Analiza privind evoluia istoric a termenului i a competenelor prefectului, precum i numeroasele forme de exercitare a funciei n timp

ianuarie 2013

Cuprins
Introducere 1. Prefectul n Roma antic 2. Prefectul n epoca feudal (500 e.n. pn la 1500 e.n.) 2.1. Prefectul n perioada feudal 2.2. Prefectul n perioada pre-modern 3. Prefectul eclesiastic 4. Prefectul n administraia modern 4.1. Locul i rolul prefectului n sistemul administraiei publice din Romnia 4.2. Caracteristici ale instituiei prefectului n rile europene i Romnia 5. Analiz comparativ i concluzii 6. Bibliografie 3 3 9 9 18 22 26 26 44 49 53

Introducere
Analiza privind evoluia istoric a termenului i competenelor prefectului este realizat n cadrul proiectului Consolidarea performanei Prefecilor i Subprefecilor din Romnia n contextul integrrii n Uniunea European i al descentralizrii administrative i financiare finanat prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative derulat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici din Romnia. Unul dintre obiectivele proiectului const n realizarea unui document de politici publice care vizeaz definirea statutului prefectului n administraia public din Romnia. n vederea fundamentrii acestei iniiative n cadrul proiectului vor fi realizate o serie de analize i studii referitoare la rolul, atribuiile i poziia n sistemul administrativ a reprezentantului autoritii centrale la nivel local. Analiza de fa reprezint palierul de baz n vederea fundamentrii documentului de politic public, abordnd problematica evoluiei istorice a termenului i competenelor atribuite prefectului, precum i formele de exercitare a funciei n timp, ncepnd cu Roma antic pn n prezent.
4

1. Prefectul n Roma antic

Acest capitol i propune s realizeze o analiz privind funcia prefectului din perioada roman. Vor fi prezentate diversele forme ale funciei prefectului cu atribuiile aferente, aa cum acestea au fost dezvoltate de-a lungul timpului.

Denumirea de prefect provine din limba latin (prae-fectus), care se traduce prin a pune n frunte . n Roma antic, termenul Praefectus fr un alt calificativ, era titlul formal al multor oficiali militari sau civili de rang mediu, a cror autoritate era delegat de ctre o autoritate de rang superior. Acesta avea puterea de a administra o circumscripie, atribuiile sale fiind civile, juridice i militare . Astfel, n domeniul administraiei civile prefecii supravegheau tezaurul statului (praefectus aerarii Saturni sau aerarii militaris), alimentarea oraului i distribuiile de gru (praefectus alimentorum, praefectus annonae), sau circulaia n interiorul oraului (praefectus uehiculorum). n cadrul competenelor juridice existau trei tipuri de atribuii : - suplinirea juridic, n interiorul Romei, a lipsei regelui, pentru epoca regal, sau a consulului, n epoc republican (praefectus Urbi), creia i se adugau spre rezolvare procesele noilor ceteni, scoi de sub puterea lui praefectus iure dicundo; - administrarea juridic a populaiei unei ceti italice, pn cnd aceasta primea cetenia roman (praefectus iure dicundo); - completarea atribuiilor juridice ale promagistrailor n provincii, la care

1.1. Prefectul n Roma antic - caracterizare general

se adugau diferite sarcini de natur fiscal (de ex. strngerea efectiv a impozitelor), sau de supraveghere a intereselor, mai ales financiare, ale guvernatorului, de care l legau, aproape totdeauna, relaii patronale (praefectus ciuilis); pentru epoca imperial, n municipiile de drept roman, suplinirea puterii juridice a magistrailor locali era ncredinat unor prefeci municipali (praefecti municipales). Funciile militare atribuite prefecilor constau n comanda unei cohorte furnizate de o cetate aliat, contingent ataat legiunilor (praefecti cohortis, personaje ce proveneau dintre fruntaii indigeni) . Din punct de vedere militar, n timpul Republicii se cunosc praefecti sociorum (fiecare ala sociorum avea 6 praefecti, dintre care 3 erau ofieri romani). n armata lui Caesar, praefecti erau comandanii trupelor de cavalerie, pentru ca, n epoca Principatului, praefecti s reprezinte ofieri de rang ecvestru. Ei comandau garda pretorian (praefectus praetorio), vigilii (praefectus uigilum), flota imperial (praefectus classis). Cohortele Romei erau comandate de praefectus Urbi, iar n fruntea legiunilor din Egipt era unpraefectus Aegypti. Treptat, prefecii au nlocuit legaii la comanda legiunilor din provincie; fiecare tabr militar era comandat de un praefectus castrorum legionis, promovat din rndul centurionilor. n cadrul unei auxilia, fiecare cohors i ala erau comandate de un praefectus(pn la Claudius, promovat dintre centurioni), mai trziu constituind prima treapt a carierei ecvestre. Ceea ce se remarc ns este birocratizarea i demilitarizarea funciei, evident n cazul prefectului pretoriului .
6

1.2. Formele funciei prefectului n Roma antic Prefectul pretoriului (praefectus praetorio)

Prefectul praetoriului era la nceputurile statului roman comandantul militar al grzii unui general, dar ulterior importana acestuia a crescut. De la Nero, prefectul pretoriului a fost nsrcinat cu aprovizionarea trupelor, i avea n grij annona militar. ns foarte de timpuriu ei primesc i comanda tuturor armatelor din Italia. n secolul al II-lea, rolul lor, al prefecilor, devine din ce n ce mai politic i juridic: ei prezideaz consiliul imperial n absena mpratului i au o jurisdicie penal i civil, care se extinde treptat. Prefectul pretoriului avea n subordine un numeros personal administrativ, ntre care se numrau consiliarius, adiutor, commentariensis, ab actis, numerarii, subadiuvae (funcionari); regendarius, exceptores, singulares (pentru coresponden), aflai sub comanda unui princeps. Cnd mpratul Diocleian mparte Imperiul n patru prefecturi, el numete n fruntea fiecreia dintre ele un prefect al pretoriului .

Prefectul Egiptului este delegatul provizoriu al mpratului n Egipt. La 1 august 30 .e.n. trupele lui Octavianus au intrat n Alexandria iar Egiptul a fost transformat n domeniu privat imperial, n care senatorilor le era interzis s intre. Noua provincie avea un statut deosebit fa de celelalte provincii, fiind guvernat de un guvernator din ordinul ecvestru, cu titlul de praefectus, numit direct de mprat. Din timpul domniei mpratului Marcus Aurelius ( 161 180 e.n. ) prefectul Egiptului intr n rndul trecenarilor care erau funcionari din ordinul ecvestru .

Prefectul Egiptului (praefectus Aegypti)

Prefectul casei militare (praefectus aerarii militaris)

Prefectul casei militare este o funcie aprut n timpul mpratului Augustus, i reprezenta administratorii de rang pretorian (trei la numr) ai tezaurului militar (aerarium militare).

Prefect n locul duovirilor (praefectus pro duouiris)

Prefect n locul duovirilor - n lipsa magistrailor supremi duo (quoattuor) uiri din ora, locul acestora era preluat de un praefectus pro duouiris. Uneori era numit i praefectus ciuitatis sau, n cazul n care avea i atribuii juridice, praefectus iure dicundo .

Funcia de prefect al aprovizionrii a fost creat de Augustus ctre sfritul domniei sale. n timpul Republicii, edilii (aediles) erau nsrcinai cu aprovizionarea Romei cu gru i cu alimente de prim necesitate. Cezar nfiinase chiar funcii de aediles Ceriales, specializai n acest domeniu, precum i n organizarea jocurilor n onoarea zeiei Ceres. n 22 .e.n., n urma unei epidemii i a unei perioade de foamete, Augustus a refuzat dictatura ce i se oferea, prelund n schimb cura annonae. n acest an, edilii au fost desrcinai de competenele frumentare, Augustus ncredinnd supravegherea administraiei annonei la 2, apoi la 4 curatores sau praefecti frumenti dandi. Ctre sfritul domniei sale, Octavian a creat prefectura annonei, ce cuprindea cura annonae i cura frumenti. n anul 6 e.n., au fost creai curatores annonae, pn la crearea unui praefectus annonae, de rang ecvestru. Prefectura annonei reunea serviciile alimentrii capitalei, cu excepia distribuiilor gratuite, asigurate de funcionari speciali (praefecti frumenti dandi). Prefectul annonei avea jurisdicie civil i
8

Prefect al aprovizionrii (praefectus annonae)

penal determinat de limitele competenei sale, drept special de poliie asupra corporaiilor ce aveau legtur cu serviciul alimentaiei, avnd titlul de uir perfectissimus i fiind de rang trecenarius (centurion care parcurgea cele trei centurionate la Roma). Acesta aciona n provinciile catalogate ca frumentare, adic provincii nsrcinate cu aprovizionarea capitalei, avnd n subordine centuriones annonae i procuratores annonae . n epoca imperial, serviciul annonei s-a generalizat i n provincii, guvernatorii acestora fiind responsabili de aprovizionarea att a Romei, ct i a propriei provincii. Se mai remarc pentru epoca imperial annona civica: ansamblul mijloacelor organizate n Imperiul trziu pentru aprovizionarea celor dou capitale imperiale, Roma i Constantinopol; annona militaris, impozit direct n natur, destinat ntreinerii militarilor i funcionarilor, i care n timpul dinastiei Severilor era perceput att n bani, ct i n produse. La nivel local, n municipia, aediles municipales erau iniial nsrcinai cu cura annonae. Dup domnia mpratului Diocletianus, au fost nsrcinai cu aprovizionarea n orae supraveghetori speciali.

Prefect al oraului (praefectus Urbi)

Prefectul tezaurului public (praefectus aerarii Saturni) Prefectul tezaurului public este o funcie nfiinat n timpul mpratului Octavianus. Acesta ncredineaz administrarea tezaurului public unor praefecti aerarii, n numr de doi. n timpul mpratului Claudius, aceast atribuie revine unor quaestores care sunt nsrcinai cu administrarea tezaurului pentru o perioad de 3 ani. mpratul Nero deleg aceast atribuie vechilor pretori, apoi Vespasian unui numr de doi dintre pretorii n exerciiu. Traian, datorit creterii tezaurului n epoca sa, ca urmare a cuceririlor fcute, deleag pentru administrarea tezaurului 2 prefeci. Prefectul instituiei alimentare (praefectus alimentorum) Prefectul instituiei alimentare era conductorul unuia dintre districtele instituiei alimenta; mai este amintit i ca procurator ad alimenta. Aceast funcie a fost nfiinat de mpratul Traian i a fost acordat membrilor ordinului ecvestru fiind de rang sexagenar. Din timpul mpratului Marcus Aurelius i pn la Macrinus, praefecti alimentorum erau de rang consular i asigurau administraia alimentar de pe teritoriul actualei Italii.

n ultimii ani ai Republicii, consulii care lipseau din Roma puteau numi un prefect al oraului pentru a-i nlocui n atribuiile lor administrative. n timpul Imperiului, prefectura oraului a devenit o instituie permanent, ocupantul ei devenind astfel funcionar imperial: prefectul, ales dintre senatori i de preferin dintre consulari, avnd misiunea de a asigura linitea n Roma, precum pe o raz de o sut de mile de jur mprejur. n aceast calitate, prefectul oraului era prefect al poliiei Romei imperiale, avnd ca misiuni supravegherea asociaiilor, reglementarea circulaiei sau organizarea jocurilor. n aceeai ordine de idei, n competenele sale intra i exercitarea jurisdiciei penale, care, la sfritul secolului I, se ntindea asupra Romei i teritoriului imperiului al actualei Italii, iar din secolul al III-lea, dobndete i jurisdicie civil, fiind totodat i membru n consiliul imperial. Accederea la prefectura urban avea loc dup o carier de aproximativ 5-10 ani n provinciile din Africa sau Asia, devenind astfel vrful carierei senatoriale (cursus honorum) n epoca imperial. Ca atribuii, prefectura urban era mai puin important dect prefectura pretoriului, fiind ns superioar n demnitate. Odat cu fondarea Constantinopolului de ctre mpratul Constantinus I, apare i prefectura urban a acestui ora, recunoscndu-i-se i, din acest punct de vedere, calitatea de a doua capital a imperiului.

Prefectul vigililor (praefectus vigilum)

Praefectus uehiculorum era cel care supraveghea circulaia n interiorul oraului. Putem spune astfel c funcia de prefect n Roma antic era una foarte important, care presupunea foarte multe atribuii, att n domeniul administrativ, ct i n cel juridic i militar. n aceast perioad ntlnim funcia de prefect cu toate modurile i domeniile de exercitare, ceea ce reprezint o surs important de inspiraie viitor.

Praefectus uehiculorum

Prefectul vigililor este funcionar din ordinul ecvestru, nsrcinat la nceput cu stingerea incendiilor i asigurarea ordinii pe strzi n timpul nopii. Prefectul vigililor devine comandantul poliiei din Roma (secolul II) i Constantinopol (secolul IV); el comand miliia local, format din 7 cohorte de vigili, recrutai din rndul sclavilor i liberilor.
10

2. Prefectul n epoca feudal

(500 e.n. pn la 1500 e.n.) Capitolul prezent analizeaz diverse aspecte privind evoluia funciei prefectului n perioada feudal. Dei denumirea funciei prefectului nu se mai regsete, din diferite motive, atribuiile ei se ntlnesc la dregtoriile care au aprut n perioada feudal. Vor fi prezentate succint aceste noi funcii/dregtorii aprute, precum i atribuiile lor. Administraia feudal cuprinde perioada frmirii feudale, respectiv de la retragerea aurelian, pn la formarea statelor romne centralizate i n care are loc procesul de formare a Legii rii (Ius Valachium - vechiul drept cutumiar - agrar) i perioada monarhiei centralizate, care cuprinde perioada de la formarea statelor romneti i pn la revoluiile din 1821, n care se svresc dreptul cutumiar romn (Ius Valachium) i apar primele legiuiri scrise.

2.1.

Prefectul n perioada feudal

n latina medieval, termenul prfectus era utilizat pentru a indica diferite poziii administrative, militare, judiciare etc., de obicei, mpreun cu un termen vernacular precis (vernacular: indigen, propriu unei ri) . Odat cu formarea statelor feudale romneti putem vorbi de reapariia funciei de prefect, dar de data aceasta sub o alt denumire. Aceast schimbare de nume i are originea n influena bizantin, slav etc. din administraia feudal romneasc.

Fiind sub influena Imperiului Bizantin, statele feudale romneti au preluat modelul de la acesta. Acest demers a avut la baz o serie de motive, cum ar fi: conservarea practicilor politice romane n partea rsritean a fostului Imperiu Roman de Rsrit, eficiena ideologiei politice i a instituiilor bizantine (att n organizarea i funcionarea statului, ct i n lupta pentru meninerea independenei politice a acestuia), comuniunea confesional existent ntre spaiul romnesc i lumea bizantin (ortodoxia) etc. Ca orice stat medieval, i statele medievale romneti au ndeplinit cele trei funcii specifice unei organizri statale i anume: meninerea ordinii interne, mprirea dreptii i strngerea drilor. Funciile au fost adaptate la realitile social-politice existente ce caracterizau societatea medieval autohton, ele fiind subordonate intereselor clasei dominante (boierimea). Din dorina de a se putea ngriji de interesele generale ale societii, statele medievale romneti i-au dezvoltat un aparat administrativ care, n timp, s-a dezvoltat n dimensiune i s-a diversificat din punct de vedere funcional innd cont i de evoluia societii n ansamblu.

12

Deoarece modelul de dezvoltare al celor dou state feudale a fost cel al unei monarhii (domnii) centralizate, autoritare, administraia medieval romneasc a nregistrat att o component central, ct i una teritorial local. Dezvoltarea funciilor administrative dregtoriile se afl ntr-o legtur normal cu naterea statelor medievale romneti, acestea fiind la origine legate de necesitile personale ale domnitorului i ale curii sale: stolnicul, paharnicul, sptarul, postelnicul, comisul, medelnicerul etc. Dezvoltarea societii, a ntririi statelor, a autoritii domnitorilor a dus implicit i la dezvoltarea att din punct de vedere numeric, ct i din perspectiva atribuiilor a acestor funcii administrative dregtoriile . n secolele XV-XVI aparatul central i mrete numrul prin includerea subordonailor marilor dregtori n cadrul Divanului (organul legislativ), precum i a boierilor de rang inferior care ndeplineau rolul de grmtici sau dieci ai unor mari dregtori specializai (grmtici, dieci de vistierie, de jitni etc.). Domnitorul putea delega pe un dregtor cu o sarcin care intra n prerogativele altui dregtor acest lucru fiind posibil datorita faptului c atribuiile dregtorilor nu beneficiau de un cadru strict delimitat. Avnd n vedere c n concepia vremii despre funcionarea statului nu se stabilea o difereniere absolut a atribuiilor dregtorilor, ntregul corp al acestora se preta la exercitarea unor prerogative comune. Funciile de dregtorii nu beneficiau de salarizare, ci erau pltite prin danii de sate, scutiri de dri, daruri primite de la subalterni, cedarea unor venituri domneti sau a taxelor de judecat. Prin reformele lui Constantin Mavrocordat aceste funcii au nceput s fie salarizate.
14

Fiind monarhii centralizate dregtoriile deserveau att persoana domnitorului, ct i nevoile statului. De la nfiinarea lor, n aparatul statului a existat o ierarhizare a dregtoriilor, tradus printr-un rang atribuit fiecreia dintre acestea, ierarhizare care a variat n timp i nu a fost identic n cele dou ri romne extracarpatice. Domnitorul numea i revoca toi dregtorii dup voina sa, precum i atunci cnd considera c este necesar. Dregtorii depuneau un jurmnt solemn de credin fa de domn la numirea sau confirmarea n domnie. Atribuiile militare constituiau o parte important a vieii feudale, fapt reflectat n existena unor dregtori specializai (marele vornic, marele sptar, marele ag). Totui, n anumite situaii, domnitorul putea ncredina conducerea unei pri a armatei sau chiar a ntregii armate unui dregtor din afara celor specializai. Stabilirea solilor se fcea de ctre domnitor dup o prealabil consultare cu Sfatul domnesc, iar n funcie de importana misiunii ncredinate, acestea puteau fi individuale sau colective. De asemenea, n domeniul puterii judectoreti existau dregtori specializai (marele vornic, marele ban), iar termenul dregtor era uneori utilizat n epoc cu sensul de judector, toi marii dregtori avnd dreptul de a face judeci . Domnitorul putea delega ca un dregtor s fie judector din proprie iniiativ, sau ca urmare a solicitrii venite din partea mpricinailor. n cazul delegrii din proprie iniiativ a domnitorului, aceasta presupunea deplasarea la faa locului pentru a face diverse anchete sau expertize; n cazul solicitrii din partea prilor,

aceasta se refer la prezena accidental n teritoriu a marilor dregtori care atrgea dup sine solicitarea de judecare, mpricinaii evitnd astfel deplasarea costisitoare pn la curtea domneasc. Avnd n vedere c stabilirea granielor moiilor (hotrnicirea moiilor) era o problem extrem de important n epoc, la curtea domneasc existau dregtori specializai n aceast activitate (marele portar, marele logoft i vornicii de poart), ns n anumite mprejurri domnitorul prefera s trimit n locul acestora diveri ali dregtori. Acest lucru se datora att numrului foarte mare de cazuri, ct i distanelor mari care trebuiau parcurse. Astfel, era frecvent cazul n care un dregtor trimis cu un scop ntr-o anumit zon a rii s primeasc i nsrcinarea de face hotrnicirile solicitate n zona respectiv. n secolul al XVII-lea, dezvoltarea societii a fcut ca domnitorii din ara Romneasc s nceap s numeasc n orae ispravnici (Ispravnici ai oraelor) alei din rndul fotilor mari dregtori, rolul acestora fiind acela de a rezolva pe loc pricinile ivite ntre locuitori. Activitatea principal a ispravnicilor era axat ndeosebi pe realizarea judecilor i a hotrniciilor. Tot n secolul XVII, domnitorii sunt uneori silii s nsoeasc personal trupele puse la dispoziia Imperiului Otoman, n cursul campaniilor purtate mpotriva Imperiului Habsburgic i a Regatului Polonez. n aceste condiii, din rndul marilor dregtori, apropiai ai domnitorului, sunt recrutai ispravnici ai scaunului domnesc, a cror misiune era aceea de a ine locul domnitorului n absena sa din capital sau din ar. n aceast calitate, ispravnicii de scaun dispuneau de toate prerogativele domneti, singura limitare referindu-se la hotrrile judectoreti pronunate n materie de proprietate, care erau considerate definitive numai dup confirmarea lor de ctre domnitor.
16

Indiferent de specificul demnitii deinute, toi dregtorii puteau fi nsrcinai cu punerea n aplicare a prevederilor unui act emis de cancelaria domneasc: punerea unui beneficiar de danie domneasc n stpnirea obiectului daniei, punerea n aplicare a unei hotrri judectoreti, achitarea unui dar n bani sau n natur fcut de domnitor unei mnstiri. n acest caz, dregtorii purtau numele de Ispravnici ai documentelor i ai poruncilor domneti. Dregtoriile centrale din aparatul de stat al rilor Romne pot fi clasificate dup mai multe criterii, ns cel mai relevant pentru nelegerea resorturilor funcionale ale acestora este cel care combin caracterul predominant civil sau militar al dregtoriei cu cel al destinatarului serviciilor (stat, domnitor sau curtea domneasc). n funcie de acest criteriu, avem dregtori civili de stat, dregtori militari de stat i dregtori de curte, acetia din urm prestnd i servicii personale domnitorului.

Dregtori civili de stat

Marele ban (Banul Craiovei) a reprezentat cea mai

important dregtorie a rii Romneti, aprut pe la nceputul sec XVI, impunndu-se prin autonomia de care s-a bucurat aceast provincie n perioada feudal . Atribuiile banului pe teritoriul provinciei sale (care ncepea de la dreapta Oltului) erau att judectoreti, ct i administrative pe teritoriul provinciei sale, care ncepea de la dreapta Oltului. Avnd o autonomie relativ crescut, marele ban avea la Craiova, capitala provinciei, o copie la o scara mai mic a curii domnitorului. Legislaia aplicata era ns cea a rii Romneti, provincia neavnd o legislaie proprie i nicio organizare de sine stttoare. Fiind aproape un domnitor pentru Oltenia, Marele ban exercita atribuii pe msur. Astfel, printre cele mai importante atribuii exercitate erau: - judecarea cauzelor civile i penale pedeapsa n aceste cauze putnd fi condamnarea la nchisoare sau la moarte; - judecarea pricinilor referitoare la pmnt dar i la alte bunuri acest drept mai era doar prerogativa domnitorului rii; - judecarea cazurilor referitoare la delimitarea limitelor localitilor; - asigurarea activitilor de ordine public n provincie; - asigurarea recrutrii trupelor din provincie i exercitarea conducerii lor.

Similar ca importan cu Marele ban n ara Romneasc, n Moldova avem Marele vornic . Importana funciei dar i forma reliefului a fcut ca de la mijlocul secolului XVI aceast funcie s se dubleze existnd un mare vornic al rii de Sus, cu reedina la Dorohoi, i un mare vornic al rii de Jos, cu sediul al Brlad. Principalele sale atribuii vizau administrarea justiiei, n materie penal putnd pronuna inclusiv pedeapsa capital. Dregtoria se regsete totui i n ara Romneasc, avnd atribuii judectoreti att civile, ct i penale. n materie de judecat penal nu putea aplica totui pedeapsa capital, cazurile pasibile de o asemenea pedeaps fiind trimise spre judecare domnitorului. n plan teritorial, colectarea taxelor era coordonat de marele vistier i efectuat, n fapt, de personalul din subordinea sa, format din birari i globnici care l ajutau la colectarea de la populaie a taxelor destinate domnitorului. n raport cu populaia, acetia erau reprezentanii domnitorului.

Marele vornic

n cele dou ri romneti, aprozii erau slujitori ai domnitorului provenii din rndul boierilor tineri. Acetia ndeplineau iniial atribuii de curier, devenind mai trziu i ageni judectoreti care puneau n executare diverse hotrri civile. Fiind organizai militrete, eful lor era vtaful de aprozi.

Vtaful de aprozi

18

Dregtori de stat cu atribuii militare

Dregtori de stat cu atribuii militare apar ca o consecin fireasc, fiind o perioad n care conflictele armate erau frecvente. Dintre acetia, enumerm :

Prclabii

Viaa social de la curtea domnitorului a determinat apariia unor dregtorii specifice, atribuia lor fiind de asigurare a confortului domnitorului, a familiei sale i, n cele din urm, a curii domneti. Astfel, apar funcii/dregtorii ca: marele paharnic, marele stolnic, marele comis, marele vame etc. La nceputurile dezvoltrii statelor feudale romneti au existat organe locale i regionale, aflate sub comanda unui dregtor local, numit de domnitor - vornicul. Odat cu dezvoltarea statelor feudale, teritoriul este mprit n judee (ara Romneasc) sau inuturi (Moldova). Aceast divizare a fost fcut cu scopul de a eficientiza administrarea i colectarea taxelor de ctre domnitor. Conducerea judeelor i inuturilor era exercitat tot de ctre dregtori numii de domnitor din rndul boierimii: sudei n ara Romneasc , i prclabi, staroti, mare vtaf de inut, cpitan de inut (n funcie de perioada istoric) n Moldova. Atribuiile principale ale dregtorilor care conduceau judeele/inuturile erau de natur civil, penal, fiscal i judectoreasc. Astfel, acetia ncasau taxele i le transmiteau visteriei domneti, urmreau i executau datornicii pentru obligaiile pe care le aveau fa de visteria domneasc, ncasau taxele de judecat i sanciunile pecuniare hotrte etc. Perioada fanariot, din sec XVIII, a dus la oprirea dezvoltrii statelor romneti, ele suferind un regres din punct de vedere al vieii politice, sociale i economice. Sistemul cumprrii domniei a dus la o exploatare masiv din punct de vedere economic al resurselor, n favoarea Imperiului otoman. Totui, din punctul de vedere al administraiei publice se poate remarca, ca o ironie a sorii, un progres. Domnitorii fanarioi au dezvoltat un sistem foarte centralizat de conducere a rii. Ca o consecin a acestui fapt, aparatul administrativ nregistreaz o cretere semnificativ i o mbuntire a funcionrii lui. Aceast eficientizare a administraiei publice s-a materializat

Dregtori de curte

Cetuile n perioada feudal aveau un rol important n viaa economico-social i militar a societii. Comandanii lor, numii prclabi, erau att dregtori la curtea domnitorului, ct i dregtori n teritoriu. Ei aveau atribuii militare, dar i administrative, financiare i judectoreti pentru zona din jurul cetii. n fapt, deoarece cetile erau i reedine administrativ-teritoriale, prclabul era eful ntregii administraii din zon.

Marele ag

Att n ara Romneasc, ct i n Moldova, atribuiile acestei dregtorii aprute n secolul XVI, erau de a comanda mercenarii i infanteria. De asemenea, avea i atribuii importante legate de asigurarea ordinii i linitii publice n capitala statului. Atribuiile judectoreti pe care le ndeplinea att n materie penal, ct i civil erau exercitate n urma unei delegri din partea domnitorului.

20

printr-o exploatare foarte eficient a resurselor necesare pltirii datoriilor, fcute odat cu investirea ca domni ai celor dou state romneti, ct i pltirii apoi a obligaiilor/birului fa de Imperiul Otoman. n aceast perioad, statele ncep s exercite noi funcii pe lng cele clasice. Astfel, ncep s apar instituii care aveau ca scop ocrotirea sntii publice, a celor nevoiai etc. Aceste noi funcii vor constitui embrionul apariiei unor servicii publice moderne. Diversificarea funciilor interne ale statului poate fi perceput ca un prim semn de nnoire a administraiei publice. Dregtoriile centrale au fost pstrate de noii domnitori care numesc titularii la nceputul fiecrei domnii i la nceputul fiecrui an, n funcie de averea candidailor, de relaiile de rudenie avute cu familia domnitorului sau de priceperea acestora. Numirile se fceau din rndul acelor boieri care deineau suprafee mari de pmnt, fapt ce a exclus noua boierime care nsoea fiecare domnitor fanariot instalat. Vnzarea dregtoriilor statului a fost instituionalizat, dezvoltndu-se ntr-un sistem extrem de precis, care a avut efecte grave asupra vieii politice i economice. Domnitorul vindea marile dregtorii boierilor, iar acetia vindeau pentru maximizarea beneficiilor. n acest fel, reueau s i recupereze suma investit pentru cumprarea dregtoriei i puteau obine un profit care s le asigure viitorul. O alt consecin a fost nfiinarea de noi dregtorii, inutile, care erau apoi scoase la vnzare.

n linii mari, nomenclatura dregtoriilor centrale a rmas foarte apropiat de aceea din secolele anterioare. S-a pstrat, de asemenea, i modalitatea de numire a titularilor: acetia era desemnai i revocai de ctre domnitor, n funcie de anumite criterii amintite anterior n prezenta lucrare (averea candidailor, de relaiile de rudenie ale acestora cu familia domnitorului etc.). Numirile se fceau la debutul fiecrei domnii i la nceputul fiecrui an, moment n care toi dregtorii erau obligai s i depun nsemnele dregtoriilor. Dei, n mod teoretic, domnitorii puteau numi dregtori din rndurile oricrei categorii sociale, n marea majoritate a cazurilor candidaii numii n funcii proveneau din rndurile marilor proprietari de pmnturi. S-a creat n acest fel o legtur foarte strns ntre calitatea de boier i aceea de dregtor, care i-a inut la o oarecare distan de marile dregtorii pe nsoitorii greci ai domnilor fanarioi. Specificul dregtoriilor centrale a suferit ns o mutaie fundamental odat cu instalarea regimului fanariot. Este vorba despre introducerea vnzrii slujbelor publice, o practic ntlnit i n alte monarhii absolutiste contemporane. Aceasta i permitea domnitorului s vnd boierilor toate marile dregtorii ale rii, iar dregtorilor centrali i locali s vnd toate slujbele publice aflate n subordinea lor ierarhic. Venalitatea sau vnzarea slujbelor i are rdcinile n nevoia de bani permanent a domnilor fanarioi, nevoie alimentat de preteniile financiare crescnde ale otomanilor. Fiind aductoare de mari beneficii financiare, vnzarea funciilor a fost instituionalizat i s-a transformat ntr-un sistem bine pus la punct, n care vnzarea se fcea odat pe an.

22

Consecinele pe care le-a indus venalitatea funciilor au fost vizibile. ntre ele se remarc, n primul rnd, instabilitatea funciilor i instituionalizarea abuzurilor n administraia public. Alte consecine importante au fost nfiinarea de noi dregtorii care s poat fi scoase la vnzare (chiar dac atribuiile aferente erau de multe ori lipsite de utilitate practic), respectiv multiplicarea i vnzarea de mai multe ori a acelorai funcii. n ceea ce privete principalele structuri ale aparatului judectoresc i cel administrativ de la nivel local, acestea au funcionat dup principiile din secolele trecute. Domnitorul Constantin Mavrocordat numete n fruntea judeului un ispravnic. Datorit sistemului vnzrii funciilor s-a ajuns ca pentru fiecare jude s existe cte doi ispravnici. Atribuiile lor, pe lng cele fiscale, administrative i judectoreti (ale fotilor prclabi sau sudei), erau cele de reprezentare a domnitorului n teritoriu, de punere n practic a poruncilor domneti, de strngere a taxelor datorate domnitorului sau boierilor . Pentru ndeplinirea acestor sarcini, ispravnicii aveau la dispoziie un efectiv de ostai numii paniri i clrai, n Moldova ; respectiv dorobani, n ara Romneasc. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale judeelor i inuturilor celor dou state feudale romneti apar n secolul XVIII, cnd sunt introduse plaiul i plasa (ara Romneasc) i ocolul (Moldova) . Conducerea plaiului era asigurat de un vtaf de plai. Printre cele mai importante atribuii ale acestuia amintim: supravegherea frontierelor, colectarea taxelor (birurilor) de la locuitori, judecarea unor cauze de mic importan, numirea de prclabi n satele subordonate etc. Importana acestei funcii rezid n faptul c vtafii de plai erau numii direct de domnitor.
24

La conducerea unei plase sau a unui ocol erau numii zapcii de plas, respectiv de ocolaii. Atributul numirii lor revenea ispravnicilor, astfel c atribuiile acestora erau mai reduse dect ale vtafilor de plai. Att zapcii de plas, ct i ocolaii erau remunerai, pe cnd vtafii de plai beneficiau de o serie de scutiri de dri de prestare de zile de clac din partea locuitorilor din satele subordonate etc.

2.2. Prefectul n perioada pre-modern

Lupta pentru dominaie a Imperului Otoman, arist i Habsburgic a reprezentat o caracteristic a acestei perioade, iar rile Romne au fost prinse fr voia lor n aceste conflicte. Dup rzboiului ruso-turc din anii 1828-1829, n 1829 a fost ncheiat tratatul de pace de la Adrianopole care consfinea sfritul acestui conflict. Din punct de vedere politic i economic, acest tratat a reprezentat pentru rile Romneti un prim pas, uria, n procesul de modernizare a societii. nc din timpul desfurrii conflictelor armate la sudul Dunrii, Principatele au fost puse sub administraie civil provizorie, cu scopul asigurrii aprovizionrii armatei ariste. Sub conducerea contelui Pavel Kiseleff, eful administraiei ruseti, au fost elaborate legi cu caracter organic prin care s se reorganizeze administraia romneasc, n conformitate cu principiul autonomiei interne recunoscut n tratatele ruso-turce, i care s permit pe mai departe un control politic eficient asupra celor dou Principate. Fiecare principat a avut propria comisie de redactare alctuit din cte 8 boieri de rang nalt. Cele dou acte normative, numite Regulamente Organice, au fost supuse aprobrii guvernului arist, iar apoi votului unor adunri extraordinare romneti. Ele au intrat n vigoare la 1 iulie 1831, n ara Romneasc, i la 1 ianuarie 1832, n Moldova. Aceste legi organice erau echivalentul unor prime constituii n istoria statului romn modern, coninnd primele reglementri din istoria constituional a Romniei care fac referire la organizarea i exercitarea puterii n stat. Prin aceste legi imperiul arist urmrea controlul mai facil al celor 2 principate .
26

n ceea ce privete administraia public local, Regulamentele Organice pstreaz vechile denumiri ale diviziunilor administrativ teritoriale i anume judee divizate n pli n cazul rii Romneti, respectiv inuturi divizate n ocoale, n cel al Moldovei. Pentru eficientizarea administraiei locale, numrul acestora a fost redus n cele dou Principate ajungnd la cte 13 diviziuni de principat . Conductorii administraiilor de jude i de inut purtau denumirea de ispravnici (ulterior crmuitori) n ara Romneasc, respectiv ispravnici administratori n Moldova. Acetia erau alei de ctre Domn pe o perioad de 3 ani, dintr-un numr de doi candidai propui pentru fiecare jude (inut) de ctre Sfatul Administrativ. Ispravnicii depindeau de ministrul de interne (marele vornic), ns primeau dispoziii din partea tuturor minitrilor n conformitate cu specificul fiecruia.

La dispoziia fiecrui dregtor de acest tip se afla o cancelarie alctuit din patru persoane. ntre atribuiile ispravnicilor aflate n relaie cu sarcinile Departamentului de Interne figurau: - supravegherea granielor cu statele nvecinate, sarcin care revenea mai ales celor aflai n judeele sau inuturile de margine; - garantarea drepturilor tuturor locuitorilor din circumscripia administrativ aflat n responsabilitate;

- asigurarea condiiilor pentru alegerea organelor de conducere oreneasc i a conductorilor de subuniti administrativ-teritoriale (plase sau ocoale); - asigurarea condiiilor de ncartiruire a miliiei pmnteti; - adoptarea de msuri pentru asigurarea linitii i a ordinii publice, prevenirea ntrunirilor neoficiale, prevenirea i combaterea comploturilor; - adoptarea de msuri pentru prevenirea i stingerea incendiilor; - asigurarea pazei nchisorilor; - adoptarea msurilor necesare pentru limitarea extinderii epidemiilor i a epizootiilor; - administrarea spitalelor existente; - supravegherea aprovizionrii cu produse agroalimentare i controlul asupra unitilor de msur; - supravegherea efecturii la timp a lucrrilor agricole de ctre steni. Fa de Departamentul de Finane, sarcinile ispravnicilor erau mai puin numeroase, acestea viznd: - supravegherea ncasrii la timp a birului; - asigurarea condiiilor pentru buna desfurare a activitilor comerciale; - stimularea produciei meteugreti; - adoptarea de msuri pentru combaterea contrabandei; n raport cu portofoliul de atribuii care revenea Secretariatului de Stat, conductorilor de jude sau de inut le reveneau sarcini precum: - supravegherea modului n care erau respectate normele privitoare la eliberarea paapoartelor; - supravegherea modului n care erau respectate normele privitoare la intrarea crilor n ar; - ntreinerea de relaii amiabile cu strinii aflai n ar.
28

n aceast perioad au fost introduse o serie de principii moderne care sunt valabile i azi n administraia public romneasc: - principiul legalitii; - principiul competenei teritoriale a ministerelor; - principiul stabilitii n funcii a funcionarilor publici; - principiul separrii atribuiilor administrative de cele judectoreti; - principiul specializrii competenei; - principiul rspunderii ministeriale; - principiul descentralizrii administrativ-teritoriale . Regulamentele Organice au marcat momentul n care, n spaiul romnesc, i-au fcut apariia primele elemente ale unei administraii publice moderne. Ele au dus la capt reformele introduse de domnii fanarioi i au deschis drumul pentru reformele de la mijlocul secolului al XIX-lea. n acelai timp, trebuie consemnat c aplicarea lor a ntmpinat numeroase dificulti interne i externe, care au amnat momentul transformrii reale a administraiei publice romneti ntr-o administraie cu adevrat modern.

3. Prefectul eclesiastic
Termenul este utilizat de ctre Biserica Romano-Catolic a crei terminologie legal este bazat foarte mult pe terminologia legal roman. Curia Roman , aparatul administrativ al Vaticanului, are doi prefeci: Prefectura casei pontificale (latin: Prfectura Pontificalis Domus) i Prefectura Afacerilor Economice a Sfntului Scaun (latin: Prfectura Rerum conomicarum Sanct Sedis) . De asemenea, anumite structuri ale Vaticanului au n fruntea lor un prefect dei acestea nu poart denumirea de prefecturi. Astfel exist:

n momentul actual, congregaia este alctuit din 23 de membri, cardinali, arhiepiscopi i episcopi din diferite ri. Activitatea congregaiei este condus de un prefect i e este asistat de un colegiu de 33 consultori, profesori i experi n diferite discipline teologice i bisericeti; de asemenea, n Congregaie mai lucreaz permanent nc 37 persoane ca funcionari, copiti, ordonane. Dicasterul cuprinde trei seciuni: doctrinar, disciplinar i matrimonial (aceasta din urm ocupndu-se de problemele legate de privilegium fidei). Papa Benedict al XVI-lea a fost ntre 1981-2005 prefect al congregaiei, fiind pe atunci cardinalul Joseph Ratzinger.

Congregaia pentru Doctrina Credinei

Aceasta este un dicaster (tribunal bisericesc) al Bisericii Catolice, care are ca scop pstrarea i promovarea nvturilor de credin i de moral n toat lumea catolic. Congregaia este alctuit din 23 de membri i este condus de un prefect. Din perspectiv istoric, congregaia pentru doctrina credinei este cea mai veche congregaie a Curiei Romane, fiind instituit n 1542 de Papa Paul al III-lea, cu numele de Sacra Congregaie a Inchiziiei Romane i Universale, cu scopul de a veghea asupra problemelor credinei i de a apra biserica de erezii. n anul 1908, Papa Pius al X-lea i-a schimbat denumirea n Sacra Congregaie a Sfntului Oficiu, iar, n 1917, Papa Benedict al XV-lea i-a ncredinat i competena Indexului de cri interzise, desfiinnd congregaia care se ocupa de acesta. Mai trziu, n 1965, Papa Paul al VI-lea i-a dat denumirea actual, redefinindu-i, n acelai timp, competenele i structura.
30

Aceasta este tot un dicasteriu al Curiei Romane, responsabil pentru coordonarea bisericilor catolice rsritene i pentru contactul cu bisericile rsritene neunite. Conductorul ei este un prefect care coordoneaz 27 de cardinali i 4 episcopi numii de pap pentru mandate de cte 5 ani. Membri de drept ai acestui organism sunt prefectul Consiliului Pontifical pentru Promovarea Unitii Cretinilor, dar i patriarhii, respectiv arhiepiscopii majori ai bisericilor rsritene unite cu Roma. Totodat, titlul de prefect este acordat de asemenea i efilor unor congregaii, care sunt de obicei cardinali, uneori numii Pro-Prefect.

Congregaia pentru Bisericile Orientale

Prefectura apostolic

Este o jurisdicie teritorial romano-catolic cu funcie de diocez instalat de obicei ntr-o zon misionar sau ntr-o ar care este anti-religioas (de ex. China, Japonia) i este condus de un cleric numit Prefect Apostolic. Aceasta nu este o diocez, dar este conceput pentru a deveni n timp una. Pe parcursul ultimelor secole a fost o practic a Sfntului Scaun de a guverna multe din teritoriile n care nu exist eparhii cu episcopi rezideni, fie prin intermediul prefecilor apostolici, fie prin vicarii apostolici. Instituirea unei prefecturi apostolice simple ntr-o regiune presupune c Biserica a atins acolo doar un grad dezvoltare redus. O dezvoltare mai ampl va duce la nfiinarea unui vicariat apostolic de exemplu, acesta fiind un stadiu intermediar ntre o prefectur i o eparhie. Un prefect apostolic are un rang mai mic dect un vicar, prerogativele sale sunt mai limitate, i nici nu au, ca o regul, caracter episcopal, cum este de obicei cazul cu un vicar apostolic. Atribuiile unui prefect apostolic constau n conducerea activitii misiunii ncredinate acestuia. Prerogativele sale sunt, n general, acelea care au o legtur cu administrarea unei astfel de birou, cum ar fi de exemplu, repartizarea de misionari, elaborarea reglementrilor pentru buna gestionare a afacerilor legate de misiunea sa etc. Mai mult dect att, el are atribuii extraordinare pentru mai multe probleme, care sunt rezervate de altfel Scaunului Apostolic, cum ar fi, de exemplu, acordare de dispense de natur matrimonial etc. El are, de asemenea, posibilitatea de sfinire pentru altare portabile/mobile, iar unii prefeci apostolici au prerogativa de a oferi sfnta confirmare. Prefecii apostolici enumerai anterior au n administrare teritorii independente i se supun numai Sfntul Scaun. Uneori, atunci cnd un vicariat sau o eparhie
32

se extinde pe un teritoriu foarte mare, n care populaia catolic este inegal distribuit, Sfntul Scaun plaseaz o parte din teritoriu sub autoritatea unui prefect apostolic, acesta depinznd de vicarul apostolic sau episcop, de a cror consimmnt are nevoie pentru exercitarea multora dintre funciile sale. n ceea ce privete aceast clas de prefeci apostolici aflai n limitele de teritorii care aparin unor Biserici Orientale, Papa Leon al XIII-lea i-a eliminat printr-un Decret al Propagandei din 12 septembrie 1896 i i-a nlocuit cu delegai apostolici din locurile respective. Cu scopul de a proteja mai bine n continuare autoritatea de vicar apostolic local sau episcop, n Conciliu, a fost propus la Vatican s elimine aceast clas a II-a a prefecilor apostolici care are jurisdicie asupra unor regiuni n limitele unui vicariat sau eparhie de rit latin, dar situaia actual a rmas neschimbat din cauza ntreruperii lucrrilor Consiliului. n anul 2011, existau n lume 39 prefecturi apostolice grupate astfel: - China - 29; - Azerbaidjan - 1; - America de Nord i Sud - 1; - Africa - 3; - Oceania - 1. Se observ c n fruntea unor structuri ale Bisericii catolice exist un prefect, dei acestea nu poart numele de prefecturi. Putem spune c terminologia a fost mprumutat, datorit legturii foarte strnse cu Roma antic.

4. Prefectul n administraia modern

n continuare, vom prezenta modul n care instituia prefectului s-a dezvoltat din epoca modern pn n prezent, utiliznd analiza comparativ pentru a evidenia trsturile modelului preluat i adaptat de administraia romneasc, n comparaie cu modelul european.

Decembrie 1918 i n Transilvania. Doctrina de drept public i tiine administrative reine totui c, instituia prefectului este recunoscut a fi o creaie napoleonian, dei noiunea de prefect a fost utilizat, aa cum am prezentat n capitolele precedente, nc din antichitate. Vom prezenta n cele ce urmeaz evoluia funciei prefectului n sistemul administraiei publice din Romnia, prezentnd cteva perioade distincte, strns legate ns de legile n care aceasta era prevzut. Dup Unirea Principatelor, instituia prefectului apare att n Legea comunal din 1 aprilie 1864, ct i n Legea nr. 396 din 2 aprilie 1864 pentru nfiinarea consiliilor judeene . Aceasta din urm, n art. 91, prevedea c prefectul, cap al administraiunei judeene, dirig toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Prefectul reprezenta guvernul n jude fiind numit n funcie prin decret al domnitorului. El apra naintea justiiei, prin avocatul statului, procesele contra judeului. n acelai timp, prefectul era investit cu largi prerogative de conducere politic i administrativ, exercitnd astfel funcia de Comisar al Guvernului pe lng Consiliu. n aceast calitate, asista la deliberrile Consiliului care avea obligaia de a-l asculta oricnd cere cuvntul, propunerile prefectului fiind obligatoriu analizate i supuse dezbaterilor. n cazul dizolvrii Consiliului Judeean i a Delegaiunei judeene, prefectului i revenea sarcina de a administra singur interesele locale ale judeului. n lipsa sa, prefectul putea fi nlocuit de directorul prefecturii, delegarea acestuia putnd fi special sau general. Pentru mai mult de zece zile de absen delegaia era dat prin decret,

4.1. Locul i rolul prefectului n sistemul administraiei publice din Romnia

Instituia prefectului este o instituie veche, tradiional n administraia public din Romnia, fiind ntlnit nc nainte de Unirea Principatelor (1859), prima utilizare a termenilor folosii n zilele noastre fiind n perioada Revoluiei de 18481849, n Transilvania. Spre sfritul anului 1848, n urma schimbrilor politice care au avut loc n Transilvania, asistm la o rentoarcere la administraia romneasc. Astfel, a aprut districtul politic-administrativ sau prefectura militar. Conductorul acesteia era prefectul, care ndeplinea att atribuii administrative, ct i militare, fiind comandantul unei legiuni. Trebuie spus c moii erau organizai din punct de vedere militar n legiuni, conduse de un prefect ajutat de un viceprefect . n perioada dualismului austro-ungar (1867-1918), n Transilvania, comitele suprem, corespondentul prefectului din Romnia, era numit prin decret regal, avea atribuii largi i funciona atta vreme ct se bucura de ncredere. n Principatele Romne, instituia este cunoscut sub denumirea actual nc din vremea domniei lui Alexandru Ioan Cuza (18591866), termenul impunndu-se dup Marea Unire de la 1

34

pentru un timp mai scurt, n intervalul aceleiai luni, va fi ndestultor numai aprobarea prealabil a ministrului de interne. Prin Legea pentru organizarea autoritilor administrative exterioare, dependente de ministerul de interne i fixarea circumscripiunilor administrative, din 1 noiembrie 1892, atribuiile i responsabilitile prefectului au fost definite mai clar, astfel: - prefectul era numit prin decret regal, la recomandarea ministrului de interne; - reprezenta puterea executiv n toat circumscripiunea supus administraiunei sale, fiind n directa subordine a ministrului de interne; - asigura meninerea drepturilor statului fa de ceteni, judee, comune, persoane juridice; - monitoriza publicarea i punerea n aplicare a actelor normative; - asigura meninerea ordinii i siguranei publice n jude, putnd pune n micare, la nevoie, fora public (n cazurile de rebeliune, sediiune, atrupamente tumultoase sau alte evenimente neprevzute cari ar amenina ordinea public, sigurana persoanelor i a proprietilor); - inspecta spitalele, nchisorile, cile naionale i judeene etc.; - era nsrcinat cu poliia administrativ sau preventiv din judeul su i cu eliberarea paapoartelor, conform instruciunilor ce le are de la ministerul afacerilor strine; - era mijlocitorul ntre administraii si i guvernul central, conducea lucrrile de cancelarie, lua parte i prezida toate solemnitile publice i oficiale din localitate, n calitatea sa de reprezentant al guvernului central, avnd ca semn distinctiv o earf cu culorile naionale, iar la intrarea n funcie primea un permis de circulaiune clasa nti valabil pentru toate cile
36

ferate ale Statului. - Dup Marea Unire de la 1 Decembrie 1918, administraiile judeene au fost puse sub autoritatea prefectului i n Transilvania. Acesta era numit de Consiliul Dirigent i, prin apariia Decretului nr. IV pentru statorirea unor denumiri romneti n administraie i justiie, din 7 februarie 1919, semnat de Iuliu Maniu, preedintele Consiliului Dirigent, eful Resortului de Interne i dr. Aurel Lazr, eful Resortului de Justiie, s-a intenionat crearea unui sistem unitar n ceea ce privete folosirea unor denumiri n limba romn, precum n vechiul regat. Preluarea administraiei de ctre autoritile romneti a nsemnat att schimbarea formei vechi de comitat cu cea de jude, precum i nlocuirea comitelui suprem cu prefectul. De asemenea, fostul organ reprezentativ al comitatului, comitetul municipal, a fost suspendat pe baza decretului II al Consiliului Dirigent, din 1919. Cu toate acestea, reorganizarea administraiei nu a avut loc imediat, majoritatea legilor vechi administrative rmnnd n vigoare pn n 1925, cnd s-au pus bazele unei noi organizri a administraiei locale prin Legea pentru unificarea administrativ. Aceast nou lege, intrat n vigoare la data de 14 iunie 1925, avea la baz prevederile art. 4 din Constituia din 1923 i abroga toate celelalte legi de organizare administrativ. Potrivit noii legi, teritoriul Romniei a fost mprit din punct de vedere administrativ n judee, iar judeele n comune de dou tipuri de comune: rurale i urbane. Comunele rurale aveau n componena lor unul sau mai multe sate, dintre care unul era desemnat ca reedin. Comunele urbane, centre de populaie declarate astfel prin lege, se clasificau ca i comune urbane reedine de jude i comune urbane nereedine. Pentru asigurarea exercitrii controlului i monitorizarea aplicrii legilor, judeele au fost mprite n circumscripii numite

pli, cuprinznd mai multe comune, iar comunele urbane, n circumscripii numite sectoare, ambele fr personalitate juridic. Legea pentru unificarea administrativ a statuat faptul c judeul i comuna sunt persoane juridice, avnd capacitate deplin n ceea ce privete iniiativele i gestionarea intereselor i a patrimoniului propriu. Prefectul rmnea capul administraiei judeene, executa toate hotrrile consiliului i ale delegaiei permanente judeene, fiind reprezentantul puterii centrale n ntreg judeul. Prefectul, numit prin decret regal, n urma propunerii ministrului de interne, i exercita atribuiile sale fie direct, fie indirect, prin subprefect, pretori, notari i poliiti . Pentru a fi numit prefect, pe lng celelalte condiii generale necesare funcionarilor publici, candidatul trebuia s aib vrsta minim de 30 ani i s dein diploma unei coli superioare recunoscut de Stat, existnd i excepii, conform art. 330 din Legea 95/1925 (persoane care au deinut funcia de prefect cel puin un an, anterior apariiei legii menionate). Referitor la incompatibilitile funciei de prefect, acesta nu putea ocupa o alt funcie pltit din bani publici, nu putea exercita vreo profesiune liber, nu putea face parte, ca administrator sau cenzor, n consiliile societilor civile sau comerciale, cooperative sau bnci populare din cuprinsul judeului, dect n cazul n care consiliul superior administrativ aprecia c asemenea calitate nu constituie un motiv de incompatibilitate, ntruct nu are legturi cu atribuiile sale. n momentul vacantrii postului de prefect, ministrul de interne putea nsrcina cu conducerea prefecturii, pn la numirea unui alt titular, pe subprefect sau pe un inspector general administrativ.
38

Pe lng calitatea sa de reprezentant al puterii centrale, prefectul deinea controlul i supravegherea tuturor serviciilor judeene i comunale i avea dreptul s raporteze departamentelor observaiile sale asupra funcionrii diferitelor servicii publice, cu indicarea de msuri de mbuntire al furnizrii serviciilor. El veghea i lua msurile necesare pentru executarea hotrrilor consiliului judeean i ale comitetului permanent, asistnd la edinele consiliului judeean n dubla sa calitate de reprezentant al puterii centrale i al intereselor locale. De asemenea, prefectul asista la edinele consiliului municipiilor, avnd dreptul de a-i exprima opiniile ori de cte ori considera c interesele generale, legile sau ordinea public ar avea de suferit ca urmare a msurilor luate. Prefectul, mpreun cu delegaia permanent, putea numi, nainta, revoca i aplica pedepse disciplinare funcionarilor judeului. Ca delegat al autoritii centrale, prefectul reprezenta n jude Guvernul i puterea executiv, comunicnd cu fiecare minister aspecte legate de domeniul lor de competen. Prefectul era totodat i ef al poliiei judeene i, n aceast calitate, el lua msuri pentru prevenirea delictelor i se ngrijea de meninerea ordinii i siguranei publice. Ordinele lui aveau caracter obligatoriu i erau puse n aplicare imediat. Prefectul putea s pun n micare fora public n caz de for major, avnd obligaia totodat de a informa ministrul de interne. Ofierii aflai n subordinea prefectului aveau obligaia de a duce la ndeplinire de urgen ordinul scris a prefectului, fr a mai atepta alte aprobri. Prefectul supraveghea toate instituiile de asisten social, indiferent de sursa de finanare, public sau privat. n caz de situaii de urgen (de exemplu: inundaii, epidemii) prefectul lua toate msurile necesare n vederea soluionrii problemelor survenite.

Totodat, prefectul avea obligaia s convoace n reuniune, la reedina fiecrei pli, cel puin de dou ori pe an, pe administratorul financiar, consilierul agricol, medicul i veterinarul primar al judeului, revizorul colar, efii autoritilor bisericeti din jude, inginerul ef al judeului, pretorul i pe primarii, notarii i ceilali funcionari din plasa respectiv, precum i pe preedinii federalelor de bnci i produciune. Reuniunile aveau ca scop dezbaterea problemelor de interes local, aplicarea legilor i identificarea de msuri necesare asigurrii bunstrii administrative, economice, sanitare i culturale. La sfritul fiecrui an, prefectul elabora un raport amnunit asupra strii generale (administrative, economice i financiare, culturale) a judeului i comunelor din circumscripia sa. Pentru ndeplinirea ndatoririlor sale, prefectul emitea ordonane n conformitate cu legile i regulamentele de administraie general. Acestea, nainte de executare, trebuiau comunicate ministrului de interne. Ordonanele privitoare la msurile sanitar-veterinare, lucrri publice, agricole etc. puteau fi date doar dup consultarea efilor serviciilor respective i dup contrasemnarea de ctre acetia a ordonanelor. Ministrul putea s anuleze ordonanele n ntregimea lor sau s suprime din ele dispoziiile contrare legilor i regulamentelor sau intereselor superioare de stat. Ordonanele prefectului care conineau dispoziii generale deveneau executorii dup aducerea la cunotina public prin afiare, publicare sau orice alt form de comunicare; cele care conineau dispoziii individuale deveneau executorii dup transmiterea unei notificri particulare fcute interesailor. Prefectul avea unul sau doi funcionari administrativi la dispoziia sa, dup cum stabilea Ministerul de interne, acetia formnd cabinetul prefectului. Ei erau numii de ministrul de interne, la recomandarea prefectului, atribuiile lor fiind stabilite prin regulament.
40

Prefectul prezenta ministrului de interne att cererile de concediu, ct i demisia, dup caz. nlocuirea i revocarea acestuia se fceau prin decret regal. Revocarea avea loc pentru abateri grave n serviciu, fiind necesar o motivare solid a aspectelor menionate n referat. Acest document era publicat o dat cu decretul regal de revocare. n fiecare jude funciona un consiliu de prefectur compus din prefect, ce deinea rolul de preedinte, primarul comunei reedin de jude, prim-procurorul sau procurorul tribunalului, medicul primar al judeului, administratorul financiar, inginerul, arhitectul ef i veterinarul ef al judeului, revizorul colar, consilierul agricol, silvicultorul cel mai nalt n grad din jude, comandantul companiei de jandarmi, reprezentanii de la reedin ai Ministerelor Industriei, Comerului i Muncii. Consiliul se convoca de ctre prefect, la prefectur, cel puin o dat pe lun sau oricnd acesta considera necesar. Atribuiile consiliului erau de a armoniza activitatea diferitelor servicii administrative din jude i de a identifica msuri de reducere/diminuare a dificultilor ce se puteau ivi n aplicarea legilor i dispoziiilor. Consiliul aviza, prin consens, nlturarea conflictelor, iar n cazul n care nu se ajungea la o soluie, prefectul raporta despre aceasta ministrului de interne.

- Legea pentru organizarea administraiunii locale din 3 august 1929 abroga legea din 1925 i aducea cteva modificri instituionale. Astfel, numrul consilierilor alei n consiliu a crescut i categoria consilierilor de dreapta a fost mprit n dou: membri cu vot deliberativ (n numr de 4) i membri cu vot consultativ (n numr de 8). Totodat, numrul atribuiilor Consiliului Judeean au crescut. Consiliul i alegea un Birou i o Delegaie; preedintele Delegaiei reprezenta organul executiv al consiliului i eful administraiei judeene, conducnd toate serviciile administraiei judeene i stabilind sfera de activitate a funcionarilor. n locul consiliului de prefectur a fost nfiinat comisia administrativ judeean (Comisia), avnd aceleai atribuii. Comisia era compus din prefect care deinea funcia de preedinte, primarul reedinei de jude, prim-procurorul, medicul primar al judeului i alii. n privina prefectului trebuie menionat faptul c acesta i pstreaz principalele prerogative, respectiv: - reprezenta guvernul i puterea executiv; - exercita controlul i supravegherea tuturor administraiilor locale din jude; - putea solicita sancionarea funcionarilor; - era eful poliiei judeene, putnd solicita utilizarea a forei armate; - supraveghea instituiile de asisten social din jude; - putea emite ordonane, dar cu o uoar diminuare a autoritii acestuia. Astfel, un prim fapt notabil este acela c dispare funcia de subprefect, care era, printre altele, i nlocuitorul prefectului. Conform noii legi, n cazul n care lipsea, prefectul era suplinit de un prim-pretor, iar nlocuirea sa se putea produce de ctre Ministerul de Interne oricnd va crede necesar. n acelai timp,
42

prin efectul legii, erau create apte centre de administraie i inspecie local, numite directorate ministeriale locale, directorul ministerial avnd sub ordinele sale prefecii tuturor judeelor care fac parte din directorat. Aceste directorate ministeriale locale nu iau demonstrat eficiena, fiind desfiinate, la 15 iulie 1931, n timpul guvernrii Iorga. - Legea administrativ, care apare n 27 martie 1936, prevedea mprirea administrativ-teritorial a Romniei, n judee i comune, acestea avnd personalitate juridic. Judeele i comunele deineau un singur nume oficial, respectiv cel stabilit de consiliul judeean sau comunal i aprobat de ministerul de interne. Conform legii i regulamentului de funcionare din 18 februarie 1937, primul funcionar local a rmas prefectul, ca reprezentant al Guvernului i ef al administraiei judeene. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul veghea la aplicarea legilor i regulamentelor, supraveghea activitatea tuturor instituiilor de asisten social, comunica cu fiecare minister verificnd periodic mersul serviciilor ce depind de acestea, monitoriza activitatea colilor publice, deinea informaii cu privire la anchetele ce se desfurau n judeul su, prin asistarea la derularea anchetelor. Era totodat preedintele Comisiunii judeene de aprare pasiv, pe care o convoca trimestrial sau de cte ori era nevoie, controla ntocmirea i punerea n aplicare a planurilor de aprare a judeului i comunelor, fiind responsabil de mobilizarea formaiilor i serviciilor de aprare judeene, controla activitatea de echipare a populaiei cu mijloace de protecie, dup directivele date de Ministerul de Interne. Totodat, prefectul era i eful poliiei i al jandarmeriei din jude, i avea ca atribuie principal luarea de msuri pentru prevenirea delictelor, meninerea ordinii i siguranei

publice, inclusiv cu ajutorul forelor armate. De asemenea, prefectul putea lua msuri pentru risipirea ntrunirilor cnd primejduiesc ordinea sau sigurana Statului. Prin dispoziii speciale, prefectul era obligat s convoace n conferine educative, cel puin odat pe lun, toi funcionarii din capitala judeului ce aparin primriei i prefecturii. Aceste reuniuni aveau ca scop transferul de cunotine profesionale ale funcionarilor, creterea gradului de cunoatere a problematicii administraiei, precum i ndrumarea lor asupra modului de exercitare a atribuiilor i obligaiilor ce le reveneau. Reuniunile erau inute de prefect, primar i funcionari, cu subiecte privind modul de furnizare a serviciilor i gestionarea atribuiilor aferente administraiei . A fost introdus din nou funcia de subprefect, nlocuitorul de drept al prefectului, n caz de lips al acestuia din urm. Pe lng prefect funciona consiliul de prefectur cu atribuiile i componena din anii anteriori. Administrarea judeului era ncredinat consiliului judeean, ca organ deliberativ i delegaiei judeene, ca organ deliberativ i executiv. Pretorii plilor au devenit ofieri de poliie judiciar, dar i auxiliari ai Ministerului Public, fiind reprezentani ai puterii centrale i efi ai poliiei din cuprinsul plilor lor. eful lor direct era prefectul judeului, sub controlul cruia i desfurau activitatea. Notarii erau, de asemenea, funcionari ai Ministerului de Interne, reprezentani ai puterii centrale n comunele rurale, efi ai cancelariei i organe de ndrumare i colaborare ai administraiei comunale. Este evident tendina de re-concentrare a puterii politice i administrative n minile prefectului judeului care rspundea numai fa de Guvern.

n perioada regimului monarhic autoritar al lui Carol al II-lea (februarie 1938-septembrie 1940), a fost elaborat o nou Lege administrativ, ce a intrat n vigoare la data de 14 august 1938. Legea, care abroga legea administrativ din 1936, a fost necesar, deoarece n Constituia din 1938 nu era menionat sistemul de organizare administrativ-teritorial a rii, specificndu-se doar c instituiile administrative vor fi stabilite prin lege. Conform legii din 38, autoritatea administraiei locale se exercita prin urmtoarele circumscripii teritoriale: comuna, plasa, judeul i inutul, dintre care numai comuna i inutul erau persoane juridice. Acestea reprezentau interesele locale i exercitau, n acelai timp, i atribuiile de administraie general conferite prin lege. Plile i judeele au devenit numai circumscripii de control i de deconcentrare ale administraiei generale. Administraia local a fost ncredinat funcionarilor numii de autoritatea central: rezidenii regali n inuturi i primarii n comune. Prin aceast lege, Romnia a fost mprit n zece inuturi. inutul era o unitate administrativ, cu atribuii economice, culturale i sociale, iar administraia acestuia era ncredinat rezidentului regal i consiliului su. Rezidentul regal, numit pe ase ani, prin decret regal, la propunerea ministrului de interne, era reprezentantul guvernului i administratorul de drept al inutului. Avea rangul i salariul subsecretarului de stat i purta titlul de Excelen. n aceast perioad, atribuiile prefecilor au fost reduse substanial, ei fiind numii dintre ofierii superiori ai armatei, ceea ce a atras dup sine oprobriul conductorilor partidelor istorice, acetia din urm reprond regelui Carol al II-lea derapajul democraiei.

44

Cu toate acestea, prefectul rmnea, n judeul su, reprezentantul guvernului i al Ministerului de Interne, era funcionar de carier, avea salariul pltit din bugetul Ministerului de Interne, drept la locuin, iluminat, nclzit i la o ndemnizaie de transport, pltite n bugetul inutului. Prefectul era numit prin decret regal, n urma raportului ministrului de interne, iar n caz de lips era nlocuit de un pretor din jude, desemnat de ctre prefect. El nu putea deine alte funcii remunerate de stat, inut, comun sau stabiliment public, nu putea exercita profesiuni libere, nu era administrator, cenzor sau funcionar, n cadrul societilor civile sau comerciale, cooperative sau bnci populare. Prefectul ns conducea funcionarii Ministerului de Interne din jude, supraveghind activitatea acestora, monitoriznd i controlnd comunele din jude, executnd i controlnd lucrrile de interes judeean, convocnd lunar pretorii i efii serviciilor publice din jude, ndrumnd i controlnd lucrrile de mobilizare i organizarea naiunii i a teritoriului pentru rzboi. Totodat, supraveghea i controla toate instituiile de asisten social, comunitile religioase i toate persoanele juridice din jude (asociaii i fundaii), avnd dreptul de a aplica pretorilor, primarilor, notarilor i celorlali funcionari de la pretur, plas, comun i prefectur, pedeapsa mustrrii i amenzii cu pierderea salariului pe zece zile. Prefectul era obligat s ia msuri de prevenire a infraciunilor, de meninere a ordinii i linitii publice, prin dispoziii care, de data aceasta, puteau fi revocate sau suspendate de rezidentul regal, n caz de abatere de la lege sau exces de putere. n ndeplinirea atribuiile sale, prefectul era ajutat de cancelaria prefectului, format dintr-un ef de serviciu i mai muli funcionari, dup nevoile serviciului, apreciate i aprobate de rezidentul regal i un birou al mobilizrii i organizrii naiunii i teritoriului pentru rzboiu.
46

Evoluia instituiilor administrative romneti a fost ntrerupt, n Transilvania, n perioada 1940-1944, de ocupaia maghiar. Dup o perioad de tranziie de administraie militar (septembrienoiembrie 1940), prefectura judeului a fost reorganizat dup prevederile legislaiei administrative a Ungariei. Prin urmare, au fost desfiinate inuturile, iar atribuiile judeelor au fost preluate de municipiile fostelor comitate maghiare, de dinainte de Marea Unire din 1918. Prefectul a fost nlocuit cu comitele suprem. Fa de situaia anterioar anului 1918, autonomia comitatelor a fost redus i din cauza faptului c jandarmeria a fost transferat n subordinea Ministerului de Interne Ungar. n toamna anului 1944, prin msuri repetate s-a ncercat reinstalarea administraiei romneti, dar prefecii romni numii de guvernul de la acea vreme nu au reuit s revin n fruntea judeelor eliberate i nici s i consolideze poziia, ajungnd rapid sub administraie sovietic. Guvernul Groza, instaurat la 6 martie 1945, a pstrat vechea structur organizatoric a aparatului administrativ local, a recunoscut, parial, autoritile ilegitime instalate n timpul administraiei militare sovietice i a nlocuit, prefecii i primarii i cu reprezentanii noului regim popular. Schimbarea structurii administraiei locale pe criterii politice s-a fcut prin Decretul nr. 692 din 4 aprilie 1947, devenit Legea nr. 135 pentru instituirea comisiunilor interimare la comune i judee, publicat n Monitorul Oficial nr. 93 din 25 aprilie 1947.

Prefectul avea ca atribuie desemnarea membrilor acestor comisiuni pentru comunele rurale i urbane nereedin din circumscripia judeului la propunerea pretorului respectiv i de Ministerul Afacerilor Interne pentru celelalte comune i judee la propunerea Inspectoratului General Administrativ respectiv, inndu-se seama de calitile gospodreti ale persoanelor propuse. Comisiunile interimare comunale erau prezidate de primar sau nlocuitorul acestuia, iar comisiunile interimare judeene de ctre prefect sau, n lipsa acestuia, de subprefect. Conform prevederilor art. 76 din Constituia Republicii Populare Romne (Legea nr. 14 din 13 aprilie 1948), organele locale ale puterii de Stat sunt consiliile populare locale. Acestea erau organe reprezentative alese pe patru ani, prin vot universal, direct, egal i secret, care ndrumau i conduceau activitatea economic, social i cultural local. Pentru aplicarea acestor prevederi au fost operaionalizate comitete provizorii, care aveau ca obiectiv principal pregtirea alegerii noilor organe. Pn la constituirea consiliilor (sfaturilor) populare, n urma alegerilor din decembrie 1950, organele de stat ale puterii au fost comitetele provizorii. Regulamentul pentru funcionarea comitetelor provizorii a fost publicat n Buletinul Oficial al R.P.R. nr. 18 din 9 aprilie 1949, Consiliul de Minitri aprobndu-l n edina din 5 aprilie, prin Decizia nr. 321. Procesul de instalare a comitetelor provizorii s-a desfurat n perioada aprilie-iulie 1949. Astfel, prefecturile, preturile i primriile au fost desfiinate, fiind socotite forme vechi de reprezentare a puterii n teritoriu.

Dispare forma administrativ tradiional judeul prin apariia Legii pentru raionarea administrativeconomic a teritoriului Republicii Populare Romne (Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950, publicat n Buletinul Oficial al R.P.R., nr. 77, din 8 septembrie 1950). ()Teritoriul Republicii Populare Romne se mparte n: Regiuni, Orae, Raioane, Comune. Regiunea, subordonat direct organelor centrale ale statului, era unitatea administrativ-economic delimitat teritorial, pe care se sprijin direct organele centrale de Stat n nfptuirea politicii Partidului i a Guvernului, fiind alctuit din raioane i orae de subordonare raional. Raionul, unitate teritorial, operativ din punct de vedere economic, politic i administrativ, era subordonat direct regiunii, iar comuna, unitate administrativ economic, delimitat teritorial, alctuit din unul sau mai multe sate apropiate era subordonat direct raionului. Dup alegerile din luna decembrie 1950, s-a emis Decretul nr. 260 pentru convocarea deputailor Sfaturilor Populare Regionale, Raionale, Oreneti i Comunale (publicat n Buletinul Oficial al R.P.R. nr. 115 din 14 decembrie 1950), i care, prin prevederile art. 2 consemna ncetarea activitii comitetelor provizorii pe data instalrii Sfaturilor Populare. Acestea au devenit organele locale ale puterii de stat, ntrunindu-se n sesiuni ordinare i extraordinare i avnd ca organe de direcie i execuie comitetele executive, alese din snul consiliilor populare respective. Locul prefectului a fost luat de primul secretar P.C.R al regiunii i raionului, cu rspundere efectiv doar n faa ierarhiei de partid.

48

 n anul 1968, prin Legea nr. 2 privind organizarea administrativ a teritoriului Republicii Socialiste Romnia, publicat n Buletinul Oficial al R.S.R. nr. 17-18 din 17 februarie 1968, se revine la sistemul tradiional romnesc, astfel nct unitile administrativ-teritoriale devin judeul, oraul i comuna. Judeul era alctuit din orae i comune uniti de baz ale organizrii administrativ-teritoriale a rii n funcie de condiiile geografice, economice i social-politice, etnice i de legturile culturale i tradiionale ale populaiei, iar comuna din unul sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, social-culturale, geografice i demografice. Prin Legea nr. 3 privind asigurarea conducerii locale de stat n unitile administrativ-teritoriale pn la alegerea consiliilor populare (publicat n Buletinul Oficial al R.S.R. nr. 17-18 din 17 februarie 1968), att activitatea sfaturilor populare regionale i raionale, ct i cea a comitetelor lor executive a ncetat. Dup revoluia din decembrie 1989, n special dup alegerile din 20 mai 1990 a reaprut instituia prefectului. Legea nr. 5 din 19 iulie 1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor, pn la organizarea de alegeri locale, n art. 4 preciza c Prefecturile se organizeaz la nivelul judeelor i sunt compuse din: 1 prefect, 2 subprefeci, 1 secretar i 7 membri.

Prefecii aveau ca atribuii: - rezolvarea problemelor privind dezvoltarea economicosocial; - asigurarea gestionrii bugetelor locale; - asigurarea meninerii ordinii i siguranei publice; - drepturilor i libertilor ceteneti prin organele de ordine public legal constituite etc. Numirea i eliberarea din funcie erau de competena primului ministru, la propunerea Direciei administraiei locale din cadrul Secretariatului General al Guvernului, dar prefectul nu era nc o instituie juridic distinct. Legea nr. 69/1991, Legea Administraiei Publice Locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 238 din 28 noiembrie 1991 i republicat n aprilie 1996, instituie prefectul ca autoritate a administraiei publice centrale. n prevederile art. 11 i 12 se meniona faptul c: Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale administraiei publice, organizate n unitile administrativ-teritoriale. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale, n cazul n care consider c acestea sunt ilegale. Prefectul era ajutat de un subprefect la jude i de doi subprefeci la municipiul Bucureti, fiind numit i eliberat din funcie prin hotrre a Guvernului. Pentru a fi numit prefectul trebuia s aib vrsta de cel puin 30 ani i studii superioare. n ndeplinirea atribuiilor, prefectul emite ordine, care devin executorii numai dup aducerea la cunotina public.

50

Prefectul are ca principale atribuii: - asigurarea realizrii intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice; - exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor publice locale; - avizarea numirii sau eliberrii din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale; - dispunerea lurii de msuri corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor; - rspunderea de pregtirea i aducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care au un caracter militar; - elaborarea i transmiterea unui raport anual ce are ca scop prezentarea strii generale economice, sociale, administrative i culturale a judeului; - Adoptarea n 1991 a Constituiei Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i care a intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991, a constituit un pas important n restaurarea regimului democratic n ara noastr. Legea fundamental consacra la art. 122 funcia de prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul era definit ca reprezentant al Guvernului pe plan local, i conducnd serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al consiliului local sau al primarului, n cazul n care consider c actul este ilegal, iar ntr-o astfel de ipotez actul atacat era suspendat de drept.
52

Prin apariia Legii nr. 215/2001 a Administraiei Publice Locale se consolideaz instituia Prefectului. Astfel, n art. 130 se menioneaz c: 1) Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentantul su, n fiecare jude i n municipiul Bucureti. 2) Prefectul este ajutat de un subprefect. n municipiul Bucureti prefectul este ajutat de 2 subprefeci. 3) Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor se fac prin hotrre a Guvernului. Pentru a fi numit n funcie, prefectul trebuie s aib studii superioare de lung durat. 4) Numirea i eliberarea din funcie a subprefecilor se fac prin decizia primului-ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administraiei Publice. Pentru a fi numit n funcie subprefectul trebuie s aib studii superioare. 5) Pe toat durata ndeplinirii funciei de prefect sau de subprefect, contractul de munc al acestuia la instituiile publice, regiile autonome, companiile naionale, societile naionale i societile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat se suspend. Atribuiile prefectului sunt generoase: - n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se desfoare n conformitate cu prevederile legii; - ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare; - prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale; - numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul consultativ

al prefectului, n condiiile legii. n situaii bine motivate prefectul i poate retrage avizul acordat, propunnd, n condiiile legii, eliberarea din funcie a conductorilor acestora; - prefectul asigur realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; - exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, precum i ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia actelor de gestiune curent; - dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legal abilitate; - asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; - autoritile militare i organele locale ale Ministerului de Interne au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme de interes naional sau judeean, n condiiile legii; - prezint anual Guvernului un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor ce i revin potrivit programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale; n ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, n condiiile legii, iar pentru exercitarea atribuiilor sale are la dispoziie un aparat propriu de specialitate. n anul 2004, este adoptat Legea nr. 340 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004, n acord cu noile realiti juridice generate de revizuirea n cursul anului 2003 a Constituiei Romniei precum i de necesitatea modernizrii spaiului public din ara noastr sub presiunea parcursului de aderare la Uniunea European. Conform acesteia: - prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local; - Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor; - prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ54

teritoriale; - capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n exclusivitate de ctre prefect; - exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului realizndu-se de ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al acestuia; - cu buget propriu, finanat prin Ministerul Administraiei i Internelor, instituia prefectului poate beneficia i de programe de finanare internaional pentru susinerea reformei n administraia public; - ordonator de credite, prefectul propune i proiectele bugetelor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale stabilite prin lege; - condiii ce trebuie ndeplinite de ctre prefect: vrsta de cel puin 30 de ani; studii superioare de lung durat, absolvite cu diploma de licen sau echivalent; vechime n specialitatea absolvit de 5 ani; absolvirea unor programe de formare i perfecionare n administraia public, organizate de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii specializate (ori titlul tiinific de doctor n tiine juridice/sau administrative/sau exercitarea cel puin a unui mandat complet de parlamentar). La numirea n funcie, att prefectul ct i subprefectul depun n faa Guvernului, respectiv a primului-ministru, un jurmnt n limba romn, refuzul depunerii jurmntului atrage revocarea actului administrativ de numire n funcie. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Dou capitole (II i III) sunt dedicate drepturilor i obligaiilor prefecilor i subprefecilor. n capitolul IV au fost prevzute atribuiile principale ale prefectului: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al

municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; c) conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; d) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; e) stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale i judeene, prioritile de dezvoltare teritorial; f) verific legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, cu excepia actelor de gestiune; g) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; h) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; i) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza
56

logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; j) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; k) asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european i intensificarea relaiilor externe; l) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i apoliticilor de integrare european; m) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune. La propunerea prefectului se face i numirea ori eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrative-teritoriale. n situaii de urgen, autoritile militare i instituiile din subordonarea Ministerului Administraiei i Internelor au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme de interes naional sau judeean, n condiiile legii, n mod deosebit pentru gestionarea situaiilor care pun n pericol ori afecteaz sigurana populaiei, a bunurilor, a valorilor i a mediului nconjurtor. Pentru ndeplinirea funciilor i atribuiilor ce i revin, prefectul poate solicita instituiilor publice, precum i asociaiilor i fundaiilor de utilitate public documentaii, date i

informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ. Capitolul VI din lege se refer la atribuiile subprefectului i aparatului de specialitate al prefectului, iar ultimul (cap. VII) cuprinde dispoziii tranzitorii i finale. Legea a fost modificat la sfritul anului 2005, prin Ordonana de Urgen nr. 179 din 14 decembrie 2005 pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial nr. 1142 din 16 decembrie 2005 i devenit ulterior lege. Prefectul este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local, persoana care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrative-teritoriale. Prefectul nu poate fi membru al vreunui partid politic sau organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcia public. O atribuie important a fost introdus prin OUG 179/2005 pentru modificarea i completarea Legii 340/2004 privind instituia prefectului i anume prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare. Colegiul prefectural, compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, cu sediul n judeul respectiv, a fost operaionalizat pentru optimizarea implementrii programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau al localitilor care l compun.
58

ncepnd cu 1 ianuarie 2006, funcia public de secretar general al instituiei prefectului s-a transformat n funcia public de subprefect, iar atribuiile stabilite prin actele normative n vigoare, se exercit de ctre unul dintre subprefeci, desemnat prin ordin al prefectului. Prin H.G. nr. 460/2006 (modificat de HG 585/2009) pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului sunt evideniate competenele ce pot fi delegate prefectului respectiv, atribuii de conducere i control, de ctre minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, precum: a) verificarea modului de utilizare a fondurilor publice alocate serviciilor publice deconcentrate; b) verificarea modului de realizare a obiectivelor cuprinse n strategiile sectoriale; c) analizarea modului de realizare a aciunilor cu caracter interministerial care au ca scop creterea calitii serviciilor publice; d) organizarea unor achiziii publice prin programe comune mai multor servicii publice deconcentrate din jude, respectiv din municipiul Bucureti; e) reprezentarea n faa instanelor judectoreti, n cazul n care serviciile publice deconcentrate din subordine nu pot fi mandatate; f) alte atribuii stabilite prin ordin al conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Conform prevederilor aceleiai hotrri, subprefecii ndeplinesc, n numele prefectului, atribuii n domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, al conducerii operative a instituiei prefectului, precum i alte atribuii prevzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraiei i Internelor sau de ctre prefect. n lipsa prefectului, atribuiile sunt preluate n mod automat de ctre subprefect.

4.2. Caracteristici ale instituiei prefectului n rile europene i Romnia

Pentru a descrie dimensiunea funciilor publice, trebuie s ne referim n special la bazele legale ale construciei funciei prefectului. n Europa exist dou grupuri de ri n care situaiile sunt diferite. Primul grup este constituit din ri cu tradiii stabile de funcii publice profesioniste, care sunt independente relativ de politic. Aceste ri sunt unele state membre ale Uniunii Europene i altele situate n aa numita zon economic european. Al doilea grup de ri este format din cele fost comuniste, unde nu exist distincii aparente ntre aparatul partidelor politice, administraia public i ideea de stat ca realitate independent. rile din a doua categorie fac eforturi susinute de a crea sisteme de funcie public pentru a se apropia de primul grup de state. Exist ns i puncte comune ntre cele dou grupuri sus menionate. Problema cheie const n definirea responsabilitilor statului ntr-o lume n schimbare, n care legitimitatea tradiional a statului este pus la ndoial. Aceast necesitate este legat de dorina de a reduce costurile operaionale ale administraiilor publice, care sunt considerate oneroase i neeficiente. ns putem s convenim c rolul principal al statului n societile democratice, cu economii de pia, are dou aspecte majore. Primul este de a furniza condiii i garanii egale pentru drepturile personale ale indivizilor, care se bazeaz pe o serie de drepturi
60

fundamentale universal acceptate. Al doilea presupune c statul trebuie s creeze un mediu de ncredere i predictibil pentru activitile economice ale indivizilor i entitilor legale. Acesta este unul din motivele pentru care domnia legii a devenit cheia unei bune guvernri. Nimeni nu pune la ndoial cele dou aspecte; ceea ce este pus la ndoial n ultimul timp este al treilea rol al statului, cel de furnizor de servicii care s genereze bunstare. Dimensiunea funciilor publice n statele membre UE a rmas neschimbat de la al doilea rzboi mondial, cu excepia Italiei i Danemarcei, care au redus dimensiunea funciilor publice n 1993, i respectiv 1963, i Suedia care a sporit numrul funcionarilor n 1970. Noile definiii ale sectorului public din anii 80 i 90 nu au avut un impact semnificativ asupra redefinirii funciei publice n aceste ri. n Europa de Est, eforturile de identificare a responsabilitii statului s-au transformat n eforturi de construire a funciilor publice, avnd ca urmare crearea unor funcii publice de dimensiuni reduse, n ncercarea de a combina stabilitatea cu o administraie public puin costisitoare. Aceast combinaie este considerat important n procesul de tranziie care are loc n cadrul mprejurrilor economice din aceste state. Exist trei criterii de baz care sunt combinate pentru a delimita funciile publice: deinerea puterilor de stat, calificrile necesare i separarea ntre politic i administraie.

Frana, la fel ca i Romnia, a fost o ar unde deciziile n fapt se luau la Paris, respectiv Bucureti i implementate n teritoriu de ctre reprezentani ai statului. Acest lucru nc se aplic, totui multe lucruri s-au schimbat, n special din 1982 n Frana i din 2001 n Romnia. La prima vedere proiecte similare privind reforma administraiei publice pot avea nelegeri diferite i scenarii diferite pentru succes, cnd sunt aplicate n ri cu tradiii administrative naionale distincte. Prefectul este o caracteristic a instituiilor franceze adus n scen de ctre Napoleon. Prefectul urmeaz intendentului regilor Franei, responsabil cu punerea n aplicare a ordinelor regelui n plan local. Cabinetul prefectului a fost creat de Bonaparte n 1800. Pn la mijlocul secolului al nousprezecelea, prefectul exercita puterea deplin a statului, n ciuda existenei corpului legislativ departamental, Consiliul General, a crui responsabilti erau limitate i a crui puteri erau exercitate doar dup aprobarea acestora de ctre prefect. Rolul prefectului n Frana s-a schimbat radical dup reforma din 1982. n Frana, n calitate de reprezentant al statului n regiune, rolul prefectului regional implic coordonarea i orientarea politicilor naionale i europene, n special n domeniul planificrii teritoriale i dezvoltrii economice i sociale. Funcia de prefect regional, a aprut n 1964, cnd administraia regional a fost pus n aplicare, rolul acestuia bazndu-se, n fapt, pe acela al omologului lor departamental. n relaiile cu consiliul regional, prefecii efectueaz controale de legalitate, cu aceeai autoritate asupra managerilor regionali ca i cea a prefectului de departament asupra managerilor de departament. Ei au, de asemenea puterea de gestionare asupra tuturor serviciile regionale ale statului i, n acelai timp ofer coordonarea necesar pentru punerea n aplicare a politicii naionale, n domeniile planificrii teritoriale i dezvoltrii economice i sociale a regiunii.
62

n rolul lor de coordonare i de direcionare, prefectul regional aloc credite de stat, prefecilor de departament din regiune. n acest domeniu, domeniul lor de competen se extinde i la creditele europene, acetia devenind reprezentanii Comunitii Europene n regiunea lor. Ei pregtesc dosarele, trimit avizul lor guvernului nainte de a ajunge la Bruxelles, se ocupa de monitorizarea progresului acestora i sprijin reglementrile europene. Dou aspecte importante merit s fie reinute: prefectul de regiune combin funcia lui cu cea a prefectului de departament al capitalei de regiune; Guvernul are un singur reprezentant oficial: prefect de departament. n aceeai ordine de idei, prefectul de departament este att reprezentantul Statului, ct i al Guvernului, el fiind numit la propunerea primului ministru i prin decret dat de preedintele republicii. Prefectul are de ndeplinit dou obiective eseniale: meninerea linitii publice i asigurarea securitii persoanelor. Acesta are i un rol de mediator, de reducere a tensiunii; este responsabil de prevenirea i lupta contra delicvenei, de protecia populaiei de catastrofele naturale etc. Pentru a-i ndeplini corespunztor misiunea, poate mobiliza toate serviciile ce in de securitate: poliia, jandarmeria, pompierii etc. Alte obligaii ale prefectului sunt: de a pune n aplicare politicile guvernamentale de dezvoltare, explic politicile guvernamentale, informeaz guvernul ntr-o manier obiectiv, pstreaz o neutralitate politic absolut, este disponibil n permanen pentru situaiile nou aprute (www.interieur.gouv.fr).

Reforma administraiei publice a nceput n Romnia dup 1990, cunoscnd o dezvoltare rapid dup 2001, prin derularea procesului de descentralizare, ct i deconcentrare; descentralizarea presupune transferarea puterii statului n arii specifice de activitate autoritilor locale alese, iar deconcentrarea poate fi descris ca o descentralizare intern a serviciilor guvernului central. Cu privire la competena teritorial, n statele U.E. nu exist un model general valabil. Astfel spre exemplu, n Italia, Guvernul numete un prefect ca reprezentant al su n fiecare provincie, n timp ce, n Frana, competena teritorial a prefectului este mai larg, fiind circumscris unei regiuni sau departament. Italia este mprit n 20 de regiuni, 15 dintre ele cu statut obinuit (Piemont, Lombardia, Veneto, Liguria, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Latium, Abruzzi, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria), iar restul de 5 cu statut special (Friuli Venezia Giulia, Sardinia, Sicilia, Trentino-Tirolul de Sud i Valea Aosta). Regiunea Trentino-Tirolul de Sud este compus din provinciile autonome Bolzano i Trento. Regiunile cu statut obinuit au putere legislativ exclusiv cu privire la orice aspecte care nu sunt expres rezervate dreptului statului, legislaiei europene sau tratatelor internaionale. Domeniile rezervate, n mod expres, autoritilor centrale ale statului i cele pentru care regiunile au putere legislativ exclusiv sunt prevzute n articolul 117 din Constituie. Cu toate acestea, regiunile au puteri legislative n toate domeniile care nu sunt prevzute a fi reglementate n mod expres de legislaia statului. n Italia, instituia prefectului a existat n unele pri ale rii, nainte de unificarea Italiei i se poate urmri originea sa modern pn la epoca lui Napoleon. Prefectul este reprezentantul statului ntr-una dintre cele
64

110 provincii ale rii, provincii care sunt districte administrative mai mari dect municipalitile, dar mai mici dect regiunile. Prefecii joac un rol de reglementare ntre municipaliti i alte guverne locale. Ei au, de asemenea, responsabilitatea politic pentru punerea n aplicare a legislaiei atunci cnd este ameninat sigurana public. Provinciile i comunele sunt colectiviti autonome n limitele fixate de legislaie, prefectul funcionnd la nivelul provinciei sub autoritatea ministerului de interne. Constituia italian (1948) proclam principiile autonomiei administrative locale i maxima descentralizare a serviciilor publice puse la dispoziie de ctre stat. Toate autoritile locale, consilii regionale, provinciale, municipale, ca i primarii, sunt alese direct pentru un mandat, supuse controlului guvernamental prin comisari (pentru regiuni) i prefeci (pentru provincii) existnd posibilitatea dizolvrii organelor reprezentative locale de ctre guvern dac svresc acte contrare Constituiei sau legilor n vigoare. Activitatea prefectului este reglementat de prevederile Decretului legislativ nr. 139 din 19 mai 2000. Dintre principalele sale atribuii enumerm: factor de mediere i armonizare social; responsabil pentru ordinea i sigurana public; liant ntre administraia central i comunitile locale; responsabil de gestionarea situaiilor de urgen; realizarea unor sarcini care in de conducerea n plan local (recunoaterea persoanelor juridice, adoptarea regulamentelor europene, organizarea si controlul alegerilor etc.). Comparativ, n ceea ce privete atribuiile prefectului n Romnia, acesta are rol de coordonare; de furnizare a unor servicii publice; de aplicare a politicilor naionale; de verificare a legalitii actelor administrative; utilizeaz fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz; dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern etc.

Putem observa c la nivelul celor trei ri (Italia, Frana i Romnia) exist similitudini cu privire la principalele atribuii ale funciei prefectului. Astfel, ntlnim asigurarea securitii cetenilor, aprarea drepturilor acestora, intervenia n situaii de criz, prevenirea infraciunilor, aplicarea politicilor guvernamentale etc. Am asistat n ultimii ani la o reform a aparatului administrativ i, implicit, a funciei prefectului. Cel puin n Romnia, s-a pus accentul pe depolitizarea acesteia. Reforma instituiei prefectului nu ine ns numai de demersurile de depolitizare, ci i de atribuiile incluse n competena acesteia. n condiiile n care Legea 340/2004 prevede absolvirea de ctre prefect a unor programe de formare i perfecionare n administraia public, organizate de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii specializate, considerm c pregtirea, cunotinele i competenele acestuia sunt considerate eseniale. Dar nu numai Romnia pune accent pe formarea teoretic i practic. n Italia, de exemplu, cariera de prefect este una unitar: pentru viitorii prefeci este un concurs naional, urmat de mai multe etape n ceea ce privete funciile ocupate (consilier, viceprefect adjunct, viceprefect), nainte de a ocupa nsi funcia de prefect. n acest fel, exist certitudinea c, pe lng o baz teoretic, prefectul are i formare profesional adecvat . n Frana, prefectul este singurul funcionar la nivel nalt ale crui competene au o baz constituional (art. 72, Constituia din 1958), ceea ce denot importana pregtirii acestuia i nu proveniena politic. Amintim c, una dintre obligaiile prefectului este chiar neutralitatea politic absolut . ntre instituiile prefectului din rile europene, au existat i cu siguran vor exista i n continuare att similariti, ct i diferene fireti, care se datoreaz specificului fiecrei ri. Cu toate acestea, nu putem s nu remarcm o aliniere a Romniei la principiile administraiei moderne i cu siguran, n viitor, instituia prefectului va mai suferi schimbri, avnd n vedere prezena rii noastre n Uniunea European.
66

5. Analiz comparativ i concluzii

Perioada Romei antice este perioada de referin pentru funcia de prefect cu toate modurile i domeniile de exercitare. Imperiul roman fiind unul din cele mai mari i eficiente imperii din istorie, administraia sa a constituit o veritabil surs de inspiraie pentru societile care s-au succedat dup dispariia sa. Chiar dac numele funciei nu mai era de prefect, atribuiile ndeplinite de diversele dregtorii din epoca feudal erau similare cu cele din epoca roman. Avem n vedere, aa cum s-a artat anterior n prezenta lucrare, paefectus se traduce prin a pune n frunte . Astfel, funcia de praefectus Aegypti, delegatul provizoriu al mpratului n Egipt poate fi comparat cu Marele Ban (Banul Craiovei). Ambele funcii erau de reprezentare a unei autoriti centrale ntr-un anume teritoriu cu exercitarea tuturor atribuiilor unui lider (mprat/domnitor). Tot n acelai registru, i putem aminti i pe ispravnicii scaunului domnesc, care ineau locul domnitorului n perioadele absenei acestuia din capital. Similar n atribuii cu dregtoria marelui ban, gsim n Moldova poziia de mare vornic cu dezvoltarea ei ulterioar. Responsabilitatea administrrii tezaurului/visteriei unui inut (imperiu, regat, principat etc.) a constituit din cele mai vechi timpuri o preocupare constant a fiecrui conductor. Responsabilitatea prefectului tezaurului din Roma antic se poate observa uor din dezvoltarea acestei funcii. Similar n atribuii cu aceast funcie, n perioada feudal vom ntlni dregtoria marelui vistier. n perioada pre-modern, atribuiile marelui vistier erau ndeplinite de Departamentul de Finane, condus de un ministru. Funcia de prefect al instituiei alimentare (praefectus alimentorum) este asemntoare cu funcia de prefect al aprovizionrii, una din marile diferene fiind c prima rspundea de aprovizionarea alimentar a ntregii Italii, pe cnd a doua, de cea a unui ora. O putem asimila cu dregtoriile: marelui paharnic, a marelui stolnic, a marelui sluger, a marelui culcer, marelui pitar etc.

De asemenea, i funcia de prefect al aprovizionrii (praefectus annonae) poate fi comparat cu dregtoria marelui paharnic, a marelui stolnic, a marelui sluger, a marelui culcer etc. Dac cea din perioada roman presupune aprovizionarea unui teritoriu, cele din perioada feudal erau axate pe curtea domnitorului i a persoanei acestuia, mpreun cu familia. n plan militar, prefectul de poliie (preafectus urbanus sau urbi) i la o scar mai mic prefectul unui castru (praefectus castrorum) pot fi comparai cu prclabii cetilor feudale. O serie de atribuii ale acestei funcii mai pot fi regsite i la marele ag dar i la ispravnicii de scaun domnesc sau ispravnicii documentelor i poruncilor domneti. Toi aveau ca atribuie principal administrarea unui ora sau castru, fiind autoritatea suprem, att n aezarea respectiv, ct i n teritoriul care o nconjura. De asemenea, atribuia prefectului pretorului de comanda armata, se regsete i n atribuia marelui sptar (ara Romneasc) sau a hatmanului (Moldova), i parial n atribuia marele arma, care pe timp de rzboi avea comanda artileriei. Atribuia prefectului pretoriului de conductor al unei din cele 4 prefecturi (ca urmare a divizare fcut n timpul mpratului Diocleian), se regsete i n atribuiile vornicului ca i dregtor local numit de domnitor, mai ales a celui din Moldova. Apoi, acest rol va fi ndeplinit i de ali dregtori: sudeii (n ara Romneasc) i staroti de inut, mare vtaf de inut sau cpitan de inut (n Moldova). n perioada pre-modern aceste atribuii erau ndeplinite de cconductorii administraiilor de jude i de inut, care purtau denumirea de ispravnici (ulterior crmuitori) n Tara Romneasc, respectiv ispravnici administratori n Moldova. O serie de atribuii ale acestei funcii mai pot fi regsite i la ispravnicii de scaun domnesc, n sensul c ineau locul domnitorului n absena sa din capital sau din ar.
68

n materia pstrarii ordinii i asigurrii linistii publice, atribuiile praefectului vigilum, comandantul corpului de vigilies sunt similare cu cele ale marelui ag. Ambii aveau n subordine personal specializat pentru ndeplinirea acestor sarcini. Marele ag ndeplinea aceste atribuii n capitala statului. O parte din aceste atribuii erau i n sarcina prclabilor cetilor feudale care ndeplineau aceste atribuii n cetile lor. n timp de rzboi atribuia pstrrii ordinii n rndul soldailor era ndeplinit de marele arma. Atribuiile vechii dregtorii a marelui postelnic din perioada feudal au fost preluate de Secretariatul de Stat, care reprezenta cancelaria statului. Odat cu separarea atribuiilor administrative de cele judectoreti, n perioada pre-modern apare un Departament al Dreptii, condus de un mare logoft al dreptii, un precursor al Ministerului Justiiei. Biserica catolic, avnd o legtura foarte strns cu Roma antic, a mprumutat din terminologia acesteia. Astfel o serie de departamente importante din structura Vaticanului, cum ar fi Prefectura Casei Pontificale i Prefectura Afacerilor Economice a Sfntului, sunt conduse de prefeci. Dac am face o comparaie ntre atribuiile prefectului care conduce Casa Pontifical, cu cel din Roma antic, precum i cu cel din perioada feudal, am putea spune c are atribuii oarecum similare cu prefectul pretorului sau cu cel al marelui vornic i marele logoft. Prefectul Afacerilor Economice ar avea, oarecum, atribuii similare cu prefectul aprovizionrii i cu cele ale marelui paharnic, a marelui stolnic, a marelui sluger, a marelui culcer etc. De asemenea, anumite structuri ale Vaticanului au n fruntea lor un prefect, dei acestea nu poart denumirea de prefecturi. Amintim astfel de Congregaia pentru Doctrina Credinei i Congregaia pentru Bisericile Orientale. Atribuiile prefectul apostolic de reprezentant al Sfntului Scaun ntr-un anumit teritoriu, ar putea fi similare cu cele ale lui praefectus Aegypti din Roma antic sau cu cele ale Marelui Ban (Banul Craiovei) sau de mare vornic (n Moldova).

Tot n acelai registru putem aminti i ispravnicii scaunului domnesc. n Roma antic, atribuiile funciei de prefect nu le includeau, dect cu cteva excepii i pe cele de judector. n perioada feudal, dregtoriile importante aveau toate o atribuie de judecat, n funcie de domeniul de activitate. Aceasta este o deosebire major ntre atribuiile din cele dou perioade istorice. Odat cu introducerea Regulamentelor Organice are loc o separaie a puterilor n stat, nemaifiind posibil ca o singur funcie s aib atributul judecii i al acuzrii. Dup unirea principatelor, funcia prefectului intr pe noi coordonate de dezvoltare. Astfel, aceast funcie apare att n Legea comunal din 1 aprilie 1864, ct i n Legea nr. 396 din 2 aprilie 1864 pentru nfiinarea consiliilor judeene, care, n art.91 prevedea c prefectul cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Acest model de funcie este de inspiraie francez, un prefectul n forma modern a aprut n anul 1800. Vorbim de acum nainte de funcia de prefect doar la nivel local, care avea ca atribuie major reprezentarea a Guvernului n teritoriu. O serie de acte normative modific atribuiile prefectului, n mod firesc, dac inem cont de evoluia societii. Va rmne ns, mereu neschimbat acea atribuie major de reprezentant al autoritii centrale n teritoriu. Un fapt demn de reinut este c prefectul devine funcionar public. Funcia de prefect va funciona pn n anul 1949 cnd prin Decizia nr. 321 a Consiliului de Minitri ea a fost desfiinat. Dup Revoluia din 1989, funcia se renfiineaz, prima meniune fiind n Constituia din 1991, i apoi n Legea nr. 5 din 19 iulie 1990. Au aprut ns o serie de modificri ale atribuiilor, a modului de numire, de recrutare, de instruire etc.
70

O caracteristic important a fost aceea c prefectul era membru al unui partid politic. Aceasta este o deosebire fundamental fa de prefectul din perioada interbelic. ns, prin OUG 174 din 2005 prefectul redevine nalt funcionar public, cu obligaia de a nu fi membru al niciunui partid politic Diversele atribuii exercitate de-a lungul timpului au plecat de la nelesul termenului de prefect, i anume c acesta era conductorul, coordonatorul. Fie c vorbim de atribuii militare sau civile, prefectul era cel care coordona o anume activate; era rspunztor doar n faa efului statului sau a unui mputernicit al acestuia. Privind retrospectiv, putem spune c n perioada roman funcia prefectului a cunoscut o dezvoltare i nflorire maxim. Au fost create funcii de prefect noi, n diferite domenii ale vieii sociale i militare, fiecare cu atribuii specifice, care au cunoscut diverse forme de dezvoltare. Apoi, n perioada feudal funcia cunoate un regres, aprnd sub alte denumiri, ca ulterior n perioada premodern, modern i pn n prezent s se dezvolte i s ajung la un maxim de dezvoltare. Fiecare perioada istoric i-a pus amprenta pe aceast funcie, iar renaterea ei ulterioar, att n rile europene, ct i n Romnia a fost influenat de aceste aspecte. Daca n perioadele trecute atribuiile prefectului erau mprite pe domenii, n epoca modern acest lucru se va axa doar pe latura administrativ. Prefectul era reprezentantul guvernului/ puterii/ autoritii centrale n teritoriu. Toate celelalte organisme ale statului n teritoriu erau sub coordonarea sau subordinea sa. El exercit un rol de ndrumare, control, de furnizare a unor servicii publice, de aplicare a politicilor naionale, de verificare a legalitii actelor administrative etc. n teritoriu/ judeul unde este numit. n cazuri extreme, de necesitate, prefectul este cel care coordoneaz activitatea tuturor serviciilor publice cu atribuii specifice. Tot n asemenea cazuri, atribuiile sale se ntind i asupra organismelor private pn la revenirea la normal. Evoluia din punct de vedere politic a urmat calea dezvoltrii societii, de la numirile n funcie bazate pe avere, rang, rudenie cu conductorul statului, aparena politic, ajungndu-se n prezent la profesionalizarea acestei funcii i, implicit, la depolitizarea ei. Totodat, s-a trecut de la plata n danii de moii,

scutiri de taxe etc. la salarizarea funciei i ncadrarea ei n sistemul administraiei publice a statului ca un funcionar public de rang nalt. Ocuparea funciei de prefect este condiionat de urmarea unui curs de nali funcionari publici i de absolvirea lui. Acest lucru face ca prefectul, la numirea n funcie, s beneficieze de cunotine solide privind administraia public, precum i de pregtirea profesional necesar pentru a ndeplini atribuiile conferite de lege. Considerm c evoluia prefectului i a instituiei care i asigur sprijin n realizarea atribuiilor (cel puin n ultimii ani) este strns legat de dezvoltarea, organizarea i racordarea administraiei publice romneti la principiile administraiei moderne, europene, unde se pune accent pe depolitizarea i profesionalizarea funciilor.

6. Bibliografie
Literatur de specialitate

Apetrei, C. (2009). Istoria administraiei publice. Editura Universitatea Dunrea de Jos, Galai Blan, E. (1997). Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice. Editura Fundaia Romnia de Mine, Bucureti. Bzgan, M. (2002). Judeele rii Romneti pn la mijlocul secolului al XVIII-lea, Bucureti. Berindei, D. (2003). coordonator, Istoria romnilor, vol. VII, tom I, Constituirea Romniei moderne (1821-1878), Editura Enciclopedic, Bucureti. Cernea, E., Molcu E. (1992). Istoria statului i dreptului romnesc, ediia a II-a. Casa de editur i pres ansa SRL, Bucureti Ciurea, D. (1965). Organizarea administrativ a statului feudal Moldova (sec. XIV-XVIII), n Anuarul Institutului de Istorie i Arheologie. Iai, tom II Grigora, N. (1976). Reformele cu caracter administrativ din Moldova ale lui Constantin Mavrocordat, n Cercetri istorice, serie nou, VII Guan, M. (2006). Istoria administraiei publice romneti, ediia a II-a, revzut i adugit. Editura Hamangiu, Bucureti. Iorgovan, A. (1996). Drept administrativ tratat elementar, vol IV. Editura Nemira, Bucureti. Marcu, F. (2000). Marele dicionar de neologisme. Editura Saeculum, Bucureti. Molcu, E., Oancea, D. (1993). Drept roman. Casa de editur i pres ansa, Bucureti. Negoi, Florin (2001). Istoria administraiei publice, Editura Universul Juridic, Bucureti, Olariu, C., Bohltea, F. (2003). Instituii romane. Dicionar de termeni. Universitatea din Bucureti.

72

 Sachelarie, O., Stoicescu, N. coord. (1988). Instituii feudale din rile Romne. Dicionar. Editura Academiei RSR, Bucureti. Scriban, A. (1939). Dicionarul limbii romneti (Etimologii, nelesuri, exemple, citaiuni, arhaizme, neologizme, provincialisme). Editura Presa Bun, Iai. tefnescu, . (1999). Istoria romnilor n secolul al XVIII-lea. ntre tradiie i modernitate. Editura Universitii Bucureti. Tudor, Dumitru, (1982). Enciclopedia civilizaiei romane, coordonator: Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti. Zeletin, . (1991). Burghezia romn. Originea i rolul ei istoric. Editura Humanitas, Bucureti.

Referine internet

www.interieur.gouv.fr site-ul Ministerului de Interne al Republicii Franceze. www.interno.gov.it site-ul Ministerului de Interne din Italia.

74