actualidad es el desplome de la soberana tal como la conocemos. Pero me parece que ms que una erosin de la soberana, como consecuencia de la globalizacin y de las organizaciones supranacionales, se trata de una transformacin de la soberana, una soberana que no ha desaparecido, ni mucho menos, pero sus ubicaciones de concentracin han cambiado a lo largo de las dos ltimas dcadas, y la globalizacin econmica ha sido ciertamente un factor clave de este fenmeno. A lo largo de los diez o quince ltimos aos, la globalizacin econmica ha reconfigurado la interseccin de la territorialidad y de la soberana tal como haban sido constituidas a lo largo del ltimo siglo, despus de luchas seculares. Se trata de una reconfiguracin parcial, selectiva y, sobre todo, estratgica. Algunas de sus repercusiones para la equidad y la justicia distributiva son profundamente perturbadoras, e incluso en el campo de la poltica de inmigracin, donde el estado es an considerado absolutamente soberano, la nueva red de obligaciones y derechos, que los estados deben tener en cuenta bajo el imperio de la ley en el momento de dictar sus medidas polticas, ha causado condiciones de cambio. En los captulos siguientes abordo estas cuestiones.
Sobre la ciudadana econmica
Al abordar la cuestin de cmo ha afectado la globalizacin a la territorialidad excluyente y a la soberana que han caracterizado al estado moderno, he afirmado que la globalizacin econmica ha contribuido a la desnacionalizacin del territorio nacional, aunque de una manera sumamente especializada y funcional a tenor de nuestro tiempo. Tambin he afirmado que la soberana, hasta ahora concentrada en gran medida en el estado nacional, se haba descentralizado en parte; que la especfica forma de poder y legitimidad que llamamos soberana tiene otros mbitos, que se halla tambin en organizaciones supranacionales, como la Unin Econmica Europea, el nuevo rgimen jurdico transnacional y los
2.
acuerdos internacionales que proclaman la universalidad de los derechos humanos. Todo esto constrie la autonoma de cualquier estado que se rija por el dictado de la ley, y lo constrie de formas muy distintas y divergentes. Los procesos de globalizacin econmica han representado un papel determinante en esos fenmenos. Ahora quiero abordar la institucin de la ciudadana, y analizar el impacto de la economa global en la continuidad y formacin de derechos asociados a la ciudadana, especialmente aquellos que facultan para recabar responsabilidad a los gobiernos. Junto a la soberana y a la territorialidad excluyente, la ciudadana caracteriza la especificidad del estado moderno. La historia de la ciudadana se aborda con puntos de vista distintos y anlisis diferentes. Para algunos (para la mayora), los orgenes de la institucin se remontan a pocas muy anteriores a la nuestra. Hubo formas de ciudadana en los primeros tiempos de Grecia y en la Europa medieval, por ejemplo. Pero otros historiadores y teri-
eos aducen de un modo bastante discutible que la ciudadana es un concepto esencialmente moderno, que las ideas coetneas de ciudadana y democracia son producto de la Revolucin francesa y sus secuelas. 32 Basan sus anlisis en la asuncin de que la evolucin de la participacin ciudadana se fundamenta en varios prerrequisitos estructurales y culturales; una cultura urbana, secularizacin, el declive de los valores particularistas, la emergencia de la idea de dominio pblico, la erosin de los compromisos particularistas y el marco administrativo del estado-nacin. Tambin cabe aducir que la idea de ciudadana no slo es moderna sino occidental. Max Weber seal que es difcil disociar la evolucin de la ciudadana del desarrollo de la sociedad urbana civil. Los ciudadanos eran miembros privilegiados de las ciudades-estado que surgieron con el crecimiento del comercio europeo. Pero no est tan claro que el concepto pueda aplicarse a las sociedades musulmanas o del sureste asitico.33 En otras palabras, al haber surgido de una conyuntura especfica de condiciones culturales y estructurales que pueden ser peculiares de Occidente, la ciudadana podra no ser un concepto universal. La universalizacin de la institucin presupone, pues, la posibilidad de imponerla desde arriba. 34 Muchas naciones no occidentales la han adoptado en sus constituciones, y la
32 Vanse, por ejemplo, Kalberg (1993), Seligman (1993), Tumer (1990) y Giddens (1985). 33 Otto Hintze desarrolla estas ideas en su estudio de los orgenes de la ciudadana en el feudalismo, especialmente las nociones de inmunidad que emergieron en este perodo. Vase Gilbert (1975). 34 Franck (1992) examina cmo la democracia representativa se ha convertido en condicin indispensable para legitimar a los gobiernos.
ciudadana y la sociedad Sobre la ciudadana econmica civil han sido ampliamente consagradas en 51las culturas polticas de Asia, Africa y Amrica Latina. Dos lgicas enmarcan mi exposicin. Una se basa en que, en tanto que institucin crucial para el gobierno y la responsabilidad en los estadosnacin, la ciudadana puede desempear tambin un papel en la direccin de la economa global. Y no lo hace slo para propiciar el orden en las altas esferas, sino para garantizar cierta medida de responsabilidad a travs de los procesos electorales y judiciales, que son una de las funciones de la ciudadana en el estado nacional. No est en absoluto claro qu formas puede adoptar esta responsabilidad y ante qu instancias debera responder. El segundo fundamento lgico que enmarca el anlisis en este captulo es que la historia de la ciudadana moderna revela la importancia de las condiciones subyacentes para conformarla.35 Puesto que la economa global ha creado nuevas condiciones, puede impulsar otra fase en la evolucin de la institucin de la ciudadana.36
La institucin y construccin de la ciudadana estn siendo desestabilizadas. En primer lugar, una relectura crtica de la generalmente aceptada historia de la ciudadana representa una alternativa a las asunciones de modernizacin que subyacen en muchos anlisis de la ciudadana, o sea, la nocin de que, a medida que los pases se desarrollan y el mbito pblico se ampla como consecuencia de la industrializacin, se va inevitablemente a una ciudadana moderna de estilo occidental. Los crticos de esta teora aducen que la industrializacin y el auge del capitalismo no conducen inevitablemente al universalismo de la orientacin pblica necesaria para la ciudadana. Pueden producirse crecimientos y aumentos de productividad, y puede haber capitalismo, sin la especfica forma de moderna ciudadana evidente, sobre todo, en Europa y Estados Unidos. Por ejemplo, Japn y los pases de Asia recientemente industrializados Singapur, Taiwan y Corea del Sur tienen todava fuertes formas organizativas en la economa, basadas en la familia y en el clan. Las naciones del islam tuvieron grandes ciudades y una fuerte tradicin urbana, pero tambin lealtades orientadas en direcciones distintas a la de la ciudadana de estilo occidental. De ah que, segn algunos, los elementos constituyentes de la ciudadana moderna se hallen en una relacin causal nada clara respecto del sector pblico, radicalmente ampliado, de la sociedad industrial. Este sector pblico podra estar impregnado de caractersticas ajenas a la ciudadana, como el clculo racional de lo ms ventajoso respecto de medios y fines, la exclusiva dedicacin a la actividad eco
35 Vase, por ejemplo, el anlisis en Kalberg (1993), que muestra el grado en que una determinada combinacin de condiciones debe ser garantizada para que emerja la institucin de la nueva ciudadana. Utilizando una definicin ms bien limitada, el autor consigue brillantemente demostrar que esta combinacin de condiciones rara vez se da. 36 Vanse, por ejemplo, los nuevos trabajos especializados sobre la posibilidad de la erosin de la ciudadana como institucin imbricada en los estados, sobre todo los trabajos de Baubock (1994) y Soysal (1994).
_ Perdiendo el control?
nmica y el dominio de las elites polticas.37 (En tal descripcin de lo pblico, veo aspectos clave de los Estados Unidos actuales.) Quienes as opinan, sealan tambin que algunos trabajos acadmicos sobre la ciudadana parten de una construccin sumamente especfica que acaso ya no exista, dados los cambios en las condiciones coetneas. Los cambios son tales que es cuestionable que la institucin, tal como se define convencionalmente, siga correspondiendo a las especificaciones anteriores. Esta crtica de los modelos de modernizacin sugiere, tambin, que imponer la ciudadana de estilo occidental desde arriba sera difcil, porque la ciudadana tiene, por lo menos en parte, una base cultural. Esto me conduce a considerar una segunda fuerza desestabiliza- dora: una vez que aceptamos la especificidad cultural e histrica de los conceptos de sociedad civil y ciudadana, y la teora poltica y social occidental, debemos contar, por lo menos tericamente, con el impacto de fuerzas globales que desafan a la autoridad del estado- nacin. En el seno de la Unin Europea, la movilidad migratoria ha vuelto a plantear la cuestin de la ciudadana en la propia Europa, cuna de la institucin.38 Tambin en otras partes del mundo existen problemas para la integracin jurdica en el estado de las comunidades aborgenes, los aptridas y los refugiados. Estos cambios tienen importntes implicaciones para los derechos humanos en relacin con la ciudadana.39 Al hacerse la poltica ms global, los derechos humanos asumirn un ampliado papel en su regulacin normativa. Qu cambiar en esa relacin?40 Sern los derechos ciudadanos parcialmente sustituidos por los derechos humanos? Los cambios sociales en el papel del estado-nacin, la globalizacin de las cuestiones polticas y la relacin entre grupos dominan
37 Vanse, por ejemplo, Kalberg (1993) y Hindess (1993). 38 Vase Soysal (1994) para el anlisis de los lmites de la ciudadana en la Europa actual. 39 Vase, por ejemplo, Baubock (1994), que pregunta si los derechos humanos pueden ser tilmente comprendidos como derechos universales de ciudadana extendidos a un nivel transnacional (p. 239). Vanse tambin Roche (1992) y Smith (1990). 40 Vase, por ejemplo, el bien conocido argumento de que la libertad, all donde ha existido como una realidad tangible, ha existido dentro de un espacio delimitado (Arendt, 1963, p. 279). Vase Walzer (1983) sobre la relacin entre estados cerrados y justicia y libertad sustantivas. Vase Holston (1996) sobre las ciudades y la ciudadana actuales.
tes y subordinados tiene tambin implicaciones de la mayor importancia para las cuestiones de la pertenencia a un estado y a la identidad personal.10 Es la ciudadana, tal como convencionalmente se instituye, un concepto til para analizar los problemas de pertenencia al mundo moderno? En un mundo en el que la globalizacin puede desafiar a la soberana del estado-nacin y la solidaridad civil, cul es el mbito analtico en el que las ciencias sociales deben examinar la cuestin de los derechos? Debemos ampliar ese mbito?, introducir nuevos elementos en el discurso? Para abordar estas cuestiones, utilizo la construccin de ciudadana econmica para deconstruir la propia nocin de ciudadana, una construccin y, hasta cierto punto, una institucin, discutidas o negadas." La ciudadana econmica es un campo de investigacin estratgico y un nexo de mi anlisis del impacto de la globalizacin econmica, una construccin que desestabiliza la linealidad acumulativa imbricada en muchas historias de la institucin de la ciudadana. Han contribuido las
condiciones especficas propiciadas por la globalizacin econmica, especialmente en los pases ms desarrollados, a una transformacin importante en la institucin de la ciudadana? Mi respuesta es que s. Pero con un sesgo no muy agradable. Como he mencionado, la historia de la ciudadana muestra el desarrollo de diferentes tipos de derechos ciudadanos a lo largo del tiempo. De acuerdo con la formulacin de T. H. Marshall, son derechos civiles, polticos y, ms recientemente, derechos sociales propios de la formacin del estado del bienestar.12 No quiero entrar en los detalles de esta historia, sino, ms bien, captar sus implicaciones para abordar la cuestin de la globalizacin econmica y su impacto en la institucin de la ciudadana en la actualidad. Historiar la institucin implica no detenerse en el ms reciente conjunto de derechos que surgieron con el estado del bienestar. Implica reconocer la posible ero10. Vanse, por ejemplo, Holston (1996) y Basch, Schiller y Szanton-Blanc (1994). 11. La ciudadana econmica no es parte de lo que convencionalmente se entiende por historia y teora de la ciudadana, sino que cabe decir que no existe teora propiamente dicha sobre la ciudadana, slo apologas e historia de la institucin. 12. Vase Marshall (1977 y 1981). El trabajo de Marshall sobre la ciudadana aborda la tensin entre democracia poltica y la condicin de desigualdad de clases. Considera que el estado del bienestar contribuye a reducir la tensin. Este trabajo ha generado muchos otros de distintos autores a quienes sera imposible hacer justicia aqu sin olvidos.
F.v.
i-crv uuwiiisionaaores y teri-
sin de algunas de los prerrequisitos de la ciudadana. La actual crisis del estado del bienestar, el incremento del desempleo y las crecientes desigualdades salariales en los pases ms desarrollados pueden ciertamente
ser interpretados como seales de un cambio en las prerrogativas de los ciudadanos. La medida en que estos cambios se hallan vinculados a la globalizacin econmica vara de unos pases a otros, y es difcil de determinar con precisin. Pero, por encima de todo, existe un consenso creciente respecto de que la carrera cuesta abajo en los pases ms desarrollados, y en el mundo en general, es funcin de la competencia global, y de que la desinversin o la inversin insuficiente en industrias que ofrecen empleos de salarios medios es tambin, en parte, funcin de un capital hipermvil en busca de las oportunidades ms rentables a corto plazo en todo el mundo. El auge de la emisin de valores por parte de las empresas como sustitutivo de los prstamos bancarios, y el auge de las finanzas en general, han estimulado an ms la circulacin global de capitales y la bsqueda de oportunidades de inversin en todo el mundo, en lugar de invertir en desarrollo econmico y social a largo plazo. Estas decisiones de inversin no favorecen el crecimiento de una amplia clase media. Una de las tendencias actuales ms perturbadoras es el gran aumento del nmero de desempleados, y de personas que buscan un primer empleo en los pases ms desarrollados; y que, masas de pobres de los pases en vas de desarrollo, carecen del acceso a los medios de supervivencia. De ah que, aunque no se pueda cuantificar con precisin, una serie creciente de indicadores seala que la globalizacin econmica ha afectado a algunas de las condiciones ms importantes que, hasta ahora, haban fomentado la evolucin de la ciudadana y, especialmente, la formacin de los derechos sociales. Un creciente nmero de trabajos acadmicos y de anlisis polticos plantean que el derecho al bienestar econmico, a la supervivencia econmica, debera de aadirse a los derechos sociales inherentes al estado del bienestar.41 Algunos de estos estudios sitan esta reivindicacin en el corazn de la teora democrtica, aduciendo que el empleo y el bienestar econmico son condiciones esenciales para la poltica democrtica. Y estoy de acuerdo. Pero mi intencin aqu no se
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refiere a la reivindicacin de la ciudadana econmica y de su legitimidad, sino que me limito a preguntar: existe en la actualidad un conjunto de derechos econmicos que constituyan una forma de ciudadana, en tanto que facultan y permiten exigir responsabilidades a los gobiernos? Mi interpretacin de hechos y datos disponibles me inclina a pensar que s, que existe. Pero esta ciudadana econmica no se imbrica en los ciudadanos, sino en las empresas y en los mercados, especialmente en los
41 Vase, por ejemplo, Collins et al. (1993). Vase Newman (1988) sobre la desigualdad.
mercados financieros globales, y no se sita en los individuos, no se sita en los ciudadanos, sino en los agentes econmicos globales. El hecho de ser globales otorga a estos agentes poder sobre los gobiernos individuales. Todo esto se halla vinculado, profundamente, a cambios fundamentales provocados por la globalizacin econmica. Para analizar la cuestin especfica de la nocin de ciudadana econmica sealo una serie de prcticas, como he hecho en mi anlisis de la territorialidad y de la soberana en el captulo anterior. Se trata de prcticas que las empresas y los mercados pueden aplicar como equivalentes a un conjunto de derechos, algunos de ellos formalmente especificados, y otros que vienen a ser autorizaciones defacto que emanan de los primeros. Las multinacionales y los mercados financieros globales son, en este plano, los agentes ms importantes. Los mercados financieros globales, sobre todo, representan uno de los ms asombrosos conjuntos de nuevos derechos y de legitimidad que hemos visto en las dos ltimas dcadas. A semejanza de nuevos covenants de derechos humanos, se han arrogado ms poderes, histricamente asociados al estado-nacin, que ninguna otra institucin en las ltimas dcadas. Estas dos nuevas plataformas de contestacin (la de los mercados financieros globales y la de los derechos humanos) respecto a la redistribucin de la legitimidad difieren enormemente entre s y tienen unos factores constitutivos muy distintos. Aqu me limito a los mercados financieros globales y, en el capitulo final, abordo, en parte, la cuestin de los derechos humanos y de los retos que plantea la inmigracin a estados que se rigen por la ley.
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El mercado global de capitales

La formacin de un mercado global
de capitales representa una concentracin de poder capaz de influir en la poltica econmica nacio nal de los gobiernos y, por extensin, en otras polticas tambin. Estos mercados ejercen ahora las funciones de responsabilidad asociadas a la ciudadana: pueden votar a favor o en contra de la poltica econmica de los gobiernos; pueden obligar a los gobiernos a adoptar determinadas medidas y no otras. Los inversores votan con sus movimientos, entrando o saliendo de un pas, a menudo con enormes cantidades de dinero. Aunque el poder de estos mercados es muy distinto al del electorado poltico, han emergido como una'especie de electorado econmico global transfronterizo, donde el derecho a votar se predica en la posibilidad de colocar capital. Aqu quiero examinar cmo se realizan estas funciones y cules son las implicaciones para las economas nacionales. La desregulacin de los mercados financieros interiores, la liberalizacin de los flujos de capital internacional, as como las redes informticas y de telecomunicaciones, han contribuido a un explosivo crecimiento de los mercados financieros. Desde 1980, el valor total de activos financieros ha crecido dos veces y media ms rpido que el PIB agregado de los pases industriales ms ricos. Y el volumen de transacciones de divisas, bonos y acciones ordinarias ha aumentado cinco veces ms rpido.42 El mercado global de capitales hace posible que el dinero fluya por todas partes, con independencia del origen y las fronteras nacionales, aunque algunos pases, como, por ejemplo, Irak, no estn integrados. Se suele considerar que el mercado de divisas que, por su propia naturaleza, es un mercado transfronterizo, ha sido el primero en globalizarse, a mediados de los aos setenta. Segn datos facilitados por el Bank for International Settlements, es en la actualidad el mercado financiero ms importante y, en la prctica, es un mercado global. Ha pasado de mover diariamente unos 15.000 millones de dlares, en los aos setenta, a 60.000 millones a principios de los ochenta, y a 1,3 billones en 1995. En contraste, las reservas totales de divisas de los pa-
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Woodall (1995), b.
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%
ses industrializados ricos ascendan a slo 640.000 millones a principios de los noventa. En 1983 las transacciones en divisas fueron diez veces superiores al comercio mundial en 1983. Slo diez aos despus, en 1992, eran sesenta veces superiores.43 Y el comercio mundial no estaba en recesin. Cuando en los aos ochenta se integr el mercado de bonos se produjo una explosin en el comercio transfronterizo de bonos. Por ejemplo, las compras y ventas internacionales de bonos del Tesoro de Estados Unidos la deuda pblica estadounidense pas de los 30.000 millones de dlares a principios de los ochenta a 500.000 millones a principios de los noventa. Los mercados de acciones ordinarias, de sociedades de responsabilidad limitada que conllevan derecho a dividendo, han tardado mucho ms en globalizarse, algo que, en parte, se explica por las diferentes prcticas contables internacionales y por las restricciones para incorporar a los fondos de pensiones acciones de empresas extranjeras.44 Aunque no existen datos completos del flujo transfronterizo de capitales (incluyendo el flujo transfronterizo de divisas) el total de varios mercados ronda los 75 billones de dlares. Puede crecer an ms? S puede crecer. Segn un estudio de 1994, publicado por el McKinsey Global Institute, estamos slo a mitad de camino de un proceso de cin-
cuenta aos, que culminar con la plena integracin de estos mercados. Y se calcula que los mercados financieros crecern an ms con relacin al volumen de la economa real. Segn estimaciones, el total de activos financieros, negociados en los mercados globales de capitales, pas de 5 billones de dlares en 1980 a 35 billones en 1992; dos veces el PIB de los pases de la OCDE que, por entonces, agrupaba a los veintitrs pases industrializados ms ricos del mundo. Se espera que este valor ir aumentando en los prximos aos a medida que se vayan desreglamentando unos 13 billones de dlares en instrumentos no negociables en la Unin Europea y otros 10 billones en Japn.45
43 Ibid.,pp. 11-12. >||J 44 Ibidem. 45 McKinsey Global Institute (1994), citado por Woodall (1995). El potencial para un ulterior crecimiento queda ilustrado, por ejemplo, por el caso del mercado de valores ruso. Tanto India como Rusia han abierto recientemente sus mercados a los inversores extranjeros. Sin embargo, muchas empresas rusas se muestran muy reacias a cotizar en bolsa, por lo que el volumen que se negocia en el mercado de valores est dominado por las transacciones no burstiles de acciones de unas cien empresas que no mueven semanalmente ms all de los 50 millones de dlares. En Bombay, en cambio, el volumen negociado semanalmente por trmino medio es de 290 millones de dlares. De modo que Rusia tiene un enorme potencial de crecimiento en trminos de negociacin de acciones corrientes.
Cabe prever mucha ms integracin y poder para los mercados de capitales,46 aunque ya en la actualidad puede moverse una inmensa cantidad de capital a travs de las fronteras con gran celeridad. Sin embargo, un mercado global de capitales podra no ser ms que un enorme mar de dinero con el que pudiesen jugar los inversores, porque no implica poder para disciplinar la elaboracin de la poltica econmica de los gobiernos. Cmo afecta el incremento masivo de los flujos financieros y de valores, as como el auge de un mercado de capitales global integrado,
a los estados en la elaboracin de su poltica econmica? Para abordar esta cuestin, ayuda comparar esta fase actual del mercado global de capitales con una fase anterior, en la que los mercados financieros internacionales operaban con el patrn oro, desde finales del siglo xix hasta la primera guerra mundial. En muchos aspectos, el mercado financiero internacional, desde finales del siglo xix hasta la primera guerra mundial, era tan grande como en la actualidad. Este es el caso, tanto en trminos de volumen, como parte de las economas nacionales, como en proporcin al volumen de los flujos internacionales, flujos de capital que dominaban las economas nacionales. Keynes se sublevaba contra los especuladores en los mercados financieros, exactamente igual que lo hacemos hoy en da muchos de nosotros. Keynes criticaba el mismo tipo de inversin que muchos critican hoy en da: que los mercados financieros, ms que la inversin productiva, son los que impulsan la economa. Para Key-
46 Por ejemplo, los datos muestran que los pases con mayor nivel de ahorro cuentan con una elevada inversin nacional. En otras palabras, que la mayor parte del ahorro se invierte en la economa nacional. Slo un 10 por 100 de los valores de las quinientas carteras ms importantes del mundo atraen a los inversores hacia el papel extranjero) (vase Woodall, 1995, p. 8). Segn algunos, un mercado de capitales ms integrado hara que aumentase significativamente este nivel y, por lo tanto, agudizara la vulnerabilidad y la dependencia de los estados respecto de los mercados de capitales. Hay que sealar que extrapolar el potencial de crecimiento desde el actual 10 por 100 puede ser un tanto aventurado, porque tales proyecciones pueden no reflejar la amplia gama de factores que frenan a los directores a utilizar la opcin de las inversiones transffonterizas. Las inversiones trasfronterizas pueden seguir perfectamente infrautilizadas con independencia del verdadero potencial del sistema.
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nes, cuando dominan las finanzas el desarrollo del pas se convierte en un subproducto de las actividades de un casino.47 El mercado internacional de capitales en ese perodo anterior era grande y dinmico, sumamente internacionalizado, y respaldado por un dosis saludable de Pax Britannica para mantener el orden... un cierto orden. El alcance de la intemacionalizacin puede verse en el hecho de que, por ejemplo, en 1920, Moodys clasific los bonos emitidos por unos cincuenta gobiernos, para obtener dinero en los mercados de capitales estadounidenses. La Depresin acarre un declive radical de esta intemacionalizacin, y hasta hace muy poco no volvi Moodys a clasificar los bonos de tantos gobiernos. Ciertamente, hasta los aos ochenta no volvieron los mercados internacionales financieros a reemerger como un factor clave, hasta el punto de que en 1985 slo quince estados recurran a los mercados estadounidenses de capitales.48 Existen importantes diferencias entre el mercado global de capitales actual y el de la poca del patrn oro, antes de la primera guerra mundial. Las nuevas tecnologas de la informacin implican transmisin instantnea, interactividad y velocidad para los mercados financieros. Los volmenes brutos han aumentado enormemente, aunque los flujos relativos entre pases no hayan crecido. La velocidad de las transacciones ha conllevado sus propias consecuencias: las operaciones en divisas y valores son instantneas, gracias a las enormes redes informticas. Y el alto grado de interactividad, en combinacin con la instantaneidad de la transmisin, seala el potencial para un crecimiento exponencial.
47 En la Europa medieval hubo un mercado financiero internacional, por supuesto. Para algunos autores, se trata slo de dos fases de una larga historia. Vase, por ejemplo, la nocin de Braudel (1982) de las expansiones nancieras como fases nales de grandes impulsos del capitalismo, el anlisis de Arrighi (1994) de los perodos geno- vs y holands del dominio nanciero internacional como parte de su explicacin del mercado global de capitales actual. Estos autores rechazan la nocin de que existiese un nuevo estadio de capitalismo en forma de capital nanciero a nales del siglo xix (vase Hilferding, 1981). Y tampoco creen que existiese una red cosmopolita de altas nanzas ... tan caracterstica del ltimo tercio del siglo xix y del primero del xx, como opina Polanyi. Sus similitudes con la red cosmopolita que haba regulado el sistema monetario europeo tres siglos antes, durante la Era de los Genoveses son muy sorprendentes (Arrighi, 1994, p. 167). 48 Sobre este punto, vase la exposicin que hace Susan Strange de la actual situacin en Casino Capitalismo (1986); vase tambin Sassen (1991), i.* parte.
Adems, el poder del mercado se halla en la actualidad cada vez ms concentrado en instituciones como los fondos de pensiones y las compaas de seguros. Los inversores institucionales manejan en la actualidad casi dos quintas partes de los valores financieros de las familias estadounidenses, mientras que en 1980 slo manejaban una quinta parte. Los valores de los inversores institucionales estadounidenses pasaron de representar el 59 por 100 del PIB en 1980 al 126 por 100 en 1993. Una tercera diferencia clave es la explosin de las innovaciones financieras que se ha dado en llamar securitizacin (transformacin de deudas no negociables en instrumentos negociables) como sustitutivo de los prstamos bancarios. La securitizacin ha contribuido enormemente a elevar los niveles de liquidez: aquello que se crea que no poda convertirse en liquidez poda ahora ser negociado en mercados abiertos. Aunque en gran parte de Europa no ha hecho sino empezar, la securitizacin se halla muy avanzada en Estados Unidos. Por ejemplo, en 1994, el valor total de derivativas un tipo de innovacin, burstiles y no burstiles, ha ascendido a 30 billones de dlares en todo el mundo. Esta proliferacin ha fomentado la vinculacin de los mercados nacionales, al hacer ms fcil explotar las diferencias de precios entre ios diferentes instrumentos financieros (debo sealar que mientras que las derivativas en divisas y en tipos de inters no existieron hasta los primeros aos ochenta, las derivativas en productos bsicos las llamados futuros existan en distintas modalidades desde mucho antes. En el siglo xvii, la bolsa de Amster- dam, que era por entonces la capital financiera del mundo, se basaba casi exclusivamente en negociar futuros. El mercado global de capitales y el estado Afecta la concentracin de capital en los mercados no regulados a las economas nacionales y a las polticas gubernamentales? Altera el funcionamiento de los gobiernos democrticos? Remodela la relacin de responsabilidad entre los gobiernos y sus ciudadanos, que opera a travs de la poltica electoral? S. Cules son los mecanismos a travs de los que, el mercado global de capitales ejerce realmente su funcin de disciplina en los gobiernos nacionales, y los presiona para que acten de modo ms consecuente con la lgica de estos mercados? Los mercados globales financieros han afectado a la capacidad de los gobiernos para regular sus economas. Antes de la desregulacin, los gobiernos podan (hasta cierto punto) controlar directamente el nivel de los prstamos bancarios, a travs del control de crditos y de imponer mximos en los porcentajes de inters, lo que haca la
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poltica monetaria ms efectiva que en la actualidad. Por ejemplo, por citar un caso bien conocido en Estados Unidos, la Regulacin Q, impuso techos de tipos de inters, para evitar la fuga de las asociaciones de prstamos y ahorro, en busca de alternativas que ofreciesen rentabilidades ms elevadas. En 1985, al eliminarse la Regulacin Q, el dinero abandon en masa las asociaciones de ahorro y prstamo, provocando el desplome de las hipotecas y de la construccin de viviendas.49 Por lo que se refiere al gasto pblico, los gobiernos se hallan cada vez ms sometidos a presiones externas. Con la desregulacin de los tipos de inters en ms y ms ricos pases desarrollados, los bancos centrales slo pueden ahora recurrir a los cambios en el tipo de inters para influir en el nivel de la demanda en la economa. Ya no pueden recurrir a fijar techos de tipos de inters. Pero el impacto de los tipos de inters en la economa se ha visto, a su vez, amortiguado por la creacin y amplio uso de las derivativas. Las derivativas (futuros, opciones e intercambios de valores) se crearon para disminuir el impacto de los cambios en los tipos de inters, con lo
que reducen la capacidad de los gobiernos para utilizar una poltica de tipos de inters que influya en la economa. Ciertamente, se calcula que un 85 por 100 de las quinientas empresas estadounidenses ms importantes recurre en mayor o menor medida a las derivativas, para aislarse de los bandazos de los tipos de inters y de las oscilaciones del valor de las divisas,50 al igual que hacen las entidades del sector pblico. El notorio caso del condado de Orange, en California, es un ejemplo elocuente. La mayora de estas derivativas se utilizan en realidad frente a los tipos de inters, lo que significa que, a medida que se extienda su uso, el poder de los bancos centrales para influir en la economa, a travs de los tipos de inters, se debilitar an ms.51 La menor sensibilidad de la economa respecto a los cambios en los tipos de inters, afecta al impacto que el gobierno puede ejercer mediante la deuda pblica. As por ejemplo, antes de los ochenta, un alto nivel de endeudamiento pblico, como el que provoc Reagan en esa dcada, habra disparado los tipos de inters, haciendo el coste de capital inasequiblemente elevado y, por tanto, el nivel de endeudamiento pblico inaceptable para la economa nacional. En la actualidad este impacto est muy diluido o queda pospuesto. Pero todo se paga (y ya lo estamos
49 Ibid., p. 5. Adems, muchas de las evidencias y de los trabajos en el que esta y la siguiente seccin estn basados pueden encontrarse en Sassen (1991) y siguientes. 50 Woodall (1995), p. 11. 51 En la actualidad sabemos tambin que la especfica estructura organizativa de las asociaciones de prstamo y ahorro hicieron posible niveles extraordinariamente altos de fraude, y que ste fue un factor de primer orden que contribuy a su crisis financiera. Tambin sabemos por los historiadores del tema que las posibilidades de fraude venan siendo elevadas desde haca mucho tiempo en este tipo de organizaciones.
pagando ahora a travs de la reduccin del gasto social). Sobre la ciudadana econmica 63 Entre 1945 y 1974 la deuda neta del sector pblico como parte del PIB en los pases de la OCDE se redujo regularmente, hasta llegar a un 15 por 100 en 1973.52 Desde 1974 ha venido elevndose hasta llegar en la actualidad al 40 por 100. Bajo el sistema de Bretton Woods, los cambios fijos y el flujo de capital restringido hicieron que la deuda nacional tuviese que financiarse con las reservas oficiales. Esto imposibilit a los gobiernos mantener dficits elevados (como tampoco podamos mantenerlos los ciudadanos de a pie antes de las tarjetas de crdito, aunque incluso con ellas, nuestro margen de libertad
52 Woodall (1995), Ib.
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es ms corto, y las consecuencias desagradables ms directas que las que cualquier gobierno haya de afrontar). El mercado global de capitales ha permitido a los estados arrastrar un mayor endeudamiento y, a algunos estados, arrastrarlo durante ms tiempo. Esto se debe a las enormes innovaciones que han transformado la deuda en varias formas de instrumentos negociables (es decir, rentables). Todo dinero se ha hecho atractivo para los especuladores. El hecho de que se trate de dinero negativo (deuda) o de dinero positivo es en la actualidad un tanto secundario. Este es uno de los mayores logros de las innovaciones de los aos ochenta. Como quiera que los mercados financieros han creado medios de aprovechar el endeudamiento irresponsable, no someten a disciplina a los estados, en el momento y lugar en que estara justificado hacer lo. Pero, a la postre, y a menudo sbitamente, los mercados castigan a los estados por su excesivo endeudamiento, obligndolos a aplicar recortes. Entretanto, ampliarn las oportunidades para obtener beneficios lo ms posible, por ms graves que puedan ser los daos subyacentes para la economa nacional. Los inversores colocaron dinero en Mxico pese a que su dficit corriente estaba creciendo muy rpido, llegando a un enorme 8 por 100 del PIB en 1994. A pesar de que tanto en Estados Unidos como en Mxico se reconoca que el peso necesitaba una gradual devaluacin, no se hizo nada. La consecuencia fue una repentina y fuerte devaluacin, que hizo que cundiese el pnico entre los inversores, provoc su fuga y sumi a la economa en el desorden (aunque la nacionalidad de los inversores es algo relativamente secundario, un informe del FMI asegur que los mexicanos fueron los primeros en dejar que el peso se desplomase). Una accin gradual pudo, probablemente, haber mitigado el revs. A finales de 1994, muchos analistas y agentes de Wall Street seguan urgiendo a invertir en Mxico y, hasta febrero de 1995, no empezaron los inversores extranjeros a huir en desbandada. Todo empez con una excesiva afluencia de capitales y concluy con un excesiva salida. Lo ocurrido entraa una vieja leccin: tarde o temprano, se acaba pagando el precio. En este pas, muchos aos despus del frenes de endeudamiento iniciado por Reagan, el estado ha de rebuscar bajo las piedras para encontrar el medio de pagar. El Congreso, siguiendo la pauta establecida por muchos otros pases, ha optado por recortes desproporcionados en el gasto social. Estados Unidos pas de ser el
64 ----------------------------- _ -------------------------------------- Perdiendo el control?
primer acreedor del mundo a ser el mayor deudor. Este es el legado a largo plazo de la libertad de endeudarse en los mercados globales de capitales. El poder de los estados para influir en los intereses y en los tipos de cambio de las divisas, as como en la poltica fiscal, puede quedar seriamente mermado, cuando no neutralizado, por los mercados de divisas y de bonos. Por ejemplo, estos mercados pueden responder a un recorte en los tipos de inters por parte del gobierno de Estados Unidos elevando el coste de los prstamos al estado, elevando la rentabilidad de los bonos a largo plazo. Esto se ha convertido en una prctica habitual. Conviene recordar el famoso caso de George Soros y su Quantum Fund, que gan 1.000 millones de dlares el Mircoles Negro de 1992, y contribuy a empujar a la libra esterlina fuera del Sistema Monetario Europeo. Pero hay ms. Tradicionalmente, los bancos centrales han llevado a cabo su poltica monetaria a travs del sector bancario. Pero en Estados Unidos, por ejemplo, el peso de este sector en la economa se est reduciendo, debido a las nuevas instituciones e instrumentos financieros desarrollados a lo largo del ltimo decenio, como consecuencia de la desregulacin. Treinta aos atrs, los bancos realizaban el 75 por 100 de todo tipo de operaciones de crdito a corto y medio plazo. En la actualidad, este porcentaje ha bajado al 50 por 100. La participacin de los bancos comerciales en el total de valores financieros ha cado desde ms del 50 por 100 a poco ms del 25 por 100 en los ltimos setenta aos.53 El auge del dinero electrnico reduce an ms el control de los bancos centrales sobre la oferta monetaria, porque el dinero electrnico se mueve a travs de redes informticas, que orillan los sistemas de reunin de informacin de los bancos centrales. Y, en los mercados monetarios, se plantea otra cuestin. Los estados muy endeudados estn, de hecho, parcialmente en manos de los inversores nacionales o extranjeros, que pueden desviar sus inversiones a otras divisas. Los estados y sus bancos centrales han
53 Como estas derivativas implican cambios de sensibilidad respecto al inters de empresas o sectores, cabra argumentar que la sensibilidad general a los tipos de inters en la economa permanece constante. Pero el hecho es que empresas distintas pueden tener diferente sensibilidad a los cambios en los tipos de inters; y es evidente que las empresas muy sensibles desvan sus riesgos a empresas menos sensibles, lo que reduce el impacto general de los tipos de inters en la economa.
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perdido as el control sobre los tipos de inters a largo plazo, un problema nada banal si tenemos en cuenta que el 60 por 100 o ms de la deuda del sector privado en Estados Unidos, Japn, Alemania y Francia depende de esos tipos. Todas estas circunstancias han reducido el control que los bancos centrales tienen sobre la oferta monetaria. Por supuesto, las consecuencias son ms o menos graves en funcin de la estructura bancaria del pas. Pero, en conjunto, el impacto de la desregulacin y de las innovaciones financieras ha supuesto que el efecto de un cambio en los tipos de inters en una economa nacional sea ms incierto, y ha aumentado la probabilidad de cometer errores. Una cuestin que habra que considerar, de manera especfica, es la de quin se beneficiaba durante el perodo en el que los bancos centrales por ejemplo, la Reserva Federal en Estados Unidos tenan mayor control. Pero una cosa es segura: aunque muchos quedasen excluidos, los beneficiarios formaban un espectro mucho ms amplio, de trabajadores,
municipios y empresas, que en la actualidad. Los estados y los bancos centrales parecen, hoy en da, cada vez ms interesados en complacer a los mercados financieros que en plantearse objetivos de bienestar social y econmico. Por citar slo un ejemplo, despus de la crisis mexicana, los gobiernos argentino y brasileo prometieron no devaluar su moneda, costase lo que costase. En el pasado, la inflacin era un medio de hacer frente al crecimiento de la deuda. Pero, en la actualidad, los mercados de bonos replican elevando la rentabilidad y, por lo tanto, el coste de los prstamos al estado con lo que a menudo provocan el pnico de los gobiernos inducindolos a controlar la inflacin. Al objeto de complacer a los titulares de bonos, los estados imponen una excesiva deflacin a sus economas, a costa del crecimiento del empleo. Cabra aducir que esto tambin puede surtir ciertos efectos positivos: si la deuda nacional aumenta excesivamente, los titulares de bonos pedirn rentabilidades ms elevadas (y, por lo tanto, aumentarn el coste de los prstamos al estado) y reducirn el valor de la moneda nacional, como es claramente el caso del dlar en Estados Unidos. Pero esto slo sucedi tras ms de una dcada de excesivos gastos militares a cargo de las administraciones de Reagan y de Bush, y el pago del engrosamiento de la deuda se ha hecho en detrimento del gasto social, infraestructuras, construccin de viviendas, escuelas.
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parques, etc. El dlar se ha devaluado un 60 por 100 con respecto al yen y al marco alemn desde mediados de los aos ochenta. Y esto puede considerarse una consecuencia de la poltica econmica de Estados Unidos, por lo que a la deuda pblica se refiere. Nos conviene que el mercado global de capitales imponga esta disciplina a nuestros estados? Y que lo haga a todo trance a costa del empleo, de los salarios, de la seguridad y de la sanidad y sin debate pblico? Si bien es cierto que el comportamiento de estos mercados es el resultado de mltiples decisiones de mltiples inversores, lo que les otorga un cierto halo democrtico, todos los votantes tienen que poseer capital, y lo ms habitual es que los pequeos inversores operen a travs de inversores institucionales, tales como los fondos de pensiones, bancos y fondos con cobertura. Esto deja inerme a la mayora de los ciudadanos del pas. El mercado global de capitales es un mecanismo para valorar el capital y colocarlo del modo ms rentable. La bsqueda de las oportunidades ms rentables y la creciente velocidad de todo tipo de transacciones, incluyendo la recogida de beneficios, contribuyen potencialmente a enormes distorsiones en los flujos de capitales. Ciertamente, el funcionamiento de los mercados responde a cierta lgica, pero no conducir forzosamente a unas deseables mayores inversiones en lo social y en lo econmico. La cuestin aqu no es tanto que los mercados globales hayan emergido como un poderoso mecanismo, a travs del cual quienes tienen capital puedan influir en la poltica del gobierno, porque en muchos aspectos se trata de un fenmeno muy antiguo.54 La cuestin radica en que el comportamiento de estos mercados hace necesarios determinados objetivos de poltica econmica. Dadas las caractersticas de los sistemas a travs de los que operan velocidad, simultaneidad e interactividad pueden producir resultados o rendimientos mucho mayores que la suma de las partes. Y puede hacer recaer este peso en cualquier pas integrado en los mercados financieros; y cada vez hay ms. Un nuevo mbito de legitimidad? Representa el mercado global de capitales una amenaza para la democracia, y para la idea de que el sistema electoral es un medio para que los ciudadanos exijan responsabilidades y se aseguren cierto control sobre sus gobiernos? Tal como he sealado, algunos aducen que los mercados financieros son democrticos, porque reflejan las opiniones y decisiones de millones de inversores, y por lo tanto, funcionan como una especie de opinin pblica global. Al tratar de entender la relacin entre derecho internacional y
54 Vase, por ejemplo, Arrighi (1994).
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economa internacional antes de la primera guerra mundial, bajo la Pax Britannica, Wilhelm Roepke, un especialista, se refiere a este mbito internacional como una res publica non christiana, y la considera una versin laica de la res publica christiana de la Edad Media. Es la red transnacional de derechos y protecciones, de que disfrutan la multinacionales y los mercados globales, el siguiente paso en esta evolucin: la privatizacin de la zona internacional que antes fuera res publica? Algunos expertos en jurisprudencia plantean que estamos abocados a una situacin en la que el derecho internacional ser predominantemente derecho internacional privado, es decir, derecho mercantil privado.55 Aunque, en principio, usted y yo estemos incluidos en tal derecho, en la prctica, est bsicamente enfocado a las necesidades y pretensiones de empresas y mercados. A pesar de que hay mucho que decir sobre este nuevo mbito de legitimidad, voy a centrarme en dos observaciones. En primer lugar, los estados nacionales han participado en su formacin y ampliacin, como he descrito brevemente en el captulo anterior. Existe consenso entre los estados en primar los intereses de la globalizacin econmica.56 En segundo lugar, en las reglas bsicas implcitas de nuestro sistema jurdico, abunda mucho ms lo permisible que lo permitido o prohibido a travs de normas explcitas formalizadas.57 Este plantea
55 Vanse algunos de los trabajos de David Kennedy; por ejemplo, Kennedy (1988 y 1995). 56 Vanse Panitch (1996) y Mittelman (1996); y la bibliografa de Sassen. 57 Vase Duncan Kennedy (1993), sobre todo el argumento de que, en el caso de Estados Unidos, estas reglas bsicas facultan para normas permisibles que refuerzan el poder de los patronos sobre los obreros o permiten una innecesaria concentracin de riqueza en nombre de la proteccin del derecho de propiedad.
miento analtico puede ayudamos a conceptualizar el conjunto de derechos que mercados y empresas han acumulado a lo largo de los ltimos diez aos de globalizacin econmica.
Han de superar los dinmicos e ingeniosos abogados y ejecutivos, que forman la vanguardia de este proceso, obstculos en su carrera hacia la globalizacin econmica? Por supuesto que s. El caso de las fusiones internacionales me parece especialmente ilustrativo. Estas fusiones han aumentado rpidamente en pocos aos y, sin embargo, el procedimiento sigue siendo engorroso, una verdadera carrera de obstculos. Pensemos, por ejemplo, en la fusin de Gillette y Wilkinson. La adquisicin de Gillette-Wilkinson en 1989 fue supervisada formal o informalmente por las siguientes entidades: la Comisin Australiana de Prcticas Comerciales, el Consejo Administrativo Brasileo de Defensa Econmica, la Oficina Canadiense de Poltica de la Competencia, la Comisin Europea, el Consejo Francs de la Competencia, la Oficina Alemana Federal de la Competencia, la Comisin Irlandesa de Comercio Leal, el Ministerio de Justicia estadounidense, y otras siete entidades de parecido tenor. Pero se trata de obstculos que difcilmente detendrn el proceso, aunque, eso s: da mucho grano que moler y engorda las minutas de los abogados. Sin embargo, determinadas tendencias equilibradoras pueden reforzar lo que est debilitndose, instrumentos para crear una manera diferente de gobernar la economa global. Podemos agruparlos en tres grandes categoras. La primera la forman lo que considero instrumentos que tenemos a mano, esperando ser utilizados. He estudiado varios de ellos, incluso remontndome a algunas de las formulaciones originales relativas a varias instituciones que surgieron de los acuerdos de Bretton Woods. Buscaba potencial latente, por as decirlo. Y no encontr mucho, pero s algo. Por ejemplo, ciertas caractersticas del documento original del GATT, en el acuerdo de Bretton Woods, han recibido insuficiente o nula atencin y permanecen sin utilizar.58 Afectan a cuestiones ms universales,
58 La expresin GATT-MTN (Multilateral Trade Negotiations, Negociaciones Comerciales Multilaterales) se refiere al cada vez ms complejo corpus de acuerdos, instituciones y procedimientos creados y administrados bajo la gida general del GATT. Los elementos bsicos del sistema son el propio GATT y los acuerdos sobre medidas no arancelarias alcanzado en la ronda de Tokio sobre negociaciones comerciales multilaterales y la ronda de Uruguay. A medida que el sistema se desarrolla, sus instituciones centrales se hacen cada vez ms complejas. La aplicacin de los acuerdos de la ronda de Uruguay, la ms importante y compleja de la historia del GATT, requerir mayor desarrollo
institucional. La Organizacin Mundial de Comercio es una de tales instituciones; y surgirn muchas otras a medida que el sistema se desarrolle y se aplique o implante. Vanse Jackson (1989) y Bhagwati (1991).
como el bienestar en la comunidad de los estados.

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Esto proporciona materiales para abordar toda una historiografa respecto de por qu ciertos aspectos quedaron sin desarrollar y activar, mientras que otros recibieron una atencin preferente. Aqu slo puedo centrarme en un aspecto especfico de esta bsqueda. El profesor Kenneth Abbott, de la facultad de derecho de la Northwestern University, ha estudiado el GATT con gran detalle y ha descubierto que la mayora de los anlisis e incluso de los debates entre posturas encontradas se han centrado en lo que podramos llamar el aspecto privado del GATT, dejando a un lado el aspecto pblico del acuerdo. Seala Abbott que la mayora de los debates sobre el GATT en tanto que institucin especialmente los relativos a la elaboracin de leyes, litigios, aplicacin de la ley, etc. tienen lugar en tomo a dos concepciones opuestas. Dos de estas dicotomas dominan los trabajos sobre el tema, aunque hay variantes. La ms comn es la que enfrenta legalismo y pragmatismo. La otra dicotoma esta representada por el legalismo de John Jackson frente a los procedimientos y la diplomacia que priman el poder. Abbott propone una dicotoma adicional para examinar los cuestiones institucionales del GATT: procedimientos e instituciones concebidas para servir a los intereses privados frente a los concebidos para servir a los intereses pblicos. Con pblico nos referimos aqu a los intereses comunes de pases que forman la comunidad comercial mundial; y, con privado, a los intereses particulares de cada uno de los estados, las partes contratantes en el GATT. Esta distincin permite analizar conexiones que la hermandad del GATT no suele analizar; aporta perspectivas sobre la naturaleza del GATT como institucin (tanto respecto a sus convenios originales como a las reformas negociadas en la ronda de Uruguay) que difieren de las tradicionales posturas legalistas o pragmticas (aunque siempre se solapen). Segn Abbott, revela que ambas posturas, acaso sorprendentemente, actan bsicamente en el lado privado de esta dicotoma.59 Que un importante instrumento como el GATT contenga realmente un potencial no activado para desarrollar concertaciones, orientadas al conjunto de los estados, en lugar de a las posturas de unos estados respecto a otros, quiz me proporcione materia importante para un trabajo, de mayor alcance, que proyecto sobre las tendencias equilibradoras. Pueden el GATT y la
59 Por ejemplo, el argumento sobre los intereses privados aporta un slido y consistente razonamiento a muchas de las disputas, sobre reformas de acuerdos, que tuvieron lugar durante la ronda de Uruguay. Vase Abbott (1992).
70 Organizacin Mundial de Comercio convertirse Perdiendo en instituciones ms el control? pblicas con ms y ms importantes funciones pblicas? La segunda categora de fuerzas equilibradoras la nutren las instancias e intereses que, dentro de cada estado, se oponen al auge de los mercados globales financieros. Sin duda, el papel internacional del estado, en el campo de la economa global, ha significado en gran medida desregulacin, fortalecimiento de los mercados y aumento de las privatizaciones. Pero ha de ser forzosadamente as? No podran los estados proponerse unas prioridades econmicas internacionales ms amplias, que abordasen cuestiones de equidad, y mecanismos para exigir responsabilidad a los agentes econmicos globales ms importantes?
La cooperacin internacional y los acuerdos multinacionales estn en auge. La participacin de los estados nacionales en el mbito medioambiental global ha conducido con frecuencia a firmar acuerdos multilaterales para adoptar medidas de proteccin del medio ambiente. Desde 1972, se han firmado unos cien tratados y acuerdos importantes, aunque no todos siguen en vigor. Quiz no sean eficaces, pero sirven para crear un marco que legitima tanto el fomento internacional del bien comn como el papel de los estados nacionales en este objetivo.60 Seala Alfred Aman que al estado le interesa representar un papel cada vez ms activo a nivel global.61 A ms largo plazo, es ms
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probable que se desarrollen globalmente regmenes jurdicos ms fuertes, si las cuestiones globales que se planteen implican una contrapartida nacional reguladora. Aunque tales enfoques reguladores utilicen el mercado como un medio de sometimiento, pueden reforzar el imperio de la ley (tanto a nivel nacional como global) y la responsabilidad. La participacin de los estados en nuevos regmenes jurdicos internacionales, de este tenor, puede contribuir al desarrollo de los marcos transnacionales tendentes a fomentar
una mayor equidad.

La tercera categora de fuerzas con potencial equilibrador, la nutren los movimientos e ideologas que se oponen a la erosin de la ciudadana. Por otro lado, la universalizacin de las instituciones es de la mayor importancia. Una nueva tendencia del discurso jurdico internacional condiciona el estatus internacional del estado a los derechos polticos especficos, bsicos para la democracia liberal clsica; el gobierno democrtico se convierte en requisito para el reconocimiento de un estado,
60 Vase el trabajo de Ruggie (1996) sobre acuerdos multilaterales. 61 Vase Aman (1995).
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para la proteccin de su integridad territorial y para su plena participacin en las relaciones entre estados. Esto se ha reflejado en las recientes directrices, de Estados Unidos y de la Unin Europea, respecto al reconocimiento de nuevos estados en Europa oriental y en el territorio de la ex Unin Sovitica. Tambin existe una reciente literatura jurdica internacional que trata de establecer una base que consagre el derecho a un gobierno democrtico y condicione a ese derecho el rango de estado. Hay dos escuelas de pensamiento relacionadas. La primera, parte de una literatura ms antigua, que emergi con la formacin de los gobiernos poscoloniales, y sobre todo en frica remite a un debate ms amplio sobre el significado de la autodeterminacin en el derecho internacional poscolonial. Asocia el derecho de un estado a la autodeterminacin al derecho a la democracia representativa para su pueblo. La segunda escuela es una nueva escuela de pensamiento, cuyo principalmente exponente sea acaso Thomas Franck. Trata de elaborar un derecho de gobierno democrtico a partir de existentes derechos de distinto origen.62 Franck vaticina que la legitimidad de cada gobierno ser algn da medida por procedimientos y leyes internacionales.
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Vase Franck (1992).
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Las implicaciones ms importantes, para aquellos que se hallan en posicin desventajosa en el sistema actual mujeres, personas sin empleo, pobres, minoras discriminadas y otros grupos, radican en que estas escuelas de pensamiento rechazan el modelo estatalista en el sistema internacional, que an prevalece hoy en da, un modelo que es indiferente a los regmenes internos y a la relacin entre estado y sociedad. Reconsideran la idea de que el estado soberano sea el exclusivo representante de su poblacin en
la esfera internacional, y rechazan que el estado sea el nico agente que realmente importa en el derecho internacional. Estos planteamientos inclinan a preguntarse por la situacin del derecho pblico internacional. Indican los nuevos sistemas privados para la gobemabilidad y la responsabilidad, as como el restringido papel de los estados en la economa global, un declive en el derecho pblico internacional? Qu agentes obtienen la legitimidad para el gobierno de la economa global, y emergen como derechohabientes, para imponerse a normas y autoridades hasta ahora imbricadas en el estado? Como ya he expuesto en este captulo y en el primero, los agentes no estatales desempean un papel creciente que, de manera desproporcionada, va a parar a individuos y entidades con poder, ya sea de arbitraje o propio de los mercados globales financieros. Es necesario restablecer el equilibrio.
3.
La inmigracin pone a prueba al nuevo orden
globalizacin econmica desnacionaliza la economa nacional. En cambio, la inmigracin renacionaliza la poltica. Existe un consenso creciente en la comunidad de los estados para levantar los controles fronterizos para el flujo de capitales, informacin, servicios y, en sentido ms amplio, mayor globalizacin. Pero cuando se trata de inmigrantes y refugiados, tanto en Estados Unidos como en Europa occidental o Japn, el estado reclama todo su antiguo esplendor afirmando su derecho soberano a controlar sus fronteras. Sobre esta cuestin existe tambin consenso en la comunidad de los estados. Una de las cuestiones que quiero examinar aqu es la interaccin entre, por un lado, la desnacionalizacin de instituciones y espacios econmicos clave y, por otro, la renacionalizacin de la poltica: desnacionalizacin econmica y renacionalizacin poltica. Cmo puede el estado renunciar a la soberana en unos mbitos y aferrarse a ella en otros? Ms all de los hechos de la transnacionalizacin econmica, cuando de inmigracin se trata, el estado se enfrenta al auge internacional del rgimen de los derechos humanos. Los inmigrantes y los refugiados plantean la tensin entre la proteccin de los derechos humanos y la proteccin de la soberana del estado. Esta tensin es particularmente aguda en el caso de inmigrantes indocumentados, porque su mera existencia significa una erosin de la soberana. Por lo menos en parte, la tensin se origina en el propio estado, en el conflicto entre su autoridad para controlar la entrada en el pas y su obligacin de proteger a aquellos que se encuentran en su territorio. Adems, en la medida en que los inmigrantes y refugiados han conseguido considerables
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derechos, esto puede interpretarse como una devaluacin de la ciudadana como condicin para acceder a los derechos. Y, sin embargo, como expondr, se trata de un proceso de ida y vuelta. El estado ha participado en la emergencia de regmenes de derechos humanos, y varios componentes del estado han sido factores o agentes clave para la incorporacin de los derechos humanos a la legislacin interna, como en los casos de Estados Unidos y Alemania, por ejemplo. De ah, como he expuesto en el caso de la globalizacin econmica, que tambin en este aspecto el estado, sobre todo el estado de derecho, se haya visto transformado por su ampliacin del rgimen de derechos humanos, tanto en el derecho interno como en los acuerdos internacionales. La tensin entre soberana del estado y derechos humanos internacionales no debe considerarse asentada en una doble base, interna y externa: el rgimen de derechos humanos opera parcialmente dentro del estado nacional. Y, como ocurre con los nuevos marcos jurdicos para el capital global, este parcial asentamiento de un rgimen transnacional en prcticas e instituciones nacionales (por lo menos en los estados de derecho) es- lo que le confiere poder y legitimidad especficos. En el captulo 1, he planteado que la territorialidad excluyente caracterstica del estado moderno est siendo desestabilizada por la globalizacin econmica, y que la desnacionalizacin del territorio nacional est actualmente en progreso, aunque de un modo institucional y funcional sumamente especializado. En los dos captulos anteriores planteo que la especfica combinacin -de poder y legitimidad que llamamos soberana est siendo descentralizada, parcialmente redistribuida a otras entidades, sobre todo a organizaciones supranacionales, acuerdos internacionales sobre derechos humanos que limitan la autonoma del estado y el emergente rgimen jurdico privado internacional para las transacciones comerciales. Mientras ocurre todo esto, en qu se basa el habitual supuesto de que el estado tiene una autoridad exclusiva sobre la entrada en el pas de los extranjeros? Es el carcter de esta autoridad exclusiva el mismo que era antes de la actual fase de globalizacin y del auge de los derechos humanos? La inmigracin es un mbito interesante para indagar sobre esta cuestin porque, a diferencia de la poltica electoral y de la retrica poltica, es un campo que permite, a la vez, desarrollar ideas y hacer un seguimiento de la aplicacin y prctica cotidianas de la poltica.
La inmigracin pone a prueba ai nuevo orden
La idea de nacin -o, ms exactamente, la renacionalizacin de la nacin en tanto que idea puede ser examinada libremente en la retrica poltica, como lo es cada vez ms en todo el mundo desarrollado. Tales exploraciones pueden llevarse bastante lejos como teora, sin interferir en la cotidiana accin de gobierno. Sin embargo, cuando se trata de inmigracin, existe una diaria necesidad de procesar solicitudes, aceptar, rechazar, conducir a centros de detencin, sacar de los centros de detencin, patrullar en las fronteras, llevar a cabo apresamientos u operaciones de apresamientos frustrados, rescatar embarcaciones que se hunden en alta mar y frente a las costas; en otras palabras, una enorme, inmensurable multiplicidad de realidades que se despliega en muchos terrenos diferentes, de las fronteras a los juzgados, de las legislaturas a los lugares de trabajo. A diferencia de la idea de renacionalizar la nacin, la realidad de la inmigracin se halla en continua interseccin con las prcticas de gobierno. Y, a diferencia de gran parte de la poltica interna, la inmigracin y las prcticas de gobierno que propicia siempre entraan el potencial de convertirse en factor de relaciones internacionales. Esto se ve reforzado en muchos casos por la presencia de los llamados grupos de presin tnicos, sobre todo en Estados Unidos, pero, tambin, bajo diferente guisa, en los pases europeos y en Japn (por ejemplo, antes del actual conflicto en Argelia, el trato a los argelinos en Francia era una cuestin habitual en la agenda entre Francia y Argelia). La inmigracin tiene la doble caracterstica de ser objeto central e instrumento en el contexto de la renacionalizacin del discurso poltico, a la vez que objeto de las prcticas y polticas gubernamentales. Esto no puede decirse acerca de muchas de las ideas actuales en el discurso poltico. La inmigracin puede considerarse un mbito de investigacin estratgico para examinar la relacin la distancia, la tensin entre la idea de soberana como control sobre quienes entran y las limitaciones que los estados encuentran para desarrollar y aplicar una poltica sobre la cuestin. La inmigracin es, pues, una especie de llave con la que acogotar las teoras sobre la soberana. Empecemos con unas cuantas cifras. En la actualidad hay, aproximadamente, unos 120 millones de inmigrantes en todo el mundo, una estimacin que probablemente excluye a muchos extranjeros indocumentados. Slo, aproximadamente, la mitad de esos inmigrantes estn en los pases desarrollados ms ricos. Y de los 20 millones de
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refugiados que se calcula que existen, slo el 30 por 100 estn en los pases desarrollados ricos; la mitad de ellos proceden de la ex Yugoslavia y viven en su mayora en los pases vecinos. As pues, las cifras globales no son muy altas con relacin a la poblacin del mundo ms desarrollado. Podra dedicar todo un captulo a comentar si unas fronteras abiertas elevaran significativamente estas cifras. Por el momento, dir simplemente que las migraciones internacionales a gran escala se inscriben en complejas redes econmicas, sociales y tnicas. Sumamente condicionadas y estructuradas, no constituyen en absoluto mbito de libre circulacin. As pues, la realidad niega la catastro- fista imagen popular de una masiva invasin de los pobres. La inmigracin es ms un problema de gestin que una crisis. Mi anlisis se centra en gran medida en la inmigracin en los pases receptores ms desarrollados.63 Utilizo el concepto de poltica de inmigracin para referirme a una amplia gama de polticas nacionales distintas. Observemos tambin que, a menudo, resulta difcil distinguir entre inmigrantes y refugiados, pero existen distintos estatutos para los refugiados en todos estos pases, as como tambin un estatuto internacional, algo que difcilmente podemos decir de la inmigracin.
La frontera y el individuo como mbitos reguladores

Las polticas acerca de la inmigracin difieren ampliamente en los pases ms desarrollados. Esto se advierte con especial claridad en los criterios para conceder la nacionalidad. Algunos pases, como, por ejemplo, Alemania, adoptan polticas de naturalizacin basadas en el ius sanguinis, o descendencia, mientras que otros, como Francia, basan la suya en el ius solis, o lugar de nacimiento; unos, entre los que se encuentran Estados Unidos y Suecia, facilitan el acceso a la nacio-
63 Multitud de trabajos especializados documentan e interpretan la especificidad y singularidad de la poltica de inmigracin en los pases ms desarrollados. Vanse, por ejemplo, Weil (1991), Comelius, Mariny Hollifield (1994), Weiner (1995), Soy- sal (1994), Thranhart 1992 y Bade (1992) por citar slo unos pocos. En conjunto, estos trabajos revelan lo mucho que difieren en este aspecto los pases.
nalidad; mientras que otros, como Suiza y Japn, no lo facilitan. Alemania y Francia figuran entre aquellos que han instituido explcitas polticas de regreso de los inmigrados, incluyendo incentivos monetarios, mientras que en otros, sobre todo en Estados Unidos, el nmero de inmigrantes que regresan a su pas es irrelevante. En algunos pases, como Canad y Estados Unidos, existen culturas polticas y procesos de formacin de identidad que incorporan el hecho de la inmigracin, mientras que en otros, sobre todo Alemania y Japn, no es el caso en absoluto. Sin embargo, tal como yo lo interpreto, todas las polticas de inmigracin de los pases desarrollados se enraizan en una estructura bsica, en un comn conjunto de ideas acerca de las fronteras nacionales y del papel del estado. Mi propsito aqu no consiste en minimizar las muchas diferencias en poltica nacional, sino en subrayar una creciente convergencia en varios aspectos de la poltica de inmi gracin. Las cuestiones especficas de
inters son, primero, esta creciente convergencia, en unos tiempos en los que los pases desarrollados estn comprobando que sus polticas de inmigracin son cada vez ms ineficaces; y, segundo, la transnacionalizacin defacto de la elaboracin de la poltica de inmigracin a lo largo de los ltimos aos. Elementos clave de esta estructura fundamental son (1) la soberana del estado y el control de fronteras como el corazn del esfuerzo regulador (ya sea en los accesos por tierra, en los aeropuertos o en los consulados de los pases de origen); y (2) una visin de la inmigracin como la consecuencia de decisiones individuales de los emigrantes (el pas receptor es considerado sujeto pasivo, no implicado en el proceso). La poltica sobre refugiados, en cambio, reconoce factores adicionales como los que propician o desencadenan los flujos migratorios.64 La estructura de la inmigracin destaca la frontera y el individuo como los mbitos en los que hay que aplicar la regulacin. Cuando se trata del poder sobre el ingreso en el pas, la sobera
64 En algunos pases, la poltica sobre refugiados libera a los inmigrantes de la carga de la inmigracin. La poltica de Estados Unidos, por ejemplo, sobre todo por lo que se refiere a los refugiados de Indochina, reconoce una parcial responsabilidad del gobierno. Est claro que, en el caso de la migracin econmica, tal responsabilidad es mucho ms difcil de delimitar y que, por su propia naturaleza, es mucho ms indirecta.
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na del estado queda bien establecida constitucional mente por las leyes internacionales. La convencin de La Haya de 1930 afirmaba el derecho del estado a conceder la ciudadana; la convencin sobre los refugiados de 1952, que afirmaba que el derecho a abandonar un pas es un derecho universal, guard silencio sobre el derecho de entrada a otro pas (supongo que fue mejor callarse que contradecirse). El estatuto de ios refugiados, y su derecho a no ser devueltos a sus pases por la fuerza, est consagrado en el derecho internacional, pero no existe un derecho paralelo de asilo, sino que este derecho queda a discrecin del pas receptor.65 Varias convenciones, y declaraciones sobre derechos humanos, instan a los estados a conceder asilo por razones humanitarias, pero todas reconocen la absoluta discrecionalidad de los estados. Algunos, sobre todo Alemania, otorgan a quienes gozan formalmente del estatuto de refugiado un derecho de asilo, aunque tales disposiciones se hallan en la actualidad en revisin en Alemania. Ms recientemente, los diversos acuerdos para la formacin de la Unin Europea afirman de continuo el derecho del estado a decidir quines pueden o no pueden entrar en su territorio. Esto representa un marcado contraste con las afirmaciones del GATT, del TLC y de la Unin Europea acerca de la necesidad de levantar los controles del estado sobre las fronteras, por lo que se refiere al flujo de capitales, informacin y servicios, as como los controles estatales sobre los mercados financieros internos. Mientras que el actual derecho internacional impone importantes limitaciones al ejercicio del poder soberano para controlar la entrada en el pas,66 en conjunto hay poco desacuerdo en cuanto a la autoridad del estado en esta materia.67 Sobre la cuestin del individuo como objeto de la aplicacin de la ley, dos diferentes lgicas operativas se estn haciendo evidentes. La imbricada en la poltica de inmigracin, sobre todo en los pases
65 Debo sealar que el derecho de entrada forma parte de la convencin sobre los problemas de los refugiados en frica, celebrada en 1969 y adoptada por la Organizacin de Estados Africanos. 66 Plender (1988), pp. 159-191. 67 Por ejemplo, los estatutos de derechos humanos ms importantes incluyen restricciones de procedimiento a las expulsiones legales. Los acuerdos unilaterales y regionales respecto de la migracin laboral tienden a incluir disposiciones a travs de las que los estados miembros renuncian a parte de su control sobre la entrada y salida de extranjeros. Vanse Plender (1988) y Goodwin-Gill (1988).
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desarrollados, sita la responsabilidad exclusiva del proceso de inmigracin en el individuo y, por lo tanto, convierte al individuo en el contexto para el ejercicio de la autoridad del estado. No obstante, cada vez se reconoce ms que las migraciones internacionales son funcin de una dinmica econmica transnacional y geopoltica de mayor alcance. La evidencia mundial revela que existe un patrn en la geografa de las migraciones que muestra que los pases receptores ms importantes tienden a recibir inmigrantes de sus zonas de influencia (algo que es igualmente cierto para pases tan distintos como Estados Unidos, Francia y Japn). Esto sugiere que, debido a la intemacionalizacin econmica y a la geopoltica resultante de antiguos patrones coloniales, la responsabilidad de la inmigracin puede no ser exclusivamente de los inmigrantes. Slo cabe analizar estas circunstancias, en teorizaciones acerca del estado y de la inmigracin, si eliminamos la proposicin, implcita en muchos anlisis, de que la inmigracin es el resultado de un acto individual. La otra lgica operativa se centra en la internacionalizacin del estatuto de derechos humanos, en el que el individuo no es objeto de castigo, sino de derechos legtimos. Ms adelante retomar este tema.
Ms all de la soberana: Limitaciones a la elaboracin de la poltica de los estados Hasta qu punto puede el estado controlar la inmigracin? Un emergente estatuto defacto, centrado en acuerdos y convenciones internacionales, as como en los diversos derechos adquiridos por los inmigrantes, limitan el papel del estado en el control de la inmigracin. Un ejemplo de tales acuerdos lo tenemos en la convencin internacional adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 18 de diciembre de 1990, sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y los miembros de su familia (resolucin 45/158).68 En la actualidad, el poder judicial reconoce ampliamente una serie de derechos a los inmigrantes residentes. Por ejemplo, los
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Vanse, por ejemplo, Hollifield (1992), Baubock (1994) y los trabajos de Sassen.
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tribunales administrativos y constitucionales bloquearon los intentos de los parlamentos alemn y francs de limitar la reunificacin familiar, basndose en que tales limitaciones violaran los acuerdos internacionales. Los tribunales tambin se han pronunciado, reiteradamente, a favor de una combinacin de derechos que limitan el poder de los gobiernos sobre los inmigrantes residentes. De manera similar, han limitado la capacidad de los gobiernos para restringir o impedir la entrada en el pas a aquellos que lo intentan en busca de asilo.69 A lo largo de los ltimos treinta aos, los derechos civiles y sociales se han ampliado
gradualmente, para incluir a las poblaciones marginales, mujeres, minoras tnicas, inmigrantes y refugiados. La accin de los grupos de presin se ha convertido en un factor clave en la elaboracin de la poltica de inmigracin en Estados Unidos. La ley de Reforma y Control de la Inmigracin, de 1986, tradujo un equilibrio de intereses que termin por limitar la eficacia de la ley. Los grupos de presin influyeron en la redaccin de la ley y en su subsiguiente aplicacin. Algunas normas del departamento de Inmigracin y Naturalizacin fueron liberalizadas por ejemplo, las relativas a las condiciones para la legalizacin como consecuencia del recurso a los tribunales por parte de los grupos de presin. Otra forma de limitacin de la accin del estado queda ilustrada por el impacto de los acuerdos de Helsinki, de 1975, que exigieron la eliminacin de los obstculos que impedan la libre circulacin de personas e ideas. Estados Unidos tuvo que suavizar leyes consideradas como violaciones de estos acuerdos. De ah, la ley de Autorizacin de Relaciones Exteriores, aprobada en 1977, que exiga que el
69 Los intentos para conciliar estas convenciones sobre derechos humanos universales y los ordenamientos jurdicos nacionales adoptan formas muy diferentes. En Estados Unidos, un ejemplo lo brinda el movimiento de amparo de los aos ochenta, que trataba de fijar zonas protegidas, sobre todo las iglesias, para los refugiados de Amrica Central; batallas judiciales, como las libradas en tomo al estatuto de los salvadoreos, terminaron con la concesin del derecho de estancia indefinida, aunque formalmente calificadas de ilegales; y la lucha por los derechos de los haitianos en rgimen de detencin, tras una oleada de pateras. Est claro en estos casos que, a pesar de la falta de un aparato de obligatoriedad del cumplimiento de la ley, los derechos humanos limitan la discrecionalidad de los estados respecto a cmo deben tratar a los no ciudadanos en su territorio. Tambin merece la pena sealar en este aspecto que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados es la nica instancia de las Naciones Unidas con autoridad para interceder a nivel mundial en nombre de aquellos que se encuentran en peligro.
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ministro de Asuntos Exteriores recomendase que los extranjeros a quienes se prohiba la entrada en el pas por razones polticas fuesen admitidos salvo que razonablemente representasen una amenaza para la seguridad del estado. La enmienda Moynihan-Frank de 1987 prohiba la exclusin o deportacin de extranjeros a causa de sus ideas polticas, o por actos que, si realizados por un ciudadano de Estados Unidos, habran sido plenamente constitucionales. Pero cabe citar, tambin, el ejemplo de la ley de Refugiados de 1980, introducida en el protocolo de las Naciones Unidas sobre los refugiados, y que abri
extraordinariamente el pas a las reivindicaciones de los refugiados. Los agentes polticos implicados en los debates sobre poltica de inmigracin, en Europa occidental, Estados Unidos y Japn, son tambin mucho ms numerosos que hace veinte aos: la Unin Europea, los partidos antiinmigrantes, las vastas redes de organizaciones, tanto en Europa como en Estados Unidos, que a menudo representan a los inmigrantes o dicen representarlos y la lucha por los derechos de los inmigrantes; asociaciones de inmigrantes y polticos inmigrantes, la mayora de segunda generacin; y, sobre todo, en Estados Unidos, los llamados grupos de presin tnicos.70 Probablemente, el proceso de elaboracin de la poltica de inmigracin no estuvo nunca confinado a un estrecho campo gubernamental de interaccin ministerial o administrativa. Pero, en la actualidad, ms de dos dcadas de opinin pblica y de debate poltico pblico, se han convertido en parte del campo en el que se fragua la poltica de inmigracin.71
70 Si bien estos fenmenos son bien conocidos en Estados Unidos y en Europa, no existe una conciencia muy generalizada respecto de que formas incipientes emergen tambin en japn (vase Sassen, 1991, cap. 9; Shank, 1994). Por ejemplo, en el Japn actual un fuerte grupo de defensores de los derechos humanos trabaja en nombre de los inmigrantes; y sindicatos oficiosos tratan de organizar a los obreros inmigrantes indocumentados; y organizaciones que trabajan en nombre de los inmigrantes reciben financiacin de particulares y de instituciones gubernamentales de los pases de origen (por ejemplo, el embajador de Tailandia en Japn anunci en octubre de 1995 que su gobierno concedera un total de 2,5 millones de bahts (unos cien mil dlares) como ayuda a cinco grupos cvicos que ayudan a los inmigrantes tailandeses, sobre todo a los indocumentados. Vase Japan Times, 18 de octubre de 1995; vase tambin Sassen, 1993). ./ '& 71 Adems, el crecimiento de la inmigracin, los flujos de refugiados, la etnicidad y el regionalismo desafan a la aceptada nocin de ciudadana en los estados contemporneos y, por lo tanto, a la responsabilidad de las estructuras formales. Mi investigacin sobre la circulacin internacional de capitales y mano de obra me indujo a revisar el significado de conceptos tales como economa nacional y fuerza de trabajo nacional, bajo condiciones de creciente intemacionalizacin del capital, tanto en los pases desarrollados como en los pases en vas de desarrollo, y el auge de la presencia de obreros inmigrantes en los pases industriales ms importantes. Adems, el auge de la etnicidad en Estados Unidos y Europa entre una mvil mano de obra plantea cuestiones acerca del contenido del concepto de ciudadana basado en la nacin. La identidad nacional que, por su propia naturaleza, va all donde va el sujeto, propicia preocupaciones acerca de los lazos con otros pases, o regiones del interior del propio estado, y el resurgimiento del regionalismo tnico crea barreras a la incorporacin poltica de los nuevos
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Partidos enteros se posicionan polticamente en defensa de la inmigracin, sobre todo en algunos pases europeos. Estos fenmenos constrien la soberana del estado y minan los viejos conceptos acerca del control de la inmigracin. Esto es evidente sobre todo en la Unin Europea,72 donde el programa de mercado nico ha planteado varias cuestiones asociadas con la libre circulacin de personas, como elemento esencial para la creacin de una comunidad sin fronteras, y de los problemas que afrontan, respecto a los extranjeros, las leyes de inmigracin nacionales en los estados miembros de la Unin. Y, aunque carezcan de jurisdiccin para tratar muchos de
estos problemas, las instituciones de la Unin Europea han tenido que empezar a abordarlos. Se han implicado cada vez ms en la poltica de concesin de visados, de reunificacin familiar y de poltica de migracin. Al principio, los gobiernos se resistieron a que la Comunidad Europea irrumpiese en estos mbitos que antes eran de exclusiva competencia nacional. Pero, en la actualidad, a pesar de numerosos pronunciamientos pblicos en contra, tanto las cuestiones jurdicas como las prcticas han hecho que esta implicacin sea tan inevitable como aceptable, sobre todo tras el desplome del bloque socialista y el rpido incremento del nmero de refugiados. Aunque muy lentamente, la orientacin general ha apuntado a una unin ms estrecha entre las polticas de inmigracin de los estados miembros. En Estados Unidos, la combinacin de fuerzas a nivel gubernamental es bastante distinta y, sin embargo, tiene similares implicacio-
inmigrantes. Vanse Soysal (1994), Baubock (1994) y la bibliografa de Sassen. 72 Existe un amplia y rica bibliografa sobre el desarrollo de la poltica de inmigracin a nivel europeo. Vase, por favor, lo citado en la nota 1 de este captulo. Bibliografas ms extensas y anlisis del enfoque que aqu se expone limitaciones de la autonoma del estado en la elaboracin de la poltica de inmigracin pueden encontrarse tambin en los trabajos de Sassen.
La inmigracin pone a prueba al nuevo orden ______________________ 83
que se refiere a las limitaciones del estado en la elaboracin de la poltica de inmigracin. Tras su creacin, en 1914, el Ministerio de Trabajo asumi la responsabilidad de la poltica de inmigracin. En junio de 1933, el presidente Roosevelt combin estas funciones con las del departamento de Inmigracin y Naturalizacin en el seno del mismo ministerio. El estallido de la segunda guerra mundial provoc un desplazamiento de la responsabilidad administrativa para la poltica de inmigracin: en 1940 Roosevelt recomend que se transfiriese al Ministerio de Justicia, debido a la supuesta ame naza poltica que representaban los inmigrantes de pases enemigos. La intencin era que esta transferencia slo estuviese en vigor durante la guerra. Pero, desde finales de los aos cuarenta hasta finales de los cincuenta, subsisti una gran preocupacin acerca de cmo la poltica de inmigracin poda ser utilizada para conseguir objetivos de poltica exterior. El departamento de Inmigracin y Naturalizacin no volvi nunca a depender del Ministerio de Trabajo. Esto signific que, en el Congreso, la inmigracin pasara a ser competencia de comisiones tradicionalmente reservadas a abogados, como las comisiones de Justicia del Senado y de la Cmara de los Diputados. Se ha dicho que a esto se debe que la ley de inmigracin sea tan complicada (y, aadira yo, tan centrada en los legalismos sobre la entrada de extranjeros y tan desentendida de cuestiones ms amplias). En la actualidad, la jurisdiccin en cuestiones de inmigracin en el Congreso de Estados Unidos, sigue recayendo en la comisin de Justicia, no en la de Asuntos Exteriores, como poda haber sido el caso. Los propsitos del Congreso estn a menudo reidos con las prioridades de Asuntos Exteriores del ejecutivo, en un continuo tira y afloja." Como quiera que la poltica de inmigracin de Estados Unidos es ampliamente debatida y forjada en el Congreso, est sujeta a numerossimos intereses locales, sobre todo de los grupos de presin tnicos; y todos sabemos lo sensibles que son los congresistas y las congresistas a la demografa de sus distritos. Esto ha hecho que el proceso sea muy pblico, a diferencia de otros procesos de elaboracin de la poltica.73
nes generales por lo
73 Diversas fuerzas sociales modelan el papel del estado segn la cuestin de que se trate. En la crisis bancaria de principios de los ochenta, por ejemplo, los protagonistas fueron pocos y bien coordinados; el estado renunci bsicamente a la capacidad organizativa en favor de los bancos, del Fondo Monetario Internacional y de algunos otros agentes. Todo se realiz de una manera muy circunscrita; tanto, que el gobierno apenas represent ningn papel en la crisis. Esto contrasta fuertemente con las deliberaciones acerca de la aprobacin de la ley de Reforma del Control de la Inmigracin, de 1986, que provoc una agria polmica nacional. Tambin en el debate sobre liberalizacin comercial, intervienen a menudo mltiples agentes, y el ejecutivo puede o no renunciar a sus facultades en favor del Congreso.
Que la inmigracin en Estados Unidos haya sido histricamente campo acotado del gobierno federal y, sobre todo, del Congreso, adquiere nuevo significado en el contexto actual de radical devolucin de competencias: el retorno de los poderes a los estados.74 Han surgido conflictos entre los gobiernos de varios estados y el gobierno federal acerca de la cuestin especfica de los decretos federales sobre los inmigrantes tales como el derecho a la escolarizacin y a la atencin sanitaria sin ir acompaados de la consiguiente financiacin. Estados con desproporcionada poblacin de inmigrantes afirman que se ven desproporcionadamente gravados por los costes putativos de la inmigracin aunque los estudios ms recientes del Instituto Urbano, con sede en Washington, han revelado que los inmigrantes aportan 30.000 millones de dlares ms en impuestos de lo que reciben en prestaciones sociales (debo sealar, sin embargo, que en Estados Unidos los costes de la inmigracin son un mbito muy polmico y en el que las estimaciones difieren grandemente entre s). En el corazn de este conflicto se halla el hecho de que el gobierno federal impone una poltica, pero no asume la responsabilidad financiera, ni de ningn tipo, de la aplicacin de muchos aspectos de la poltica de inmigracin. El conflicto queda ilustrado por el notorio caso del estado de California, que ha presentado demandas judiciales contra el gobierno federal por valor de 377 millones de dlares. La cuestin que plantea este fenmeno no es tanto hasta qu punto es eficaz el control del estado sobre sus fronteras, pues ya sabemos que nunca es absoluto. La cuestin radica ms bien en qu queda la naturaleza del control del estado sobre la inmigracin, te niendo en cuenta los acuerdos internacionales sobre derechos huma nos, la extensin de varios derechos polticos y sociales a los inmigrantes residente a lo largo de los ltimos veinte aos, y la multiplicacin de los agentes polticos implicados en la cuestin de la inmigracin. Por lo pronto, hay que tener en cuenta la cuestin de los efectos no pretendidos, de la poltica de inmigracin propiamente dicha o de otro orden, que influyan en la inmigracin. Por ejemplo, la ley de Inmigracin estadounidense de 1965 tuvo consecuencias no pretendidas ni previstas por quienes la elaboraron. Se produjo una generalizada expectativa de que atraera a ms naturales de las nacionalidades ya
74 Aman (1995) ha sealado que, aunque los argumentos polticos y constitucionales para devolver el poder federal a los estados no son nuevos, la reciente exhumacin de la Dcima Enmienda, como una orientacin popular y polticamente viable representa uno de los cambios polticos ms importantes, en las relaciones entre el gobierno federal y los estados, desde los tiempos del New Deai.
presentes en el pas es decir, europeos debido a la importancia concedida al reagrupamiento familiar.75 Pero no fue as. Otras clases de migraciones no pretendidas son las relacionadas con la intemacionalizacin de la produccin.76 Y, aunque la poltica de inmigracin raramente ha sido un factor explcito y formal del aparato de Exteriores en Estados Unidos, la ayuda exterior y militar rara vez ha disuadido a la emigracin. Por el contrario. Los flujos de refugiados desde Indochina son un ejemplo obvio, pero pensemos tambin en el caso de El Salvador en los aos ochenta. Pese a que entraron en el pas miles de millones de dlares, centenares de miles de salvadoreos salieron del pas, a medida que la ayuda de Estados Unidos elevaba la eficacia del control militar y de la agresin de El Salvador contra su propio pueblo.77 O, el caso de Filipinas, un pas que cont con una masiva ayuda y que, sin embargo, tiene una elevada tasa de emigracin. En ambos casos, la ayuda exterior fue aconsejada por cuestiones de seguridad. Las intervenciones polticas y econmicas de Estados Unidos, influyeron tambin en la emigracin dominicana, en los aos sesenta, as como en la emigracin desde la India y Pakistn (he venido sosteniendo, desde hace tiempo, que quienes elaboran la poltica deberan incluir declaraciones sobre el impacto en la inmigracin de varias polticas que tienen que ver con las actividades en ultramar, desde la inversin directa exterior hasta la ayuda militar).
75 Reimers (1983); Briggs (1992). 76 Sassen (1988 y 1993); Journal fr Entwicklungspolitik (1995); Bonacich et al. (1994). 77 Mahler (1995).
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La poltica interior de Estados Unidos, que tiene impacto en el extranjero, ha contribuido tambin a fomentar la emigracin a Estados Unidos. Un buen ejemplo es el notorio caso de los fondos de apoyo al precio del azcar a principios de los ochenta: los contribuyentes pagaron 3.000 millones de dlares, anualmente, para apoyar el precio del azcar de los productores estadounidenses. Esto descoloc a los pases caribeos de la competencia y result en la prdida de cuatrocientos mil empleos entre 1982 y 1988 (slo la Repblica Dominicana perdi tres cuartas partes de su cuota de exportacin en menos de diez aos). Previsiblemente, los aos ochenta fueron tambin una poca de grandes aumentos de la inmigracin a Estados Unidos desde esa regin. Un segundo aspecto, que ilustra la cuestin de en qu queda la naturaleza del control del estado sobre la inmigracin, es la compensacin: si un gobierno cierra la frontera a una clase de inmigrantes, aumentar el nmero de otra clase de inmigrantes, como muestra la historia reciente. Una variante de esta dinmica la tenemos en que si, por ejemplo, un gobierno tiene una poltica muy liberal en cuestiones de asilo, la opinin pblica puede volverse contra todos aquellos que buscan asilo y cerrar la entrada al pas a cal y canto. Esto, a su vez, tiende a fomentar un aumento de la inmigracin ilegal. Cada vez resulta ms evidente que la poltica unilateral en los pases con ms inmigracin es problemtica. Alemania es un ejemplo espectacular: ese pas empez a recibir un enorme nmero de inmigrantes, a medida que los dems pases europeos endurecan sus polticas, mientras que su poltica de asilo segua siendo muy liberal. Y, hoy en da, la Comunidad Europea subraya la importancia que tiene para la Unin Europea en su conjunto que los pases mediterrneos, Italia, Espaa y Portugal, mantengan el control de sus fronteras para evitar la entrada de quienes no son miembros de la Comunidad.
Todas estas limitaciones a la capacidad del estado para controlar la inmigracin no deberan ser consideradas como una crisis de control. De hecho, me parece que los temores de una crisis semejante, comunes en muchos pases desarrollados en la actualidad, son en ciertos aspectos injustificados, aunque los estados tengan menos control del que les gustara. Si examinamos las caractersticas de las inmigraciones a lo largo del tiempo, y en todo el mundo, veremos que los flujos migratorios se ajustan a un patrn, contingente respecto de otras dinmicas que contienen mecanismos reguladores; que tienden a tener duraciones fijas (muchas inmigraciones duraron cincuenta aos para luego detenerse); que existe ms migracin de regreso de la que suele reconocerse (por ejemplo, intelectuales e ingenieros soviticos que regresan a Mosc
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desde Israel; mexicanos que regresan a su pas despus de obtener el permiso de residencia en Estados Unidos acogindose al programa de amnista IRCA, al poder ahora moverse libremente entre los dos pases). El examen de anteriores perodos histricos, en los que no existan controles, muestra tambin que por entonces la mayora de las personas no abandonaban las zonas ms pobres para ir a las ms ricas, aunque hubiese muchas oportunidades en Europa a distancias no excesivas.78 Sin embargo, otra serie de circunstancias, mencionadas anteriormente, reducen la autonoma del estado por lo que se refiere al control de la inmigracin: las migraciones internacionales masivas estn sumamente condicionadas y estructuradas, imbricadas en complejas redes econmicas, sociales y tnicas. Los estados pueden insistir en tratar la inmigracin como el resultado conjunto de acciones individuales, pero no pueden escapar a las consecuencias de estas dinmicas de mayor alcance. Un estado puede tener el poder de escribir el texto de una poltica de inmigracin, pero es probable que est enfrentndose a complejos procesos transnacionales, que slo pueden ser parcialmente abordados o regulados a travs de una poltica de inmigracin como convencionalmente se entiende.
Ms all del individuo: Intemacionalizacin econmica y vnculos geopolticos
Todo pas es nico, y cada migracin es el resultado de circunstancias especficas de tiempo y lugar. Sin embargo, para teorizar acerca del impacto de la intemacionalizacin econmica, debemos orillar estas especificidades para examinar tendencias ms generales de dominio econmico y la formacin de espacios transnacionales para la activi-
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Sassen (1999).
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dad econmica. El objetivo radica en comprender el impacto de la intemacionalizacin de las economas sobre, en primer lugar, los mecanismos que conectan a los pases de emigracin e inmigracin y, segundo lugar, la organizacin de los mercados laborales en ambos tipos de pases. Estos dos aspectos, a su vez, tienen un impacto en la formacin y direccin de los flujos migratorios. Producen las circunstancias bajo las que la pobreza, el desempleo o la falta de aportunidades para progresar pueden ser activadas como factores coadyuvantes a la migracin. Por ejemplo, el desarrollo de la agricultura comercial y la produccin industrial estandarizada, orientada a la exportacin, han dislocado las economas tradicionales y eliminado a los pequeos fabricantes. Contribuyen tambin a crear las condiciones bajo las que los inmigrantes pueden entrar en los mercados laborales de los pases receptores. Por ejemplo, las crecientes presiones de la competencia, debidas a la intemacionalizacin de la produccin, provocan que las empresas prefieran obreros que cobran bajos salarios, a expensas de los sindicatos, al objeto de seguir siendo competitivos, importando del Tercer Mundo mano de obra barata. Los mecanismos que vinculan los pases de inmigracin a los de emigracin pueden adoptar muchas formas. Pero hay dos que resultan ser predominantes: los lazos del pasado colonial y los actuales lazos neocoloniales o pseudocoloniales, que pueden generar el tipo de acciones militares que Estados Unidos ha adoptado en El Salvador y en Filipinas. El otro mecanismo lo forman los vnculos econmicos provocados por la intemacionalizacin, que va de la produccin en el extranjero a la implantacin de una agricultura orientada a la exportacin, a travs de la inversin extranjera, y al poder de las multinacionales en los mercados de los pases donde tiene lugar el acabado de manufacturas. Un tercer tipo de vnculo, caracterizado por una mayor especificidad y por una variedad de mecanismos, es el organizado reclutamiento de trabajadores, bien directamente a travs del gobierno (dentro del marco de iniciativas de empleo apoyadas por el estado), o bien a travs de las redes familiares y de afinidad. Los vnculos tnicos establecidos entre las comunidades de origen y destino, bsicamente a travs de familias mixtas y estructuras de parentesco ms amplias, son MMM^voersistentes una vez que ha empezado un flujo. Estos vnculos propiciados por el reclutamiento y los lazos tnicos tienden a operar dentro de espacios transnacionales ms amplios, creados por los procesos neocoloniales y/o por la
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intemacionalizacin econmica. Un hecho poco conocido es que durante el siglo xix, al igual que hoy, ciertas formas de reclutamiento organizado por los patronos o gobiernos a menudo estimulaban los flujos inmigratorios. Pero, a la postre, la mayora de los flujos migratorios se hacen independientes del reclutamiento organizado. Aunque el reclutamiento organizado, y con l la consagracin de determinados pases como exportadores de mano de obra, es radicalmente diferente de las migraciones propiciadas por antiguos lazos coloniales, tambin existen similitudes. Las migraciones masivas del siglo xix formaban parte de un sistema econmico transatlntico, que ligaba a varias naciones a travs de las transacciones econmicas y de las guerras. Estas migraciones masivas fueron sumamente importantes para el desarrollo de Estados Unidos. Los masivos flujos de capital, mercancas, trabajadores y estructuras especficas produjeron el sistema econmico americano. Anteriores movimientos de mano de obra a travs del Atlntico se haban formado, sobre todo, a travs de la esclavitud y, mayoritaria*
mente, proveniente de los territorios colonizados de Africa y Asia. De manera similar, las migraciones con destino a Inglaterra, en la dcada de 1950, se originaron en lo que fueron territorios britnicos. Finalmente, las migraciones con destino a Europa occidental, en los aos sesenta y setenta, fueron iniciadas mediante el reclutamiento (en un contexto de predominio de unas regiones europeas sobre otras) en el Mediterrneo y en algunos pases de Europa oriental. Es dudoso que exista ningn pas, receptor de grandes contingentes de traba- jores extranjeros, que no haya propiciado ese flujo en mayor o menor medida. El rebrote de la emigracin masiva a Estados Unidos en los aos sesenta, tras un lapso de cincuenta aos, coincidi con un perodo de expansin de la actividad econmica y militar de Estados Unidos en Asia y en la cuenca del Caribe. Estados Unidos est en el corazn de un sistema internacional de inversin y produccin que conecta estas diversas regiones. En los aos sesenta y setenta, represent un papel crucial en el desarrollo de un sistema econmico mundial. Estados Unidos aprob leyes tendentes a abrir las economas estadounidense y de otros pases al flujo de capitales, mercancas, servicios e informacin. En mi opinin, este protagonismo militar, poltico y econmico contribuy a las circunstancias que impulsaron a los pueblos a emigrar, tanto a nivel local como internacional, y a la formacin de vnculos con
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Estados Unidos que subsiguientemente sirvieron como puente, a menudo no pretendido, para la migracin internacional. Medidas comnmente consideradas disuasorias de la emigracin la inversin en el extranjero y el fomento del crecimiento de los pases en vas de desarrollo orientado a la exportacin parecen haber surtido el efecto contrario. Entre los principales proveedores de inmigrantes en Estados Unidos, en los aos setenta y ochenta, se encuentran varios pases recientemente industrializados del sur y sureste asitico, cuyos elevados niveles de crecimiento son, generalmente, reconocidos como resultado de la inicial inversin extranjera en la industria orientada a la exportacin. El hecho de que las migraciones respondan a un determinado patrn queda reflejado en la cuanticacin de la participacin de Estados Unidos en la inmigracin global. Aunque incompletos, los datos compilados en el Anuario
demogrfico de las Naciones Unidas y en Prospectivas sobre la poblacin mundial muestran que, a mediados de los ochenta, Estados Unidos
recibi el 19 por 100 de la emigracin global. Esta cifra procede de datos sobre instalacin permanente, lo que excluye la inmigracin ilegal y los flujos oficiosos de refugiados entre pases, que es una categora creciente. Una segmentacin por regiones y pases de origen muestra un claro patrn. Estados Unidos recibi el 27 por 100 del total de la emigracin asitica, pero el 81,5 por 100 de toda la emigracin coreana y casi el 100 por 100 de la emigracin de Filipinas. Recibi el 70 por 100 de la emigracin caribea, pero casi el 100 por 100 de la emigracin de la Repblica Dominicana y Jamaica, y el 62 por 100 de la de Hait. Y recibi el 19,5 de toda la emigracin de Centroamrica, pero el 52 por 100 de la emigracin de El Salvador, el pas de la regin en el que Estados Unidos se halla ms implicado. A tenor de estas tendencias, cabra generalizar que los flujos de inmigracin tienen lugar dentro de sistemas especficos. Los lazos econmicos esbozados aqu representan una posibilidad. En otros casos, el sistema en cuyo seno tiene lugar la inmigracin es poltico o tnico. Cabra preguntarse, por ejemplo, si existen vnculos sistmi- cos subyacentes en la corriente de migraciones de Europa central a Alemania y Austria. Ms que factores movilizadores, como la pobreza y el desempleo y el general fracaso del socialismo, otros vnculos pueden servir de puente. Esto parece probable dado que, antes de la segunda guerra mundial, tanto Berln como Viena reciban grandes migraciones de una vasta regin oriental. Y, a partir de entonces, los sistemas de migracin se produjeron y reprodujeron. Adems, la agresiva campaa durante la guerra fra para mostrar
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a Occidente como un lugar en el que el bienestar econmico era la norma, y donde los empleos bien pagados eran fciles de conseguir, debieron tambin de inducir a emigrar hacia el oeste. Una imagen ms real de las condiciones de vida en Occidente pudo haber disuadido a los emigrantes que no estuviesen dispuestos a marcharse a toda costa. Estas circunstancias, histricas y actuales, definen los sistemas en cuyo seno las migraciones de Europa oriental, posteriores a 1990, estn teniendo lugar con destino a Alemania y Austria. La tesis de que existe una migracin geopoltica la avalan algunos de los patrones de inmigracin en Europa. El 60 por 100 de los extranjeros residentes en el Reino Unido proceden de pases asiticos, o africanos, que fueron colonias o protectorados. Los inmigrantes europeos son relativamente pocos y, casi tres cuartas partes de ellos, proceden de Irlanda, otra ex colonia. Apenas existe inmigracin procedente de Turqua y Yugoslavia, que se orienta bsicamente a Alemania y constituye en el pas el principal contingente de inmigrantes. Casi toda la emigracin que se dirige a Europa, desde el subcontinente indio y desde el Caribe britnico, vive en el Reino Unido. En los diez aos siguientes a la segunda guerra mundial, una gran mayora de los llamados emigrantes a Alemania Occidental eran los ocho millones de desplazados, de etnia alemana, que volvieron a establecerse all. Otros tres millones procedan de la Repblica Democrtica Alemana, antes de que levantasen el muro de Berln en 1961. Casi toda la poblacin de etnia alemana fue a parar a Alemania, y el resto a ultramar. Pero el 86 por 100 de los inmigrantes griegos en Europa, casi el 80 por 100 de los inmigrantes turcos y el 76 por 100 de los yugoslavos residen tambin en Alemania. Casi todos los emigrantes argelinos residen en Francia, al igual que el 86 por 100 de los tunecinos y el 61 por 100 de los marroques. Casi todos los inmigrantes que residen en Europa, procedentes de te-
mtorios de ultramar que siguen bajo control francs tales como las Antillas Francesas, Tahit y la Guayana Francesa viven en Francia. Pero tambin el 84 por 100 de los portugueses y espaoles que viven en Europa fuera de sus pases de origen. Francia tiene una larga historia, que se remonta al siglo xix, de contratacin y recepcin de temporeros de ambos pases para la vendimia. Asimismo, los Pases Bajos y Blgica acogen un importante nmero de inmigrantes procedentes de sus antiguos imperios coloniales. Tambin recibieron a trabajadores extranjeros procedentes de los pases que
emergieron como exportadores de mano de obra, como Italia, Marruecos y Turqua. De manera similar, muchos trabajadores emigraron a Suiza, procedentes de pases tradicionalmente exportadores de mano de obra, como Italia, Espaa, Portugal, Yugoslavia y Turqua. Los Pases Bajos, Blgica y Suiza originalmente contrataron a estos trabajadores, hasta que terminaron por formarse flujos relativamente autnomos. Suecia recibe el 93 por 100 de los emigrantes finlandeses, y est ampliando su rea de reclutamiento para incluir a trabajadores de los pases mediterrneos tradicionalmente exportadores de mano de obra. A medida que un flujo migratorio de trabajadores envejece, sus destinos tienden a diversificarse, a hacerse relativamente autnomos de vnculos coloniales y neocoloniales. Los emigrantes de Italia y Espaa estn ahora ms repartidos entre varios pases. Un tercio de los emigrantes italianos de Europa residen en Alemania, el 27 por 100 en Francia, el 24 por 100 en Suiza y el 15 por 100 en Blgica. El hecho de que los destinos continen siendo limitados seala la presencia de sistemas migratorios, ms que meras opciones individuales. Migraciones ms recientes de mano de obra siguen evidenciando elevados niveles de concentracin geogrfica. Los turcos constituyen el grupo ms numeroso de inmigrantes en todos los pases europeos receptores de mano de obra, con un milln y medio en Alemania. Parece que, una vez que una zona se convierte en exportadora de mano de obra, no llega nunca a alcanzar realmente en desarrollo a las zonas importadoras de mano de obra, precisamente porque estas ltimas tienen un crecimiento alto, o relativamente alto. Su ventaja parece ser acumulativa. La historia sugiere que las zonas exportadoras de mano de obra no pueden conseguir tales ventajas, o son estructuralmente incapaces de participar de ellas, porque su patrn de creci
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las generalizaciones sean peligrosas, est claro que Italia e Irlanda, que ahora son receptores de emigrantes, han sido durante dos siglos exportadores de mano de obra, y que esto no ha representado para ellos una ventaja macroeco- nmica, aunque muchos de sus ciudadanos y poblaciones concretas se hayan beneficiado. El caso de Japn es interesante a este respecto. Revela la interseccin de intemacionalizacin econmica y el principio de la inmi gracin en un pas con una historia, cultura y, en grado menor, organizacin econmica, radicalmente distintas de las de los pases ms desarrollados.79 Una diferencia evidente es que Japn carece de tradicin inmigratoria. Sin embargo, tiene ahora una creciente inmigracin ilegal, que cubre puestos de trabajo de bajo salario y no cualificados, que la juventud japonesa no quiere hacer. Procesos que en Estados Unidos y Europa occidental hace tiempo que se han consolidado empiezan a manifestarse aqu. Por qu sucede esto ahora y no durante los aos cincuenta y sesenta, el perodo de rpido crecimiento econmico, cuando Japn exmiento espacial es desigual. Aunque
periment fuerte escasez de mano de obra? Japn es una presencia de primer orden en un sistema econmico regional asitico, en donde es el principal inversor, proveedor de ayuda exterior y exportador de bienes de consumo (incluyendo productos culturales). Y, aunque Japn no est tan abierto a las empresas extranjeras como Estados Unidos, tales empresas son cada vez ms frecuentes en el pas. Est la nueva emigracin a Japn relacionada con estos procesos de intemacionalizacin? Ya he expuesto anteriormente que esta tendencia es parte de la globalizacin de la economa japonesa.80 Es fcil de reconocer en el caso de los trabajadores extranjeros, altamente cualificados, que trabajan en la industria financiera de Tokio. Pero ya no se advierte tan claramente en la nueva, y en su mayora ilegal, inmigracin de obreros no cualificados, que trabajan en los sectores de la construccin, industrial y empleos mal remunerados en el sector servicios. En Japn, la intemacionalizacin es el contexto en el que se tienden los puentes a los pases de emigrantes potenciales, y
79 Para una relacin ms detallada, vanse Sassen (1993) y Shank (1994). 80 Vase Sassen (1993).
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contribuye a hacer que la economa japonesa sea cada vez ms porosa, sobre todo en Tokio, Yokohama y Osaka, donde se concentra la mayora de los trabajadores inmigrantes, incluyendo a los indocumentados. Los anlisis de la poltica de inmigracin, suelen tratar el flujo de mano de obra como el resultado de decisiones individuales, sobre todo por lo que se refiere a la decisin individual de emigrar en busca de mejores oportunidades. Tal criterio hace recaer toda la responsabilidad de la inmigracin sobre los inmigrantes. Los comentaristas que hablan de riadas o invasiones
de inmigrantes tratan al pas receptor como sujeto pasivo: la inmigracin es desvinculada de los actos pasados o presentes de los pases receptores, y la poltica de inmigracin se presenta como ms o menos benevolente hacia los inmigrantes. Brilla por su ausencia toda advertencia de que las actividades internacionales de los estados o empresas de los pases receptores de emigrantes hayan podido contribuir a la formacin de vnculos econmicos con los pases de emigracin, vnculos que pueden propiciar tanto el movimiento de personas como de capitales. Similares procesos migratorios se estn formando en la actualidad en las economas ms avanzadas, en la interseccin de la intemacionalizacin econmica con los mercados laborales. Localizar el origen de los flujos inmigratorios y su continuacin en esta interseccin, pone de manifiesto importantes paralelos en las economas avanzadas, cuya historia y cultura difiere significativamente. Los paralelos resultan de su influencia econmica transnacional y de la reestructuracin, evidente en todas las economas avanzadas, en los aos ochenta. Las diferencias emanan de la especificidad de la cultura y la historia de cada pas.
Implicaciones respecto de la poltica inmigratoria

En los pases ms desarrollados (y en muchos de los pases en vas de desarrollo) el estado ha participado en la construccin de un sistema econmico global, y en el fomento de un consenso para alcanzar este objetivo. Esta participacin ha afectado al poder de diferentes agentes dentro del estado y ha anticipado la intemacionalizacin del sistema interestatal. De ah que, pese a que el estado siga representando el papel ms importante en la elaboracin y aplicacin de la poltica de inmigracin, ya no basta simplemente con examinar su papel formal en este campo, sino que es preciso examinar, tambin, las transformaciones del propio estado y del sistema interestatal, y qu pueden acarrear estos cambios con
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respecto a la poltica de migracin y a la regulacin de los flujos migratorios y su asentamiento. Existe cierto consenso, entre quienes elaboran estas polticas y los especialistas, de que existe un desfase cada vez ms amplio entre los propsitos de la poltica de inmigracin y la realidad de la inmigra cin en los pases ms desarrollados receptores de emigracin.81 Una posible explicacin de este desfase es que la limitada eficacia de la poltica de inmigracin actual se debe, en parte, a no tener en cuenta suficientemente estas transformaciones en el contexto general de la migracin internacional y el aparato institucional para su regulacin. La poltica de inmigracin sigue caracterizndose por su aislamiento formal de otros procesos de primer orden, como si fuese posible tratar la inmigracin como un fenmeno delimitado y cerrado. El reconocimiento de los estados de la facultad de vigilar sus fronteras, y de permitir o negar la entrada en sus territorios, no garantiza necesariamente la insularidad del estado.82 La actual poltica inmigratoria, en los pases ms desarrollados, est reida con otras estructuras polticas de primer orden en el sistema internacional. Una combinacin de tendencias propende a crear espacios econmicos sin fronteras y, sin embargo, intensifica el control fronterizo para impedir la entrada de emigrantes y refugiados. La yuxtaposicin de estas dos dinmicas aporta uno de los principales contextos en los que los actuales esfuerzos para detener la inmigracin asumen su significacin. En efecto, existen dos principales contextos epistmicos: uno tiene que ver con los flujos de capital e informacin, y el otro con la inmigracin. Ambos son internacionales, y ambos disfrutan de un amplio consenso en la comunidad de los estados. La coexistencia de estatutos tan diferentes para el capital y para los inmigrantes no ha sido vista como un problema en Estados Unidos.
81 Por ejemplo, Cornelius, Martin y Hollield (1994).
82 Bosniak (1992), p. 745.
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aqu ms el caso de la Unin Europea, porque representa una fase avanzada de forroaiizacin y porque los estados europeos estn descubriendo las dificultades, cuando no la imposibilidad, de mantener dos estatutos tan distintos. La Comunidad Europea y los gobiernos de los estados miembros porfiaron para com- patibilizar la yuxtaposicin de los estatutos divergentes para los flujos de inmigracin, por un lado, y los dems tipos de flujos, por otro. El anlisis, elaboracin y aplicacin de la poltica, que tenan por objeto formar una Unin Europea, evidenciaban que la poltica de inmigracin debe adaptarse a los hechos de rpida internacionalizacin econmica. Los dems sistemas importantes de integracin regional distan mucho de afrontar esta contradiccin en la elaboracin de sus marcos de poltica formal, y puede que nunca tengan que afrontarla, aunque incluso stos pueden verse obligados a conciliar los antagnicos requisitos de las economas sin fronteras y de los controles fronterizos para impedir la entrada de emigrantes. El TLC es uno de estos ejemplos, al igual que, de un modo ms difuso, diversas iniciativas para una mayor integracin econmica en el hemisferio occidental. Existen tambin sistemas regionales constituidos, en parte, como zonas de influencia de las potencias econmicas o geopolticas ms importantes, tales como el viejo predominio de Estados Unidos en la cuenca del Caribe. La casi transnacional integracin econmica que caracteriza a estos sistemas genera sus propias contradicciones entre la tendencia a los espacios econmicos sin fronteras y el control fronterizo para impedir la entrada de emigrantes y refugiados. Existen mbitos estratgicos en los que se advierte con claridad que la existencia de dos estatutos diferentes para la circulacin de capital y para la circulacin de inmigrantes plantea problemas que no pueden ser solucionados a travs de las antiguas reglas del juego, all donde los hechos de la transnacionalizacin pesan en las decisiones del estado con respecto a la inmigracin. Un ejemplo lo tenemos en la necesidad de crear sistemas especiales para reglamentar la circulacin de los trabajadores del sector servicios, tanto dentro del GATT como del TLC, como parte de una ulterior internacionalizacin del comercio y de la inversin en el sector servicios. Gran parte de lo que llamamos comercio internacional, e inversin en el sector servicios, implica en realidad a trabajadores especializados en el sector servicios, que encarnan el servicio y la necesidad de cruzar las fronteras para prestarlo. De ah que haya que adoptar medidas para su circulacin internacional. Estos sistemas de circulacin de mano de obra han sido desvinculados de toda nocin de inmigracin, aunque impliquen una versin
Por esta razn, nos interesa
de migracin de mano de obra temporal y estn, en buena parte, bajo la supervisin de entidades relativamente autnomas del estado. Otro ejemplo podemos verlo en la nueva ley de inmigracin japonesa, aprobada en 1990 (aunque, en realidad, era una enmienda de una ley anterior sobre entrada y salida de extranjeros), que abra el pas a varias categoras de profesionales, altamente especializados, con origen y formacin occidentales (por ejemplo, expertos en finanzas internacionales, contabilidad estilo occidental, medicina occidental, etc.) a la vez que legaliza lo que llaman mano de obra sencilla. 83 En otras palabras, la ley permite la importacin del producto capital humano occidental, pero cierra las fronteras a los emigrantes tradicionales.
Derechos humanos y soberana del estado

Frente a esta red de obligaciones, y en vista de que los agentes involucrados en el debate sobre inmigracin y poltica mundial se multiplican, emerge un fenmeno de singular importancia para comprender el impacto de la inmigracin en cuestiones de soberana y territorialidad. Se trata del emergente estatuto internacional de derechos humanos. Los derechos humanos no dependen de la nacionalidad, a diferencia de los derechos polticos, sociales y civiles, que se predican en la distincin entre nacionales y extranjeros. Los derechos humanos desbordan tales distinciones y, por lo tanto, pueden ser considerados potencialmente contestatarios de la soberana del estado y devalua- dores de la ciudadana. Los derechos humanos internacionales, aunque en parte enraizados en las constituciones de determinados estados, son en la actualidad una fuerza que puede socavar la exclusiva autoridad del estado sobre sus naturales y, por lo tanto, contribuir a transformar el sistema interestatal y el orden jurdico internacional.
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Sasscn (1993).
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Ser ciudadano, en estados territorialmente excluyentes, ha dejado de ser la nica base para el ejercicio de derechos. Todos los residentes, ciudadanos o no, pueden invocar sus derechos humanos.84 Los derechos humanos empiezan a imponerse al principio de la ciudadana, basado en el estado y en sus lmites territoriales. Cmo encaja aqu la inmigracin sobre todo la inmigracin indocumentada que conlleva una erosin defacto en el poder de la soberana del estado para controlar la entrada de extranjeros? Se trata de una cuestin compleja que aqu slo puedo empezar a abordar. Permtaseme, en primer lugar, examinar algunos de los instrumentos disponibles y las posibilidades reales para los individuos
y agentes no estatales de utilizar tales instrumentos.
El concepto de derechos inalienables del individuo, como prin cipio universal, estaba ya presente en las revoluciones francesa y americana. La nocin de que tales derechos podan ser salvaguardados y ejercidos en el contexto del estado era bsica para su interpretacin. Las referencias a derechos transnacionales inalienables en las constituciones de los estados eran sumamente abstractas. Ya a principios del siglo xx, varios instrumentos jurdicos fomentaban los derechos humanos y hacan del individuo sujeto del derecho internacional. Pero la elaboracin y formalizacin de estos derechos no se produjo hasta despus de la segunda guerra mundial. Los convenios y convenciones que garantizan los derechos humanos en la actualidad proceden de la declaracin universal de derechos humanos adoptada por las Naciones Unidas en 1948. La formulacin de los derechos humanos est en parte inspirada en la declaracin de independencia, la Constitucin de Estados Unidos y la declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano.85 Hasta qu punto pueden los individuos y los grupos no estatales plantear reivindicaciones al estado, especialmente en Estados Unidos y en Europa occidental, donde el estatuto de los derechos humanos est ms desarrollado? La declaracin universal de derechos humanos no es un tratado internacional y, por lo tanto, no es jurdicamente vinculante. Pero, como se cita o se invoca tan a menudo, mu-
84 Jacobson (1996) y Reisman (1990). 85 Henkin (1990), p. 144.
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chos consideran que tiene rango de derecho consuetudinario internacional, una praxis general e internacional aceptada y observada como ley. El convenio internacional sobre derechos civiles y polticos y el convenio internacional sobre derechos econmicos, sociales y culturales legislaron gran parte de lo que peda la declaracin universal. Los procedimientos para su ratificacin empezaron en 1966, pero tuvieron que pasar diez aos para que treinta y cinco estados ratificasen los convenios (el nmero mnimo requerido para que los convenios fuesen jurdicamente vinculantes). En 1976 se tramit un protocolo para el convenio sobre derechos civiles y polticos, que permite que los particulares puedan elevar demandas a la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, si un estado que ha ratificado el protocolo ha violado sus disposiciones. Otros tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas son la convencin sobre la prevencin y castigo del genocidio (1948), la convencin internacional para la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial (1965) y la convencin sobre los derechos polticos de las mujeres (1981). Estos instrumentos slo son vinculantes en los estados que los han ratificado, aunque algunos ha accedido al rango de derecho consuetudinario internacional y son vinculantes en todos los estados.
Tambin existen convenios de mbito regional, el convenio europeo sobre derechos humanos, adoptado en 1950, lo establecieron los estados miembros del Consejo de Europa para cumplir con los objetivos de la declaracin universal. El sistema interamericano para la proteccin de los derechos humanos, la Comisin Interamericana sobre Derechos Humanos, est basado en dos diferentes documentos jurdicos: la carta de la Organizacin de Estados Americanos y la convencin americana sobre derechos humanos, ambos adoptados en 1969, y en vigor desde 1978. El estatuto de derechos humanos de la Organizacin de Estados Americanos fue sustancialmente reforzado en 1967, en virtud de un protocolo que entr en vigor en 1970. Durante la posguerra, en la fase inicial de la elaboracin de los instrumentos de derechos humanos, el estado segua siendo el objeto y el sujeto del derecho internacional. A discrecin del estado quedaba transmitir las quejas acerca de violaciones de derechos humanos a las Naciones Unidas o a los rganos regionales pertinentes. En muchos aspectos, a estos instrumentos les faltaba peso e influencia. En
los aos setenta, se evidenci una importante transformacin. Ms instrumentos estaban disponibles y empezaron a ser utilizados con ms frecuencia; los activistas de los derechos
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humanos invocan tambin el fuerte apoyo de polticos de primer orden, como los presidentes Crter (Estados Unidos), Arias (Costa Rica) y Alfonsn
(Argentina), as como la
creciente integracin de los medios de comunicacin en todo el planeta, que facilitan informar de manera instantnea de las violaciones de los derechos humanos. Cada vez ms,
sobre la base de los cdigos internacionales o instrumentos regionales de derechos humanos, y estos instrumentos son parcialmente independientes de los propios estados, aunque se basen en acuerdos interestatales. Esta creciente autoridad de la legislacin sobre derechos humanos es particularmente evidente en Europa. Hasta los aos ochenta tal legislacin no empez a ejercer una influencia significativa en Estados Unidos, donde an no tiene el mismo peso que en Europa. La convencin europea de derechos humanos ha adquirido considerable importancia. Al igual que otros instrumentos de derechos humanos, invoca derechos de las personas ms que de los ciudadanos, y declara que el disfrute de los derechos y libertades que contiene no depende, entre otros criterios, del origen nacional. Sin embargo, la convencin no prohbe distinciones entre ciudadanos y extranjeros. Las disposiciones de la convencin y los dictmenes del Tribunal de Derechos Humanos autorizan a los individuos y a los agentes no estatales a interpelar. Tales casos aumentaron rpidamente en los aos setenta y ochenta.86 Varios estados han incorporado muchas de las disposiciones de la convencin a su derecho interno, entre ellos, Alemania, Pases Bajos, Francia, Espaa, Suiza y Turqua. En estos casos, las decisiones del tribunal tienen un efecto directo en la magistratura interna, que se convierte en rgano clave para la aplicacin de las disposiciones de los derechos humanos. Este patrn se ha amplialos individuos y los agentes no estatales interpelan a los gobiernos
86 Es interesante sealar que, en el Tribunal Internacional de Justicia, es muy raro que un juez vote contra la postura de su gobierno en litigios llevados ante el tribunal. Esto no es en absoluto infrecuente, sin embargo, en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino que, ciertamente, se hace cada vez ms corriente. Se trata de un hecho significativo porque el Tribunal Europeo se ha convertido en el rgano principal para la interpretacin de las disposiciones de la convencin europea de derechos humanos.
& 101 do sustancialmente desde principios de los ochenta, con el crecimiento de la legislacin sobre litigios. En Estados Unidos, este proceso ha sido mucho ms lento y menos marcado debido, en parte, a las definiciones estadounidenses de nacin que, en algunos casos, han inclinado a los tribunales a remitir la cuestin de los inmigrantes indocumentados al constitucionalismo estadounidense, sobre todo por lo que se refiere a la idea de los derechos inalienables y naturales de los pueblos y de las personas, sin lmites territoriales. El nfasis en las personas permite interpretaciones acerca de los inmigrantes indocumentados que no seran posibles si el nfasis se pusiera en los ciudadanos. Hasta mediados de los aos setenta y principios de los ochenta, no empezaron los tribunales nacionales a considerar los cdigos de derechos humanos como
instrumentos normativos con peso propio. El rpido crecimiento de la inmigracin indocumentada, y la sensacin de que el estado era incapaz de controlar el flujo y de regular las distintas categoras de inmigrantes, fue un factor que indujo a los tribunales a considerar el estatuto internacional de derechos humanos: permite a los tribunales pronunciarse sobre determinadas garantas bsicas para los individuos, no formalmente contempladas en el ordenamiento jurdico y el territorio nacionales, sobre todo por lo que se refiere a extranjeros indocumentados y a refugiados no autorizados.87 Numerosos casos llevados ante los tribunales muestran que la inmigracin indocumentada crea vacos legales que, progresivamente, van siendo llenados invocando los convenios sobre derechos humanos.88 En muchos de estos casos, agentes individuales o no estatales presentan demandas basadas en el concepto de derechos humanos internacionales, a modo de extensin del derecho internacional. El estado, en este caso a travs del estamento judicial, media entre estos
87 Por ejemplo, la declaracin universal fue citada en 76 juicios federales entre 1948 y 1994; ms del 90 por 100 de estos juicios tuvieron lugar despus de 1980 y, de stos, el 49 por 100 se referan a cuestiones de inmigracin, un porcentaje que asciende al 54 por 100 si incluimos casos relativos a refugiados (Jacobson, 1996, p. 97). Jacobson seal tambin que la expresin derechos humanos fue citada en 19 casos federales antes del siglo xx; en 34, de 1900 a 1944; en 191 de 1945 a 1969; en 803 en los aos setenta; y en ms de 2.000 en los ochenta. Calcula que tales referencias han debido de hacerse en ms de 4.000 casos a tales de los noventa. 88 Vase, por ejemplo, Hassan (1983).
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agentes y el ordenamiento jurdico internacional.89 Los tribunales han emergido como instituciones bsicas para una serie de cambios.90 Puede que uno de los documentos ms importantes, orientado a proteger los derechos de ios emigrantes, sea la convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y los miembros de su familia, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990.91 Se tard una dcada en elaborar y aprobar esta convencin. El documento contiene tambin una amplia gama de protecciones explcitas de los derechos humanos para los inmigrantes indocumentados y sus familias, hasta un punto sin precedentes en otros documentos, con la excepcin de un convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo que garantiza la igualdad de trato para los obreros indocumentados, en varias cuestiones relacionadas con el empleo. Sin embargo, este acuerdo slo afectaba a los ya empleados.92
Inmigracin, derechos humanos y soberana del estado
La creciente responsabilidad del estado, respecto a los cdigos e instituciones relativos a los derechos humanos internacionales, unida al hecho de que los individuos y los agentes no estatales pueden plantear al estado reivindicaciones basadas en este cdigo, constituye un paso que va ms all de la expansin de los derechos humanos dentro del marco del estado. Contribuye a una redefinicin de las bases de legitimidad del estado de derecho y de la nocin de nacionalidad. De basarse exclusivamente en la soberana del pueblo y del de-
89 Jacobson (1996), p. 100. 90 Vase Shapiro (1991). 91 Vase Bosniak (1992) para un examen en profundidad de esta convencin y de sus potenciales y limitaciones para la proteccin de los inmigrantes indocumentados. 92 Quiz convenga sealar que, tras mucho debate, los inmigrantes indocumentados fueron incluidos tambin en las disposiciones sobre proteccin de la declaracin sobre derechos humanos de los individuos que no son ciudadanos de los pases en los que residen, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1985. Pero al tratarse de un instrumento no vinculante es probablemente de escasa utilidad para los inmigrantes indocumentados.
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recho a la autodeterminacin, se ha pasado a basarse en los derechos de los individuos, con independencia de su nacionalidad. Las reglamentaciones sobre derechos humanos pueden as erosionar la legitimidad del estado, si el estado no respeta tales derechos humanos. Ya no se trata slo de una cuestin de autodeterminacin, sino del respeto a los cdigos de derechos humanos. Es aventurado prever hasta qu punto se aplicar lo dispuesto por organizaciones e instrumentos que priman estos derechos humanos. Una interpretacin considera estos fenmenos un sntoma de que el derecho internacional actual hace del individuo y de los grupos no estatales subsidiarios de las leyes interestatales.
Al acumular derechos sociales, civiles, e incluso polticos, en los pases de residencia, los inmigrantes han diluido el significado de la ciudadana y de la singularidad de las reivindicaciones que los ciudadanos pueden plantearle al estado. Cuando de servicios sociales se trata (educacin, seguridad social, bienestar y subsidios de desempleo) el estatuto de los ciudadanos es de menor importancia en Estados Unidos y Europa occidental. Lo que importa es el estatuto del extranjero que reside legalmente en el pas. La mayora de estos pases pagan jubilaciones, aunque los beneficiarios ya no residan en el pas. Algunos estados por ejemplo, Suecia y los Pases Bajos han concedido tambin el derecho a votar. En la Unin Europea los inmigrantes tienen derecho a votar en las elecciones al parlamento europeo, aunque no los inmigrantes que no pertenecen a pases de la Unin. A los extranjeros se les garantizan plenos derechos civiles, bien constitucionalmente o estatutariamente. Dada la escasa diferencia entre las reivindicaciones que los ciudadanos e inmigrantes puedan plantear, los inmigrantes tienen escasas motivaciones para aspirar a obtener la nacionalidad. Incluso los inmigrantes ilegales pueden plantear algunas de estas reivindicaciones. Peter Schuck ha sealado que nuevos contratos sociales entre extranjeros indocumentados y la sociedad en su conjunto estn siendo negociados en Estados Unidos a diario, contratos que no pueden ser invalidados a travs de demandas relativas a la nacionalidad y la soberana. Los tribunales han tenido que aceptar la existencia de extranjeros indocumentados, y ampliar a estos extranjeros alguna forma de reconocimiento jurdico y garantas de derechos bsicos. Varias resoluciones judiciales han concedido importantes be-
neficios de ciudadana a los extranjeros indocumentados. Es evidente que esto socava las antiguas nociones de soberana. Al mismo tiempo, la Proposicin 187 de California seala la posibilidad de retroacciones en este campo. Aunque la Proposicin 187 ser desafiada en los tribunales, su xito en las urnas seala el potencial jurdico-poltico del sentimiento antiinmigracin. Para los autores que ven en el nuevo estatuto de derechos humanos
internacionales un fenmeno poltico de primer orden,93 la erosin en la distincin entre ciudadano y extranjero tambin devala la institucin de la ciudadana.94 Esta devaluacin puede contribuir, a su vez, al auge de los estatutos de derechos humanos internacionales. La creciente capacidad de las ONG y de los individuos para plantear reivindicaciones sobre la base de los instrumentos de derechos humanos internacionales tienen
implicaciones que van ms all de los lmites de los estados. Afecta a la configuracin del orden internacional. El concepto de nacionalidad est siendo parcialmente desplazado, desde un principio que refuerza la soberana y la autodeterminacin del estado, a travs del derecho y del poder del estado para definir a sus naturales, a un concepto que subraya que el estado es responsable ante todos sus residentes, de acuerdo con los estatutos internacionales de derechos humanos. El individuo emerge como objeto de las instituciones y leyes internacionales. El derecho internacional sigue protegiendo la soberana, y tiene en el estado su principal objeto, pero el estado ya no es el nico sujeto del derecho internacional. Adems de todas sus otras funciones, se convierte en aparato institucional de un orden transnacional basado en los derechos humanos. En este proceso, las relaciones entre entidades no gubernamentales, el estado y las instituciones internacionales se reconfigura. Los individuos y las ONG pueden plantear reivindicaciones al estado en el que residen o en otro y participan en los debates y acciones relativas al ordenamiento jurdico internacional. Que el papel judicial y jurisdiccional del estado, y su relacin con los agentes individuales y no estatales, est siendo, en algunos aspectos, organi-
93 Vanse, por ejemplo, Jacobson (1996) y Soy sal (1994). 94 Jacobson (1996).
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zado por el ordenamiento jurdico internacional de los derechos humanos, constituye sin duda una tendencia irreversible, como evidencian los acontecimientos en la ex Yugoslavia. Pero este cambio s crea nuevas condiciones a las que todo ordenamiento jurdico internacional debe adaptarse. Incluso la fuerte resistencia nacionalista o tnica debe afrontar la innegable existencia del estatuto de los derechos humanos internacionales.
Estos y otros fenmenos apuntan a una reorganizacin internacional de algunos de los componentes del poder soberano sobre la entrada de extranjeros en el pas, y pueden considerarse una extensin del proceso general en virtud del cual la soberana del estado est siendo parcialmente descentralizada hacia entidades no gubernamentales, o pseudogubemamentales, para la gobernabilidad de la economa global y el orden poltico internacional. Dicho ms sencillamente, estos fenmenos reducen la autonoma del estado respecto de la elaboracin de la poltica de inmigracin y multiplica los sectores internos del estado que impulsan una poltica de inmigracin, con lo que se multiplican las probabilidades de conflictos en el estado. La poltica de inmigracin la forjan, en la actualidad, fuerzas que van de la globalizacin econmica a los acuerdos internacionales sobre derechos humanos, y se elabora y aplica en contextos que van de legislaciones y tribunales nacionales y locales a organizaciones supranacionales. La elaboracin de la poltica relativa a cuestiones internacionales ha implicado siempre a distintos sectores del gobierno. Todo estado se constituye a travs de mltiples instancias y fuerza sociales. Ciertamente, cabra decir que, aunque el estado tiene un control bsico sobre la poltica de inmigracin, el ejercicio de ese poder a menudo empieza con un limitado forcejeo entre el estado y las fuerzas sociales interesadas: empresas agrcolas, manufactureras, grupos humanitarios, sindicatos, organizaciones tnicas e iniciativas para el crecimiento demogrfico cero, por citar slo unos pocos.95
En la actualidad, las antiguas jerarquas de poder e influencia
95
Cf. Mitchell (1989).
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dentro del estado estn siendo reconfiguradas por la creciente globalizacin econmica y el auge del estatuto de los derechos humanos internacionales.13
35. Un ejemplo es el auge de los llamadas cuestiones de seguridad de bajo perfil: segn algunos observadores, la reciente reorganizacin gubernamental de los ministerios de Exteriores y de Defensa, as como de la CIA, refleja una redefinicin implcita de la seguridad nacional.
Eplogo. La poltica hacia dentro o el sistema de inmigracin irregular en Espaa

ANTONIO IZQUIERDO ESCRIBANO
La inmigracin en el 2000, una descripcin mnima Hablar del control de la inmigracin y de la dificultad de llevar a cabo ese control nicamente desde el mbito estatal no es slo cuestin de nmeros y el ltimo captulo del libro de Saskia da una buena prueba de ello. Este eplogo participa de esa idea. Es ms, slo tiene dos pretensiones. La primera es proporcionarle al lector una informacin al da y global del universo migratorio que anda metido en este pas. Y la segunda es mostrar las calamidades que ocasiona la pretensin de hacer una poltica de inmigracin que se mira el ombligo. Pretender que el control de los flujos de inmigrantes sea el ajuste de una cifra que responde a la oferta de empleo no puede negarse que tiene fundamento, pero ese nico referente anda falto de hondura y de sentido. En primer lugar porque la corriente migratoria no se abastece slo con trabajadores. Figuran en mayor o menor medida menores y personas mayores, familiares y estudiantes que, al menos en un principio, no tienen un claro propsito laboral. En otras palabras, la pretensin de reducirlo todo a que los nmeros cuadren en el mbito laboral cojea por el lado humano. Pero adems, ese propsito est dislocado porque el volumen del flujo migratorio agita menos a la sociedad receptora que la composicin demogrfica y social del mismo y si me apuran un poco, que su concentracin geogrfica. Pues no da igual a ios efectos del rechazo de ciertos grupos de la sociedad de acogida que los forneos estn solteros o vengan en familias, sean informticos o vendedores ambulantes y estos ejemplos slo se ponen por extremar los casos. Y, finalmente, la pretensin de cuadrar los nmeros
en lo que atae a los flujos falla porque el momento en el que llegan y el contexto cultural que les acoge tambin cambia de un ao para otro y de una a otra ciudad o pueblo de la Espaa plurinacional. Quiero decir que la capacidad de acogida es una expresin imprecisa,
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como lo fue su hermana mayor de nombre ms tecnocrti- co y de apellido ms literario. En efecto, quiz el lector recuerde la nocin de umbral de tolerancia que no hace tanto tiempo goz de un gran predicamento poltico en Francia, aunque como concepto cientfico es justo reconocer que nunca se tuvo en pie. La capacidad que tiene un ayuntamiento de dar albergue en condiciones dignas a los recin llegados depende, segn yo lo veo, del ritmo anual de llegadas de los inmigrantes y del ciclo de bonanza o de crisis que viva la ciudad o el sector de actividad. Pero el umbral no es el mismo cuando se trata de venezolanos o cubanos en un municipio gallego que cuando se aplica a los argelinos en un consistorio de Navarra. Eso es un hecho comprobable ms all de los deseos y de las razones de cada cual. Los estereotipos pesan y hay que contrarrestarlos con argumentos e informacin veraz, pero no es conveniente subestimarlos o ignorar su influencia. De todas formas, la tolerancia o la capacidad de albergar a una comunidad inmigrante no se agota en su religin, ni en el color de su piel, sino que, como antes se ha apuntado, tambin depende de su composicin demogrfica y social. Vamos que si llegan desde Polonia familias con nios pequeos o jvenes varones de origen marroqu o madres solas que han dejado a sus hijos en el Per la actitud del recibimiento no es la misma en uno y otro caso. Tampoco el umbral de aceptacin es el mismo cuando se trata de titulados universitarios o de deportistas sobresalientes. El hueco que en la vida diaria se hace a los de fuera es mayor o menor segn el
inters que despierten y el beneficio real o imaginado que se les suponga. En el principio est el mero hueco y, despus, con la experiencia del da a da vendr la convivencia en el respeto. Vayamos con los datos. El registro de residentes extranjeros, a finales de 2000, ronda los 900.000. Esos son los ltimos nmeros de carcter oficial del registro de permisos en vigor que figura en el Anuario Estadstico de Extranjera que publica el Ministerio del Interior. Menos de un milln de extranjeros con el permiso de residencia y slo 94.000 esidentes ms que el ao anterior. Pero ese incremento refleja nicanente el discurrir legal de la inmigracin. En ese cmputo no estn toviviendo en Espaa en situacin legal o irregular. No se cuentan los estudiantes que en el 2000 ascendieron a 29.000, ni los solicitantes de asilo y refugio. Y, sobretodo, en ese stock no estn incluidos los 138.000 inmigrantes que haban visto aceptada su solicitud de regularizacin en diciembre de 2000. Sin duda al final del proceso de legalizacin sern muchos ms los que se habrn beneficiado de esa operacin. Desde luego en esa cifra no aparecen los inmigrantes clandestinos e indocumentados, es decir, los que no acudieron a la regularizacin y los que, finalmente y muy a su pesar, no vayan a ser legalizados.
dos los extranjeros que, por esas fechas, estaban
Tabla 1. Evolucin de los residentes extranjeros (1995-2000) Eplogo 1995 1996 1997 1998 1999 2000
FUENTE: Anuario
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499.773 538.984 609.813 719.647 801.329 895.720+ 137.454= 1.033.174*

Estadstico de Extranjera del ao 2000 (Ministerio del Interior).
* Solicitudes concedidas a 21 de diciembre de 2000.
Para que el lector no se pierda en el laberinto emprico de la extranjera, y dado el notable margen de error de los registros administrativos, se puede aventurar que el conjunto de los extranjeros que a finales de 2000 viven legalmente en Espaa ronda con toda seguridad el milln cien mil personas y que al menos otros trescientos mil (incluidos una buena porcin de jubilados europeos) pueden estar viviendo aqu sin los papeles en regla. Incluso si aceptamos esa correccin del volumen al alza, el peso de la poblacin extranjera apenas supera el 3 por 100 del censo total de habitantes de Espaa que por estas fechas deba andar rozando los cuarenta millones. Como es lgico, en ese milln largo de residentes no estn todos los inmigrantes, aunque si estn todos los extranjeros documentados. Esta es una distincin clara y profunda (inmigrante no es igual que extranjero) que me importa que el lector fije en su memoria. El aporte demogrfico, econmico y numrico que hace la inmigracin de procedencia extranjera a la sociedad espaola es, sin duda, superior ai volumen de los permisos de residencia a extranjeros que estn en vigor. La razn es bien sencilla. Todas las personas de origen extranjero que se han naturalizado a lo largo de los aos han abandonado las estadsticas de extranjera, aunque no muden el color de la piel ni el acento en el habla. En definitiva, en los datos sobre extranjeros no figuran todas aquellas personas que han adquirido la nacionalidad espaola y que, slo en los ltimos diez aos, alcanzan la cifra de cien mil. Ellas y ellos, y otros muchos que ya lo han decidido y que en el futuro lo harn, son espaoles de origen extranjero, o si se prefiere, son espaoles de nacionalidad que proceden de la inmigracin. Quiz todas estas personas que han conseguido la nacionalidad no se
sientan espaoles, pero el sentimiento y la condicin jurdica no siempre coinciden, como bien sabemos. Algo ms de la mitad de esos residentes extranjeros estn inscritos en el 2000 dentro del rgimen general y el 47 por 100 restante ha podido
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acogerse al rgimen comunitario. Estos son los dos grandes regmenes en los que se clasifica a la poblacin extranjera que vive legalmente en Espaa. As pues, casi la mitad de los extranjeros que viven aqu son europeos de ttulo y una proporcin ligeramente superior son nacionales de fuera de la Unin Europea. Pero esa descripcin tambin est sesgada y requiere una breve aclaracin en dos sentidos. La primera precisin tiene una naturaleza tcnica y se resume en el principio de que se pueda confiar en la estadstica. Pues bien, el registro de extranjeros con permiso de residencia no incluye, como ya se ha dicho, a los inmigrantes que fueron regularizados en el 2000. Esa estadstica va por otra va administrativa de modo y manera que en realidad, y contando con los regularizados a finales de 2000, casi un 60 por 100 de los extranjeros que residen legalmente en Espaa no estar dentro del rgimen comunitario. Habr lectores a los que esa proporcin les parezca falta de equilibrio e inusualmente elevada. Para los que as piensen les dir que esa era exactamente la proporcin que exista a finales de 1991 cuando el gobierno del PSOE impuls las primeras lneas bsicas para una poltica de extranjera y con ellas otra gran regularizacin. De modo que, en realidad, lo que ha hecho esta ltima operacin de sacar a la luz a los indocumentados es devolvemos a la distribucin entre inmigrantes comunitarios y no comunitarios que se registraba nueve aos atrs. Estamos donde estbamos en cuanto al peso de las dos clases de extranjera, slo que han
transcurrido diez aos y el volumen de inmigrantes se ha multiplicado por tres. La segunda correccin tiene un carcter ms conceptual y se refiere al equvoco que provoca la identificacin de comunitario con oriundo o nacional de alguno de los pases que componen la Unin Europea. El principio de cautela se impone dado lo confusas que resultan al da de hoy casi todas las etiquetas. Porque comunitario no equivale a Unin Europea y general no es igual a tercermundis- ta. Lo cierto es que un extranjero acogido al rgimen comunitario no es en todos los casos una persona que ha nacido o que ostenta la nacionalidad de uno de los pases que actualmente componen la Unin Europea. En la mayora de los casos coincide el rgimen jurdico con el pas de nacimiento o de ciudadana, pero no siempre sucede as y lo que es an ms importante, se dan diferencias muy apreciables segn el pas tercero del que se trate. Aqu van algunos ejemplos para dejar las cosas claras. En los datos del Anuario Estadstico de Extranjera correspondiente al ao 2000 hay doscientos mil marroques que se reparten del siguiente modo: el 7 por 100 del total estn acogidos al rgimen comunitario mientras-que la inmensa mayora que suman 185.000 se ubican en el general. Por el contrario, de los 19.000 cubanos que residen legalmente en Espaa 12.000 viven en
Eplogo
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calidad de comunitarios y el resto (36 por 100) se hallan dentro del rgimen general. Por seguir con el contraste entre los dos continentes que suministran el grueso de la inmigracin no europea hacia Espaa diremos que un tercio de los dominicanos y la mitad de los argentinos tambin gozan de este estatuto de privilegio que se llama Rgimen Comunitario frente al 11 por 100 de los argelinos o al 3 por 100 de los senegaleses. En estos datos no se incluyen a los regularizados de 2000 que, a buen seguro, irn en detrimento del peso de los comunitarios de terceros pases. Pero tampoco est escrito que el inmigrante involucrado en el rgimen general sea necesariamente una persona sin estudios, pobre y de poco fiar. La conclusin que cabe extraer de estos ejemplos es que no conviene confundir la nacionalidad del extranjero con el estatuto jurdico que le ampara como residente legal en Espaa. Unas lneas ms arriba se ha deslizado la expresin estatuto de privilegio cuando se sealaba al rgimen comunitario y ahora toca dar una prueba de ello. Los residentes comunitarios, por ejemplo, no
para ejercer su actividad laboral, mientras que los adscritos al rgimen general se ven en la obligacin de obtenerlo para trabajar sin vulnerar la legalidad. Esta obligacin es la causa del Guadiana laboral de los trabajadores extranjeros. Entran en la irregularidad laboral y salen de ella con harta frecuencia. Como se intuye por los casos mencionados, son ms los iberoamericanos (34 por 100) adscritos al rgimen comunitario que los norteafricanos (7,5 por 100) incluidos en l. Con las dos regiones continentales ha existido una intensa vinculacin histrica de los espaoles, as que juzgue el lector y espero que de aqu en adelante I podamos estar de acuerdo en lo siguiente: en la interpretacin de la inmigracin hay que huir de las explicaciones fciles y de las impresiones. Ni aquello que a primera vista parece ni lo que est demasiado lejos en el tiempo constituye una base suficiente para dar cuenta de la apariencia o la esencia de la inmigracin. Pero ya se ha explicado antes que el volumen no lo es todo, ritmo de crecimiento anual del stock de la poblacin extranjera en los ltimos cuatro aos del siglo xx se ha intensificado y como promedio rebasa el 14 por 100. La tendencia que hoy se observa apunta a un crecimiento mayor de los residentes extranjeros dentro del rgimen general. Eso es al menos lo que ha acontecido durante el ltimo lustro. Donde el ritmo de aumento de los residentes comunitarios siempre ha sido inferior al alza de los permisos concedidos a los extranjeros menos afortunados. De tal suerte que si en 1997 el 45 por 100 de los permisos de residencia pertenecan al
tienen que solicitar un permiso de trabajo
rgimen general, en 1999 ya son el 48 por 100 y en el 2000 casi el 60 por 100 si aadimos a los recin regularizados. La enseanza que cabe extraer es que el mpetu migratorio de los extranjeros no comunitarios est superando los obstculos legales y los controles polticos que hasta la fecha se interponen en su camino. Pero de estos registros no se desprende que las polticas que limitan la inmigracin no hayan tenido ningn efecto a la hora de frenar o retrasar esa instalacin y, desde luego, existen abundantes pruebas de que dichas polticas han incrementado los costes humanos y econmicos de ese proceso de establecimiento. El dato ms espectacular referido a ese mpetu migratorio ha sido el de este ltimo ao en el que el crecimiento de la poblacin extranjera se ha debido a los permisos en rgimen general. La cifra de comunitarios ha permanecido prcticamente estanca y slo se han sumaEplogo 'UTO ^
do 1.500 nuevos residentes (el porcentaje de crecimiento ha sido del 0,4 por 100), mientras que el nmero de residentes no comunitarios ha aumentado en 93.000 con una variacin al alza del 24 por 100. Llamo la atencin sobre el hecho de que la crecida en el 2000 respecto del ao anterior se explica nicamente por la va normal y que no recoge el impacto de la regularizacin. La regularizacin ha propiciado la aparicin estadstica de los extranjeros no comunitarios que han sido legalizados en ese ao, lo que no quiere decir que no llevaran aqu en Espaa algn tiempo. As pues, el porcentaje de incremento en el 2000 supera el 60 por 100, pero en la realidad ha de suavizarse y debe ser repartido a lo largo del ltimo cuatrienio del siglo xx. De eso, de los irregulares que llevan aos y ms aos viviendo aqu en Espaa a caballo entre la legalidad y la clandestinidad hablaremos en seguida. Pero, en todo caso, la evolucin seguida por la corriente migratoria en I los ltimos tiempos presagia para Espaa un futuro de inmigracin inmerso en la mundializacin, una poblacin extranjera ms diversa en cuanto a sus orgenes y ms plural en lo que se refiere a su composicin demogrfica y social. Quien albergue reticencias respecto de que los capitales, las inversiones y los comercios vuelen de un pas a otro condicionando polticas y gobiernos para lo bueno y lo peor, harn bien en meditar por un instante en cul es su posicin respecto de la migracin internacional sea para entrar (inmigracin) o con el fin de establecerse y, en su caso, de abandonar el territorio (emigracin). Estamos hablando de cul es la posicin de cada quin respecto de la regulacin o control de los flujos migratorios.
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Tabla 2. Distribucin de los residentes extranjeros segn tipos de rgimen Rgimen general 1996 1997 1998 1999 2000 2000* 219.657 277.255 338.720 382.955 475.846 608.920 Rgimen comunitario 319.327 332.558 380.927 418374 419.874 424.254
PUENTE: Anuario Estadstico de Extranjera (Ministerio del Interior).
* La cifra de rgimen general de 2000 no es oficial. Responde a la estimacin del

autor.
La distribucin de los residentes extranjeros por continentes de nacionalidad revela la supremaca europea y africana sobre la latinoamericana y la asitica. Ese cada vez ms ajustado predominio europeo y norteafricano no resulta conocido fuera de Espaa, donde se piensa que la histrica vinculacin espaola con Amrica Latina ha propiciado un flujo de inmigrantes mayor del que hasta la fecha se ha producido. De hecho, an residen ms emigrantes espaoles en los pases iberoamericanos que inmigrantes latinoamericanos hay en Espaa. Pero ese reparto de los residentes segn continente de origen est experimentando algunos cambios significativos durante el ltimo lustro. Las dos tendencias que ms resaltan son la del crecimiento de la inmigracin de procedencia africana y el descenso del peso que tiene entre la poblacin residente la inmigracin de origen europeo. Tambin se nota un crecimiento relativo de los inmigrantes que vienen de Amrica Latina y un cierto estancamiento de la corriente asitica. En estos dos ltimos casos la naturalizacin de los inmigrantes de habla espaola y el hecho de que para muchos de ellos (cubanos, colombianos y ecuatorianos) la primera opcin migratoria fuera los Estados Unidos explica su evolucin con tendencia al aumento, pero con titubeos y ciclos cortos de crecida y agotamiento.
La nacionalidad dominante en el conjunto de la poblacin extranjera que habita legalmente en Espaa es la marroqu. Con
233.000 residentes y el 22 por 100 del
total del censo de extranjeros. No parece que su supremaca demogrfica pueda ser puesta en cuestin. Ni por las nacionalidades europeas con una cantidad de poblacin superior y con mayor presencia econmica, tales como Gran Bretaa Alemania o Francia, ni por las corrientes iberoamericanas con un impulso migratorio ms reciente, tales como Ecuador y Colombia. De la observacin de los datos puede concluirse que se ha dado un relevo rpido en los flujos que proceden de Amrica Latina, a diferencia de la persistencia de la corriente originaria de Marruecos que muestra un vigor sostenido durante
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los ltimos quince aos. Con esta evidencia por delante se puede augurar un fracaso a las polticas que pretendan asfixiar a corto plazo o torcer en lo inmediato y de modo sbito el flujo migratorio marroqu. Ms bien lo que el anlisis aconseja es abrir corredores de ida y vuelta entre las dos orillas. Un trnsito basado en el proyecto migratorio de los candidatos, en la informacin veraz entre los gobiernos y en las especficas condiciones reinantes en cada tiempo y lugar. De lodos modos, la conclusin ms general que cabe sacar de aqu, y de la cual Saskia tambin se hace eco, es aquella segn la cual las migraciones no son eternas, sino perecederas. Los flujos llevan inscritos, por as decirlo, su fecha de caducidad.
Tabla 3. Nacionalidades con mayor nmero de residentes (31 de diciembre de

2000) AEE Regularizacion * 32.229 Total 232.011 73.983 60.575 46.718 42316 41.997 35.725 34.958 30.862 27.888
Marruecos Gran Bretaa Alemania Ecuador Francia Portugal Colombia China Popular Italia
Per
199.782 73.983 60.575 30.878 42.316 41.997 24.702 28.693 30.862 i* 27.888
15.840
11.023 6.265
FEie: Anuario Estadstico de Extranjera (a 31 de diciembre de 2000) y Regularizaron 2000
(diciembre). * Datos provisionales a 21 de diciembre de 2000.
En los ochenta los flujos iberoamericanos procedan ms bien de los pases que integraban el Cono Sur y muy particularmente se encamaban en los emigrantes que venan desde la Argentina y Chile. Las dictaduras que sofocaron la respiracin de tantos demcratas en aquellos pases se plasmaron en una emigracin que buscaba el reconocimiento profesional y la libertad poltica. Durante la primera mitad de los noventa la hegemona la tuvieron las corrientes peruanas y dominicanas impulsadas sobre todo por la violencia social, y en los ltimos cuatro aos del siglo xx hemos presenciado la eclosin de las migraciones ecuatorianas y colombianas azuzadas por violentas crisis polticas y por el deterioro econmico y, sobre todo, monetario. El lector har bien en reparar que la inmigracin latinoamericana se escribe en femenino. Esta realidad nos lleva a afirmar que se trata de un flujo con un proyecto migratorio independiente; es decir, que la inmigracin de mujeres latinoamericanas se expresa con voz propia y no sigue a la del varn. Mujeres y hombres
emigran desde Ecuador, Colombia y
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Dominicana, pero no necesariamente siguiendo las unas el llamado de los otros. Parecen estar dndose dos flujos: uno encabezado por las mujeres, que hasta la fecha resulta ser el mayoritario, y otro en el que los hombres son los pioneros de la cadena migratoria. Todo lo contrario sucede con la inmigracin ma- greb, donde los hombres doblan en nmero a las mujeres y donde la independencia del proyecto femenino est, hasta la fecha, menos extendida. El perfil sociodemogrfico de estos residentes ilumina algunas hiptesis y ayuda en el razonamiento. Dos son las variables ms bsicas que se suelen utilizar para su dibujo: la edad y el sexo. Y como unas lneas ms arriba hemos resaltado la feminizacin de la inmigracin latinoamericana, bueno ser dar unas puntadas ms con el mismo hilo. Si miramos el total de residentes extranjeros es mayor el nmero de hombres que el de mujeres e incluso se comprueba que el predominio de los varones ha crecido en el ltimo ao. A finales de 1999 haba 52 hombres por cada 100 residentes, mientras que en diciembre de 2000 el peso de las mujeres ha cado en dos puntos porcentuales hasta situarse en el 46 por 100. Seguramente ese predominio masculino an se acentuar ms con los datos definitivos de la regularizacin, porque son los hombres los que sobresalen en la inmigracin indocumentada. El ciclo de crecimiento de la economa y la distribucin de los inmigrantes por ocupaciones y sectores de actividad explican esta supremaca de los varones. Cuando se demandan brazos para trabajos de temporada (agricultura, construccin y cafeteras) y, sobre todo, cuando se buscan trabajadores extranjeros sin contrato ni permiso, entonces el peso de los hombres se acrece. La mujer inmigrante tiene un proyecto migratorio ms duradero y una tendencia a la legalidad ms fuerte que el varn. Esa es mi conclusin estudiando los datos de la inmigracin no comunitaria aqu y ahora.
Per o Repblica
En los inmigrantes que proceden de la Europa comunitaria los pesos andan muy parejos, aunque con una ligera ventaja para el gnero masculino (51 por 100), mientras que entre los llegados desde Amrica Latina ocurre todo lo contrario, pues son las mujeres las que dominan con claridad, llegando a representar el 62 por 100 del total de residentes. La comunidad inmigrada donde los hombres tienen un peso mayor es la que viene del continente africano. Apenas tres de
cada diez inmigrantes africanos son niujeres. Estos desequilibrios en el reparto por sexo nos hablan del predominio de los solteros entre la inmigracin, as como de la escasa presencia que an tiene la migracin hacia Espaa de todo el grupo familiar. Cuando el inmigrante est casado no
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viene en un primer momento acompaado por la familia, sino que tarda algn tiempo en producirse el reagrupamiento y, cuando se inicia, generalmente se lleva a cabo por partes, hasta que con el tiempo se completa del todo. Parece claro que desde nuestra poltica migratoria no se ha propiciado un flujo migratorio con el objetivo de poblar o, ms precisamente, de suavizar el declive demogrfico del pas, y por este camino es difcil evaluar cul ser su impacto
demogrfico final.
El otro cabo vital para calibrar el impacto que alcanza la inmigracin en la pirmide demogrfica de un pas es la edad de los extranjeros. Dividiendo la estructura de la poblacin extranjera en los tres grandes tramos que convencionalmente dan cuenta de la poblacin joven, activa y jubilada nos encontramos con la confirmacin de las hiptesis anteriores. Pues apenas el 11 por 100 de los residentes est por debajo de los quince aos, mientras que casi el 8 por 100 ha rebasado los sesenta y cinco. Pocos nios menores de cinco aos (el 4 por 100) y una rotunda mayora de personas en edad activa sobre todo entre los veinticinco y los cuarenta y cuatro aos. En definitiva, una inmigracin en edad eminentemente laboral que rejuvenece a la poblacin activa, pero que tiene un efecto menor sobre los dems estratos de la poblacin. Eso s, la mayora de los nios son de origen africano y no latinoamericano como pudiera pensarse. Es tan escasa la chiquillera iberoamericana que incluso se ve superada en nmero por los infantes de origen europeo o asitico. Constituye un aviso de inters para los que deciden la poltica migratoria y ven en ella un medio para la revitalizacin espaola de nuestra maltrecha fecundidad. Y esa sorpresa en lo que a la presencia de nios se refiere probablemente guarda relacin con la mayor antigedad de la inmigracin marroqu, pero tambin con sus planes de instalacin definitiva. Les propongo una breve parada para pensar en ello. La inmigracin latinoamericana, la ms cercana lingsticamente y la ms alejada en lo espacial, declara de una forma vehemente su deseo de retomo en el corto plazo. Segn varios indicios, tiene en su mayora, y al menos al principio de su experiencia migratoria, unos planes temporales de instalacin en Espaa. Por el contrario, la inmigracin marroqu, que es la que est ms cerca de su casa y ms distante en el ideario y en las creencias, manifiesta en su inicio una intencin ms permanente a la hora de quedarse a vivir en Espaa. Cmo se puede explicar esta diferencia? Entra dentro de lo razonable el pensar que la proximidad geogrfica tiene el efecto de atenuar el extraamiento y las ansias de volver al pas puesto
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que el poder hacerlo est mucho ms a mano. Mientras que la visita o el regreso definitivo se ve ms costoso y difcil en el caso de los inmigrantes latinoamericanos. La visita frecuente al pas de origen o al menos una vez al ao supone un alivio para la rigidez del proyecto migratorio. El ir de vez en cuando flexibiliza, si se me permite la expresin, los planes para el retorno definitivo y sofoca la angustia que
genera la distancia y los costes de volver sin haber cubierto todos los objetivos de xito que sobrecargan la migracin. La mayor frecuencia de los viajes de los inmigrantes marroques avala hasta cierto punto esta interpretacin. Pido disculpas por haber llegado tan lejos con tan escaso soporte emprico y animo a seguir la pista o a desvelar el error. En lo que no hay sorpresas es en la posicin dominante que tienen los europeos entre la inmigracin de personas mayores. Ocho de cada diez extranjeros con ms de sesenta y cinco aos procede de la Europa ms envejecida. Esto nos lleva a la consideracin segn la cual la poblacin extranjera afincada en Espaa tambin se solaza y no slo
trabaja. Estamos hablando de esas 70.000 personas mayores de sesenta y cinco aos que con toda probabilidad ya se han retirado de la actividad laboral y que viven permanentemente o durante largas temporadas en las costas peninsulares o insulares ms clidas. Suponen alrededor de un 7,5 por 100 del conjunto de ios residentes extranjeros y en su mayora proceden de la Europa comunitaria y de Suiza o los Estados Unidos de Norteamrica. Es de rigor el sealar que la poblacin ms aosa ha disminuido en el 2000 en comparacin con el ao anterior. La rebaja no ha sido escasa y resulta extraa esta evolucin a la baja ms all de consideraciones fatales. Porque segn indicios serios el nmero de jubilados que estn residiendo en Espaa es mucho mayor, quiz el doble, tal y como nos muestran los datos consulares de los respectivos pases. Adems, el registro de extranjeros espaol omite a aquellos que gozan de la doble nacionalidad. Para enlazar con las tesis de Saskia Sassen dir que el flujo de
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informacin sobre el mercado inmobiliario de carcter internacional incentiva este tipo de inmigracin hacia Espaa. Son muchas las exposiciones organizadas por promotores y constructores de viviendas en los principales pases europeos desde donde los jubilados emigran a Espaa. Es considerable el flujo de inversiones en bienes inmuebles (200.000 millones de pesetas entre 1993-1996) que esta inmigracin genera. De la irregularidad administrativa en la que vive esa poblacin se habla ms bien poco y de su impacto econmico, social y poltico (vot el 15 por 100 de los empadronados en las ltimas elecciones municipales) en los ayuntamientos donde se asienta tampoco se dice mucho. Los ayuntamientos ms afectados se esfuerzan para conseguir que se empadronen y colaboren con el pago de los impuestos al sostenimiento de las arcas municipales. Se trata de vencer las reticencias que existen entre estos inmigrantes de la globalizacin a censarse como residentes en el plano local. Bancos, bufetes de abogados y un buen nmero de negocios y actividades comerciales se movilizan en tomo de esta inmigracin. Florecen los negocios y las empresas productivas regidas por extranjeros de su misma nacionalidad. A juzgar por los estudios que se llevan a cabo sobre este tipo de inmigrantes, el contraste de las iniciativas que ciertos municipios espaoles ponen en prctica para atender a sus necesidades con independencia de su situacin legal en comparacin con la atencin que se dispensa a los residentes legales de pases terceros no puede ser ms expresivo del desigual rasero con el que se trata a la inmigracin.
En el trabajo sigue estando la clave

De lo que s se habla es de los trabajadores no comunitarios. Y no siempre bien ni con propiedad. El stock de permisos de trabajo en vigor
a 31 de diciembre de 1999 era de 200.000, si bien segn las cuentas que lleva la Seguridad Social en esa fecha haba 335.000 trabajadores extranjeros dados de alta laboral. La principal discrepancia entre estas dos fuentes es que en los datos de la Seguridad Social figuran los trabajadores de la Unin Europea que estn en alta laboral, aunque no necesiten permiso de trabajo para ejercer su actividad econmica. Como la estadstica de permisos de trabajo lleva ms tiempo
ponerla al da y, adems, slo se refiere a los trabajadores no comunitarios, optamos
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aqu por dar las cifras de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2000. El fin, como ya se ha dicho, es el de ofrecer un panorama completo y actual de la inmigracin. A finales de ese ao los trabajadores extranjeros afiliados en alta laboral ascienden a 455.000 y de ellos 140.000 proceden de la Unin Europea. De modo que la relacin entre los residentes extranjeros en edad activa (16-64 aos), que suman contando con los regularizados 860.000, y los extranjeros que estn en una situacin de alta laboral es apenas un 53 por 100. Una proporcin muy discreta si se piensa en una inmigracin tan joven y reciente y en donde, como acabamos de ver, la instalacin familiar est an en sus inicios. Cabra esperar una incorporacin ms abultada al mercado de trabajo. Si nuestras presunciones estn en lo cierto, este clculo revela una clara subestimacin de la extranjera que trabaja. Por decirlo de otro modo, esa escasa proporcin de trabajadores apunta de lleno hacia los inmigrantes que laboran sin estar dados de alta en la Seguridad Social. Para decirlo de una vez, en los datos que siguen se ve la extraordinaria importancia de la inmigracin que trabaja en situacin irregular. Pero antes de ocupamos de los indocumentados veamos algunas caractersticas del lugar productivo que ocupan en Espaa los trabajadores extranjeros. Demos algunos detalles sobre las caractersticas sociodemogr- ficas y sobre las actividades de estos trabajadores venidos de fuera. Tres de cada diez trabajadores extranjeros proceden de algn pas de la Unin Europea. Y otros tantos proceden del continente africano. El 22 por 100 vienen de Amrica Latina y otro 8 por 100 son asiticos. El 6 por 100 de los trabajadores provienen de pases europeos que an no estn integrados en la Unin Europea. En resumen, un 60 por 100 de los trabajadores extranjeros que estn dados de alta en la Seguridad Social en diciembre de 2000 no proceden del continente europeo, mientras que cuatro de cada diez vienen de algn pas europeo. Es una informacin que deben guardar en la memoria todas aquellas personas que ven la concurrencia laboral personificada en los trabajadores de terceros pases y desestiman el impacto laboral de aquellos que proceden del entorno europeo. Tambin los europeos comunitarios trabajan en Espaa, aunque sean mayora los trabajadores no comunitarios. Si miramos el reparto por sexo de los trabajadores extranjeros, se ve que son ms los hombres (casi dos tercios) que las mujeres y, nicamente, entre la inmigracin latinoamericana el peso de las mujeres trabajadoras supera al de los hombres. La distribucin por sectores y ramas de actividad resulta muy favorable hacia los servicios (65 por 100) y se da un equilibrio entre el sector primario y la construccin (13 por 100 en cada actividad). La industria apenas capta al 9 por 100 de la mano de obra extranjera. Pero esta distribucin oculta un reparto desigual entre los comunitarios y los trabajadores extracomunitarios. Estos ltimos se concentran en
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unas pocas ramas de actividad. Sobre todo en el servicio domstico y en la agricultura, mientras que los comunitarios resaltan en las actividades empresariales y, en general, en los servicios ms cualificados. Esta distribucin muestra la segregacin de los trabajadores extranjeros y el riesgo que para el anlisis supone meterlos a todos en el mismo saco. Pues primero estuvo el mercado y luego le acompa la poltica. En efecto, fue la lgica del mercado la que impuso su criterio de concentracin de los extranjeros en determinadas actividades. Despus este criterio qued consagrado en la poltica de contingentes que les encerraba en esas mismas actividades y todo ello qued socialmente legitimado por el principio de preferencia nacional. En realidad, no haca falta echar mano de este argumento, pues las ramas de actividad en donde los trabajadores no comunitarios se hallan concentrados son las menos visitadas (en trminos relativos) por los trabajadores nativos. Quiere ello decir que no hay competencia, sino complementariedad. Y ello es as por las condiciones laborales que prevalecen en estas actividades y por las aspiraciones que exhiben los trabajadores espaoles cada vez ms exigentes y educados. No es que los inmigrantes carezcan de recursos educativos, todo lo contrario, pero s que se conforman y se adaptan en mayor medida a las condiciones de precariedad (temporalidad y movilidad), mala imagen (horarios y uniforme) y salarios que se imponen en estos nichos laborales. No se equivoque el lector, no es que en estos huecos no sean an mayora los espaoles, lo cierto es que todava lo son, pero tambin es cierto que los estn abandonando siempre que pueden. Y la velocidad de huida de estos nichos laborales es mayor que el ritmo de las entradas. Tampoco yerre en la interpretacin del porqu acuden a ellos los inmigrantes. A los trabajadores extranjeros no
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les empuja el hambre, sino que los atrae el salario suficiente. No a todos, pero s a la mayora. Se les llama (quedamente eso es cierto) desde aqu. No se organizan masivos reclutamientos en los pases de origen con apoyo gubernamental. Lo que se hace es poner delante de los ojos de sus familiares y amigos las agudas y crecientes diferencias entre lo que all se gana en un empleo mediano y lo que aqu se ingresa en los peores trabajos. En suma, no acaban viniendo los descalzos, sino los trabajadores insatisfechos con su situacin y con expectativas de movilidad social y profesional, con lo que el conflicto aqu est servido. Tratarn de promocionarse saliendo de esas reservas laborales, pero se encontrarn con las dificultades inscritas en los mercados de trabajo segmentados. Con una normativa que les traba profesionalmente y con el recelo de los trabajadores nativos menos cualificados que ellos. Pero estamos seguros de que la panormica trazada hasta aqu va a cambiar en el prximo ao, sin que podamos precisar por el momento en qu medida lo har. Pues estamos en medio de una regularizacin interminable o, por mejor decir, de las consecuencias perversas de una regularizacin mal resuelta. Nos referimos a la regularizacin de 2000 en la que se presentaron alrededor de 250.000 solicitudes de inmigrantes no comunitarios y de las que slo se concedieron el 61 por 100 en primera instancia. Con estos datos la revuelta de los rechazados y la repesca de la regularizacin eran noticia anunciada. Ayudados por las circunstancias ms trgicas, que son las que suelen acompaar a la clandestinidad de los inmigrantes, un grupo de ecuatorianos encontraba la muerte sin papeles cuando a lo que acuda era a la vieja explotacin laboral. La falta de sentido comn en la respuesta del gobierno provoc marchas, concentraciones y encierros de los indocumentados que haban visto su solicitud denegada y que han sido objeto de agravios comparativos. En una segunda y tercera revisin es de esperar que la proporcin de solicitudes aprobadas supere el 80 por 100 del total. Y no es difcil pronosticar que esos aadidos alterarn el volumen de la inmigracin en rgimen general segn el reparto por nacionalidad. Esos cambios irn en benefcio de las comunidades con un mayor nmero de solicitudes presentadas y en un principio rechazadas. Perolo que no va a variar, sino que nicamente se va a intensificar, ser la relativa dependencia de ciertas ramas de actividad de la mano de obra extranjera.
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La dinmica del fenmeno
y su contraste con el sistema migratorio
Los lectores atentos al fenmeno migratorio saben que se han acreditado tres sistemas migratorios en el ancho mundo. Yan Moulier Bou- tang y D. Papademetriou lo expusieron con todo detalle en una conferencia organizada por la OCDE precisamente en Madrid en el ao de 1992. De un modo resumido, estas eran sus principales caractersticas. El primero es el de migracin de poblamiento y es el que predomina en los Estados Unidos y, dicho sea de paso, es el que se busca para asentar la poblacin en algunos pueblos abandonados de Aragn. La tarea principal en ese modelo, es la seleccin de la inmigracin en la entrada mediante cuotas y preferencia familiar. La integracin est prevista desde el inicio y el fin es una naturalizacin rpida. La poltica de mano de obra aparece en un lugar secundario y se deriva de la intencin principal. Al segundo, se le conoce como sistema de instalacin duradera y es el que prevalece en Francia y el que aqu se ha practicado en Catalua con los inmigrantes de otras zonas de Espaa. En l, lo que prima es la consideracin de la inmigracin como mano de obra, aunque secundariamente se piensa en su aporte demogrfico. Se valora sobre todo su aceptacin en el empleo y la Administracin es la que se ocupa de la colocacin y de la movilidad con el fin de que no haya choques en el mbito laboral. La integracin cvica se ve como un proceso a largo plazo y tiene un carcter individual. Por ltimo, el tercer sistema es el conocido como migracin laboral y ah los suizos o alemanes han dado ejemplo. Aqu en Espaa es el que se pretende implantar en varias comunidades autnomas donde, cuando se acaba la faena en la agricultura o en la construccin, los empresarios quieren que los inmigrantes desaparezcan. El control local es fuerte y se piensa en el extranjero casi exclusivamente como fuerza de trabajo. La integracin cuenta poco y la naturalizacin se restringe mucho. En el primero de los tres sistemas los grupos de presin influyen mucho en la poltica de inmigracin. En el segundo, la voz cantante anda repartida por entre las varias instancias administrativas. Y en el tercero, el de los trabajadores invitados, el poder de decisin del gobierno espaol es muy amplio. Dnde situar a Espaa, dado que, como hemos visto, algo de los tres se quiere segn y dnde? Y, sobre todo, cules son los crite- nos para proponer una u otra poltica migratoria? Conviene arrancar de la situacin dibujada en la primera seccin tanto en el terreno laboral como en el ms puramente demogrfico. Los elementos materiales y los aspectos objetivos tales como el sector de actividad, la edad y el sexo o el grado de soltera constituyen los fundamentos sobre los que se asienta el sistema migratorio. Si hay nios y familias, es absurdo perseguir la migracin temporal de ida y vuelta, que es la que pasa sin dejar un poso demogrfico. Pero si, como sucede en Almera, se quiere a toda costa, trabajadores sin races que entren hoy y salgan
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maana de los plsticos sin pisar los ncleos urbanos, entonces el sistema de migracin laboral, en su vertiente ms descamada, es un hecho. Adems de a los nativos hay que atender y escuchar con atencin cules son los planes de los inmigrantes. Porque ellos tambin cuentan y su voluntad de permanencia o de paso roza y altera las expectativas de la poblacin autctona all donde se asientan. Eso por lo que se refiere al plano subjetivo, porque de l tambin depende y mucho la viabilidad de una poltica de inmigracin. Quiero decir que sin los dos actores de carne y hueso no hay pelcula real y que sobran los modelos migratorios hechos a medias, a saber, bien con el corazn o nicamente con la cabeza. En otras palabras, si la agricultura es no ofrece estabilidad
un sector de entrada y de paso que
a los inmigrantes, habr que pensar en viviendas adecuadas para la rotacin de personas y no constituye un fracaso en la integracin el que no proli- feren en ese entorno las familias y las guarderas. Ser mejor disponer una sala de espera digna, que ofuscarse en disear un modelo de integracin permanente. Ms bien el fracaso sera, por dar otro ejemplo, que las mujeres inmigrantes colombianas que trabajan en Madrid en restaurantes y cafeteras mantuvieran aqu la misma fecundidad que en su regin de origen. El modelo migratorio espaol no est claramente definido. Tampoco se ha discutido en el Parlamento. Ms bien se va prefigurando a trancas y barrancas con un exceso de idas y venidas. En primer lugar, la sociedad se muestra dividida. Aunque poco a poco, segn las encuestas del CIRES, el conjunto de los entrevistados se va haciendo a la idea de recibir a una inmigracin permanente, todava existe un tercio de la poblacin que prefiere que los inmigrantes vengan por una temporada y sin familiares para que regresen a su pas. Pero aun en
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esta tesitura de porfiar por una inmigracin de trabajo y temporal los empleadores se muestran remisos a la hora de aceptar los compromisos mnimos en el mbito de las condiciones de trabajo y de la vivienda. No se ofrecen contratos a todos los inmigrantes que luego se van a emplear y no se quiere habilitar el alojamiento. Este modelo es el que predomina en la agricultura y en la construccin. Otra porcin de los empleadores se compromete en la vivienda, pero abusa en las condiciones de trabajo, como sucede en el servicio domstico y en la rama de la hostelera y la restauracin. En fin que la opinin pblica anda sumida en el conflicto entre preferencias y conductas y que a todos conviene un debate pblico y sereno. Ya se ha apuntado que hay intereses y argumentos distintos en unas u otras comunidades autnomas y se puede aadir que estas discrepancias se reproducen en el interior de algunas de ellas. Los mercados de trabajo locales y los ayuntamientos de acogida dictan su ley y, acuciados por las circunstancias, practican sistemas distintos. No faltan ejemplos de esta confusin incluso en municipios cercanos, en comarcas o zonas colindantes, entre provincias limtrofes y comunidades autnomas ms y menos distantes. En lneas generales, tanto la sociedad civil como los representantes polticos han apostado ms bien por el sistema de migracin laboral que por uno mixto o duradero. Una buena prueba de ello es que primero fue lo que se denomin la poltica activa de contingentes de trabajadores y slo en 1994 se escribi (sin fondos econmicos para su puesta en marcha) un tmido Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes. Las administraciones pblicas evitan con una frecuencia excesiva la responsabilidad de la integracin social y cultural de los extranjeros. Los ayuntamientos ms implicados no reciben los recursos humanos y el soporte econmico que requiere esta tarea inesperada y las comunidades autnomas no participan en las decisiones. Hay y habr ms conflictos entre las diferentes instancias de gobierno. Hasta ahora el procedimiento ms socorrido es el de confiar una buena parte de las tareas de integracin a las organizaciones no gubernamentales y a las asociaciones de inmigrantes. La carga resulta excesiva a todas luces en relacin con su implantacin y con sus medios materiales y humanos. Eso explica que crezcan los choques entre los diferentes actores sociales y hasta en el interior de los mismos.
Qu relacin guarda nuestro modelo migratorio con las ten-
^^
- . .. Perdiendo el control?
dencias y la dinmica de la inmigracin? En primer lugar vamos a registrar algunos de los datos que nos permiten mostrar que un sistema de migracin laboral y temporal choca con la dinmica de la inmigracin y tambin con los planes de las personas que vienen a Espaa. Al menos con una parte significativa de estas personas. Y, para demostrarlo, echaremos mano de indicadores de tendencia obtenidos de fuentes estadsticas secundarias y de otros ndices recogidos de un modo original y directo como son las encuestas hechas a demandantes de regularizacin. Entre los primeros indicadores hemos elegido tres: la evolucin de los menores extranjeros, su escolarizacin y el crecimiento de los permisos de trabajo permanentes. Por lo que se refiere al dato directo nos apoyaremos en la respuesta que dieron los inmigrantes en 1996 y en 2000 a la pregunta: Tiene usted intencin de permanecer en Espaa durante al menos...? Esta cuestin ofreca, en su cierre, tres mrgenes de tiempo (hasta dos, cinco y diez aos) y una respuesta
cmoda (depender de la situacin) en la que el entrevistado poda refugiarse. No se lea (aunque figuraba en el cuestionario) la opcin de quedarse aqu para siempre.
Tabla 4.
Indicadores de inmigracin permanente 1 2 Residentes Permiso de trabajo extranjeros -15 aos permanente 3 Nios extranjeros escolarizados - 62.707 72.363 80.687
Ao 1997 1998 1999 2000

Fuente: (1)
64.247 77.036 93.229 102.269
7.807 14.551 35.970
AEE (2) EPT y (3) MEC.
No cabe duda, a la vista de los datos, que durante los tres ltimos aos se est produciendo un asentamiento duradero de la poblacin extranjera. Aumenta la poblacin de menores y su escolarizacin. Eso es seal inequvoca del establecimiento de las familias en cualquiera de sus formas. Lo que s se sabe por varias encuestas y un buen manojo de trabajos cualitativos es que se dan toda clase de tipos
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de familia, desde la nuclear o la ms extendida hasta las monomarentales. En la base de esta instalacin para un largo tiempo est la conquista de la estabilidad laboral que representa el permiso permanente de trabajo. Este tipo de autorizacin laboral ha experimentado, desde su puesta en prctica en 1996, un crecimiento que revela tanto la capacidad de adaptacin que tienen los inmigrantes como la demanda laboral que de ellos existe. Pero tambin nos habla de sus intenciones y proyectos de quedarse en Espaa para siempre o por muchos aos. Y conviene resaltar este dato del crecimiento de los permisos permanentes porque confirma su resistencia a la legislacin restrictiva que ha estado en vigor en Espaa desde 1985 hasta 1996.
En efecto, hasta la modificacin en 1996 del Reglamento de la ley de Extranjera de 1985 a los trabajadores en rgimen general se les impona un cmulo de cortapisas a su movilidad geogrfica, por sector de actividad y hasta por empleador o patrono. A la migracin que es movilidad se le echaba el candado. Tanto impedimento legal produjo un ciclo de irregularidad sucesivo, pero no desanim en la mayora de los casos su circulacin ni su permanencia. Estos proyectos de permanencia prolongada son los que hacen explcitos los entrevistados a travs de las encuestas. Para el 82 por 100 Espaa era el pas elegido y para el 31 por 100 ser un destino definitivo. Estos dos datos son vitales para disear una poltica de inmigracin. El resumen es que existe una inmigracin permanente que debe constituir el ncleo de la accin en este campo. Simplificando: la inmigracin en el 2000 se distribuye en tres tercios segn sus planes de establecerse sean temporales, definitivos o inciertos. La poltica de organizacin de los flujos ha de tomar buena nota de ello.
En segunda instancia vamos a indagar sobre los comportamientos de la sociedad espaola para con los inmigrantes no comunitarios. Su disposicin de acogida e integracin en el plano sociocultural, que resumiremos, para abreviar, en su vertiente laboral y de vecindad. Los dos indicadores seleccionados sern las prcticas en la contratacin laboral y en el arrendamiento de viviendas. Ambas seales nos pintan la dimensin del trato justo o injusto de la sociedad civil respecto de los extranjeros. Los datos subjetivos tambin saldrn de las pesquisas sociolgicas del CIS y del CIRES referidas a actitudes respecto al tipo de inmigracin que se prefiere. Son informaciones esenciales por si acaso hubiera un choque entre las actitudes y las
conductas, cosa que tambin debiera tenerse en cuenta con el fin de poner en
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prctica una poltica de valores respecto de la inmigracin. Un valorar a los seres humanos en su identidad comn y en sus diversidades complementarias. Una cuarta parte de los inmigrantes irregulares lo son porque el patrn o la empleadora se niega a proporcionarle un contrato de trabajo. A este dato que nos habla de las condiciones de trabajo cabe aadir que entre tres personas estn pagando noventa mil pesetas mensuales por el alquiler de un piso en las grandes ciudades. No son pisos excelentes y es demasiado frecuente que se cobre por persona. En ese caso el alquiler se convierte en otra forma ms de abuso. El ltimo dato que se selecciona de las encuestas ms recientes es que un 25 por 100 de los trabajadores inmigrantes ingresa menos de 75.000 pesetas al mes. Es decir, que por un lado los arrendadores y por el otro los empresarios obtienen un buen beneficio de la inmigracin. No parece que para esta parte de la poblacin autctona rece, en igual medida que para los inmigrantes, la cultura de la legalidad. Se han presentado suficientes evidencias empricas para concluir que hay buenas razones para hacerlo en los dos sentidos: legalidad hacia dentro y hacia fuera. Ambas estn muy unidas y tambin en este terreno queda mucho por hacer en poltica de inmigracin. Claro est que esta cultura de la informalidad no se aplica slo a los inmigrantes. Segn la Encuesta de Coyuntura Laboral del cuarto trimestre de 2000, casi la mitad de los puestos de trabajo se estn cubriendo en Espaa a travs de relaciones personales (23 por 100) o por solicitud directa de los propios trabajadores. Demasiada contratacin en el bar o en la plaza pblica y tambin es excesiva la influencia de las redes personales. Multipliquen esos datos para los nichos laborales donde se concentran los inmigrantes y se comprender en seguida por qu no cuadran las cuentas cuando se fija el cupo de trabajadores extranjeros sobre la base de que los empleadores anticipen sus ofertas de trabajo. Mercados locales y segmentados, y contrataciones informales y cara a cara. Por el costado de las actitudes el panorama no pinta ms despejado. Adems, se va cerrando la brecha que an existe entre actitudes y comportamientos. Y eso indica que las respuestas son menos polticamente correctas y que cada da ms se apoyan en el contacto y la experiencia. Pero los inmigrantes no se reparten por todos los rincoI nes del pas, sino que, por ahora, se aglutinan en unos cuantos lugares y la experiencia con ellos tambin se concentra. Las muestras nacionales pierden de vista esta distribucin espacial. De modo que las actitudes de unos no
Eplogo
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valen, por as decirlo, lo mismo que las de otros. Pero parece que se va perdiendo el pudor ante el entrevistador y la discriminacin hacia el inmigrante se hace respuesta explcita. Segn el barmetro del CIS de febrero del 2001, son mayora los entrevistados que admiten que los inmigrantes son necesarios para la economa espaola y tambin se reconoce que su aporte resulta positivo. Pero aqu se acaban las noticias razonables. Porque a continuacin el 42 por 100 de los entrevistados considera que ya son demasiados y, en todo caso, bastantes (40 por 100) los inmigrantes que estn dentro del pas. Poco margen queda incluso para aquellos que confunden la necesidad con el provecho. Adems, opinan contra la evidencia que se ha presentado anteriormente, que slo se ha de permitir la entrada a aquellos inmigrantes que vengan con contrato de trabajo. Y, por ltimo, mantienen que la actitud dominante de los espaoles en el trato con los inmigrantes es la desconfianza (44 por 100) e incluso el desprecio (15 por 100), y que slo un 14 por 100 les dispensan un trato igual al que se aplica a los nativos. En el trance de tener que aceptar la diversidad cultural se reconoce la bondad del bilingismo, es decir, se acepta que es bueno que mantengan adems su lengua y sus costumbres. Aunque, eso s, se prefiere claramente a los latinoamericanos y europeos, a los que se les supone, as sin mayores distingos, ms afines culturalmente. Desde luego que esta ltima encuesta admite otras lecturas. Yo me inclino, en este punto, por prestar ms atencin a las series, pero no cabe duda de que la foto del momento en febrero de este ao refleja la ideologa negativa de la inmigracin. Es razonable pensar que en este barmetro se ve la huella que ha dejado el insulto a la lgica y a la cultura de la convivencia que acompa a la reforma de la ley Orgnica 4/2000. Pero ms all de coyunturas, lo que permanece es el doble rasero en las respuestas: generosas e igualitarias para con los extranjeros no comunitarios cuando uno habla de s mismo y severas e incluso crueles cuando el entrevistado contesta refirindose al conjunto de los espaoles y su actitud hacia los rabes. El socilogo sabe que la mayor veracidad en las respuestas se vierte cuando se habla de los dems. La cuestin aqu sera si con la poltica de informacin sobre la inmigracin que se lleva a cabo se quiere favorecer las buenas actitudes o las malas prcticas. Entendiendo por buenas, con Amart- ya Sen, todas aquellas que promueven el desarrollo humano y la igualdad de derechos.
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Grfico 1. Evolucin de los permisos de trabajo y de los residentes en rgimen general 1990-1999 400.000 r
1990 1991
1992
1993
1994 1995
1996 1997 1998 1999
I Permisos de trabajo Rgimen general

Anuario Estadstico de Extranjera (Ministerio del Interior) y Estadstica de permisos de trabajo a Extranjeros (Ministerio de Trabajo).
FUENTES:
Resulta una temeridad pensar en el futuro sin saber del pasado. Por eso hay que conocer el discurrir de la inmigracin extranjera no comunitaria que es en la que se fija de un modo preferente y casi en exclusiva la poltica de inmigracin. De ella es de la que nos estamos ocupando en esta seccin. De la inmigracin problemtica podramos decir retomando a Saskia en un artculo titulado Pero... por qu emigran?, publicado en Le Monde Diplomatique en noviembre de 2000, donde nuestra autora asignaba al estado el control de la inmigracin con poco valor aadido. Pues bien, en los ltimos diez aos del siglo xx la poltica de inmigracin que se ha seguido en Espaa ha cosechado unos psimos resultados en ese campo. No hay ms que ver la evolucin comparada de los permisos de residencia y de trabajo dentro del rgimen general para concluir que no se ha conseguido el objetivo de evitar la permanencia irregular de los inmigrantes. Repito la presencia y permanencia que no la entrada clandestina o ilegal. Porque hasta la fecha la mayora de los indocumentados ha entrado como turista, es decir, por un procedimiento legal, aunque lo haya hecho con el corazn y la cabeza de un
trabajador inmigrante.
En esencia, y de un modo resumido, la lectura del grfico es la que sigue. Los permisos de residencia han crecido a un ritmo mayor que los permisos de
trabajo. Eso es lo que ha sucedido tambin durante los cuatro ltimos aos de intenso crecimiento econmico. Dicho de otro modo, los inmigrantes han podido conseguir, en el mejor de los supuestos, la residencia legal, pero no un permiso de trabajo al no disponer de una oferta de empleo clara o de un contrato en firme. Esa sera la primera categora de inmigrantes. Pero la falta de permiso no es un impedimento (a veces resulta un requisito) para que el patrn les ofrezca un trabajo en la agricultura, la hostelera, el servicio domstico y la construccin. En estas actividades abunda la informalidad en la contratacin, el trabajo oculto y la precariedad. Claro est que adems de los residentes legales, aunque trabajadores ilegales que aparecen en este grfico hay que imaginar a los turistas simulados, es decir, a los trabajadores extranjeros que tenan un visado de corta duracin que les permiti acceder a Espaa de un modo legal. Estos turistas entran a sabiendas de que les est esperando un trabajo, pero ocultan su verdadero propsito de instalacin duradera en el pas porque no se les ofrece otra va Realista de acceso. He aqu la segunda categora de inmigrantes y que hasta la fecha ha resultado ser la mayoritaria. Esta es la que dibuja nuestro verdadero modelo migratorio. Turistas que vienen a trabajar en el cuidado de los ancianos, en los plsticos y en las cafeteras o en las cocinas de los restaurantes. Por ltimo, tampoco asoman en la imagen los irregulares del -todo que llegaron clandestinamente al pas por sus propios medios o a travs de redes de pasadores profesionales. Esta es la tercera clase de inmigracin y, aunque son todava los menos, es de ley reconocer que las entradas subrepticias estn aumentando en los ltimos tiempos. Cuestin de poltica de inmigracin, cuestin de oportunidad.
El modelo migratorio de la irregularidad

Las frecuentes regularizaciones de inmigrantes en Espaa nos devuelven a la realidad. Un principio, el de lo que realmente sucede, que se pierde cuando slo nos atenemos a los registros legales. No deja de ser significativo que la legalizacin de inmigrantes nos revele mejor la realidad social de la inmigracin que las estadsticas oficiales. Y es que son demasiados los inmigrantes que se quedan fuera del registro ministerial. Lo vimos ya en la regularizacin de 1991, en la que aparecieron ms trabajadores sin papeles que trabajadores con el permiso en regla. Exactamente haba ochenta y cinco mil trabajadores extranjeros (52.807 en el rgimen general) con el permiso en regla a 31 de diciembre de 1990 y seis meses despus se presentaron ciento treinta y cinco mil para regularizar su
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situacin hasta finales de 1991. Lo hemos vuelto a comprobar en la regularizacin de julio de 2000, en la que un cuarto de milln de solicitantes rebasaban a los doscientos mil trabajadores legales contabilizados en la estadstica de permisos de trabajo a 31 de diciembre de 1999. En resumen, los trabajadores no comunitarios que trabajan legalmente en Espaa se ven superados por los que laboran sin permiso. Es un hecho que de los irregulares o indocumentados que desde los pases terceros llegan a este pas por mar y tierra se ocupan a diario, los peridicos, las radios y la televisin. Pero en la noticia fulgurante va el pecado y tambin la penitencia. Pues a menudo parecen lo que no son. Sepan ustedes que no existen diferencias sociales y culturales entre los inmigrantes indocumentados de pases terceros y los que tienen permiso de trabajo y residencia. Los primeros, en su mayora han sido los ltimos en venir y, aunque an no tienen papeles, es seguro que los van a conseguir. Los segundos, es decir, los que ya estn en una situacin legal, les ensean el camino que ellos han debido recorrer para hacerse con la documentacin. Unos y otros han probado la irregularidad. Incluso han repetido la experiencia. Fjense bien, han conseguido un permiso y no han podido renovarlo al ao siEplogo
guente. Esta es una primera leccin que cabe sacar del estudio de las cuatro regularizaciones que hasta la fecha se han sucedido en Espaa. La mayora de los inmigrantes ha experimentado lo que es la vida diaria de un extranjero sin papeles. Trabajadores y familiares dependientes, estudiantes y menores, hombres y mujeres, ucranianos o pa- kistanes, todos ellos, aunque en dosis distintas, han pasado por esa experiencia para procurarse un destino mejor. La mayora de los inmigrantes no comunitarios ha tenido que socializarse aqu en Espaa en las condiciones que impone la irregularidad documental, cuando no en la ilegalidad ms
dura.
El acceso a la legalidad no es slo una cuestin de tiempo, sino tambin de oportunidad. Si fuera cuestin de tiempo habra por qu preocuparse, pero si adems no se les ofrece la oportunidad entonces cabe inquietarse seriamente. Hay que habilitar canales de entrada para la inmigracin. Vas claras y transitables. No para que entren como turistas, con la mentira en los labios aunque no en la mirada, sino como trabajadores y familiares. Si este es ya un pas de inmigracin ha de mostrar de un modo
explcito su voluntad de serlo. Por eso hay que criticar cualquier medida de poltica migratoria que clan- destinice a los inmigrantes, como la que recientemente se propuso, segn la cual a los inmigrantes sin papeles hay que negarles el empadronamiento en el ayuntamiento donde residen. Por la misma razn hay que discutir los criterios de las regularizaciones, que despus de ofrecer una oportunidad a los que ya estn dentro del pas, suspenden en el examen a un tercio de los que se presentan. Con los datos en la mano eso es, exactamente, lo que ha sucedido en el 2000 con la regularizacin de extranjeros. Por eso, en suma, hay que apoyar la cultura de la legalidad tambin en la inmigracin. Legalidad para la inmigracin s, pero tambin para los que les explotan. La cultura de la legalidad an no se ha instalado en ciertos sectores de la sociedad espaola. En los patronos del campo o de la construccin, en las empleadoras del servicio domstico, en los arrendadores de viviendas y en los ancianos que buscan compaa permanente. Esas sombras laborales en los mercados de trabajo que se ofrecen a los inmigrantes ennegrecen el panorama. Desde luego que hay inmigrantes que optan por la ilegalidad, pero no tanto por la situacin como por la actividad. Los extranjeros que solicitan la regularizacin no buscan la situacin de indocumentados. Aquellos trabajadores que
cada ao y uno tras otro piden ser admitidos en el contingente laboral tampoco quieren ocultarse. El problema se presenta cuando la situacin choca con la actividad. Si nos paramos a pensar en cuntos espaoles legales estn trabajando en la economa sumergida lo entenderemos sin necesidad de mayores explicaciones. Ese es el caso de un inmigrante que tiene un permiso de residencia en vigor, pero que se ve empujado a trabajar en una actividad no declarada a la Seguridad Social. Residencia legal y trabajo irregular es una combinacin que con demasiada frecuencia se ve obligado a recorrer el inmigrante. He ah un indicador de la necesidad de cultivar la cultura de la legalidad no slo hacia fuera, sino tambin hacia dentro, particularmente en el empresariado que demanda la mano de obra inmigrante. Esta panormica quedara incompleta sin una breve mencin de la poltica de inmigracin que se ha planteado en el ao 2000 y que concluye con el Programa Greco y con la reciente firma de convenios con Ecuador, Colombia y Polonia. Esta va bilateral se va a hacer extensiva a otros pases terceros. Por ltimo, y apoyados en la evidencia emprica presentada, concluiremos sealando cules son los rasgos bsicos que conforman el sistema de inmigracin irregular en Espaa. Un sistema que, a buen seguro, no se ha diseado conscientemente, sino que parece ms bien el producto de una combinacin conocida y nada original. Por un lado, las transformaciones productivas y su concrecin en los mercados de trabajo segmentados con su especfica cultura empresarial y laboral. Por el otro, una poltica de control de la inmigracin en la que prima el desconcierto y la falta de medios. Una poltica que favorece las malas prcticas patronales y procura inseguridad jurdica e irregularidad. Y que en diez aos ha generado cada vez ms irregularidad y un nmero creciente de entradas fraudulentas. Una prctica
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administrativa que ha derivado en una autntica produccin institucional de irregulares tal y como ya anunci J. P. Garson en 1992, en un curso de verano celebrado en Si- genza. Hacia el interior, se esgrime la alta tasa de paro y la preferencia nacional a la hora del empleo. De ese modo se quiere acallar cualquier prejuicio acerca de la competencia en el mercado de trabajo entre nativos y forneos. Adems, y ya en la esfera electoral, se leen con una mezcla de temor y recelo las encuestas de opinin sobre la inmigracin y el eventual apoyo popular a un hipottico partido poltico
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de carcter racista. Por el otro cabo, cuando se mira hacia el exterior, se arbitran medidas para defenderse y detener los flujos migratorios. Fundamentalmente el blindaje de las fronteras (unas ms que otras) y la bsqueda de acuerdos de readmisin de indocumentados con los pases de origen o de trnsito. Y, en el mejor de los supuestos, se pone en circulacin una cuota de trabajadores calculada a ojo de buen cubero y dirigida hacia las ramas de actividad ms opacas y precarias. Esos contingentes laborales, en la prctica, han funcionado como una recuperacin de los trabajadores que ya estaban dentro del pas o tenan un pie en el mismo. En definitiva, las cuotas han sido regularizaciones o recuperaciones, pero no han constituido una apuesta decidida y firme de canalizacin de los flujos mirando hacia el exterior. Adems llevamos dos aos sin esa terica va de entrada. La firma en el 2001 de acuerdos de inmigracin con una seleccin de pases es la nica respuesta que se ofrece para gobernar los flujos migratorios. Pero las corrientes migratorias no se gobiernan azuzando los miedos, sino auscultando las necesidades y evaluando las capacidades. Y la gestin de la poblacin extranjera en el interior del pas no se est llevando a cabo con el fin de recoger los beneficios de la diversidad, sino con el objetivo de reforzar y amparar las conveniencias de los nativos a corto plazo. Esta ceguera respecto de la canalizacin de los flujos hacia fuera no afecta slo al trabajador extranjero. Hasta la fecha, la mayora de los familiares no han entrado por la va que les corresponde. Ni un buen nmero de refugiados son lo que dicen ser. Ni estn todos los jubilados europeos que son. Dicho de otro modo, y esta es nuestra tesis de fondo, el modelo migratorio espaol es, en lo fundamental, un sistema de inmigracin irregular. Y lo es por la obsesin en mirar al interior, atenazados por el mito de la territorialidad y la simplificacin de la identidad cultural. Por qu crear fronteras con las identidades pequeas? Pero, volviendo sobre nuestros pasos, el hecho es que nuestro modelo migratorio produce irregularidad administrativa y no siempre a su pesar. Este resultado se puede comprobar una vez ms en la ltima regularizacin, en la que, en el primer barrido, ms de un tercio de los solicitantes vieron denegada su peticin. Eso supona dejar en la sombra a ochenta mil personas que pedan salir del agujero. Un modelo migratorio, que en la tesitura peor, concluye con una irregularidad duradera de los trabajadores extranjeros menos afortunados.
Y esta realidad se explica en lo ms bsico (y aqu es donde entra Sassen), porque la poltica de inmigracin no mira hacia fuera, sino que ms bien se piensa hacia dentro. Se trata de una visin defensiva de una poltica de inmigracin que participa de una ideologa negativa respecto de la misma,
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por decirlo, una vez ms, con palabras de Massimo Livi-Bacci. A este rasgo general cabe aadir una seleccin de otros ms concretos que han salido a lo largo de estas pginas. Primero, una cultura empresarial de contratacin informal propia de los huecos laborales donde se concentran los extranjeros. Seguida de una concepcin de la inmigracin exclusivamente como mano de obra poco cualificada y de carcter temporal. Sin parar mientes en otros tipos de inmigracin, como la familiar y la de trabajadores cualificados. Una tediosa gestin administrativa que dificulta la oferta en regla del empresariado y que hace inviable el mantenimiento de la misma. Una inexistente poltica de flujos que no propone canales transitables para las diversas categoras de inmigrantes, sino que ms bien los mezcla y confunde. Y una legislacin rgida en extremo que resulta inadecuada para gobernar un fenmeno complejo y flexible. En suma, una falta de definicin y de previsin de cul es el sistema migratorio ms razonable para la transicin social desde una sociedad que antes ha estado dividida por la emigracin a otra que, cada da ms, se halla escindida por la inmigracin.
Bibliografa
Anuario Estadstico de Extranjera, Comisin Interministerial de Extranjera, Ministerio del Interior, 1993-2000. Centro de Investigaciones Sociolgicas, Barmetro de opinin, febrero de 2001. Centro de Investigaciones Sociolgicas. Regularizacin de Extranjeros (encuesta a extranjeros en situacin irregular), Estudio 2.216, mayo-agosto de 1996. Diez Nicols, J., Los espaoles y la inmigracin, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Observatorio Permanente de la Inmigracin, Madrid, 1999. Encuesta a extranjeros en situacin irregular. Universidade da Corua, Mnisterio del Interior, junio de 2000. Estadstica de permisos de trabajo a extranjeros, 1990-1999, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Subdireccin General de Publicaciones. Izquierdo Escribano, A., y D. Lpez de Lera, La poltica de extranjera y el con-
trol de los flujos migratorios en Espaa, Economistas, n. 86, ao 2000, Colegio de Economistas de Madrid. Livi-Bacci, M., South/North migration: A comparative approach to North American and European Experiences, en International Conference on migration OCDE, Roma, marzo de 1991. Mattes, M., La migracin internacional de tercera edad. El caso de los jubilados europeos en la Costa Blanca, Trabajo presentado al Premio de la Universidad de Comillas correspondiente al ao 2000. Moulier Boutang, Y., en colaboracin con D. Papademetriou, Sistemas y polticas migratorios: anlisis comparativo de sus resultados, Desarrollo, n. 24, 1994,
Eplogo
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Madrid. Rodrguez Rodrguez, V., y otros, Impactos de los retirados europeos en la costa espaola, OFRIM , diciembre de 2000. Sassen, S., La movilidad del trabajo y del capital. Coleccin Informes y Estudios, Ministerio de trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1993. , Pero... por qu emigran?, Le Monde Diplomatique, n. 61, noviembre de 2000. V , Globalization and its Discontents, The New Press, Nueva York, 1998. , Guests and Aliens, The New Press, Nueva York, 1999. Sen, A., Desarrollo y Libertad, Ed. Planeta, Barcelona, 1999. , Por qu realmente debemos preocupamos de la desigualdad internacional?, en Norte-Sur. Un Nuevo Orden Mundial, Ed. Complutense, Madrid, 996. Situacin de los extranjeros en Espaa. Lneas Bsicas de la Poltica Espaola de Extranjera, Comunicacin del gobierno al Congreso de los Diputados. 1991, publicado en Economa y Sociologa del Trabajo, n. 11, marzo de 1991, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 8. Vase la exposicin que hace Mattingly (1988) sobre el derecho de embajada en la Edad Media, como un derecho formal y especfico, con slo inmunidades parciales. un sentido ms amplio del ejercicio del derecho. Esto queda bien ilustrado en el caso de Francia. Aunque las empresas francesas se encuentran, en Europa, entre las ms importantes proveedoras de servicios de informacin y de ingeniera, y gozan de una fuerte aunque no sobresaliente posicin en los sectores de seguros y financieros, se hallan en creciente desventaja por lo que a servicios jurdicos y contables se refiere. Y las sociedades de abogados francesas se hallan en una desvantaja an mayor a causa de su ordenamiento jurdico (el todava vigente cdigo napolenico): la ley angloamericana tiende a regir las transacciones internacionales. En Francia, las firmas extranjeras con oficinas en Pars dominan los servicios jurdicos de las empresas, tanto francesas como extranjeras, que operan a nivel internacional (Carrez, 1991) (vase Le Dbat, 1994).
21. Para muchos analistas, la anomala se produce en el perodo 1930 a 1970, un perodo en el que los rgidos controles de capitai y las regulaciones protegan a los mercados interiores nacionales y daba a los gobiernos ms control sobre su economa. Haba siempre fugas, que se agudizaron en los aos sesenta. Una rplica a los rgidos controles internos era la implantacin en
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el mercado de los eurodlares, que fueron creados por los bancos estadounidenses para eludir las regulaciones bancadas nacionales. Luego el hundimiento de elementos clave del sistema de Bretton Woods a principios de los setenta seal la emergencia del mercado global de capitales. 11. Mitchell (1989).

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SASKIA SASSEN

El estado y la nueva geografa del poder

Reisman (1990), p. 867

5 Vmac ha d&utWacio* a los hfrniuni op ir itlactoan cwrc w hmo y ht anxwbki a (199$V

y la nueva geografia del poder

JI I I till J I H I |il 111 ! l Rh'iH 11 I i a f M

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

Nuevos ordenamientos jurdicos

Vanse Mittelman (1996), Paniteli (1996) y Cox (1987).

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

25 Shapiro (1993), p. 39, y Wiegand (1991). 26 Dezalay (1992).

La virtualizacin de la actividad econmica

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

Ruggie (1993), p. 143.

El estado y la nueva geografa del poder

El estado y la nueva geografa del poder

Sobre la ciudadana econmica

Sobre la ciudadana econmica

i-crv uuwiiisionaaores y teri-

Sobre la ciudadana econmica

El mercado global de capitales

Sobre la ciudadana econmica

Sobre la ciudadana econmica

52 Woodall (1995), Ib.

64 ----------------------------- _ -------------------------------------- Perdiendo el control?

Sobre la ciudadana econmica

como el bienestar en la comunidad de los estados.

una mayor equidad.

Sobre la ciudadana econmica

Vase Franck (1992).

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La frontera y el individuo como mbitos reguladores

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La inmigracin pone a prueba al nuevo orden ______________________ 83

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Ms all del individuo: Intemacionalizacin econmica y vnculos geopolticos

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Implicaciones respecto de la poltica inmigratoria

La inmigracin pone a prueba al nuevo orden

81 Por ejemplo, Cornelius, Martin y Hollield (1994).

82 Bosniak (1992), p. 745.

La inmigracin pone a prueba ai nuevo orden

Derechos humanos y soberana del estado

84 Jacobson (1996) y Reisman (1990). 85 Henkin (1990), p. 144.

La inmigracin pone a prueba al nuevo orden

Inmigracin, derechos humanos y soberana del estado

La inmigracin pone a prueba al nuevo orden

La inmigracin pone a prueba al nuevo orden

En la actualidad, las antiguas jerarquas de poder e influencia

Cf. Mitchell (1989).

Eplogo. La poltica hacia dentro o el sistema de inmigracin irregular en Espaa

499.773 538.984 609.813 719.647 801.329 895.720+ 137.454= 1.033.174*