NUEVA INTRODUCCIN A LA ECONOMA COLOMBIANA MAURICIO CRDENAS, FEDESARROLLO ROBERTO JUNGUITO, FEDESARROLLO CON LA COLABORACIN DE: CAMILO GARCA

JIMENO CATALINA HERRERA JUAN FELIPE QUINTERO MARIA FERNANDA ROSALES SUMIE TAMURA

I. Caractersticas Estructurales 1. Las Tendencias de Largo Plazo 2. Desarrollo Institucional y Economa II. El Estado y la Poltica Econmica 3. El Papel del Estado en la Economa: Gasto Pblico 4. Los Impuestos y la Deuda Pblica 5. La Poltica Monetaria y Cambiaria: Dinero, Precios y Tasa de Cambio (pendiente) 6. El Sector Externo y la Poltica Comercial III. Los Principales Mercados de la Economa 7. La Intermediacin Financiera (pendiente) 8. El Empleo y los Salarios IV. Los Desafos (pendiente) 9. La Pobreza y la Distribucin del Ingreso 10. Los Problemas de Mediano y Largo Plazo

7(;72 %6,&2 62%5( (&2120$ &2/20%,$1$ 0$85,&,2 &5'(1$6 )HGHVDUUROOR 52%(572 -81*8,72 )HGHVDUUROOR &$378/2  *5$1'(6 7(1'(1&,$6 '( /$ (&2120$ &2/20%,$1$ &21 /$ &2/$%25$&,1 '( -8$1 )(/,3( 48,17(52 < &$0,/2 *$5&$   /DV 7HQGHQFLDV GH /DUJR 3OD]R

 3URGXFFLyQ \ ELHQHVWDU

Aunque el bienestar de una sociedad no puede medirse exclusivamente por la disponibilidad material de bienes, no cabe duda de que uno de los indicadores ms importantes en cualquier economa es el SURGXFWR LQWHUQR EUXWR (PIB). El PIB mide el valor de los bienes y servicios que se producen dentro de los lmites geogrficos de un territorio en un determinado perodo de tiempo. Para evitar una doble contabilizacin, es necesario excluir los bienes intermedios, es decir, aquellos que se utilizan como insumo en la produccin de los bienes y servicios que finalmente salen al mercado. Cada uno de los bienes y servicios finales que se produce se valora a su precio de mercado. Si se utilizan los precios de un ao determinado se habla del PIB a precios constantes de ese ao, lo cual permite aislar las variaciones en cantidades y volmenes producidos de los cambios en los precios. En este caso se habla del PIB real, cuyas variaciones captan los cambios en el volumen fsico de produccin en un perodo de tiempo dado, tambin conocidas como crecimiento econmico. Aunque todos los pases calculan el PIB anualmente, algunos entre ellos Colombia tambin lo hacen trimestralmente. Tambin es frecuente que se mida el PIB para regiones geogrficas, como ocurre en Colombia con los departamentos. El nivel de bienestar de la poblacin guarda una estrecha relacin con el producto o ingreso promedio de sus habitantes, normalmente conocido como el producto per capita, que finalmente determina las posibilidades de consumo. Como se observa en los Grficos 1-1 y 1-2, el producto total y el producto por habitante han aumentado de manera sostenida a travs del tiempo en Colombia. Expresado a precios de 1994, en promedio cada colombiano produjo $1.8 millones durante el ao 2003, el doble de lo que produjo en 1970, que a su vez fue el doble de los observado en 1927. Esto quiere decir, que hemos tardado ms de 30 aos en duplicar el producto por habitante. Con un propsito comparativo a nivel internacional, el PIB de cada pas puede medirse tambin en dlares. Para convertir el PIB en moneda nacional a dlares es necesario utilizar la WDVD GH FDPELR, otra variable econmica de uso generalizado y de enorme importancia, que no es otra cosa que el valor de un dlar en trminos de la moneda local, en nuestro caso el peso colombiano. Sin embargo, para fines comparativos esto no es suficiente pues una canasta idntica de bienes y

2 servicios puede tener un precio en dlares muy diferente en un pas que en otro. Por ello, es necesario corregir por las diferencias de precios entre pases, lo cual se logra al aplicar la metodologa de paridad de poder adquisitivo1. Como se aprecia en el Cuadro 1-1, el producto percapita de Colombia en 2000 fue de US $7,010, levemente superior al promedio latinoamericano y dentro del grupo de pases de ingreso medio bajo2. Este nivel de producto es significativamente menor que el de los pases desarrollados, cuyo promedio fue de US $25,7643. Estas diferencias son tan grandes que su explicacin es un tema de enorme inters y relevancia. En general se ha encontrado que las diferencias en los niveles de ingreso entre pases desarrollados y en desarrollo como nosotros- han permanecido relativamente estables desde mediados del siglo pasado. No obstante, las brechas en los niveles de ingreso entre pases eran mucho menores en 1870 que en la actualidad. De acuerdo con Pritchett (1995), en ese entonces el ingreso por habitante de los Estados Unidos era tan solo ocho veces mayor que el del pas ms pobre, mientras que en la actualidad es ms de treinta veces mayor. A pesar que no hay convergencia entre pases ricos y pobres, tambin se ha encontrado que algunos pases con caractersticas relativamente similares tienden a converger. Este ha sido el caso de los pases que pertenecen a la Unin Europea. El dinamismo de una economa ase mide a travs de su tasa de crecimiento, que no es otra cosa que el cambio porcentual en el PIB real. El Grfico 1-3 muestra la tasa de crecimiento del PIB en Colombia desde comienzos del siglo XX. Las barras horizontales sealan los promedios por dcada que, como se aprecia, ascendieron continuamente entre los aos cuarenta y la dcada de los setenta, cuando el crecimiento promedio alcanz su mximo histrico de 5.5% anual. Desde entonces, la economa colombiana ha perdido dinamismo. El crecimiento en los aos ochenta fue de 3.5% y menor an en los noventa cuando promedi un 2.7%. Sin duda, la desaceleracin del crecimiento es el principal problema de la economa colombiana. Para ilustrar la importancia de este fenmeno basta sealar que a la tasa de crecimiento de los aos setenta, el producto tardaba solo 12 aos en duplicarse, mientras a la tasa de los noventa se requieren ms de 22 aos4. Muchos analistas coinciden en sealar que la solucin de los problemas sociales del pas, como la falta de empleo y el aumento de la pobreza, requiere -como condicin necesaria- un mayor crecimiento de la economa. Por ello, a lo largo de este texto analizaremos mltiples aspectos de la economa que pueden explicar el bajo crecimiento. Comenzamos en este capitulo preguntndonos qu, para quin y cmo se produce en la economa.

La medida del PIB que permite comparar de manera ms acertada el nivel de bienestar promedio entre pases es conocida como el PIB corregido por Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), que utilizaremos a lo largo de este libro para hacer comparaciones internacionales. Mientras el PIB en dlares se construye simplemente al dividir el PIB total por la tasa de cambio nominal, el PIB en dlares corregido por PPA se construye multiplicando el PIB en dlares por un factor de conversin que expresa el poder adquisitivo de un dlar en cada pas frente al poder adquisitivo de un dlar en Estados Unidos. En el caso colombiano, el PIB per cpita en dlares en 2001 fue de US$1,890 mientras el PIB per cpita PPA fue de US$6,790. Por lo tanto, un dlar en Colombia puede comprar tantos bienes y servicios como 3.59 dlares en Estados Unidos (6790/1890=3.59). 2 El Banco Mundial clasifica a los pases entre ingreso alto, ingreso medio alto, ingreso medio bajo e ingreso bajo segn su nivel de PIB per cpita. 3 Por pases desarrollados entendemos los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCED), que incluye a Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Espaa, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. 4 Matemticas muy simples ensean que si se divide 70 por la tasa de crecimiento anual de cualquier variable se obtiene el nmero de aos requerido para que la variable se duplique.

3  &RPSRVLFLyQ GHO SURGXFWR 6HFWRUHV HFRQyPLFRV 4Xp VH SURGXFH" Los bienes y servicios que se producen se pueden agrupar en sectores que tienen ciertas afinidades, como la agricultura, la minera, la construccin, las manufacturas y los servicios. La evolucin a travs del tiempo de la estructura productiva es de gran inters pues muestra cmo la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra, as como las decisiones empresariales y gubernamentales pueden estimular ciertas actividades y frenar otras. El grfico 1-4 muestra la participacin de los diferentes sectores productivos en el PIB colombiano en cuatro puntos en el tiempo entre 1970 y 2003. La prdida de importancia del sector agrcola y la mayor participacin de los servicios son los dos hechos ms sobresalientes. La agricultura pas de representar 25% del PIB en 1970 a solamente 14% en 2003, entre otras razones porque el proceso de urbanizacin redujo la disponibilidad de mano de obra en las zonas rurales. Al interior del sector agropecuario sobresale el caso del caf, cuya participacin en el PIB pas de 6% a 2% en el mismo perodo. La minera es el sector con mayor volatilidad en trminos de su peso en la economa, debido a que su produccin depende de hallazgos impredecibles como minas de carbn y pozos petroleros. Aunque la poblacin se concentr en las ciudades, no todos los sectores urbanos crecieron a tasas elevadas. Por ejemplo, la participacin de la industria en el producto aument de 21% del PIB en 1970 a 23% en 1980, pero ha cado desde entonces hasta representar actualmente solo 15% de la produccin en el pas. Por el contrario, la importancia econmica del sector de servicios ha aumentado de manera sistemtica desde 1970. Su participacin pas de 27% en dicho ao a 42% en 2003, lo que lo convierte en el principal sector de la economa. Cabe sealar, sin embargo, que el sector servicios tambin conocido como el sector terciario- es ms diverso y heterogneo que los dems. Incluye actividades tan dismiles como los servicios personales dentro de los cuales el ms importante es el servicio domstico- y las comunicaciones, cuyo comportamiento ha sido al igual que en el resto del mundo- especialmente dinmico gracias a los avances en tecnologa. En Colombia, su participacin en el PIB se elev de 1% en 1980 a 3% en 2003. La evolucin de los diferentes componentes del sector de servicios indica que el comercio y la intermediacin financiera no ganaron importancia dentro del sector, mientras los servicios comunales, sociales y personales ganaron una importancia considerable.5 Este hecho est asociado al incremento en el tamao del gobierno en nuestro pas, un tema trascendental sobre el que volveremos en el captulo 3. Es til reagrupar los diferentes sectores en funcin del grado de comercializacin internacional de los bienes y servicios que producen. Si el bien puede ser exportado o importado en cuyo caso su precio probablemente estar determinado por las condiciones del mercado internacional- se denomina FRPHUFLDOL]DEOH. Si el bien no puede ni venderse ni adquirirse en los mercados internacionales, porque es muy costoso transportarlo, se considera QR FRPHUFLDOL]DEOH. Las flores, textiles, petrleo, automviles son buenos ejemplos de bienes FRPHUFLDOL]DEOHV, en tanto que la edificacin de viviendas y los servicios de peluquera son QR FRPHUFLDOL]DEOHV. Vale la pena
Los servicios comunales, sociales y personales incluyen servicios domsticos, servicios de enseanza de mercado, servicios sociales y de salud de mercado, servicios de asociaciones y esparcimiento y otros servicios de mercado y servicios del gobierno.
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4 anotar, sin embargo, que dados los avances tecnolgicos en transporte y comunicaciones, cada da menos productos pertenecen a esta ltima categora. El grfico 1-5 presenta la composicin de la produccin de acuerdo a una clasificacin en la que de manera arbitraria se ha considerado que los productos de la agricultura, ganadera, pesca, minera e industria son FRPHUFLDOL]DEOHV. 5HJLRQHV HFRQyPLFDV 'yQGH VH SURGXFH" Poltica y administrativamente, Colombia esta dividido en 32 departamentos y Bogot, Distrito Capital. Los 32 departamentos pueden agruparse en cuatro regiones: Costa Caribe, Centro Oriente, Antioquia y Eje Cafetero, Pacifico y Orinoqua-Amazona6. Afortunadamente, desde 1950 existe informacin sobre el producto de cada una de estas entidades territoriales, lo que permite analizar la composicin regional del producto en cada punto del tiempo, as como su evolucin a travs de los aos. De acuerdo a los datos del ao 2000, Bogot concentra el 21,6% de la produccin del pas, seguida muy de cerca de la regin Centro Oriente (19,9%), Antioquia y el Eje Cafetero (19,6%), la Costa Caribe (15,7%) y Pacifico (15,1%). Un escaso 5,7% de la poblacin del pas reside en los departamentos de la Orinoqua y la Amazona, razn por la cual solo contribuyen con el 8,1% de la produccin. Dado que estos departamentos cubren 45% de los 1.132.650 Km2 que conforman el territorio nacional es claro que, desde el punto de vista geogrfico, tanto la produccin y la poblacin colombiana se encuentran altamente concentradas en la regin andina y las costas. Sin embargo, por diversas razones -entre las que sobresalen los hallazgos petroleros y los cultivos ilcitos- la produccin de la Orinoqua y la Amazona ha aumentado aceleradamente en las ltimas dos dcadas, de la mano de los mayores flujos migratorios desde otras regiones del pas. Ms concretamente, entre 1980 y 2000 las regiones que ganaron participacin en la produccin nacional fueron Bogot, Caribe y Orinoqua-Amazona, mientras que las que pedieron fueron Centro Oriente, Pacfico y Antioquia y el Eje Cafetero. Entre 1960 y 1995, Colombia fue un caso exitoso de convergencia regional. Es decir, las diferencias en el nivel de ingreso entre regiones se acortaron con el paso de los aos, lo que implica que el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los departamentos inicialmente ms pobres. De hecho en 1960, Bogot tena el ingreso por habitante ms alto del pas. Su ingreso era 6,1 veces mayor que el de Choc, el departamento ms pobre de Colombia. En 1995, esta diferencia se haba acortado a 5,2 veces. Choc an ocupaba esa posicin mientras que el departamento ms rico pas a ser Casanare, donde se concentraron los principales hallazgos petroleros de los ltimos aos. No obstante, entre 1996 y 1999 el proceso de convergencia se revers, al ampliarse la brecha entre el ingreso del departamento ms rico y el del ms pobre (Grfico 1-6). En los primeros aos del siglo XXI, la disparidad entre los ingresos regionales ha disminuido pero contina en niveles relativamente altos. En el cuadro 1-2 se presenta el PIB por habitante departamental para el perodo comprendido entre 1960 y 20017.
La regin centro oriente est conformada por: Cundinamarca, Santander, Norte de Santander, Boyac, Tolima y Huila. La Costa Caribe la componen Atlntico, Bolvar, Cesar, Magdalena, La Guajira, Crdoba, Sucre y San Andrs y Providencia. La regin de Antioquia y el eje cafetero la conforman Antioquia, Quindo, Risaralda y Caldas. La regin Costa Pacifico est compuesta por Valle del Cauca, Nario, Cauca y Choc. La regin Orinoqua-Amazona la componen: Amazonas, Arauca, Caquet, Casanare, Guaina, Guaviare, Meta, Putumayo, Vaups y Vichada. 7 El fuerte aumento de la brecha del PIB por habitante durante los ltimos aos del siglo XX se explica por el auge de los yacimientos de recursos mineros, especialmente de petrleo, en Casanare y Arauca. En efecto, estos dos
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 /D ,GHQWLGDG 0DFURHFRQyPLFD La diversidad de bienes y servicios ofrecidos en la economa debe tener compradores. La GHPDQGD DJUHJDGD es precisamente la suma de bienes y servicios que adquieren en su conjunto las familias, las empresas, el gobierno y los extranjeros. Dichas compras pueden satisfacer una necesidad inmediata (en cuyo caso se denominan consumo) o permitir un mayor nivel de produccin futura (en cuyo caso se denominan inversin). Las compras que realizan los extranjeros se consideran por separado y se denominan exportaciones. En trminos ms precisos, la demanda agregada es la suma de estos componentes, es decir:

'HPDQGD $JUHJDGD

'HPDQGD = & + , + * + ;

(1.1)

Donde & es el consumo privado (de hogares y empresas), , la inversin total, que puede ser pblica o privada, * es el consumo del gobierno y ; las exportaciones. Ahora bien, la produccin de bienes y servicios dentro del territorio, es decir el PIB, se puede complementar con las importaciones que provienen del exterior, que llamaremos 0. La suma de estos dos elementos conforma la oferta, esto es:

2IHUWD = 3,% + 0

(1.2)

Dado que los bienes y servicios producidos e importados al pas deben ser comprados por alguien, la oferta debe ser igual a la demanda, lo que implica que siempre se cumple la identidad macroeconmica bsica:
3,% = < = & + , + * + ; - 0

(1.3)

Es decir, el PIB es igual a la suma del consumo privado, la inversin, el consumo pblico y, por ltimo, el balance entre exportaciones e importaciones de bienes y servicios. En las economas abiertas es frecuente que el trabajo y el capital de un pas presten servicios en el exterior, lo que implica que devenguen ingresos en un rea geogrfica diferente a su nacin. Los ingresos netos de factores (INF) son la diferencia entre las remuneraciones a los factores de produccin nacionales en el exterior y las remuneraciones a los factores productivos extranjeros en el pas. Cuando los ingresos netos de factores se le suman al balance de bienes y servicios se obtiene el balance de CXHQWD &RUULHQWH (CC):

departamentos presentaron los niveles de PIB per cpita ms altos del pas durante la dcada de los noventa. Aunque el PIB per cpita es un buen indicador del bienestar de un pas o regin, el caso colombiano permite observar que el ingreso por habitante no es una medida suficiente e inequvoca para determinar el bienestar de la poblacin. Es poco probable que el nivel de vida promedio de los habitantes de Arauca y Casanare sea superior al de las personas que viven en Bogot, Valle del Cauca o Antioquia, a pesar de que el PIB per cpita de aquellos departamentos es mayor. As, el bienestar de la poblacin no depende exclusivamente de la cantidad de recursos disponibles sino de las polticas sociales y redistributivas que adopten los gobiernos nacionales y regionales.

6
&& = ; - 0 + ,1)

(1.4)

A diferencia del PIB, el producto nacional bruto (PNB) mide la produccin que se genera a partir de trabajo y capital propiedad de colombianos, sin importar el lugar donde se realiza la actividad. Es decir, est definido por la siguiente identidad:
31% = 3,% + ,1) = & + , + * + &&

(1.5)

 /RV &RPSRQHQWHV GH OD 'HPDQGD $JUHJDGD 3DUD TXLpQ VH SURGXFH" En Colombia, as como en la gran mayora de pases, el consumo privado es el componente ms importante y estable del PIB. Esto es lgico, toda vez que el principal objetivo de la economa es satisfacer necesidades inmediatas de la poblacin. De hecho, el consumo del sector privado ha representado cerca de 65% del PIB desde 1994. Una particularidad de este componente de la demanda es que tiende a ser ms estable que el producto. De hecho, como puede verse en el grfico 1-7, el consumo privado vara menos que el PIB total debido a que los hogares tratan de estabilizar su consumo porque as maximizan su bienestar (su tasa de crecimiento ha oscilado menos). Durante los aos noventa, tanto el PIB como el consumo privado fluctuaron ms de lo que hasta entonces era normal, en parte como reflejo del fuerte crecimiento y la posterior cada del consumo privado. Los gobiernos tambin adquieren una parte considerable del producto para proveer inmediatamente bienes y servicios a toda la sociedad, como seguridad, justicia, educacin y salud. Como se aprecia en el Grfico 1-8, el consumo pblico pas de representar 10% del PIB en 1991 a 21% en 2003. En el caso del sector privado, las empresas que deseen aumentar su capacidad productiva deben invertir en maquinaria, equipos y edificios. En Colombia la tasa de inversin privada (esto es la participacin de la inversin del sector privado en el PIB) ha mostrado una tendencia descendente en la ltima dcada. De hecho, la inversin del sector privado pas de representar ms de 20% del producto en 1995 a solo 11% en 1999. Esto resulta preocupante pues existe una copiosa literatura internacional que demuestra que la inversin es el principal determinante del crecimiento econmico. Si una economa no destina recursos a la inversin, es decir a acumular capital para producir, lo ms probable es que no crezca. Algunos autores han encontrado que la inversin en maquinaria y equipo, en particular, es un determinante fundamental del crecimiento econmico (De Long y Summers 1991). En efecto, fue precisamente la revolucin industrial inglesa, basada en mquinas, la causante del despegue del crecimiento econmico en Europa. Esto se debe a que la inversin aumenta el acervo de capital de la economa, pero adicionalmente la maquinaria permite aumentar la eficiencia de los procesos productivos. Parte de la formacin de capital corre por cuenta del sector pblico. Como veremos en detalle en el captulo 3, existen algunas inversiones que por su dimensin y carcter realiza el gobierno, particularmente en el campo de la infraestructura. Este es el caso, por ejemplo, de la construccin de carreteras, hidroelctricas y acueductos. Si bien en aos recientes el sector privado ha adquirido un papel importante en la realizacin de este tipo de inversiones, no ha logrado reemplazar por completo al Estado. De acuerdo con las cifras del Grfico 1-9, la participacin de

7 la inversin pblica en el PIB mostr una tendencia creciente hasta mediados de los ochenta, pero desde entonces ha estado disminuyendo su importancia dentro de la inversin total. Esta ha sido, adicionalmente, menos voltil que la inversin privada. El grfico tambin revela que como un todo, la inversin en Colombia ha fluctuado alrededor de 17% del PIB desde 1950, y que su cada reciente rompe totalmente con esta tendencia. Hasta ahora hemos visto que una parte de los bienes y servicios que se producen los compra el sector privado y otra parte el sector pblico, bien sea para su consumo inmediato o para ampliar las posibilidades de produccin futura. El total de compras que hace el gobierno representa el tamao del Estado o participacin de Estado en la economa. En el caso colombiano, la suma de consumo e inversin pblica que se muestra en el grfico 1-8 ha sido creciente, especialmente a partir de la dcada de los noventa. En trminos comparativos, Colombia pas de ser un pas con un Estado pequeo en el contexto internacional, a contar con un aparato estatal que en 2003 gastaba ms del 27% de todo el ingreso del pas. El cuadro 1-3 permite observar la posicin de Colombia frente a diferentes grupos de pases. Es interesante notar que el crecimiento del tamao del Estado en Colombia tan solo le ha permitido al pas alcanzar en aos recientes al tamao promedio de los Estados en Amrica Latina. Es decir que mientras en los pases latinoamericanos el tamao del Estado no ha variado sustancialmente, durante la dcada de los noventa el Estado colombiano creci hasta alcanzar un tamao similar al de los pases de la regin. Los pases de ingreso medio tambin han tenido histricamente Estados de mayor tamao, y an ms los pases desarrollados (miembros de la OCED). Comparativamente a nivel mundial, sin duda Colombia tuvo hasta los ochenta un Estado muy pequeo. El ltimo componente de la identidad macroeconmica es la diferencia entre exportaciones e importaciones de bienes y servicios, conocida como balanza comercial o exportaciones netas. A nivel internacional, las series de exportaciones e importaciones como proporcin del PIB muestran una tendencia ascendente, especialmente durante la posguerra. En el caso colombiano, las importaciones representaron cerca del 15% del producto hasta comienzos de los aos noventa cuando se eliminaron ciertas barreras que restringan el acceso a productos extranjeros. En la ltima dcada, las importaciones se han elevado a cerca de 20% del producto. Por su parte, con ciertas excepciones como los aos ochenta, las exportaciones han estado por debajo de las importaciones. Esto implica la frecuente presencia de balanzas comerciales deficitarias. El Grfico 1-10 presenta la evolucin tanto de importaciones como de exportaciones como porcentaje del PIB para el perodo 1960-2000. Unas y otras fueron relativamente estables hasta los noventa, al fluctuar alrededor de 15% del producto. A partir de entonces han alcanzado casi el 20% del PIB, como resultado de una mayor exposicin de la economa colombiana a los mercados mundiales. Los Cuadros 1-4 y 1-5 comparan la participacin de exportaciones e importaciones, respectivamente, en el PIB de diferentes grupos de pases a nivel mundial. En general es posible observar que Colombia es un pas considerablemente menos abierto al comercio internacional que otros pases, y aunque la participacin del sector externo dentro de la economa ha aumentado, lo ha hecho menos que en otras regiones del mundo. Tanto los pases ms desarrollados como los de la regin de Asia del Este y el Pacfico tienen participaciones promedio de sus exportaciones e importaciones de ms del doble que Colombia, y esto ha sido una constante desde los aos setenta. En el grfico 1-11 se ilustra el comportamiento de los balances comercial (que incluye los bienes y servicios no factoriales) y en cuenta corriente (a la que se le aaden los servicios factoriales).

8 Como se aprecia, los dos balances han tenido histricamente un comportamiento muy similar, lo que implica que los ingresos netos de factores han sido relativamente estables y de poca magnitud.  $KRUUR H ,QYHUVLyQ

Para que una economa pueda invertir es necesario que parte de su producto no sea consumido. El DKRUUR SULYDGR es precisamente la diferencia entre el ingreso disponible despus del pago de impuestos y el consumo de los hogares y empresas. Es decir,

6 = < - 7 - &

(1.6)

donde T son los impuestos pagados por el sector privado. Por su parte, el DKRUUR S~EOLFR es la diferencia entre los ingresos percibidos por el Estado, provenientes del recaudo de impuestos principalmente, y su gasto corriente o consumo. Esto es,

6 = 7 - *

(1.7)

As mismo, la suma de ahorro pblico y ahorro privado constituye el ahorro domstico y es equivalente al ingreso total menos el consumo privado y publico

6  + 6   = 6
  = < - & - *

(1.8)

Dada la identidad macroeconmica bsica (ecuacin 5), el ahorro domestico sirve para financiar la inversin y el supervit en cuenta corriente con el exterior.

6  = , + &&

(1.9)

Esto es, cuando las exportaciones superan las importaciones de bienes y servicios, el pas debe financiar con su ahorro a los extranjeros que compran sus productos. Esto quiere decir que acumula activos en el exterior o, lo que es igual, los extranjeros adquieren obligaciones para repagar en el futuro la diferencia. Por el contrario, cuando se registra un dficit en la cuenta corriente alguien desde el exterior debe aportar su ahorro para el financiamiento de esta. El ahorro externo es simplemente el negativo de la cuenta corriente. Por ello, puede reescribirse la ecuacin anterior como:

6 !#" + 6  = ,

(1.10)

El grafico 1-12 muestra las tendencias de largo plazo del ahorro desagregado en sus tres componentes: Pblico, privado y externo. Cabe destacar que el ahorro privado ha sido relativamente estable. Por el contrario, el ahorro externo (el dficit de la cuenta corriente) presenta una alta volatilidad. Hasta hace unos aos el ahorro pblico guard una estrecha relacin inversa con el ahorro externo. Este patrn es atribuible a la fuerte interdependencia que existi por dcadas entre los principales rubros de exportacin y las finanzas pblicas. Es decir, cuando

9 caan las exportaciones de caf aumentaba el dficit en la cuenta corriente (ahorro externo) y caa el ahorro pblico, debido a los menores ingresos del gobierno. Por ello, el ahorro externo actu como sustituto del ahorro pblico en la financiacin de la inversin en Colombia. Sin embargo, en los ltimos aos cayeron tanto el ahorro externo como el ahorro pblico, lo que inevitablemente gener una estrepitosa disminucin de la inversin.  /D 2IHUWD &yPR VH SURGXFH"

 0DQR GH 2EUD \ &DSLWDO +XPDQR El trabajo humano es el punto de partida obligatorio en el anlisis de los factores productivos. Es evidente que el trabajo humano no es homogneo, es decir, que existen personas con mayores habilidades o conocimientos, lo que les permite obtener ms producto en menos tiempo. El FDSLWDO KXPDQR capta el conjunto de calificaciones y conocimientos adquiridos por los trabajadores, que aumentan su productividad en comparacin con el trabajador sin ninguna clase de preparacin. El capital humano est ntimamente relacionado con la educacin, la cual se obtiene de manera intencional o directa en escuelas o universidades. Ahora bien, tambin es posible adquirir capital humano mediante la acumulacin de experiencia en el trabajo. La acumulacin de capital humano tambin est ntimamente relacionada con la nutricin y la salud dado que las personas mejor alimentadas y ms saludables son ms productivas en el trabajo. La inversin en educacin y capacitacin generalmente ocurre en tres etapas. La primera sucede en la niez y, por ende, depende principalmente del capital humano de los padres. La segunda etapa ocurre cuando los individuos se dedican a estudios secundarios, universitarios o en centros de enseanza tcnica y/o vocacional. En la tercera y ltima etapa, cuando los individuos entran al mercado laboral, las inversiones en capital humano se realizan en estudios de tiempo parcial y en programas de entrenamiento. En trminos generales, la decisin individual de inversin en capital humano depende de la rapidez del aprendizaje, de las aspiraciones y expectativas de ingresos futuros, de los costos que representa la inversin -tanto los que involucra la formacin como los ingresos que dejan de percibirse durante la capacitacin misma- y del acceso a recursos financieros. Este ltimo aspecto es crucial ya que pocas personas pueden acceder a la educacin superior debido a las restricciones econmicas que los obligan a vincularse al mercado laboral antes de concluir su etapa formativa. Como toda inversin, la formacin de capital humano es remunerada por el mercado bajo la forma de mayores salarios. Ms adelante estudiaremos el papel de la tecnologa en el proceso productivo. En este punto es importante destacar la complementariedad entre la tecnologa y el capital humano. Las nuevas tecnologas surgen del conocimiento por lo que requieren trabajadores ms educados y capacitados. Al tratarse de un concepto bastante amplio, es difcil medir con precisin el capital humano de una sociedad en un punto del tiempo. Una buena aproximacin es el nmero promedio de aos de

 /RV )DFWRUHV GH 3URGXFFLyQ

Una pregunta fundamental en economa tiene que ver con la forma como se elabora el producto. Adems de materias primas, para producir es necesario combinar IDFWRUHV GH SURGXFFLyQ. Los factores de produccin incluyen la mano de obra, el capital humano, el capital fsico y los recursos naturales. La forma especfica de mezclar factores es lo que se denomina WHFQRORJtD.

10 educacin o escolaridad de la poblacin, que puede medirse a partir de los censos de poblacin o de las encuestas que peridicamente se realizan a los hogares. Por ejemplo, en 2000 cada individuo colombiano tuvo en promedio 5.3 aos de escolaridad. Aunque el pas ha hecho avances importantes, este nivel es precario cuando se compara con otros pases y regiones del mundo. A travs de este indicador, el cuadro 1-6 compara los niveles de capital humano entre Colombia y otras regiones del mundo. Entre 1970 y 2000 el pas logr aumentar ms de dos aos de educacin por persona en promedio, lo que a pesar de ser un avance significativo en trminos de acumulacin de capital humano, se queda corto frente a los avances de otras regiones y grupos de pases. El cuadro permite ver que entre 1970 y 1980 Colombia igual el promedio latinoamericano en aos de escolaridad, pero posteriormente se qued rezagada. Los 5,3 aos promedio de escolaridad que la regin reportaba para 1990 son exactamente los que presenta Colombia diez aos despus. Frente a otros grupos de pases las diferencias son an mayores. Los aos de escolaridad son casi el doble en los pases de la OCED, y la brecha con Colombia se ha ampliado levemente. Mientras en 1970 la diferencia era de 4,6 aos por persona, en 2000 la brecha fue de 4,7 aos. Frente a los pases de Asia del Este y el Pacfico la brecha en trminos de aos promedio de escolaridad se ha ampliado considerablemente. En efecto, las tasas de acumulacin de capital humano en esa regin han sido mucho mayores que las de Colombia. El asitico promedio pas de contar con 2,7 aos de escolaridad ms que el colombiano promedio en 1970, a tener 3,5 aos ms de escolaridad en 2000. Incluso frente a todo el grupo de pases de ingreso medio bajo Colombia se encuentra rezagada. El cuadro permite concluir que el capital humano sigue siendo escaso en Colombia, tanto en trminos absolutos como en relacin al resto del mundo. El Grfico 1-13 presenta el comportamiento de los aos promedio de educacin en Colombia durante el ltimo medio siglo para la poblacin mayor de 15 aos. En 1960, en promedio cada colombiano contaba con 3,2 aos de educacin. Este nivel se mantuvo prcticamente estable hasta principios de los aos setenta. A partir de ese momento y por espacio de una dcada se registr un incremento ms acelerado hasta alcanzar, en 1975, 4,3 aos promedio. Desde entonces se ha mantenido una tendencia positiva y estable. Llama la atencin que la equidad de gnero ha mejorado con el tiempo. Como se observa en el grfico las mujeres presentan el aumento ms significativo ya que sus aos promedio de educacin se incrementaron sustancialmente, al pasar de 3,05 en 1960 a 5,66 en 2000, mientras que para los hombres este indicador aument de 3,4 a 4,9 aos en el mismo perodo. El nivel educativo de las mujeres fue inferior al de los hombres hasta 1980, pero a partir de entonces las tasas de acumulacin de capital humano de las mujeres han sido superiores a las de los hombres, tal que en la actualidad ellas presentan ms aos de escolaridad. En efecto, la escolaridad de los hombres se estanc entre 1980 y 1990, mientras las mujeres aumentaron su escolaridad de manera constante. En 2000 una colombiana tena en promedio 0,78 aos de escolaridad ms que un colombiano, mientras que en 1960 la situacin eran inversa, pues un colombiano en promedio tena 0,3 aos ms de escolaridad que una colombiana. En resumen, la efectividad del trabajo aumenta con el capital humano. Por ello, tanto el crecimiento de la poblacin en edad de trabajar, como su mayor nivel educativo contribuyen a incrementar la disponibilidad de este factor productivo. En Colombia tanto los aos promedio de educacin de la poblacin como la poblacin misma han aumentado de manera importante. Mientras para 1964 la poblacin en edad de trabajar (entre 12 y 65 aos) alcanzaba los 8.8 millones de personas, el censo de 1993 report 20.2 millones, es decir, ms del doble. Para 2003,

11 el DANE estima la poblacin en edad de trabajar en 28.2 millones de personas. Como puede verse, el crecimiento de la fuerza laboral potencial en Colombia ha sido muy considerable, lo cual representa al mismo tiempo una oportunidad en trminos de posibilidades de mayor crecimiento econmico, pero a la vez un reto pues el mercado laboral debe ser capaz de absorber este fuerte incremento en la oferta de trabajo.  (O &DSLWDO )tVLFR El continuo proceso de inversin permite acumular un acervo de maquinas, equipos, edificaciones, carreteras o hidroelctricas, que constituyen el capital fsico de la economa. Dicho capital se deprecia con su uso, razn por la cual una parte de la inversin simplemente repone su desgaste natural. Al igual que con el capital humano, no existe una medicin exacta del acervo o VWRFN de capital fsico en un punto en el tiempo. Para ello habra que agregar el valor de todas las maquinas, equipos, edificaciones y obras civiles, lo cual implica complejos problemas contables. Sin embargo, es posible aproximarse a este valor de una manera indirecta dado que el capital existente en cada punto del tiempo es resultado de las decisiones de inversin pasadas. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el capital se deprecia y desgasta con el uso y el paso del tiempo, razn por la cual no se puede simplemente sumar la inversin pasada para obtener el stock de capital actual. Para sortear este problema se aplica el mtodo de los inventarios perpetuos que consiste en tomar un ao inicial suficientemente lejano en el tiempo en el cual se supone que el VWRFN de capital es igual a la inversin que se haya realizado ese ao. Es decir, se supone que no exista capital previamente. Para el ao siguiente se calcula el nuevo capital como el capital del ao anterior menos su depreciacin, y se le aade la inversin realizada ese ao. La ecuacin que describe este proceso de acumulacin toma la siguiente forma:

. $ = . $ % 1 (1 - d ) + , $

(1.11)

donde . es el stock de capital fsico, d es la tasa de depreciacin anual del capital (que se supone entre 3 y 8%) e , es la inversin en capital fsico. Si se resuelve recursivamente esta expresin se obtiene una nueva ecuacin en la que el stock de capital actual aparece como la sumatoria de inversiones previas, adecuadamente depreciadas por su desgaste:

.( = & )

' {, ) (1 - d ) } ( ( )
0

(1.12)

Dado lo anterior, es natural que la evolucin del stock de capital siga de cerca el comportamiento de la inversin. Como se puede ver en el grfico 1-14, el stock de capital total como porcentaje del PIB disminuy a lo largo del siglo pasado, con excepcin de un repunte a finales de los aos noventa. Lo anterior indica que, a pesar de que el capital se ha incrementado a lo largo del siglo XX, su tasa de crecimiento ha sido menor que la del producto. Por lo tanto, con el tiempo el capital se ha utilizado con mayor eficiencia, pues mientras en 1925 eran necesarios 5 pesos de capital para generar un peso de producto, en 1992 eran necesarios solo 2,5 pesos de capital para producir 1 peso en bienes y servicios.

12 Como vimos, la inversin que realiza el sector pblico se destina a la construccin de vas, redes de comunicaciones, puertos, hidroelctricas, acueductos, que conforman un tipo especial de capital fsico, denominado LQIUDHVWUXFWXUD. La infraestructura fsica juega un papel fundamental en el crecimiento, debido a que est estrechamente ligada con la eficiencia del aparato productivo, y se hace particularmente relevante en economas que buscan la integracin internacional y el acceso a los mercados mundiales, pues el comercio con el resto del mundo requiere costos de transporte y tiempos de envo reducidos. La produccin de bienes y servicios se ve beneficiada con la presencia de infraestructura fsica, de tal forma que con la misma cantidad de factores productivos y de insumos, una mejor infraestructura permite producir mayores cantidades de bienes y servicios. Aunque la infraestructura hace parte del capital fsico de la economa, se diferencia del resto del capital en que por su naturaleza misma muchos productores pueden beneficiarse de ella al mismo tiempo, en contraste a lo que ocurre con una mquina, que solo puede ser utilizada por la empresa propietaria. Los efectos de la infraestructura sobre la economa generalmente tienen alcances geogrficos limitados, por lo cual las diferencias en infraestructura fsica pueden ser importantes para explicar el desempeo econmico diferencial entre zonas geogrficas. Colombia se encuentra rezagada en trminos de infraestructura fsica en comparacin a otros pases, incluso frente a los de ingreso similar. Sectores como el de las vas de comunicacin han crecido menos que el PIB durante el siglo, aunque en otros los avances han sido ms considerables, como en las telecomunicaciones y la energa elctrica. El grfico 1-15 muestra la evolucin de dos tipos de infraestructura fundamentales para el desarrollo econmico, los kilmetros de carreteras y los kilmetros de vas frreas. En Colombia, como en muchos otros pases, las vas frreas crecieron de manera importante hasta mediados del siglo pasado, pero desde entonces han perdido importancia gracias al dinamismo del transporte por carretera. De hecho, las vas frreas pasaron de 565 kilmetros en 1905 a 3.436 kilmetros en 1970, para luego caer a tan solo 1,983 kilmetros en 1999. en contraste, a principios de siglo las carreteras no sobrepasaban los 200 kilmetros, en 1949 llegaban a un poco menos de menos de 20,000 kilmetros, para culminar el siglo en 90,000 kilmetros. Aunque esto ltimo significa que este tipo de infraestructura se ha multiplicado casi por cinco en medio siglo, el PIB se ha multiplicado, en trminos reales, ms de quince veces en el mismo lapso de tiempo. Es decir que la infraestructura ha crecido a tasas considerablemente menores que el producto. El Captulo 3 expone ampliamente la dinmica de la infraestructura fsica en Colombia en las ltimas dcadas y resalta la importancia que ha tenido el sector pblico en su desarrollo.  /D 7HFQRORJtD 4Xp HV \ FyPR VH PLGH" La disponibilidad de capital fsico (privado y pblico), trabajo y capital humano es sin duda decisiva a la hora de determinar las posibilidades de produccin de una economa. Sin embargo, la tecnologa -es decir, la forma especfica en que se combinan y mezclan los factores productivos- es igualmente relevante. A diferencia de los factores productivos, que son objetos fsicos, la tecnologa est constituida por ideas y conceptos abstractos. Esto tiene implicaciones importantes, porque si bien tanto los REMHWRV como las LGHDV son bienes econmicos, los primeros hacen referencia a los bienes fsicos o a factores productivos que tienen un FRVWR GH RSRUWXQLGDG. Es decir, compartir una maquina o el conocimiento adquirido mediante la educacin tiene un costo para quien lo posee. Compartir las ideas, en cambio, no implica ningn costo de oportunidad. En general, el nivel tecnolgico de una economa tiene que ver con las LGHDV que generan las personas. Las ideas son las instrucciones que permiten combinar recursos fsicos

13 limitados como el capital y el trabajo para producir bienes y servicios ms valiosos. La tecnologa puede tomar muchas formas, entre ellas los conocimientos comunes o los conocimientos patentados. Una nueva idea puede lograr mejorar la HILFLHQFLD de un proceso productivo. Esto quiere decir que con los mismos factores productivos se obtiene ms producto. Como las ideas pueden ser utilizadas por otras empresas sin costo alguno, aparece posible que en la economa en su conjunto el crecimiento del producto exceda el ritmo de acumulacin de factores de produccin. Esto implica que las posibilidades de crecimiento son muy amplias y no estn limitadas por la disponibilidad de factores productivos. Ahora bien, vale la pena sealar que sin capital humano es difcil producir ideas e innovar. De hecho, las personas con mayor nivel de preparacin y entrenamiento tienen mayor capacidad para ensayar, experimentar, conjeturar y formular hiptesis. Por ello, el capital humano adems de contribuir directamente a la produccin, lo hace indirectamente a travs del mejoramiento de la tecnologa. El FDPELR WpFQLFR R WHFQROyJLFR es precisamente el incremento en el producto que no puede explicarse con el incremento en los factores productivos. Medir el cambio tecnolgico es una tarea difcil a la que los economistas le han dedicado especial atencin. Dado que la tecnologa no es directamente observable, es necesario encontrar formas indirectas de aproximacin. En el apndice 1 de este capitulo se presenta una metodologa convencional en la que la tecnologa se mide como la diferencia entre la produccin efectivamente observada y la produccin explicada por el uso de capital fsico, mano de obra y capital humano. En este sentido, la tecnologa es un residuo no explicado por los factores productivos convencionales. Cuando el producto aumenta en exceso de lo que explican los factores productivos se habla de cambio tcnico positivo. Como esto implica que la mano de obra, el capital fsico y el capital humano se vuelven ms productivos, comnmente se habla de un incremento el la productividad total de los factores o PTF. Por supuesto, cuando la PTF cae quiere decir que algo anda mal en la economa y que con los mismos factores ahora se obtiene menos producto. En sntesis, la SURGXFWLYLGDG es fundamental para entender el proceso de crecimiento econmico de largo plazo de cualquier economa. Cuando ocurre una mejora tecnolgica, es decir, cuando aumenta la productividad, la economa ampla sus posibilidades de consumo sin incurrir en costo adicional alguno. Por lo general, los aumentos en la cantidad de capital, trabajo y educacin de los pases no pueden explicar el aumento en la produccin total de la economa, lo cual sugiere que la productividad debe haber aumentado tambin con el tiempo. En suma, el crecimiento de la productividad es uno de los elementos ms importantes para entender cmo puede crecer el producto por trabajador y el nivel de vida de los pases. Un excelente ejemplo del potencial que ofrece la tecnologa como multiplicadora de las posibilidades de aumento en la productividad son los recientes adelantos en la tecnologa computacional y su impacto sobre la llamada QXHYD HFRQRPtD. La reduccin en los costos de comunicaciones ha sido dramtica y se ha traducido en mejoras sustanciales en productividad, que los economistas han sealado como la explicacin del fuerte crecimiento econmico estadounidense en los aos noventa.

14 Las diferencias en los niveles de productividad explican las grandes disparidades en los niveles de vida entre pases. Una comparacin entre Estados Unidos (el pas con mayor nivel tecnolgico en el mundo) y Colombia puede hacerlo evidente. En 1999 el estadounidense promedio tuvo un ingreso de US$30,000, mientras el colombiano promedio tuvo un ingreso de US$5,9008. Es decir que en ese ao un norteamericano cualquiera produjo ms de cinco veces lo que produjo un colombiano, o de manera equivalente, que en tan solo dos meses y medio produjo lo que un colombiano en todo el ao. Semejantes diferencias en la productividad de los trabajadores de los diferentes pases no pueden ser explicadas nicamente por las diferencias en los niveles de capital fsico y humano entre ellos. Aunque es cierto que los norteamericanos cuentan con mayores niveles de escolaridad y mayor dotacin de mquinas por persona que los colombianos, las diferencias en la cantidad de factores productivos no son suficientes para que los estadounidenses sean cinco veces ms productivos que los colombianos. Necesariamente debe ocurrir que los primeros cuentan con tecnologas muy superiores que les permiten producir ms bienes y servicios con menos cantidad de factores de produccin. Por esto los economistas han enfocado una parte importante de sus esfuerzos en explicar qu puede generar diferencias tan marcadas en los niveles de productividad entre pases. 5HFXDGUR  (FRQRPtD \ &XOLQDULD Lo que ocurre en el aparato productivo es muy similar al funcionamiento de una cocina. As como en la economa se utilizan capital, trabajo y conocimientos para producir bienes y servicios, en la cocina se utilizan hornos, batidoras y neveras (capital fsico) y cocineros (mano de obra y capital humano). Las recetas son anlogas a la tecnologa, pues determinan las combinaciones de insumos necesarios para elaborar un plato. Las posibilidades de innovacin de un cocinero entrenado y experimentado son inmensas. Con pocos ingredientes puede contar literalmente con millones de formas alternativas de combinarlos. Si mediante la experimentacin con diversas combinaciones el cocinero encuentra una receta que le permite obtener ms producto con los mismos insumos habr generado un aumento en su productividad. Aunque con ms hornos y horas de trabajo se podra producir ms, seguramente demasiados hornos y muchas horas de trabajo (o muchos cocineros en la misma cocina) no seran capaces de aumentar la produccin de manera sostenida, mientras que las innovaciones tecnolgicas, como nuevas recetas, pueden aumentar la produccin casi indefinidamente. Adems, las recetas que desarrolle un cocinero pueden ser utilizadas por cualquier otro cocinero, ampliando de manera sorprendente las posibilidades de aumento en la satisfaccin de los consumidores. Aunque muchas combinaciones de insumos probablemente no resulten en platos agradables, de seguro hay gran cantidad de posibles recetas que el cocinero no habr explorado. Al igual que en la economa, la innovacin en la cocina no solo se basa en el descubrimiento de grandes ideas como el horno microondas, sino que las pequeas ideas que simplemente reorganizan procesos productivos, una tras otra pueden conducir a aumentos muy considerables de la productividad. En efecto, muchas de las ganancias en productividad provienen de pequeos cambios en la forma como se organizan los procesos productivos. Esto es lo que se denomina el mejoramiento continuo. Si la elaboracin de un plato requiere 30 pasos independientes, habra en total 2.65 x 1032 (30!) formas diferentes de organizar este proceso productivo. Con seguridad sera absurdo implementar muchas de ellas, pero no obstante siempre habr formas hasta el momento no ensayadas, y es muy probable que la secuencia particular que se utiliza no sea la mejor de todas. La innovacin en el desarrollo de los computadores es un excelente ejemplo de los aumentos en productividad que puede generar una
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Dlares corrientes corregidos por el poder de paridad de compra.

15 simple reorganizacin de una misma cantidad de insumos. Los computadores personales de hace diez aos y los actuales estn construidos con aproximadamente la misma cantidad de plsticos, cables, fibras y metales. No obstante, simples cambios en las interconexiones en su interior han elevado la velocidad de procesamiento en ms de 14 veces en menos de una dcada. Detrs de una nueva forma de organizar las conexiones en un microprocesador lo que se encuentra es una pequea pero poderosa idea. El aumento de la productividad puede lograrse de otras maneras, por ejemplo contando con una mejor infraestructura. Si la cocina es muy grande, de forma que los ingredientes se encuentran unos muy lejos de otros, el trabajo del cocinero tomar ms tiempo. Sera ms eficiente si el cocinero pudiera disponer ms rpido de todos los insumos. Entre menor sea la distancia que haya entre la bodega, la nevera, la batidora y el horno, mayor ser el producto por hora de trabajo. La infraestructura fsica, al reducir los tiempos de transporte y comunicacin, puede generar aumentos en la productividad.  'HWHUPLQDQWHV GH OD 3URGXFWLYLGDG Si el cocinero que desarrolla una receta nueva no puede beneficiarse econmicamente de su innovacin no va a tener incentivos para experimentar. El crecimiento de la productividad, en efecto, est muy ligado al tipo de polticas que garanticen a quienes desarrollan nuevas ideas la posibilidad de percibir los beneficios econmicos que ellas generan. La revolucin industrial es un buen ejemplo de una serie de desarrollos tecnolgicos como la energa a vapor, los ferrocarriles o la organizacin de la produccin en cadena, que permitieron producir de manera mucho ms eficiente. Para que tal cantidad de nuevas ideas se desarrollara fue necesario que ocurriera un cambio institucional en Inglaterra, que garantiz a los generadores de ideas derechos de propiedad sobre ellas. En el Captulo 2 se estudiar ms a fondo la relacin entre instituciones, derechos de propiedad, productividad y crecimiento a largo plazo. El crecimiento de la productividad, por lo tanto, requiere instituciones polticas que garanticen los derechos de propiedad sobre las ideas, es decir, que ofrezcan monopolios a quienes las producen, pero que por otro lado, incentiven la competencia entre los creadores de ideas para generar ideas superiores a las anteriores. Esto se denomina creacin destructiva, debido a que las nuevas ideas destruyen la rentabilidad de las anteriores, pero en el camino la productividad aumenta rpidamente. Por ejemplo, cada empresa productora de software tiene garantizados los derechos a ser la nica beneficiaria de los cdigos que desarrolle, pero la competencia es intensa, lo que da pie a un desarrollo tecnolgico muy acelerado en esa industria. Algunos pases producen ms ideas que otros y por ende logran mayores niveles de productividad. La disposicin de las sociedades a invertir esfuerzos y recursos en la generacin de nuevas ideas depende estrechamente de la iQIUDHVWUXFWXUD VRFLDO, entendida como el conjunto de instituciones y polticas gubernamentales que proveen los incentivos con los cuales individuos y empresas actan en la economa. Estos incentivos pueden hacer atractivo emprender actividades productivas como la inversin en capital o el desarrollo de nuevas tecnologas, pero tambin pueden hacer ms atractivo el comportamiento SUHGDWRULR actividades que buscan apropiarse de recursos econmicos pertenecientes a otros como la bsqueda de rentas, la corrupcin o el robo. Una buena infraestructura social se basa en un sistema judicial equitativo y eficiente, una organizacin poltica que favorezca los intereses de la mayora de la poblacin y una legislacin favorable a la iniciativa empresarial. En general, una buena infraestructura social es aquella que logra prevenir actividades predatorias y de GHVYLDFLyQ GH UHFXUVRV. Cuando las

16 personas, dentro de un conjunto de alternativas posibles, deciden escoger una actividad menos productiva que otra, GHVYtDQ recursos de sus usos ms eficientes hacia otros menos productivos. En los pases donde las actividades delictivas y de irrespeto a los derechos de propiedad son frecuentes y rentables para quienes las realizan (el robo, la corrupcin, etc.), el crecimiento de la productividad se ve limitado porque las personan no encontrarn motivacin para esforzarse en el desarrollo de ideas. Adems, este tipo de ambientes requieren la desviacin de recursos hacia actividades de proteccin y defensa, que de lo contrario podran utilizarse en inversin productiva. Una adecuada infraestructura social limita efectivamente los comportamientos que minan los derechos de propiedad, evita la desviacin de recursos e impide que los agentes obtengan rentas por mtodos diferentes a la produccin y generacin de valor agregado. El Estado es un determinante fundamental del tipo de infraestructura social que tiene una economa. De un lado, la eliminacin de actividades predatorias y de desviacin de recursos es responsabilidad de los gobiernos debido a que estas se pueden evitar de manera ms eficiente que de manera colectiva. Por ende, el Estado es el agente natural para reducir ese tipo de actividades. De otro lado, su monopolio de la fuerza y su capacidad para determinar y hacer cumplir las reglas hace del Estado un agente muy efectivo en la implementacin de actividades predatorias y de irrespeto a los derechos de propiedad de los ciudadanos. Cuando las instituciones polticas se prestan para que los gobiernos implementen este tipo de comportamientos, la gente puede encontrar ms rentable utilizar su tiempo en tratar de influir en el gobierno que en emprender actividades productivas. Por lo tanto, una infraestructura social apropiada debe generar incentivos para que los gobiernos se especialicen en evitar la desviacin de recursos y al mismo tiempo debe eliminar los incentivos para que estos violen los derechos de propiedad de los ciudadanos. Las polticas gubernamentales, como parte de la infraestructura social, pueden favorecer la innovacin al asegurar que los individuos tengan los incentivos apropiados para generar ideas y desarrollar actividades productivas. Las regulaciones a la actividad empresarial y al cumplimiento de contratos son un excelente ejemplo del tipo de polticas que frecuentemente se convierten en restricciones a las actividades productivas. El Banco Mundial ha estudiado qu tan fcil es abrir un negocio, tener xito en una demanda a raz del incumplimiento de un contrato, obtener un crdito, liquidar una empresa o registrar una propiedad, entre otros. Algunos pases imponen innumerables requisitos a quienes intentan montar un negocio o interponer una demanda, debido a que hacerlo le permite a las burocracias lucrarse, legal e ilegalmente. Las empresas de los pases pobres enfrentan costos regulatorios hasta tres veces ms elevados que las empresas de los pases ricos, y deben realizar en promedio el doble de trmites burocrticos. Adicionalmente cuentan con menos de la mitad de las protecciones a los derechos de propiedad existentes en los pases ms desarrollados. Esto, sin duda, se traduce en que una mayor proporcin de la economa se desarrolle por fuera de la actividad legal, y en menores tasas de crecimiento econmico Colombia revela que este tipo de costos de transaccin son elevados en relacin al resto del mundo y en especial a los pases ms desarrollados. Mientras en el pas se requieren 14 pasos diferentes para crear un negocio, los cuales toman alrededor de 43 das, en un pas miembro de la OCED, en promedio, se requieren solo 6 pasos que tardan 25 das. As mismo, en Colombia son necesarios 363 das en promedio desde que se instaura una demanda comercial hasta que se resuelve, mientras en los pases de la OCED se requieren 229 das. Mientras el costo de instaurar una demanda de este tipo en Colombia puede llegar a ser del 18% de la deuda, en un pas

17 desarrollado no supera el 10%. El Banco Mundial tambin ha encontrado que el diseo de la legislacin colombiana es menos favorable que el de los pases desarrollados para facilitar el acceso al crdito y para proteger a los inversionistas mediante el acceso pblico a la informacin. A pesar de todo esto, el Banco Mundial tambin ha encontrado que Colombia ha sido uno de los pases donde ms reformas se han implementado en los ltimos aos tendientes a reducir este tipo de costos de transaccin.  &UHFLPLHQWR HFRQyPLFR \ SURGXFWLYLGDG HQ &RORPELD

De acuerdo con la metodologa desarrollada en el Apndice 1, el crecimiento del producto por habitante puede descomponerse en la contribucin del capital fsico, la mano de obra aumentada por el capital humano y el residuo que mide la productividad total de los factores. Basado en Crdenas (2002), el Cuadro 1-7 presenta la descomposicin del crecimiento del producto por habitante en Colombia a partir de 1955. Como se aprecia, dicho crecimiento fue de 1.31% en el periodo 1955-1970, se elev a 1.91% en los aos setenta, para luego caer a 0.63% durante la aos ochenta y 1.12% en los noventa. Llama la atencin que la desaceleracin del crecimiento a partir de 1980 no puede explicarse a partir de una menor acumulacin de capital fsico (por unidad de producto) o humano (por trabajador). Muy por el contrario, el anlisis de contabilidad del crecimiento revela que la reduccin en el crecimiento ha sido producto de una cada importante en los niveles de productividad total de los factores, lo que hemos llamado la tecnologa. En la dcada de los ochenta, por ejemplo, el crecimiento anual promedio estuvo alrededor de 0.63%, muy por debajo del crecimiento que hubiera resultado simplemente de la acumulacin de capital fsico y humano, que fue de 1.47% (0.39 + 1.08). La cada en la productividad de 0.84% anual contrarrest buena parte de los avances en la acumulacin de factores productivos. En contraste, la productividad entre 1955 y 1979 creci de manera sostenida ao a ao, lo cual se tradujo en tasas de crecimiento del PIB positivas a pesar incluso de que entre 1960 y 1980 la tasa de crecimiento del capital (como proporcin del PIB) se reduca a una tasa de 0.32% anual. Para entender la desaceleracin del crecimiento econmico colombiano de las ltimas dcadas es necesario, entonces, comprender por qu razones la productividad ha disminuido. Al retomar la discusin alrededor del concepto de infraestructura social, es posible que esta se haya visto reducida y que por lo tanto la produccin de nuevas ideas, la adaptacin de ideas extranjeras y los incentivos para utilizar eficientemente el capital fsico y humano se hayan debilitado. Curiosamente, las ltimas dos dcadas han presenciado aumentos extraordinarios en las tasas de criminalidad en Colombia, ligadas de manera estrecha a los grupos ilegales y al narcotrfico. El auge de las actividades ilcitas muy rentables ha sido posible gracias a una infraestructura social que no limita el margen de accin de quienes las realizan, y al mismo tiempo ha destruido la infraestructura social ya existente. Sobre este tema volveremos en el captulo 2.  &LFORV (FRQyPLFRV &DUDFWHUtVWLFDV \ GHWHUPLQDQWHV

Como vimos atrs, pese a que los factores de produccin y la tecnologa tienen un comportamiento relativamente estable, la evolucin del producto ao tras ao registra importantes fluctuaciones. Por ejemplo, en 1978 el producto creci 7%, mientras que en 1999 cayo 4.5% De donde surge esta apreciable volatilidad del crecimiento del PIB? Para responder esta pregunta hay que tener en cuenta que el crecimiento de la economa consta de dos

18 componentes. El primero es la WHQGHQFLD del producto, determinada por el crecimiento de los factores de produccin y la tecnologa. En otras palabras, el producto de tendencia es aquel al que se llegara con una plena utilizacin de factores (capital y trabajo) sin causar presiones inflacionarias. Las desviaciones del producto observado frente a su nivel de tendencia conforman el componente cclico del producto. Los ciclos surgen de sorpresas y choques inesperados, tales como cambios repentinos y pasajeros en los precios de los productos de exportacin, desastres naturales, guerras, entre otros. En el grfico 1-16 se presentan los ciclos econmicos del PIB entre 1906 y 2003, medidos como desviaciones porcentuales del producto con respecto a su nivel de tendencia. Por ejemplo, en 1928 la desviacin porcentual del PIB con respecto a su tendencia fue 6,8% lo que significa que la economa estaba en auge en dicho ao. Por el contrario, entre 1998 y mediados de 1999 la economa experiment una fuerte recesin que redujo el producto observado en 3,4% por debajo de la tendencia9. En trminos generales, los ciclos econmicos de Colombia han persistido, en promedio, 9,4 aos con una desviacin mxima promedio con respecto a la tendencia de 2,9% y una mnima de 3,3%. No obstante, las caractersticas de los ciclos han cambiado con el paso de los aos. Como lo muestra el cuadro 1-8, la duracin de los ciclos se redujo casi en la mitad durante el siglo XX. Entre 1905 y 1943, los ciclos perduraban 13 aos en promedio mientras que la duracin entre 1968 y 1999 fue 7,2 aos. Por su parte, la volatilidad del ciclo fue significativa entre 1905 y 1943 ya que la diferencia entre la desviacin mxima y la mnima lleg a ser de 8,8 puntos porcentuales, pero se redujo en las dcadas de mitad de siglo cuando los ciclos fueron menos intensos. Sin embargo, la intensidad de los ciclos aument a partir de la dcada de los setenta como lo sugiere el cuadro 1-8. Dada la magnitud de los choques externos, no es sorprendente la estrecha relacin entre el ciclo econmico y el ahorro externo que, como vimos, es simplemente el negativo de la cuenta corriente con el resto del mundo. Periodos de ahorro externo positivo corresponden por lo general a fases de expansin econmica. Colombia ha experimentado cuatro grandes perodos de crisis en los ltimos cien aos, todos ellos asociados con situaciones externas turbulentas. La crisis de los aos treinta (1928-1931) coincidi con la Gran Depresin en el mundo industrializado, la crisis de los aos cuarenta (1939-1943) con la Segunda Guerra Mundial, la crisis de los ochenta (19791983) con el cierre de los mercados financieros y la cada de los precios del caf, y por ltimo la crisis de fin de siglo (1997-2000), que fue una de las mas severas, tambin asociada a un entorno financiero mundial desfavorable para los pases en desarrollo10. Sin embargo, la economa colombiana tambin se caracteriz por tener perodos de auge que estuvieron relacionados con choques externos favorables. Algunos de ellos estuvieron asociados a las entradas de capitales extranjeros, como la denominada danza de los millones que tuvo lugar entre 1925 y 1928, y el auge que se registr entre 1992 y 1997, justo antes de la crisis asitica.

Una economa est en recesin cuando presenta tasas de crecimiento trimestrales negativas por lo menos durante dos trimestres consecutivos. 10 Urrutia y Fernndez (2003) definen los perodos de crisis como aquellos con desviaciones negativas con respecto a la media del ciclo mayores a una desviacin estndar que duraron ms de un ao.

19 Los precios del caf tambin jugaron un papel protagnico en la determinacin del ciclo econmico durante buena parte del siglo pasado. Las exportaciones de caf llegaron a representar cerca del 70% del total de exportaciones y su participacin en el producto se ubicaba alrededor del 8,5% entre los aos cincuenta y sesenta11. Un aumento en el precio externo, rpidamente se traduca en un mayor ingreso para los caficultores, uno de los grupos mas influyentes sobre la demanda agregada. El grfico 1-17 ilustra el comportamiento del precio externo del caf (en dlares constantes de 1925) y del ciclo econmico. Es claro que las bonanzas cafeteras de 19541955, 1975-1978 y 1986, sin duda, constituyeron episodios favorables para el crecimiento econmico. En sntesis, el ahorro externo y los precios de los productos bsicos de exportacin como el caf- explican buena parte de las fluctuaciones en la actividad econmica nacional12. El ahorro externo refleja entradas de capitales que estimulan una amplia gama de sectores productivos, entre ellos muchos que no producen bienes comercializables internacionalmente como la construccin y los servicios. El sector financiero juega un papel amplificador de dichos flujos. Por su parte, el aumento en los precios de las exportaciones estimula la demanda interna para consumo e inversin, debido a que eleva el ingreso disponible de los sectores exportadores. En conclusin, el ciclo econmico colombiano a lo largo del siglo XX, ha dependido de la situacin econmica externa. Las cuatro crisis identificadas coinciden con un entorno mundial agitado y desfavorable. No obstante, la influencia de las condiciones globales ha cambiado radicalmente en las ltimas dos dcadas: En un principio, los precios del caf jugaban un papel importante debido a la dependencia de la economa colombiana con respecto a este producto de exportacin. A partir de 1990, el ahorro externo y en cierta medida los precios del petrleo, han sido las variables externa que ms influyen sobre el ciclo econmico colombiano.

La participacin del caf en las exportaciones fue muy alta hasta la dcada de los noventa y alcanzo un nivel promedio de 61% entre 1908 y 1989. 12 Los trminos de intercambio son la relacin entre el precio de las exportaciones de un pas y el precio de sus importaciones y, por lo tanto, es una medida del poder adquisitivo del sector exportador. En el captulo 8 se trata este tema con ms detalle.

11

20 $ $SpQGLFH /D )XQFLyQ GH 3URGXFFLyQ \ OD &RQWDELOLGDG GHO &UHFLPLHQWR En este apndice se desarrolla el marco terico de la contabilidad del crecimiento, basado en una funcin de produccin. La discusin sobre factores, produccin y productividad ha sido expresada por los economistas en trminos matemticos que permiten entender las relaciones entre las variables econmicas de una manera transparente. En particular, los economistas expresan la relacin entre los factores de produccin y la produccin agregada mediante una IXQFLyQ GH SURGXFFLyQ. Esta es simplemente una relacin que establece cunta produccin fsica se obtendra con cada posible combinacin de factores productivos, y se expresa de la siguiente manera:

< = ) (. , + )

(A1.1)

En donde Y representa la produccin, K representa el acervo de capital fsico y H representa el acervo de capital humano (que incluye trabajo y educacin). A partir de esta funcin puede verse claramente que los aumentos en el capital humano o en el capital fsico se traducen en aumentos en la produccin. En una economa como la colombiana, donde hay cada vez ms capital fsico y humano, cada vez hay tambin un mayor PIB. Pero como se vio anteriormente, la tecnologa juega tambin un papel fundamental en el crecimiento del producto. En efecto, si no la tenemos en cuenta no podramos explicar el crecimiento del PIB que se ha presentado. Una parte importante del crecimiento del PIB en el tiempo no puede explicarse por el crecimiento del acervo de capital fsico ni del de capital humano. La parte que no puede ser explicada a partir de los factores productivos es un UHVLGXR que los economistas han atribuido al crecimiento de la productividad, es decir al cambio tecnolgico, que permite producir ms con los mismos insumos. La funcin de produccin puede en efecto incorporar la tecnologa de la siguiente manera:
< = $ ) (. , + )

(A1.2)

En este caso, con un nivel inalterado de capital fsico y humano, un aumento de la tecnologa (e.g. debido a una nueva idea) aumenta la produccin de manera proporcional. Si tanto la tecnologa como la acumulacin de factores productivos contribuyen al crecimiento del producto, sera importante saber en qu magnitud lo hace cada una de ellas. Adems, el anlisis de la funcin de produccin puede tambin revelarnos qu explica las diferencias en los niveles de PIB per cpita entre pases, si acaso son producto de diferencias en los niveles de capital fsico, en los de capital humano o en los niveles tecnolgicos. La comparacin entre Colombia y Estados Unidos resulta pertinente ya que este pas es el lder tecnolgico a nivel mundial. Como vimos anteriormente, el PIB per cpita colombiano es la quinta parte del PIB estadounidense. No obstante, el trabajador colombiano promedio tiene alrededor de 81% del capital fsico y 54% del capital humano de un norteamericano promedio. Estas diferencias no podran por s solas explicar que el PIB per cpita colombiano sea tan solo el 20% del PIB per cpita estadounidense. Es en este punto donde la tecnologa entra a jugar un papel fundamental. Si Colombia tuviese el nivel tecnolgico de Estados Unidos, su PIB per cpita, de acuerdo a las cifras anteriores, debera ser 43% del estadounidense (0.81*0.54 = 0.43), es decir, alrededor de US$13,000 en 1999 y no de US$5,900. Todo esto implica que el nivel tecnolgico en Colombia es de alrededor de 45% el de Estados Unidos. Un trabajador Colombiano con el mismo capital fsico y el mismo capital

21 humano que el trabajador promedio estadounidense producira menos de la mitad de lo que producira el norteamericano en el mismo perodo de tiempo. Partiendo de una funcin de produccin tipo Cobb-Douglas (rendimientos constantes a escala y rendimientos marginales decrecientes en cada factor de produccin), que expresa el producto per cpita como funcin del capital fsico y humano y de la tecnologa se tiene:
3,% = $) ( . , + )

) (. , + ) = . + 1
*

+*

(A1.3)

3,% = $. + 1
,

-,

Los rendimientos constantes a escala se refieren a que un aumento de K y H en el mismo porcentaje generan un aumento en el PIB de la misma proporcin. Los rendimientos marginales decrecientes se refieren a que a medida que aumenta la cantidad utilizada de un factor, los aumentos en el PIB son cada vez menores. Estos supuestos sobre la funcin de produccin pretender capturar el comportamiento real de las economas. Los exponentes a y 1-a indican la proporcin del ingreso total que remunera al capital fsico y al capital humano respectivamente. En el caso colombiano, se ha estimado que a es igual a 0.4. Es decir que aproximadamente 40% del PIB es ingreso que remunera a los dueos del capital, y 60% es ingreso que remunera a los trabajadores. Adicionalmente, el capital humano puede expresarse como un compuesto de horas de trabajo y cantidad de educacin. Frecuentemente los economistas suponen que el capital humano est relacionado exponencialmente con la cantidad de educacin de los trabajadores. Por lo tanto, el capital humano puede expresarse analticamente de la siguiente forma:

+ =H

/ (. )

(A1.4)

La funcin j( refleja la eficiencia de una unidad de trabajo con ( aos de educacin frente a una unidad de trabajo si n ninguna educacin. A mayores los aos de educacin mayor la eficiencia de cada hora de trabajo, y por ende mayor capital humano. La funcin de produccin puede expresarse en trminos del producto por trabajador (\ </) de la siguiente forma:

. \= <
3

11

2 0 ( )

(A1.5)

Para obtener la tasa de crecimiento del PIB per cpita se expresa la ecuacin anterior en logaritmos y se obtiene su primera diferencia:

D ln( \ ) =

a . D ln + Dj (( ) + D ln( $) 1-a <

(A1.6)

22 Donde D representa el cambio en la variable respectiva. Esta ecuacin descompone el cambio en el PIB per cpita en tres componentes: El cambio en la productividad o tecnologa (A), el cambio en el acervo de capital fsico por unidad de producto (intensidad del capital) y el cambio en el capital humano por trabajador. Si la intensidad del capital fsico aumentase en un 1%, el PIB per cpita tan solo aumentara un 0.6% (a=0.4). Si el capital humano se viera incrementado en un 1%, el PIB per cpita crecera en j(%. Los aumentos de la tecnologa, de otro lado, se traducen en aumentos del PIB per cpita de exactamente la misma proporcin. Como el cambio en la productividad no es observable directamente, puede deducirse como un residuo. Sera la diferencia entre el cambio en el PIB per cpita y el cambio en los factores de produccin:

D ln( $) = D ln( \ ) - D ln j (( ) -

a . D ln (A1.7) 1-a <

Esta es la ecuacin bsica de la contabilidad del crecimiento, con la cual se estimaron los resultados del Cuadro 1-4. $ $SpQGLFH 'HVFRPSRVLFLyQ &LFOR7HQGHQFLD La descomposicin del PIB entre el ciclo y la tendencia se puede realizar mediante un mtodo estadstico llamado el filtro Hodrick-Prescott o a travs de una funcin de produccin CobbDouglas como la vista en el apndice A.1. El filtro Hodrick-Prescott supone que el PIB observado es la suma de un componente cclico y un componente tendencial y halla la tendencia (la secuencia de yt,g) que minimiza la siguiente funcin objetivo:
0LQ ( \ 7 - \ 7 , 6

+ l ( \ 7 5 1, 6 - \ 7 , 6

) - (\ 7 6
2 ,

- \ 7 4 1, 6

) ]}
2

(A2.1)

El primer trmino de esta funcin obliga a que la tendencia no se separe mucho del valor observado de la serie (yt) mientras que el segundo trmino de la ecuacin castiga si la tendencia vara demasiado. De esta manera, existe unas fuerzas que se compensan con el fin de encontrar una tendencia que se ajuste adecuadamente a los datos y que no sea ni una lnea recta ni igual a los datos observados. El parmetro determina la importancia que se le otorga a la variabilidad de la tendencia. En particular, si = 0, la tendencia ser igual a los datos observados y si = infinito la tendencia ser una lnea recta. Para series anuales se recomienda utilizar = 400, para series trimestrales se utiliza = 1600 y para series mensuales se recomienda = 14400. Este mtodo es utilizado ampliamente debido a que su clculo es relativamente sencillo. No obstante, su principal limitacin es que no tiene en cuenta ninguna teora econmica para determinar el nivel de tendencia del PIB ya que su clculo depende completamente de factores estadsticos.

23 El otro mtodo consiste en estimar el producto tendencial mediante una funcin de produccin que capte la utilizacin plena de los factores productivos sin causar presiones inflacionarias. En otras palabras, se calcula la funcin de produccin con un nivel de empleo y un nivel de utilizacin del capital que mantengan la tasa de inflacin estable. De esta forma, el ciclo del PIB es la diferencia entre el producto calculado con los niveles de empleo y capital observados y el producto calculado con los niveles de empleo y capital consistentes con una tasa de inflacin estable. $ $SpQGLFH $KRUUR H ,QYHUVLyQ HQ XQ &RQWH[WR ,QWHUWHPSRUDO En las economas abiertas las decisiones agregadas de inversin no tienen que corresponderse con las decisiones agregadas de ahorro domstico. El resto del mundo permite que los pases escojan niveles de inversin mayores a los niveles de ahorro (en cuyo caso habra un dficit en cuenta corriente) o niveles de ahorro superiores a los de inversin (en cuyo caso habra un supervit en cuenta corriente). No obstante, a travs del tiempo no es viable que un pas presente dficits o supervits persistentes, pues debe satisfacer su UHVWULFFLyQ SUHVXSXHVWDO LQWHUWHPSRUDO, segn la cual el valor de su consumo durante todo un horizonte de tiempo debe ser igual al valor presente de sus ingresos durante ese mismo periodo. Para ejemplificarlo, imaginemos una economa en la que hay dos perodos, presente y futuro, en la que todo acaba en el futuro. Por lo tanto, los hogares no querrn dejar recursos valiosos sin haber sido consumidos, y, de esta manera, en el futuro esta economa solo ahorrar lo suficiente para pagar las deudas que pueda haber contrado en el presente. En caso de que en el presente haya acumulado activos, en el futuro los consumir completamente. Adems, como al terminarse el mundo esta economa no debe dejar deudas sin pagar, es posible mostrar que si los hogares de esta economa invierten ms de lo que ahorran en el presente (generando un dficit en cuenta corriente), necesariamente tendrn que presentar un supervit de la misma magnitud en el futuro. Los pases pueden utilizar el ahorro externo para suavizar sus patrones de consumo e inversin en el tiempo, pero a largo plazo es necesario que cada pas financie al mundo tanto como el mundo lo haya financiado. Si suponemos que esta economa no tiene riqueza acumulada al inicio del perodo presente, y que decide invertir ms de lo que ha ahorrado, en el presente acumular una deuda igual al valor del dficit en cuenta corriente. Segn vimos en la seccin 1.4, el ahorro domstico es la diferencia entre el ingreso disponible y el consumo de los hogares:
6 8:9 ;=<=;=>? ; = 3,% 8:9 ;=<=;=>? ; - & 8:9 ;=<=;=>? ;

(A3.1)

Adicionalmente se vio que la cuenta corriente es la diferencia entre el ahorro domstico y la inversin: && @:A B=C=B=DE B = 6 @:A B=C=B=DE B - , @:A B=C=B=DE B (A3.2) Por lo tanto, la Cuenta Corriente (la nueva deuda que adquiere la economa) es igual a:

24
&& F:G H=I=H=JK H = 3,% F:G H=I=H=JK H - & F:G H=I=H=JK H - , F:G H=I=H=JK H = ' F:G H=I=H=JK H

(A3.3)

Donde D representa el valor de la deuda con el exterior. Anlogamente, la cuenta corriente del futuro debe ser igual al cambio en la deuda que se d durante el perodo futuro. Por lo tanto, el cambio en la deuda del perodo futuro, es decir, la Cuenta Corriente de dicho perodo, puede escribirse como:
&& TVU R U M W = 3,% TVU R U M W - & TVU R U M W - , TVU R U M W = ' TVU R U M W - ' L!M N O=NQPSR N (A3.4)

Anteriormente mencionamos que debido a que en el futuro se acaba el mundo, esta economa no querr invertir en ese momento y deber cancelar la totalidad de sus deudas. Por lo tanto, ,XYZ Y [\ = 'XYZ Y [\ = 0, lo cual implica, de la ecuacin A3.4, que
&& cVd b d ^ e = - ' ]:^ _=`=_=ab _

(A3.5)

El dficit en Cuenta Corriente del presente debe ser cubierto con un supervit en Cuenta Corriente del futuro de exactamente la misma magnitud. Adicionalmente, combinando las ecuaciones A3.3 y A3.4, puede verse que aunque esta economa preste o pida prestado, el consumo de toda la vida de los hogares debe ser igual a lo que produzcan durante toda la vida, descontando la inversin realizada:
& k i l=m=l=nh l + & fVgSh gVi j = 3,% k i l=m=l=nh l + 3,% fVgSh gVi j - , fVgSh gVi j

(A3.6)

25 %LEOLRJUDItD Acemoglu, Daron (2004). /HFWXUH 1RWHV IRU $GYDQFHG 0DFURHFRQRPLFV  2XWSXW DQG 3URGXFWLYLW\ $FURVV &RXQWULHV DQG 2YHU 7LPH. Mimeo, MIT. Arango, Gilberto (2000). (VWUXFWXUD (FRQyPLFD &RORPELDQD. Editorial McGrawHill, Bogot. Banco Mundial (2003). :RUOG 'HYHORSPHQW ,QGLFDWRUV. Banco Mundial, Washington. Banco Mundial (2004). 'RLQJ %XVLQHVV . Banco Mundial, Washington. Barro, Robert y Lee, Jong-Wha (2000). ,QWHUQDWLRQDO 'DWD RQ (GXFDWLRQDO $WWDLQPHQW8SGDWHV DQG ,PSOLFDWLRQV. NBER Working Paper No. 7911, Cambridge, MA. Crdenas, Mauricio (2001). (FRQRPLF *URZWK LQ &RORPELD $ 5HYHUVDO RI )RUWXQH". CID Working Paper No. 83, Cambridge, MA. Crdenas, Mauricio y Escobar, Andrs (1998). Saving Determinants in Colombia: 1925-1994, en -RXUQDO RI 'HYHORSPHQW (FRQRPLFV No. 57. Crdenas, Mauricio y Escobar, Andrs (1997). Determinantes del Ahorro en Colombia: 19251994, en &R\XQWXUD (FRQyPLFD Vol. 27, No. 2. Crdenas, Mauricio y Escobar, Andrs (1995) Infraestructura y Crecimiento Departamental: 1950-1994, en 3ODQHDFLyQ \ 'HVDUUROOR, Octubre-Diciembre. Crdenas, Mauricio y Olivera, Mauricio (1995). La Crtica de Lucas y la Inversin en Colombia: Nueva Evidencia, en (QVD\RV 6REUH 3ROtWLFD (FRQyPLFD No. 27. Crdenas, Mauricio y Pontn, Adriana (1995). Growth and Convergence in Colombia: 19501990, en -RXUQDO RI 'HYHORSPHQW (FRQRPLFV Vol.47. Crdenas, Mauricio y Urrutia, Miguel (2004). Impacto Social del Ciclo Econmico en Colombia: 1989-2004, en &R\XQWXUD 6RFLDO No.30, junio. Crdenas, Mauricio, Escobar, Andrs y Gutirrez, Catalina (1995). La Contribucin de la Infraestructura a la Actividad Econmica en Colombia, en (QVD\RV 6REUH 3ROtWLFD (FRQyPLFD, Diciembre. CEPAL (2003). $QXDULR (VWDGtVWLFR GH $PpULFD /DWLQD \ HO &DULEH. CEPAL, Santiago de Chile. DeLong, y Summers, (1991). (TXLSPHQW ,QYHVWPHQW DQG (FRQRPLF *URZWK. NBER Working Paper No. 3515. Cambridge, MA. Ehrenberg, Ronald y Smith, Robert (1996). 0RGHUQ /DERU (FRQRPLFV 7KHRU\ DQG 3XEOLF 3ROLF\. Editorial Addison-Wesley, Reading, MA.

26 Frankel, Jeffrey y Romer, David (1999). Does Trade Cause Growth? , en 7KH $PHULFDQ (FRQRPLF 5HYLHZ Vol. 89 No. 3, junio. GRECO (2002). (O &UHFLPLHQWR (FRQyPLFR &RORPELDQR HQ HO 6LJOR ;;. Fondo de Cultura Econmica-Banco de la Repblica, Bogot. Hall, Robert y Jones, Charles (1998). :K\ GR 6RPH &RXQWULHV 3URGXFH VR 0XFK 0RUH 2XWSXW 3HU :RUNHU WKDW 2WKHUV". NBER Working Paper No. 6564, Cambridge, MA. Larrain, Felipe (2004). 0DFURHFRQRPtD 8Q (QIRTXH 3UiFWLFR. Editorial Pearson, Mxico. Lora, Edudardo, Ocampo, Jos A. y Steiner, Roberto (Coord.) (1994). ,QWURGXFFLyQ D OD 0DFURHFRQRPtD &RORPELDQD. Tercer Mundo Editores-Fedesarrollo, Bogot. Mankiw, Gregory (1997). 0DFURHFRQRPLFV. Editorial Worth, Nueva York. Mankiw, Gregory (1998). 3ULQFLSLRV GH (FRQRPtD. Editorial McGrawHill, Madrid. Pritchett, Lant (1995). 'LYHUJHQFH %LJ 7LPH. Policy Research Working Paper, Banco Mundial, Washington. Ramrez, Mara Teresa (2004). (IHFWRV GH (VODERQDPLHQWRGH OD ,QIUDHVWUXFWXUD GH 7UDQVSRUWH VREUH OD (FRQRPtD &RORPELDQD . Subgerencia de Estudios Econmicos, Banco de la Repblica, Bogot. Romer, Paul (1992). Two Strategies for Economic Development: Using Ideas and Producing Ideas , en 3URFHHGLQJV RI WKH :RUOG %DQN $QQXDO &RQIHUHQFH RQ 'HYHORSPHQW (FRQRPLFV, Washington. Romer, Paul (1993). ,PSOHPHQWLQJ D 1DWLRQDO 7HFKQRORJ\ 6WUDWHJ\ ZLWK 6HOI2UJDQL]LQJ ,QGXVWU\ ,QYHVWPHQW %RDUGV. Brookings Papers: Microeconomics 2. Sachs, Jeffrey y Larrain, Felipe (1994). 0DFURHFRQRPtD HQ OD (FRQRPtD *OREDO. Editorial Pearson, Mxico. Sala-i-Martin, Xavier (2002). (FRQRPtD /LEHUDO SDUD QR (FRQRPLVWDV \ 1R /LEHUDOHV. Plaza y Jans Editores, Barcelona. Samuelson, Paul y Nordhaus, William (1995). (FRQRPtD. Editorial McGrawHill, Madrid. Urrutia, Miguel y Fernndez, Cristina (2003). Poltica Monetaria Expansiva en pocas de Crisis: El Caso Colombiano en el Siglo XX. No se Quiso o no se Pudo ser Contracclico? , en 5HYLVWD GHO %DQFR GH OD 5HS~EOLFD, junio.

27 &XDGURV
&XDGUR 

3,% 3HU &iSLWD HQ GyODUHV FRUULHQWHV 33$       Colombia 2,010 3,200 3,930 5,500 6,950 7,010 Promedio Amrica Latina 2,109 3,285 3,761 5,051 6,262 7,582 Promedio OCED 5,945 9,473 12,027 17,018 20,768 25,764 Promedio Pases de Ingreso Medio Bajo 1,497 2,319 2,760 3,989 4,321 5,029 Promedio Pases de Asia del Este y el Pacfico 3,028 4,626 5,646 8,140 10,350 11,183 Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

oqp!r!st uwvx y
PIB departamental, 1960-2000, ordenado de mayor a menor PIB per cpita (millones de pesos de 1994) 1960 Valor ($) Posicin Bogot Valle Cesar Meta Atlntico Bolivar Antioquia Santander Caldas Norte de Santander Risaralda Cundinamarca Quindo Tolima Crdoba Magdalena Boyac Huila Guajira Sucre Nario Cauca Choc Caquet Casanare San Andrs y Providencia Arauca Putumayo Guaviare Vaups Vichada Guana Amazonas Ms alto/ms bajo 1.34 0.93 0.93 0.92 0.91 0.78 0.72 0.70 0.70 0.68 0.67 0.67 0.65 0.64 0.63 0.60 0.58 0.57 0.55 0.51 0.44 0.43 0.22 N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D 6.11 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 1970 Valor ($) Posicin 1.57 1.12 1.04 1.10 1.07 0.86 0.93 0.91 0.77 0.67 0.82 0.86 0.66 0.82 0.66 0.72 0.57 0.69 0.70 0.68 0.48 0.45 0.23 N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D 6.75 1 2 5 3 4 9 6 7 12 17 11 8 19 10 18 13 20 15 14 16 21 22 23 1980 1990 2000 Valor ($) Posicin Valor ($) Posicin Valor ($) Posicin 1.91 1.48 0.96 1.39 1.23 1.00 1.40 1.24 0.90 0.85 1.24 1.44 1.94 1.06 0.76 0.71 0.98 1.02 0.78 0.66 0.61 0.76 0.49 0.85 N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D N.D 3.99 2 3 14 6 9 12 5 8 15 17 7 4 1 10 19 21 13 11 18 22 23 20 24 16 2.57 2.01 1.10 1.68 1.46 1.29 2.04 1.68 1.31 1.02 1.37 1.73 1.24 1.23 0.84 0.85 1.31 1.28 1.59 0.67 0.69 0.80 0.69 1.11 2.79 3.04 4.69 0.66 2.72 0.93 1.36 0.79 0.98 7.07 5 7 22 10 12 17 6 9 16 23 13 8 19 20 27 26 15 18 11 32 30 28 31 21 3 2 1 33 4 25 14 29 24 2.50 2.08 1.29 2.10 1.56 1.34 2.10 2.23 1.40 1.03 1.30 1.77 1.31 1.58 1.28 0.93 1.39 1.46 1.89 0.79 0.78 0.95 0.73 1.26 6.28 3.03 2.47 1.71 1.43 1.36 0.74 0.73 0.67 9.43 3 8 22 6 13 19 7 5 16 25 21 10 20 12 23 27 17 14 9 28 29 26 32 24 1 2 4 11 15 18 30 31 33 2001 Valor ($) Posicin 2.48 2.11 1.38 2.03 1.52 1.34 2.06 2.29 1.43 1.08 1.29 1.93 1.31 1.57 1.23 0.95 1.41 1.49 1.91 0.74 0.83 0.95 0.71 5.53 2.42 1.87 1.35 1.64 1.45 1.14 1.08 0.79 0.75 7.82 2 5 18 7 13 20 6 4 16 26 22 8 21 12 23 28 17 14 9 32 29 27 33 1 3 10 19 11 15 24 25 30 31

Fuente: 1960-1980, Crdenas y pontn (1995); 1990-2001, DANE y clculos de Fedesarrollo

28

7DPDxR GHO (VWDGR *DVWR 3~EOLFR3,%    Colombia 12.52 13.37 14.06 Promedio Pases de Amrica Latina 21.84 24.22 28.53 Promedio Pases miembros de la OECD 29.14 32.22 35.81 Promedio Pases de Ingreso Medio Bajo 26.15 28.83 29.73 Promedio Pases de Asia del Este y el Pacfico 21.42 24.83 25.86 Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR 

 11.58 23.06 35.45 25.68 25.21

 13.37 22.47 35.69 26.75 21.02

 22.50 22.18 30.81 27.24 20.75

([SRUWDFLRQHV FRPR 3RUFHQWDMH GHO 3,% HQ GyODUHV FRQVWDQWHV GH        Colombia 10.74% 10.80% 10.96% 10.64% 14.18% 14.77% Promedio Pases de Amrica Latina 23.67% 24.61% 33.87% 33.81% 35.34% 38.47% Promedio Pases de la OECD 21.60% 22.37% 25.84% 29.15% 31.47% 36.69% Promedio Pases de Ingreso Medio Bajo 31.94% 30.48% 38.03% 37.90% 33.01% 36.16% Promedio Pases de Asia del Este y Pacfico 24.75% 26.76% 28.73% 34.42% 38.31% 46.89% Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR 

 18.71% 39.21% 46.05% 38.95% 56.98%

,PSRUWDFLRQHV FRPR 3RUFHQWDMH GHO 3,% HQ GyODUHV FRQVWDQWHV GH        Colombia 11.92% 8.82% 12.09% 9.99% 9.80% 20.96% Promedio Pases de Amrica Latina 28.03% 30.06% 47.52% 38.96% 39.84% 44.90% Promedio Pases de la OECD 23.51% 24.04% 26.41% 27.32% 31.06% 34.20% Promedio Pases de Ingreso Medio Bajo 39.07% 41.19% 57.32% 51.55% 44.02% 45.24% Promedio Pases de Asia del Este y Pacfico 29.45% 28.01% 32.57% 33.99% 37.94% 49.18% Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR 

 17.13% 47.71% 43.20% 47.18% 54.82%

29
&XDGUR  3URPHGLR GH $xRV GH (VFRODULGDG SREODFLyQ PD\RU GH  DxRV     Colombia 3.10 4.40 4.70 5.30 Promedio Amrica Latina 3.80 4.40 5.30 6.10 Promedio OECD 7.70 9.20 9.50 10.00 Promedio Pases de Ingreso Medio Bajo 3.70 4.54 5.61 6.21 Promedio Pases de Asia del Este y Pacfico 5.80 6.90 7.34 8.76 Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

Crecimiento de: Anos PIB per cpita K/PIB H/L 1955-1959 1.31 0.27 1960-1969 1.31 -0.32 1970-1979 1.91 -0.33 1980-1989 0.63 0.39 1990-1999 1.12 1.02 Fuente: Crdenas (2001).

&XDGUR 

PTF 0.26 0.72 1.02 1.08 0.8 0.77 0.91 1.22 -0.84 -0.71

&XDGUR 

1905-1918 1919-1931 1932-1943 1944-1951 1952-1958 1959-1967 1968-1977 1978-1985 1986-1991 1992-1999 Promedios 1905-1943 13.0 4.0% 1944-1967 8.0 2.1% 1968-1999 7.8 2.6%    Fuente: Clculos de los autores.

&DUDFWHUtVWLFDV GH ORV FLFORV FRORPELDQRV GHO VLJOR ;; Mxima desviacin Mnima desviacin Diferencia entre el Duracin con respecto a la con respecto a la pico y el punto ms (aos) tendencia tendencia bajo (puntos 14 1.4% -3.0% 4.4 13 6.8% -5.5% 12.3 12 3.9% -5.9% 9.8 8 3.4% -2.9% 6.3 7 2.2% -2.0% 4.2 9 0.8% -2.4% 3.2 10 2.3% -1.9% 4.2 8 3.5% -3.6% 7.1 6 -0.1% -1.9% 1.8 7 4.7% -3.4% 8.1 -4.8% -2.4% -2.7%  8.8 4.6 5.3 

30 *UiILFRV
*UiILFR 

80 70 60 50 40 30 20 10 0

&RORPELD 3,% D SUHFLRV FRQVWDQWHV GH  ELOORQHV GH PLOORQHV

1 billn = 1 milln de millones Fuente: GRECO

*UiILFR 

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

&RORPELD 3,% 3HU &iSLWD D SUHFLRV FRQVWDQWHV GH  PLOHV GH SHVRV

Fuente: GRECO

31
*UiILFR 

&RORPELD 7DVD GH &UHFLPLHQWR GHO 3,% UHDO

9% 7% 5% 3% 1% -1% -3% -5%

Tasa de Crecimiento del PIB real

Tasa de Crecimiento Promedio por dcada

Fuente: GRECO y DANE

*UiILFR 

(YROXFLyQ GH OD SDUWLFLSDFLyQ VHFWRULDO HQ HO SURGXFWR 


27% 25%


22% 28%

1%
2%

8%

8%
21% 13% 4%

23%

14%

4%

Agropecuaria, Construccin servicios

Minera Comercio

Industria Transporte


34%


18%

14%

5% 42%

8%

15%

5%

20%

5%
11% 4%

8%

11%

Fuente: DANE.

32
*UiILFR 

z|{}Q~  {  |} { |} { }|~:  !! !!!

32.8%

47.7% 51.5%

64.5%

Comercializables

No comercializables

Fuente: Clculos de los autores con cifras del DANE.

*UiILFR 
17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3

5D]yQ HQWUH HO LQJUHVR SHU FiSLWD PiV DOWR \ HO PiV EDMR

Fuente: 1950-1989, Crdenas y Pontn (1995). 1990-2001 DANE, clculos de los autores

33
*UiILFR 

0.2 0.15 0.1 0.05 0 -0.05 -0.1

7DVD GH &UHFLPLHQWR $QXDO GHO &RQVXPR 3ULYDGR \ GHO 3,% UHDO

Crecimiento Anual del Consumo Privado

Crecimiento Anual del PIB real

Fuente: GRECO. Clculos de Fedesarrollo

*UiILFR 

&RORPELD (O 7DPDxR GHO (VWDGR *DVWR 3~EOLFR H ,QYHUVLyQ 3~EOLFD FRPR SRUFHQWDMH GHO 3,%
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Gasto Pblico/PIB

Inversin Pblica/PIB

Tamao del Estado/PIB

Fuente: DANE

34

*UiILFR 

&RORPELD ,QYHUVLyQ FRPR SRUFHQWDMH GHO 3,%

30 25 20 15 10 5 0 Inversin Total/PIB Inversin Privada/PIB Inversin Pblica/PIB

Fuente: DANE

*UiILFR 

25 20 15 10 5 0 -5 -10

([SRUWDFLRQHV ,PSRUWDFLRQHV \ %DODQ]D &RPHUFLDO GH %LHQHV 3,%

Importaciones/PIB

Exportaciones/PIB

Balanza Comercial

Fuente: GRECO.

35
*UiILFR 

&XHQWD &RUULHQWH \ VXV &RPSRQHQWHV

8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

Balanza Comercial
Fuente: DANE

Cuenta Corriente

Ingresos Netos de Factores

*UiILFR 

$KRUUR \ VXV &RPSRQHQWHV

35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10

Ahorro Domstico Ahorro Pblico

Fuente: DANE

Ahorro Privado Ahorro Externo

36
*UiILFR 
6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

&RORPELD $xRV 3URPHGLR GH (VFRODULGDG SREODFLyQ PD\RU GH  DxRV

Aos Promedio de Escolaridad Total Aos Promedio de Escolaridad Hombres Aos Promedio de Escolaridad Mujeres Fuente: Barro y Lee (2000)

*UiILFR 

6WRFN GH &DSLWDO3,%
5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

Fuente: DANE y GRECO

37
*UiILFR 

100000 90000 80000

&RORPELD ,QIUDHVWUXFWXUD GH 7UDQVSRUWH .LOyPHWURV GH &DUUHWHUDV \ )HUURFDUULOHV

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

Kms de Carreteras Totales

Kms de Ferrocarriles Totales

Fuente: Ramrez (2004) Nota: El dato para 1994 es resultado de una extrapolacin lineal de los valores de 1989 y 1999.

*UiILFR 
0.08 Desviacin porcentual con respecto a la tendencia 0.06 0.04 0.02 0 -0.02 -0.04 -0.06 1906 1912 1918 1924 1930 1936 1942 1948 Crisis de los aos treinta Crisis de los aos ochenta Crisis de los aos cuarenta 1954 1960 1966 1972 1978

Ciclos econmicos: 1906-2003

Crisis de fin de siglo 1984 1990 1996 2002

Fuente: GRECO-Banco de la Repblica, DANE. Clculos de los autores.

38
*UiILFR 
0.08 0.06 0.04 0.02 0 -0.02 -0.04 -0.06 -0.08 30.0 20.0 10.0 0.0

Ciclo econmico y precio externo del caf 70.0

60.0 50.0 40.0

Desviacin del PIB

Precio del caf

Fuente: GRECO, Federacin Nacional de Cafeteros. Clculos de los autores.

TEXTO BSICO SOBRE ECONOMA COLOMBIANA MAURICIO CRDENAS, Fedesarrollo ROBERTO JUNGUITO, Fedesarrollo

CAPTULO 2 DESARROLLO INSTITUCIONAL Y ECONOMA CON LA COLABORACIN DE SUMIE TAMURA

2.1

La importancia de las instituciones

En el capitulo anterior vimos cmo el crecimiento econmico guarda una estrecha relacin con la calidad de las instituciones que proveen los incentivos para acelerar o frenar la acumulacin de factores productivos as como el avance tecnolgico. Las instituciones tambin son decisivas para determinar si los recursos de una sociedad se utilizan en actividades productivas o si, por el contrario, se desvan hacia actividades improductivas. Por ello, desde los aos setenta los economistas se han interesado por este tema, en el cual otras disciplinas como el derecho, la ciencia poltica y la sociologa han hecho tambin importantes aportes. En el lenguaje de los economistas, las instituciones definen y limitan el conjunto de opciones de los individuos. Las restricciones institucionales incluyen tanto lo que los individuos no pueden hacer como lo que, bajo ciertas condiciones, pueden hacer. Es decir, reducen la incertidumbre natural en la interaccin entre seres humanos y, por ello mismo, le dan estructura a la vida cotidiana (North, 1990, pp. 3-4). Adems de restringir y estructurar la interaccin entre los agentes, las instituciones tambin determinan los incentivos con los que acta cada individuo. Las instituciones no surgen de la nada. Tienen un propsito y una finalidad. Son hechas por el hombre, en algunos casos como resultado de decisiones colectivas, como ocurre por ejemplo cuando se redacta una nueva Constitucin. Las instituciones son precisamente las reglas de juego formales e informales- que guan el comportamiento individual. Las instituciones formales son reglas concebidas para facilitar la interaccin entre agentes. Incluyen aspectos tales como las reglas polticas, los derechos de propiedad y los contratos. Estas reglas se expresan en la Constitucin, las leyes, los decretos, normas e incluso en los contratos que firman los agentes privados. La creacin de instituciones formales conlleva gastos asociados a su aplicacin y cumplimiento. Estos gastos se han denominado costos de transaccin. Cuando estos costos son excesivamente altos, las reglas pueden ser ineficientes, en el sentido de impedir la mejor utilizacin de los factores productivos. Las instituciones informales son convenciones y cdigos de comportamiento que provienen de la informacin transmitida socialmente, es decir por herencia cultural. Si bien las instituciones informales no se disean consciente y deliberadamente, son funcionales pues permiten resolver problemas reales. Pensemos, por ejemplo, en la utilidad que tiene que los padres se preocupen econmicamente por el bienestar de sus hijos y que posteriormente los

2 hijos se preocupen por sus padres durante la vejez. Esta es una convencin extremadamente til que permite coordinar mejor la interaccin entre varias generaciones. De hecho, resultara extremadamente costoso reglamentar cada aspecto de la interaccin humana. Al hablar de instituciones es importante distinguir entre instituciones y organizaciones. Las organizaciones son entidades, como el senado, las cooperativas, los clubes sociales, las universidades, entre otros. En palabras de North (1990 p4-5), las instituciones son las reglas y las organizaciones son los jugadores. El propsito de las reglas es definir la forma de juego y resolver los conflictos de inters que surgen de las interacciones sociales. Sin embargo, el objetivo de los jugadores es ganar el juego dentro del marco de reglas. Dado que las instituciones son un concepto abstracto, es necesario focalizar la discusin en aquellas instituciones que son fundamentales para el crecimiento econmico. En este capitulo comparamos el desarrollo institucional colombiano con el de otros pases en dimensiones muy concretas, sin incursionar en otras instituciones que pueden ser decisivas para otros objetivos diferentes al crecimiento. Por ejemplo, la vitalidad de una economa depende de la calidad de las polticas que adoptan las autoridades. Slo unas buenas instituciones polticas son capaces de producir buenas polticas. En este captulo se discute el desarrollo institucional colombiano, en un contexto internacional. 2.2 Instituciones polticas

Las instituciones polticas son fundamentales para el funcionamiento de la economa. Aunque son muchos los vasos comunicantes entre poltica y economa, uno de los ms importantes se relaciona con la calidad en el diseo y la implementacin de las polticas, que depende crucialmente de las instituciones que delinean la forma como interactan los principales actores polticos en una sociedad. Las polticas pueden ser estables o inestables, buscar el bien comn o beneficiar a sectores especficos, pueden ajustarse a los cambios en el entorno econmico o ser rgidas e inflexibles. Todo esto es decisivo para el funcionamiento de la economa. Payne et al (2003) asegura que un sistema democrtico legtimo, representativo y eficaz es indispensable para implementar polticas pblicas eficientes y duraderas que permitan un desarrollo equitativo y sostenible. En su estudio, que incluye 18 pases latinoamericanos y cubre el perodo 1978-2000, evala diferentes indicadores entre los que se incluye el grado de satisfaccin y apoyo a la democracia de Latinobarmetro (ver Grfico 2-1). En el caso de Colombia, un 46% de los encuestados expres su apoyo a la democracia en 2004, por debajo del promedio latinoamericano (53%). Sin embargo, Colombia presenta niveles muy similares al resto de pases andinos a excepcin de Venezuela, cuya democracia tiene ms apoyo popular. Sin embargo, debido a que ese descontento puede ser causado por factores ajenos al control gubernamental, en el estudio se incluye una medida de confianza en las organizaciones polticas democrticas del perodo 1996-2001 (Cuadro 2-1), que muestra que a excepcin del poder judicial, los colombianos confan menos en sus organizaciones polticas que el resto de Latinoamrica (que a su vez se encuentra por debajo de los valores presentados en Europa Occidental). Esta falta de confianza tambin se refleja en la participacin electoral. Llos datos expuestos en el Grfico 2-2 no slo muestran que Colombia present la menor participacin electoral en las elecciones presidenciales durante la dcada del noventa sino que existe una

3 estrecha relacin entre la participacin electoral y la percepcin de integridad del proceso electoral. Por otra parte, se asegura que dada la fragmentacin partidista, en Colombia al igual que en Per los poderes presidenciales derivados del partido son medianamente reducidos, lo que a significado amplios poderes constitucionales legislativos en accin y moderados en reaccin. A diferencia de Estados Unidos, Mxico y Paraguay que cuentan con partidos consolidados de mucho poder donde el primer mandatario cuenta con menos poder en la esfera legislativa. Sin embargo, es importante mencionar como excepciones a esta regla Panam y Repblica Dominicana donde el presidente cuenta con amplios poderes legislativos y partidos relativamente concentrados. El Cuadro 2-2 muestra la relacin entre poderes legislativos y poderes de origen partidista para algunos pases de Amrica. De acuerdo a Marshall y Jaggers (2002), las elecciones en Colombia siguen reglas claras, abiertas y competitivas. Adems, existen mltiples grupos polticos relativamente estables y duraderos que compiten por el poder poltico. Sin embargo, el gobierno se encuentra en un nivel intermedio entre un poder ejecutivo subordinado y restringido por los grupos de inters.

2.3

Instituciones polticas colombianas

En Colombia, como en muchos otros pases, el poder pblico est divido en tres ramas, que en la prctica actan como un sistema de pesos y contrapesos (Grfico 2-3). La rama legislativa promulga las leyes, la rama ejecutiva las lleva a la prctica y la rama judicial aclara controversias y vigila que se cumplan. A los organismos que integran estas ramas se le suman otros, autnomos e independientes, que se encargan de las dems funciones del Estado como son los organismos de control (Procuradura y Contralora), de organizacin electoral, el Banco de la Repblica y la Comisin Nacional de Televisin. Cmo se disean las polticas econmicas en Colombia? Durante el Frente Nacional (1958-1974) se restringi el papel del Congreso en la poltica econmica y se aument la capacidad de toma de decisiones por parte del gobierno. En la prctica, esto limit las opciones de poltica y facilit la adopcin de polticas macroeconmicas que favorecieron el crecimiento econmico y el progreso social. Adems de no ser populistas, las polticas en esa poca se ajustaban rpidamente a los cambios en las condiciones externas. Las reglas del juego poltico le daban al Ministro de Hacienda mucho poder, quien usualmente no era un poltico sino un economista profesional. Otros actores importantes eran los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros. Dado que los partidos liberal y conservador acordaron compartir el poder, fue posible que los actores clave interactuaran durante periodos largos de tiempo, lo que evit comportamientos oportunistas y favoreci una perspectiva de largo plazo en la toma de decisiones. Sin embargo, el sistema se hizo insostenible por su naturaleza excluyente. En cierto sentido, hubo cooperacin entre quienes estaban por dentro del sistema poltico, pero con una creciente falta de representatividad y, por ende, legitimidad. Precisamente a raz de esto, el pas se

4 embarc en 1991 en una profunda reforma a su Constitucin, que es la principal institucin poltica de cualquier nacin. El diseo de las polticas incluy a los gremios empresariales, quienes tenan un papel importante en el proceso de toma de decisiones. De hecho, el presidente despus de consultar con ex-presidentes, representantes de la iglesia, las fuerzas armadas y los directores de los partidos, usualmente invitaba a los lderes ms importantes del sector privado para realizar sesiones consultivas sobre las decisiones de poltica ms importantes, una tradicin que sigue vigente. El resultado ms importante de la Constitucin de 1991 en el proceso de toma de decisiones polticas fue la prdida de poder del Presidente como dirigente de la agenda poltica nacional. El cambio en el balance de poder favoreci al Congreso, as como a dos nuevas instituciones creadas por la propia Carta: La Corte Constitucional y la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Aunque el Presidente conserva la prerrogativa de iniciar los proyectos legislativos en las reas ms relevantes, el Congreso se involucra cada vez ms en la discusin y algunas veces realiza grandes cambios. Debido a que actualmente la economa tiene una mayor orientacin de mercado, los gremios han perdido importancia como actores clave. En algunos casos, como el de la Federacin de Cafeteros, la disminucin de poder ha sido causada por una menor importancia econmica de los sectores correspondientes. Como ya se dijo anteriormente, el Congreso ha fortalecido su posicin como actor clave en el proceso de toma de decisiones polticas. El paso de legislacin a travs del Congreso es ms difcil como resultado del creciente nmero de partidos que nacieron a partir de 1991. Adicionalmente, la Corte Constitucional adquiri el estatus de actor fundamental con un verdadero poder de veto en el proceso de toma de decisiones polticas. Esto ha aumentado los costos de transaccin del ejecutivo ya que an si el este logra acordar polticas con el Congreso, es necesario contar con la aprobacin de la Corte. Por su parte, la Junta del Banco de la Repblica goza de independencia como autoridad monetaria y cambiaria. Tradicionalmente estas reas han sido consideradas como de alta especializacin, por esta razn ni el Congreso ni las cortes se involucran en la formulacin de este tipo de polticas. Sin embargo, la Constitucin de 1991 disminuy la influencia del ejecutivo en las decisiones monetarias, an cuando actualmente el Ministro de Hacienda preside su junta directiva. El proceso de toma de decisiones polticas en los ltimos aos tambin ha estado influenciado por el gobierno estadounidense. Mientras que las relaciones entre los dos gobiernos han sido amables y de apoyo mutuo, los problemas de drogas y conflicto interno han trado un nuevo escenario. C0omo se evidencia con la aprobacin del Plan Colombia en 1999. Sin embargo, la influencia del gobierno estadounidense tambin se ha sentido a travs del apoyo al gobierno colombiano en programas econmicos. Es importante resaltar que an cuando existen problemas de orden pblico, ni las fuerzas militares ni los grupos armados ilegales han alcanzado el estatus de actor limitante. Las fuerzas armadas han estado subordinadas y han apoyado el liderazgo civil. El Presidente ha reemplazado comandantes militares cuando aparecen signos de rebelin y, desde la restauracin de la democracia en 1958, la obediencia al Presidente nunca ha sido un problema. Por otra parte, en todos los aos de existencia de la guerrilla este movimiento no

5 ha logrado actual como jugador limitante, ni siquiera durante los perodos de dilogos de paz, es probable que esto sea por el poco apoyo popular con el que cuentan estos grupos. Quines son los actores ms relevantes para el desempeo de la economa? Presidente de la Repblica Como es frecuente en los regmenes presidenciales latinoamericanos, la constitucin de 1886 establece un sistema de gobierno altamente concentrado en el Presidente, quien tena un amplio poder de nombramiento y de manejo del presupuesto. Adems, gozaba de privilegios constitucionales, como el mensaje de urgencia (canon legislativo que le otorga facultades al Presidente para agilizar un proyecto legislativo en el Congreso) o el estado de excepcin (medida de excepcin que le da facultades extraordinarias al Presidente para resolver, a travs de decretos, las diferentes alteraciones de orden pblico, sin necesidad de consultarle al Congreso de la Repblica), que lo convertan en el principal dirigente de la agenda poltica nacional. Las reformas constitucionales de 1914, 1936 y 1945 intentaron disminuir el poder del Presidente. Sin embargo, la reforma de 1968, durante la presidencia de Lleras Restrepo, fortaleci el control del ejecutivo sobre el presupuesto, le dio facultades al Presidente para cambiar la legislacin a travs de decretos en reas clave, decretos-ley durante las crisis y decretos administrativos con mnima revisin judicial. Aunque el sistema todava es fuertemente presidencialista, la Constitucin de 1991 redujo el poder presidencial al eliminar su capacidad de nombramiento de gobernadores, limitar su capacidad de veto a las leyes aprobadas en el Congreso y restringir el uso de los estados de excepcin para legislar por decreto. Congreso A lo largo de la historia, la actuacin del parlamento colombiano se ha caracterizado por ser reactiva ms que proactiva. Esto se debe en gran parte a la falta de recursos y organizacin, as como al nivel de poder legislativo que tiene el Presidente, es decir, a los incentivos que provee el marco institucional. A travs del tiempo ha cambiado su tamao y composicin. Durante los ltimos cuarenta aos la asignacin de curules se ha realizado por el mecanismo de cifra repartidora y por aos, las reglas electorales permitieron que mltiples facciones del un mismo partido presentaran listas diferentes1. El resultado ha sido un aumento exagerado en el nmero de listas (para maximizar la participacin de cada partido en el Congreso) y, en el incremento de facciones al interior de los mismos. En 1998, slo el 5% de los senadores fueron elegidos por cuota y el senador con el menor nmero de votos elegido con el residuo alcanz slo el 40% del nmero de votos necesarios para la cuota. Esto quiere decir que ese senador representaba menos del 0.1% de la poblacin colombiana. La Constitucin de 1991 no introdujo cambios que corrigieran este problema principalmente porque no hubo oposicin a las listas pequeas. Reform el sistema de eleccin de senadores al pasar de una circunscripcin departamental a una nacional. Sin embargo, esto no mejor el problema de la fragmentacin ni aument la representacin de intereses nacionales y no regionales en el Senado, como pretenda la reforma. De hecho, los candidatos no buscaron los votos a travs de los diferentes departamentos, como inicialmente se pens, sino que
1

Se calcula dividiendo el nmero de votos por el nmero de curules. Las curules primero se asignan a los congresistas que sobrepasaron la cuota, las que quedan se asignan a los candidatos con mayor cantidad de votos hasta completar todas las curules.

6 enfocaron sus esfuerzos en ganar votos regionalmente concentrados. Adems, el problema de la fragmentacin se agrava an ms si se toma en cuenta que los fondos para las campaas son asignados directamente a los candidatos y no a travs de un partido. Esto ha llevado a que en la actualidad existan 72 movimientos registrados en el sistema electoral. Aunque estos movimientos usualmente se encuentran afiliados a un partido, la excesiva fragmentacin es una caracterstica del Congreso que tiene un impacto muy importante en el proceso de toma de decisiones polticas. Desde 1945, los congresistas slo pueden se miembros de un comisin durante su mandato. La asignacin de congresistas en comits se realiza a travs de un sistema de cuotas, en donde cada congresista representa un voto y necesita cierto nmero de votos para entrar a cierta comisin. Las comisiones que se encargan de asuntos constitucionales, econmicos y presupuestales son las ms codiciadas y por esto exigen una cuota ms grande. Para facilitar la coordinacin, cada partido nombra a un compromisario que, tomando en cuenta la especialidad y popularidad del congresista, determina quin va a qu comisin. Para ingresar a las comisiones preferidas es indispensable ser miembro de un partido. Esto demuestra que, an con la alta fragmentacin y atomizacin que caracteriza al Congreso, sigue siendo importante la estructura de partido para organizar la actividad legislativa. El bajo nmero de comisiones tratando temas diferentes (si se compara con ms de 35 que tienen Mxico y Argentina, las cuales tienen jurisdicciones compartidas) y la restriccin a cambiar de comisin durante el perodo de mandato, brinda incentivos para la especializacin y estabilidad del Congreso. Adems, la existencia de un mecanismo nico para introducir legislacin garantiza reglas claras de juego. El cambio en la tasa de reeleccin de 10% en 1935 a 50% en los ltimos diez aos (ver Grfico 2-4) demuestra el aumento en el grado de profesionalizacin del Congreso tanto en Cmara como en Senado. Sin embargo, el grado de profesionalizacin no es igual para todos las comisiones, el Grfico 2-5 muestra que, en la mayora de los aos, el porcentaje de congresistas reelegidos para el siguiente perodo en las comisiones ms codiciadas es mayor que en al resto de las comisiones. En consecuencia, los miembros de estas comisiones son lderes naturales del Congreso. Partidos Polticos El sistema de partidos en Colombia (dominado por los partidos Liberal y Conservador) se encuentra vigente desde mediados del siglo XIX y es considerado uno de los ms antiguos e institucionalizados de Amrica Latina. La pertenencia a un partido ha tenido gran importancia a lo largo de la historia del pas, prueba de esto son los perodos de gran violencia originados por la competencia entre partidos. Uno de los ltimos episodios finaliz en 1958 y fue el origen del acuerdo bipartidista llamado Frente Nacional. A lo largo de la historia el sistema de partidos ha presentado una alta competencia intrapartidista, coaliciones funcionales en el Congreso y una disciplina significativa en las elecciones presidenciales. Sin embargo, la falta del voto en bloque desde 1974 y la poltica de descentralizacin de principios de los aos ochenta as como la Constitucin de 1991 incentivaron la proliferacin de pequeos partidos y movimientos. En las elecciones de 2002, 45 movimientos obtuvieron por lo menos una curul en la Cmara de Representantes a nivel nacional. Esta competencia intra-partidista ha debilitado el liderazgo poltico y ha fragmentado la organizacin partidista. Prueba de esto es el creciente nmero de listas que

7 participan en las elecciones al Congreso y el aumento en el porcentaje de listas en las que slo un candidato sale elegido (ver Grfico 2-6). En 2002, slo 3 listas, de ms de 300, lograron elegir ms de un senador. Como mencionamos, la entrega directa de los fondos de campaa a los candidatos y no a los partidos ha aumentado la dispersin, ya que no slo ha permitido la entrada de un mayor nmero de candidatos, sino que ha disminuido el costo de abandonar los partidos tradicionales. A esto se le suma el aumento en la disponibilidad de gasto pblico a nivel local como resultado de la descentralizacin fiscal. Los congresistas han aumentado su independencia de los partidos y el gobierno central. Sin embargo, como se mencion anteriormente, los partidos cobran gran importancia cuando se analizan las reglas internas del Congreso, sobre todo durante la asignacin de congresistas a las diferentes comisiones, funciones estratgicas (ponentes de un proyecto estratgico) y posiciones jerrquicas (presidentes y vicepresidentes). El presidente de la comisin asigna uno o ms ponentes a cada proyecto de ley, quienes a su vez tienen gran poder de negociacin, sobre todo en proyectos clave iniciados por el ejecutivo. Finalmente, la posicin jerrquica es la que determina qu tanto recibe el congresista (puestos burocrticos, fondos para inversin en proyectos, etc.). Como los privilegios se otorgan por criterio de partido, los congresistas organizan coaliciones de procedimiento lo que implica que las coaliciones despus de la eleccin son muy comunes. Un ejemplo importante es la organizacin de los movimientos independientes alrededor del Polo Democrtico. Antes de 1998, los sectores independientes, aunque representaban el 25% del Congreso, no tenan representacin en ninguna de las posiciones codiciadas del mismo. Esta situacin cambi con la formacin del Polo en 2002. Se puede decir, entonces, que an cuando la estructura de partidos en el Congreso es horizontal, las reglas internas del Congreso tienen una estructura jerrquica que incrementa su poder de negociacin con el ejecutivo. Cortes Desde la Constitucin de 1886, la Corte Suprema ha tenido un papel activo no slo en trminos de revisiones constitucionales, sino como mediador para las diferencias que se presentan entre el ejecutivo y el legislativo. Durante el perodo 1886-1991, el 60% de la legislacin que estaba siendo revisada por la corte estaba relacionada con decretos emitidos bajo estado de excepcin, de los cuales slo el 25% fue encontrado inconstitucional. Su funcin estaba ms concentrada en revisar la formalidad de los procedimientos y no tanto su contenido. Las nuevas formas de eleccin de magistrados y el manejo autnomo del presupuesto de la rama, introducidos por la Constitucin de 1991, le han brindado mayor autonoma. La reforma constitucional de 1991 convirti a la Corte Constitucional en un actor clave en el juego poltico nacional. La eleccin de los nueve magistrados es realizada por el Senado a partir de una lista presentada por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado. Adems, la revisin de estatutos importantes, tratados, proyectos relacionados con derechos ciudadanos y decretos emitidos durante los estados de excepcin, son revisados ex oficio. Entre 1992 y 2002 las revisiones a decisiones tomadas por el ejecutivo bajo estados de excepcin represent menos del 5% de la legislacin revisada por la Corte, lo que evidencia las restricciones que la Constitucin impuso al uso de los estados de excepcin. Adems, el porcentaje de decretos encontrados inconstitucionales aument a 35%.

2.4

Calidad de las instituciones

Para entender el comportamiento de la economa colombiana es necesario evaluar su grado de desarrollo institucional en diversos frentes. Esta es una tarea compleja debido a que el desarrollo institucional es polifactico, multidimensional y relativamente difcil de medir. Afortunadamente, el enorme inters internacional en esta materia ha dado origen no solo a una copiosa literatura, sino adems a mltiples fuentes de informacin que permiten realizar comparaciones entre pases. Resulta pertinente sealar que la mayora de estos indicadores se construyen a partir de encuestas que, a su vez, reflejan opiniones. Es decir, deben tomarse con cautela. En muchos casos, diferentes fuentes pueden presentar resultados contradictorios entre s, lo que simplemente reitera que con esta informacin es relativamente aventurado realizar afirmaciones categricas. Resultara imposible realizar una lista exhaustiva de los todos indicadores de desarrollo institucional disponibles. Algunos de los ms relevantes para Colombia incluyen, por ejemplo, el ndice que proporciona Freedom House que evala en nivel de libertad en todos los pases desde 1978 y tiene en cuenta el respeto a los derechos polticos y el respeto a las libertades civiles. El ndice toma valores de 1 (ms libre) a 7 (menos libre). Las libertades se pueden ver afectadas tanto por las acciones del gobierno como la de actores no estatales (i.e. grupos armados y terroristas), que con sus mtodos violentos pueden atentar contra las libertades de la poblacin civil. En el caso colombiano, las libertades civiles han recibido una calificacin de 4 en la ltima dcada, mientas que los derechos polticos se han deteriorado al pasar de un puntaje de 2 en 1993, a 3 en 1995 y 4 desde 1996. Si se comparan estos resultados con otros pases de la regin se encuentra que en la actualidad Colombia est muy por debajo de pases latinoamericanos como Chile y Uruguay (que presentan puntajes de 1 en el ndice agregado) e incluso del resto de pases andinos (3.2). Otro indicador de inters es el ndice desarrollado por el Fraser Institute que evala el sistema legal y, ms especficamente, la forma como se protegen los derechos de propiedad en conjunto. En una escala de 0 (peor) a 10 (mejor), Colombia aparece con un puntaje de 3.3, por debajo del promedio latinoamericano (3.8). Sin embargo, si se consideran por separado algunos aspectos institucionales como la independencia del sistema judicial, la imparcialidad de las cortes y la proteccin a la propiedad intelectual el balance no es tan negativo (Cuadro 2-3). Uno de los indicadores ms frecuentemente utilizados en la literatura es el denominado International Country Risk Guide (ICRG) que mide el riesgo econmico, poltico y financiero de 140 pases (Cuadro 2-4). Si se evalan de forma desagregada algunos componentes del ndice de riesgo poltico se encuentra que Colombia se califica muy bien en cuanto a la ausencia de golpes de estado y perfil de inversin, tiene una calificacin media en cuanto a rendicin democrtica de cuentas, corrupcin y calidad burocrtica. Contrasta su calificacin en calidad del estado de derecho y conflicto interno que es bastante pobre y que convierte a Colombia en uno de los pases ms riesgosos del mundo, por lo menos desde este punto de vista. De hecho, slo 19 pases tienen mayor riesgo poltico, entre los que se incluye a Venezuela, adems de algunos pases africanos y asiticos. De acuerdo al Global Competitiveness Report, que rene una muestra total de 102 pases, Colombia aparece relativamente bien calificado en el ndice agregado de competitividad en comparacin con

9 otros pases de la regin (Cuadro 2-5). Este ndice mide la calidad del ambiente macroeconmico, las organizaciones y la tecnologa. Scartascini y Olivera (2003) resumen la informacin del Global Competitiveness Report, Polity IV, y el Economic Freedom Index para dar una idea general del ambiente en el cual se hacen las polticas econmicas en los diferentes pases del mundo. Evalan diferentes aspectos entre los que se encuentran la estabilidad o volatilidad de las polticas, es decir la capacidad de mantener las polticas a pesar de cambios polticos. Tambin evalan su flexibilidad o rigidez, la cual se encuentra asociada a la capacidad de adaptarlas frente a cambios econmicos. A menudo cuando se presentan cambios inesperados en el ambiente econmico o social, la rigidez de las polticas no permite que se implementen polticas ptimas para contrarrestar el problema. Adems, se tienen en cuenta la coordinacin y coherencia de las polticas las cuales se encuentran relacionadas con el nmero de agentes que tienen poder de veto. Si este nmero es alto, es posible que las polticas sean menos coherentes al obedecer a un mayor nmero de intereses. De acuerdo a lo anterior, Colombia presenta volatilidad media en sus polticas econmicas por encima de pases como Mxico y Uruguay pero muy por debajo de Bolivia. Sin embargo, al igual que en Argentina, Bolivia y Venezuela, en Colombia los nuevos gobiernos no tienden a respetar los acuerdos previos como s es el caso Uruguay y Chile. Adicionalmente, existen cambios inesperados en las polticas, los costos del cambio institucional son elevados y junto a Mxico se encuentra entre los pases con mayor discrecionalidad en las polticas (menor nmero de jugadores con poder de veto). Finalmente, aunque la calidad de las polticas se encuentra en niveles similares a otros pases de la regin la competencia de sus trabajadores oficiales, comparados con el sector privado, es la ms alta entre los pases de la muestra. Desde 1996, el Banco Mundial ha realizado esfuerzos con el fin de proporcionar una herramienta confiable que permita medir los niveles, cambios y tendencias globales de gobernabilidad en el mundo, definida como el ejercicio de la autoridad a travs de tradiciones e instituciones para el bien comn. Dentro de este programa, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2003) evalan la percepcin de las personas en ms de 186 pases sobre aspectos tales como: (a) el proceso por el cual se seleccionan y reemplazan autoridades (voz y rendicin de cuentas externa, estabilidad poltica y ausencia de violencia, crimen y terrorismo), (b) la capacidad del gobierno de formular e implementar polticas slidas (efectividad del gobierno y ausencia de carga regulatoria) y, (c) el respeto del Estado y la poblacin civil a las instituciones que gobiernan la interaccin entre ellos (calidad del estado de derecho y control de corrupcin). Las fuentes incluyen encuestas directas, firmas calificadoras de riesgo, centros de investigacin, agencias del gobierno y organizaciones internacionales. De acuerdo con los autores, los pases que tiene un desempeo relativamente pobre en la calidad del estado de derecho y el control de la corrupcin tienen un ingreso por habitante cuatro veces menor que los pases que tienen un desempeo simplemente promedio en esas dimensiones. Esto pone de presente la relevancia del tema para el desarrollo econmico. El Grfico 2-6 muestra de forma desagregada la posicin relativa de Colombia en 2002 al evaluar los tres aspectos de gobernabilidad mencionados anteriormente. El ndice de voz y rendicin de cuentas externa muestra que Colombia ocupa el lugar 62 de menor a mayor puntaje entre los 186 pases. Esto quiere decir que existen problemas de respeto a las libertades civiles, derechos polticos (como el acceso a participar el la eleccin del gobierno) e independencia de los medios de comunicacin.

10 El indicador de estabilidad poltica y ausencia de violencia, crimen y terrorismo es el ms desalentador, pues muestra que Colombia se encuentra entre los 10 pases ms inestables polticamente, slo sobrepasado por algunos pases africanos, adems de Afganistn y Georgia. El resultado es bastante preocupante pues evala la probabilidad de que el gobierno de turno sea desestabilizado y destituido por medios inconstitucionales y/o violentos, adems de incluir violencia intrafamiliar y terrorismo. Dado que en Colombia la tradicin democrtica ha sido ejemplar en los ltimos 50 aos ningn gobierno ha sido derrocado por medios violentos- es claro que le pobre desempeo en este frente est asociado a los altos ndices de criminalidad ms que a otros fenmenos. Colombia alcanza un mejor puesto (89 de menor a mayor) en el ndice de efectividad del gobierno -que tiene en cuenta aspectos como la provisin de servicios pblicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los trabajadores pblicos, la independencia de los servicios civiles de presiones polticas y el compromiso del gobierno en las polticas-. Aunque el gobierno tiene limitaciones para implementar buenas polticas y proporcionar bienes pblicos, su posicin en este campo es intermedia. En contraste, Colombia aparece mejor calificado -puesto 104- en materia regulatoria. Esto quiere decir que las polticas de mercado, supervisin bancaria y ausencia de regulacin excesiva en reas de comercio y desarrollo empresarial, la situacin del pas no es ptima pero es superior a la de la mayora. Adicionalmente, el ndice de calidad del estado de derecho, que sita a Colombia en el puesto 53, indica que los agentes tienen poca confianza relativa en las reglas sociales. Esto incluye aspectos como la incidencia del crimen, la efectividad y predecibilidad del sistema judicial y la capacidad de hacer cumplir contratos. Esto resume el grado de proteccin de los derechos de propiedad. De otra parte, Colombia se encuentra en el puesto 76 segn el ndice de control de la corrupcin, lo que sugiere problemas en este frente aunque no tan graves como los de muchos otros pases. Calificar el grado de desarrollo institucional colombiano no es una tarea fcil. No cabe duda que la existencia de un conflicto interno armado deteriora sustancialmente muchos de estos indicadores, especialmente los relacionados con el imperio de la ley, las libertades civiles, la defensa de los derechos de propiedad y la criminalidad. Sin embargo, puede afirmarse que en otros indicadores que miden la efectividad de las polticas, la calidad de la burocracia, la corrupcin y el funcionamiento de la democracia, entre otros, la mayora de indicadores se encuentra cerca o marginalmente por debajo de la media internacional. El tipo de intervencin que hace el Estado en la economa en aspectos como la regulacin y la supervisin aparece muy favorablemente calificado. 2.5 Conflicto Interno Armado

Aunque los conflictos civiles han sido una constante en la historia de Colombia, como la Guerra de los mil das (1899-1902) y el perodo de La Violencia (1946-1953), slo hasta mediados de la dcada de los sesenta se comenzaron a presentar los orgenes de lo que se conoce hasta hoy como el Conflicto Interno Armado (CIA). El sistema poltico imperante desde 1958 hasta 1974, derivado del acuerdo bipartidista entre liberales y conservadores conocido como el Frente Nacional-, haba limitado los canales de participacin poltica a algunos sectores entre los que se encontraba la izquierda. En parte como respuesta a esta exclusin y a los elevados niveles de concentracin de la propiedad de la tierra, durante esa poca se comenzaron a formar grupos guerrilleros de origen campesino en las reas rurales

11 localizadas donde haba poca presencia del Estado. Estos grupos han evolucionado desde entonces en trminos de su presencia en el territorio y su fortaleza miliar. No cabe duda que existe una relacin de doble va entre la calidad de las instituciones colombianas y la existencia del conflicto interno armado, cuyos orgenes son materia de intenso debate. Sin entrar en la discusin histrica, el conflicto se intensific a partir de los aos ochenta cuando precisamente el narcotrfico se expandi de manera muy significativa en el pas. La evidencia acerca de los estrechos vnculos que existen entre los grupos armados ilegales y el narcotrfico es contundente. El surgimiento de Colombia a finales de los aos setenta como uno de los mayores productores de drogas ilcitas en el mundo dividi la historia del pas en dos. La produccin de cocana aument de menos de 100 toneladas en 1980 a ms de 500 toneladas en 1999, el rea sembrada con cultivos ilcitos pas de menos de 20.000 hectreas en 1980, a casi siete veces ms en 2000. Estas tendencias reflejan el dinamismo de la sustitucin de importaciones de pasta de coca proveniente de Bolivia y Per que pas a ser producida en amplias regiones del territorio nacional. Puesto en trminos muy simples, Colombia se convirti, en dos dcadas, en el mayor abastecedor de cocana en el mercado mundial (Grfico 2-7). Hasta la dcada pasada, el negocio estuvo esencialmente en manos de los carteles de Medelln y Cali, con una gran influencia en la poltica regional y nacional. Los ejrcitos privados de los carteles (que ms adelante se convirtieron en grupos paramilitares) los protegan de ataques internos, extradicin por parte de las autoridades y secuestro por parte de la guerrilla. El gobierno colombiano, con el apoyo del gobierno estadounidense, implement una estrategia para capturar al los jefes de los carteles, como medio para acabar con el problema. Sin embargo, debido a esto los grupos guerrilleros y paramilitares se apropiaran del negocio una vez los jefes fueron capturados a comienzos de los aos noventa. Las FARC ganaron militarmente el control de mercado de las drogas ilcitas, al tiempo que incrementaron los ingresos derivados del secuestro y la extorsin. Los paramilitares adoptaron una estrategia similar y se fueron independizando de los carteles de la droga. De la mano con la expansin del narcotrfico, la tasa de homicidios aument exponencialmente durante la dcada de los ochenta. El Grfico 2-8 muestra la evolucin de la tasa de homicidios (nmero de homicidios por 100.000 habitantes), la cual pas de 30 en los aos sesenta y setenta, a 50 durante los ochenta y a 77 durante los noventa. Las comparaciones internacionales muestran que muy pocos pases tienen tasas superiores (Grfico 2-9). La fuerte relacin entre criminalidad y narcotrfico sugiere que la extraccin de rentas provenientes de esta actividad ha fortalecido la capacidad militar de los grupos insurgentes. Por ejemplo, Collier (2002) afirma que los factores econmicos, como la dependencia de las exportaciones de bienes primarios, bajos promedios de ingreso, crecimiento lento y disporas largas, predicen acertadamente las guerras civiles y los conflictos armados. Los grupos armados ilegalmente dependen crticamente de rentas para poder alcanzar sus objetivos. En el contexto colombiano, el comportamiento predatorio de los grupos insurgentes en sus regiones de influencia ha sido documentado por Rangel (2000). Nadie pone en duda que la expansin de los grupos insurgentes durante la dcada de los ochenta y noventa tanto en trminos de habilidad de reclutamiento como en sofisticacin de sus armas- ha estado basada en los recursos provenientes del narcotrfico. Adems, la expansin de estas actividades no slo tiene un impacto directo sobre el crimen, sino que acta indirectamente a travs de la congestin del sistema judicial y la consecuente reduccin en la probabilidad de castigo.

12 Adems, el cambio en los valores morales y la difusin de las tecnologas del narcotrfico tienen un efecto en el nivel general de delincuencia. 2.6 Impacto econmico del deterioro institucional

La desaceleracin del crecimiento econmico en Colombia est relacionada con la intensificacin del conflicto interno y el crecimiento del narcotrfico. El conflicto no solo dificulta la realizacin de proyectos de inversin, sino que adems destruye capital humano y fsico existente. Ms grave aun, a travs del deterioro de la infraestructura social genera una ambiente poco propicio para las ganancias en productividad, tal y como vimos en el capitulo anterior. Dada la importancia de este problema para Colombia, en los ltimos aos ha surgido una amplia literatura que intenta cuantificar los costos econmicos del conflicto y la lucha contra el narcotrfico. Levitt y Rubio (2004) realizan una revisin bibliogrfica y analizan el impacto del crimen sobre la eficiencia. Para ello, proponen tres categoras. Primero, los estudios sobre gasto pblico y privado para prevenir y controlar el crimen. Segundo, los documentos sobre el impacto de la violencia en el capital fsico o humano y, por ltimo, las investigaciones sobre el impacto del crimen en la inversin agregada y el crecimiento de la productividad. A continuacin se presentan algunos de los hallazgos ms importantes. Desviacin de recursos para prevenir y controlar el crimen Para atender los costos de prisiones, el cuerpo judicial, la polica, las fuerzas militares y los sistemas privados de seguridad es necesario destinar un monto importante de recursos, cuyo impacto econmico es ambiguo. Por un lado, existe un impacto negativo directo a travs de la desviacin de recursos de actividades productivas como la inversin y las exportaciones. Por el otro lado, existe un efecto positivo indirecto ya que una vez terminada la guerra se ahorrara el costo del conflicto. El gasto militar en Colombia ha tenido una tendencia ascendente desde 1926 cuando representaba alrededor de 0.5% del PIB hasta alcanzar niveles cercanos al 4.5% del PIB, un punto porcentual por encima de los pases de la regin. La informacin sobre gasto privado en seguridad y proteccin es escasa. El crecimiento de guardias privados ha sido mayor que el de los policas (de 2.5 policas por guarda en 1980 a un polica por guarda en 1995). Se estima que la sociedad colombiana gasta anualmente 15% del PIB en vigilancia privada, autodefensa y seguros para protegerse de las agresiones tanto de la guerrilla como de la delincuencia comn. Esto sin tener en cuenta el impacto de la proteccin privada de pandillas, que son una forma de crimen organizado. El aumento del gasto militar ha ido de la mano del incremento de las guerrillas, ms que de la tasa de homicidios. Es decir, el crecimiento del gasto militares es atribuible a los mayores recursos y la a mayor eficiencia en el accionar de los grupos armados. Sin duda, estos gastos han deteriorado la situacin fiscal del pas y explican en parte el constante aumento en la tributacin en los ltimos aos. Con todo, la evidencia internacional sugiere que si bien un mayor gasto en defensa tiende a disminuir la inestabilidad sociopoltica de un pas, ejerce una dbil influencia negativa sobre el crecimiento econmico. En el caso colombiano, algunos estudios han refutado esta tesis, argumentando que el gasto militar como parte de una

13 estrategia de defensa, tiene efectos expansionistas permanentes en el producto, la inversin y el consumo (Arias y Ardila, 2003). Destruccin y dao al capital El costo del conflicto incluye la destruccin de capital humano, que pueden tomar mltiples formas (fuga de cerebros, aumento en la mortalidad y desempleo). La prdida de capital humano se ha estimado en un monto entre 1% y 4% del PIB por ao. La violencia ha acelerado la prdida de aos de esperanza de vida, especialmente para hombres jvenes debido a los homicidios la poblacin masculina ha perdido 1.66 aos, entre estos, los hombres entre los 25 y 49 aos presentan el mayor detrimento (1.31 aos)-. Por otra parte, el conflicto ha generado un desplazamiento interno de la poblacin que, presenta niveles ms altos de mortalidad y morbilidad que el resto de la poblacin. Las estimaciones muestran que la probabilidad de morir a la edad de 3, 5, 15 y 20 aos son diez veces ms altas en la poblacin desplazada que en la poblacin total o en la poblacin que migra por opcin propia. Adems, si Colombia presentara condiciones iguales al promedio latinoamericano, se esperaran 3,500 muertes infantiles menos por ao. Una segunda dimensin de la destruccin de capital tiene que ver con el dao a la infraestructura (petrleo, electricidad, aeropuertos, carreteras), as como al medio ambiente. La estimacin de costos usualmente se refiere al costo de reparacin. An con estas subestimaciones los costos ascienden a 1% del PIB por ao. Se afirman que entre 1990-1998 los costos directos brutos de la violencia ascendieron a $3.2 billones anuales, equivalentes a un promedio anual de 4.5% del PIB. De acuerdo con Castro et al. (2002), en trminos de oportunidad, si estos recursos se destinaran a la educacin, en un slo ao se podra cubrir a toda la poblacin infantil menor de 10 aos que se encuentra por fuera del sistema escolar (1.118.000 nios), solucionar el dficit de vivienda del pas en solamente tres aos o, con los recursos de dos aos, alcanzar las metas de exploracin, desarrollo y produccin de petrleo previstas para el prximo cuatrienio. Algunos esfuerzos se han realizado tendientes a mostrar cmo el crimen afecta la inversin en capital humano. Primero se encuentra el efecto del reclutamiento de personas jvenes por parte del crimen organizado y el impacto que el conflicto armado tiene en los nios. Por otra parte, encuestas nacionales estiman que 14% de los estudiantes de colegios nocturnos se retiran por razones de seguridad y que los trabajos de turno nocturno para gente joven se han reducido en casi 30%. Se estima que la violencia pudo reducir el crecimiento del PIB en un 40% frente a un escenario con estabilidad poltica. Una reduccin del 10% en la tasa de criminalidad tendra un impacto de 1,2% anual sobre la tasa de crecimiento. Adems, si los costos derivados de la violencia se invirtieran en actividades productivas, el producto crecera en un 1,7% adicional. Esta tesis es contrarestada por otros estudios que sealan que debido a la adaptacin de los agentes al conflicto y, a la dificultad de movilidad de los grupos guerrilleros en zonas planas y bastante integradas a los centros de desarrollo nacional (donde se desarrolla gran parte de la agricultura comercial colombiana) los costos del conflicto en trminos de crecimiento pareceran no ser tan altos.

14 Referencias Arias, Andrs F. y Laura Ardila. (2003). Military Expenditure And Economic Activity: The Colombian Case. Documento CEDE 2003-20. Universidad de los ndes. Castro, Manuel, Jorge Arabia y Andrs Celis. (2002). El Conflicto Armado: la estrategia econmica de los principales actores y su incidencia en los costos de la violencia 1990 1998. Mimeo. DNP. Collier, Paul. (2002). Primary Commodity Dependence and Africas Future. Working Paper. World Bank. Economic Freedom of the World: 2004 Annual Report. The Fraser Institute. 2004. Freedom in the World 2004: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. Freedom House. 2004. Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Global Competitiveness Report 2004. World Economic Forum. 2004. Informe Resumen Latinobarmetro 2004 Una dcada de mediciones. Corporacin Latinobarmetro Santiago de Chile. 2004. International Country Risk Guide. PRS Group. 1995. Kaufmann, Daniel., Aart Kraay y Massimo Mastruzzi. (2003). Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002. Development and Comp Systems 0308001, Economics Working Paper Archive at WUSTL. Levitt, Steven y Mauricio Rubio (2004). Understanding Crime in Colombia and What Can Be Done About It. Marshall, Monty y Keith Jaggers (2002). Polity IV Project. Integrated Network for Societal Conflict Research Program and Center for International Development and Conflict Management. Disponible en www.Cuidcm.umd.edu/incr.polity North, Douglass. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press. Payne, Mark, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo y Andrs Allamand (2003). La poltica importa, democrcia y desarrollo en Amrica Latina. BID Rangel, A. (2000). Parasites and Predators: Guerrillas and the Insurrection Economy in Colombia. Journal of International Affaires, 577 -601. Scartascini, Carlos y Mauricio Olivera (2003) Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes: A Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics Mimeo, Research Department, Inter-American Development Bank.

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Cuadro 2-1: Confianza en las organizaciones polticas democrticas 1996-2001

Pas Uruguay Chile El Salvador Costa Rica Honduras Venezuela Panam Mxico Paraguay Brasil Nicaragua Guatemala Per Colombia Argentina Bolivia Ecuador America Latina Europa Occidental Poder Partidos legislativo polticos 43 42 35 30 33 28 25 30 29 22 28 24 27 23 24 23 17 28,1 48,5 37 27 28 23 24 20 23 27 24 18 23 18 20 17 18 16 13 21,9 Poder judicial 52 39 35 44 35 36 31 28 31 40 30 27 21 34 22 25 24 32,4 65,2 Admin. Pblica 43 44 29 27 25 25 34 27 27 29 32 29 27 20 21 22 26 28,7 Presidencia 46 56 35 33 39 41 35 34 35 31 26 29 33 26 29 28 28 34,5 46,5 Instituc. democ. (promedio) 44 42 32 31 31 30 30 29 29 28 28 25 26 24 23 23 22 29,1

Nota: Porcentajes promedio correspondientes al perodo 1996-2001 Fuente: Payne et al 2003 (La poltica importa)

Cuadro 2-2: Relacin entre poderes legislativos y poderes de origen partidista

Poderes constitucionales legislativos Amplio accin y reaccin Amplio accin / moderado reaccin Moderado accin / amplio reaccin Moderado accin / moderado reaccin Bolivia El Salvador Uruguay Poderes presidenciales derivados del partido Muy reducido Ecuador Chile Brasil Med. reducido Med. amplio Muy amplio

Per Colombia Panam R. Dominicana Argentina Guatemala Nicaragua Venezuela Mxico Estados Unidos Costa Rica Paraguay Honduras

Moderado accin / reducido reaccin Reducido accin / moderado reaccin Reducido accin y reaccin

Fuente: Payne et al (2003) La Poltica Importa

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Cuadro 2-3 : Sistema legal y derechos de propiedad (2004)

Pas United States Chile Peru Colombia Ecuador Bolivia Venezuela TOTAL Latinoamrica Andinos
Fuente: Free the World 2004

Independencia Proteccin a la Sistema legal Imparcialidad Militares en del sistema propiedad Ley y orden y derechos de de las cortes poltica judicial intelectual propiedad 7,8 7,7 8,7 8,3 8,3 8,2 6,0 5,7 5,2 6,7 8,3 6,4 1,5 2,3 2,7 8,3 5,0 4,0 3,5 4,2 4,0 3,3 1,7 3,3 1,5 2,0 2,8 3,3 5,0 2,9 1,2 1,8 1,2 5,0 5,0 2,8 0,3 0,5 2,2 1,7 3,3 1,6 5,0 2,8 1,6 4,9 3,0 2,2 4,8 3,5 2,6 6,7 5,5 4,3 6,2 4,4 4,0 5,5 3,8 2,9

Cuadro 2-4: Riesgo poltico, econmico y financiero

Riesgo Poltico (x) Financiero (y) Econmico (z) Agregado (x+y+z) / 2 Banda de riesgo Hace 1 ao ndice Puesto 53,5 33,5 33,0 60,0 121 95 96 109 Mar-04 ndice Puesto 53,5 36,0 34,0 61,8 121 82 95 107 En 1 ao Peor Caso Mejor Caso 51,0 33,0 30,0 57,0 Alto 61,5 37,0 34,0 66,3 Moderado En 5 aos Peor Caso Mejor Caso 50,0 30,0 28,0 54,0 Alto 70,5 39,0 38,0 73,8 Bajo

Moderado

Moderado

El ndice de riesgo poltico toma valores de 0 a 100 donde mayores valores indican menor riesgo; los ndices de riesgo econmico y financiero toman valores de 0 a 50 Fuente: The PRS Group- International Country Risk Guide

Cuadro 2-5: Comparacin calidad en las instituciones pblicas (2003-2004)

Pas Rango competitividad en crecimiento* 2004 E.E.U.U. Chile Colombia Per Venezuela Ecuador Bolivia 2 22 64 67 85 90 98 2003 2 28 63 57 82 86 85 Rango instituciones Rango subndice de Rango subndice pblicas contratos y leyes de corrupcin (1) + (2) (1) (2) 2003 2003 2003 17 17 24 19 29 13 60 79 44 54 76 37 89 100 66 80 89 63 79 85 70

De un total de 102 pases. *Incluye los ndices de: ambiente macroeconmico, instituciones pblicas y tecnologa. Fuente: Global Competitiveness Report 2003-2004

17 Grfico 2-1: Apoyo (a) y satisfaccin (b) con la democracia (2004)

Grfico 2-2: Relacin entre la participacin electoral en elecciones presidenciales y la percepcin de la integridad del proceso electoral (1999-2000)

Nota: El porcentaje que percibe las elecciones como "limpias" es el promedio de las respuestas obtenidas en cada pas en las encuestas de opinin de Latinobarmetro del perodo 1999/2000. Fuente: Payne et al (2003) - La poltica importa

18

Grfico 2-3: Estructura del estado despus de 1991

E S TA D O R am as L eg is lativa C on g res o E jec u tiva P res id en te J u d ic ial C orte S u p rem a d e J u s tic ia C orte C on s titu c ion al Ju ris d ic cion es E s p ec iales C on s ejo S u p erior d e la J u d ic atu ra F is cala G en eral d e la N ac i n C on s ejo d e E s tad o
Fuente: P residencia de la R epblica

rg an os O rg an iz ac i n E lec toral O tros D e C on trol C on tralora P roc u rad u ra

C m ara d e R ep resen tan tes S en ad o

M in istros V ic ep res id en te

D efen s ora d el P u eb lo

Grfico 2-4: Tasas de reeleccin en el Congreso 1935-1998

70
Senado Cmara de Representantes

60 50 Porcentaje 40 30 20 10 0 1935 1937 1939 1941 1943 1945 1947 1949 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1998

Source: Archer, Ronald (1995)

19

Grfico 2-5: Porcentaje de congresistas elegidos en el siguiente perodo 1970-1998

Constitucionales (senado) Tributarios (cmara) Tributarios (senado) Presupuestales (cmara) Presupuestales (senado) Constitucionales (cmara) Senado Cmara de Representantes

80 70 60
Porcentaje

50 40 30 20 10 0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1998

Fuente: Author's Calculation - Data from Gacetas del Congreso

Grfico 2-6: Nmero de listas inscritas y porcentaje de listas en las que sali elegido slo un candidato (1974-2002)
Senate 1000 900 800 Nmero de listas 700 600 500 400 300 200 100 0 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1998 2002
Fuente: Pizarro, E. (2001).

House

Senate (%)

House (%) 100

90

80 Porcentaje

70

60

50

40

20

Grfico 2-7: Indicadores agregados de gobernabilidad -2002

3 2 1 ndice 0 -1 -2 Bajo -3 199 Pases

ndice de voz y rendicin de cuentas externa 2002

Alto 3 2 COLOMBIA 1 ndice

ndice de estabilidad poltica y ausencia de violencia, crimen y terrorismo 2002

Alto

-1 -2 -3

COLOMBIA

Bajo

186 Pases

3 2 1 ndice 0 -1 -2 -3

Alto

ndice de efectividad del gobierno 2002

3 2 COLOMBIA 1 ndice 0 -1 -2

ndice de ausencia de carga regulatoria 2002

Alto COLOMBIA

Bajo

195 Pases

-3

Bajo

195 Pases

ndice de calidad del estado de derecho 2002

3 2 COLOMBIA 1 ndice 0 -1 -2 Bajo -3 Alto

3 2 1 ndice 0 -1 -2

Alto

ndice de control de corrupcin 2002

195 Pases

Bajo -3

COLOMBIA

195 Pases

Fuente: "Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002 " por Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, 2003. Nota: Los puntos azules representan la estimacin para los indicadores de gobernabilidad de 2002. Las lneas verticales representan el error estndar de las estimaciones de cada pas en la muestra mundial.

21

Grfico 2-8: Evolucin de la produccin de cocana en Bolivia, Per y Ecuador (19902003)

400.000 Colombia Peru Bolivia

350.000

300.000 77.000 250.000 Toneladas 17.100 200.000 223.900 266.200 50.790 89.800

150.000

196.900

100.000 168.000 50.000 45.300 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: UNODC

Grfico 2-9: Tasa de secuestros y homicidios en Colombia 1964-2003 (por 100.000 habitantes)

22

Grfico 2-10: Comparacin internacional de la tasa de homicidios de finales de los noventa hasta 2003 (100.000 hab.)
160 150 150

140 Finales de los 70 / principio de los 80 97 90 78 Finales de los 80 / principios de los 90 Finales de los 90 / hasta 03

Tasa de homicidios (100.000 hab.)

120

100

80

60 41 33 20 12 18 10 18 15 12 2 0 Gua Sal Col Jam Bra Nic Mex Ven T&T R.Dom Per Pan Ecu EU Hon Arg C.Ric Uru Par Chi Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud(OPS), BID, National Center for Health Statistics, CEJA 15 10 1110

40

35 21

35

20

1314

12 2

12 5 2

11

3 4

5 4

TEXTO BSICO SOBRE ECONOMA COLOMBIANA MAURICIO CRDENAS, Fedesarrollo ROBERTO JUNGUITO, Fedesarrollo

CON LA COLABORACIN DE MARA FERNANDA ROSALES

CAPTULO 3 EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMA:

EL GASTO PBLICO

3.1

El sector pblico en la economa: Por qu debe intervenir el Estado en la economa?

Este captulo discute el papel del sector pblico en la economa y, particularmente, los temas relacionados con la funcin y la estructura del gasto pblico. Tal como lo indica la literatura, aunque exista plena conviccin que la economa marcha mejor cundo las decisiones econmicas se toman por la iniciativa privada y bajo reglas de amplia competencia en todos los mercados, hay razones que justifican un mnimo de intervencin o direccin del Estado en la actividad econmica, pues dejado por si solo no siempre los mecanismos de mercado llevan a la estructura ms deseable de la produccin de bienes y servicios de un pas. El gobierno debe garantizar a los ciudadanos la seguridad a travs de los servicios de defensa y los derechos de propiedad mediante el sistema judicial. Por medio de la polica y el ejrcito, el Estado provee seguridad y protege a su poblacin de guerras y conflictos internos. A travs del sistema judicial, que comprende las leyes y las decisiones de las cortes, el estado respalda y garantiza el cumplimiento de los contratos que pacta el sector privado y adems castiga los abusos de poder y corrupcin dentro del mismo sector pblico. El Estado a travs del rgano Legislativo del poder pblico, o sea del Congreso, debe expedir las leyes y el rgano judicial, por medio de las Cortes, debe propender porque estas se cumplan. Una segunda funcin del estado es buscar la competencia en los mercados, vigilando la libre entrada y salida de firmas en la produccin de bienes y servicios. El gobierno debe impedir que un solo productor o monopolista, o unos pocos, denominados oligopolistas, controlen indebidamente el funcionamiento del mercado ya que esto afecta el bienestar de los consumidores. Ello no siempre es posible. Existen situaciones en las que es difcil evitar la conformacin de monopolios naturales como en el caso de los telfonos, el agua, la electricidad y el transporte. Estas industrias se caracterizan por la presencia de ventajas de un mayor tamao (rendimientos crecientes a escala), lo que conduce a que los costos de produccin promedio disminuyan a medida que aumenta el nivel de producto. En este tipo de empresas

2 resulta ineficiente instalar dos redes para proveer el servicio a un mismo sector. Para evitar abusos de los monopolistas, por ejemplo, cundo pretendan cobrar tarifas muy por encima de los costos, el Estado podra intervenir a travs de la regulacin de los precios. Es comn encontrar que este tipo de servicios sean prestados directamente por entidades del Estado en Latinoamrica. Una tercera tarea del gobierno es la provisin de bienes que benefician ampliamente a la sociedad y que, por su carcter, no sera apropiado que se produjeran directamente por el sector privado. Estos se refieren, en primer lugar, a los bienes pblicos, como la seguridad nacional y el adecuado medio ambiente, que el mercado privado no est, por si slo, en capacidad de proveer en el volumen que la sociedad encuentra deseable por su carcter de no ser excluyentes. Esto significa que el consumo de ese bien no excluye que otra persona lo pueda disfrutar igualmente sin tener que pagar por el. Adicionalmente, los bienes pblicos son no rivales, es decir, el consumo por parte de un individuo no reduce el consumo por parte de otro. Tambin existen los denominados bienes meritorios que son aquellos servicios como la educacin, la salud y el derecho a recibir una pensin digna a la vejez que, si bien cada persona puede adquirir pagando o cotizando el servicio correspondiente, a las sociedades les resulta de inmenso beneficio que se provean en niveles mnimos para el mayor bienestar colectivo y que, por lo tanto, requieren del apoyo directo del Estado. A este tipo de bienes pblicos y meritorios, habra que adicionar otros que por su costo y complejidad no son siempre provistos por el mercado privado sin el concurso del Estado como son los servicios pblicos y la infraestructura. El Estado debe propender por facilitar el desarrollo de inversiones de gran escala como son las grandes obras de infraestructura como puertos, puentes, ferrocarriles y carreteras. Al Estado tambin le corresponde intervenir, por medio de regulaciones, para garantizar que algunos tipos de bienes y servicios que son provistos por el sector privado no tengan costos indirectos para la sociedad. Por ejemplo, existen bienes sujetos a externalidades negativas, es decir que al ser consumidos afectan a terceras personas, por ejemplo la contaminacin. En estos casos, es necesaria la accin del estado a travs de la regulacin. Otros, denominados bienes comunales, son propensos a la sobreexplotacin, como la abundancia de peces del ocano o la congestin en las carreteras. Con el fin de limitar un exceso de demanda que resulta ser socialmente costosa es conveniente la intervencin del estado por ejemplo por medio de la imposicin de cuotas de captura o de peajes. El rea o campo de la Asignacin de Recursos se refiere entonces a la provisin directa o subsidiada de bienes y servicios pblicos y meritorios por parte del Estado. Tambin se incluye en esta rea la debida intervencin del Estado en aquellas actividades desarrolladas por el sector privado y dnde se presentan fallas de mercado (por ejemplo, las carreteras que son bienes rivales pero no excluyentes donde el estado debe intervenir con el uso de peajes) o en otras dnde se requiera la regulacin estatal, por ejemplo, para compensar la no existencia de una plena competencia en la produccin como es el caso que solo se disponga de una o muy pocas empresas de servicios pblicos. Esto lleva a discutir dos aspectos finales de la funcin de asignacin de recursos y que tienen que ver, respectivamente, con la distincin que debe establecerse entre la obligacin del Estado de proveer niveles mnimos de estos bienes y su produccin. Al decirse que el Estado debe

3 coadyuvar en la provisin de estos bienes, ello no significa que necesariamente estos deban ser provistos por entidades estatales, sino que debe contribuir con recursos para que se ofrezcan en el volumen y nivel mnimo que es ms deseable. Su produccin, como es el caso de las empresas de servicios pblicos o los fondos de pensiones, resulta ser, segn la teora econmica y la experiencia reciente, ms eficiente cundo se adelanta por empresas privadas. El segundo aspecto se refiere a la determinacin de los niveles mnimos que deben ser prestados y la forma como el gobierno debe fijar las prioridades de los servicios a su cargo. Las constituciones de los pases por mandato popular fijan las grandes prioridades de la provisin de bienes pblicos. Una cuarta funcin del estado es proteger a aquellos ciudadanos desamparados, como nios y minusvlidos, y garantizar la igualdad de oportunidades a su poblacin y mejorar la distribucin del ingreso. Es funcin del gobierno trabajar por la eliminacin de desigualdades y para hacerlo debe garantizar la igualdad de oportunidades sin imponer la igualdad de resultados. En este sentido, tambin es funcin del Estado en muchos pases el propender por el mejoramiento de la distribucin del ingreso, garantizando los derechos a la propiedad y la riqueza Esto se puede buscar a travs de la poltica fiscal al cobrar impuestos ms altos a los ms ricos y dar subsidios a los ciudadanos de bajos recursos. La accin Distributiva del Estado se refiere, as entonces, a su obligacin de intervenir en la actividad econmica para lograr que la riqueza y los frutos de la economa sean compartidos por toda la sociedad de acuerdo a las metas y los estndares que la sociedad se fije en su constitucin y en los planes y programas de los Gobiernos. Esta es una funcin esencialmente poltica. En cuanto a los mecanismos o instrumentos propiamente fiscales de que disponen los gobiernos para ejecutar su funcin distributiva, cabe destacar que tanto la estructura misma del sistema tributario como la naturaleza y focalizacin del gasto pblico se combinan para lograr su incidencia distributiva. Como se analiza en detalle en el Captulo 4, la incidencia de la tributacin depende del tipo de impuestos de que se trate y de la importancia relativa que tienen los directos, particularmente el de renta a personas naturales y sociedades, frente a los indirectos, como los gravmenes al consumo o a las ventas, que normalmente son los ms regresivos. De otro lado, el impacto distributivo tambin se da y de manera ms importante an del lado del gasto pblico y de su focalizacin por ejemplo los programas para combatir la pobreza entre grupos especficos de la sociedad.. Una quinta funcin del estado es la propender por un crecimiento econmico con estabilidad de precios. En una economa orientada por la iniciativa privada, las decisiones de cunto se consume en un ao dado y cunto se ahorra la toman los jefes de hogar y los perceptores de ingreso en las familias. El resultado colectivo o agregado de las decisiones privadas, en gran medida, determinadas por la tasa de inters puede conducir a niveles de ahorro y consumo agregado que no son los ms deseables desde el punto de vista de la sociedad lo que exige tambin la accin correctiva del Estado. El campo de la Estabilizacin tiene, as entonces, que ver con el uso del endeudamiento pblico y del presupuesto de gastos para proveer, cundo ello resulte necesario, un estmulo a la demanda agregada de la economa con el fin de promover el empleo o de reducir la demanda agregada con el propsito de amenguar las presiones inflacionarias que se puedan estar presentando. Cundo el Gobierno gasta ms que lo que consigue de recursos a travs de los

4 impuestos da un impulso a la demanda agregada de la economa y contribuye al crecimiento del producto nacional y al empleo. El grado de incidencia sobre la actividad econmica y el empleo depende de la capacidad instalada sobrante en la economa. La funcin de estabilizacin fiscal tambin debe cumplir la tarea opuesta, en circunstancias donde se presenta un exceso de demanda, con el objeto de reducir la inflacin al ejercer un gasto inferior a los recaudos de impuestos. En estas tareas de estabilizacin la poltica fiscal juega una tarea complementaria a la de la poltica monetaria. Esta se estudia en el Captulo 5.

5 Recuadro 1: Los bienes pblicos y privados

En la economa existen dos tipos de bienes. Los bienes privados son aquellos producidos eficientemente por el mercado como los dulces y helados. Los bienes pblicos son aquellos que, o no son suministrados por el mercado o, si lo son, la cantidad suministrada es insuficiente; por ejemplo la defensa nacional o los conocimientos. Un bien pblico es un bien no excluyente ni rival. No excluyente significa que no es posible impedir que lo utilice una persona. Por ejemplo, cuando un pas se defiende de ataques extranjeros, es imposible impedir que una persona goce del beneficio de esta defensa. No rival significa que el uso por parte de un individuo no reduce el uso por parte de otro. Cuando un individuo disfruta de los beneficios de la estrategia de defensa nacional, no reduce el beneficio de ningn otro ciudadano. Por el contrario, los bienes privados son tanto excluyente como rivales. Por ejemplo, un dulce es excluyente porque es posible impedir que lo coma una persona. El dulce tambin es un bien rival porque si una persona come uno, otra no puede comerse el mismo. Muchos bienes tienen las propiedades de exclusin y rivalidad en diferente grado. Por ejemplo, la seal de televisin por cable o satlite es un bien no rival pero excluyente. El uso del servicio de televisin por parte de una persona no reduce la cantidad que pueden consumir los dems pero es posible impedir el acceso a algunas personas. Por otro lado, los peces que se encuentran en el mar son recursos rivales pero no excluyentes . Si una persona captura un pez quedan menos peces para que pesquen los dems pero no se puede cobrar a los pescadores por el nmero de peces capturados. A continuacin se resumen los diferentes tipos de bienes de acuerdo al grado de presencia de estas dos caractersticas: rivalidad y exclusin: Grado de control o excluibilidad Bienes rivales Bienes no rivales

100

Bien privado

Dulces

Seal de televisin por satlite

Un diskette Cdigo de u programa de computador Peces en el mar

0
Fuente: Mankiw (1998) y Romer (1993)

Insectos para control biolgico

Bien pblico

Investigacin bsica La defensa nacional

3.2

Estructura del estado en Colombia: Cmo ejecuta el estado sus funciones?

El Estado ejecuta sus funciones a travs del Gobierno o sea el rgano Ejecutivo del poder pblico. Por su parte, le corresponde al Congreso dictar las leyes. Por eso se le denomina como el Legislativo. La tercera rama del poder pblico es la Judicial cuya funcin es velar por la legalidad y el debido cumplimiento de las leyes. En esta seccin del captulo se detalla cmo est organizado el gobierno en Colombia y cules son sus instituciones fiscales y presupuestales. En el marco jurdico, la constitucin de 1991 divide en tres niveles la organizacin territorial y administrativa: el nivel nacional, el departamental y el municipal (dentro del cual se incluyen los distritos y los territorios indgenas). En lo relacionado al poder pblico existen tres ramas: la ejecutiva conformada por el gobierno central y el sector pblico descentralizado; la legislativa que rene el Congreso de la Repblica, las asambleas departamentales y los consejos municipales; y la judicial constituida por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, los tribunales y juzgados. Para entender el manejo de las finanzas pblicas es importante conocer mejor la organizacin de la rama ejecutiva la cual es bastante compleja. En el orden nacional, el gobierno central esta conformado por la presidencia, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias. Por su parte, el sector descentralizado nacional esta compuesto por los establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta (donde comparte acciones con el sector privado). A nivel regional y local se encuentra una organizacin anloga donde en el sector central se distinguen los gobiernos departamentales, distritales o municipales y en el sector descentralizado sus entidades pblicas. Las principales instituciones fiscales de la rama Ejecutiva son el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin. El Ministerio de Hacienda tiene una serie de Direcciones y de entidades vinculadas con responsabilidades especficas en materia fiscal. La Direccin Nacional de Presupuesto prepara el Presupuesto General de la Nacin que se presenta al Congreso y vigila su ejecucin. Para ello, la Direccin de Presupuesto debe someterse a las normas establecidas en el Estatuto Orgnico del Presupuesto y a las normas sobre presupuesto que fija la Constitucin y que se discuten ms adelante. La Direccin de Crdito Pblico y del Tesoro que, desde 2004, rene las antigua Direccin de Crdito Pblico y la Tesorera General de la Nacin, tiene la doble responsabilidad de disear y desarrollar la estrategia de crdito pblico interno y externo y adelantar los pagos o giros del Gobierno. Adicionalmente, dentro del Ministerio opera el CONFIS, Consejo Nacional de Poltica Fiscal, que est encargado de discutir y aprobar el programa fiscal acorde con el programa macroeconmico de la Nacin. Tambin est la Direccin de Asuntos Fiscales que vela por el adecuado comportamiento fiscal de las entidades territoriales. Por su parte, la DIAN, Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, es la entidad encargada de recaudar los impuestos, de manejar las aduanas nacionales y de los recaudos por concepto de aranceles y cargos a las importaciones y exportaciones cundo hubiere lugar.

El Departamento Nacional de Planeacin, por su parte, est encargado de preparar el Plan Cuatrienal de Desarrollo y los programas de inversin pblica. Los planes de inversin se discuten en el seno del Consejo de Poltica Econmica y Social (Conpes) que preside el Presidente. El rgano legislativo del poder pblico tiene tambin importantes responsabilidades en materia fiscal. En el caso colombiano el Congreso de la Repblica no tiene formalmente iniciativa propia en materia de creacin de nuevos tributos, ni tampoco la iniciativa de gasto que recae en cabeza del gobierno. No obstante su influencia es significativa. Le compete al Congreso aprobar la legislacin fiscal propuesta por el Ejecutivo, as como el presupuesto nacional. En el proceso de discusin de los proyectos sometidos por el Gobierno, el Congreso hace propuestas y aprueba cambios profundos que difieren de los proyectos originales del Gobierno. En la discusin del presupuesto tambin encuentra maneras de forzar cambios y adiciones en el presupuesto muchas veces dirigidos a apoyar las regiones. La Junta Directiva del Banco de la Repblica tambin est obligada a dar un concepto al Congreso sobre el tamao del dficit pblico propuesto por el Gobierno y su consistencia con la poltica macroeconmica global, as como sobre la estructura del financiamiento pblico. Por su parte, la Contralora General de la Repblica hace una revisin ex post (posterior) de las cuentas pblicas, en tanto que la Contadura lleva la contabilidad nacional. Finalmente, cabe destacar que las Cortes, principalmente la Constitucional, velan por la legalidad de las decisiones adoptadas y, como se discute en el Captulo 4 tienen una enorme influencia en la poltica fiscal al opinar sobre la exequibilidad de las leyes aprobadas por el Congreso. La anterior descripcin de la organizacin del Estado Colombiano puede complementarse con una clasificacin econmica compatible con la estructura de las Cuentas Nacionales ( que recopilan cifras agregadas de la economa) donde se diferencia entre administraciones pblicas (o gobierno general), empresas pblicas no financieras e instituciones financieras. Las administraciones pblicas estn conformadas por el gobierno central nacional, los gobiernos departamentales y municipales, las entidades pblicas encargadas de la seguridad social y los entes descentralizados que prestan servicios no comerciales, es decir, que no tienen un precio de mercado, tales como la justicia, educacin, recreacin, etc., y que se financian con impuestos o transferencias y aportes. Las empresas no financieras corresponden a aquellas que producen bienes y servicios mercantiles como las empresas de energa elctrica, la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL, y la de telefona fija, Telecom. Finalmente, dentro de las entidades financieras pblicas se incluyen aquellas que se dedican a la intermediacin de recursos financieros como el Banco Agrario y el Banco Cafetero; el Fondo de Garanta de Instituciones Financieras (Fogafn) y las instituciones que ejercen funciones de autoridad monetaria como el Banco de la Repblica. El sector pblico no financiero (SPNF) esta conformado por el sector del gobierno general y las empresas pblicas no financieras. Finalmente, el sector pblico consolidado (SPC) incluye adicionalmente las instituciones pblicas financieras. (Cuadro 3-1)

8 3.3 Cul es el tamao del Estado en Colombia?

Para analizar el tamao del Estado cabe iniciar la discusin con la evolucin de su principal componente: el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC). Durante los primeros cincuenta aos del Siglo XX, el gasto pblico total del Gobierno Nacional con relacin al PIB mantuvo un nivel constante entre el 3-6% del PIB. Este sobrepas ese nivel a finales de la Administracin Reyes (1907-1909) y en el Gobierno Abada (1926-1930) a raz de la contratacin de emprstitos externos, as como en el perodo de la bonanza cafetera de mediados de los cincuenta. Una segunda etapa de crecimiento gradual del gasto pblico con altibajos originados en las prioridades del desarrollo econmico y en el papel del sector pblico se dio entre 1960-1990. En este lapso de treinta aos el gasto pblico pas a un nivel cercano al 10% del PIB. Se destacan incrementos continuos de gasto, con excepcin del ajuste realizado durante la Administracin Lpez entre 1974-1978 y del programa de ajuste de mediados de los ochenta en las Administraciones Betancur (1982-1986) y Barco (1986-1990). La tercera etapa de crecimiento acelerado del gasto pblico en Colombia se dio a lo largo de los noventa y los primeros dos aos del Siglo XXI. En este perodo de algo ms de diez aos el gasto pblico del Gobierno Nacional con relacin al PIB se duplic y pas a un nivel sin precedentes de ms del 20% del PIB (Grfico 3-1). 3.3.1. La Estructura del Gasto Pblico del GNC 1980-2004 El Grfico 3-2 muestra la estructura del gasto pblico del Gobierno Nacional para el perodo de mayor crecimiento del gasto pblico a lo largo del siglo. Se indica que desde mediados de los ochenta el aumento ha estado originado en los gastos de funcionamiento y, dentro de estos en las transferencias del Gobierno, as como en la creciente carga de los intereses de la deuda pblica. En efecto, los gastos de funcionamiento han aumentado ms del doble desde 1990. Esto se explica en buena parte por la evolucin de las transferencias tanto territoriales como las relacionadas con las pensiones. Adicionalmente, el servicio de la deuda tambin ha crecido drsticamente de 1,1% del PIB en 1990 a 4,6% en 2003 (Grfico 3-2).

3.3.2. El Tamao Relativo del GNC en Perspectiva Internacional El Grfico 3-3 muestra el tamao del Gobierno Nacional Central con relacin al Producto Interno Bruto en algunos pases emergentes y desarrollados para el ao 2001. En el contexto internacional, el gasto pblico del GNC colombiano se sita en niveles cercanos a los de otros pases Latinoamericanos como Per y Chile y ligeramente superior a Mxico. Este nivel tambin es similar al de pases desarrollados como Estados Unidos y Canad pero cabe aclarar que los gobiernos de estos pases generan mayores ingresos. Por otra parte, el nivel de gasto

9 pblico en Colombia es inferior al de Suiza y Suecia bsicamente porque estos ltimos son estados donde se cobran ms impuestos con el fin de hacer un mayor gasto en bienes pblicos. 3.3.3. El tamao del Sector Pblico no Financiero, SPNF El tamao del SPNF, que comprende no slo el Gobierno Nacional Central sino tambin el sector descentralizado (gobiernos departamentales y municipales y empresas pblicas), es superior al del GNC lo que indica la importancia relativa de la descentralizacin en Colombia. En efecto en 1981, el gasto del SPNF representaba 20,3% del PIB y el del GNC 8,9% lo que implica que el sector descentralizado gastaba (con sus recursos propios pues las transferencias del gobierno se contabilizan en el gasto del GNC) un 11,5% del PIB un nivel superior al sector central. En 2003, el SPNF realiz gastos equivalentes a 30,3% del PIB que corresponden a 20,6% del GNC y 18,7% del sector descentralizado. Lo anterior indica que en periodo 19802003 se dio un crecimiento en el tamao relativo del GNC frente al sector descentralizado ( Grfico 3-4). El aumento del gasto pblico del SPNF se explica por el crecimiento de los gastos de funcionamiento originado en las transferencias territoriales, las pensiones y en el servicio de la deuda. Este comportamiento del gasto pblico descentralizado o sea el que se realiza a niveles departamentales y municipales y por parte de entidades y empresas pblicas es, en un todo, consistente con lo esperado en un pas con descentralizacin fiscal y con la funcin de asignacin de recursos del estado discutida en la introduccin a este captulo.

3.4

El presupuesto como instrumento para la asignacin de recursos

El Estado percibe unos ingresos procedentes de diversas fuentes como impuestos, ingresos de capital y recursos del crdito que proveen el financiamiento para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, los ingresos son limitados y por lo tanto el estado debe establecer prioridades y elaborar un programa para distribuir adecuadamente sus recursos teniendo en cuenta la restriccin presupuestal a la que se enfrenta. Esto exige que, tanto al nivel del gobierno nacional como de los gobiernos departamentales y municipales y de las entidades pblicas, se deban elaborar presupuestos anuales de rentas y gastos que deben ser sometidos para su aprobacin a los rganos legislativos correspondientes; a saber, Congreso, asambleas departamentales y consejos municipales. Con relacin al presupuesto de la nacin, la Constitucin establece que el gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas por impuestos y recursos de capital y el presupuesto de gastos o la ley de apropiaciones. Dicha propuesta de ley deber contener la totalidad de los gastos que el gobierno pretende realizar en el ao fiscal. Una exigencia importante en la confeccin del presupuesto es la que se refiere al gasto pblico social. El artculo 350 de la constitucin de 1991 establece que el presupuesto de la Nacin debe comprender un componente denominado gasto pblico social cuya definicin es responsabilidad

10 de la ley orgnica de presupuesto o Estatuto Orgnico de Presupuesto. Adicionalmente afirma que excepto en los casos de guerra o por razones de seguridad social, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin y no podr disminuir con respecto al ao anterior. Con respecto a la distribucin del gasto social, la constitucin instituye que tendr en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin y la eficiencia fiscal. Segn el Estatuto Orgnico del Presupuesto, el gasto social corresponde a aquel gasto cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Otras restricciones importantes se refieren a la capacidad del Congreso para modificar el presupuesto. Es muy claro que este no tiene iniciativa de gasto y que el aumento de las partidas requiere el apoyo escrito del Ejecutivo. De otro lado, el Congreso si est en capacidad de eliminar o reducir partidas de gastos, con excepcin de las que corresponden al servicio de la deuda pblica y a los servicios esenciales de la administracin incluyendo los programas previstos en el Plan de Desarrollo. Cuando se refiere al banco central, la Constitucin establece restricciones para el otorgamiento de prstamos del emisor al Gobierno al establecer que estos solo se pueden extender con el apoyo unnime de los miembros de su junta directiva. El clculo y la elaboracin del presupuesto son tareas que realizan conjuntamente el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin. Los dos grandes elementos del presupuesto nacional son los ingresos y gastos. Por el lado de los ingresos, se trata de estimar el valor de los ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos provenientes del cobro de impuestos, de la prestacin de servicios pblicos y de la venta de la produccin de sus empresas. Cabe aclarar que estas proyecciones se realizan con cierto grado de incertidumbre. Por ejemplo, para estimar los ingresos tributarios se debe tratar de pronosticar la evolucin de los componentes de las bases a las que se les aplican los gravmenes. Si los ingresos corrientes no alcanzan a cubrir los gastos del gobierno se deben buscar otras fuentes de recursos que se denominan los ingresos de capital. Estos ingresos se originan del endeudamiento con el sector privado, de prestamos de organizaciones nacionales o extranjeras, de la liquidacin de algunas inversiones realizadas por el gobierno (ventas de acciones, activos fijos, etc.) y de las transferencias de capital provenientes de otros sectores de la economa e inclusive del mismo sector pblico. Por el lado de los gastos, se proyectan los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y los gastos de capital. Los gastos de funcionamiento corresponden a aquellos relacionados con el costo de funcionamiento del estado como salarios, pago de intereses por las deudas ya contradas, gastos provenientes de la compra de bienes y servicios en la economa y los gastos en los que incurren las empresas pblicas a la hora de prestar sus servicios o vender sus bienes. Los gastos de capital corresponden a los pagos que realiza el gobierno para financiar la inversin pblica o infraestructura o la inversin en activos financieros como acciones. Adicionalmente, se incluyen en este rubro los pagos a los prstamos obtenidos del sector privado o pblico tanto nacionales como extranjeros. Una vez elaborado el presupuesto este pasa a ser estudiado por el Congreso Nacional quien lo discute y lo reforma. Al proyecto de presupuesto se le adicionan estas modificaciones y cuando el Congreso lo aprueba se convierte en Ley del presupuesto de la Nacin. En los departamentos, municipios y en el Distrito Capital el proceso presupuestal es anlogo al de la Nacin. El Recuadro 2 resume algunos conceptos presupuestales fundamentales:

11

Qu es el presupuesto ? Consiste en el clculo de los ingresos que espera recibir el estado en un prximo ao y la forma como se van a gastar Presupuesto de caja: Se calcula con base en ingresos estimados de acuerdo con lo efectivamente recaudado y en gastos correspondientes a los pagos efectuados en la vigencia fiscal respectiva. Presupuesto de causacin: toma en cuenta el monto de los reconocimientos proyectados de cada renta sin importar su recaudo efectivo y los gastos se contabilizan teniendo en cuenta los compromisos del gobierno en el periodo. Apropiaciones: son autorizaciones mximas de gasto que el Congreso de la Repblica aprueba para que puedan ser comprometidas de acuerdo a las necesidades de recursos en cada rubro. Rezago presupuestal: Es la diferencia entre lo programado y lo ejecutado y esta compuesto por: Reservas presupuestales: compromisos legalmente adquiridos por el gobierno que son registrados en el presupuesto pero que no fueron cumplidos dentro del ao fiscal vigente que termina y por lo tanto sern pagadas en el ao siguiente. Cuentas por pagar: se constituye cuando un bien o servicio contratado por el gobierno se ha recibido a satisfaccin antes del 31 de diciembre del ao fiscal pero no se le ha pagado al contratista y por consiguiente ser pagado el ao siguiente

Recuadro 2: algunos conceptos presupuestales

Rezago presupuestal

==

Cuentas por pagar

Reservas

Obligacin: Bien recibido no pagado

Compromiso: Contrato realizado bien no recibido

Fuente: Ministerio de Hacienda

El cuadro 3-2 presenta las principales reformas presupuestales adelantadas a lo largo del siglo, algunas de ellas logradas mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo por parte del Congreso (Grfico 3-5).

12 3.5 La descentralizacin del gasto pblico en Colombia

3.5.1. Cules son los antecedentes de la descentralizacin en Colombia? Desde el momento mismo de la independencia se ha discutido el grado de descentralizacin fiscal y poltica que debe tener la nacin. El debate entre federalistas y centralistas en Colombia data desde pocas de la independencia. Al respecto cabe recordar que luego de sta se constituy La Gran Colombia que reuna en una sola nacin a las actuales repblicas de Colombia, Ecuador y Venezuela. La primera constitucin colombiana de 1821 estableci un rgimen centralista, bajo la cul se adoptaron medidas fiscales dirigidas a centralizar las rentas pblicas. Ya para 1830 la Gran Colombia haba desaparecido y dentro de la Confederacin Granadina se dio un gran debate alrededor de las funciones y los impuestos que deban desarrollarse y pertenecer a cada una de las regiones. Hacia mediados de siglo una alta proporcin de las rentas pblicas, alrededor del 80%, se mantena bajo el control del gobierno central. No obstante, en 1850 se extendi la autonoma fiscal a las provincias. La presin descentralista llev a la organizacin del estado alrededor de Los Estados Unidos de Colombia en 1863 y al establecimiento de un rgimen fiscal autnomo y de participacin de los Estados en los ingresos fiscales que debilit significativamente el fisco nacional. El problema del desbalance fiscal creado por la nueva organizacin del Estado fue uno de los motivos de luchas entre los partidos que desembocaron en la constitucin centralista de 1886 que limit la autonoma fiscal de los nuevos departamentos y municipios, (Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981)). Aunque el tema propiamente fiscal territorial se desarrolla en profundidad en el Captulo 4, cabe, a este nivel, recalcar que, no obstante el rgimen centralista adoptado con la Constitucin de 1886, hacia 1930 la importancia relativa de los gobiernos territoriales tanto en el recaudo de impuestos como en los gastos era significativa al punto que los departamentos y los municipios participaban con ms del 50% tanto de los impuestos como de los gastos del sector pblico consolidado. Posteriormente, la introduccin de impuestos directos como el impuesto a la renta favoreci las finanzas del gobierno nacional pues estos se caracterizan porque su recaudo aumenta ms que proporcionalmente con el incremento de la actividad productiva. Por el contrario, los impuestos departamentales fueron perdiendo participacin relativa ya que su tributacin esta basada en impuestos al consumo de bienes como la cerveza, los licores y el tabaco cuyo crecimiento en el recaudo es bajo. Adems, sus responsabilidades de gasto tambin se redujeron. En la misma forma, aunque menos acentuado, los municipios tambin vieron perder su importancia relativa en la tributacin y el gasto a lo largo del siglo. Aunque desde la reforma constitucional de 1958 se dieron los primeros pasos hacia un retorno a una mayor descentralizacin del gasto pblico, no fue sino con la reforma constitucional de 1968 que se dio un paso definitivo hacia la transferencia de recursos a las regiones. Desde el punto de vista poltico, la eleccin popular de alcaldes a fines de los ochenta y de gobernadores con la constitucin de 1991 estuvieron acompaadas de medidas que han reforzaron la descentralizacin fiscal del gasto en Colombia al punto de convertirse en factor o motivo de desbalance fiscal del Gobierno nacional como lo fue a mediados del siglo XIX.

13 3.5.2. En que consiste, entonces el federalismo fiscal? El federalismo fiscal se relaciona con aquellos campos de la economa que tocan con temas que surgen en el contexto de sistemas federales o descentralizados de gobierno. Las preguntas centrales que confronta el federalismo fiscal incluyen interrogantes como: por qu se debe adoptar una estructura descentralizada de gobierno? cmo se deben organizar las funciones que debe desempear cada nivel de gobierno, nacional, departamental y municipal? cul es el papel o rol de las transferencias intergubernamentales? cuales son los tipos o formas de transferencias ms adecuadas? qu tipo de sistema impositivo es ms adecuado en un sistema federal? y no menos importante, porqu es relevante disponer de un estado de mayor tamao en lugar de conformar mltiples estados pequeos? El tema central que justifica la adopcin de una estructura descentralizada de gobierno est relacionado con las funciones que deben desempear los gobiernos y, ms concretamente, con el rea de asignacin de recursos y los de bienes pblicos. Aunque existen actividades de provisin de bienes pblicos que por el carcter de no exclusin se deben proveer al nivel nacional, existe la percepcin que la identificacin de las necesidades de apoyo pblico se lleva a cabo de mejor manera al nivel regional o local. El modelo terico sobre la justificacin del federalismo fiscal fue desarrollado formalmente por Tiebout (1956). Segn este modelo cada localidad define y propone el conjunto de impuestos locales y de servicios que ofrece a los ciudadanos. As al permitirse que cada localidad o regin pueda escoger el conjunto de bienes y servicios que se ofrecen se logra que estos estn ms estrechamente relacionados con las preferencias de los ciudadanos. Desde esta ptica se puede apreciar tambin que el federalismo fiscal en su definicin ms amplia est vinculado con el sistema electoral y la escogencia por parte de los ciudadanos de los alcaldes y gobernadores que propongan las polticas que representen ms de cerca las preferencias de los ciudadanos. Como su nombre lo indica, el federalismo fiscal est vinculado con el establecimiento de impuestos al nivel local. Uno de los aspectos ms difciles en la organizacin tributaria de los estados descentralizados, como se analiza en el captulo 4, es definir el tipo de impuestos que le deben corresponder a los diferentes niveles de gobierno. A este nivel cabe destacar que lo ms comn es encontrar que el Gobierno nacional tome para si mismo los impuestos ms productivos y de mayor elasticidad respecto al crecimiento de los ingresos, comprometindose a transferir recursos a los gobiernos subnacionales. En muchos pases se encuentra que los gobiernos comparten el producido de los impuestos. Finalmente, cabe destacar que el federalismo fiscal tambin debe tomar en consideracin otra de las grandes reas o campos que debe desempear el Estado: la distributiva. En este sentido, es una responsabilidad del gobierno nacional y de los gobiernos locales propender porqu la accin del Estado tenga un impacto redistributivo favorable. Dadas las inmensas diferencias de riqueza y recursos de que disponen las diversas regiones, es comn encontrar que los gobiernos nacionales, que ordinariamente disponen de la mayor capacidad fiscal y de los tributos ms elsticos, transfieran parte de sus recursos a los gobiernos locales. Este sistema de transferencias le permite a las regiones ofrecer los bienes pblicos en los volmenes socialmente

14 deseables. Ms importante an las transferencias buscan un objeto redistributivo apoyando con recursos a los municipios y regiones con menor capacidad fiscal. El diseo ms adecuado de las transferencias pblicas es una de las tareas ms importantes del federalismo fiscal. La literatura indica que las transferencias pueden ser condicionadas (i.e. a cierto tipo de gastos como educacin y salud), participativas ( i.e. al esfuerzo fiscal local) y abiertas o cerradas ( i.e. limitadas a porcentajes o topes de recursos). Las frmulas de distribucin de recursos de transferencias se aprueban por medio de leyes o de mandatos constitucionales. Las transferencias pblicas que adelantan el gobierno nacional central a los gobiernos locales y que buscan que se ofrezca un mnimo de bienes pblicos como la educacin y servicios de salud al nivel local normalmente exigen que estas sean de tipo abierto, condicionadas a la finalidad del gasto y participativas, puesto que los gobiernos locales aportan tambin recursos propios para los mismos fines. Por su parte, las transferencias que estn dirigidas a lograr una distribucin del ingreso ms equitativa entre las regiones no deben estar condicionadas al tipo de gasto que se adelante, pero si deben tener topes a los recursos transferidos y dar mayores recursos a las regiones con mayores necesidades fiscales, as como premiar el esfuerzo fiscal local. En su artculo sobre el tamao de los estados, Alesina (2002) presenta argumentos adicionales a los de la teora tradicional del federalismo fiscal en favor de la conformacin de estados de mayor tamao. Anota que la ventaja de un pas relativamente grande es que se puede establecer esquemas redistributivos de los individuos y regiones ms ricas a las ms pobres, de esta forma logrando una redistribucin del ingreso disponible (despus de impuestos) mejor que el que se podra lograr si las diferentes regiones actuaran independientemente. Por esto las regiones relativamente ms pobres desean hacer parte de pases de mayor tamao. Adems pueden presentarse externalidades positivas o negativas entre regiones. El hacer parte de un mismo pas permite la internalizacin de las externalidades. 3.5.3. Cul es el sistema de transferencias intergubernamentales en Colombia? El cuadro 3-3 adjunto presenta los antecedentes histricos del rgimen de transferencias en Colombia. En este cuadro se hace un recorrido histrico de las principales decisiones legales y constitucionales relacionadas con las transferencias del Gobierno Nacional a los gobiernos territoriales y, de manera ms general, sobre las polticas de descentralizacin. Se identifica all que la raz del sistema de transferencias se encuentra en la reforma constitucional de 1958 que estableci una transferencia del 10% de los ingresos corrientes para la educacin. Ms tarde con la Constitucin de 1968 se cre el situado fiscal como una transferencia a los departamentos equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nacin destinada exclusivamente a la educacin y salud. En 1969 se estableci una transferencia con cargo al recaudo del impuesto a las ventas que se denomin: cesin del impuesto a las ventas, la cual estaba destinada a los municipios, hasta por un monto de 30% del mismo a partir de 1971. A comienzos de los setenta se aprob la Ley que fij las reglas y porcentajes del situado fiscal destinados a la salud, 24%, y educacin, 76%. A mediados de los ochenta se increment la

15 cesin de ventas, en veinte puntos porcentuales. Sin embargo, la decisin con mayor impacto en las transferencias fue la Constitucin de 1991. El artculo 356 redefini el destino de los recursos del Situado Fiscal y fij las pautas para la distribucin de los recursos entre los departamentos y distritos. Adicionalmente, el artculo 357 estableci los porcentajes sobre los ingresos corrientes que deben transferirse a los municipios y otras entidades territoriales, transferencias denominadas participaciones municipales y puntualiz algunos criterios para su distribucin. La Ley 60 de 1993 reglament dichas definiciones constitucionales, dndole forma al sistema hasta el 2001. Esta ley estableci un porcentaje fijo y creciente de los ingresos corrientes de la Nacin (ICN) como trasferencias correspondientes al situado fiscal y a las participaciones municipales. Este sistema condujo a inflexibilidad en la asignacin del gasto y un empeoramiento de la situacin financiera del Gobierno Nacional Central. Por lo tanto, esta situacin llev al actual esquema propuesto por El Acto Legislativo del 2001 el cual busc romper la automaticidad de las transferencias frente a los ingresos corrientes estableciendo su crecimiento en relacin a la inflacin ms 2-2.5 puntos durante un periodo entre 2002 y 2008. El Acto legislativo agrupa en el Sistema General de Participaciones (SGP) las transferencias correspondientes al situado fiscal y a las participaciones municipales. Estos nuevos criterios fueron reglamentados mediante la Ley 715 del 2001. A partir del 2008 se prev que las transferencias se incrementarn anualmente en un porcentaje promedio igual a la variacin registrada en los ingresos corrientes durante los cuatro aos previos. Esta situacin ha llevado a concluir que las ventajas del Acto Legislativo son solo temporales y a plantear desde ahora la inconveniencia del rgimen previsto a partir del 2008. Entre las recomendaciones se ha sugerido una nueva reforma que las mantenga en trminos reales a partir del 2009.

Recuadro 3: Resumen del esquema de transferencias en Colombia Las principales transferencias de recursos realizadas por el Gobierno Nacional se dividen en tres categoras segn la ley 60 de 1993: Situado fiscal: Se define como los recursos transferidos hacia los departamentos y los distritos especiales. Su monto corresponda a 23% de los ingresos corrientes de la Nacin (ICN) en 1994, porcentaje que creci hasta el 24,5% en 2002. Participaciones municipales: Tienen su origen a las antiguas trasferencias del impuesto de ventas o del IVA denominadas cesin de ventas. La constitucin de 1991 y la Ley 60 determinaron que las transferencias a los municipios dependeran de los ICN y correspondan a 14% de los ICN en 1994 porcentaje que se incrementaba hasta el 22% en 2002. Transferencias de las regalas: Estos recursos provienen de los pagos recibidos por las compaas que explotan los recursos minerales nacionales como el petrleo o el carbn. De este ingreso, 47,5% se transfiere a los departamentos donde se realiza la produccin de los minerales;

16 12,5% a los municipios en donde se extraen los minerales; 8% a los municipios donde estas ubicados los puertos y 32% al Fondo Nacional de Regalas. En el acto legislativo 01 de 2001 y en su reglamentacin en la ley 715 del mismo ao, se agrupan el situado fiscal y las participaciones municipales en un solo rubro: sistema general de participaciones, SGP. Las transferencias se distribuyen de acuerdo a los siguientes criterios: el ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), la proporcin de la poblacin urbana y rural de ente territorial sobre la poblacin urbana y rural del pas, la eficiencia fiscal que se define como la habilidad para recolectar impuestos territoriales y la eficiencia administrativa que se entiende como la capacidad para aumentar la inversin. Las transferencias a los municipios y departamentos se distribuyen principalmente entre educacin, salud y saneamiento bsico. 3.5.4. Est bien estructurado el sistema de transferencias pblicas en Colombia? Desde el punto de vista de la teora de las finanzas pblicas resulta esencial que las transferencias pblicas estn adecuadamente diseadas. Un aspecto principal es el relacionado con los criterios utilizados para la distribucin de los recursos de las transferencias. Existen motivos claros para transferir recursos del Gobierno a las entidades territoriales, originados en los principios anotados arriba de eficiencia en la asignacin de recursos y la bsqueda de mayor equidad fiscal. El argumento de las externalidades y la provisin de bienes pblicos, es decir, el hecho que la prestacin de un servicio como la educacin y la salud puede traer beneficios a la sociedad por encima de los que puede recibir la localidad o regin que los presta es un argumento a favor de adelantar transferencias para promover la prestacin del servicio y su expansin a los niveles que son socialmente deseables. Esto justifica, por lo tanto, las transferencias dispuestas por la constitucin de Colombia desde 1968 para la educacin y la salud por medio del Situado Fiscal. Otro argumento para justificar transferencias es el relacionado con la equidad. Esto se logra, por ejemplo, mediante la transferencia de recursos para las regiones ms pobres. Uno adicional es la denominada brecha fiscal o sea la mayor capacidad que tiene el Gobierno Nacional de establecer una organizacin que le permita recaudar ms adecuadamente los impuestos con menores riesgos de evasin. Este motivo llevara a recomendar una participacin por parte de las regiones en los recaudos del Gobierno Nacional. Estos motivos de equidad fiscal y de facilidad de recaudo son los que explican las transferencias a los municipios, (Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981)). Desde el punto de vista terico lo que resulta ms importante es la forma precisa de disear las transferencias. Es claro que estas se deben realizar teniendo en cuenta la poblacin beneficiada, as como la necesidad y el esfuerzo fiscal local. Tambin ha sido motivo de debate reciente si la destinacin de los recursos debe estar estrictamente atada o si debe darse a las regiones una mayor flexibilidad en la utilizacin de los recursos transferidos, (FMI (2004)).

17 En el Grfico 3-6 se muestra la evolucin reciente de las transferencias donde se destaca su fuerte crecimiento hasta 2001. En efecto, las transferencias pasaron de niveles cercanos a 4% del PIB en 1990 a 10% del PIB en 2001. Las transferencias relacionadas con el pago de pensiones son el componente que ms creci en la dcada.

3.6

El gasto del sector pblico en Colombia Ha sido adecuada la provisin de bienes pblicos?

3.6.1. Cmo ha sido la evolucin del gasto social en Colombia? El gasto pblico social abarca educacin, salud, seguridad social, vivienda, nutricin y saneamiento bsico. En el caso colombiano, hay una definicin muy amplia de gasto social (Perotti 2002). Durante la dcada de los ochenta, el gasto social mostr una tendencia positiva excepto en 1985 cuando se contrajo como consecuencia del ajuste fiscal. Durante los noventa, el gasto pblico social pas de 8,2% del PIB en 1990 a 16,7% en 1996 donde alcanz su punto mximo pero posteriormente cay levemente hasta finales de siglo (Grfico 3-7). Como proporcin del gasto pblico total, entre 1990 y 1999, el gasto social represent 35% del gasto total con un mximo en 1996 cuando registr una participacin de 45%. Si se analiza la composicin del gasto social desde 1990, se observa que a inicios de la dcada, los rubros de educacin y seguridad y asistencia social (incluye pensiones, asistencia y bienestar) eran los de mayor magnitud con participaciones similares, entre 3% y 4% del PIB. No obstante, a partir de 1994, los gastos en asistencia y seguridad social comienzan a crecer significativamente y alcanzan su punto ms alto en 1996 con 7% del PIB y posteriormente caen levemente a proporciones cercanas al 6% entre 1997 y 1999. Por el contrario, los gastos destinados a la educacin crecen de manera menos acelerada y se estancan en niveles cercanos al 5% del PIB. Con respecto a los gastos en salud, su tamao crece significativamente al pasar de 1% del PIB en 1990 a 4% en 1999. Los dems gastos sociales: vivienda, agua y otros no muestran cambios espectaculares durante la dcada y su magnitud es relativamente menor con niveles inferiores al 1% del PIB (Grfico 3-8). Una de las formas a travs de las cuales el gobierno ejecuta el gasto social son los programas sociales que se resumen en el cuadro 3-4.

18 3.6.2. El Gasto Pblico en Educacin A) Por qu el estado suministra la educacin? El estado desempea un papel crucial en la provisin de la educacin aunque su intervencin puede tomar diferentes formas. Por ejemplo, en algunos pases el estado provee directamente los servicios educativos e incluso ejerce algn control sobre los distintos niveles; en otros, el estado financia las instituciones educativas pero una gran parte de la educacin es suministrada por escuelas privadas o religiosas. Existe un gran debate en torno a la justificacin de la intervencin del estado en la oferta educativa. Sin embargo, es claro que la educacin no es un bien pblico puro ya que su provisin no garantiza que todos los ciudadanos puedan acceder a ella, es decir no es un bien universal. La educacin es un bien pblico en tanto que la sociedad se beneficia por tener ciudadanos educados. No obstante, este argumento basado en las externalidades que genera la educacin tampoco justifica totalmente la ayuda pblica. Existen dos principales justificaciones de la ayuda pblica a la educacin. En primer lugar, la preocupacin por la equidad ya que dentro de un esquema de provisin privada el acceso a las oportunidades de estudio depende de la riqueza. As, la calidad de la educacin que reciba un nio no debe depender de los recursos de sus padres lo cual justifica la intervencin del estado como proveedor de la educacin. En segundo lugar, existen imperfecciones en los mercados de capitales que explican las dificultades en el acceso a recursos con el fin de financiar la educacin en especial la de nivel superior. Por lo tanto, esto justifica el apoyo estatal a travs de la educacin gratuita o subvencionada (Stiglitz, 1986). B) Cmo ha sido la descentralizacin y la evolucin del gasto en educacin? Hasta 1960 era responsabilidad de los departamentos la contratacin y pago de los docentes de la educacin bsica. Sin embargo, en 1960, la ley 111 inici un proceso de nacionalizacin de la educacin a partir del cual los maestros de escuela primaria fueron financiados con los recursos del presupuesto nacional. En 1968, se crearon los Fondos Educativos Regionales FER organismos encargados de la administracin de las transferencias para el pago de Maestros. Aos despus, en 1975, la ley 43 nacionaliz el pago de los profesores de secundaria y su financiacin dependi del situado fiscal administrado por las Juntas FER1. Posteriormente, en 1979, se cre el Estatuto Docente donde se unific el rgimen salarial de los docentes pblicos y privados pero que conceda a los primeros un rgimen de carrera especial. Adicionalmente, con el fin de precisar las deudas pensionales del nivel central y departamental con los docentes, se cre el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Estas medidas tuvieron dos grandes consecuencias. En primer lugar, se centraliz la financiacin, la gestin de personal y la planificacin de la educacin en el nivel central. En
1

Estas juntas estuvieron presididas por el Gobernador y conformadas por miembros bajo su control

19 segundo lugar, el estatuto docente cre un nmero importante de inflexibilidades e ineficiencias en la asignacin del recurso humano (FMI,2004). Sin embargo, entre 1985 y 1990 se inici de nuevo un proceso de descentralizacin que se caracteriz por devolver a los municipios la responsabilidad de administrar y manejar la nmina educativa utilizando para tal fin los recursos de la cesin de parte del IVA. Posteriormente, la constitucin de 1991 profundiz el proceso de descentralizacin en la educacin y defini la educacin como un derecho de la persona y como un servicio pblico que tiene una funcin social. Adems, estableci que la enseanza pblica debe ser descentralizada y la nacin y las entidades territoriales participarn en su direccin, financiacin y administracin con la previa asignacin de los recursos fiscales. Bajo este marco, la ley 60 de 1993 defini las competencias de los distintos niveles de gobierno y profundiz en la distribucin territorial de recursos del situado fiscal teniendo en cuenta el cumplimiento de ciertos requisitos como: La creacin de un sistema de planeacin que permita la participacin de la comunidad educativa en la toma de decisiones; la elaboracin de un sistema de informacin que suministre las condiciones necesarias para la gerencia del sector; el establecimiento de una estructura organizacional adecuada para el desarrollo de las nuevas responsabilidades, y una distribucin de los recursos financieros y fsicos de acuerdo a las necesidades de su regin. En al ao 1994, se expide la Ley General de Educacin (Ley 115 de 1994) que busca establecer los objetivos y los elementos esenciales para la modernizacin del sector educativo y determinar la regulacin en sus diversas modalidades y niveles. Tambin incluye la autonoma escolar, la creacin de un sistema de acreditacin y de informacin. En cuanto a la financiacin de la educacin, esta se realiza a travs del situado fiscal, de las participaciones municipales y de los ingresos propios de los departamentos, distritos y municipios de acuerdo a la Ley 60 de 1993. El Cuadro 3-5 muestra la evolucin del gasto en educacin desde la entrada en vigencia de la ley 60 de 1993. Se observa un claro crecimiento de las transferencias en el sector al igual que de los recursos del presupuesto nacional. En el mbito de la financiacin de la educacin pblica existe una concurrencia de los tres niveles de gobierno lo que no es compatible con un proceso claro de descentralizacin ya que el nivel central todava ejerce funciones importantes en algunas competencias. C) Cules han sido los logros y los problemas del sistema educativo colombiano? Con respecto al nivel de preescolar, la cobertura es bastante baja: el 37% de los nios entre 3 y 5 aos asisti a este nivel en 2001. Adicionalmente, la cobertura se concentra en los niveles de ingresos ms altos: 63% de los estudiantes de estos niveles proviene del 20% ms rico de la poblacin frente a 26% de los hogares ms pobres. (MinEducacin 2002, Banco Mundial 2003). La educacin primaria presenta la mayor cobertura entre los diferentes niveles educativos gracias a un notable aumento durante los noventa. La tasa bruta de cobertura en el nivel primario supera

20 el 100% dado el problema de la extraedad2. Esto oculta el hecho de que el 12% de esta poblacin, en particular los pobres, no asiste a las aulas en comparacin con 9% en el resto de Amrica Latina (Grfico 3-9). En relacin con la educacin secundaria, su cobertura es baja. En efecto, la tasa de cobertura bruta se ubica en 75% en promedio desde 1996 con un mximo de 80,2% en 2003 (Grfico 3-9) y la tasa neta en niveles cercanos al 55%. La educacin superior se caracteriza por un nivel de cobertura muy bajo y por la preponderancia de los centros educativos privados que absorben el 65% de los estudiantes de este nivel lo que implica un problema de desigualdad pues la mayora de estos estudiantes provienen de los quintiles de ingresos superiores. Como se ha visto a lo largo de esta seccin, el crecimiento de las transferencias y entre ellas aquellas destinadas a la educacin no se ha visto reflejado en mejoras en la cobertura, eficiencia y calidad del sistema. Es claro que existen problemas en el esquema de asignacin de recursos reglamentado por la ley 60 de 1993 algunos resueltos parcialmente con la ley 715 de 2001. En primer lugar, existen varias fuentes de financiamiento separadas: las transferencias del sistema general de participacin, las regalas, recursos de cofinanciacin y recursos propios de departamentos y municipios. Estos recursos son gestionados autnomamente por los distintos niveles de gobierno lo que afecta negativamente la eficiencia y equidad. Adicionalmente, la ley 60 estableca una distribucin de las transferencias con base en los costos histricos de la planta educativa vigente en 1993 lo que gener una asignacin de recursos obsoleta que no se ajusta a las necesidades de la poblacin. La ley 715 de 2001 rompi con este criterio y establece una distribucin de las transferencias basadas en el nmero de estudiantes lo que sin duda constituye un buen avance en pro de la eficiencia. En tercer lugar, el crecimiento del gasto en educacin se ha canalizado especialmente en el rubro de funcionamiento es decir en el pago de docentes y personal administrativo desplazando recursos a favor de la calidad como inversin en infraestructura (textos, laboratorios, bibliotecas). Un problema adicional es el hecho que la distribucin de las transferencias no genera los incentivos para que la prestacin del servicio pblico educativo sea ms eficiente ni para el mayor esfuerzo fiscal. Finalmente, tambin existe una confusin en la distribucin de las competencias entre los niveles central, departamental y municipal lo que dificulta el control sobre los aspectos tanto acadmicos como financieros y la rendicin de cuentas (Banco Mundial, 2003 y FMI, 2004). El Grfico 3-10 muestra la eficiencia en la utilizacin del gasto. Es evidente que el aumento de los recursos destinados a la educacin en gran parte provenientes de las transferencias no se ha visto reflejado en aumentos de la cobertura educativa.

La tasa de cobertura bruta corresponde a la razn entre el nmero de nios matriculados en un determinado nivel educativo sobre la poblacin en el rango de edad correspondiente a dicho nivel. La tasa neta se calcula como el nmero de estudiantes pertenecientes al rango de edad correspondiente a un nivel educativo sobre la poblacin en el rango de edad correspondiente a dicho nivel

21 3.6.3. El Gasto Pblico en Salud A) Por qu el estado interviene en la salud? Existen importantes razones que justifican el papel del estado en la provisin, financiacin y regulacin de los servicios de salud. En primer lugar, el mercado de la salud se caracteriza por la presencia de fallas de mercado: competencia imperfecta entre los proveedores, informacin imperfecta entre los consumidores y presencia de externalidades. En relacin con la competencia imperfecta, por ejemplo, existe un nmero limitado de hospitales y clnicas, sobre todo en las ciudades pequeas lo que implica que en situaciones de emergencia una persona tiene pocas posibilidades de elegir. Con respecto a la informacin imperfecta, los servicios mdicos son bastante heterogneos lo que dificulta las comparaciones de precio y calidad por parte de los consumidores y esto obstaculiza la transmisin de la informacin. Finalmente, algunas enfermedades generan externalidades, en particular las contagiosas lo cual hace necesario de vacunas obligatorias y eso justifica la intervencin pblica en cuestiones de regulacin y provisin (Stiglitz, 1986). En segundo lugar, la preocupacin por la desigualdad o sea la funcin distributiva del estado constituye otro argumento a favor de la intervencin del estado ya que existe un consenso general de que el acceso a la asistencia mdica no debe ser excluyente ni depender exclusivamente por ejemplo de la renta. B) Cmo ha evolucionado el sistema de descentralizacin de los servicios de salud? En 1975 se cre el sistema nacional de salud donde el estado controlaba los hospitales territoriales y los privados que reciban recursos pblicos. Este sistema estaba formado por tres instancias: el sector oficial, el sector de seguridad social (descentralizado) y el sector privado. El sistema pblico era el encargado de prestar los servicios mdicos a la poblacin con escasos recursos que no estaba protegida por la seguridad social y corresponda a 70% de la poblacin. El sector de seguridad social cubra el 15% de la poblacin y estaba conformado bsicamente por el Instituto de Seguros Sociales enfocado en los empleados del sector privado y por la Caja Nacional de Previsin que cubra a los empleados pblicos. El sector privado estaba compuesto por las compaas aseguradoras, clnicas y hospitales privados y deba atender el 15% de la poblacin. Este esquema presentaba problemas de baja cobertura y acceso a los servicios de salud. 45% de la poblacin urbana y 80% de la rural no estaban protegidos por ningn programa de salud y dependan de la prestacin de los servicios pblicos o del mercado privado. Adicionalmente, la poblacin ms pobre era la ms afectada y dependa exclusivamente de la capacidad del estado para suministrar la asistencia sanitaria (Banco Mundial, 2003). Con el fin de transformar el sistema anterior, la ley 100 de 1993 cre un sistema de seguridad social basado en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y

22 participacin. Este esquema busca garantizar el aseguramiento universal de la poblacin en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y consta de dos regmenes. El rgimen contributivo esta conformado por los trabajadores que perciben ingresos laborales iguales o superiores a dos salarios mnimos y cubre al beneficiario y su familia. El financiamiento corresponde al pago de una mensualidad de 12% de los ingresos laborales de los cuales 8% es pagado por el empleador y el resto por el trabajador. Los trabajadores por cuenta propia pagan la totalidad del aporte. Cada contribuyente elige la Empresa Promotora de Salud (EPS) a la que quiere afiliarse la cual contrata o crea instituciones prestadoras del servicio (IPS). Las EPS son las responsables de recaudar las contribuciones que se consignan en un fondo nico, el Fondo de Solidaridad y de Garanta (FOSYGA). Por otro lado, el rgimen subsidiado cubre a la poblacin de escasos recursos que no puede contribuir econmicamente. Esto implica una modificacin del subsidio a la oferta (a los hospitales) al subsidio a la demanda (a las personas). Las entidades encargadas de afiliar a esta poblacin se denominan administradoras de rgimen subsidiado (ARS). Este rgimen se financia con subsidios pblicos otorgados por los municipios y por un mecanismo de solidaridad que corresponde al 1% de la contribucin que realizan los afiliados del rgimen contributivo. Ambos regmenes ofrecen un paquete obligatorio de servicios denominado plan obligatorio de salud (POS). No obstante, los miembros del rgimen contributivo gozan de mayores beneficios como la cobertura familiar y la posibilidad de acceso a Planes de atencin complementaria (PAC) o planes de medicina prepagada (PMP). El Cuadro 3-6 resume la organizacin del sistema de salud. Esta reforma ha mostrado importantes frutos en lo relacionado a la afiliacin de la poblacin. Diez aos despus la cobertura ha aumentado 36 puntos porcentuales al pasar de 24% en 1993 a 60% en 2003 (Grfico 3-11). Adicionalmente, es importante destacar que el rgimen subsidiado ha presentado un marcado crecimiento de la cobertura mientras que en el contributivo el aumento no ha sido tan evidente (Grfico 3-12). Aunque las zonas urbanas tienen un porcentaje mayor de afiliados que las rurales, el crecimiento de la cobertura ha sido mayor en estas ltimas. En efecto, el porcentaje de la poblacin rural asegurada pas de 7% en 1993 a 52% en 2003 (Grfico 3-13). C) Cul es la estructura del financiamiento de la salud en Colombia? Los recursos de financiamiento del sistema de salud provienen de los tres niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal). En el nivel central, el FOSYGA juega un papel muy importante ya que controla el financiamiento y administracin del rgimen tanto contributivo como subsidiado. A nivel departamental, el rgimen subsidiado recibe recursos provenientes de una parte del situado fiscal y rentas cedidas correspondientes a un porcentaje de las utilidades delos monopolios de loteras y juegos de azar manejados por la Nacin. Al nivel municipal el rgimen de salud subsidiado absorbe tambin una parte de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nacin.

23 Las fuentes de financiamiento provenientes del nivel nacional fueron creadas por la ley 100 de 1993 mientras que los recursos departamentales y municipales fueron definidos por la ley 60 de 1993. Estos ltimos fueron determinados inicialmente como subsidios a los hospitales (subsidios a la oferta) pero tanto la ley 100 de 1993 como la ley 344 de 1996 establecen su transformacin gradual a subsidios a la demanda. La ley 60 y la ley 100 de 1993 establecen cuatro tipos de recursos pblicos para la financiacin de la salud: el situado fiscal, las rentas cedidas, las participaciones municipales y el FOSYGA y adems determinan su distribucin entre el rgimen subsidiado y los hospitales. El esquema de reparto resultante es bastante complejo y no es claro que nivel territorial (departamento o municipio) es responsable del mantenimiento de la red de hospitales (subsidios a la oferta) y cual lo es de la financiacin del rgimen subsidiado (Cuadro 3-8). As, en algunos casos los entes territoriales deciden arbitrariamente como distribuir los fondos. La complejidad de este esquema de financiamiento del rgimen subsidiado llev al Gobierno a modificar la asignacin de los recursos para la salud provenientes de las transferencias dentro de la ley 715 de 2001. Esta ley distribuye los recursos del sector salud (24,5% del SGP) entre el financiamiento de la cobertura del Rgimen subsidiado (subsidios a la demanda), los hospitales pblicos (subsidios a la oferta) y la sanidad pblica. El gran avance de esta reforma lo constituye la asignacin de un objetivo nico a cada autoridad. Los departamentos son responsables de financiar los hospitales y los municipios de la cobertura del rgimen subsidiado (Cuadro 3-9). 3.6.4. Las pensiones como bien meritorio A) Porqu interviene el Estado en la provisin de pensiones? El Estado tiene la obligacin de intervenir en el proceso de decisiones pblicas que definen el rgimen de pensiones en la medida que las pensiones se pueden clasificar como un bien meritorio. Estas representan el ingreso que perciben hasta el final de su vida o de su cnyuge, quienes han desempeado funciones durante su vida laboral y quienes han adelantado unos ahorros para gastarlos durante su vejez. La intervencin del Estado, como mnimo, debe consistir en asegurar que existen las reglas y obligaciones de ahorro pensional durante la vida laboral y las instituciones encargadas de invertir de manera segura esos ahorros para devolverlos en la forma pensiones en la etapa de vejez de los trabajadores. La funcin del Estado puede ser directa, por ejemplo, al establecer instituciones encargadas de recaudar y manejar los ahorros de los trabajadores para devolverlos durante su vida post-laboral. El esquema de intervencin directa ha sido comn, especialmente para el amparo de los trabajadores estatales. B) Cul ha sido la evolucin del rgimen pensional colombiano? En Colombia, el rgimen pensional para los trabajadores del Gobierno Nacional se inici desde 1946 mediante la creacin de la Caja Nacional de Previsin Social, CAJANAL. Posteriormente,

24 se crearon cajas oficiales adicionales tanto por parte de las entidades descentralizadas del orden nacional de mayor tamao, como por parte de los departamentos y municipios y sus entidades adscritas. No obstante, no fue sino en 1967 cundo se estableci un sistema mandatario formal de seguro para los trabajadores del sector privado a travs del Instituto de los Seguros Sociales, ISS. Hacia 1993, el fragmentado sistema de pensiones en Colombia comprenda diversos tipos de instituciones: CAJANAL, otros 55 fondos pblicos pensionales y cajas del nivel nacional y cerca de 1000 cajas y fondos de pensiones regionales, adems de los fondos pensionales de las principales empresas pblicas descentralizadas y el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, ISS. La multiplicidad de fondos y cajas estaba fundamentada en esquemas de ahorros parcialmente financiados con los nuevos contribuyentes a los sistemas, lo que unido con sistemas demasiado generosos de beneficios y una enorme evasin de las contribuciones, en pocos aos llev a un gran deterioro de las reservas y a la obligacin por parte del Gobierno Nacional de absorber las obligaciones de muchos de estos fondos y cajas, mediante mltiples reformas. La modificacin ms importante en el rgimen de pensiones en Colombia se dio, precisamente, a comienzos de los noventa, cundo se introdujo la posibilidad de constituir fondos privados para el manejo de las pensiones mediante la Ley 100 de 1993. Las caractersticas ms importantes de dicha Ley fueron las siguientes: Se elevaron las cotizaciones y se redujeron los beneficios pensionales para los trabajadores ms jvenes Se estableci un sistema dual al cual se pueden vincular los trabajadores escogiendo entre: el correspondiente al del ISS y el de los nuevos fondos privados de capitalizacin Se dispuso el cierre de los fondos y cajas pblicas tanto del nivel nacional como regional Se estableci un mecanismo explcito de redistribucin para dar proteccin a los ms pobres El Gobierno reconoci los derechos de los trabajadores que venan cotizando hasta 1994 y que estaban interesados en ingresar a los nuevos fondos privados, mediante la emisin de Bonos Pensionales otorgados a los fondos privados. Se regul el rgimen de transicin en el sistema reformado Se estableci la obligacin de participar en alguno de los regmenes permitindose la transferencia de uno a otro sistema No obstante la envergadura de la reforma, desde 1997 se comenz a discutir la conveniencia de introducir nuevos cambios (Comisin para la Racionalizacin del Gasto Pblico (1997)). Tanto la Comisin como expertos en el tema (Ayala (1999), Clavijo (1998)), propusieron cambios dirigidos a acortar el perodo de transicin, elevar las edades de retiro, aumentar ms las contribuciones y adoptar criterios ms estrictos de elegibilidad. Aunque desde 1999 el Gobierno anunci su intencin de introducir reformas a la Ley 100 no fue sino en el 2002 a fines del primer semestre de la Administracin Uribe cundo se aprob la Ley 797. Esta reforma elev la tasa de cotizacin de 13,5% a 15,5%, aumento el nmero total exigido de semanas cotizadas e incorpor a los trabajadores independientes al Sistema General de Pensiones. Adicionalmente, el Referendo votado en Octubre del 2003 incluy una pregunta dirigida a eliminar los regmenes especiales o privilegiados (incluye las pensiones de, Magisterio, Militares, Congreso y algunas entidades pblicas como Telecom y ECOPETROL) . Ante la difcil situacin financiera del ISS

25 y el fracaso del Referendo, en el 2004 el Gobierno someti de nuevo al Congreso una nueva propuesta para fortalecer el rgimen pensional y una reforma constitucional dirigida a eliminar los regmenes privilegiados.

3.6.5. El gasto en seguridad y defensa

A) Por qu el estado provee la seguridad y defensa de la ciudadana? Adam Smith (1776) fue uno de los primeros economistas en considerar las implicaciones de los gastos de defensa para una sociedad: La primera obligacin del Soberano es proteger a la sociedad de la violencia y de las invasiones de otros estados y esta slo se puede lograr mediante la fuerza militar. David Ricardo(1817) argumentaba que el costo de la defensa debera cubrirse con impuestos antes que mediante el crdito, pues este ltimo permita a los gobiernos permanecer en conflictos armados sin restricciones. Un siglo ms tarde, Keynes(1919) argument que los gastos de defensa en perodos de conflicto armado deberan cubrirse mediante bonos forzosos. Desde el punto de vista de las finanzas pblicas la defensa es uno de los pocos ejemplos de bien pblico puro pues cumple sus dos propiedades bsicas: no excluyente y no rival. Difiere de los bienes privados en la medida que todos los ciudadanos reciben la proteccin o defensa del estado por igual. Es decir, no es posible impedir que una persona se beneficie de manera particular de los servicios de seguridad del estado o de una estrategia de defensa contra el enemigo. Adems, los beneficios de los servicios de seguridad y defensa por parte de un individuo no reducen el beneficio por parte del otro. Si el gobierno crea una instalacin militar que protege a sus ciudadanos de ataques los protege a todos. B) Cul ha sido la evolucin y el impacto del gasto militar? El pas ha sufrido un claro deterioro del orden pblico como consecuencia del conflicto armado, el narcotrfico, violencia y la delincuencia. La intensidad de estos problemas explica el crecimiento del gasto pblico militar que se acenta durante los noventa (Cuadro 3-10). En 1990 el gasto en defensa y seguridad (GDS) corresponda a 2,2% del PIB. Posteriormente aument aceleradamente y en 2003 representaba 3,8% del PIB. Para el 2005 se estima que ascienda al 5% del PIB (Grfico 3-14). Con respecto a la naturaleza del gasto, este se ha enfocado en aumento en el personal (pie de fuerza) y en menor medida a la inversin en equipo militar de alta tecnologa, armamento, equipo de transporte, etc. Segn un indicador de intensidad del conflicto calculado por el Centre for Systematic Peace en 1999, Colombia se ubicaba en un nivel de intensidad de conflicto armado similar al de pases como Argelia, Burma, Burundi, Liberia y Rusia. Partiendo de este hecho, el gasto de militar en Colombia apareca bajo ya que es el menor dentro de este grupo de pases pues corresponda a

26 2,4% del PIB en promedio entre 1990-1999 (Grfico 3-15) (Caballero, 2003). Desde entonces el gasto militar se ha duplicado. En periodos de conflicto la sociedad dedica recursos productivos escasos a combatir la violencia. Dado que el gasto militar proviene del presupuesto, la sociedad desva recursos de gasto social a defensa. Un pas de ingreso medio en conflicto dedica un 5% del PIB a gasto militar. Esto es un 2% del PIB superior al gasto militar requerido en pocas normales. Tal ha sido el caso en Colombia. Otros costos presupuestales se refieren a la necesidad de reconstruir infraestructura petrolera, principalmente oleoductos, y las redes elctricas que ha sido afectada. Se presentan altos costos sociales en trminos de prdidas de vidas o sea de capital humano y social. El conflicto incrementa las tasas de mortalidad y provoca el desplazamiento y el desempleo. Hay costos representados en prdida de la tierra, por razones de narcotrfico, por falta de apoyo social del gobierno y en razn de causas municipales particulares. Se requieren adoptar medidas de prevencin y atencin humanitaria, as como de estabilizacin socioeconmica, mediante acceso a la tierra, crdito, salud, empleo, vivienda, y capacitacin, El Banco Mundial estima que los pases con conflicto interno crecen un 2.2% anual menos que en perodos de paz. Un argumento consiste en que la guerra acta como un choque permanente sobre la economa induciendo a los agentes a ajustar sus decisiones intertemporales de inversin y consumo hacia la baja lo que repercute en el producto de la economa y el crecimiento. En Colombia, uno de los factores que incidi en la cada del crecimiento desde mediados de los ochentas fue el descenso en la productividad. Crdenas (2003) es un trabajo emprico prueba que la cada en la productividad estuvo relacionada con el incremento de la violencia, el narcotrfico y el conflicto armado. Segn estudios del Ministerio de Hacienda, un aumento anual de 1% del PIB en el gasto militar como parte de una estrategia de defensa, tiene efectos expansionistas permanentes en el producto, la inversin y el consumo (Arias, A. y L. Ardila (2003).

3.6.6. Cul ha sido la evolucin del gasto en justicia? Como se explic en la introduccin a este captulo, otro de los bienes pblicos que debe ser provisto por el estado es la justicia. El estado es el encargado de establecer reglas claras que permitan resolver los conflictos entre los agentes de la sociedad y garantizar los derechos de propiedad, y adems velar por el cumplimiento de las mismas. Segn la constitucin de 1991, la rama judicial esta formada por tres grandes partes. La primera es la justicia ordinaria encargada de resolver los conflictos civiles, comerciales, laborales, penales y de familia y conformada por la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores y los juzgados. La segunda es la justicia responsable de resolver los conflictos que se generan dentro de las diferentes instituciones, organizaciones y empresas pblicas. Esta labor es ejercida por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos. La tercera es la justicia que debe garantizar el cumplimiento de la constitucin, funcin en cabeza de la Corte Constitucional. Adicionalmente, dentro de la rama judicial tambin hacen parte la Fiscala General de la Nacin

27 y el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ). El Ministerio de Justicia ( que hace parte de la rama ejecutiva) es el encargado de disear las pautas de la poltica estatal en materia de justicia y manejar los temas presupuestales ( Ramos y Garrido, 1995). Los recursos que el estado destina a las labores de justicia pasaron de 0,66% del PIB en 1990 a 1,35% en 1999 ( Grfico 3-16). El gasto en justicia creci fuertemente a partir de 1992 como consecuencia de la creacin de la Fiscala General de la Nacin, la Corte Constitucional y el CSJ. Posteriormente se ha mantenido relativamente estable. La gran mayora del gasto, ms del 90%, corresponde a aquel destinado al funcionamiento de la rama judicial (Grfico 3-17). En efecto, durante los noventa no slo aument la planta de personal sino tambin el valor de la nmina (salarios). Con respecto al gasto en inversin, la mayora esta relacionado con la compra de terrenos, construccin, dotacin de edificios judiciales. 3.6.7. Cmo se financia la infraestructura? El Estado no slo provee bienes pblicos como la defensa y la justicia y bienes meritorios como la educacin, salud y pensiones, sino que tambin debe propender por otros que por su costo y complejidad no son siempre provistos por el mercado privado sin la participacin pblica como son los servicios pblicos y la infraestructura. Tal es el caso de la electricidad, las vas, el agua, las telecomunicaciones, etc. Estos bienes se caracterizan por manejar una masa crtica de usuarios grandes (acueductos), por requerir de una inversin inicial considerable como son las grandes obras de infraestructura como puertos, puentes, ferrocarriles y carreteras, por fundamentarse en contratos a muy largo plazo (Generacin hidroelctrica) y por la necesidad de otorgar subsidios ( servicios pblicos domiciliarios). En estas situaciones, se puede recurrir a la provisin exclusivamente pblica o privada o a un sistema donde ambas esferas pueden coexistir. Bajo el ltimo esquema, el sector pblico puede vincular al privado mediante concesiones o privatizaciones en la construccin, financiacin, operacin y mantenimiento del mercado del bien. Mediante las privatizaciones, el estado concede el ejercicio y control total del mercado al sector privado. Mediante las concesiones, el estado disea y adjudica proyectos a los agentes privados quienes se encargan de la financiacin, operacin y mantenimiento y al final del periodo de la concesin transfieren el proyecto al estado. Algunos de estos bienes son monopolios naturales, es decir, los costos medios de produccin disminuyen cuando aumenta el nivel de produccin lo que dificulta la competencia y hace que sea ms eficiente la existencia de una sola empresa. En Colombia el desarrollo de la infraestructura econmica y de servicios pblicos ha atravesado por dos etapas cuyo punto de quiebre lo constituye la constitucin de 1991 que implic un cambio en las reglas de juego relacionadas con la inversin en este sector. La primera fase se caracteriz por la participacin exclusiva del estado en la inversin en infraestructura (con excepcin de minera, petrleo y gas) mientras que en la segunda, la esfera privada comienza a jugar un rol activo en los diferentes sectores de la infraestructura. Colombia, segn estudios

28 recientes del Banco Mundial (2003), ha mantenido en las ltimas dcadas un buen ritmo de gasto pblico en infraestructura. Tambin ha recibido niveles crecientes de inversin privada. Los niveles de inversin en infraestructura han sido favorables en trminos comparativos de Amrica Latina. Adems, se ha concentrado el gasto en infraestructura en la denominada infraestructura social que comprende el acceso de las familias a servicios de electricidad, agua, telfono, alcantarillado y gas natural siendo la meta la universalizacin de los servicios. La cobertura ha crecido en trminos comparativos y ha logrado ser un 20% mayor al esperado para un pas del nivel de ingreso per cpita de Colombia. Sin embargo el esfuerzo ha sido algo menor en infraestructura productiva que comprende generacin elctrica, carreteras, otros medios de transporte urbano y rural, telefona, y telecomunicaciones, siendo el principal cuello de botella la baja extensin de carreteras y la falta de pavimentacin. La inversin pblica en infraestructura en Colombia ha alcanzado entre un 3-4% del PIB. Esta se lleva a cabo directamente por el gobierno nacional, los gobiernos departamentales y municipales y empresas pblicas. La privada tambin ha sido importante. Alcanz un promedio anual del 1.5% del PIB en los noventa y su auge no comenz sino en la segunda mitad de los noventa. En los ltimos aos ha fluctuado entre el 2-3% del PIB. En Colombia la inversin privada ha provenido de concesiones y proyectos a riesgo y menos de privatizacin como ha sido el caso en el resto de Amrica Latina. As, La inversin total en infraestructura que comprende la pblica y privada super al conjunto de pases latinoamericanos (1-3% del PIB).

3.6.8.

Cules son otras caractersticas del gasto pblico en Colombia? Rentas de destinacin especial

Una de las caractersticas ms sobresalientes del rgimen fiscal colombiano es la predominancia de rentas de destinacin especfica o de rentas atadas.. Las rentas de destinacin especfica, como su nombre lo sugiere, son decisiones constitucionales o legales que vinculan el recaudo de un impuesto, gravamen o renta con un gasto especfico. La proporcin del gasto atado a destinos especficos en Colombia es uno de los ms altos en Latinoamrica. Una modalidad de rentas atadas que se discutieron en una seccin anterior son las transferencias gubernamentales que se adelantan por la va constitucional y que se originaron en el situado fiscal para educacin y salud y en la cesin del impuesto a las ventas. En esta seccin no se hace, por tanto, referencia a ellas, sino a otro conjunto de rentas de destinacin especial establecidas por Ley y que han absorbido una proporcin importante de los recursos pblicos. Dentro de estas, las ms importantes han sido los impuestos al caf, los impuestos a la nmina con destino al Instituto de Bienestar Familiar ICBF y al Sena, los ingresos por venta de licores y los gravmenes departamentales sobre la cerveza, loteras y juegos de azar a la salud, y el producto del impuesto de valorizacin a la construccin de obras pblicas, En el

29 pasado tambin fueron muy importantes la destinacin de una sobretasa a las importaciones para el Fondo de Promocin de Exportaciones PROEXPO y el producido del impuesto a la gasolina para el Fondo Vial Nacional que provea los recursos para la construccin de carreteras, como se coment en una seccin anterior. Aunque algunas de las rentas de destinacin especial han dejado de tener lugar en aos recientes se han creado otras entre las cules cabe destacar la creacin de fondos pblicos paraestatales para diversos productos agrcolas inspirados en la tributacin al caf, el rgimen de vigencias futuras con la que el Estado se compromete a hacer las apropiaciones y los pagos a inversiones en infraestructura como los transmilenios y otras destinaciones de rentas para favorecer actividades especiales como el deporte con el producido del impuesto a los celulares. Tal como lo plante desde inicios de los aos ochenta la Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981) las rentas de destinacin especial plantean inmensa inflexibilidad al presupuesto. No obstante, la teora de las finanzas pblicas establece que estas son plenamente justificadas cundo se trata de transferencias para el financiamiento de bienes pblicos. Respecto a otras rentas atadas el principio utilizado ordinariamente es que las rentas se justifican cundo existe un vnculo entre el origen y el destino de la renta como es el caso de la tributacin cafetera. Un ejemplo positivo de rentas de destinacin especfica ha sido la tributacin cafetera. Desde 1923 con la creacin de la Federacin de Cafeteros, por iniciativa gremial, se cre un impuesto para la defensa de la produccin y comercializacin. Con posterioridad, en 1940 con la constitucin del Fondo Nacional del Caf se cre la retencin cafetera como mecanismo de financiamiento de inventarios a raz del Pacto Interamericano de cuotas. En los aos ochenta se crearon un conjunto de fondos parafiscales para otros productos agrcolas con fines similares a los de los cafeteros. Estos fondos han estado basados en cuotas a la produccin o la exportacin ordenadas por ley pero que no se incluyen en el presupuesto nacional y que estn dirigidas para su manejo por parte de los gremios de la produccin correspondientes. La Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981) hizo crticas a otras rentas atadas como a las correspondientes a los impuestos a la nmina dirigidos al Sena e ICBF. Frente a estas opinaba que si bien exista algn grado de correspondencia entre el origen del tributo y los beneficiarios, beneficios como los de recreacin no los reciban los trabajadores de menores ingresos. Adems criticaba el manejo privado de fondos pblicos sin estrecha vigilancia del gobierno Anlisis posteriores de los organismos multilaterales de crdito y de la Misin de Ingresos Pblicos (2003) han criticado los impuestos a la nmina por el costo salarial adicional que representan para las empresas y su incidencia negativa en el empleo. En efecto, segn los estudios de la Misin, una sustitucin de los aportes parafiscales con cargo a la nmina por gastos del presupuesto general permitira crear entre 20 mil y 232 mil nuevos empleos, dependiendo del tipo de financiacin (dficit, mayor IVA, mayor impuesto a la renta). En general los estudios citados critican las rentas por la inflexibilidad que le introducen al presupuesto. Exenciones o gastos fiscales

Un ltimo aspecto del gasto pblico que se debe considerar en este captulo es el relativo a las exenciones tributarias, particularmente aquellas dirigidas a reducir los impuestos de renta a las

30 empresas a cambio de que emprendan inversiones especficas. Las revisiones adelantadas en la literatura sugieren que las exenciones tributarias a las empresas raras veces se traducen en beneficios netos para la sociedad. Ello llev a la Misin de Ingresos Pblico (2003) a sugerir su eliminacin. En un reciente estudio del Ministerio de Hacienda titulado Marco Fiscal de Mediano Plazo (2004) se efecta un clculo del sacrificio fiscal de las exenciones y se estima que estas pueden alcanzar cerca del 2% del PIB. Tales clculos, no obstante, dejan de tomar en cuenta las exenciones extendidas en la reforma tributaria del 2003. Sin embargo, las exenciones tributarias a las personas naturales y las exclusiones a algunos bienes del IVA han tenido un objetivo de redistribucin del ingreso y deben ser evaluados desde dicha ptica.

3.7

El gasto pblico y la distribucin del ingreso en Colombia

El direccionamiento y composicin del gasto pblico es una herramienta con la cual cuenta el estado para mejorar la distribucin del ingreso de un pas. El impacto del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso o sea su funcin distributiva depende del monto, su esquema de financiacin y la distribucin de los beneficios entre los ciudadanos. Una herramienta til para analizar el impacto del gasto pblico en la distribucin del ingreso la constituyen las encuestas realizadas a los hogares por el DANE como la Encuesta de Calidad de Vida (ECV). Segn la ECV de 1997, los subsidios relacionados con el gasto social en educacin, salud, vivienda, servicios pblicos, cuidado infantil y entrenamiento representan el 5% del ingreso de los hogares al nivel nacional. Sin embargo, este monto vara a travs de los diferentes grupos de ingresos. En el primer quintil, es decir, en el grupo donde se encuentra el 20% de la poblacin ms pobre del pas, los subsidios representan el 32% del ingreso del hogar mientras que para el quinto quintil ( donde se ubica el 20% ms rico) representan el 2%. En trminos globales esto indica que el gasto pblico social esta enfocado en mayor medida hacia los ciudadanos de ingresos ms bajos. Si se compara el monto de los subsidios entre el rea urbana y rural se encuentra que el gasto social esta enfocado en mayor medida hacia el campo. En efecto, para el ciudadano rural promedio los subsidios representan 8% de sus ingresos mientras que para el ciudadano urbano promedio representan 4% de su ingreso. Es importante destacar que desde mediados de los ochenta ha habido grandes avances para direccionar el gasto social hacia campo pues en los setentas los subsidios que llegaban a estas zonas eran inferiores a los destinados a las zonas urbanas. De manera global, el impacto redistributivo del gasto social es neutral con relacin a la distribucin del ingreso. En otras palabras, si dividimos el total de la poblacin por grupos de ingreso, el porcentaje del gasto social que va dirigido a cada uno de ellos no presenta grandes diferencias. El primer quintil recibe 23% del total de subsidios mientras que el quinto quintil recibe 16%. Sin embargo, existen diferencias si se analiza los principales componentes sociales del gasto. El gasto hacia la educacin primaria, el rgimen de salud subsidiado y el cuidado infantil son los programas ms redistributivos, es decir, estos recursos llegan en mayor proporcin a los estratos

31 ms pobres. En efecto, los dos quintiles de ingresos ms bajos reciben ms del 50% del gasto social en estos rubros (Cuadro 3-11). Por el contrario, los subsidios a la vivienda y a la educacin superior son menos redistributivos, es decir, no estn siendo enfocados hacia los ciudadanos ms pobres. De hecho, los dos quintiles de ingresos ms altos concentran el 67% y del gasto en educacin superior y el 52% de los subsidios a la vivienda (Cuadro 3-11). Si se diferencia entre zona rural y urbana existen algunas diferencias. El gasto en educacin primaria es ms redistributivo en el rea rural donde el 40% de la poblacin ms pobre recibe un porcentaje mayor de subsidios comparado con el correspondiente grupo del rea urbana. Por el contrario, el gasto en salud es menos redistributivo en la zona rural (Cuadro 3-11).

32

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35

CUADROS

36

Cuadro 3-1: Principales instituciones fiscales Rama Ejecutiva

Ministerio de Hacienda

DNP

Direccin General de Presupuesto

Crdito Pblico y Tesoro Nacional

Confis

DAF

Dian

Conpes

Unidad de estudios presupuestales

Formulacin y ejecucin del presupuesto

Diseo y desarrollo la estrategia de crdito pblico interno y externo

Discusin y aprobacin del programa fiscal acorde con el programa macroeconmico de la Nacin

Evaluacin del adecuado comportamie nto fiscal de las entidades territoriales.

Recauda los impuestos y maneja las aduanas nacionales.

Discusin de los planes de inversin

Formula el presupuesto de inversin

Contralora General de la Nacin

Revisin expost de la ejecucin de la poltica fiscal

37 Sector Pblico Consolidado

Banco Central

Financiero

No financiero

Fogafn

Bancos

Empresas no financieras
Empresas industriales y comerciales Por ej.: Ecopetrol

Gobierno General
Gobierno Nacional Central

Empresas de servicios pblicos Por ej: Telecom

Gobierno departamentales y municipales

Empresas pblicas Departamentales y municipales

38 Rama Legislativa Congreso

Comisin III

Comisin IV

Comisin interparlamentaria de Crdito Pblico

Temas fiscales

Temas presupuestales

Estudia y aprueba las solicitudes individuales de endeudamiento pblico del Gobierno

39

Cuadro 3-2 REFORMAS PRESUPUESTALES GOBIERNO AO LEYES Reyes 1905 Dec 426 Restrepo 1910 Restrepo 1912 Cdigo fiscal Concha 1915 Reforma Cdigo Fiscal Ospina 1924 Ley 44 Concha 1940 Santos 1940 Santos 1942 Santos 1942 Gmez 1950 Dec. 164/50 A. Lleras 1960 Dec. 1016 Valencia 1964 Dec. 1675 C. Lleras 1968 Art. 54 Constitucin M. Pastrana 1974 Ley 17/72; Dec. 294/74 Betancur 1985 Betancur 1985 Dec. 742/85 Barco 1987 Barco Gaviria Gaviria Samper A. Pastrana Uribe Uribe Uribe 1989 1991 1992 1995 2000 2002 2004 2004 Ley 48 de 1989 Ley 41. Banco de la Repblica. Ley 4 Ley 617 Ley 819/04

MEDIDAS Establece contabilidad de caja Recorte de gastos Impide contracrditos Establece contracrditos Sobre la formacin del presupuesto No se aprob presupuesto Recorte de Gastos Recorte de Gasto Propuesta de Reforma Presupuestal Nuevo Estatuto Orgnico Nuevo estatuto orgnico Nuevo Estatuto Orgnico Establece cesin de ventas Nuevo Estatuto Orgnico Propuesta de Estatuto Orgnico Constitucin de Comisin de Gasto Pblico Decreto de desmonte de institutos descentralizados del orden nacional Nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto Limitacin crdito al Gobierno Aumento sueldos Ejrcito, Magisterio, Salud Creacin de Comisin de Racionalizacin del gasto pblico Impone restriccin al gasto, Ley de Ajuste Fiscal Territorial Reforma Pensional Ley de Responsabilidad Fiscal Propuesta de Reforma al Estatuto Orgnico del Presupuesto

Fuente: Junguito y Rincn (2004)

40

Cuadro 3-3

TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES GOBIERNO AO LEYES MEDIDAS Marroqun 1898 Propone descentralizacin fiscal Reyes 1904 Decreto Centralizacin de rentas departamentales Restrepo 1910 Decreto Descentralizacin de rentas departamentales A. Lleras 1958 Reforma Establece transferencia del 10% para ecuacin Constitucional C Lleras 1968 Reforma Reforma constitucional. Situado fiscal constitucional. C Lleras 1969 Ley 45/68 Cesin de ventas M Pastrana 1971 Ley 46/71 Fija reglas de distribucin del situado fiscal A. Michelsen 1975 Ley 44 Nacionalizacin del gasto en educacin. Detrimento de las finanzas pblicas territoriales e incluso del Gobierno Nacional Betancur 1984 Ley 14 Fortalecimiento fiscal territorial Betancur 1985 Ley 50 Fortalecimiento fiscal territorial Betancur 1986 Ley 12 Incrementa cesin de ventas 20 puntos Gaviria 1991 Reforma Reforma e incrementa transferencias Constitucional Gaviria 1994 Ley 60/94 Reglamenta transferencias dispuestas por constitucin Gaviria 1994 Ley 100/94 Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales A Pastrana 2000 Ley 617/2000 Ajuste Fiscal Territorial A Pastrana 2001 Acto Legislativo Modifica Transferencias A Pastrana 2001 Ley 715/01 Esquema acorde con Acto Legislativo Fuente: Junguito y Rincn (2004)

41

Cuadro 3-4 Principales programas de asistencia social en Colombia

Programa Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Tipo de asistencia Administra programas de transferencias en especie destinados al bienestar de los nios Fondo social que financia una amplia gama de programas, incluyendo un programa de apoyo a los ingresos a travs del empleo, transferencias en especie para viviendas y transferencias en efectivo para los ancianos

Red de Solidaridad Social (RSS)

Instituto Nacional de Vivienda Proporciona transferencias en especie en forma de de Inters Social y Reforma subsidios para la construccin y compra de viviendas Urbana (Inurbe) Subsidio Familiar y cajas de compensacin Programa para la ampliacin de la educacin secundaria (Paces) Las cajas de compensacin administran el plan de apoyo a los ingresos mediante subsidios familiares, as como distintas transferencias en especie Programa de transferencias en especie que proporciona cupones para que los estudiantes asistan a escuelas secundarias privadas

Subsidios de servicios Un sistema de transferencias en especie de subsidios pblicos bsicos (agua, que hacen que el uso de estos servicios bsicos sea alcantarillado, electricidad y ms asequible para residentes de vecindarios pobres gas) Fuente: Banco Mundial, 2003

Cuadro 3-5 Evolucin del gasto en educacin nacional y local destinado a la educacin bsica(% del PIB)
Educacin Situado fiscal Participacin minicipios ley 60 Otros aportes Presupuesto Nacional Fuente: FMI (2004) 1994 2,55 1,57 0,19 0,78 1996 2,87 1,76 0,37 0,75 1998 2,63 1,71 0,47 0,46 2000 2,76 1,75 0,57 0,44 2002 (pr) 4,19 0 3,34 0,85 2003 (pr) 4,28 0 3,3 0,98

42

Cuadro 3-6 Esquema del sistema de salud Ley 100 de 1994

Contribuciones Voluntarias $

Seguro privado PMP - PAC

$

Contribuciones obligatorias $

Rg. Contributivo
1% de Subsidio

EPS Fosyga ARS

Sisben

Rg. Subsidiado
Subsidios Pblicos

Gobierno

Poblacin Pacientes
Fuente: Banco Mundial (2004)

Cuadro 3-7 Evolucin del gasto pblico en salud (% del PIB)

1994 2,56 0,56 0,16 1,07 0,76 1996 3,45 0,66 0,31 1,69 0,8 1998 2,83 0,66 0,39 1,22 0,56 2000 2,62 0,65 0,48 0,98 0,52 2002 (pr) 2,46 0 1,4 1,06 0 2003 (pr) 2,68 0 1,38 1,19 0,11

Salud Situado fiscal Participacin minicipios ley 60 Seguridad social (salud) + ISS + Cajanal Otros aportes Presupuesto Nacional

Fuente: FMI, 2004

43

Cuadro 3-8 Asignacin de los recursos Ley 60 de 1994 Situado fiscal Departamentos Rentas Cedidas

Hospitales pblicos

Participaciones

Municipios Fosyga Fuente: Banco Mundial, 2004

Rgimen Contributivo

Cuadro 3-9 Asignacin de los recursos ley 715 de 2001 SGP- subsidios de oferta Departamentos Rentas Cedidas Hospitales

SGP- subsidios demanda Municipios Fosyga Rgimen Contributivo

Fuente: Banco Mundial, 2004

44
Cuadro 3-10 Indicadores de violencia en Colombia Secuestros Voladura de oleoductos Voladura red elctrica 1990-1998 1489 51 20 1999-2000 3269 103 339 Crecimiento 120% 102% 1595%
Fuente: Polica Nacional, Ejrcito Nacional, Ecopetrol y DNP. ( Arias y Ardila, 2003)

Cuadro 3-11 Distribucin porcentual del gasto social por quintiles de ingreso
Total nacional quintiles I (ms pobre) II III Programas para la niez 28 31 21 Educacion 21 20 22 Primaria 35 29 21 Secundaria 23 26 26 Superior 5 7 18 Capacitacin 12 17 24 Vivienda 7 13 27 Salud 40 19 20 TOTAL 23 20 21 Urbano quintiles I (ms pobre) II III Programas para la niez 31 30 20 Educacion 17 18 21 Primaria 32 28 21 Secundaria 21 24 27 Superior 6 7 17 Capacitacin 13 21 23 Vivienda 9 16 30 Salud 19 20 31 TOTAL 18 18 22 Rural quintiles I (ms pobre) II III Programas para la niez 31 19 18 Educacion 21 22 21 Primaria 25 23 21 Secundaria 17 26 21 Superior 4 0 18 Capacitacin 17 17 18 Vivienda 4 14 13 Salud 17 23 19 TOTAL 21 22 21

IV 13 21 12 17 31 26 32 11 19 IV 13 23 13 18 32 27 28 16 22 IV 18 20 17 22 35 26 31 14 20

V (ms rico) 7 17 4 8 38 20 21 10 16 V (ms rico) 6 21 6 10 39 21 17 14 20 V (ms rico) 11 16 13 14 43 22 38 26 16

Fuente: Vlez y Foster (2003) con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 1997

45

GRAFICOS

46

Grfico 3-1 Gasto total del GNC (% del PIB)

22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000

Fuentes: Junguito y Rincn (2004)

Grfico 3-2 Estructura de gasto GNC: 1980-2004

INTERESES 25 Transferencias Otros gastos de funcionamiento INVERSION

20

15 % del PIB 10 5 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: 1980-2004: CONFIS y Banco de Repblica. Clculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodologa de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).

47
Grfico 3-3 Tamao del GNC: Una comparacin internacional
40 35 30 % de l PIB 25 20 15 10 5 Colombia Canad M xico Suiza USA Suecia 0 Chile

Fuente: WDI, Banco Mundial

Grfico 3-4 Tamao del SPNF

45

40

35

30

% del PIB

25

20

15

10

0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Banco de la Repblica

Per

48

Grfico 3-5 Impacto de las reformas presupuestales (en amarillo)

25

20

% del PIB

15

10

190 5

1 910

191 5

1 920

Grfico 3-6 Evolucin reciente de las transferencias

Territoriales 12 Pensiones Resto de transf.

10

% del PIB

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1 925

Fuente: Junguito y Rincn (2004)

193 0

1 935

194 0

Fuente: DNP

194 5

1 950

195 5

1 960

196 5

197 0

1 975

198 0

1 985

1 990

199 5

2 000

49
Grfico 3-7

Gasto social como % del PIB

Gasto social como % del gasto total

18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995
8,2% 8,1% 9,3% 10,0% 10,2% 13,1%

16,7% 14,5% 14,7%

15,8%

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

29,9% 29,4% 30,6% 35,4% 37,2%

44,1% 45,1% 40,6% 36,6% 35,6%

1996

1997

1998

1999

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: DNP

50
Grfico 3-8 Componentes del gasto social
8 7 6
% del PIB

5 4 3 2 1 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Educacin

Salud

Seguridad y asistencia social

Vivienda

Agua

Otros Sociales

Fuente: DNP

Grfico 3-9 Evolucin de la tasa de cobertura bruta por niveles de matrcula

120,0% 112,7% 106,5% 100,0% 106,7% 113,2% 111,9% 110,1% 110,7% 112,2%

80,0% 71,6% 71,9%

77,3%

77,3%

76,8% 72,1%

77,8%

80,2%

60,0% 46,4% 40,0% 50,0%

55,6%

56,7%

55,8% 50,3%

55,5%

58,0%

20,0%

0,0% 1996 1997 1998 1999 Primaria 2000 Secundaria 2001 Media 2002 2003

Fuente: DNP

51
Grfico 3-10 Gasto en educacin y cobertura bruta por nivel
120 100
% de cobertura bruta

2.800.000 2.600.000 2.500.000 2.400.000 2.300.000 2.200.000 2.100.000 2.000.000

Millones de pesos de 1994

2.700.000

80 60 40 20 0

1996

1997

1998
T.C secundaria

1999

2000
Gasto educacin

T.C Primaria

T.C superior

Fuente: DNP

Grfico 3-11 No. de asegurados y no asegurados (% de la poblacin total, datos encuestas)

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1993 1998 Asegurados 2000 No asegurados 2003 24
%

76 60,3 56,5 39,7 43,5 31 59

Fuente: Ministerio de Proteccin Social

Grfico 3-12 Asegurados en cada rgimen

45 40 35 30
%

37,4 31,9

39,5 35,0 34,1 22,5 30,4 26,0 28,9 26,1 31,8 27,3

25 20 15 10 5 0 1996 1997 15,2 17,6

20,9

22,3

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Contributivo

Subsidiado

Fuente: Ministerio de Proteccin Social

52

Grfico 3-13 Porcentaje de la poblacin rural (urbana) afiliada

70 60 50
%

63 48 33

65 59 52 43

40 30 20 10 0 7

1993

1997 Rural

2000 Urbano

2003

Fuente: Ministerio de Proteccin Social

Grfico 3-14 Gasto en defensa y seguridad

6,0% 5,0%
4,5% 5,0% 3,8%

4,0%

% del PIB

3,0% 2,0% 1,0% 0,0%

2,2% 2,0%

2,1%

2,5%

2,4%

2,4%

2,8%

2,9%

2,9% 2,9%

3,1%

3,3%

3,6%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

GDS

Fuente: Direccin de defensa y seguridad, DNP

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

53

Grfico 3-15 Gasto en defensa como % del PIB (promedio 1990-1999)

16 14 12
% del PIB

10 8 6 4 2 0
Myannar Angola Burundi Argelia Irak Sierra Leone Uganda Sudn India Sri Lanka China Ruanda Turqua Rep. Dem. Congo Colombia Filipinas Lesotho Espaa Nigeria Liberia Etiopa Israel Rusia Nepa

Fuente: Caballero (2004)

Grfico 3-16 Gasto en justicia como porcentaje del PIB

1,6% 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: DNP

54
Grfico 3-17 Gasto en justicia como porcentaje del PIB

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Funcionamiento

Inversin

Fuente: DNP

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Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Panam Per Uruguay Tarifa general 21 13 11 18 16 13 10 15 5 18 23 Nmero de tarifas 3 1 3 1 9 1 1 2 2 1 2

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Ingresos totales Tributarios No tributarios Gastos totales y prestamo neto Gastos corrientes Salarios Bienes y servicios Intereses Transferencias Otros gastos Gastos de capital Projectos adicionales de inversin Prestamo neto (Crdito del GNC a entidades territoriales o empresas Pblicas) Balance fiscal

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Desde tiempo atrs, las relaciones econmicas con el exterior el comercio, la inversin, las finanzas y la organizacin de la produccin a escala global, han sido de gran importancia para el funcionamiento de la economa colombiana. En los ltimos aos, la mayor apertura y la globalizacin han acentuado dicha interdependencia, con enormes consecuencias econmicas y sociales. De hecho, la mayor interaccin social y poltica entre organizaciones y personas de todo el mundo tambin es un aspecto caracterstico de los cambios recientes a nivel global. Aunque la globalizacin es un tema polmico, sus beneficios pueden ser inmensos. Puede dar lugar a progresos sustanciales y sin precedentes, crear puestos de trabajo ms productivos y contribuir a la lucha contra la pobreza en el mundo. Sin embargo, la globalizacin tambin implica enormes desafos y retos para las naciones. La realidad es que el proceso de globalizacin ha producido resultados desiguales entre los pases y aun al interior de ellos. Aunque, como veremos, la globalizacin genera riqueza, tambin es cierto que no siempre significa una mejora en las condiciones de vida para todos, al tiempo que la revolucin de las comunicaciones globales crea mayor conciencia sobre la existencia de dichas disparidades. Por ello, el debate poltico sobre este asunto es intenso, tanto a nivel interno como externo. Nada sugiere que vaya a concluir pronto. En teora, la globalizacin convierte al mundo en un nico mercado donde capital, trabajo, tecnologa, bienes e informacin se mueven libremente de un pas a otro. Sin embargo, bajo esta definicin el mundo an no est del todo globalizado. Los conflictos migratorios especialmente de trabajadores de los pases en desarrollo a los pases desarrollados son lgidos y generan serios conflictos polticos. As mismo, las brechas tecnolgicas son muy amplias. En cuanto al comercio de bienes y servicios, la gran mayora de pases an impone aranceles a sus importaciones, y finalmente, muchos pases tambin imponen restricciones a los movimientos de capitales. En trminos generales, la globalizacin es beneficiosa debido a que ampla las posibilidades de eleccin y de intercambio de quienes hacen parte del proceso. Aumenta los flujos de informacin al alcance de las personas y la competencia entre las empresas, lo cual genera mayor eficiencia y disciplina en los mercados. Gracias a la globalizacin los pases en desarrollo pueden utilizar la

2 tecnologa de los pases desarrollados, pueden pedir crditos a otros pases para desarrollar su infraestructura o para educar a sus ciudadanos, pueden aumentar sus niveles de inversin sin sacrificar su consumo y pueden dedicarse a producir aquellos bienes y servicios en los que son ms eficientes y productivos. Los crticos de la globalizacin sealan que el rpido crecimiento de los mercados globales no ha estado acompaado de un desarrollo paralelo de las instituciones econmicas y sociales necesarias para que haya ms equidad en las reglas globales clave en materia de comercio y finanzas. Se argumenta, con razn, que existe un grave dficit democrtico dado que la mayora de los pases en desarrollo tiene poca influencia en las negociaciones globales sobre las polticas financieras y econmicas ms relevantes. Este captulo estudia los aspectos ms relevantes de las interrelaciones econmicas de Colombia con el exterior. Desde un punto de vista conceptual, la posibilidad de acceder a los mercados internacionales permite a los hogares de una economa ampliar considerablemente sus posibilidades de produccin y consumo, al tiempo que posibilita el acceso a nuevos recursos productivos, especialmente a la tecnologa. Adems, como vimos en el Captulo 1, el establecimiento de relaciones con el exterior permite a los pases utilizar ahorro del resto del mundo para financiar sus inversiones. Todo esto es especialmente significativo para los pases relativamente pequeos y en desarrollo como Colombia, que al tener niveles tecnolgicos, de consumo y de productividad comparativamente bajos, pueden verse beneficiados de su interaccin con el resto del mundo. Sin embargo, dicha interaccin tambin implica riesgos y amenazas. Las economas abiertas se hacen ms dependientes del resto del mundo, razn por la cual los acontecimientos externos pueden afectarlas significativamente. La crisis asitica de 1997, por ejemplo, tuvo serias repercusiones sobre la economa colombiana, que tomaron por sorpresa a muchos. Aunque no estbamos bien preparados para enfrentar dicho choque, no cabe duda de que la profunda recesin de 1999 fue, en muy buena parte, resultado de fenmenos que ocurrieron en pases muy distantes, con los que nuestro pas tiene pocos vnculos directos en materia econmica. Esto ilustra el grado de interdependencia asociado a la mayor globalizacin. En el caso colombiano particular, hoy en da las relaciones econmicas con el resto del mundo abarcan un espectro ms amplio de actividades que en el pasado. En nuestro caso, en los ltimos aos ha crecido el comercio exterior de bienes y servicios, tanto en trminos de valor como de nmero de productos y de variedad de socios. Al mismo tiempo, el acceso a los mercados financieros internacionales ha dinamizado el endeudamiento externo, tanto del sector privado como del pblico, as como los flujos de inversin extranjera directa que llegan al pas.  (O &RPHUFLR ,QWHUQDFLRQDO GH %LHQHV \ 6HUYLFLRV

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A travs del comercio internacional los pases intercambian bienes y servicios para su mutuo beneficio. El comercio surge porque dada la heterogeneidad entre pases asociada a diferencias en sus dotaciones iniciales de factores productivos, resulta atractivo para cada uno de ellos especializarse en lo que hace relativamente bien. Esto es precisamente lo que plantea la teora de la YHQWDMD FRPSDUDWLYD, segn la cual cada pas gana bienestar al especializarse en los bienes

3 cuyo costo de oportunidad sea menor en trminos del sacrificio de otros bienes que dejan de producirse (Ver Apndice 6-1). Por ejemplo, incluso si Suiza es ms productiva en la produccin de relojes y de camisas que Colombia, pero es mucho ms productiva frente a Colombia en la produccin de relojes que en la de camisas, Suiza debera especializarse en la produccin de relojes y Colombia en la de camisas. La alta productividad suiza en la produccin de relojes implica que para los suizos, producir una camisa requiere sacrificar la produccin de muchos relojes. La idea de la ventaja comparativa es muy sugestiva porque indica que incluso si un pas es menos productivo en la produccin de todos los bienes y servicios, habr algunos que podr producir a menor costo UHODWLYR que el resto del mundo. Es algo similar a lo que hacemos todos en nuestra vida diaria, en la que independientemente de que sepamos hacer muchas cosas nos especializamos en una profesin y compramos los servicios de los dems, incluso cuando podemos hacer las cosas mejor que aquellos que contratamos. Esta simple idea, poco intuitiva a primera vista, es la que explica por qu los pases se especializan en la produccin de ciertos bienes y servicios que exportan al mercado internacional, para as poder importar lo que no producen. El modelo de ventaja comparativa seala que el patrn de comercio o especializacin de cada pas est unvocamente determinado por su propia dotacin de factores productivos, como el capital fsico y humano, la mano de obra o los recursos naturales. Cada pas se especializar en aquellos bienes y servicios cuya produccin utiliza intensivamente los factores productivos que son relativamente abundantes. Por ejemplo, algunos pases poseen amplias reservas de petrleo como Venezuela, otros tienen tierras ms frtiles como Argentina o costas y acceso al mar que les permiten explotar los recursos pesqueros como Per. Estados Unidos es un pas rico en capital fsico y humano, razn por la cual se especializa en productos de alta tecnologa, como los aviones, el VRIWZDUH o los productos farmacuticos de punta. En este caso, el comercio que ocurre entre pases se denomina LQWHULQGXVWULDO, debido a que se origina en sectores diferentes en cada pas, que es en muy buena parte el caso de Colombia, que exporta petrleo, caf y carbn e importa computadoras y maquinaria. Las condiciones climticas, las tierras andinas y la mano de obra son ptimas para el cultivo del caf. En cambio, nuestra disponibilidad de capital humano y tecnologa es mucho menor que la de pases como Japn o Estados Unidos, por lo cual es poco eficiente para nosotros producir bienes que requieran altos niveles tecnolgicos y conocimientos especializados. Colombia tendra que sacrificar la produccin de mucho caf para producir muy pocas computadoras. En contraste, el comercio LQWUDLQGXVWULDO hace referencia a un patrn de comercio en el cual un pas exporta e importa bienes provenientes de los mismos sectores productivos. Este comercio est motivado por un gusto por la variedad por parte de los consumidores. De hecho, los hogares valoran no solo la posibilidad de consumir mayor cantidad de bienes y servicios sino tambin la de tener mayores opciones en cuanto a variedades de color, diseo y especificaciones de una misma clase de bienes. Dado que los bienes que se comercian son en esencia similares, este comercio no tiene mucho que ver con la dotacin relativa de factores. Por el contrario, el comercio depende de la escala de produccin y de la historia (quien comienza primero tiene una ventaja si aprovecha las ventajas que da el aprendizaje)1. Mientras el comercio de tipo interindustrial se da entre pases diferentes, el comercio intra-industrial tiende a ocurrir entre pases
1

Krugman y Obstfeld (2001).

4 similares. Este ltimo resulta importante tericamente debido a que ms de la mitad del comercio mundial ocurre entre los pases desarrollados, que son relativamente parecidos. En algunas industrias se presentan lo que se conoce como HFRQRPtDV GH HVFDOD, consistentes en que la produccin es ms eficiente cuanto mayor sea la escala de produccin. Esto quiere decir que una empresa con la misma tecnologa que otra, pero que utiliza el doble de insumos, es capaz de producir ms del doble que su competidora, e implica que el costo promedio de produccin por unidad del bien es menor en la primera que en la segunda empresa. El comercio internacional permite el aumento de la produccin a nivel global si cada pas se especializa en la produccin de unas pocas variedades de bienes, porque le permite a cada nacin utilizar todos sus recursos en unos pocos sectores productivos que, por lo tanto, producirn a escalas mucho mayores. A medida que un pas produce ms de un bien determinado, adquiere experiencia en su elaboracin, lo cual aumenta su eficiencia y, por ende, su ventaja en la produccin de ese bien frente al resto del mundo. En las industrias que requieren grandes niveles de produccin para ser rentables, cuando una empresa ya ha logrado abarcar gran parte del mercado mundial, logra producir a unos costos muy inferiores a los que producira una empresa igualmente eficiente pero que apenas va a iniciar actividades o que solo vende en el mercado domstico. El comercio intra-industrial es alrededor de la cuarta parte del comercio mundial total, y es muy importante especialmente en el caso de manufacturas de los pases desarrollados, seguramente porque con el tiempo este grupo de pases se ha hecho cada vez ms parecido en cuanto a niveles tecnolgicos y a disponibilidad de factores productivos. El comercio de automviles entre Alemania y Estados Unidos es un excelente ejemplo de comercio intra-industrial. Alemania desarroll una industria automotriz enfocada en los automviles de lujo, mientras el enfoque de la industria automotriz norteamericana ha sido el de los automviles familiares. Esta especializacin le permiti a cada pas ser muy eficiente en la produccin de cada tipo particular de automvil, debido a los requerimientos tecnolgicos de la industria, y por lo tanto tiene sentido que los estadounidenses importen carros lujosos y los alemanes importen carros familiares. Los japoneses hicieron lo propio con los carros pequeos, dada la escasez de espacio en ese pas, asociada con la alta densidad demogrfica. Como se ve, en este caso dejan de ser tan importantes las dotaciones de recursos de los pases. La globalizacin de la economa tambin se ha reflejado en un proceso de internacionalizacin de la produccin. Muchos de los bienes y servicios comerciados internacionalmente son producidos en diferentes etapas, cada una de ellas en un lugar diferente. Las confecciones son un muy buen ejemplo. Frecuentemente el diseo resulta ser francs o italiano, la manufactura es China, los textiles son producidos en la India y las fibras como el algodn son cultivadas en Estados Unidos. Cada pas se especializa en una etapa especfica del proceso productivo. Este proceso explica los patrones de comercio y la diversificacin reciente de las exportaciones de buena parte de los pases en desarrollo. En cualquier caso, el comercio internacional es, ante todo, un mecanismo mediante el cual los pases pueden acceder a mayor cantidad de bienes y servicios de los que dispondran en caso de ser economas cerradas. En efecto, la afirmacin segn la cual el comercio internacional es beneficioso para todos es poco controversial entre los economistas. Cuando un pas se abre al libre comercio sus habitantes tienen la alternativa de consumir otros bienes y servicios producidos en el exterior. Si en efecto los consumen, debe ser porque se benefician de dicha

5 decisin, pues de lo contrario no la tomaran. El pas de origen de dichas importaciones tambin se beneficia pues vende su producto a otros mercados, con lo cual genera empleo y riqueza. Parte de esta riqueza podr ser utilizada en la compra de bienes importados, por lo cual los ciudadanos de ese pas tambin se beneficiarn. Tal vez los nicos perjudicados podran ser los productores y trabajadores locales del sector productor de los bienes importados, pues las importaciones les quitan parte de su mercado domstico. No obstante, la competencia externa puede ser beneficiosa al obligarlos a ser ms eficientes o a desplazarse hacia actividades en las que el pas sea ms productivo. Algunos pases han decidido utilizar deliberadamente el comercio internacional como elemento fundamental de su proceso de desarrollo. Para ello, tienen economas abiertas en las que tanto importaciones como exportaciones representan elevados porcentajes del producto. Aunque el tema genera controversia, existe una relacin muy estrecha entre el grado de apertura de las economas y su nivel de ingreso. En un trabajo ampliamente citado, Frankel y Romer (1999) estiman que por cada punto porcentual adicional en la participacin del comercio total en el PIB (exportaciones ms importaciones), el ingreso por habitante puede ser entre 0,5 y 2 puntos porcentuales mayor. Este efecto del comercio sobre el ingreso puede deberse a un mayor aprovechamiento de las ventajas comparativas por medio de la especializacin, al acceso a grandes mercados que reducen los costos de produccin por unidad, al mayor intercambio de ideas mediante la comunicacin entre residentes de diferentes pases o una mayor difusin tecnolgica por medio de la inversin externa y el conocimiento de nuevos procesos productivos y variedades de bienes. En trminos de una funcin de produccin, el comercio puede aumentar la productividad de los diferentes factores, pero en especial puede aumentar el nivel tecnolgico, es decir, la eficiencia con que se combinan dichos factores de produccin, por las razones anteriormente mencionadas. Ms especficamente, el comercio internacional puede generar lo que se conoce como ganancias dinmicas, es decir, beneficios a toda la economa por largos perodos de tiempo. Entre los ms importantes puede resaltarse la transmisin de tecnologa, resultado de la importacin de bienes de capital, que puede llegar a aumentar las tasas de crecimiento econmico de los pases gracias a que el conocimiento tiene caractersticas de bien pblico puede ser usado por muchas personas al mismo tiempo. Adicionalmente es posible que la integracin con el mundo permita a algunos sectores producir ms sin la necesidad de aumentar sus insumos, y finalmente, es posible que la apertura comercial reduzca las distorsiones en los mercados domsticos, lo cual aumenta la eficiencia de todo el aparato productivo. El grfico 6-1 presenta un diagrama de dispersin en el que puede observarse una tendencia positiva a nivel internacional, para 77 pases en 1998, entre el grado de apertura y el PIB por habitante de cada pas. En las ltimas dcadas el comercio internacional ha crecido ms rpidamente que el ingreso mundial. Mientras que en 1960 el comercio representaba el 25% del PIB global, en 2002 alcanz 45%. El rpido crecimiento del comercio mundial puede atribuirse a la drstica reduccin de los costos de transporte, pero especialmente a razones de poltica internacional, como el fin de la guerra fra a finales de los aos ochenta, que han permitido una mayor integracin. Colombia no ha sido ajena a este proceso, pero se ha quedado rezagada en trminos comparativos frente a otros pases. El grfico 6-2 presenta una comparacin internacional del grado de apertura medido como el comercio total como proporcin del PIB en la que se evidencia la importancia que el sector externo tiene en la actualidad para un grupo de pases.

6 Es importante hacer claridad en cuanto a la diferencia entre el efecto que puedan tener mayores volmenes de comercio y el efecto que puedan tener las polticas comerciales de los pases sobre su PIB por habitante2. En general, la evidencia emprica muestra que aunque los pases con mayores volmenes de comercio como proporcin de su ingreso total tienen mayores niveles de producto por habitante, no es posible hacer la misma aseveracin respecto a la relacin entre polticas de apertura comercial y crecimiento econmico. No resulta claro que los pases con polticas comerciales ms abiertas presenten tasas de crecimiento mayores. Es posible que el xito de las polticas comerciales en cuanto a crecimiento econmico dependa de otros factores particulares a cada pas. Es posible, por ejemplo, que una poltica de restriccin al comercio internacional aumente el ingreso por habitante si evita la especializacin en un sector producto de la ventaja comparativa que es poco dinmico. No obstante, si las ventajas comparativas de un pas se encuentran en sectores que generan externalidades positivas, por ejemplo, una poltica comercial de liberalizacin puede ser muy beneficiosa.  3ROtWLFD &RPHUFLDO Dada la importancia del comercio exterior para la economa de un pas, los gobiernos adoptan SROtWLFDV FRPHUFLDOHV con el fin de estimularlo o restringirlo. Estas polticas son determinantes para entender el monto y la composicin del comercio exterior de una nacin. Los impuestos a las importaciones -denominados aranceles-, las restricciones a los volmenes de importaciones llamadas cuotas- y los controles administrativos a los precios de los bienes importados, son algunas de las herramientas de poltica comercial ms utilizadas. Existen otros instrumentos, como las exigencias de contenido domstico, las reglamentaciones fitosanitarias, las lneas de crdito a sectores exportadores, los fondos de estabilizacin, etc. Los aranceles y las cuotas buscan disminuir las importaciones de un pas al encarecerlas domsticamente, incluso al punto de volverlas totalmente prohibitivas. Los aranceles tienen, en la prctica, el mismo efecto que poner arena en los motores de los barcos cargueros que transportan las importaciones. Este tipo de barreras a las importaciones busca proteger la industria nacional, razn por la cual se conocen como medidas proteccionistas. Muchas veces tambin se adoptan con criterios fiscales, debido a que los aranceles son una fuente atractiva de ingresos para el sector pblico. Tambin es cierto que la proteccin asla a las economas de las fluctuaciones originadas por choques externos. En trminos de eficiencia econmica, los aranceles tienen efectos sobre la forma en que se distribuyen los recursos productivos del pas que los adopta. Un arancel estimula la produccin local del bien que se protege. La SURWHFFLyQ QRPLQDO se refiere simplemente a la tasa arancelaria que se cobra a un bien o servicio en particular. La SURWHFFLyQ HIHFWLYD tiene en cuenta que en la produccin de un determinado bien se utilizan insumos, que a su vez pueden estar protegidos. Por ejemplo, si los zapatos tienen un arancel elevado se benefician de una proteccin nominal elevada. Si los insumos que se utilizan en la produccin de zapatos -como el caucho o el cuerotambin estn protegidos, la proteccin efectiva ser mucho menor. La proteccin efectiva mide, entonces, la proteccin al valor agregado de los diferentes productos. Aunque esta es una medida mucho ms apropiada de proteccin, resulta muy difcil de computar debido a que es necesario conocer el grado de utilizacin de los diferentes insumos en el proceso productivo de cada bien.
2

Rodrguez y Rodrik (2000) y Matsuyama (1990).

7 Las exportaciones tambin pueden ser objeto de impuestos o subsidios, o de restricciones voluntarias cuando los pases quieren controlar la oferta para influir sobre el precio internacional. Los subsidios a las exportaciones buscan promover ciertos sectores productivos domsticos para que puedan insertarse en los mercados internacionales, incluso cuando no tienen una ventaja comparativa inicial. La intencin de quienes disean este tipo de polticas consiste en que con un apoyo estatal inicial, logren dar el primer paso y que, posteriormente, el subsidio pueda eliminarse. Sin embargo, tanto aranceles como subsidios suelen caer presa de los intereses de grupos particulares, que una vez han recibido los beneficios que otorga la poltica, presionan a los gobiernos para no perderlos. Al constituir grupos cohesionados y organizados, su accin poltica frecuentemente es muy exitosa. Este tipo de polticas impone costos sobre los consumidores domsticos debido a que deben pagar mayores precios, pero al ser un grupo mucho ms amplio, disperso y heterogneo, no logran movilizarse de manera tan efectiva como los sectores protegidos. En teora, la poltica comercial busca proteger los sectores productivos que generen externalidades positivas. Sin embargo, en la prctica la formulacin de polticas se enfrenta a graves problemas de informacin, porque no solo es difcil saber qu industrias pueden ser generadoras de externalidades, sino que adems es difcil saber cunto es el beneficio que generan. Con frecuencia se argumenta que la proteccin que proporciona un arancel permite a una industria aumentar su produccin, reducir costos unitarios y competir internacionalmente. Esto se conoce como el argumento de la industria incipiente, ampliamente utilizado en diversos pases como parte fundamental de sus polticas de desarrollo. Debido a que en algunas industrias la escala de produccin afecta el nivel de eficiencia, los sectores que quieran competir internacionalmente deben poder producir a escalas amplias. Esto se traduce en una barrera de entrada para las empresas jvenes y por ende pequeas. La poltica comercial de proteccin podra ofrecer a las empresas un ambiente sin competencia externa que les permita ser viables econmicamente, para que una vez se hayan consolidado y hayan crecido suficientemente, puedan entrar a competir en el mercado mundial en igualdad de condiciones con empresas ms antiguas.  ,PSRUWDFLRQHV  3ROtWLFD &RPHUFLDO HQ &RORPELD

Hasta hace pocos aos, la economa colombiana se caracteriz por un relativo aislamiento. El uso de las restricciones cuantitativas (cuotas principalmente) a las importaciones y los elevados aranceles fue generalizado. En efecto, en 1931 y tras el colapso econmico mundial que signific el inicio de la Gran Depresin, se adoptaron reformas arancelarias que elevaron sustancialmente los impuestos a las importaciones. Como puede verse en el grfico 6-3 el arancel promedio colombiano fue de 50%, el ms elevado del siglo3. La Gran Depresin marc un cambio drstico en el modelo de desarrollo adoptado por los pases de Amrica Latina. Hasta entonces, durante todo el siglo XIX e incluso con anterioridad a la emancipacin de las repblicas latinoamericanas, las actividades productivas de las economas de la regin se orientaron hacia la
Para obtener una medida aproximada del grado de proteccin de la economa, y debido a que los diferentes bienes importados generalmente pagan tarifas arancelarias diferentes, debe calcularse un promedio de estos aranceles mediante la ponderacin de cada bien por su importancia dentro de las importaciones totales.
3

8 explotacin de recursos naturales para la exportacin. De esta forma, Argentina produca carnes y cereales, Chile produca cobre y Colombia produca tabaco. El modelo exportador de bienes primarios entr en crisis cuando a raz de la Depresin se cerraron los mercados internacionales. En respuesta, Amrica Latina adopt la estrategia llamada ,QGXVWULDOL]DFLyQ PHGLDQWH 6XVWLWXFLyQ GH ,PSRUWDFLRQHV, mediante la proteccin a la industria local con el fin de reemplazar las importaciones de manufacturas.4 Entre el colapso econmico que signific la Gran Depresin y el fin de la Segunda Guerra la economa mundial no era un motor de crecimiento debido a que el comercio internacional no fue nada dinmico. Por el contrario, las polticas proteccionistas implementadas por parte de los pases industriales golpearon fuertemente las exportaciones de los pases latinoamericanos, y la imposibilidad de acceder a recursos financieros externos provocaron el impago de las deudas externas de los pases de la regin. La economa mundial en este perodo se desintegr, y los pases redujeron al mnimo su actividad econmica con el exterior. En un escenario que ofreca tan pocas perspectivas para la integracin mundial, la estrategia de industrializacin mediante sustitucin de importaciones permita disminuir la necesidad de importar bienes de consumo manufacturados aunque a ms largo plazo signific la necesidad de importar bienes intermedios y de capital y pretenda empezar a desarrollar un mercado interno de importancia. El modelo entr en apogeo, entonces, al finalizar la segunda guerra mundial, incluso a pesar de que a partir de entonces los pases desarrollados empezaron a hacer esfuerzos por revivir el comercio y los flujos financieros internacionales. 5HFXDGUR /RV 7pUPLQRV GH ,QWHUFDPELR El modelo de Industrializacin mediante Sustitucin de Importaciones latinoamericano estuvo fundamentado conceptual e institucionalmente desde la &(3$/ (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de la 218), organismo desde el cual se plante que los pases de la regin no podan reaccionar ante las seales de precios en los mercados internacionales debido a mltiples problemas estructurales en sus economas, por lo cual la industrializacin deba ser un proceso inducido y fomentado deliberadamente por parte de los gobiernos. Este planteamiento terico haca especial nfasis en los WpUPLQRV GH LQWHUFDPELR, la relacin entre el precio de las exportaciones de un pas y el precio de sus importaciones. Es decir, 3 7', = (6.1) 3 Cuando los trminos de intercambio aumentan, con la misma cantidad de exportaciones pueden comprarse ms importaciones y viceversa. Por lo tanto, si el precio de los bienes que exporta un pas tiende a caer con el tiempo se ver reducida su capacidad de importacin.

Con la cada en la demanda mundial de los productos primarios tras la Depresin, los trminos de intercambio de los pases de Amrica Latina empezaron a caer rpidamente debido a la cada en los precios de dichos bienes. Los economistas de entonces interpretaron esta cada como un deterioro secular en los trminos de intercambio de los pases en desarrollo, lo cual significara que con el tiempo la capacidad de compra de importaciones sera cada vez menor. Debido a que las economas, por s solas, no reajustaran sus sectores productivos ante la cada en los precios de los bienes primarios desplazndose hacia la industria, pareca necesario fomentar la industrializacin mediante la limitacin de la competencia externa a los sectores industriales
La desaceleracin de la economa mundial, las polticas proteccionistas impuestas tambin por los pases ms desarrollados y el temor a nuevas confrontaciones blicas de carcter mundial motivaron las polticas de aislamiento de los pases latinoamericanos. Ver Ospina (1974).
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9 nacientes. Adicionalmente, debido a que los trminos de intercambio caan sin remedio, era necesario sustituir la importacin de manufacturas por produccin local para as destinar las pocas divisas que generaran las exportaciones a la compra de insumos indispensables y bienes de capital. Por muchos aos se ha argumentado que los trminos de intercambio de los pases que exportan bienes primarios inevitablemente tienden a caer. No obstante, el grfico 6-4 permite observar que los trminos de intercambio de Colombia han permanecido relativamente constantes a lo largo del perodo de posguerra, debido a que aunque los precios de algunos bienes primarios tales como el caf se han reducido, los precios de los bienes importados que incorporan altos niveles de tecnologa tienden a caer tambin debido al rpido crecimiento de la productividad en esos sectores, gracias a lo cual es cada vez ms barato producirlos. Por lo tanto, es difcil observar una tendencia de largo plazo especfica de los trminos de intercambio colombianos en el tiempo. La tendencia latinoamericana se corresponde mucho con la de Colombia exceptuando a los pases productores de petrleo, por lo cual parece que la evidencia no corrobora la teora de la cada secular de los trminos de intercambio. No obstante, los movimientos coyunturales en los trminos de intercambio tuvieron hasta hace poco tiempo un impacto muy importante sobre la dinmica del ciclo econmico colombiano como se anot en el captulo 1. Los perodos en los cuales aumentaban fuertemente los precios de los bienes exportados por el pas se correspondan con los perodos de auge econmico. Recientemente ha surgido una nueva controversia en los pases desarrollados sobre la posibilidad de que el crecimiento de los nuevos pases industriales del este de Asia haya tenido un efecto adverso sobre los trminos de intercambio de los pases desarrollados, debido a que producen bienes manufacturados similares a costos muy bajos, lo cual ha tendido a reducir los precios de dichos bienes en los mercados internacionales. No obstante, tampoco en este caso los trminos de intercambio de los pases desarrollados muestran una tendencia hacia el empeoramiento, pues aunque se redujeron hasta 1980, desde entonces han aumentado. La poltica comercial de sustitucin de importaciones logr efectivamente transformar el sector manufacturero, que adquiri una gran importancia dentro de la generacin del valor agregado. Sin embargo, en muchos casos las industrias nacientes no lograron desarrollar adecuados niveles de competitividad, a pesar incluso de que el modelo se llev a tal extremo en Amrica Latina que absorbi la mayora de los recursos escasos de la regin. Las victimas fueron el sector exportador y el sector agrcola. En Colombia, algunos de los sectores protegidos lograron adquirir ciertas ventajas comparativas, que les permitieron convertirse en exportadores de bienes manufacturados a la regin andina, gracias a los beneficios otorgados por los procesos de integracin comercial. La poltica comercial colombiana dio un giro radical en 1967 bajo el gobierno de Carlos Lleras con la promulgacin del decreto-ley 444 de ese ao. A grandes rasgos, la nueva poltica se caracteriz por una gran estabilidad y por ende efectividad y credibilidad. El estatuto se dise con el objetivo de promover las exportaciones sin abandonar la proteccin a la industria nacional de la competencia externa. Especficamente, en cuanto a las importaciones, la norma reiter los controles directos que se aplicaron mediante la construccin de listas de bienes para cuya importacin se requera una licencia del gobierno. Adicionalmente, una Junta de Importaciones asignaba mensualmente un presupuesto de divisas (moneda extranjera) correspondiente a las licencias aprobadas previamente. Es decir que una vez un importador reciba aprobacin para

10 importar un bien, deba esperar a que le fuera asignada la posibilidad de comprar las divisas necesarias para realizar el giro al exterior. Exista, adems, un grupo de bienes para el cual no era necesario contar con una licencia previa, por lo cual se les conoca como bienes de OLEUH LPSRUWDFLyQ, y un grupo de bienes cuya importacin estaba del todo prohibida. La poltica comercial de cada gobierno consista en mover bienes de una lista a otra dependiendo de la situacin externa del momento. Adems de los controles cuantitativos, las importaciones colombianas estaban sujetas a diferentes aranceles que fueron particularmente altos en los aos sesenta. A lo largo de los aos setenta la poltica comercial se liberaliz paulatinamente, mientras que la dcada de los ochenta fue una de gran variabilidad en cuanto a la poltica comercial. La poltica comercial fuertemente proteccionista del gobierno Betancourt (1982-1986) elimin casi por completo la lista de bienes bajo libre importacin y ampli la lista de bienes de importacin prohibida. No obstante, esta poltica fue pasajera y al poco tiempo se relaj de nuevo la poltica proteccionista. En 1986 el arancel promedio volvi a elevarse radicalmente, y a partir de entonces ha habido una reduccin gradual de las tasas arancelarias. El proceso gradual de apertura se intensific desde principios de los noventa, momento en el cual se acab con el sistema de las listas de bienes, y se desmontaron la gran mayora de restricciones cuantitativas a las importaciones. El grfico 6-3 permite ver la evolucin del arancel promedio durante estos aos. Si bien desde 1970 se comenzaron a adoptar medidas de corte aperturista, solo hasta 1990 se materializ un cambio radical en esta materia. Se consideraba que el modelo proteccionista haba sido infructuoso en trminos de crecimiento econmico, aumento de la productividad y desarrollo. La poltica de sustitucin de importaciones se abandon con el objetivo de que el pas desarrollara una estructura productiva que aprovechara sus verdaderas ventajas comparativas, y que al mismo tiempo pudiese aumentar la importacin de bienes de capital para los sectores en desarrollo. La creciente apertura comercial del resto del mundo, as mismo, ofreca mayores oportunidades a los pases que participaran en las redes de comercio mundial, e impona exigencias en trminos de integracin. Adicionalmente, la transformacin institucional que atraves Colombia a principios de los noventa gracias a la nueva Constitucin Poltica expresaba un cambio en la forma de entender el desarrollo econmico. Para entonces ya era evidente que el mayor motor del crecimiento de la economa mundial era el comercio internacional. En efecto, parte de la liberalizacin comercial responde a los recientes procesos de integracin mundial y al desarrollo de instituciones internacionales como la Organizacin Mundial del Comercio (20&). Las polticas de liberalizacin comercial hacan parte del paquete de reformas estructurales que empezaron a ser implementadas en toda Amrica Latina desde mediados de los ochenta y en Colombia desde principios de los noventa, y fueron, en efecto, las reformas ms visibles entre todas estas reformas estructurales. Colombia se destaca porque sus reformas en torno a la liberalizacin comercial se hicieron ms rpido y de forma ms profunda que en el resto de Amrica Latina. Las reformas buscaban reducir de manera unilateral los aranceles a las importaciones de los sectores hasta entonces protegidos. A nivel latinoamericano el arancel promedio pas de casi 50% en aos previos a la reforma a solo 10% en 1999. As mismo, las barreras no arancelarias pasaron de cubrir 38% de las importaciones a cubrir solo el 6.3%. El caso colombiano se ajust a este patrn. El arancel promedio de Colombia pas del 23% en 1987 al 7% en 1992 como se observa en el grfico 6-35
La informacin sobre aranceles promedio es frecuentemente contradictoria debido a los mtodos de clculo. Algunos autores como Echavarra y Gamboa (2001) encuentran que el arancel promedio de Colombia en estas dos fechas fue de 44% y 11% respectivamente. Aunque las magnitudes son diferentes, la tendencia es la misma.
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11

No obstante, como se ver en seguida, an hay sectores como el agrcola cuya proteccin es considerablemente mayor a la proteccin promedio. Mientras la proteccin a los sectores productores de bienes comercializables orientados hacia el mercado domstico cay, la proteccin indirecta a los sectores exportadores aument. Es decir que las nuevas polticas comerciales pretendan aprovechar las ventajas comparativas, al favorecer los sectores exportadores del pas y permitir la competencia de las importaciones. El sistema andino de franjas de precios es un buen ejemplo de la proteccin que an se mantiene sobre algunos sectores agropecuarios (entre ellos carnes, aceites, lcteos, trigo, maz, arroz, soya y azcar), especialmente en aras de asegurar cierta estabilidad en los precios de estos productos, considerados como de alta volatilidad en los mercados internacionales. Adicionalmente, el sistema de franjas de precios tiene un carcter proteccionista evidente, en algunos casos para enfrentar los subsidios de los pases desarrollados a los sectores agrcolas. Consiste en un mecanismo, adoptado por la Comunidad Andina de Naciones (&$1) en 1994, mediante el cual se aplica un arancel variable a las importaciones del resto del mundo que hacen los pases pertenecientes a la &$1. El sistema establece precios de referencia, mximos y mnimos. Cuando el precio mundial de un producto determinado cae por debajo del precio mnimo, aumenta la tarifa arancelaria aplicable a dicho bien con el objetivo de encarecerlo domsticamente y proteger a los productores domsticos. As mismo, cuando el precio sube por encima del mximo de referencia, se reduce el arancel cobrado normalmente al producto, para evitar que los consumidores se vean perjudicados por un aumento muy considerable de su precio. Este tipo de instrumentos sofisticados de poltica comercial pretenden ofrecer ciertos niveles de proteccin a sectores que se consideran vulnerables por diversas razones, mientras tratan al mismo tiempo de evitar un encarecimiento domstico excesivo de los bienes comercializables. Como mecanismo para proveer estabilidad el sistema de franjas en efecto ha sido exitoso. Se ha encontrado que los costos de importacin de los bienes cubiertos por el mecanismo han reducido su volatilidad entre 26 y 68% desde que fue instituido6. No obstante, tambin se ha encontrado que el sistema ha implicado un alto grado de proteccin, incluso mayor al que generan los subsidios de los pases desarrollados, con lo cual gran parte del sector agrcola ha quedado al margen de la apertura comercial iniciada a principios de los noventa7.  ([SRUWDFLRQHV

 3ROtWLFD &DIHWHUD La estructura exportadora de Colombia ha cambiado a lo largo del siglo XX en funcin de la evolucin del mercado internacional del caf y del papel que este producto ha tenido dentro de la economa. Como se observa en el grfico 6-5, mientras a mediados de siglo el caf representaba ms de 75% del valor de las exportaciones totales del pas, en los aos setenta su participacin alcanzaba alrededor de 50%, en los noventa un poco menos de 20%, y en la actualidad es menos de 10% del total de exportaciones. El caf no solo fue el principal generador de divisas sino que adems determin la evolucin de los trminos de intercambio del pas, y permiti el desarrollo econmico de extensas reas en los andes centrales. Su importancia como el principal producto
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Ver Garay, Luis Jorge (2004). Ver Reina y Zuluaga (2004).

12 de exportacin uni estrechamente la poltica cafetera, la poltica comercial y la poltica macroeconmica. Con el objetivo de armonizar la produccin interna con las cuotas que se establecan en los acuerdos internacionales entre productores, en 1940 se cre el Fondo Nacional del Caf ()1&). Por medio del impuesto a las exportaciones de caf, el Fondo regulaba el ingreso de los cafeteros y retena los excedentes de caf que superaban la cuota. Paralelamente, el Fondo estableca un precio de sustentacin, al cual estaba obligado a comprar la cosecha cafetera. Se utilizaba un criterio de estabilizacin para aislar parcialmente a los caficultores de las fluctuaciones del precio externo. Entre 1962 y 1989 Colombia promovi el pacto de cuotas entre pases productores y consumidores con el fin de estabilizar aun ms el mercado cafetero mundial. El )1& operaba, entonces, como una vlvula reguladora de los ingresos cafeteros, y adems, eliminaba los incentivos a expandir la oferta cuando los precios externos eran altos, lo cual generalmente tena como consecuencia una sobreoferta posterior. Con el tiempo el )1& adquiri funciones adicionales a las de estabilizar el ingreso de los caficultores, relacionadas con la provisin de bienes pblicos focalizados a las regiones cafeteras, la financiacin de actividades de investigacin y desarrollo, el crdito y la inversin en actividades alternas. En 1989 colaps el sistema de pactos internacionales, lo que oblig a hacer ajustes en la poltica cafetera. Los esfuerzos por estabilizar el precio a los productores no lograron impedir que el precio real disminuyera, debido al colapso mismo del Acuerdo Internacional del Caf, al crecimiento de la produccin y a la apreciacin real de la tasa de cambio. En la actualidad, aunque el precio interno est ms ligado al precio internacional, el Fondo trata de estabilizar algunas fluctuaciones de corto plazo. El cambio estructural que implic el derrumbe del Acuerdo Internacional del Caf en 1989 se tradujo en un perodo posterior de precios muy bajos, que en Colombia generaron una severa crisis en todo el andamiaje institucional del sector cafetero. El Fondo no solo perdi su capacidad estabilizadora, sino que la crisis del sector cafetero oblig al gobierno nacional, en 2002, a entrar a apoyarlo financieramente despus de haber liquidado sus principales activos. Hoy en da, la poltica cafetera es un componente ms de la poltica fiscal.  ([SRUWDFLRQHV QR WUDGLFLRQDOHV La poltica de promocin de exportaciones data de los aos cincuenta cuando se estableci el 3ODQ 9DOOHMR, que exoneraba del pago de aranceles a las importaciones destinadas a la produccin de bienes para la exportacin y, en la prctica, elevaba su proteccin efectiva. Esta poltica ha sufrido algunas modificaciones pero sigue vigente hasta la actualidad. El inters por la promocin de las exportaciones se afianz en 1967. Este ao marca el inicio de un segundo perodo en la poltica comercial del pas, y perdur hasta 1990. Sin abandonar la poltica de sustitucin de importaciones, pretendi mejorar el ambiente econmico para favorecer al sector exportador. Segn algunos autores, los instrumentos de regulacin que ofreca la nueva poltica comercial permitieron una gran adaptabilidad a las condiciones externas e internas, lo cual facilitaba la estabilizacin macroeconmica8. Es decir que las nuevas polticas comerciales, al tiempo que expusieron la economa colombiana un poco ms al mercado mundial, fueron exitosas en protegerla de sus drsticas fluctuaciones e inestabilidad. En este perodo se ofrecieron incentivos tributarios y se crearon instituciones como 352(;32, cuyo objetivo era otorgar crdito
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Crdenas y Correa (1994).

13 subsidiado y prestar servicios de asesora y apoyo tcnico a los exportadores. La poltica comercial estuvo acompaada de una poltica cambiaria de pequeas devaluaciones nominales a lo largo del tiempo, que permitieran tener una tasa de cambio real estable.  3ROtWLFD GH ,QWHJUDFLyQ La poltica de industrializacin mediante sustitucin de importaciones se enfrent en los aos sesenta a dos serios obstculos. De un lado, el proceso de industrializacin haca necesaria la importacin de grandes cantidades de bienes de capital, mientras que las divisas generadas por las exportaciones primarias eran muy escasas. Adicionalmente, los sectores industriales estaban sujetos a tecnologas con economas de escala, en las cuales el tamao de los mercados era fundamental para hacer eficiente la produccin. Debido a que el tamao de las economas latinoamericanas era muy reducido, el modelo no permita el desarrollo de sectores industriales eficientes y dinmicos en cuanto al crecimiento de su productividad. En parte por ello, los pases de la regin buscaron su integracin comercial para ampliar los mercados de las industrias domsticas. Adems se esperaba que las mayores exportaciones a la regin aumentaran la capacidad importadora de los pases. Los intentos de integracin comercial de los aos sesenta perdieron dinamismo prontamente, pero sentaron las bases para desarrollos posteriores durante la dcada de los noventa. En las dcadas siguientes, las condiciones polticas y econmicas mundiales cambiaron drsticamente, lo cual se tradujo en un ambiente mucho ms favorable para la integracin comercial por parte de los pases de Amrica Latina, y de Colombia en particular. Al tiempo que la economa mundial se mova hacia la liberalizacin comercial y financiera, las economas de planificacin central revelaban su fracaso. El nuevo entorno liberalizador estuvo acompaado de negociaciones comerciales multilaterales en las cuales el *$77 (Acuerdo General de Comercio y Aranceles) jugaba un papel primordial. Con la crisis de la deuda que aquej a Amrica Latina en los ochenta, se hizo evidente que la integracin con el mercado mundial y regional era necesaria. En los ltimos aos el proceso de apertura ha estado acompaado de otros procesos paralelos de integracin regional. Se ha argumentado que la liberalizacin comercial unilateral, como la que ha supuesto la apertura econmica, no es suficiente para aprovechar los beneficios del libre comercio. Bajo esta ptica, y en aras de profundizar la apertura, la poltica comercial tambin se ha enfocado en implementar acuerdos de libre comercio, especialmente con otros pases de Amrica Latina. Fue durante los noventa que surgi 0(5&2685 (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) y se reestructur la Comunidad Andina de Naciones (&$1). En la actualidad Colombia hace parte de esta ltima -que incluye a Venezuela, Ecuador, Per y Bolivia- y del Grupo de los Tres (*) -que incluye a Venezuela y Mxico-. La &$1 tiene su origen en el Grupo Andino nacido a finales de los sesenta, cuyo objetivo no se reduca a la reduccin de aranceles entre sus miembros sino que pretenda lograr una unin aduanera (los pases integrantes del acuerdo adoptan una estructura arancelaria idntica frente al resto del mundo), e incluso una homogeneizacin de sus polticas industriales. El Grupo Andino entr en una parlisis durante los ochenta, y solo hasta que se adoptaron las UHIRUPDV HVWUXFWXUDOHV en los pases miembros del Grupo, respir un nuevo aire. En la actualidad el propsito del libre comercio entre los miembros de la &$1 se ha logrado casi totalmente, mientras que el objetivo de tener un arancel externo comn solo se ha alcanzado de manera parcial. Los resultados de este intento de integracin han

14 sido positivos, toda vez que mientras en 1990 el comercio entre sus socios era apenas de 4% de su comercio total, en 2001 lleg casi al 12%. Respecto al *, este acuerdo naci en 1990, y aunque su objetivo original no era primordialmente comercial, su desarrollo deriv en un acuerdo de libre comercio en 1994. El acuerdo ha sido especialmente importante para el comercio entre Colombia y Mxico y entre Venezuela y Mxico debido a que Colombia y Venezuela ya hacan parte de la &$1. La liberacin comercial tampoco ha sido plena bajo este acuerdo, y su impacto en trminos de volmenes de comercio ha sido reducido. Es importante anotar que la integracin regional ha permitido a Colombia aumentar su comercio intra-industrial, debido a la similitud de las estructuras productivas entre los pases de la regin. El tipo de bienes que Colombia exporta a sus pases vecinos, con los cuales ha establecido lazos de integracin comercial estrecha, es muy similar al tipo de bienes que importa de esos mismos pases. No obstante, frecuentemente se ha argumentado que estos acuerdos regionales pueden ser negativos para los pases que los implementan debido a que pueden generar GHVYLDFLyQ GH FRPHUFLR. Este concepto hace referencia a que la integracin comercial entre pases puede generar un reemplazo ineficiente de socios comerciales. Por ejemplo, es posible que Italia produzca vinos ms baratos que Chile, pero que debido a un acuerdo de integracin entre ste ltimo pas y Colombia, y dado un arancel elevado para los vinos italianos, resulte ms barato para Colombia importar vinos chilenos que no pagan arancel- que vinos italianos. Si este es el caso, Colombia podra comprar ms vino a Italia con la simple eliminacin del arancel que lo que puede comprar a Chile bajo el acuerdo comercial. En efecto existe alguna evidencia de que acuerdos como el 0(5&2685 han generado desviacin de comercio en algunos casos. Adicionalmente ha habido algunos contactos recientes entre Colombia y el resto de pases andinos con los pases miembros del 0(5&2685, con miras a una mayor integracin en el futuro, producto del esfuerzo de Brasil para consolidar un rea de libre comercio en Amrica del Sur. En primera instancia se ha establecido un acuerdo de preferencias arancelarias, y se ha planteado un Acuerdo de Libre Comercio de bienes que debe entrar en vigor paulatinamente mediante una desgravacin gradual de los diferentes bienes provenientes de los pases integrantes durante los prximos quince aos. Debe sealarse tambin que el pas negocia en la actualidad, de manera conjunta con Ecuador y Per, un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Este tipo de acuerdos significan la adquisicin de compromisos mucho ms firmes que la simple reduccin fcilmente reversible de aranceles, lo cual genera mayor certidumbre en los mercados. Adicionalmente, la implementacin de acuerdos de este tipo en muchos casos facilita la aproximacin de los pases al libre comercio debido a que hacen mucho ms difcil para los grupos de inters, que potencialmente pueden perder a corto plazo con la liberalizacin, tener xito en sus exigencias. Muchos sectores econmicos que posiblemente se beneficien de los tratados de libre comercio harn tanta o ms presin poltica que quienes se perjudican, a diferencia de lo que ocurre cuando la poltica de apertura comercial se basa simplemente en reducciones arancelarias cuyos beneficios son muy dispersos. Como ya se mencion, parte del proceso de apertura comercial de los pases alrededor del mundo ha sido acompaado e incentivado por organizaciones internacionales de las cuales Colombia ha hecho parte. El desarrollo y la consolidacin de estos organismos multilaterales ha significado que los pases han perdido autonoma en trminos de sus polticas comerciales, pues ahora, en parte, esta se determina de manera colectiva al interior de aquellos, y las acciones unilaterales estn limitadas e incluso pueden ser penalizadas. En 1948, tras el fin de la segunda guerra

15 mundial, una de las organizaciones internacionales creadas por los pases desarrollados fue el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (*$77 por sus siglas en ingls). En 1981 Colombia ingres como miembro a la organizacin, cuyo objetivo ha sido desde su origen el de promover el comercio internacional y permitir que fluya libremente mediante negociaciones entre sus miembros para reducir las barreras al comercio y las polticas comerciales discriminatorias entre pases, y para instituir mecanismos equilibrados de resolucin de conflictos comerciales9. En 1995 el *$77 se transform en la Organizacin Mundial del Comercio (20&), y desde entonces Colombia ha sido uno de sus pases miembros. La pertenencia a la 20& limita la discrecionalidad de las polticas comerciales de los pases miembros, y establece un marco jurdico y de resolucin de disputas comerciales entre pases. Con el tiempo cada vez un nmero mayor de pases hace parte de la 20&, lo cual es un sntoma del creciente proceso de integracin comercial mundial y el consenso sobre su relevancia10.  &RPHUFLR ([WHULRU &RORPELDQR A pesar del proceso de diversificacin durante las ltimas dcadas, el grueso de las exportaciones colombianas est compuesto por bienes primarios, provenientes de la agricultura y la minera. Tal y como se aprecia en el grfico 6-6 las exportaciones primarias colombianas pasaron de representar el 80% del total en 1980 a 65% en 2000. Esto contrasta con pases como Mxico, donde la participacin de las exportaciones primarias en el total exportado se redujo de 89% a 16.5% en el mismo perodo, por razones asociadas a cambios en las polticas de integracin de ese pas con el resto del mundo, pero especialmente con los Estados Unidos. Esto indica que el patrn de comercio colombiano es mayoritariamente de carcter interindustrial (es decir, exportamos bienes primarios e importamos maquinaria e insumos), lo que implica que la teora de la ventaja comparativa permite explicar nuestro comercio relativamente bien. Sin embargo, la integracin regional ha permitido una cierta diversificacin de las exportaciones, lo que ha dado origen a un cierto tipo de comercio intra-industrial. Por ejemplo, Colombia produce ciertas variedades de qumicos y Venezuela otras, lo que da origen a un comercio bilateral bastante activo. A nivel internacional, se ha identificado una regularidad que resulta bastante interesante. Los pases ms cercanos entre s tienden a presentar intercambios comerciales mayores. Este fenmeno ha dado origen al PRGHOR JUDYLWDFLRQDO GHO FRPHUFLR, que hace alusin a la teora de la gravitacin universal formulada por Newton, segn la cual los cuerpos se atraen con mayor fuerza si tienen mayores masas o se encuentran a menor distancia. Cuando los pases son ms distantes entre s, se presentan mayores costos de transporte, y la amplitud de sus diferencias culturales puede generar barreras mayores al comercio. As mismo, pases de mayor tamao en trminos de ingreso o poblacin representan mercados ms amplios, por lo cual sera de esperarse que demanden ms bienes y servicios de otros pases. En efecto, los pases de mayor ingreso total y por habitante, y de mayor poblacin, presentan en promedio mayores niveles de comercio internacional.

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Ver la pgina electrnica de la Organizacin Mundial del Comercio: www.wto.org. En la actualidad 148 pases del mundo pertenecen a la OMC.

16 Sin embargo, esta teora no funciona muy bien en el caso colombiano cuando se trata de explicar los volmenes de comercio del pas. A pesar de que Colombia es relativamente grande en trminos de poblacin e ingreso, adems de encontrarse a una distancia cercana a mercados importantes como el de Estados Unidos, su comercio total (medido como la suma de exportaciones e importaciones) como proporcin del PIB es considerablemente inferior al de pases de poblacin e ingreso similares, como se observa en el grfico 6-7. De hecho, el modelo gravitacional predice que dada la distancia de Colombia al resto de pases del mundo, y dados su PIB y su poblacin, el comercio exterior del pas es 91% menor al que debera tener11. Algunos historiadores econmicos afirman que los costos de transporte en Colombia han sido muy altos, producto de las condiciones geogrficas del pas y del poco desarrollo de infraestructura de transporte y de comunicaciones12. Otros autores afirman que la dbil integracin de Colombia a la economa mundial fue por mucho tiempo producto de la forma en que los empresarios se enfrentaron a la volatilidad de los mercados internacionales. La produccin de bienes para al exportacin se llevaba a cabo en funcin del nivel en que se encontraran los precios internacionales, sin que se pretendiera estructurar un aparato productivo ms slido y menos sensible a las fluctuaciones externas13.  ([SRUWDFLRQHV Como mencionamos atrs, las exportaciones colombianas se han concentrado mayoritariamente en bienes primarios, es decir, en productos agrcolas o mineros no manufacturados, tales como el caf, el banano, el petrleo o el oro. El grfico 6-5 presenta la participacin de estos diferentes productos dentro de las exportaciones totales a lo largo del siglo XX. El desarrollo exportador colombiano a lo largo del siglo XX se bas fundamentalmente en la economa cafetera. A partir del ltimo tercio del siglo XIX una sucesin de regiones andinas, en principio los Santanderes, Cundinamarca y Tolima, y finalmente Antioquia, el Viejo Caldas y el Norte del Valle, especializaron su sector agrcola en la produccin de caf para la exportacin. El crecimiento de la demanda mundial de caf, junto con las caractersticas ecolgicas andinas, propicias para un cultivo eficiente de caf de excelente calidad, le permiti al sector cafetero posicionar rpidamente su producto como el principal rubro de exportacin de Colombia. Entre 1905 y 1925 el caf pas de representar el 40% de las exportaciones totales a constituir el 80% de las mismas. De esta manera, el caf permiti a los departamentos de la cordillera central lograr un desarrollo econmico basado en el sector externo, e incluso configurar una cultura propia alrededor de su cultivo y comercializacin. El cultivo del caf, basado en una distribucin de la tierra relativamente equitativa, y la necesidad de interaccin y cooperacin entre sus productores, facilit el desarrollo de una infraestructura social importante que se tradujo en un desarrollo econmico acelerado. No obstante, el sector cafetero debi enfrentarse, a lo largo de todo el siglo XX, a una gran inestabilidad en los precios internacionales, as como a una sobreoferta mundial debida a la gran cantidad de pases productores. La prdida de importancia del caf fue especialmente drstica entre 1986 y 1990. En el transcurso de estos cinco aos pas de
11 12

Crdenas y Garca (2004). Ver Palacios (1995) y Safford y Palacios (2002). 13 Ver Ocampo (1984).

17 representar el 55% de las exportaciones, a solo el 19%, debido a que, adems de la importancia creciente de otros sectores exportadores, con relacin a otros pases productores Colombia ya no ofrece las ventajas comparativas del pasado en trminos de costos de produccin (Ver grfico 68). Los productos tradicionales diferentes al caf (petrleo, bananos y oro) llegaron a ser el 40% de las exportaciones entre 1925 y 1945. El petrleo empez a exportarse desde mediados de los aos veinte, y rpidamente lleg a representar entre 10% y 25% de las exportaciones totales. Al convertirse en uno de los principales rubros de exportacin, el Estado decidi constituir una empresa pblica encargada de su produccin y comercializacin, (&23(752/. Sin embargo, desde mediados de los aos sesenta las reservas de petrleo del pas empezaron a agotarse debido a la pobre iniciativa para la exploracin y al inadecuado marco regulatorio para atraer inversin privada. As las cosas, Colombia dej de exportar petrleo entre 1964 y 1985, precisamente cuando los precios internacionales aumentaron explosivamente. A partir de mediados de la dcada de los ochenta se encontraron nuevos yacimientos petrolferos, especialmente en los Llanos Orientales, que permitieron reanudar las exportaciones de petrleo. Desde entonces la importancia de este producto dentro de las ventas externas del pas ha sido creciente, hasta convertirse en el principal producto de exportacin con una participacin de 30% en la segunda mitad de los noventa. El petrleo desplaz al caf como principal producto de exportacin, aunque en la actualidad las reservas de petrleo empiezan a agotarse nuevamente (Ver recuadro a continuacin). 5HFXDGUR 3HWUyOHR \ &DUEyQ El sector minero en general, y los sectores petrolero y carbonfero en particular, han cobrado gran importancia dentro del espectro exportador colombiano en los ltimos aos, a tal punto que la evolucin reciente del sector externo colombiano no puede entenderse sin estudiarlos. El sector petrolero aument su participacin en el PIB colombiano, al pasar de representar 1.7% en 1990 a ser 3.8% en 1999. El sector petrolero no slo ha afectado positivamente la balanza comercial y la cuenta corriente sino que adems ha generado flujos de capitales de inversin al pas. El sector basa su actividad exterior en la venta de los excedentes de crudo de (&23(752/ y las ventas externas de compaas multinacionales, una vez se ha satisfecho el requerimiento domstico para la refinacin. Adicionalmente se exportan algunos productos refinados como el IXHO RLO y el diesel, y se importan otros derivados del petrleo. Las exportaciones de petrleo crecieron rpidamente a lo largo de la dcada de los noventa, y solo hasta 2001 empezaron a presentar una desaceleracin. El mayor crecimiento se present en la segunda mitad de los noventa, producto de la entrada en operacin de los pozos de Cusiana y Cupiagua en el departamento de Casanare. A partir de 2001 los volmenes exportados disminuyeron, producto del declive natural de estos pozos y de las actividades criminales sobre la infraestructura petrolera. Recientemente se han hecho algunas reformas institucionales que buscan hacer ms atractiva la actividad exploratoria para el sector privado, debido a que hasta el momento el Estado Colombiano, por medio de (&23(752/, era al mismo tiempo regulador y participante en el mercado del petrleo, lo cual no ofreca condiciones equitativas a los dems competidores. De esta forma, se pretende asegurar que las reservas de petrleo colombianas no se agoten en el mediano plazo y el pas pueda satisfacer su demanda interna por ms tiempo. Se estima que entre 2007 y 2012 Colombia se ver obligada a importar petrleo debido a la disminucin de las cantidades producidas domsticamente, y en adelante se espera que los nuevos incentivos que ha generado el nuevo

18 marco institucional permitan que la produccin interna sea suficiente para no tener que recurrir a las importaciones. Todo esto significar un fuerte ajuste de la cuenta corriente. El carbn se ha constituido tambin en uno de los principales y ms dinmicos rubros de exportacin del pas. A diferencia del caso de los hidrocarburos, el mercado del carbn tiene en la actualidad un diseo institucional que provee incentivos ms favorables a la iniciativa privada, pues desde 2000 el Estado se ha limitado a ejercer el papel de regulador, sin entrar directamente a participar en la produccin. Lo anterior ha permitido que las perspectivas de la participacin de Colombia en el mercado internacional del carbn sean de crecimiento. El potencial exportador del pas est concentrado en las minas del Cerrejn en el departamento de la Guajira, cuyo nivel de reservas es muy alto. No obstante, la produccin de las minas del Cesar es tambin considerable. En 2003, estos dos departamentos concentraban el 87% de la produccin total de carbn en Colombia. La produccin del mineral ha crecido de manera continua desde principios de los aos ochenta -al pasar de 4 millones de toneladas en 1981 a 49 millones en 2003- aunque el crecimiento ha sido mucho ms dinmico en aos recientes. En efecto, en 2003 las exportaciones alcanzaron las 51 millones de toneladas, ms de 12% del valor de las exportaciones totales. Se estima que las reservas de carbn no se agotaran sino hasta dentro de 178 aos si su produccin permanece en los niveles actuales, y que la participacin de Colombia en el mercado mundial, de hoy a 2010 puede pasar de 1.1% a 1.5%. Los sectores mineros de exportacin son un buen ejemplo de cmo el diseo institucional y el papel que el Estado cumpla en cuanto a la regulacin de los mercados son factores primordiales en sus posibilidades de crecimiento y de capacidad exportadora. Estas condiciones pueden llegar a ser mucho ms importantes, incluso, que la dinmica de los precios internacionales, y son muy importantes en los sectores que requieren altos niveles de inversin y tecnologa. El proceso de diversificacin de las exportaciones ha tenido tres fases muy marcadas que pueden apreciarse en el grfico 6-5. Las exportaciones ahora llamadas no tradicionales -como los cueros de res, los sombreros de paja, el platino y el tabaco- fueron importantes hasta antes de la consolidacin del caf como principal producto de exportacin14. Entre 1905 y 1921 estos productos representaron entre 60% y 40% de las exportaciones totales, pero a medida que el sector cafetero se consolid perdieron importancia relativa. Entre principios de los veinte y finales de los cincuenta las exportaciones no tradicionales representaron menos del 15% de las totales. Como vimos, en este perodo las exportaciones de Colombia se concentraron en caf, mientras el petrleo empezaba a cobrar importancia. A partir de entonces las no tradicionales empezaron a ocupar una posicin cada vez ms importante dentro de las exportaciones totales, gracias a productos como el azcar, el algodn y el tabaco dentro de los primarios, a manufacturas livianas como alimentos, bebidas y textiles, y a otros productos mineros como el carbn y las esmeraldas. Ms recientemente el pas ha diversificado an ms su canasta exportadora con bienes como las flores cortadas, la carne, las frutas tropicales, las confecciones, los productos de plstico, la madera, el papel y los productos editoriales, con lo cual las exportaciones no tradicionales han llegado a representar hasta dos terceras partes del valor total exportado. El grfico 6-9, as como los cuadros 6-1, 6-2 y 6-3 permiten desagregar por sectores la evolucin de las exportaciones no tradicionales colombianas en las ltimas tres dcadas. Puede
El GRECO considera que las exportaciones no tradicionales son todas aquellas diferentes al caf, el petrleo, el banano, el oro y las esmeraldas.
14

19 verse que las exportaciones agropecuarias han perdido importancia, mientras las industriales han mantenido su participacin, y las mineras, que se hicieron ms importantes en los ochenta, se han estabilizado como proporcin de las no tradicionales. En los ltimos veinte aos la composicin sectorial de las exportaciones ha cambiado sustancialmente, especialmente en trminos de la prdida de participacin del caf. Los grficos 6-10 y 6-11 permiten comparar la composicin de las exportaciones colombianas en 1980 y en 2002. Salta a la vista la prdida de importancia del caf dentro del valor exportado, y la aparicin de una variedad mucho mayor de exportaciones no tradicionales. Los socios comerciales de Colombia han sido relativamente los mismos a lo largo del tiempo, y el intercambio ha estado concentrado en algunos de ellos, como Estados Unidos y Venezuela. La economa colombiana ha sido muy vulnerable a los ciclos econmicos de esos pases, porque cuando sus economas sufren recesiones disminuyen su demanda de exportaciones de Colombia. El grfico 6-12 presenta la evolucin de la participacin de los socios comerciales ms importantes de Colombia en cuanto a sus destinos de exportacin. Aproximadamente la mitad de las exportaciones del pas estn concentradas en solo cuatro pases, dentro del los cuales Estados Unidos es el ms importante (represent 40% de las exportaciones totales en 2003). En los ltimos veinte aos Colombia ha logrado diversificar en alguna medida los mercados con quienes comercia debido principalmente a los procesos de integracin econmica regional. Como es de esperar, el comercio colombiano es mayor con los pases ms cercanos y de mayor tamao en trminos de ingreso y poblacin. Pases cercanos como Venezuela y Ecuador presentan flujos bilaterales de comercio con Colombia muy importantes, as como pases ms lejanos pero de gran tamao como Japn o Alemania.  ,PSRUWDFLRQHV Las importaciones han presentado tambin un comportamiento particular que vale la pena mencionar. Los bienes importados pueden clasificarse segn su uso econmico o segn el sector econmico al que pertenecen. La primera clasificacin permite ver si las importaciones tienen como destino el consumo, si son bienes intermedios (insumos para la produccin) o si son bienes de capital destinados a ampliar la capacidad productiva de la economa. Como sealbamos en el captulo 1, los bienes de capital importados pueden generar transmisin de conocimientos y tecnologas entre pases, y por ende mayores tasas de crecimiento econmico, razn por la cual esta clasificacin resulta pertinente. Adicionalmente, resulta importante conocer qu tan importante es el acceso a productos extranjeros para los productores nacionales, pues si los insumos que utilizan son en gran medida importados, puede ser importante disear polticas comerciales que les faciliten el acceso a los mercados externos. Dentro de la clasificacin por sectores, los bienes de consumo importados pueden ser de tipo no duradero o duradero, y los bienes intermedios y de capital pueden pertenecer a un sector econmico particular como la agricultura o la industria. La composicin de las importaciones colombianas de bienes industriales a principios de siglo 1915-1930 estaba compuesta por textiles, productos metlicos y alimentos en ms del 50%. A lo largo de este perodo los textiles perdieron importancia porcentual, pero se mantuvieron como el principal rubro de importacin. Respecto a la importacin de bienes de capital es posible afirmar que fueron cuantitativamente pequeas y concentradas en mquinas para tejido, materiales de

20 transporte y equipos para la construccin. A partir de la dcada siguiente, en cambio, los bienes intermedios insumos para la produccin se constituyeron en el principal tipo de importacin, al constituir ms de la mitad de las importaciones totales. Los bienes de consumo perdieron importancia especialmente desde la dcada de los sesenta como producto de las polticas comerciales que pretendan sustituir las importaciones de bienes de consumo y manufacturas por produccin domstica. El proceso de industrializacin en Colombia, que cobr gran fuerza en dicha poca, incentiv las importaciones de insumos para los procesos productivos mientras limit la importacin de bienes para el consumo final. Como se observa en el cuadro 6-4, la importacin de bienes de consumo fue estable entre 1970 y 1990, pero creci de manera importante en la dcada de los noventa. Mientras en 1990 este tipo de importaciones slo representaba el 11% del total, para 1995 alcanzaba el 20%. Esto ha implicado una prdida de importancia de las importaciones de bienes de capital a lo largo de las ltimas tres dcadas, especialmente de equipo de transporte. La importacin de bienes intermedios, de otro lado, ha presentado un leve crecimiento en trminos de su participacin porcentual en las importaciones totales. El perodo posterior a la apertura redujo los precios de las importaciones y facilit el financiamiento internacional, que se utiliz intensivamente en un aumento del consumo pblico y privado; el dficit en cuenta corriente que se gener en este perodo fue producto, ms que de un aumento en la inversin, de una disminucin en el ahorro debido al crecimiento del consumo. En general es posible afirmar que Colombia, a lo largo de todo el siglo XX, import bienes complementarios a su propia produccin, aquellos que debido a sus requerimientos en trminos de capital fsico y humano sera muy costoso producir en el pas. La importacin de bienes de capital permite al pas implementar procesos productivos con niveles de tecnologa similares a los de los pases ms desarrollados, mientras la importacin de insumos permite a las empresas reducir sus costos de produccin. Del lado de los hogares, la importacin de bienes de consumo les permite disfrutar de un consumo ms amplio en trminos de variedad y calidad. En Colombia la participacin de las importaciones en el PIB ha respondido muy de cerca y de manera positiva a los perodos de alta disponibilidad de moneda extranjera, y adems, su estructura tambin se ha visto afectada por los sesgos que ha introducido la poltica comercial de proteccin como se ver ms adelante. Estos dos factores han reducido el precio domstico de las importaciones, hacindolas ms atractivas. En efecto, como cualquier otro bien o servicio, la demanda de importaciones por parte de un pas depende de los precios y del nivel de ingreso. El grfico 6-13 presenta la evolucin de la participacin de los socios comerciales ms importantes de Colombia en cuanto a los orgenes de sus importaciones. Aunque estas se han desconcentrado en alguna medida en los ltimos veinte aos, todava alrededor de la mitad de las importaciones provienen de solo cinco pases (Estados Unidos, Venezuela, Japn, Alemania y Brasil), entre los cuales Estados Unidos ocupa un lugar preponderante con ms del 30% de las importaciones totales en 2003. La ampliacin de los mercados de importacin ha sido posible porque pases latinoamericanos, asiticos y europeos tambin han ampliado su oferta exportadora en trminos tanto cualitativos como cuantitativos. Si retomamos la discusin en torno a los patrones de comercio inter e intra-industrial, resulta que el comercio que Colombia ha establecido con los pases similares, generalmente vecinos y de la regin, es en gran medida intra-industrial; los bienes y servicios que vendemos a pases como Venezuela, Ecuador o Brasil pertenecen a los mismos sectores de los que les compramos a esos pases. Esto se debe a que las caractersticas de

21 todos los pases de la regin, en trminos de abundancia de factores productivos, son muy similares. En cambio, el comercio que Colombia ha establecido con pases ms lejanos como Estados Unidos, Alemania o Japn es mayoritariamente inter-industrial. Vendemos a esos pases bienes y servicios de sectores muy dismiles a los de las importaciones que realizamos de ellos.  %DODQ]D &RPHUFLDO Es interesante notar, como se observa en el grfico 6-14, que tanto las exportaciones como las importaciones han aumentado su participacin dentro del PIB, pues mientras a principios del siglo oscilaban alrededor de 7% del producto, a finales del siglo alcanzaron ms de 15% cada una. Tanto las importaciones como las exportaciones que realiza Colombia son muy variadas, y en las ltimas dcadas han adquirido una importancia cada vez mayor dentro del PIB total. No obstante, la importancia creciente del sector externo dentro de la economa colombiana, e incluso mundial, no ha sido constante. El grfico 6-15 presenta la evolucin de la balanza comercial colombiana como proporcin del PIB durante el siglo XX. Como puede verse, en algunos aos el pas export ms de lo que import, lo cual arrojaba una balanza comercial superavitaria, mientras en otros import ms de lo que export, en cuyo caso se present una balanza comercial deficitaria. El grfico 6-14 permite ver que entre principios de los aos treinta y mediados de los aos setenta las exportaciones, pero especialmente las importaciones, perdieron importancia relativa dentro del producto. Esto corresponde, como vimos anteriormente, a que tras la Gran Depresin a finales de los aos veinte, y especialmente por efecto de la segunda guerra mundial, las economas se vieron enfrentadas a una situacin externa muy compleja y decidieron tomar medidas de aislamiento comercial frente al exterior. A partir de los aos setenta, a diferencia de lo ocurrido anteriormente, la balanza comercial muestra una variabilidad mucho mayor. A principios de los ochenta las importaciones superaban a las exportaciones en casi 6% del PIB, pero ya para 1986 el supervit alcanzaba 4.6% del PIB. Es importante recordar que desde finales de la dcada del setenta Colombia implement medidas destinadas a reabrir la economa, que en efecto se tradujeron en un mayor crecimiento tanto de importaciones como de exportaciones. Para 1970 estas ltimas representaban 8.8% del PIB, mientras que veinte aos despus, en 1991, llegaron a ser el 18% del PIB. Esto sin duda signific una reestructuracin de la economa del pas, pues no solo hubo un cambio institucional dirigido hacia la liberalizacin de la economa sino que adems el nmero de socios comerciales del pas aument, y ha habido desplazamiento de recursos hacia los sectores de servicios principalmente, como se estudi en el captulo 1. Adicionalmente, la apertura ha tenido efectos importantes sobre la productividad de la industria nacional y del aparato productivo en general, acorde con la teora econmica, segn la cual la exposicin a la competencia externa obliga a las empresas a aumentar su eficiencia en la produccin mediante la adquisicin de nuevas tecnologas y la reestructuracin de sus procesos. Adicionalmente, tras la liberalizacin comercial algunas de las empresas menos productivas de la industria se ven obligadas a salir del mercado, con lo cual la productividad general aumenta. En Colombia la productividad ha aumentado ms en los sectores ms expuestos a la competencia externa, debido a menores aranceles o barreras no arancelarias.

22 As mismo, al comparar la productividad entre sectores se ha encontrado que los ms protegidos presentan niveles de productividad inferiores15. El dficit en la balanza comercial de principios de los ochenta se debi a un crecimiento importante de las importaciones, gracias a las facilidades de financiamiento externo que enfrentaban los pases en el mercado mundial, en conjuncin con una cada de las exportaciones menores. La reversin de este fenmeno, a saber el supervit comercial posterior, fue producto de la implantacin de polticas comerciales que restringan el comercio internacional, junto con la cada en las importaciones producto de la crisis de la deuda, que como veremos posteriormente, limit la capacidad de las economas latinoamericanas para recibir financiamiento externo. El ltimo lustro del siglo XX tambin evidenci un comportamiento abrupto de la balanza comercial. En este caso, la apertura econmica implementada desde principios de los aos noventa facilit un aumento sustancial de las importaciones colombianas. Este fenmeno se uni a un proceso de encarecimiento relativo de las exportaciones colombianas en el mercado mundial, producto de la apreciacin real, lo cual las redujo considerablemente. Con la crisis de fin de siglo la balanza comercial volvi a arrojar un supervit debido a que la cada en la demanda domstica produjo una reduccin de las importaciones. Las polticas y los acontecimientos, tanto internos como externos, tienen repercusiones en las cuentas externas del pas.  (O 6HFWRU ([WHUQR \ OD *OREDOL]DFLyQ GH ORV )OXMRV GH &DSLWDOHV

Las economas abiertas no solo intercambian bienes y servicios con el resto del mundo. Parte fundamental de la interaccin entre residentes de diferentes pases tiene que ver con el intercambio de factores productivos como capital y trabajo. De hecho, cuando un trabajador migra de un pas a otro, se lleva consigo su fuerza de trabajo y el capital humano que ha acumulado. Aunque los movimientos migratorios de un pas a otro son legalmente restringidos por muchos pases, en los ltimos aos se ha registrado un importante xodo de colombianos hacia el exterior, especialmente Estados Unidos y Europa. Buena parte de dicha emigracin la ha motivado la bsqueda de mejores oportunidades econmicas, pese a las restricciones legales de los pases receptores. Esto indica que el movimiento de factores productivos puede encontrar sus propios caminos y vehculos, sin que las normas sean plenamente eficaces para regularlo. Algo similar ocurre con los movimientos de capital, que toman la forma de activos financieros como los bonos de deuda que emiten los Estados soberanos, las acciones de las multinacionales o los derechos sobre la propiedad de fbricas en el extranjero. Estos movimientos son incluso mas difciles de controlar que los flujos migratorios. De hecho, el intercambio de activos que ocurre en los mercados internacionales de capitales, donde las entidades financieras, los gobiernos, las empresas, los bancos privados y los bancos centrales entre otros, intercambian divisas, bonos, acciones, depsitos, etc., mediante tecnologas de comunicacin muy sofisticadas, es muy complejo. Los movimientos de capitales son especialmente relevantes en las economas abiertas actuales, razn por la cual haremos nfasis en ellos a lo largo de la presente seccin. As como los flujos de bienes y servicios han crecido rpidamente, tambin lo han hecho los flujos de activos financieros y capitales. De hecho, en buena parte los segundos son resultado de los primeros,
15

Medina, Melndez y Seim (2003).

23 porque los mayores intercambios comerciales requieren un intercambio mayor de servicios financieros y de prstamos. Adicionalmente, el crecimiento de los flujos de capitales tambin ha sido producto de los avances tecnolgicos y de la desregulacin de las transacciones internacionales entre pases. El crecimiento de los flujos financieros internacionales ha sido especialmente intenso a partir de la dcada de los noventa en todo el mundo. Los flujos de entrada de capitales, en forma de Inversiones de Portafolio e Inversin Extranjera Directa, han sido mucho mayores desde ese momento, a pesar de que su volatilidad ha aumentado considerablemente tambin. Pases como Brasil o China han recibido importantes flujos de capitales. La dcada pasada tambin present fuertes cadas en los flujos de capitales a la mayora de pases, producto de crisis internacionales severas que estudiaremos ms adelante. A pesar de que los flujos internacionales de capitales han aumentado rpidamente en las ltimas dcadas, los economistas han encontrado que la integracin no es tanta como sera de esperarse conceptualmente, dados los beneficios que ofrece en trminos de diversificacin de riesgo y aprovechamiento de oportunidades de inversin. Aunque la informacin estadstica es muy escasa al respecto, se ha encontrado que el acervo de activos en el extranjero, incluso en los pases desarrollados, es muy inferior al que debera haber dada la libre circulacin de activos. Los residentes de los diferentes pases prefieren mantener una mayor cantidad de activos domsticos y una menor cantidad de activos extranjeros de los que permitira una buena diversificacin de sus portafolios. Adicionalmente, a pesar de que el libre flujo de ahorro externo en principio permite que los pases tomen decisiones agregadas de ahorro e inversin diferentes, algunos economistas han encontrado que a largo plazo las tasas de inversin de los pases no difieren sustancialmente de sus tasas de ahorro. Esto quiere decir que el ahorro externo no ha sido utilizado de manera importante. Los pases con altas tasas de ahorro suelen tener altas tasas de inversin y los pases con bajas tasas de ahorro generalmente presentan bajas tasas de inversin. Parecera, entonces, que los pases an no han aprovechado la gran mayora de ventajas comparativas intertemporales. Sin lugar a dudas, el campo para la profundizacin de los mercados financieros internacionales es todava muy amplio. La volatilidad de los flujos financieros internacionales es una de sus caractersticas ms sobresalientes, y los efectos que dicha volatilidad tiene sobre las economas de los pases ha motivado en muchos casos la adopcin de polticas que tratan de limitar dichos flujos. Aunque es cierto que los movimientos internacionales de capitales permiten a los pases financiar, a nivel agregado, mayores niveles de inversin y de consumo, tambin es cierto que su inestabilidad puede traer serios problemas macroeconmicos como veremos ms adelante. La volatilidad ha aumentado debido a que los flujos de portafolio son cada vez mayores, y a que estos responden ms rpidamente a las condiciones cambiantes de las economas. Esta es una caracterstica central de los mercados financieros internacionales, e implica los mayores retos en trminos de poltica econmica a las economas que deciden abrirse. Esta seccin pretende estudiar los determinantes y efectos de los flujos internacionales de factores productivos en las economas abiertas con especial nfasis en los mercados financieros, al tiempo que pretende ofrecer una mirada a la evolucin reciente de estos en Colombia y su impacto sobre la economa. Este tema es especialmente relevante porque los mercados financieros internacionales se han integrado rpidamente desde hace algunas dcadas, y los pases en desarrollo no pueden escoger si hacen parte o no del proceso, debido a que los avances en

24 comunicaciones y finanzas han hecho de la globalizacin un fenmeno inevitable16. No obstante, los pases pueden decidir cmo implementar su propio proceso de integracin, mediante polticas que beneficien a la poblacin y eviten los riesgos potenciales que la misma integracin trae consigo.  /D &XHQWD &RUULHQWH &DPELR HQ ORV $FWLYRV ([WHUQRV En el captulo 1 estudiamos la cuenta corriente, y vimos que poda expresarse como la balanza comercial (exportaciones menos importaciones de bienes y servicios) ms los ingresos factoriales netos.

&& = 6 - , = ; - 0 + ,1)

(6.2)

Los ingresos factoriales netos (INF), como sealamos en el captulo 1, consisten, a grandes rasgos, en los salarios a trabajadores colombianos en el exterior descontando los salarios de los trabajadores extranjeros en Colombia y los pagos de intereses y rentas producto de activos propiedad de colombianos en el exterior descontando los intereses y rentas que reciben los extranjeros por su propiedad de activos en Colombia. Finalmente, los residentes de un pas pueden recibir transferencias unilaterales por parte de ciudadanos de otros pases, que no tengan contrapartida alguna. Este flujo de ingresos debe contabilizarse tambin dentro de las cuentas externas del pas, y por ende afecta tambin a la cuenta corriente. Como puede verse en el grfico 6-16, los INF han sido siempre negativos, debido a que son ms los factores productivos extranjeros que operan en el pas a los cuales se debe remunerar, que los factores productivos colombianos en el exterior de los cuales recibimos una remuneracin. La balanza de servicios ha sido tambin generalmente negativa, mientras las transferencias han sido positivas en todos los aos. La balanza comercial (de bienes), en cambio, ha presentado signos diferentes en diferentes aos, y es la directa responsable del signo final del saldo total de la cuenta corriente. Adicionalmente, en el captulo 1 habamos llamado al valor negativo de la cuenta corriente el DKRUUR H[WHUQR, debido a que en las economas abiertas, la parte de la inversin que no puede ser cubierta por el ahorro domstico se lleva a cabo mediante ahorro de ciudadanos de otros pases. Es decir que la cuenta corriente de un pas se ve afectada por la disponibilidad de financiacin externa. Es decir, refleja la capacidad del pas de atraer ahorro extranjero para financiar la inversin domstica. Los ciudadanos de cualquier economa abierta tienen la posibilidad de mantener tanto activos domsticos como extranjeros, y esto es cada vez ms fcil gracias al proceso de globalizacin de la economa. As como los colombianos podemos tener cuentas de ahorros en bancos nacionales, tambin es posible que las tengamos en bancos suizos o japoneses. Tambin podemos ser propietarios de fbricas en el pas o en el exterior. Todos estos son diferentes tipos de activos. De manera anloga, los extranjeros pueden ser propietarios de activos colombianos. Todo el conjunto de activos en el extranjero de los ciudadanos de un pas descontando los activos propiedad de extranjeros en el pas se conoce con el nombre de Activos Externos Netos (AEN). Los AEN miden la riqueza neta de los ciudadanos de un pas en el exterior, y por ende son
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Banco Mundial (1997).

25 producto de toda la historia de ahorro externo que hayan tenido los ciudadanos del pas. Cuando los AEN son positivos el pas es un acreedor neto del resto del mundo, y cuando son negativos el pas es un deudor neto. En efecto, la cuenta corriente, adems de poderse expresar como la diferencia entre el ahorro y la inversin, o como la suma de la balanza comercial y los ingresos factoriales netos, puede expresarse tambin como el cambio en los Activos Externos Netos del pas17.

&& = $(1 - $(1 1

(6.3)

Lo anterior refleja simplemente el que la riqueza neta de un pas cambia cuando la cuenta corriente no est equilibrada. Un dficit en cuenta corriente debe necesariamente ser financiado por el exterior, lo que disminuye los AEN. Por el contrario, un supervit aumenta los AEN. La relacin entre la cuenta corriente y el saldo de los AEN es una de las relaciones ms conocidas en economa entre una variable de flujo y una variable de VWRFN. El acervo de activos en el exterior se modifica ao a ao debido a la compra y venta de activos que en cada perodo se necesita para financiar el dficit o invertir el supervit de la cuenta corriente. La posibilidad que se le ofrece a los pases para tener niveles de consumo, inversin o gasto pblico superiores a sus niveles de ingreso cuando son economas abiertas, se basa en la dimensin LQWHUWHPSRUDO de la cuenta corriente. Cuando un pas se endeuda con el exterior para financiar un nivel de gasto interno superior a su ingreso nacional, se compromete a pagar dicha deuda en el futuro. Eventualmente, para servir las deudas externas que se adquirieron, el pas tendr que reducir su gasto total de tal forma que parte del ingreso nacional se utilice en pagar las deudas. Es decir que las cuentas corrientes deficitarias del presente implican necesariamente cuentas corrientes superavitarias futuras como vimos en el apndice 3 del captulo 1.  ,QJUHVRV )DFWRULDOHV 1HWRV 5HPXQHUDFLyQ DO 7UDEDMR \ DO &DSLWDO Como vimos a lo largo de toda la primera seccin de este captulo, el principal componente de la cuenta corriente es la balanza comercial, producto de la diferencia entre exportaciones e importaciones. Aunque la importancia cuantitativa de los ingresos factoriales netos en Colombia es muy poca, resulta interesante analizar brevemente su composicin para tener un panorama completo de la cuenta corriente. Como sealamos anteriormente, en Colombia los INF han sido negativos en las ltimas dcadas, debido principalmente a que los AEN del pas son negativos, es decir, debido a que Colombia es un deudor internacional neto. El grfico 6-17 presenta la evolucin de los INF desde 1980. Como puede verse, su principal componente son los intereses que el pas debe pagar para servir las deudas que ha adquirido en el pasado. Tambin resulta importante el componente de utilidades y dividendos, consistente en las remuneraciones que deben hacerse al capital propiedad de extranjeros que opera en el pas. Los salarios y las rentas de inversin en cartera resultan marginales. Estas ltimas consisten en las ganancias que generan las inversiones que ciudadanos extranjeros han hecho en activos domsticos financieros tales como las acciones burstiles.
A nivel contable es posible que la cuenta corriente no sea exactamente igual al cambio en los activos externos netos debido a los flujos financieros no registrados, al cambio en el valor de los activos y pasivos (que no implican un flujo sobre la cuenta corriente pero s una revaloracin de los AEN), a las expropiaciones de activos externos o al incumplimiento de obligaciones financieras externas.
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26

Respecto al componente salarial es importante anotar que los problemas de medicin de las cuentas externas de los pases son muy agudos debido a la dificultad de observarlos y poderlos clasificar fcilmente. De manera estricta, los salarios que ganan los colombianos que trabajan en el exterior deberan ser contabilizados como parte de los INF y por ende como parte del Producto Nacional Bruto (PNB)18. No obstante, resulta imposible conocer a cunto ascienden ao a ao. Si recordamos que parte de la cuenta corriente consiste en transferencias unilaterales, resulta que una proporcin importante de las transferencias consiste en remesas que muchos trabajadores colombianos en el exterior mandan a sus familias en Colombia. Es decir que estas remesas son parte de los salarios que ganan los colombianos en el exterior, pero por la imposibilidad de diferenciarlas, se clasifican como transferencias unilaterales. El fenmeno de influjo de remesas a Colombia aument de US$745 millones en 1996 a US$3.060 millones en 2003 (ver grfico 6-18). Se espera que hacia el ao 2005 supere los $4,000 millones de dlares, lo que las convertira en el principal rubro de la cuenta corriente con el exterior, por encima de las exportaciones de petrleo. Aunque la importancia de las remesas dentro de las cuentas externas del pas es solo reciente, resulta un fenmeno muy interesante debido a que hace referencia a los fuertes flujos de emigracin que ha experimentado el pas en los ltimos aos, aunque frecuentemente se menciona la posibilidad de que parte de ellas sean producto del negocio del narcotrfico que se aprovecha del mecanismo de envo de remesas para lavar dinero. A travs de las remesas el pas ha adquirido un nuevo tipo de nexo econmico de importancia con el exterior. De un lado, las remesas son un mecanismo muy eficiente a travs del cual los colombianos en el exterior pueden ayudar a sus familias a cubrir sus gastos bsicos mediante giros peridicos. En efecto, las remesas tienen un carcter redistributivo pues en mayor parte estn dirigidas a familias pobres. De otro lado, la delincuencia organizada puede aprovecharse tambin del mecanismo, aunque el envo de remesas impone muchos costos a los narcotraficantes pues requiere una logstica muy sofisticada, y adems, hay una fuerte regulacin al respecto en Colombia. Cadena y Crdenas (2004) han cuantificado todas las remesas de trabajadores enviadas a Colombia desde el exterior, y encuentran que han crecido a una tasa de 25% anual entre 2000 y 2004 millones, por lo cual estiman que para 2004 este componente de la cuenta corriente alcanzar a ser el 4% del PIB del pas, o de manera equivalente, 4 veces el valor de las exportaciones de caf. No obstante, y como se seal anteriormente, este componente de la cuenta corriente apenas empieza a hacerse importante en el caso colombiano. La importancia de las remesas es mucho mayor en los pases centroamericanos o en Ecuador, donde representan ms de 10% del PIB. A pesar de su gran magnitud, las remesas generalmente no constituyen una fuente de inestabilidad cambiaria en las economas, ni inciden en el ciclo econmico sustancialmente debido a que son muy poco voltiles. La estabilidad de las remesas se confirma tambin en el hecho de que no reaccionan en medida alguna a las variables de rentabilidad interna y externa que tienen en cuenta los inversionistas cuando llevan capitales a otros pases. En cambio, fortalecen los ingresos de muchas familias, el 10% de los hogares urbanos ms de 1.4 millones en el caso colombiano, y adems, cumplen un efecto suavizador en el consumo de las familias debido a que presentan un comportamiento inverso al ciclo econmico. Una familia
Como vimos en el captulo 1, el PNB es igual al PIB ms los INF, y es una medida del ingreso de todos los ciudadanos de un pas, sin importar si la produccin ocurre al interior o por fuera del pas.
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27 receptora de remesas recibe en promedio US$250 entre 8 y 9 veces al ao, lo cual puede representar ms del 60% de su ingreso. El rpido crecimiento de las remesas, que puede observarse en el grfico 6-18, es resultado de la aceleracin de los flujos migratorios de colombianos hacia el exterior, especialmente hacia los Estados Unidos y Espaa. En el caso de los fenmenos de emigracin, como el ocurrido en Colombia en la dcada de los noventa, el pas exporta mano de obra y capital humano que es remunerado en el exterior a travs de los salarios que reciben los trabajadores en sus pases de destino. Solo entre 1996 y 2002, segn el Departamento Administrativo de Seguridad ('$6), emigraron del pas 1.5 millones de personas, lo cual puede explicar el que las remesas hayan empezado a crecer a altas tasas desde 1998. Existe un gran vaco en cuanto a la informacin sobre el nmero de colombianos residentes en el exterior. Mientras la cancillera afirma que hay 4.2 millones de colombianos en el exterior, el Banco de la Repblica menciona una cifra de 5.2 millones. Segn el DANE, la cifra no supera las 1.5 millones de personas. Debido a esta alta variabilidad en las cifras, no es posible saber con certeza el acervo de capital humano que el pas ha exportado. En cualquier caso, lo ms relevante es el crecimiento sorprendente de los flujos migratorios en los ltimos aos. Estados Unidos ha sido sin duda el principal destino de los emigrantes colombianos, y es el pas para el cual se cuenta con ms informacin. Gaviria (2004) estima que tan solo en Estados Unidos deben vivir actualmente entre 500 mil y 700 mil colombianos, de los cuales el 45% emigr durante los aos noventa. Este autor encuentra que ha habido cuatro oleadas migratorias a los Estados Unidos. La primera, entre 1965 y 1975, fue producto de las reformas migratorias en Estados Unidos, que relajaron un poco las restricciones a la entrada a ese pas. La segunda, entre 1975 y 1985, fue producto del auge del narcotrfico. El perodo 1985-1995 fue uno de estabilizacin de los flujos migratorios, y finalmente, el segundo lustro de la dcada de los noventa fue uno de muy alta migracin producto de la crisis econmica de fin de siglo y la intensificacin del conflicto armado interno. Respecto a la migracin a Espaa, el DANE afirma que 174 mil colombianos residan en Espaa en 2000. Lo anterior nos remite a las causas de la migracin internacional. Frecuentemente los migrantes, tras estabilizarse y tener xito, atraen a familiares y personas cercanas, razn por la cual los flujos migratorios tienden a generar una inercia propia. Tambin es importante sealar que los emigrantes recientes se caracterizan por poseer mayores niveles de capital humano que sus predecesores. En general las crisis econmicas han sido el mayor fenmeno de expulsin de poblacin en Colombia.  /D &RQWDELOLGDG GH OD %DODQ]D GH 3DJRV \ OD &XHQWD GH &DSLWDOHV  /D %DODQ]D GH 3DJRV

La totalidad de transacciones que los ciudadanos de un pas realizan con el resto del mundo se registra contablemente en la %DODQ]D GH 3DJRV. Cada transaccin econmica con el resto del mundo tiene necesariamente una contrapartida en la acumulacin o desacumulacin de activos externos netos. En efecto, la Balanza de Pagos utiliza el principio contable de la partida doble, bajo el cual toda transaccin se registra una vez como un crdito cuando la operacin genera una entrada de divisas al pas (valor positivo) y otra como un dbito cuando la operacin genera una salida de divisas del pas (valor negativo), de tal manera que el saldo final de la Balanza de Pagos debe ser siempre cero.

28

Imaginemos que un mexicano compra por US$20 una copia de este libro, con lo cual Colombia realiza una exportacin de un bien a Mxico. El mexicano debe pagar con divisas, posiblemente dlares. En ese caso, nuestro lector mexicano puede girar un cheque a la compaa editora de este libro. Debido a que la transaccin genera un ingreso de divisas al pas, se registra como un crdito por US$20 en la Balanza de Pagos, ms exactamente dentro del rubro de exportaciones de bienes en la cuenta corriente. La editorial tiene ahora un cheque en dlares que puede, por ejemplo, consignar en una cuenta bancaria en Estados Unidos, con lo cual adquiere un activo en el extranjero. Por ende, los Activos Externos Netos del pas aumentan en US$20. Es decir que el cambio en los AEN fue exactamente igual al aumento en la Cuenta Corriente como habamos anotado anteriormente. En el momento en que la editorial consigna el cheque en el banco estadounidense, genera una salida de divisas del pas, por lo cual esta operacin se registra como un dbito en la Balanza de Pagos. Pero al ser una transaccin de capital es decir un intercambio de activos y no una transaccin corriente, esta no se reporta en la cuenta corriente sino en otra cuenta de la Balanza de Pagos llamada la &XHQWD GH &DSLWDOHV. La cuenta de capitales es precisamente la contrapartida de la cuenta corriente, el lugar en donde se registran todas las transacciones que involucran intercambio de activos con el exterior19. En el ejemplo anterior vimos que las transacciones gracias a las cuales los AEN de un pas aumentan se registran negativamente en la Balanza de Pagos. De manera anloga, cuando los AEN del pas disminuyen debe aparecer en ella un valor positivo. Esto es lgico toda vez que una disminucin en los AEN significa que el pas, como un todo, est endeudndose con el exterior o liquidando activos externos, por lo cual entran divisas al pas, probablemente para financiar una balanza comercial deficitaria. En este punto es importante sealar que la suma de la cuenta corriente y la cuenta de capitales debe ser idntica en valor a la variacin en las reservas internacionales del pas.

&& + &. = D5,

(6.4)

Donde &. representa la cuenta de capitales y 5, representa las reservas internacionales. Aunque en trminos econmicos los cambios en las reservas internacionales del pas son tambin transacciones de capital, se acostumbra a registrarlas de forma separada dentro de la Balanza de Pagos. Cuando el pas incurre en un dficit en cuenta corriente, y ste no alcanza a ser financiado con las entradas de capitales que se registran en la cuenta de capitales, es necesario que el banco central disminuya sus tenencias de reservas internacionales. Una reduccin de las reservas internacionales del pas una reduccin de los activos externos netos equivale a una entrada de capitales al pas, pues el banco central trae estas divisas al pas de tal forma que puedan ser usadas para cubrir parte del dficit en cuenta corriente. Lo anterior puede entenderse si observamos el comportamiento de la Balanza de Pagos colombiana en el cuadro 6-5, para algunos aos desde 1980, expresada como porcentaje del PIB. Como puede verse, la Cuenta Corriente no se ha correspondido exactamente con la cuenta de capitales en ninguno de los seis aos presentados, razn por la cual las reservas internacionales del pas han tenido que variar. Es interesante notar que la cuenta de capitales ha tomado en todos esos aos un valor positivo. En
Es importante clarificar el significado que se le da en este caso a la palabra FDSLWDO. Mientras en el resto del libro la utilizbamos para referirnos a un factor de produccin, constituido por mquinas, edificios, infraestructura, etc., en este caso la palabra FDSLWDO abarca en su significado cualquier activo, bien sea fsico o financiero.
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29 efecto, como se observa en el grfico 6-19, desde 1980 tan slo en 5 de los aos la cuenta de capitales ha tomado un valor negativo. Es decir que en la mayora de aos Colombia ha presentado una entrada neta de divisas al pas, lo que equivale a que el pas ha estado reduciendo sus Activos Externos Netos. Si retomamos el cuadro 6-5 podemos ver que en 1995 Colombia present un dficit en cuenta corriente de casi 5% del PIB. Este dficit se financi casi totalmente mediante entradas de capitales al pas, equivalentes a 4.9% del PIB. Por ende, las reservas internacionales prcticamente no cambiaron. A diferencia, en 1980 el dficit en cuenta corriente fue muy pequeo, de tan solo 0.6% del PIB, por lo cual el pas no requera un elevado financiamiento externo. No obstante, el pas registr entradas de capitales por 3.3%20 del PIB, lo que oblig al Banco de la Repblica a acumular reservas internacionales en 2.7% del PIB.  (VWUXFWXUD \ &RPSRQHQWHV GH OD &XHQWD GH &DSLWDOHV A muy grandes rasgos hay dos tipos de transacciones financieras o de capital entre nacionales y extranjeros. En primer lugar se encuentran los movimientos de FDSLWDO GH ULHVJR, que pueden ser tanto ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'LUHFWD (IED), esto es la formacin de capital nuevo o la compra del capital existente por parte de extranjeros, como las inversiones de portafolio, es decir la compra de papeles como bonos, acciones y otros instrumentos por parte de inversionistas extranjeros. Este tipo de transacciones de capital implican que el inversionista tiene la propiedad total o parcial de las empresas en las que invierte, y es por eso que se les asocia al riesgo. Este es el tipo de inversiones que realizan las compaas multinacionales, o que ocurre cuando un ciudadano de otro pas compra acciones de una compaa colombiana. Un segundo tipo de transacciones de capital comprende los FDSLWDOHV GH SUpVWDPR. Estos, a diferencia de los primeros, no generan un derecho de propiedad sobre los activos productivos que financian. De esta forma, el inversionista extranjero no asume ni el control ni el riesgo de las empresas que financia, y se limita a recibir una rentabilidad previamente establecida que no depende del desempeo de la empresa. En este caso el prestamista inversionista recibe peridicamente intereses y amortizaciones, como servicio de la deuda por parte del prestatario que es un nacional de otro pas. Es importante notar que cuando se pagan los intereses de una deuda contrada en el extranjero o se reciben los intereses producto de un prstamo realizado a ciudadanos de otro pas esta transaccin se registra en la cuenta corriente como parte de los Ingresos Factoriales Netos dado que es el pago por el servicio que presta un factor de produccin externo. Cuando la operacin consiste, en cambio, en una amortizacin de parte o de la totalidad del prstamo, la transaccin se registra en la cuenta de capitales porque implica un cambio en la posicin neta de los activos externos del pas. Los flujos de capitales frecuentemente se clasifican tambin dependiendo de su plazo. Los capitales de corto plazo son aquellas inversiones o prstamos cuya duracin es inferior a un ao. Los capitales de largo plazo tienen periodos de amortizacin superiores a un ao, y con frecuencia se desglosan de esta forma en la Balanza de Pagos.

La Cuenta de Capitales fue de 2.8% del PIB, y los errores y omisiones alcanzaron un valor positivo de 0.5% del PIB.

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30  'HWHUPLQDQWHV \ (YROXFLyQ GH ORV )OXMRV GH &DSLWDO Debido a que constituyen el ahorro externo, los determinantes de los flujos de capitales estn estrechamente ligados a los incentivos que enfrentan quienes ofrecen y demandan recursos de capital. Los primeros buscan encontrar el mayor retorno posible para sus ahorros, minimizando el riesgo. Para esto, buscan alternativas de inversin en pases diferentes a los suyos, o prestarios que garanticen el repago de las deudas y que ofrezcan pagar altas tasas de inters. Los segundos buscan encontrar recursos al menor costo posible o conocimientos, habilidades y tecnologas de los inversionistas extranjeros. Los determinantes de los flujos de capital a los pases en desarrollo han sido resumidos por la literatura de los determinantes de los flujos de financiamiento externo en trminos de factores SXVK y factores SXOO sobre ellos. Los factores SXVK (empujan) son los que tienden a expulsar los capitales de los pases desarrollados, de donde son originarios en su gran mayora. Los factores externos tambin inciden en qu tan interesados puedan estar los inversionistas y prestamistas extranjeros en dejar sus capitales en sus pases de origen o por el contrario, en llevarlos a otros pases. De otro lado, los factores SXOO (halan) son los que tienden a atraer los capitales internacionales de las economas en desarrollo que los requieren. Dentro de los factores SXVK se encuentran las bajas tasas de inters internacionales, los perodos de bajas cotizaciones en las bolsas y bajas tasas de crecimiento econmico de los pases desarrollados, la cada en los trminos de intercambio y la desregulacin de las transacciones financieras externas en los pases desarrollados. La baja rentabilidad a las inversiones en los pases desarrollados puede no solo atraer capitales externos sino tambin capitales de nacionales que hacan parte, hasta entonces, de inversiones en el exterior esto se conoce como repatriacin de capitales. La cada en los trminos de intercambio tienden a incrementar el dficit en cuenta corriente y por ende la necesidad de financiarlo con ahorro externo. Dentro de los factores SXOO estn los episodios de revaluacin de la tasa de cambio que aumentan los diferenciales de rentabilidad entre pases pues implican un mayor valor para las inversiones denominadas en moneda del pas que recibe los capitales, las altas tasas de inters locales y la estabilidad poltica y macroeconmica. A continuacin trataremos de entender qu factores determinan el flujo de los diversos tipos de capitales a las economas, junto con su evolucin en las ltimas dcadas. La bsqueda de financiacin externa a costos reducidos implica que los gobiernos de los pases se ven en la necesidad de ofrecer condiciones de estabilidad no solo macroeconmica sino tambin poltica y jurdica, pues de lo contrario ser muy poco atractivo para los inversionistas extranjeros.  /D ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD Los determinantes ms importantes de la inversin extranjera son la rentabilidad esperada y el clima poltico e institucional. En los ltimos aos, los inversionistas han aumentado su exposicin en los pases en desarrollo, en parte porque la diversificacin de portafolios es una estrategia de mitigacin de riesgos, pero tambin debido a que los procesos de desregulacin de los mercados financieros y los avances tecnolgicos y financieros recientes han sido sustanciales en los denominados mercados emergentes. Con todo, las percepciones y expectativas son fundamentales y determinan buen parte del comportamiento de los mercados, cuya naturaleza es extremadamente voltil. Los flujos de inversin pueden clasificarse de una manera clara en

31 inversiones de corto e inversiones de largo plazo debido a que sus determinantes ms importantes suelen diferir. Los primeros consisten en inversiones de portafolio como la compra de acciones burstiles o la compra de certificados financieros, frecuentemente conocidos como capitales golondrina. A diferencia de estos, las inversiones de largo plazo se llaman Inversin Extranjera Directa, y consiste en la compra, ampliacin o instalacin de activos productivos como empresas o fbricas por parte de extranjeros.  &RUWR 3OD]R Los capitales de corto plazo, tales como los crditos de pocos meses que los bancos extranjeros otorgan a exportadores o importadores, o como las inversiones burstiles, tienden a ser ms inestables y sensibles a los cambios en la rentabilidad relativa de los diferentes activos financieros existentes en cada pas y entre pases que los dems flujos de capitales. La rentabilidad relativa de los diferentes activos est determinada por las tasas de inters y por el comportamiento del valor de las diferentes monedas del mundo las tasas de cambio. Por lo tanto, las expectativas y movimientos cambiarios desempean un papel primordial. Cuando la moneda local se devala, se hace menos atractivo invertir en el pas. Pequeas variaciones en las tasas de cambio o en las tasas de inters internas o externas generan frecuentemente movimientos considerables de estos tipos de capitales, que pasan de un pas a otro en cuestin de segundos. En cuanto al riesgo asociado a las inversiones en los mercados de los pases en desarrollo, los inversionistas tambin buscan que los retornos a ellas estn negativamente correlacionados con los retornos de las inversiones en los pases desarrollados y en otros pases destino de la inversin, con el propsito de cubrir el riesgo de sus portafolios. De esta manera, cuando las inversiones en algunos pases generen altos beneficios, las inversiones en otros estarn generando pocos beneficios, de manera que los inversionistas puedan evitar situaciones de rentabilidad negativa al mismo tiempo en todos los pases donde invierten.  ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'LUHFWD A diferencia de los flujos de capitales de corto plazo, para los cuales las tasas de inters son muy importantes, los flujos de capitales de largo plazo estn sujetos a otros determinantes asociados a la rentabilidad real de los proyectos de inversin. La Inversin Extranjera Directa es el tipo de flujo de capital de largo plazo por excelencia, y se compone de los flujos de capitales en los cuales una empresa de un pas crea o ampla una filial en el exterior. No solo se genera una transferencia de recursos entre pases, sino que adems el inversionista extranjero adquiere la propiedad y el control de la empresa en el exterior. Gran parte de la Inversin Extranjera Directa es llevada a cabo por firmas multinacionales que operan en muchos pases alrededor del mundo. La estructura de una sola empresa con filiales en diferentes pases les permite convertirse en canales internacionales de financiamiento, adems de que ofrece la posibilidad de ampliar el control de una sola empresa sobre el mercado mundial. Bsicamente las empresas multinacionales generan ganancias producto de la ORFDOL]DFLyQ y de la LQWHUQDOL]DFLyQ. El primer concepto hace referencia a las ventajas que ofrece producir en un lugar cercano al mercado de destino, y el segundo concepto hace referencia a los beneficios que ofrecen los procesos de encadenamiento entre plantas localizadas en diferentes lugares, la

32 posibilidad de compartir conocimientos especficos a cada empresa, y los beneficios que ofrece realizar transacciones al interior de una misma empresa. La anterior discusin pone de presente por qu la IED no es sustituta de la inversin domstica sino al contrario, es complementaria. En efecto, diversos estudios han encontrado que en los pases en desarrollo la IED genera mayores niveles de eficiencia y es de mayor calidad que la inversin domstica. Los flujos de IED, adems, tienen la caracterstica de ser HIILFLHQF\VHHNLQJ, es decir, buscan los pases que ofrecen las mejores condiciones en trminos de reduccin de costos en la produccin, por ejemplo, los pases con una mejor cobertura y mayor calidad de la infraestructura fsica, o los pases con polticas comerciales de mayor apertura. Un conjunto de factores fundamental a la hora de hacer a un pas atractivo para la inversin extranjera directa son sus caractersticas institucionales, especialmente en torno a qu tan firmemente se mantienen y garantizan los derechos de propiedad. En ocasiones a los gobiernos les resulta atractivo, por ejemplo, implementar reformas tributarias inesperadas que aumenten los gravmenes al capital extranjero. Esto sin duda repercute sobre qu tan buen destino es un pas para montar nuevas empresas con capital externo. Solo si los inversionistas esperan que el pas en donde invierten les respete su propiedad, tendrn incentivos para llevar sus capitales all. El marco regulatorio es fundamental para atraer inversin extranjera. Como vimos en el captulo 2, el marco institucional determina el tipo de polticas que se producen, que a su vez hacen ms atractiva la inversin, no solo domstica sino extranjera. Los pases en desarrollo desean acudir al ahorro externo para financiar su inversin domstica, al tiempo que los inversionistas extranjeros desean ofrecer su ahorro con la expectativa de obtener mayores retornos. Las inversiones en los pases en desarrollo, por ende, deben ofrecer retornos ms altos a los capitales que entren al pas. Pero no resulta obvio entender cmo es posible que los pases en desarrollo estn en capacidad de pagar mayores tasas de inters sobre el capital que las que pagan los pases desarrollados. La teora econmica nos recuerda que la productividad de los factores productivos de la economa es mayor cuando la cantidad que se tiene es menor. A medida que los pases acumulan capital fsico, cada peso adicional que se invierta es capaz de generan una produccin adicional menor. Por lo tanto, es de esperarse que el rendimiento del capital sea mayor en los pases en desarrollo que en los pases desarrollados, debido a que en los primeros el capital fsico es mucho ms escaso y por ende su productividad debe ser mayor. Gracias a que el capital es ms productivo donde es ms escaso, resulta muy eficiente trasladar capital de los pases que tienen mucho a los pases que tienen muy poco. La integracin financiera internacional, al romper el nexo entre ahorro domstico e inversin, permite que el ahorro mundial se dirija a donde haya proyectos de inversin altamente rentables, sin importar su localizacin. Esto beneficia a los ahorradores de las economas fuente de los recursos y a las empresas constituidas en las economas receptoras de la inversin gracias a que perciben un menor costo de uso del capital. Esta reorganizacin de los recursos productivos le permite al mundo como un todo aumentar la produccin. En este sentido, la inversin extranjera es un mecanismo generador de FRQYHUJHQFLD entre pases. Los pases en desarrollo tienen una gran oportunidad para aumentar su ingreso per cpita mediante la recepcin de flujos de capitales, pero para ello deben asegurar condiciones de riesgo reducidas. Los pases receptores de flujos de capitales tienen la oportunidad de aumentar sus tasas de inversin por encima de sus niveles de ahorro a un costo relativamente bajo, y pueden diversificar el riesgo y suavizar su consumo en el tiempo. En resumen, la IED puede

33 aumentar el crecimiento econmico mediante tres canales: al aumentar la cantidad total de inversin, al sustituir inversin menos productiva por inversin ms productiva o al generar externalidades que aumenten la productividad del capital domstico. El grfico 6-20 presenta la evolucin de la inversin extranjera directa como proporcin del PIB para un conjunto de pases de Amrica Latina. En general, para ningn pas, con anterioridad a 1990 la IED represent ms de 5% de su PIB. En el caso colombiano, la IED tuvo un papel marginal en el desarrollo econmico del pas. El grfico revela que incluso durante la dcada de los noventa la IED en Colombia no sobrepas nunca 5% del PIB, mientras en pases como Trinidad y Tobago, Panam o Bolivia lleg a ms de 10% del PIB. Histricamente la IED en Colombia no ha sido la fuente primordial de ahorro externo. Es importante sealar que la escasa integracin financiera de los pases de Amrica Latina antes de los noventa se explica en buena medida por las polticas comerciales que estudiamos anteriormente. En efecto, ya que el proteccionismo limitaba fuertemente las importaciones, los pases tenan una muy escasa capacidad para generar dficits considerables en cuenta corriente, y por lo tanto, no necesitaban tampoco fuentes de financiamiento para dichos desequilibrios comerciales. Al renunciar en gran medida al comercio internacional, los pases tambin renunciaron, inevitablemente, al uso del ahorro externo como fuente de financiacin de la inversin. Un ltimo factor que limit la IED a Amrica Latina durante los ochenta, en particular, fue la FULVLV GH OD GHXGD que estudiaremos ms adelante. En efecto, durante dicha crisis los flujos de capitales estuvieron abiertamente restringidos. Los aos noventa relatan una historia sustancialmente diferente y bastante ms compleja. Mientras en las dcadas setenta y ochenta la IED se diriga a nivel mundial, en su mayora, a los sectores de extraccin de recursos y a sectores manufactureros como parte del proceso de Industrializacin mediante Sustitucin de Importaciones, en los noventa la IED se redireccion a los sectores de alto valor agregado, intensivos en capital humano, al sector servicios y a la infraestructura. La inversin extranjera directa creci de manera sorprendente durante estos aos, pero al mismo tiempo aument su volatilidad. El caso de Colombia es un excelente ejemplo del aumento en la volatilidad, como se observa en el grfico 6-21. No obstante, la composicin de los flujos de capitales al pas ha sido un tanto diferente a la tendencia mundial, pues en los noventa fue muy importante la inversin en los sectores mineros. Hasta 1993 la IED en Colombia nunca haba superado los US$1,000 millones anuales, pero ya en 1997 alcanz un pico de ms de US$5,000 millones. Desde mediados de los aos noventa la IED ha sido importante en la financiacin de la cuenta corriente, como puede verse en el cuadro 6-5. El cuadro 6-6 presenta la desagregacin por sectores de la IED en Colombia desde 1994 hasta 2003. Es interesante notar que en algunos sectores la volatilidad de la IED es mucho menor que en otros. Mientras en sectores como las manufacturas, el sector financiero y el comercio la inversin que llega ao a ao es relativamente similar en valor, existen otros sectores como el de petrleos, minera y electricidad, gas y agua en los cuales algunos aos presentan altsimos niveles de inversin extranjera mientras en otros es muy baja. En estos sectores las inversiones necesarias para montar nuevas plantas suelen ser muy altas, por lo cual en el momento en que una empresa entra al mercado colombiano se registra un salto en las estadsticas. El alto nivel de IED en 1997, por ejemplo, est explicado por las inversiones en los sectores financiero y de electricidad, gas y agua. Aunque los flujos de inversin extranjera directa tienden a no ser tan voltiles como los dems flujos internacionales de capitales, su historia durante los noventa es

34 muy particular, y revela la importancia de lo que se conoce como el FRQWDJLR. Como puede verse en el grfico 6-21, tras el pico en IED ocurrido en 1997, Colombia vio sus flujos de IED reversarse rpidamente. Esto fue producto de las crisis financieras internacionales ocurridas en el sudeste de Asia en 1997-1998, y en Rusia y Brasil en 1999. El ahorro externo dej de circular hacia todos los pases en desarrollo, incluida Colombia, aunque la situacin macroeconmica o poltica en el pas no haba cambiado hasta ese momento. No obstante, en Colombia la reversin de los flujos de inversin extranjera tambin estuvo asociada a la falta de exploracin en el sector petrolero y a la culminacin de las inversiones previas en ese sector. La composicin en cuanto a los orgenes de los capitales tambin es interesante. Como se observa en el cuadro 6-7, entre 1994 y 2003 los orgenes de la IED que entra al pas estn concentrados en los pases de Norteamrica, Europa y las Antillas. La razn de ser de la importancia de estos ltimos est en que pases como las Islas Caimn o las Bermudas se han convertido en centros financieros mundiales especializados, conocidos como parasos fiscales, en donde la regulacin a los flujos de capitales es nula, as como la tributacin sobre los mismos. Por lo tanto, gran parte de la IED de las compaas multinacionales que entran al mercado nacional provienen de dichos pases, a pesar incluso de que la propiedad de esos capitales sea de ciudadanos de terceros pases, incluidos los colombianos. Finalmente, tambin puede verse que la financiacin de IED por parte de los pases de Amrica del Sur se ha reducido notablemente desde 2000. Esto ha sido producto, especialmente, de las crisis econmicas ocurridas en la regin a partir de 1999. Como puede verse, la integracin financiera de Colombia se ha ampliado en trminos de pases socios y sectores beneficiados, aunque al mismo tiempo la economa colombiana ha aumentado su exposicin a los acontecimientos externos. Respecto a la IED que realizan los colombianos en el exterior, debe sealarse que ha sido histricamente mnima y ha estado concentrada en inversiones financieras realizadas por algunas empresas. El cuadro 6-5 permite ver que la IED de Colombia en el exterior ha sido negativa en trminos netos en los cinco aos que se presentan, es decir, en todos esos aos se ha presentado una desinversin en empresas propiedad de colombianos en el extranjero. As como la poltica comercial ha sido un determinante de primer orden del papel del sector externo en la economa colombiana, la Inversin Extranjera tambin depende de las polticas que en torno suyo adopten los pases. Debido a que la cuenta corriente y la cuenta de capitales operan como contrapartidas de las cuentas externas del pas, as mismo las polticas de inversin deben necesariamente ser consistentes con las polticas comerciales. Las restricciones a la libre movilidad de capitales, en muchos casos, han sido utilizadas con el propsito de limitar la capacidad desestabilizadora de los flujos de capitales. Desde luego, dichos controles impiden parcialmente el acceso al ahorro externo para financiar la inversin domstica, y por ende tambin generan costos. Adicionalmente, si los controles a los flujos de capitales no son transparentes, pueden generar desconfianza en los mercados y dar cabida a fenmenos de corrupcin. Es as como el cambio en la poltica comercial que implic la ley 444 de 1967 gener tambin un reajuste de la poltica sobre la inversin extranjera en el pas, al hacerla ms rgida y efectiva. Las medidas que se tomaron tendieron a controlar la IED y en general todos los flujos de capitales al pas, lo cual era consistente con las restricciones al libre comercio, base del modelo de Industrializacin Mediante Sustitucin de Importaciones. La inversion extranjera requera aprobacin por parte del Departamento Nacional de Planeacin ('13) para realizar sus inversiones, deban registrarse ante el Banco de la Repblica y se establecieron lmites a la

35 remisin de utilidades. Posteriormente, durante los setenta, la poltica sobre la IED se hizo ms restrictiva en los pases andinos, debido a que limitaba la posibilidad de que inversionistas extranjeros adquirieran la propiedad de compaas nacionales. Adems, se estableci que las compaas extranjeras deban, gradualmente, transformarse en empresas de propiedad mixta, tanto nacional como extranjera, si queran beneficiarse de los acuerdos comerciales del Grupo Andino. La inversin por parte de extranjeros en una variedad de sectores productivos estaba prohibida, como los servicios pblicos, las telecomunicaciones, el transporte y la prensa. Posteriormente se prohibi tambin la inversin extranjera en el sector bancario. No obstante, la legislacin fue asimtrica entre sectores porque al tiempo que se impeda la inversin extranjera en el sector bancario, se favoreca la misma en el sector minero, en particular el petrolero. Durante los aos ochenta el panorama cambi ante las dificultades que se presentaron en el frente del financiamiento externo producto de la FULVLV GH OD GHXGD. Los gobiernos se vieron en la necesidad de eliminar las trabas al capital extranjero, sobre todo en trminos de la posibilidad de acudir a crdito externo y de remitir utilidades al exterior. No obstante, los cambios ms radicales en trminos de liberalizacin de la cuenta de capitales en relacin con la IED se dieron en la dcada de los noventa paralelamente a la liberalizacin comercial. A grandes rasgos se levantaron todas las restricciones a la entrada de IED, y se le garantiz un trato igual al que reciba el capital domstico. Tan solo permanecieron algunas restricciones para la inversin en los sectores de defensa y de desechos txicos. Esta reforma ha sido uno de los puntos ms enfatizados por los economistas que apoyan el llamado &RQVHQVR GH :DVKLQJWRQ el conjunto de reformas que proponen y ayudan a ejecutar organismos multinacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional cuyas sedes estn en esa ciudad.  'HWHUPLQDQWHV GHO (QGHXGDPLHQWR ([WHUQR  (O (QGHXGDPLHQWR ([WHUQR 3~EOLFR \ 3ULYDGR

Como sealamos al inicio de la seccin, los movimientos internacionales de capitales estn basados en transacciones financieras mediante las cuales los residentes de un pas conceden a los de otro pas el derecho de gastar ms de lo que producen en el presente a cambio de su devolucin en el futuro. En efecto, econmicamente el endeudamiento externo puede entenderse como un tipo de comercio intertemporal, pues no involucra el intercambio simultneo de un bien por otro sino el intercambio de bienes en el presente por bienes en el futuro. Al entender los prstamos internacionales de esta forma, podemos hacer una analoga con el concepto de la ventaja comparativa que vimos en la primera seccin de este captulo. As como algunos pases tienen un menor costo de oportunidad en la produccin de bienes manufacturados y otros en la produccin de bienes agrcolas, existen pases cuyo costo de oportunidad en la produccin de bienes en el presente es menor que en el futuro, y pases cuyo costo de oportunidad en la produccin de bienes en el futuro es menor que en el presente. Es decir, existen pases con ventaja comparativa en la produccin presente y pases con ventaja comparativa en la produccin futura. Esto es lo que se conoce como la YHQWDMD FRPSDUDWLYD LQWHUWHPSRUDO, y es la justificacin para el mercado de prstamos internacionales. Los pases con grandes oportunidades de inversin tienen ventaja comparativa en la produccin futura, por lo cual tiene mucho sentido que se endeuden en el presente para invertir y aprovechar dichas oportunidades. De manera complementaria, tiene sentido que los pases con ventaja comparativa en la produccin presente presten recursos financieros a los primeros, debido a que en el futuro el costo de oportunidad que

36 enfrentarn ser alto, por lo cual es preferible que los pases con la ventaja comparativa opuesta produzcan en el futuro. Si retomamos nuestra discusin sobre la acumulacin de capital y su productividad podemos entender por qu algunos pases pueden tener una ventaja comparativa presente y otros pueden tener una ventaja comparativa futura. Los pases con altos niveles de capital por persona que podemos identificar con los pases desarrollados pueden producir mucho en el presente, pero dado que su capital es alto, la capacidad para aumentar su produccin es muy limitada. Los pases que han acumulado poco capital por persona, en cambio, pueden aumentar su produccin mucho ms si invierten, razn por la cual su ventaja comparativa se encuentra precisamente en la produccin futura. Tiene sentido que los pases en desarrollo aprovechen esta ventaja comparativa intertemporal. Cuando un pas en desarrollo pide un prstamo a ahorradores extranjeros con el objetivo de importar materias primas y bienes de capital para un proyecto de inversin domstico, obtiene beneficios porque puede llevar a cabo un proyecto que de lo contrario no habra podido realizarse o se habra realizado a un costo muy alto. Los prestamistas, a su vez, obtienen ganancias porque al conceder el prstamo adquieren un activo en el extranjero cuyo rendimiento es mayor al que obtendran en su propio pas. La presencia de cuentas de capitales superavitarias puede ser un indicador de que el pas est aprovechando su ventaja comparativa futura al acudir al ahorro externo. Como se anotaba anteriormente, los capitales de prstamo tienen la caracterstica de no alterar la estructura de propiedad, y de determinar de antemano los pagos que recibir el acreedor, lo cual elimina parte sustancial del riesgo. Instrumentos financieros como los bonos de deuda emitidos tanto por los Estados soberanos como por empresas privadas o como los depsitos bancarios son instrumentos de deuda porque especifican que el prestario devolver un valor preestablecido a lo largo del tiempo sin importar sus circunstancias econmicas. No obstante, existen algunos elementos de riesgo que afectan este tipo de transacciones financieras, porque es posible que el deudor llegue a un estado de insolvencia en el que no pueda pagar, o simplemente no quiera hacerlo y no haya mecanismos para obligarlo. La incapacidad de pago ha sido frecuente en la historia financiera de varios pases latinoamericanos, lo cual ha trado serias consecuencias macroeconmicas debido a que el no pago de la deuda externa genera el cierre inmediato de los flujos de capital hacia esos pases. El endeudamiento externo puede tomar, a grandes rasgos, tres formas alternativas, muy ligadas a la estructura misma del mercado internacional de capitales. Cada una de ellas ha predominado en distintos momentos. En primer lugar se encuentra la financiacin mediante bonos de deuda, pblicos o privados. Esta forma de financiamiento es especialmente importante para los Estados soberanos, y predomin hasta la primera guerra mundial. Los gobiernos emiten bonos para la venta en el exterior con diferentes plazos de maduracin y denominados en diferentes monedas, donde se comprometen a pagar un inters cada cierto tiempo, y repagar el valor el bono al final del perodo estipulado. Desde la dcada de los noventa el gobierno colombiano, por ejemplo, ha emitido bonos de deuda con vencimientos desde 3 hasta 30 aos21. Las empresas y gobiernos interesados en recurrir al endeudamiento externo tambin pueden utilizar la financiacin bancaria, en la cual son directamente los bancos comerciales quienes prestan los recursos. Como
Ver la pgina electrnica del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: http://www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/
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37 veremos, este mecanismo de financiacin fue muy importante en la dcada de los setenta, cuando debido a los altos precios del petrleo los bancos recibieron grandes cantidades de ahorro propiedad de los pases petroleros, por lo cual pudieron prestar estos recursos de forma masiva. Ya en los aos noventa la financiacin bancaria ha perdido importancia relativa mientras el endeudamiento mediante bonos de deuda pblica y ahora privada ha recobrado importancia. Finalmente estn los llamados prstamos oficiales, figura bajo la cual los pases en desarrollo se endeudan con organismos internacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Estos crditos estn condicionados no solo a que el destino de los recursos sea econmicamente productivo sino adems a que los pases que los reciben adopten polticas encaminadas a promover el crecimiento, racionalizar la intervencin estatal y flexibilizar los principales mercados. Dado el riesgo especfico de cada pas, las tasas de inters que deben pagar los ttulos de cualquier pas en desarrollo, exceden la tasa que pagan los bonos del Tesoro de Estados Unidos, que se consideran libres de riesgo. Esto se debe a que los inversionistas solo estn dispuestos a prestar recursos financieros a otros pases diferentes a los Estados Unidos, si estos los recompensan con tasas de inters mayores a las que obtendran en ese pas. Qu tan grande sea la diferencia en tasas de inters depende de la percepcin de riesgo que tengan los inversionistas, y por ende, de las condiciones de estabilidad macroeconmica y poltica de cada pas. Esta diferencia se conoce como la SULPD GH ULHVJR, y para Colombia ha sido calculada desde 1999. La prima de riesgo se compone de una serie de diferentes riesgos, entre los cuales se encuentra el ULHVJR FUHGLWLFLR se refiere a la probabilidad de que el pas emisor no honre sus obligaciones, el ULHVJR GH OLTXLGH] se refiere a la posibilidad de que el inversionista se vea en la imposibilidad de transar su ttulo en el mercado y el ULHVJR UHJLRQDO que se refiere a la posible transmisin de las crisis entre pases cercanos. Es interesante notar que si un pas en desarrollo logra reducir su prima de riesgo debido a mejores condiciones macroeconmicas, por ejemplo de tal forma que los inversionistas estn dispuestos a prestar incluso con una remuneracin cercana a la tasa de inters libre de riesgo, la mayor productividad del capital no se trasladar al inversionista sino que podr ser apropiada por el pas que recibe el flujo de capital. Adicionalmente resulta importante la posicin del pas en cuanto a sus Reservas Internacionales, pues los inversionistas las perciben como un colateral para respaldar los crditos externos. El grfico 6-22 presenta el comportamiento de la prima de riesgo colombiana calculada por J. P. Morgan, a la que tambin se le conoce como el (0%, por sus siglas en ingls ((PHUJLQJ 0DUNHW %RQG ,QGH[). El indicador se mide en puntos bsicos, de tal forma que si en marzo de 2002 el indicador para Colombia fue de 532, esto quiere decir que la tasa de inters que deben pagar los bonos colombianos supera en 5.32 puntos porcentuales a la tasa de inters libre de riesgo, que para ese entonces fue de 2%22. Como puede verse, la evolucin de la prima de riesgo colombiana se elev en 1999 durante la crisis econmica, y se mantuvo relativamente estable hasta mediados de 2002, cuando registr un alza repentina. Buena parte de los movimientos han sido compartidos con otros pases latinoamericanos, especialmente Brasil. La prima de riesgo colombiana ha presentado una correlacin de 0.87 con la brasilera, de 0.76 con la mexicana y de 0.83 con la ecuatoriana. Lo anterior ejemplifica la importancia del riesgo regional en la determinacin de la prima de riesgo colombiana. A partir de 2002 esta ha marcado una tendencia decreciente, producto de una percepcin de mayor seguridad. No obstante, las condiciones fiscales recientes
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Tasa LIBOR a 3 meses.

38 sugieren que de mantenerse los desequilibrios en las cuentas del Estado la situacin macroeconmica podra deteriorarse y afectar la percepcin de riesgo del pas en el mediano plazo. Los economistas han identificado tres factores que inciden sobre la volatilidad de los flujos de capitales, en particular sobre los flujos de endeudamiento externo, y por consiguiente sobre la volatilidad de las economas mismas. En primer lugar, los movimientos de tasas de inters y rentabilidad de los activos internos y externos, ante los cuales las inversiones de portafolio son muy sensibles. En segundo lugar, lo que se conoce como el comportamiento de PDQDGD, llamado as ya que en ocasiones, y sin importar las condiciones macroeconmicas del pas, si un grupo de inversionistas decide retirar sus capitales del pas, es posible que otros inversionistas decidan hacer lo mismo. Este fenmeno se auto reproduce hasta que todos quieran hacerlo. Parte importante de las crisis financieras internacionales estn asociadas a este tipo de comportamientos, que ocurren debido a que las salidas masivas de capitales inevitablemente tienen un efecto sobre la tasa de cambio nominal, pues generan una devaluacin debido a que la menor oferta de divisas en el mercado cambiario hace aumentar su precio. Ante la escasez de dlares producto de la menor inversin extranjera y el menor endeudamiento, la moneda local tiende a disminuir su valor. Desde luego, puede ocurrir el fenmeno contrario, bajo el cual una entrada masiva de flujos de capital al pas genere una revaluacin de la moneda domstica. Como se observa en el grfico 6-23, este fue el caso de Colombia durante gran parte de la dcada de los noventa, tras la liberalizacin comercial y de la cuenta de capitales, cuando la revaluacin del tipo de cambio nominal fue tan grande que gener incluso una revaluacin de la tasa de cambio real. El ndice se redujo en una tercera parte al pasar de 150 a 100 entre 1991 y 1998. Los efectos de la revaluacin pueden ser muy pronunciados, especialmente sobre la demanda externa por exportaciones domsticas y sobre el sector exportador mismo, por lo cual la apertura de una economa a los capitales externos puede golpear el sector real y la demanda agregada. Una vez la economa se ha abierto a los mercados financieros internacionales, la demanda agregada se torna muy sensible a los flujos de entrada y salida de capitales y por ende el ciclo econmico tiende a estar en funcin de ellos. Por ltimo se encuentra el fenmeno de contagio al que ya hemos hecho alusin, en el cual la volatilidad es producto de condiciones regionales adversas que se trasladan al pas. Los fenmenos de contagio pueden ocurrir debido a problemas de informacin especfica a cada pas por parte de los inversionistas, quienes al ver problemas en un pas deciden retirar sus capitales de todos los pases cercanos o aparentemente similares. Adicionalmente, muchas inversiones de corto plazo a los pases en desarrollo se llevan a cabo en portafolios que cubren una variedad de pases. Una vez se perciben problemas en un pas, liquidar las inversiones requiere liquidar todo el portafolio, y por ende, retirar las inversiones de todo el conjunto de pases. Un serio problema asociado a la liberalizacin financiera tiene que ver con las crisis en Balanza de Pagos y con el riesgo de FRQWDJLR de dichas crisis. La crisis mexicana en 1994 y la crisis asitica de 1997 son dos excelentes ejemplos de los riesgos que genera la integracin financiera mundial cuando no se enfrenta con las polticas adecuadas. Cuando los pases entran en un proceso de recepcin de flujos de capitales externos, esto les permite incurrir en dficits en cuenta corriente que se traducen en mayores niveles de consumo e inversin. Si por una u otra razn los flujos de capitales cesan, las economas no pueden seguir financiando niveles de gasto

39 superiores a sus niveles de produccin, y deben ajustarse drsticamente. Las recesiones se hacen inminentes, con sus consiguientes efectos sobre el bienestar de la poblacin. 5HFXDGUR /D &ULVLV $VLiWLFD \ 0H[LFDQD En 1993 Mxico apareca ante los ojos de los mercados financieros como un destino muy atractivo para los capitales extranjeros, gracias a las reformas implementadas durante los ochenta, que liberalizaron la economa. Adicionalmente, ese ao Mxico firm con Estados Unidos y Canad el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica. Todas estas fueron seales que imprimieron confianza en el pas. En efecto, los flujos de capitales a Mxico fueron de ms de US$30,000 millones en 1993. Parte de los esfuerzos de estabilizacin se encaminaban a controlar la inflacin, para lo cual las autoridades mexicanas decidieron implementar una tasa de cambio fija. Como resultado, la moneda mexicana se encontraba muy sobrevaluada, y el dficit en Cuenta Corriente haba alcanzado ms de 8% del PIB. En 1994 se presentaron algunos episodios de inestabilidad poltica debido a un levantamiento en la provincia de Chiapas y al asesinato del candidato presidencial ms opcionado. Lo anterior, aunado a la apreciacin real de la moneda mexicana, hizo temer a los mercados internacionales que el gobierno mexicano decidiera devaluar la moneda para incentivar las exportaciones y por ende la demanda agregada. Como resultado, en muy pocos meses el pas vio un drenaje de sus reservas internacionales, producto de la alta demanda por divisas capitales extranjeros que los inversionistas queran retirar del mercado mexicano unida al compromiso del gobierno de mantener una tasa de cambio fija. En un intento por limitar la salida de capitales del pas, las tasas de inters fueron elevadas, lo cual solo consigui golpear el aparato productivo an ms. Las reservas en efecto se agotaron, tras lo cual el gobierno no pudo seguir manteniendo la tasa de cambio en un nivel fijo, y la moneda del pas perdi gran parte de su valor. Mxico dej de recibir financiamiento internacional, por lo cual pareca que el pas no podra continuar sirviendo su deuda externa. La crisis encontr su desenlace con el apoyo del gobierno estadounidense, quien otorg un crdito al gobierno mexicano con el cual el pas pudo pagar a sus acreedores y limitar una mayor devaluacin del peso mexicano. No obstante, el pas sufri una severa recesin como consecuencia, con una cada de su PIB de 6% y una duplicacin de la tasa de desempleo. La crisis mexicana fue un anuncio previo, pero mucho menos grave a nivel global, que la crisis asitica tres aos posterior. Los pases del este de Asia tambin venan recibiendo grandes cantidades de capitales externos desde los aos ochenta producto de la confianza que generaba su rpido crecimiento econmico, y al igual que Mxico presentaban altos dficits en cuenta corriente y monedas sobrevaluadas. Adicionalmente, los mercados financieros domsticos que reciban recursos del exterior no haban sido muy cuidadosos en el otorgamiento de crditos al empresariado local. En Tailandia, en 1997, los mercados financieros nuevamente teman una devaluacin de la moneda, lo cual provoc una rpida prdida de reservas internacionales. El gobierno tailands decidi devaluar el %DKW la moneda del pas, con el objetivo de detener de una vez por todas la especulacin financiera, pero dicha devaluacin produjo una desconfianza an mayor y los capitales extranjeros empezaron a salir del pas con ms velocidad. Como en el caso mexicano, las reservas internacionales se agotaron y el gobierno se vio en la necesidad de abandonar el control de la tasa de cambio. Los flujos de capitales no solo dejaron de llegar a Tailandia sino que adems empezaron a salir de todos los pases del sudeste asitico, con lo cual lo ocurrido en Tailandia se repiti en Indonesia, Malasia y Corea del Sur. Una tras otra estas economas se vieron aisladas de los mercados financieros internacionales. Los efectos de esta crisis sobre las economas locales fueron muy drsticos debido a que hasta antes de la crisis, los

40 bancos domsticos haban otorgado muchos crditos con recursos que a su vez, ellos pedan al exterior. Una vez los inversionistas extranjeros pedan a los bancos la devolucin de sus recursos, los bancos se vean en la necesidad de cobrar sus prstamos a los empresarios locales, los cuales, a su vez, para pagarlos, deban reducir sus gastos, despedir empleados, etc. Adicionalmente, muchas empresas en estos pases se haban endeudado directamente con el extranjero, por lo cual la devaluacin de la moneda domstica significaba un aumento en el costo de sus deudas. Sin duda los efectos de manada y de contagio fueron centrales en el desarrollo de la crisis financiera asitica, y el resultado fue una severa recesin de toda la economa de la regin, adems de contagios subsiguientes en otras partes del mundo, como Rusia y Brasil.  (QGHXGDPLHQWR 3~EOLFR \ (QGHXGDPLHQWR 3ULYDGR Debido a que tanto los gobiernos como el sector privado empresas e incluso particulares pueden endeudarse en el exterior, la deuda externa suele clasificarse en deuda externa pblica y deuda externa privada. Esta clasificacin es muy importante debido a que tanto los determinantes como los usos y los efectos macroeconmicos que tiene cada tipo de deuda segn esta clasificacin son muy diferentes. En el captulo 4 abordamos el tema del endeudamiento del Estado, y vimos que parte sustancial del mismo consiste en deuda externa, prstamos que el gobierno central, los gobiernos subnacionales y los dems organismos del Estado piden a bancos extranjeros, inversionistas privados mediante bonos de deuda pblica y organismos multinacionales. El endeudamiento externo es, entonces, parte de la poltica fiscal de los pases. Por lo tanto, los costos del servicio de la deuda externa pblica, as como la facilidad o dificultad que tengan los gobiernos para recurrir a ella, inciden sobre el desempeo fiscal del Estado. Frecuentemente el ahorro es muy escaso en los pases en desarrollo, por lo cual el Estado compite con el sector privado por los recursos disponibles, lo cual generalmente eleva las tasas de inters y encarece el crdito para toda la economa. Cuando los gobiernos tienen la posibilidad de acceder a crdito externo, dejan de competir con el sector privado por el ahorro domstico y este se hace ms accesible. De otro lado, los gobiernos son los principales beneficiarios de los crditos otorgados por entidades multilaterales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Estos crditos frecuentemente se pactan a tasas de inters inferiores a las de mercado y bajo condiciones ms blandas, por lo cual es muy conveniente para los gobiernos acudir a este tipo de endeudamiento. El endeudamiento externo pblico se enfrenta a condicionamientos mltiples, no solo porque frecuentemente los organismos multinacionales exigen determinados resultados macroeconmicos, sino adems porque la dificultad de obligar a los Estados soberanos a pagar las deudas que han contrado en el pasado hace ms difcil que los inversionistas extranjeros se decidan a prestar sus ahorros. Frecuentemente deciden restringir la cantidad de recursos, para reducir el atractivo que tendra para un Estado soberano declarar el impago de sus deudas externas. El endeudamiento externo del sector privado ocurre cuando las empresas colombianas o los ciudadanos particulares piden crditos a entidades financieras de otros pases. Este tipo de endeudamiento opera a travs de los mercados financieros internacionales, a tasas de inters de mercado. Es muy utilizado por las empresas importadoras y exportadoras, que al establecer relaciones con el exterior frecuentemente encuentran ms conveniente pedir crditos a bancos extranjeros. Las grandes empresas tambin utilizan el endeudamiento externo, pues en muchos casos los intermediarios financieros domsticos no tienen la capacidad de otorgar crditos de la magnitud que estas empresas requieren.

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Para el caso colombiano, el grfico 6-24 presenta la evolucin de ambos tipos de deuda desde 1970 hasta el presente. Aunque el acervo de deuda pblica siempre ha sido mayor que el contrado por el sector privado, este ltimo ha empezado a aumentar su participacin dentro de la deuda total. En el pasado las posibilidades de acceso a financiamiento externo por parte de empresas privadas eran muy limitadas, pero con la liberalizacin de la economa desde principios de los noventa el sector privado ha podido aprovechar el crdito externo para financiarse a menores costos. Mientras en 1980 el endeudamiento pblico llegaba a 15% del PIB, el privado no superaba el 5%. En 2003, la primera llegaba al 30% del PIB mientras la segunda alcanzaba casi 15% del producto. Es decir que aunque la deuda pblica se duplic como proporcin del PIB en el lapso de veinte aos, la deuda externa privada se multiplic por tres. Respecto al endeudamiento externo es importante sealar que aunque ofrece la posibilidad de recurrir a recursos abundantes, debido a que est denominado en moneda extranjera, los movimientos de la tasa de cambio pueden tener efectos importantes sobre la solvencia de las empresas que recurren a este.  (O (QGHXGDPLHQWR ([WHUQR HQ &RORPELD Colombia ha utilizado endeudamiento de diversos vencimientos, bajo distintas condiciones y tasas de inters y de diferentes prestamistas. Durante los aos veinte el endeudamiento se utiliz para consolidar la inversin pblica en infraestructura y para crear entidades crediticias. En los cuarenta y cincuenta el sector privado se endeud con entidades financieras principalmente para la compra de importaciones, y desde su creacin en 1949, el Banco Mundial ha otorgado prstamos a Colombia, especialmente para el desarrollo de infraestructura. Durante los sesenta algunas agencias norteamericanas concedieron crditos al gobierno colombiano como parte de la $OLDQ]D SDUD HO 3URJUHVR, enfocados en una serie de sectores como el agrcola, el de vivienda, la industria y la infraestructura. El endeudamiento con la banca comercial internacional cobr cada vez ms fuerza desde los aos setenta, y se utiliz especialmente desde 1979 ante la gran disponibilidad de crdito externo, para obras de infraestructura y del sector minero. El flujo de prstamos que ao a ao piden los residentes de un pas al exterior genera el VWRFN de deuda externa en un momento determinado. A 2002, por ejemplo, el saldo de la deuda externa colombiana ascenda a ms de US$37,000 millones, es decir, casi 50% del PIB. Este valor es considerable, aunque en el contexto internacional y regional no resulta muy grande. En el grfico 6-25 se compara el valor de la deuda externa de varios pases latinoamericanos. Respecto a la evolucin de la deuda externa del pas, el grfico 6-26 muestra no solo que la deuda colombiana ha sido relativamente pequea frente a otros pases de Amrica Latina, sino que adems ha sido, hasta hace poco, relativamente estable. No obstante, esta tendencia ha tendido a revertirse en los ltimos aos producto del creciente endeudamiento externo del sector pblico, lo cual puede implicar grandes riesgos para la economa de continuar con la misma tendencia. En efecto, en Argentina el fuerte endeudamiento, producto de presiones fiscales, se tradujo en una deuda externa explosiva, como se puede ver en el grfico 6-26, que posteriormente signific una crisis econmica de grandes proporciones y el impago de la deuda externa. Los flujos de endeudamiento privado hacia Colombia, no obstante, se contrajeron desde 1998 como producto de la crisis financiera asitica, y se han reorientado hacia vencimientos ms cortos. El sector privado ha intentado liquidar deudas de largo plazo y reemplazarlas por deudas de menor duracin.

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Como vimos anteriormente, la Inversin Extranjera Directa estuvo fuertemente limitada en Colombia hasta antes de la liberalizacin de los aos noventa. De la misma manera, parte de las polticas de controles de capitales se referan al endeudamiento externo. Las polticas de endeudamiento con el exterior instituidas en 1967 reglamentaban los plazos, las tasas de inters y dems condiciones de los crditos externos. Adems, el sector privado estaba en la obligacin de registrar sus crditos externos ante el Banco de la Repblica, y requera la aprobacin de este organismo para obtener el derecho a girar al exterior los pagos correspondientes al servicio de las deudas contradas. Incluso la deuda de mediano y largo plazo contrada por el sector pblico deba ser registrada. Esta poltica de endeudamiento tena como propsito limitar la desestabilizacin de la tasa de cambio, y estaba apoyada en el acceso de que gozaba Colombia a crditos por parte de organismos multilaterales. El cambio radical en la poltica de endeudamiento externo vino con las reformas de principios de los aos noventa. Estas reformas permitieron el libre endeudamiento externo por parte del sector privado, aunque se fij un requisito consistente en la constitucin de un depsito en dlares en el Banco de la Repblica equivalente al 47% del valor del prstamo por un ao. Dicho requisito fue desmontado en el ao 2000, tras lo cual no existe en la actualidad ningn tipo de reglamentacin que limite o impida el endeudamiento en el exterior. Con la liberalizacin el sector privado tambin qued autorizado a obtener recursos mediante la emisin de ttulos valores en los mercados internacionales.  &RORPELD \ $PpULFD /DWLQD HQ ODV OWLPDV 'pFDGDV La situacin macroeconmica de Amrica Latina ha dependido en las ltimas dcadas, en gran medida, de las condiciones en los mercados de capitales internacionales porque los pases en desarrollo dependen sustancialmente del ahorro externo para financiar su inversin domstica. El proceso de creciente integracin mundial a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial implic que a lo largo de la segunda mitad del siglo XX los pases de Amrica Latina acumularan ao a ao una deuda muy considerable frente al tamao de sus economas con el resto del mundo. Los problemas del endeudamiento externo de los pases de Amrica Latina son muy renombrados, y la presente seccin pretende hacer un breve recuento del papel que los mercados financieros internacionales han jugado en la regin en las ltimas tres dcadas. El modelo de Industrializacin mediante Sustitucin de Importaciones fue exitoso en trminos de generacin de crecimiento econmico durante algn tiempo, pero no fue sino hasta la dcada de los setenta que se empezaron a percibir sus inconvenientes. Hasta entonces, el proceso de reorientacin de la economa, de los sectores primarios a la industria, haba generado un crecimiento sostenido, pero para esa dcada ya era evidente que las estructuras industriales creadas tras la proteccin no eran eficientes y haban generado mercados concentrados y grupos de inters muy poderosos. A partir de la dcada de los setenta los mercados financieros internacionales vieron un aumento sustancial de la oferta de capitales financieros, producto del aumento en los precios del petrleo el llamado VKRFN petrolero. Los pases productores de petrleo tuvieron grandes excedentes de recursos por el alto valor de sus exportaciones. Sus altos supervits en cuenta corriente significaban que al resto del mundo se le ofreca acceso a ahorro externo poco costoso. Los pases de Amrica Latina aprovecharon masivamente dichos recursos, y la banca internacional los ofreci con muy poca prudencia. Como resultado, durante los aos setenta los pases de Amrica Latina aumentaron sus niveles de endeudamiento externo rpidamente.

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Como hemos visto a lo largo del captulo, los flujos internacionales de capitales tienen como objeto financiar inversiones ms productivas en pases donde el ahorro domstico no es suficiente para hacerlo. En el caso de las entradas masivas de capitales a Amrica Latina durante los aos setenta, estas no fueron utilizadas como era de esperarse, en inversiones productivas. Por el contrario, gran parte de ellas fueron destinadas a financiar el creciente gasto pblico de los gobiernos latinoamericanos. Colombia fue uno de los pases que menos se endeud durante este auge de crdito externo, lo cual le permiti afrontar los problemas posteriores de una mejor manera a diferencia de pases como Argentina o Mxico. El menor endeudamiento colombiano fue producto de una poltica explcita de limitarlo con el objetivo de estabilizar el mercado cambiario, parte de lo que pretenda la ley 444 de 1967. La dcada de los ochenta present un panorama econmico bastante diferente. Entre 1981 y 1983 la economa mundial entr en recesin, tras lo cual los trminos de intercambio de los pases latinoamericanos cayeron drsticamente. Adems, las tasas de inters internacionales se elevaron desde finales de los setenta, por lo cual la carga de intereses que debieron empezar a pagar los pases por su deuda contrada en el pasado creci de forma espectacular. Con un ambiente econmico mundial enrarecido, los inversionistas extranjeros empezaron a retirar sus capitales de los pases en desarrollo al buscar mayor seguridad para sus ahorros. A mediados de 1982 el gobierno mexicano agot sus reservas internacionales y su capacidad de continuar sirviendo la deuda externa, por lo cual decret la imposibilidad de seguirla pagando. El pnico que se gener en los mercados financieros mundiales fue generalizado, por lo cual una tras otra, las economas latinoamericanas cayeron en la misma situacin. El caso colombiano es un tanto diferente, pues debido a que su deuda externa no era tan alta, el pas pudo renegociar el pago de su deuda sin incurrir en la moratoria o el impago. La crisis de los ochenta tuvo como resultado una dcada de muy poco crecimiento econmico y empeoramiento de los indicadores sociales en Amrica Latina, a tal punto que se le ha llamado la dcada perdida. Los pases de la regin solo pudieron salir de ella tras una difcil renegociacin con sus acreedores en su mayora bancos comerciales de pases desarrollados en la cual parte de la deuda fue condonada y las entidades multilaterales entraron a respaldar con crditos a los pases deudores. Pasada la crisis de los aos ochenta, la dcada de los noventa vio un resurgimiento del flujo de capitales hacia la regin. El grafico 6-27 muestra claramente cmo los flujos de inversin de corto y largo plazo fueron muy reducidos durante los ochenta pero crecieron rpidamente en los noventa. Incluso a pesar de las crisis en Balanza de Pagos ocurridas en los noventa, los capitales siguen llegando a Amrica Latina en mucha mayor medida frente a la dcada anterior. Los inversionistas y prestamistas han aprendido a conocer mejor los mercados, y ha habido avances en trminos del diseo de polticas para prevenir los descalabros del pasado. Los aos noventa estuvieron caracterizados por el retorno de los capitales externos a Amrica Latina, que apoyaron en buena medida los procesos de reforma estructural a las economas mediante las privatizaciones, la desregulacin y la profundizacin de los mercados financieros entre otras cosas.

44 $SpQGLFH  /D 9HQWDMD &RPSDUDWLYD En la seccin 1.1 sealamos que las ventajas comparativas permiten a los pases especializarse en la produccin de algunos bienes, aquellos que producen relativamente de manera ms eficiente, con lo cual todos los pases aumentan sus posibilidades de consumo. Esta teora es especialmente poderosa porque es cierta incluso para un pas que tiene niveles de productividad inferiores a los de su socio comercial en la produccin de todos los bienes comercializables. Para entender porqu, podemos tomar un ejemplo simplificado en el que hay dos pases, Colombia e Irlanda, y en donde solo se producen dos bienes, flores y cerveza. Un pas tiene ventaja comparativa en la produccin de un bien si el FRVWR GH RSRUWXQLGDG de producirlo es menor en el pas que en el extranjero. Por costo de oportunidad nos referimos a la produccin de otros bienes o servicios que debe ser sacrificada para producir dicho bien. En nuestro ejemplo, es de esperarse que la produccin de flores sea menos costosa en Colombia, y la de cerveza en Irlanda, debido a las caractersticas climticas de cada pas. Inicialmente cada pas podra producir tanto flores como cerveza y no recurrir al comercio internacional. El cuadro siguiente presenta las horas de trabajo requeridas en la produccin de cada bien en cada pas: 5HTXHULPLHQWRV GH WUDEDMR &RORPELD ,UODQGD )ORUHV 3 horas por flor 2 horas por flor &HUYH]D 6 horas por litro 2 horas por litro

Como se observa, en nuestro ejemplo Colombia es menos productiva en la produccin de ambos bienes. No obstante, la teora de la ventaja comparativa seala que cada pas se especializar en uno de los bienes, aqul en el cual tenga un menor costo de oportunidad. Para producir un litro de cerveza, Colombia debe usar 6 horas de trabajo, por lo cual debe sacrificar la produccin de dos flores. En Irlanda, en cambio, la produccin de un litro de cerveza requiere 2 horas de trabajo, y por lo tanto requiere sacrificar la produccin de solo una flor. Por lo tanto, el costo de oportunidad de producir cerveza es de 2 flores en Colombia y de 1 flor en Irlanda. Respecto a las flores ocurre lo contrario. Colombia requiere 3 horas de trabajo para producir una flor, por lo cual debe sacrificar la produccin de medio litro de cerveza. Para producir una flor, Irlanda requiere 2 horas de trabajo, lo cual implica sacrificar la produccin de 1 litro de cerveza. Es decir que el costo de oportunidad de producir flores es de medio litro de cerveza en Colombia y de 1 litro de cerveza en Irlanda. Como vemos, a pesar de que Irlanda es ms productiva en la produccin de ambos bienes, cada pas tiene un costo de oportunidad menor en alguno de los sectores. Para ver que en efecto ambos pases logran obtener un mayor consumo cuando participan del comercio internacional, podemos imaginar la siguiente situacin si los pases no acuden al comercio internacional: 6LQ FRPHUFLR &RORPELD ,UODQGD 727$/ 3URG GH )ORUHV 1 milln de flores 1 milln de flores 2 millones de flores 3URG GH &HUYH]D 1 milln de litros 1 milln de litros 2 millones de litros

45

Si Colombia dejara de producir cerveza, liberara 6 millones de horas de trabajo, con las cuales podra producir 2 millones de flores ms. Por lo tanto, producira 3 millones de flores en total. A su vez, si Irlanda deja de producir flores y se especializa en la produccin de cerveza, liberara 2 millones de horas de trabajo con las cuales podra producir un milln de litros de cerveza ms. Por lo tanto, producira en total 2 millones de litros de cerveza. &RQ &RPHUFLR &RORPELD ,UODQGD 727$/ 3URG GH )ORUHV 3 millones de flores 0 flores 3 millones de flores 3URG GH &HUYH]D 0 litros 2 millones de litros 2 millones de litros

Si comparamos la situacin sin comercio con la situacin con comercio, podemos ver que la produccin mundial total ha aumentado con la simple reorganizacin de los procesos productivos. Gracias al comercio internacional se producen 1 milln de flores ms que antes. Colombia podra, entonces, exportar 1,5 millones de flores a Irlanda a cambio de 1 milln de litros de cerveza. En ese caso cada pas consumira medio milln de flores ms que en la situacin autrquica y la misma cantidad de cerveza. Es claro que ambos pases gozaran de un mayor nivel de consumo.

46 %LEOLRJUDItD Arango, Gilberto (2000). (VWUXFWXUD (FRQyPLFD &RORPELDQD. Editorial McGrawHill, Bogot. Banco Mundial (1997). 3ULYDWH &DSLWDO )ORZV WR 'HYHORSLQJ &RXQWULHV 7KH 5RDG WR )LQDQFLDO ,QWHJUDWLRQ. Oxford University Press, New York. Cadena, Ximena y Crdenas, Mauricio (2004). /DV 5HPHVDV HQ &RORPELD &RVWRV GH 7UDQVDFFLyQ \ /DYDGR GH 'LQHUR. Documento de Trabajo No. 26, Fedesarrollo, Bogot. Crdenas, Mauricio y Edwards, Sebastin (Comp.) (1997). ,QIODFLyQ (VWDELOL]DFLyQ \ 3ROtWLFD &DPELDULD HQ $PpULFD /DWLQD. Tercer Mundo Editores Fedesarrollo, Bogot. Crdenas, Mauricio y Garay, Luis Jorge (Comp.) (1993). 0DFURHFRQRPtD GH ORV )OXMRV GH &DSLWDO HQ &RORPELD \ $PpULFD /DWLQD. Tercer Mundo Editores Fedesarrollo, Bogot. Crdenas, Mauricio y Steiner, Roberto (1997). El Flujo de Capitales Privados en Colombia, en &XDGHUQRV GH (FRQRPtD No.103, Diciembre. Diaz-Alejandro, Carlos (1976). )RUHLJQ 7UDGH 5HJLPHV DQG (FRQRPLF 'HYHORSPHQW &RORPELD NBER, Columbia University Press. Edwards, Sebastian (1993). Openness, Trade Liberalization and Growth in Developing Countries -RXUQDO RI (FRQRPLF /LWHUDWXUH. Sept. Fedesarrollo (2004). Anlisis Coyuntural, en &R\XQWXUD (FRQyPLFD Vol. 34 No.1, Fedesarrollo, Bogot. Garay, Luis Jorge (2004). (O $JUR &RORPELDQR IUHQWH DO 7/& FRQ ORV (VWDGRV 8QLGRV Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Bogot. Gaviria, Alejandro (2004). 9LVD 86$ )RUWXQDV \ ([WUDYtRV GH ORV (PLJUDQWHV &RORPELDQRV HQ ORV (VWDGRV 8QLGRV. Documento CEDE No.2004-17, Bogot. Greco (2002). (O &UHFLPLHQWR (FRQyPLFR &RORPELDQR HQ HO 6LJOR ;;. Fondo de Cultura Econmica Banco de la Repblica, Bogot. Ingram, James (1983). ,QWHUQDWLRQDO (FRQRPLFVJohn Wiley & Sons, Segunda Edicin. Krugman (1999). 3RS ,QWHUQDWLRQDOLVP. Editorial Norma, Bogot. Krugman, Paul (1999). 7KH 5HWXUQ RI 'HSUHVLyQ (FRQRPLFV. Editorial W. W. Norton & Company, Nueva York. Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice (2001). (FRQRPtD ,QWHUQDFLRQDO 7HRUtD \ 3ROtWLFD. Editorial Pearson, Madrid.

47 Larrain, Felipe (2004). 0DFURHFRQRPtD 8Q (QIRTXH 3UiFWLFR Editorial Pearson Educacin, Mxico. Lora, Edurdo, Ocampo, Jos Antonio y Steiner, Roberto (1994). ,QWURGXFFLyQ D OD 0DFURHFRQRPtD &RORPELDQD. Tercer Mundo Editores, Bogot. Mankiw, Gregory (1998). ,QWURGXFFLyQ D OD (FRQRPtD. Editorial McGrawHill, Madrid. Ocampo, Jos Antonio (1984). &RORPELD \ OD (FRQRPtD 0XQGLDO . Editorial Siglo Veintiuno, Bogot. Palacios, Marco (1995). (QWUH OD /HJLWLPLGDG \ OD 9LROHQFLD. Editorial Norma, Bogot. Palacios, Marco y Safford, Frank (2002). &RORPELD 3DtV )UDJPHQWDGR 6RFLHGDG 'LYLGLGD. Editorial Norma, Bogot. Sachs, Jeffrey y Larrain., Felipe (1995). 0DFURHFRQRPtD HQ OD (FRQRPtD *OREDO. Editorial Pearson, Mxico. Samuelson, Paul y William Nordhaus (1998). (FRQRPtD. Editorial McGrawHill, Madrid. Steiner, Roberto (Comp.) (1994). $IOXHQFLD GH &DSLWDOHV \ (VWDELOL]DFLyQ HQ $PpULFD /DWLQD. Editorial Tercer Mundo Fedesarrollo, Bogot.

48 &XDGURV
&XDGUR 

&RPSRVLFLyQ GH ODV ([SRUWDFLRQHV $JUtFRODV QR 7UDGLFLRQDOHV 6HFWRUHV        Algodn 45.94% 34.34% 24.67% 21.30% 9.32% 1.60% 0.03% Arroz 0.80% 9.12% 4.74% 4.08% 3.77% 0.02% 0.00% Flores 1.33% 8.71% 29.08% 47.28% 45.76% 59.77% 67.16% Frutas, legumbres 1.60% 20.58% 3.30% 1.18% 5.39% 5.75% 5.58% Carne de res 6.13% 10.33% 8.06% 2.33% 3.23% 0.38% 0.29% Tabaco 9.59% 5.78% 7.46% 8.20% 3.85% 2.45% 2.45% Pescados muertos 0.27% 0.05% 0.00% 1.18% 6.50% 6.30% 6.10% Crustceos, moluscos 6.13% 5.23% 8.24% 9.63% 15.88% 15.01% 11.22% Otros 28.23% 5.87% 14.45% 4.83% 6.29% 8.72% 7.16% Total Millones de US$ a precios de 1995 254.15 473.3 463.46 337.93 536.91 797.6 815.08 Fuente: GRECO
&XDGUR  &RPSRVLFLyQ GH ODV 3ULQFLSDOHV ([SRUWDFLRQHV 0DQXIDFWXUHUDV QR 7UDGLFLRQDOHV 6HFWRUHV        Alimentos, Bebidas, 25.64% 28.17% 23.45% 16.95% 15.69% 16.86% 15.96% Tabaco Azcar, 16.17% 22.11% 19.73% 5.76% 7.48% 7.06% 4.73% melazas Hilados, 19.05% 15.11% 11.61% 8.31% 9.71% 6.31% 4.10% Tejidos Confecciones 1.04% 7.10% 12.70% 7.21% 23.65% 17.81% 12.47% Plsticos, de 3.12% 3.00% 3.16% 4.08% 4.16% 3.28% 3.19% Caucho Cuero, sus 8.31% 4.92% 3.72% 7.81% 9.96% 5.79% 3.22% Manufacturas Artes Grficas, 4.16% 4.45% 7.30% 10.49% 7.20% 7.27% 6.69% Editoriales Industria 10.28% 14.29% 10.06% 18.61% 13.72% 23.65% 30.87% Qumica Minerales no 9.93% 6.22% 7.36% 5.20% 4.44% 3.76% 5.15% Metlicos Industria de Metales 5.66% 5.09% 4.91% 3.88% 4.07% 4.85% 6.33% Comunes Maquinaria, 4.27% 5.65% 6.42% 4.26% 4.35% 5.44% 6.12% Equipo Total Millones de US$ a 293.06 precios de 1995 Fuente: GRECO

903.03

1351.2

844.22

1839.5

3505.4

3852.8

49

&XDGUR  &RPSRVLFLyQ GH ODV 3ULQFLSDOHV ([SRUWDFLRQHV 0LQHUDV QR 7UDGLFLRQDOHV 6HFWRUHV        Carbn 0.65% 2.56% 5.81% 18.78% 44.15% 37.75% 51.01% Ferronquel 0.00% 0.00% 0.00% 8.12% 11.86% 11.77% 9.27% Fuel oil, 46.41% 84.32% 54.78% 67.07% 33.29% 18.34% 25.42% derivados Esmeraldas 11.44% 10.15% 33.12% 3.75% 9.15% 28.82% 6.48% Platino 12.09% 1.82% 0.00% 1.72% 0.41% 0.95% 0.67% Otros 29.41% 1.16% 6.30% 0.56% 1.14% 2.37% 7.16% Total Millones de US$ a 103.6 258.9 255.9 813.6 1,324.3 1,569.6 1,653.0 precios de 1995 Fuente: GRECO

&XDGUR 

&RPSRVLFLyQ GH ODV ,PSRUWDFLRQHV SRU 6HFWRUHV 7LSR GH %LHQ 8VR R 6HFWRU        Bienes de No duraderos 5.85% 6.02% 6.59% 4.30% 4.34% 9.04% 12.40% Consumo Duraderos 6.26% 5.66% 6.70% 5.12% 6.53% 10.25% 6.60% Combustibles, Lubricantes 0.14% 0.97% 12.07% 11.65% 5.86% 2.86% 2.06% Bienes Agricultura 0.98% 3.67% 3.48% 4.20% 4.49% 2.44% 4.35% Intermedios Industria 42.69% 47.60% 37.19% 43.08% 42.73% 39.12% 44.85% Materiales de construccin 2.43% 2.37% 2.11% 6.21% 2.88% 1.87% 1.50% Agricultura 1.55% 1.94% 1.35% 0.36% 0.72% 0.51% 0.22% Bienes de Industria 23.30% 18.00% 20.48% 16.28% 23.17% 24.50% 19.40% Capital Equipo de transporte 16.79% 13.77% 10.03% 8.80% 9.28% 9.40% 8.62% Total en Millones de Dlares (CIF) 843 1,495 4,663 4,131 5,588 13,854 11,539 Fuente: GRECO

50
&XDGUR  &RPR 3RUFHQWDMH GHO 3,% , %$/$1&( (1 &8(17$ &255,(17( Exportaciones de bienes f.o.b. Importaciones de bienes f.o.b. %DODQFH GH ELHQHV Servicios (Crdito) Transportes Viajes Otros servicios Servicios (Dbito) Transportes Viajes Otros servicios Balance de Servicios %DODQFH GH %LHQHV \ 6HUYLFLRV Renta (Crdito) Remuneracin de empleados Renta de la inversin Directa (utilidades y dividendos) De cartera Otra inversin (intereses recibidos) Renta (Dbito) Remuneracin de empleados Renta de la inversin Directa (utilidades y dividendos) De cartera Otra inversin (intereses pagados) %DODQFH GH 5HQWD Transferencias corrientes (Crdito) Transferencias corrientes (Dbito) %DODQFH GH WUDQVIHUHQFLDV ,, %$/$1&( (1 &8(17$ '( &$3,7$/ ,QYHUVLyQ GLUHFWD HQ HO H[WUDQMHUR ,QYHUVLyQ GLUHFWD HQ OD HFRQRPtD GHFODUDQWH $FWLYRV GH LQYHUVLyQ GH FDUWHUD Ttulos de deuda 3DVLYRV GH LQYHUVLyQ GH FDUWHUD Ttulos de participacin en el capital Ttulos de deuda $FWLYRV GH RWUD LQYHUVLyQ Autoridades monetarias Gobierno general Bancos Otros sectores 3DVLYRV GH RWUD LQYHUVLyQ Gobierno general Bancos Otros sectores ,,, (5525(6 < 20,6,21(6 ,9 %$/$1&( */2%$/ 9 5(6(59$6 < 3$57,'$6 &21(;$6 Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003) &2/20%,$ %$/$1=$ '( 3$*26     11.94% 10.46% -12.82% -10.53%   4.02% 2.45% 1.25% 1.03% 1.43% 0.55% 1.34% 0.87% -3.50% -4.09% -1.59% -1.41% -0.72% -0.90% -1.20% -1.79% 0.51% -1.64%   1.59% 0.32% 0.11% 0.01% 1.48% 0.30% 0.07% 0.04% 0.00% 0.00% 1.41% 0.26% -2.33% -5.12% -0.12% -0.28% -2.21% -4.84% -0.33% -1.13% 0.00% 0.00% -1.88% -3.71%   0.53% 1.37% -0.04% -0.05%           0.00% 0.00%   0.00% 0.00% -0.01% 0.00%   -0.17% 0.01% -0.12% -0.02% -0.03% 0.73% -0.58% -1.05%   1.38% 0.81% 0.63% -0.73% 1.43% 3.65% 0.50% -0.78%    

  14.80% -10.68%  3.34% 1.01% 0.85% 1.48% -3.66% -1.23% -0.95% -1.48% -0.31%  0.73% 0.01% 0.71% 0.04% 0.00% 0.67% -5.54% -0.09% -5.45% -2.01% 0.00% -3.44%  2.18% -0.04%      0.00%  0.00% -0.01%  0.00% -0.17% 0.04% -0.08%  0.20% 0.02% -0.96% 0.15%  

  11.45% -14.20%  1.84% 0.61% 0.71% 0.52% -3.11% -1.29% -0.95% -0.88% -1.28%  0.73% 0.01% 0.73% 0.04% 0.61% 0.08% -2.46% 0.00% -2.46% -0.39% -0.22% -1.85%  1.04% -0.25%      0.43%  0.18% 0.95%  0.00% 0.00% 0.06% 0.28%  -0.09% 0.63% 1.58% 0.12%  

  16.26% -13.24%  2.44% 0.70% 1.23% 0.51% -3.96% -1.56% -1.26% -1.14% -1.52%  1.25% 0.03% 1.22% 0.04% 0.00% 1.18% -3.99% -0.02% -3.97% -0.80% 0.00% -3.17%  2.28% -0.28%      -1.40%  0.02% 1.59%  0.00% -0.05% 0.17% -0.77%  0.40% -1.37% -0.95% 0.31%  

  15.20% -14.92%  2.29% 0.67% 1.19% 0.44% -4.10% -1.48% -1.32% -1.29% -1.80%  0.87% 0.03% 0.85% 0.11% 0.00% 0.74% -4.35% -0.02% -4.33% -1.24% 0.00% -3.09%  3.35% -0.38%      2.51%  0.02% -1.27%  0.00% -0.04% 0.07% 0.32%  -0.25% -0.38% -0.81% 0.59%  

51

&XDGUR  ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'HVDJUHJDGD SRU WLSR GH $FWLYLGDG (FRQyPLFD HQ 0LOORQHV GH 'yODUHV $FWLYLGDG          Petrleo 134.7 151.3 778.3 382.2 91.5 -511.0 -383.9 520.8 424.2 Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca 21.1 -2.0 36.7 11.5 23.6 30.4 -0.4 12.5 -5.1 Minas y Canteras (con carbn) 47.4 -64.7 51.2 301.5 -6.4 464.1 506.7 523.7 466.2 Manufactureras 536.3 520.9 730.8 513.6 784.9 505.4 514.1 244.2 313.9 Electricidad, Gas y Agua 5.0 12.0 517.0 2,961.6 672.3 -306.0 13.2 -70.8 134.7 Construccin 25.4 43.1 20.2 123.6 -52.0 -1.1 -21.0 83.8 -4.2 Comercio, Restaurantes y Hoteles 112.9 6.9 78.7 116.4 191.4 333.8 9.7 204.6 115.9 Transportes almacenamiento y comunicaciones

 312.2 8.0 626.4 325.9 44.7 -8.5 217.9

248.6

42.3

125.2

43.1

263.3

189.1

876.4

415.7

345.4

-61.5

Establecimientos Financieros 300.4 242.2 754.6 1,071.6 665.2 674.2 792.5 560.3 293.0 240.8 Servicios Comunales 14.7 16.4 19.1 37.0 194.9 128.9 87.5 30.1 30.5 40.4 Total Inversin Extranjera Directa 1,446.5 968.4 3,111.7 5,562.2 2,828.8 1,507.9 2,394.8 2,524.9 2,114.5 1,746.2 Fuente: Banco de la Repblica

,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'LUHFWD SRU 3DtVHV GH 2ULJHQ HQ 0LOORQHV GH 'yODUHV 3DtVHV          Amrica del Norte 261.7 200.3 118.2 244.0 508.8 553.1 910.3 245.1 985.6 Amrica del Sur 156.8 135.7 152.0 17.7 95.6 217.6 -4.3 69.1 51.5 Amrica Central 214.3 236.7 148.8 1,624.3 146.1 180.5 221.3 115.7 46.7 Antillas 143.1 155.8 932.7 1,391.4 1,324.4 610.4 778.7 521.2 438.6 Europa 154.8 239.9 640.2 1,623.3 1,105.3 741.7 1,326.5 687.3 160.3 Asia 27.5 4.8 9.2 35.4 19.5 20.3 9.7 18.0 2.7 Otros Pases 15.6 4.2 6.8 20.0 6.5 7.8 -17.7 -0.9 1.3

&XDGUR 

 279.5 30.8 160.0 166.6 483.8 46.3 22.6

Total 973.8 977.5 2,008.0 4,956.1 3,206.2 2,331.4 3,224.5 1,655.6 1,686.6 1,189.7 Fuente: Banco de la Repblica Nota: No incluye Inversiones petroleras ni reinversin de utilidades

52 *UiILFRV
*UiILFR 

3,% 3HU &iSLWD YV *UDGR GH $SHUWXUD HQ  &RPSDUDFLyQ ,QWHUQDFLRQDO

([SRUWDFLRQHV  ,PSRUWDFLRQHV3,%

300 250 200 150 100 50 0 0 5,000 10,000 'yODUHV &RQVWDQWHV GH  15,000 20,000

Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators

*UiILFR 

400.00 350.00 300.00 250.00 200.00 150.00 100.00 50.00 0.00

&RPSDUDFLyQ ,QWHUQDFLRQDO &RPHUFLR 7RWDO3,% 

Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators

Ko Lu ng xe m bu rg o M al as ia H ol an da Si ng ap ur Ta iw an Ta ila nd ia Irl Sw and a az i la nd ia

ol o

on g

os t

M al ta

bi a

Ri c

53

*UiILFR 

&RORPELD $UDQFHO 3URPHGLR

60 50 40 30 20 10 0

Fuente: GRECO

*UiILFR 

&RORPELD 7pUPLQRV GH ,QWHUFDPELR  

1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00

19 50 19 53 19 56 19 59 19 62 19 65 19 68 19 71 19 74 19 77 19 80 19 83 19 86 19 89 19 92 19 95

Fuente: GRECO

54

*UiILFR 

&RORPELD (YROXFLyQ GH OD 3DUWLFLSDFLyQ GH ODV 3ULQFLSDOHV ([SRUWDFLRQHV GHQWUR GHO 7RWDO

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Caf
Fuente: GRECO

Petrleo

Bananos

Oro

Dems

*UiILFR 

$PpULFD /DWLQD 3DUWLFLSDFLyQ GH ODV ([SRUWDFLRQHV 3ULPDULDV HQ ODV ([SRUWDFLRQHV 7RWDOHV

100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 1980 Chile

Fuente: CEPAL

1990 Colombia Mxico Venezuela

2000

55

*UiILFR 

&RPSDUDFLyQ ,QWHUQDFLRQDO &RPHUFLR 7RWDO3,% HQ 

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

a or ea hi le bi as i ec i ne zu e Ve C m Su al C la a a

ol o

Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators

*UiILFR 

([SRUWDFLRQHV GH FDIp \ VX 3DUWLFLSDFLyQ HQ ODV ([SRUWDFLRQHV &RORPELDQDV 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

1905 1911 1917 1923 1929 1935 1941 1947 1953 1959 1965 1971 1977 1983 1989 1995

18000000 16000000 14000000 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 0

6DFRV GH  .LORV

Sacos de Caf Exportados

Fuente: GRECO

Exportaciones de Caf/Exportaciones Totales

3DUWLFLSDFLyQ

56

*UiILFR 

&RORPELD 3DUWLFLSDFLyQ 6HFWRULDO HQ ODV ([SRUWDFLRQHV QR 7UDGLFLRQDOHV

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

82 76 80 88 90 72 74 78 86 92 94 96 70 84 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 98

Sector Agropecuario
Fuente: GRECO

Sector Industrial

Sector Minero

*UiILFR 

&RORPELD &RPSRVLFLyQ GH ODV ([SRUWDFLRQHV SRU 6HFWRUHV 

C em e nt o O t ras pie dras pre c io s a s y s e m ip re c io s a s , s in e ng arzar ni en s a rta r R o p a e xte rio r p ara c ab allero s y j v e ne s , exc ep to la de pu nt o

H ilad o s e h ilo s d e alg o d n b lan qu e ad o s , e t c ., s in a c o n dic io na r p ara la v e nt a a l po r m e no r A lgo d n e n ram a, e xc ep t o la b o rra A zc ar de rem o lac ha y d e c a a , s in ref ina r (e xc e pt o lo s jarab es )

P l ta no s (inc lus o ba na n as ) f res c o s

F lo re s y c a pu llo s c o rta do s p ara a do rno s

C a f v erde o t o s ta d o y s uc e d ne o s de l c af q u e c o nt en g an c a f

P ro du c t o s de riv a do s de l p et r leo

Fuente: CEPAL

57

*UiILFR 

&RORPELD &RPSRVLFLyQ GH ODV ([SRUWDFLRQHV SRU 6HFWRUHV 

M edic am ento s O t ras f erro aleac io nes P o lietileno s , po lies t ireno , deriv ado s po liv in lic o s , res inas B arnic es , lac as , pint uras t int es para la v ent a al po r m eno r

P lt ano s (inc lus o bananas ) f res c o s

P et r leo s c rudo s

F lo res y c apullo s c o rtado s para ado rno s

P ro duc t o s deriv ado s del pet r leo C af v erde o t o s t ado y s uc edneo s del c af que c o nt engan c af

C arb n (ant rac ita, hullas )

Fuente: CEPAL

*UiILFR 

3ULQFLSDOHV 'HVWLQRV GH ([SRUWDFLyQ GH &RORPELD (Y ROXFLyQ GH VX 3DUWLFLSDFLyQ 3RUFHQWXDO 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980
EEUU
Fuente: DANE

1985
Venezuela

1990
Alemania

1995
Ecuador

2000
Per Dems

2003

58

*UiILFR 

3ULQFLSDOHV 2ULJHQHV GH ,PSRUWDFLyQ GH &RORPELD (YROXFLyQ GH VX 3DUWLFLSDFLyQ 3RUFHQWXDO

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1980 1985 EEUU
Fuente: DANE

1990 Venezuela Japn

1995 Alemania

2000 Brasil Dems

2003

*UiILFR 

&RORPELD ([SRUWDFLRQHV H ,PSRUWDFLRQHV

21 19 17
GHO 3,%

15 13 11 9 7 5
0 19 5 10 19 15 19 2 19 0 25 19 30 19 3 19 5 40 19 45 19 5 19 0 55 19 60 19 6 19 5 70 19 75 19 80 19 8 19 5 90 19 95 19

Exportaciones/PIB
Fuente: GRECO

Importaciones/PIB

59

*UiILFR 

&RORPELD %DODQ]D &RPHUFLDO3,%

8 6 4
GHO 3,%

2 0 -2 -4 -6 -8
1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Fuente: GRECO

*UiILFR 
4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 -5000

&RORPELD &RPSRQHQWHV GH OD &XHQWD &RUULHQWH

Transferencias Salarios, dividendos, interesesy rentas Balanza de Servicios Balanza Comercial Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

60
*UiILFR 

500 0 -500 -1000 -1500 -2000

&RORPELD ,QJUHVRV 1HWRV GH )DFWRUHV

Salarios Rentas de Inversin en Cartera INGRESOS NETOS DE FACTORES

Utilidades y Dividendos Intereses

Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

*UiILFR 
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

&RORPELD 5HPHVDV GH ORV 7UDEDMDGRUHV

Fuente: Banco de la Repblica, Cadena y Crdenas (2004)

61

*UiILFR 

5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000

&RORPELD &XHQWD GH &DSLWDOHV

Otra Inversin Neta Inversin de Cartera Neta Inversin Extranjera Directa Neta Saldo en Cuenta de Capitales Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

*UiILFR 

$PpULFD /DWLQD ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'LUHFWD3,%

20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15%

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Panam

Trinidad y Tabago

Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

62
*UiILFR 

&RORPELD ,QYHUVLyQ ([WUDQMHUD 'LUHFWD HQ 0LOORQHV GH 'yODUHV

5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0

Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

*UiILFR 
1200 1000 800 600 400 200 0

(0%, &RORPELDQR

Fuente: Fedesarrollo (2004)

63

*UiILFR 

&RORPELD 7DVD GH &DPELR 5HDO  

160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60

19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98

Fuente: GRECO *UiILFR 

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970

&RORPELD 'HXGD ([WHUQD 3~EOLFD \ 3ULYDGD

30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2003

Deuda Pblica/PIB Deuda Pblica en Millones de US$

Deuda Privada/PIB Deuda Privada en Millones de US$

Fuente: Banco de la Repblica y Global Development Finance & World Development Indicators (2004)

64

*UiILFR 

$PpULFD /DWLQD 'HXGD ([WHUQD HQ 0LOORQHV GH 'yODUHV 


             "!#$  %&!(')* 

0
Argentina

50,000
Brasil

100,000
Chile Colombia

150,000
Mxico

200,000
Venezuela

250,000

Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

*UiILFR 
160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1980 1985 1990 1995 2000 2002

$PpULFD /DWLQD 'HXGD ([WHUQD3,%

Argentina

Chile

Colombia

Honduras

Mxico

Fuente: Anuario Estadstico, CEPAL (2003)

65

*UiILFR 
60,000

&RPSDUDFLyQ ,QWHUQDFLRQDO )OXMRV GH (QWUDGD GH &DSLWDOHV 3RUWDIROLR H ,('

50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 -10,000 -20,000

Argentina Colombia

Brazil Malaysia

Chile Mexico

China

Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

7(;72 %6,&2 62%5( (&2120$ &2/20%,$1$ 0$85,&,2 &5'(1$6 )HGHVDUUROOR 52%(572 -81*8,72 )HGHVDUUROOR &$378/2  (03/(2 < 6$/$5,26 &21 /$ &2/$%25$&,1 '( &$7$/,1$ +(55(5$  ,QWURGXFFLyQ Tanto el empleo como los salarios son el resultado de un complejo proceso en el que intervienen los individuos que ofrecen su mano de obra, las empresas que demandan trabajo y el gobierno que fija las reglas de juego. Todo esto ocurre en el mercado de trabajo, de enorme relevancia para determinar los ingresos y las condiciones de vida de los individuos. Lo que se transa en este mercado no es un bien como cualquier otro. En Colombia, el 70% de los ingresos de los hogares provienen de lo que devengan en el mercado de trabajo. Por ello, la intervencin del Estado es bastante frecuente en aras de asegurar un tratamiento justo y equitativo a quienes participan. Sin embargo, como veremos, con frecuencia las decisiones que se toman al amparo de estos nobles propsitos producen efectos contrarios a los intereses de los grupos que se quiere proteger. En particular, en este captulo analizaremos la evolucin del empleo y los salarios, con especial atencin en los efectos de la regulacin laboral, como las normas que fijan un nivel salarial mnimo, las restricciones al despido de trabajadores y los costos que deben asumir los empleadores por contratar mano de obra, diferentes al salario. Cuando los trabajadores pierden su empleo no slo cae el ingreso de las familias, sino que adems se pone en marcha una compleja cadena de efectos sobre el nivel de nutricin, educacin y salud de los individuos, cuyas consecuencias pueden ser duraderas y permanentes. De all la importancia que los economistas le han dado a entender el funcionamiento del mercado de trabajo, que es realmente el encargado de articular la situacin econmica general de un pas con el bienestar social de los individuos.  /D RIHUWD ODERUDO 4XLpQ TXLHUH WUDEDMDU" La oferta o fuerza laboral est conformada por aquellas personas en edad de trabajar, que se encuentran trabajando o estn interesadas y capacitadas para trabajar. En Colombia, las personas mayores de 12 aos (10 aos en las zonas rurales) y menores de 65 aos constituyen la SREODFLyQ HQ HGDG GH WUDEDMDU tambin conocida como 3(7. La poblacin colombiana en 2005 fue cercana a 44 millones de personas, de las cuales 33.5 millones se encontraban en edad de trabajar. Es decir, hay casi 10 millones de personas tenan o muy poca o mucha edad para trabajar. Ahora bien, no todos los que tienen edad para trabajar participan en el mercado de trabajo. Como se observa en el Cuadro 8-1, la PET a su vez se subdivide entre la SREODFLyQ HFRQyPLFDPHQWH DFWLYD (PEA) e LQDFWLYD. A este ltimo grupo pertenecen quienes en edad de trabajar no pueden o no desean trabajar, como los jubilados, las amas de casa, los estudiantes, entre otros. En la actualidad, aproximadamente 60% de la PET participa activamente en el mercado laboral, mientras que el restante 40% se mantiene inactivo desde este punto de vista. La tasa de participacin PEA/PET- es comparativamente baja en Colombia. Al realizar comparaciones internacionales de este indicador es necesario tener en cuenta que en cada pas

la edad para definir la PET vara de pas a pas y que las fuentes de informacin tienen diferentes estndares de calidad y cobertura. Sin embargo, si se utiliza el rango de edad productiva entre 15 y 64 aos, la tasa global de participacin (TGP) para Colombia (70%) es inferior a la de pases como China (88%) y pases desarrollados como Japn (79%) y Estados Unidos (78%). Sin embargo, la participacin laboral de nuestro pas es similar a la de los pases latinoamericanos, cuyo promedio es 68%.1( Ver grfico 8-1). Con todo, no todos aquellos que participan activamente en el mercado de trabajo ocupan un puesto de trabajo. Por esto, la PEA se divide a su vez entre RFXSDGRV y GHVRFXSDGRV. Segn el DANE, quienes obtienen una remuneracin por su trabajo o tienen un negocio propio, as como los ayudantes familiares que trabajan ms de 1 hora semanal sin recibir salario se consideran ocupados2. En septiembre de 2004, de los 20.3 millones de personas que conformaron la PEA, 17.7 millones estaban ocupadas. El grupo de desocupados, tambin conocidos como desempleados, se puede dividir entre cesantes y aspirantes. Los primeros son los que estn buscando trabajo por primera vez, mientras que los segundos son quienes habiendo trabajado antes se encuentran buscando empleo. La oferta laboral depende, entonces, de factores demogrficos que determinan la PETsumados a la decisin de las personas de participar o no en el mercado de trabajo. No cabe duda que la estructura por edades y el tamao de la poblacin determina en gran medida la composicin de la oferta laboral. La participacin laboral, por su parte, depende de factores econmicos, sociales e incluso culturales, los cuales han incidido en la mayor presencia de las mujeres en el mercado laboral, sin duda, el aspecto ms relevante de las tendencias de los ltimos aos en materia de participacin en Colombia y Amrica Latina. (Ver grafico 8-2).  /DV WHQGHQFLDV GHPRJUiILFDV La tasa de crecimiento de la poblacin colombiana ha registrado una cada continua durante las ltimas tres dcadas. De acuerdo con las cifras del Cuadro 8-2, dicha tasa cay de 2.8% entre 1965 y 1970 a 1,87% entre 1995 y 2000. Para el ao 2010 se proyecta una reduccin adicional, hasta llegar a 1,52%. El menor crecimiento de la poblacin ha sido resultado de mltiples factores, que involucran cambios en la natalidad, la mortalidad y las migraciones de colombianos al exterior. La transicin demogrfica explica los cambios en la tasa de crecimiento de la poblacin. En una primera etapa, tanto las tasas de natalidad como las de mortalidad son altas y por ende la tasa de crecimiento natural es baja o insignificante. En segunda instancia, la tasa bruta de mortalidad empieza a disminuir pero la tasa bruta de natalidad permanece alta, por lo que la tasa de crecimiento natural alcanza valores altos. Posteriormente, Oa tasa bruta de natalidad disminuye lo cual lleva a que la tasa de crecimiento natural tambin disminuya, especialmente despus de que los descensos en la tasa bruta de mortalidad se hacen poco significativos. La mayora de los pases latinoamericanos entre ellos Colombia- se encuentran en esta fase de
El Banco Mundial calcula estas cifras a partir de informacin de la Organizacin Internacional del Trabajo. En el ao 2000 el DANE cambi la metodologa y el cuestionario de las Encuestas Nacionales de Hogares, al introducir una encuesta continua en el tiempo. Uno de los cambios principales fue la clasificacin de los ayudantes familiares sin remuneracin. Anteriormente, este grupo se consideraba parte de la poblacin ocupada si trabajaba ms de 15 horas a la semana. De acuerdo con convenciones internacionales, la Encuesta Continua de Hogares clasifica como ocupados a los ayudantes familiares que trabajen ms de una hora a la semana. Esta modificacin tiende a incrementar el nmero de ocupados y reducir el de desocupados, y por lo tanto incide en la medicin de desempleo del pas. Ver Lasso (2002).
2

la transicin demogrfica. Hay algunas excepciones -como Bolivia y Hait- donde las tasas de mortalidad y natalidad superan el promedio de la regin. En una ltima etapa, las tasas brutas de natalidad y mortalidad alcanzan valores bajos, de tal forma que el crecimiento de la poblacin es bajo. Esta es la etapa en la que se encuentras pases desarrollados, o incluso algunos de ingreso medio como Argentina, Chile y Uruguay. El Grfico 8-3 ilustra las fases de la transicin demogrfica. Como se aprecia en el Cuadro 8-2, Colombia experiment una rpida transicin demogrfica a partir de mediados de los aos cincuenta. La tasa de mortalidad disminuy de 1,0% entre 1965-1970 a 0.55% entre 2000-2005. Por su parte, la tasa de natalidad tambin ha disminuido durante las tres ltimas dcadas. Entre 1965-1970 se ubicaba en 4.10% mientras en el periodo 2000-2005 es de 2.2% (Cuadro 8-2). Estos resultados han sido consecuencia de los cambios culturales y sociales como la mayor participacin laboral de la mujer y la difusin de los mtodos anticonceptivos. La tasa de fecundidad total esto es, el nmero total esperado de hijos a lo largo de la vida de cada mujer- disminuy de 6.18 entre 1965-1970 a 2.18 entre 2000-2005. La transicin demogrfica ha provocado un cambio en la estructura de edades de los colombianos. Tal y como se observa en la pirmide poblacional del Grfico 8-4, la poblacin infantil ha disminuido mientras que la de edades mayores se ha incrementado, lo cual ha causado un aumento considerable en el nmero de personas que estn en edad de trabajar. De esta manera, OD WDVD GH GHSHQGHQFLD, definida como el nmero de nios menores de 12 aos y las personas mayores de 65 aos sobre el nmero de personas que estn en edad de trabajar, ha sido baja. Al existir un menor nmero de personas dependientes, no slo prevalecen ms fuentes de ingresos para las familias sino que adems es ms factible invertir en una mejor educacin de los hijos o en la acumulacin de reservas para la vejez. Por ello, una baja tasa de dependencia constituye una YHQWDQD GH RSRUWXQLGDG para el ahorro que a su vez permite acelerar el proceso de desarrollo econmico. Esta oportunidad es nica. De hecho, a medida que avance la transicin demogrfica, la pirmide poblacional tender a hacerse rectangular (Ver grfico 8-4). Segn Lora (2001) en menos de dos dcadas la poblacin mayor de 60 aos empezar a aumentar de manera acelerada y hacia el 2050 habr solamente cuatro personas en edad de trabajar por cada individuo mayor de 60 aos, mientras que esta relacin es ahora de trece a uno.  4Xp GHWHUPLQD OD SDUWLFLSDFLyQ ODERUDO" Como en muchos otros fenmenos econmicos, en la determinacin de la participacin laboral de los individuos inciden tanto factores coyunturales como estructurales. Dentro de los primeros se encuentran el nivel de salarios y la actividad econmica, mientras que la educacin, el entrenamiento y la experiencia laboral hacen parte de los segundos. -)DFWRUHV &R\XQWXUDOHV Para empezar, cada persona tiene que decidir cmo repartir su tiempo entre el trabajo y el descanso, tambin llamado ocio. Este ltimo se considera un bien normal, es decir que a mayor ingreso, mayor consumo de ocio. El salario que recibe cada persona por su trabajo puede ser entendido como el precio de su ocio, ya que al trabajar sacrifica descanso. Por ello, cuando aumentan los salarios se presentan dos efectos encontrados. En primer lugar, el efecto sustitucin indica que ante un aumento de los salarios las personas prefieren trabajar ms

porque aumenta el costo de oportunidad de descansar. En segundo lugar, el efecto ingreso sugiere que ante un aumento en los salarios se eleva el ingreso de las personas. En este caso, deciden descansar ms y disminuir su oferta de trabajo. De esta manera, no es posible afirmar a priori si las personas decidan aumentar o disminuir su participacin laboral frente a un incremento de los salarios La evidencia para Colombia indica que aumentos en los salarios disminuyen la participacin laboral femenina, mientras que son neutros para la poblacin masculina3. Esto indica que, por lo menos en el caso de las mujeres, el efecto ingreso domina el efecto sustitucin, lo cual puede deberse a que ante un mayor ingreso del hogar, la mujer puede decidir permanecer en el hogar dedicada a la produccin de bienes domsticos. Estos resultados son consistentes con la evidencia para otros pases, como los Estados Unidos4. Ahora bien, como la decisin de cada integrante de la familia de participar en el mercado laboral afecta las decisiones de los dems miembros, es necesario tener en cuenta lo que ocurre a nivel del hogar. Las mujeres casadas, los hijos e hijas solteras, tambin conocidos como miembros secundarios, con frecuencia explican los cambios de la participacin laboral total en el corto plazo. La hiptesis del WUDEDMDGRU DOHQWDGR indica que en tiempos de auge econmico los salarios esperados suben, lo cual motiva la participacin de los miembros secundarios del hogar en el mercado laboral. De otra parte, la hiptesis del WUDEDMDGRU DGLFLRQDO sugiere que en tiempos de crisis econmica los salarios caen lo que motiva a los miembros secundarios del hogar a participar en el mercado laboral para solventar la cada de los ingresos de los miembros principales o jefes de hogar5. )DFWRUHV HVWUXFWXUDOHV La evidencia sugiere que a mayor educacin, entrenamiento y experiencia laboral mayores las oportunidades del trabajador, lo que estimula su participacin laboral. Esto ocurre porque los trabajadores que ms acumulan capital humano son ms productivos y por ende tienen una mayor probabilidad de conseguir empleo ya que generan ms valor agregado a las empresas. Por ejemplo, la mano de obra calificada es complementaria con los cambios tecnolgicos, por lo tanto en la medida que exista un progreso econmico en este sentido, este tipo de trabajadores tendr una mayor insercin en el mercado laboral. Adicionalmente, los individuos ms calificados tienen ms incentivos de participar en el mercado de trabajo ya que esperan salarios ms altos que al menos compensen la inversin inicial que han realizado en su capital humano.  &yPR KD HYROXFLRQDGR OD SDUWLFLSDFLyQ ODERUDO HQ &RORPELD" Como se aprecia en Grfico 8-5, la tasa global de participacin urbana se increment de 55.2% en 1986 a 62.3% en 2004. Al igual que en otros pases de Amrica Latina, esta tendencia ha sido liderada por la mayor participacin laboral femenina, que pas de 42% en 1986 a 55% en 2004 (Grfico 8-5 y 8-6). El aumento de la participacin de las mujeres puede atribuirse al acceso ms igualitario a la educacin y la reduccin de las tasas de fertilidad. La convergencia educativa entre hombres y mujeres es evidente cuando se comparan cohortes nacidas entre 1940 y 1960 con las nacidas entre 1960 y 1980. Segn Santamara y Rojas
3 4

Ver, por ejemplo, Nez y Ramrez (2001). Ver Hausman and Wise (1971) y Nakamura and Nakamura (1981) 5 Esta discusin terica es tomada de Lpez (2001).

(2003), en el caso de las mujeres, la escolaridad promedio se elev de 4.2 aos para el primer grupo a 9.7 aos para el segundo. En el caso de los hombres el incremento fue menor, al pasar de 5.3 aos en la primera cohorte a 9.4 aos para la segunda. Otros factores, como el menor nmero de nios en el hogar, las mejoras tecnolgicas que han incrementado la productividad en las labores domsticas y los cambios culturales en la divisin del trabajo entre hombres y mujeres han facilitado la participacin laboral femenina. En el transcurso de los ltimos veinte aos, la oferta laboral calificada ha aumentado su participacin en el total de la poblacin econmicamente activa urbana, mientras la de no calificados ha disminuido.6 Como se aprecia en el grfico 8-7, la participacin de los trabajadores con menos de 12 aos de escolaridad en el total de la oferta laboral cay de 67% en 1986, a 55% en 1996 y 40% en 2004. De acuerdo a las cifras del cuadro 8-3, la oferta laboral sin educacin ha reducido su participacin en el total de la PEA, de 3.1% en 1986 a 1.5% en 2004. Igualmente, la que tiene primaria incompleta ha disminuido de 16.4% a 6.9% en el mismo periodo. Entre 1986 y 2004, la oferta laboral que complet estudios secundarios se increment de 18% a 29%, mientras la que tiene educacin superior completa pas de 8% a 17%. Este avance en la escolarizacin de la poblacin econmicamente activa tambin se ha reflejado en la participacin laboral. Como se observa en el grfico 8-8 entre 1986 y 2004, las mayores tasas globales de participacin correspondieron a los grupos con mayores niveles educativos. Esto debido a la mayor facilidad de insercin de los calificados en el mercado de trabajo. En este periodo la tasa global de participacin promedio para el grupo con estudios superiores completos fue de 89%. En contraste, la participacin del grupo con educacin primaria completa fue en promedio de 56%. Con respecto a los factores coyunturales o cclicos, la participacin de la mujer y dems miembros secundarios se increment durante la recesin de fin de siglo. Frente al aumento del desempleo y la cada en los ingresos de los hogares, se incorpor un mayor nmero de miembros a la fuerza laboral, especialmente en los hogares pobres. Este fenmeno fue liderado por las mujeres. Al principio de la crisis salieron a trabajar las mujeres jvenes y luego se le unieron las de ms edad. Un hecho que se destaca en el incremento de la participacin femenina es el aumento de la entrada de esposas inactivas al mercado laboral, lo cual ha estado correlacionado positivamente con la tasa de desempleo de los jefes de hogar. Existe amplia evidencia que sugiere que la participacin de las mujeres aumenta en proporcin al nmero de desempleados en el hogar. De igual manera, la recesin provoc un aumento significativo de la participacin de los jvenes entre 12-19 aos. En este caso, la tasa de asistencia escolar est inversamente relacionada con la tasa de participacin. Entre 1991 y 1997 una menor tasa global de participacin de los grupos ms jvenes estuvo relacionada con su mayor asistencia escolar. Sin embargo, desde 1997 esta tendencia se revirti debido a que los ms jvenes han abandonado sus estudios para ofrecer su fuerza laboral en el mercado de trabajo y as compensar de alguna manera la prdida de ingreso de sus hogares. En efecto, la razn principal de la inasistencia escolar de la poblacin ha sido la falta de dinero en los hogares de los jvenes.

Las cifras de empleo urbano que se presentan en este captulo corresponden a las siete principales reas metropolitanas: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Pasto.

En conclusin, la evolucin de la participacin laboral en Colombia durante las ltimas dos dcadas se ha caracterizado por un aumento de las tasas de participacin femenina debido a cambios culturales y sociales; un incremento de la participacin femenina relacionado con la recesin econmica y un aumento de la participacin de los grupos ms jvenes de la poblacin como consecuencia tambin de la recesin.  /D GHPDQGD GH WUDEDMR 4XLpQ FRQWUDWD OD PDQR GH REUD" La demanda laboral est conformada por las empresas que contratan da a da trabajadores para producir bienes y servicios que venden en la economa. En la decisin de cuantos trabajadores contratar intervienen muchos determinantes, como el nivel de demanda por los bienes producidos, los salarios, el costo de los dems insumos como el capital y, por supuesto, el nivel de la tecnologa de las empresas. La demanda por trabajadores se deriva de la demanda por los bienes que producen las empresas. Por ello, a nivel agregado de la economa, la demanda laboral se relaciona con el ciclo del producto que discutimos en el captulo 1. En pocas de recesin, se contrae la demanda agregada, las empresas reducen su produccin y por ende, contratan menos trabajadores. Lo contrario ocurre en pocas de auge econmico. Dados los precios de los bienes finales y de los insumos, las empresas eligen la cantidad de producto que maximiza sus beneficios, que es en ltima instancia su objetivo principal. Las empresas aumentan su producto si el ingreso que les genera una unidad adicional es mayor a su costo. En el caso especifico del trabajo, las empresas contratarn ms empleados siempre y cuando el ingreso adicional que genera cada trabajador adicional exceda el salario que se le paga. De este modo, es posible advertir que la demanda laboral se comporta de manera inversa al salario. Un incremento en los salarios induce a que las empresas disminuyan su demanda por trabajadores mientras sucede lo contrario cuando se presenta una reduccin de los salarios. Otro factor determinante del comportamiento de la demanda laboral son los cambios tecnolgicos, entendidos como la introduccin de nuevos productos al mercado y de nuevas tcnicas de produccin. Cuando sucede un cambio tecnolgico la demanda por trabajadores se ve afectada por dos canales. El primero, es que los nuevos productos (por ejemplo los computadores) al ser sustitutos de otros ms antiguos en el mercado (por ejemplo las mquinas de escribir), causan una reduccin en la contratacin de los individuos que tengan las habilidades para trabajar con la tecnologa antigua. El segundo canal es que las empresas pueden adoptar nuevas tcnicas de produccin que involucran un aumento en el uso de capital y de trabajadores calificados, y una reduccin del empleo de trabajadores menos calificados. La complementariedad de la tecnologa con mano de obra ms calificada radica en que el avance en los procesos de tecnificacin requiere de trabajadores ms productivos. Por ejemplo, si una zapatera tiene diez empleados que cortan el cuero para cien pares de zapatos y tardan una semana en realizar esta labor, la adquisicin de una mquina puede implicar el relevo de los diez cortadores y la contratacin de un solo operador calificado para la mquina cortadora.



&RPSRUWDPLHQWR GH OD GHPDQGD ODERUDO HQ &RORPELD

En el transcurso de los ltimos veinte aos, la estructura sectorial del empleo no ha cambiado sustancialmente. Como se observa en el grfico 8-9, entre 1986 y 2003 los sectores que tuvieron una mayor participacin en el empleo fueron los servicios, el comercio y la industria manufacturera. A pesar que la industria manufacturera perdi participacin en el PIB durante este periodo, pas de 22.5% en 1986 a 14 % en 2003, su participacin en el empleo slo cay de 24% a 21%, lo que sugiere que el sector de manufacturas sigue siendo intensivo en mano de obra. Lo contrario ocurre en el sector de servicios donde a pesar del significativo incremento en la participacin del PIB, de 36% en 1986 a 48% en 2003, la participacin en el nmero de ocupados slo aument de 42% en 1986 a 44% en 2003.7 Esto ha sucedido porque el sector terciario es ms productivo e intensivo en capital y por lo tanto no requiere de tantos trabajadores para su expansin, con excepcin del subsector de servicios personales que representa actualmente alrededor del 10% del sector.8 A pesar que no existi un cambio significativo en el empleo entre los diferentes sectores de la economa, al interior de cada uno de ellos la demanda laboral se transform durante la dcada de los noventa. Con la apertura econmica las industrias colombianas introdujeron cambios tecnolgicos en su estructura productiva, facilitados por un mayor acceso al crdito y un menor costo de los bienes de capital Estos cambios se reflejaron en la implementacin de innovaciones tecnolgicas complementarias con mano de obra calificada, el uso intensivo de capital y el ahorro de mano de obra no calificada. Como se observa en el grfico 8-10, la participacin del empleo calificado (entendido como los ocupados con ms de 12 aos de escolaridad) en el empleo urbano aument considerablemente en la dcada de los noventa. En la dcada de los ochenta su participacin en promedio fue de 15%, en 1995 aument a 20% y a finales de 2000 se increment a 24%. Los ms recientes estudios sobre los determinantes de la demanda laboral indican que incrementos en el producto estn positivamente asociados con la contratacin de mano de obra, tal y como cabe esperar. Como vimos atrs, la elasticidad es el concepto apropiado para cuantificar el impacto de dicha relacin. La elasticidad de la demanda de mano de obra no calificada con respecto al producto es unitaria, lo que implica que un incremento de 1% en el producto est asociado a un incremento de 1% en la demanda de trabajo no calificado. En el caso del empleo calificado la elasticidad es mayor, cercana a 2. El factor de preocupacin entre los analistas es que dicha elasticidad ha cado recientemente, lo que implica que se requiere de una mayor expansin de la economa para generar el mismo nmero de puestos de trabajo que en el pasado. Esto ha sucedido por que las empresas han reemplazado capital por trabajo y por ello la mayor actividad econmica ahora no genera tantos empleos. Finalmente, la evidencia tambin corrobora la existencia de una relacin negativa entre la generacin de empleo y el comportamiento de los salarios reales. En este caso la elasticidad es -0.5, lo que indica que si los salarios aumentan en 1%, la demanda puede contraerse en 0.5%. Sin embargo, la respuesta de la demanda difiere para trabajadores calificados y no calificados. La elasticidad es un poco menor en el caso de los primeros lo cual indica que las empresas estn ms dispuestas a despedir trabajadores no calificados si los salarios aumentan.
En el sector de servicios se tienen en cuenta los siguientes subsectores transporte y comunicaciones, electricidad y agua, servicios financieros y servicios comunales.
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Para el clculo de servicios personales no se tom en cuenta el rubro de servicios del gobierno.

Estos resultados son importantes para el diseo de la poltica laboral, debido a que el nivel en que se fijen los salarios y los costos laborales por trabajador tiene implicaciones en la generacin de empleo y por lo tanto en el bienestar de la sociedad.  6DODULRV El salario es la remuneracin econmica del trabajo. El VDODULR QRPLQDO es la cantidad de dinero que reciben los trabajadores por hora, mes, o ao de trabajo. Por su parte, el VDODULR UHDO es la cantidad de bienes y servicios que puede comprar el trabajador con su salario nominal. Si los salarios nominales aumentan en la misma proporcin en la que se incrementan los precios de los bienes y servicios se mantiene constante el poder de compra de los trabajadores. Cuando los salarios nominales aumentan menos que los precios, el trabajador pierde capacidad de compra, lo que corresponde a una disminucin del salario real.  &yPR VH GHWHUPLQD HO QLYHO GHO VDODULR"

En principio, los salarios son resultado de la oferta y la demanda laboral. El salario de equilibrio es el que iguala la oferta con la demanda de mano de obra. Si los salarios se fijan por debajo de este nivel, habr un exceso de demanda lo que presiona los salarios al alza. Si los salarios son mayores al equilibrio, se produce un exceso de oferta y los salarios tendern a bajar. Lo curioso de este mercado es que debido a la regulacin laboral que impone mltiples restricciones sobre el nivel y ritmo de ajuste de los salarios- el equilibrio competitivo raramente se observa. A diferencia de muchos otros mercados en el mercado laboral se transa un bien la mano de obra- que tiene grandes problemas de informacin. Por ejemplo, las empresas tienen dificultad en conocer enteramente la productividad de sus trabajadores, debido a que depende no solo de caractersticas observables, como la educacin, sino tambin de habilidades no observables. Adicionalmente, la productividad del individuo es afectada por su esfuerzo y motivacin por el trabajo, lo cual no es fcil de controlar por parte de las empresas. Existe cierta evidencia segn la cual las empresas pagan un salario ms alto que el de equilibrio con el objetivo de estimular la eficiencia de sus trabajadores. Los llamados VDODULRV GH HILFLHQFLD buscan mejorar la alimentacin y productividad de los trabajadores. As se logra atraer a trabajadores de mejor calidad, que rotan menos y se esfuerzan ms. Lo ms usual es encontrar brechas salariales entre los individuos asociadas a diferencias en los niveles de calificacin. Por ejemplo, de acuerdo con el BID (2003), la educacin explica 35% de la desigualdad salarial en Amrica Latina. El gnero del trabajador tambin hace diferencia a la hora de fijar los salarios. Por ejemplo, en Colombia al principio de la dcada de los ochenta las mujeres ganaban casi 50% menos en promedio que los hombres mientras para el periodo entre 2000 y 2003 esta diferencia se contrajo a 37%. La evidencia ha encontrado que las mujeres tienen remuneraciones menores en comparacin a los hombres, dado un mismo nivel educativo. Baldin y Sarmiento (2003) demuestran que los hombres que completan la universidad tienen un aumento de 6% en su salario, frente a quienes no poseen este tipo de formacin mientras para las mujeres este incremento es slo de 4,5%. De la misma manera, los hombres con estudios secundarios

completos pueden observar un incremento en su salario de 1.5%, en tanto que en las mujeres es slo de 1.0%. Independientemente del nivel educativo y la profesin que ejerzan las mujeres, sus ingresos laborales son menores que los de los hombres. Esto indica que la segmentacin del mercado laboral por gnero an es persistente. Los trabajadores que ms invierten en educacin y capacitacin son ms productivos y el mercado laboral los recompensa con mayores salarios. Como se observa en el grfico 8-11, las personas con ms de 16 aos de educacin han tenido remuneraciones ms altas que otros trabajadores con menos aos de educacin durante las ltimas dos dcadas. Por ejemplo, entre el ao 2000 y 2003 un trabajador con 16 o ms aos de educacin ganaba un salario mensual promedio de $ 1.152.317 (pesos constantes de 1998) bastante ms que las personas con slo 11 aos de educacin, cuyo ingreso laboral promedio fue de slo $362.844 (pesos constantes de 1998). La brecha salarial es ms significativa si se hace la comparacin con las personas que no tienen educacin, cuyos ingresos fueron de apenas $160.278 (pesos constantes de 1998). El UHQGLPLHQWR GH OD HGXFDFLyQ se define como el incremento en el salario que genera cada ao adicional de educacin del trabajador. De esta manera, la desigualdad en las remuneraciones de los trabajadores que se atribuye a las diferencias en el nivel de educacin es resultado de cmo se distribuye la educacin entre los individuos y cmo la recompensa el mercado laboral. En efecto, entre ms lento sea el progreso del sistema educativo en cuanto a cobertura y calidad, las diferencias en los rendimientos sern ms acentuadas. En Colombia, un trabajador con estudios de secundaria gana, en promedio, 8.5% por cada ao de educacin posterior a la primaria. Es decir, el trabajador con secundaria completa gana, en promedio, un 50% ms que el que slo tiene escolaridad primaria. Los rendimientos de la educacin universitaria son aun mayores. De hecho, se estiman en 20% por ao, lo que implica que quien termina la universidad gana, en promedio, el doble de quien slo cuenta con educacin secundaria9. En Amrica Latina los rendimientos de la educacin terciaria frente a la secundaria aumentaron de manera drstica desde la dcada de los noventa y de manera contraria los rendimientos de la educacin secundaria disminuyeron frente a niveles educativos ms bajos. Esta tendencia no excluy a Colombia, como se observa en el grfico 8-12. Esta situacin no slo refleja una desigualdad de ingresos laborales entre los dos grupos sino que tambin incentiva a que los jvenes que estn en edad de cursar estudios secundarios y que no tienen opcin de ingresar a la universidad, se retiren de sus estudios y salgan a trabajar, pues no observan cual es el valor agregado en sus salarios al terminar la secundaria.  (O GHVHPSOHR Si el mercado de trabajo funciona competitivamente, los salarios se encargaran de equilibrar la oferta y la demanda de mano de obra, de manera que nadie que desee trabajar a ese salario se quede sin empleo. En este sentido, el desempleo - las personas que pertenecen a la PEA que no encuentran trabajo- implica una deficiencia en el funcionamiento del mercado de trabajo.

Ver BID (2003).

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El exceso de oferta de mano de obra en el mercado de trabajo puede surgir por muchos factores. Cuando los salarios son rgidos o inflexibles, los aumentos permanentes o transitorios en la participacin laboral, as como las cadas en la demanda de trabajo en virtud de la desaceleracin de la economa, se traduce en desempleo. Los cambios tecnolgicos tambin pueden explicar variaciones en la demanda de trabajo. La tasa de desempleo se define como el nmero de desocupados sobre la PEA. A finales de la dcada de los sesenta, La Misin de Empleo de la OIT para Colombia encontr que la tasa de desempleo urbana total era de 14% (12% para los hombres y 19% para las mujeres), nivel que fue considerado alto en su momento. El grfico 8-13 muestra la evolucin de la tasa de desempleo para las siete principales ciudades desde mediados de la dcada de los ochenta. Es posible apreciar que la evolucin de la tasa de desempleo presenta dos etapas. En la primera, disminuy de manera continua y sostenida de 13.8% en el primer trimestre de 1986 a 7.57% en el tercer trimestre de 1994. Por el contrario, en la segunda etapa, la tasa de desempleo aument de manera constante hasta alcanzar el mximo histrico de 20.52% en septiembre de 2000. Aunque lejos de estar en los niveles de mediados de la dcada de los noventa, se ha observado recientemente que la tasa de desempleo se ha moderado. A junio de 2004 su nivel se ubica en 15.63%. Al realizar una comparacin internacional de la tasa de desempleo en 2001, las cifras para Colombia son bastante superiores al promedio latinoamericano (9.2%) y a las tasas registradas en pases como Chile (9.7%) y Mxico (2.0%). La brecha es an ms acentuada al comparar con pases desarrollados como Estados Unidos y Japn, donde la tasa de desempleo para este periodo fue de 4.1% y 4.8%, respectivamente ( Ver grfico 8-14). El desempleo no se comporta de la misma manera entre distintos grupos de personas. En particular, se pueden apreciar diferencias por gnero y edad. Por gnero, es interesante observar que el desempleo afecta ms a las mujeres. Como se aprecia en el grfico 8-13, la tasa de desempleo femenina ha estado por encima de la de los hombres durante las ltimas dos dcadas. La recesin de 1999 acentu la brecha entre hombres y mujeres. En efecto, la tasa de desempleo para las mujeres alcanz su mximo de 24.7% (septiembre de 2000), mientras el correspondiente para los hombres fue de 17.75% (marzo 2001) Por edades, se observa en el grfico 8-15 que los ms jvenes, aquellos que estn entre 15 y 19 aos presentan tasas de desempleo mayores que los otros grupos de edad.  /D UHJXODFLyQ HQ HO PHUFDGR GH WUDEDMR  3RU TXp \ SDUD TXp VH UHJXOD HO PHUFDGR ODERUDO"

La regulacin laboral se define como el conjunto de UHJODV GH MXHJR del mercado de trabajo. Las reglas son de muy diversa ndole en trminos de propsito, origen y contenido. El punto de fondo es procurar una mayor equidad en la relacin entre empleado y empleador, por medio de restricciones a la jornada laboral, a las condiciones de despido, a los riesgos en el sitio de trabajo. Con frecuencia, la regulacin interviene en la fijacin de las remuneraciones, por medio de instrumentos como el salario mnimo o exigencias sobre el incremento salarial en ambientes inflacionarios. En realidad, el mercado laboral dista mucho de ser un mercado perfecto en el sentido de existir plena informacin y comportarse de manera competitiva. Precisamente, son las mltiples IDOODV GH PHUFDGR las que justifican la regulacin. En primer lugar, existe un

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problema de informacin ya que se desconoce la distribucin de las habilidades entre los individuos, lo cual dificulta el proceso de contratacin de las empresas ante la imposibilidad de conocer ex ante la destreza y el esfuerzo de cada uno de los individuos. Igualmente, los trabajadores no conocen bien las empresas en el momento de ser contratados. En segundo lugar, existen sectores en la economa en los cuales la estructura de mercado se asemeja a un PRQRSVRQLR. Esto es, hay pocas firmas demandando trabajo y muchos individuos ofreciendo su mano de obra. En este contexto, existen oportunidades para que las empresas paguen bajos salarios e impongan sus reglas de juego. Adicionalmente, la regulacin laboral se hace necesaria en la medida que ofrece formas de proteccin para la mayor parte de los trabajadores de bajos ingresos quienes carecen de mecanismos que compensen la prdida de sus ingresos causada por largos periodos de desempleo. En este sentido, la regulacin del mercado laboral es un instrumento de poltica importante para el Estado a travs del cual puede procurar por una distribucin del ingreso ms equitativa entre los individuos y salvaguardar los derechos fundamentales. A pesar que la legislacin laboral se requiere para que el funcionamiento del mercado de trabajo sea ms equitativo, su implementacin conlleva costos. Por ejemplo, los costos de despido pueden prevenir el aumento del desempleo pero simultneamente pueden causar que las empresas dejen de contratar nuevos trabajadores, lo cual reducira el nmero de ocupados. Las contribuciones que pagan las empresas para la seguridad social pueden mejorar el bienestar de los trabajadores pero tambin es un incentivo para que las empresas incumplan las leyes y salgan del sector formal. Por ello, la legislacin laboral es motivo de un intenso y permanente debate poltico. As como es cierto que la legislacin puede aumentar el bienestar de los trabajadores, tambin es cierto que las normas no siempre son una respuesta a las fallas del mercado sino resultado de presiones polticas. Con frecuencia, una inadecuada regulacin puede generar efectos contraproducentes, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como de la equidad. Lograr el equilibrio entre los beneficios y costos de la legislacin laboral no es una tarea fcil. Por ejemplo, una norma que busca favorecer a un grupo de trabajadores, en cuanto empleo y salarios, puede perjudicar simultneamente a otros grupos no cobijados por la ley. Para lograr este objetivo es necesario que los legisladores identifiquen con exactitud cul falla del mercado laboral van a resolver y cules son los instrumentos ms apropiados para hacerlo. De otro lado, la normatividad laboral debe ser flexible ante cambios en el entorno econmico o del funcionamiento del mercado de trabajo. Al igual que en Amrica Latina, la legislacin laboral colombiana en materia de proteccin y estabilidad del empleo ha procurado restringir el despido de los trabajadores, incrementar los ingresos laborales, mejorar las condiciones del trabajador e impedir la rotacin laboral excesiva.  ,QVWUXPHQWRV GH OD OHJLVODFLyQ ODERUDO  6DODULR 0tQLPR

Su principal objetivo es garantizar un nivel de vida mnimo a los empleados. En Colombia, la ley define el salario mnimo como aquel que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y

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cultural10. Es un mecanismo a travs del cual el Estado busca asegurar los ingresos laborales de los trabajadores menos productivos, quienes en su mayora son los menos calificados y los ms pobres. Adicionalmente, cuando las empresas tienen poder de negociacin sobre los salarios porque son pocas en relacin al nmero de trabajadores, el salario mnimo puede proteger los ingresos laborales de los empleados. La implementacin de una legislacin que garantice un salario mnimo afecta la distribucin de los ingresos laborales de los trabajadores, especialmente cuando las condiciones de mercado implicaran una remuneracin menor. Sin embargo, pese a la intencin de mejorar la distribucin del ingreso y reducir los niveles de pobreza, el efecto final puede ser ambiguo. Si el salario mnimo se fija en un nivel muy alto habr un exceso de oferta de trabajo. En este caso, los trabajadores que no encuentren empleo en el sector formal se desplazan al sector informal donde no se cumplen las normas- en bsqueda de una ocupacin. El aumento de la oferta laboral en el sector informal genera un descenso en los salarios de los trabajadores de este sector, que se convierten en perdedores frente a la medida. Por lo tanto, al analizar el efecto de este tipo de medidas es necesario tener en cuenta sus efectos indirectos, que en muchos casos operan a travs de conductos que no son evidentes. En Amrica Latina, las mayores tasas de incumplimiento del salario mnimo, medidas como el porcentaje de los trabajadores entre 26 y 40 aos que trabajan ms de 30 horas semanales y reciben menos de este salario, se encuentran en Nicaragua (35,58%), Colombia (26,90%) y Per (23,%)11. Las tasas de incumplimiento aumentan con el menor grado de escolaridad de los trabajadores, hecho que es paradjico pues el salario mnimo es una medida dirigida precisamente a la proteccin de los ingresos de los menos favorecidos. Si la legislacin del salario mnimo pretende cumplir su objetivo de proteger los ingresos de los trabajadores ms pobres no debe generar un efecto negativo en la demanda de empleo total. Esto implica que su nivel no debe ser demasiado alto. Adems, el grado de formalizacin de la economa y los mecanismos que tenga el Estado para vigilar su cumplimiento es fundamental. El nivel razonable de salario mnimo debe ser resultado de la concertacin, para buscar un punto en el cual los beneficios para la sociedad sean mayores a los costos que impone la medida12. Estudios recientes han encontrado en algunos pases latinoamericanos, entre ellos Brasil, Colombia y Mxico, como el salario mnimo es una referencia para la fijacin de los salarios del sector informal. Esto es denominado el HIHFWR IDURO. Es decir, si es efectivo tener un piso salarial en el sector informal se elevarn los salarios de quienes ganan alrededor del mnimo pero al costo de reducir las posibilidades de empleo de estos trabajadores. Por ejemplo, en Brasil el porcentaje de trabajadores que ganan exactamente el salario mnimo es mayor en el sector informal. Los salarios se fijan en mltiplos del salario mnimo, y as ste acta como una unidad de cuenta. (Neri, Gonzaga y Camargo, 2001). En el caso particular de Colombia, cuando aumenta en 10% el salario mnimo en el primer ao pierden el empleo 3,5% de los asalariados sin contrato, que ganan menos de 0,9 salarios mnimo, y 2,5% de quienes ganan alrededor del mnimo.13 La imposicin del salario mnimo se justifica en gran parte en que es un instrumento que asegura los ingresos laborales de las personas de ms bajos recursos. En la mayora de pases en desarrollo, los salarios son la principal fuente de ingreso de las personas pobres a
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Articulo 145 del Cdigo sustantivo de Trabajo. BID (2003). 12 Se sigue esta discusin del BID 1998.
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BID (2003)

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diferencia de los pases industrializados donde los pobres pueden beneficiarse de otros mecanismos de proteccin social que tiene el Estado. De esta manera, el salario mnimo sera ms efectivo en reducir la pobreza en las economas en desarrollo. Sin embargo, en la evidencia emprica no hay consenso del impacto del salario mnimo en la pobreza. Lustig y McLeod (1997) demostraron que los aumentos en el salario mnimo estn asociados a reducciones en los niveles de pobreza, relacin que se mantiene tanto si la economa esta creciendo como contrayndose, si la poblacin es urbana o rural, o si se trata de Amrica Latina u otras regiones. En contraste, Morely (1992) encuentra que la pobreza disminuye con un aumento del salario mnimo solo en pocas de auge, mientras De Janvry y Sadolet (1996) encuentran que este efecto puede observarse en pocas de recesin. La ley del salario mnimo fue introducida en Colombia en 1955. Desde entonces, esta legislacin ha cambiado considerablemente. En algunos aos se diferenci para las zonas rurales y urbanas, e incluso segn el tamao de las empresas. En 1984 se unific como un salario mnimo nacional. La normatividad del salario mnimo est consagrada en la Constitucin Poltica de 1991.En efecto, el artculo 53 lo consagra como uno de los principios mnimos fundamentales de la ley laboral colombiana OD UHPXQHUDFLyQ PtQLPD YLWDO \ PyYLO SURSRUFLRQDO D OD FDQWLGDG \ FDOLGDG GH WUDEDMR. Adicionalmente, el artculo 56 reglamenta la creacin de una Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales, para la cual, segn la ley 278 de 1996, tiene como funcin ILMDU GH PDQHUD FRQFHUWDGD HO VDODULR PtQLPR GH FDUiFWHU JHQHUDO WHQLHQGR HQ FXHQWD TXH VH GHEH JDUDQWL]DU XQD FDOLGDG GH YLGD GLJQD SDUD HO WUDEDMDGRU \ VX IDPLOLD Esta Comisin est conformada por representantes del gobierno, de las empresas y los sindicatos. Cada fin de ao llevan a cabo una mesa de concertacin en la que discuten cual debe ser el nivel del salario mnimo para el ao siguiente. En la concertacin se tienen en cuenta criterios como la meta de inflacin esperada, el crecimiento de la productividad, la contribucin del salario al ingreso nacional y el incremento real del PIB del ao inmediatamente anterior. Los estudios han encontrado un efecto negativo del salario mnimo sobre el empleo en Colombia. Por ejemplo, Bell (1997) encontr que un aumento de 1% en el salario mnimo real disminuye entre 0,2% y 1,22% el empleo no calificado. En la misma lnea, Maloney y Nez (2001) afirman que un aumento de 1% en el salario mnimo contrae el empleo total en 0,15%, al tiempo que demuestran que los efectos sobre el empleo no son iguales para todos los trabajadores. Por un lado, el salario mnimo aumenta los ingresos laborales individuales pero por otro, su impacto negativo en el empleo es mayor para los sectores ms vulnerables. Angel-Urdinola y Wodon (2003) calcularon que los efectos por prdida de empleo son mayores a las ganancias en los salarios, por lo cual existira un efecto negativo sobre el bienestar del conjunto de la poblacin. Dado este efecto redistributivo, es importante observar cul es la cobertura del salario mnimo y constatar si est siendo dirigido a las personas de ms bajos recursos. Al interior del grupo de personas que trabajan entre 30 y 50 horas por semana, el 16,7% gana menos de un salario mnimo y slo el 7,2% devenga exactamente el salario mnimo. Los hogares pobres tienen una baja proporcin de individuos que ganan alrededor del mnimo. El 82,9% de los jefes de hogar gana menos que un salario mnimo y el 66,5% trabaja en el sector informal.14 Estas cifras revelan entonces que en el caso colombiano el salario mnimo no es un instrumento bien focalizado hacia los estratos de la poblacin de ms bajos recursos, y que por lo tanto no cumple sus objetivos fundamentales de equidad y sustento a los trabajadores ms pobres.

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Cifras calculadas por Arango y Pachn (2004) empleando datos de la Encuesta nacional de Hogares de 1984-2001.

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 %HQHILFLRV REOLJDWRULRV Las leyes que determinan los beneficios obligatorios reglamentan la seguridad social de los trabajadores salud, pensiones, maternidad-, el pago de horas extras, turnos nocturnos, das feriados, vacaciones, entre otros aspectos. Generalmente, este tipo de normas exige algn tipo de transferencia del empleador al trabajador, unas veces directa y otras indirectamente a travs de entidades que prestan servicios de aseguramiento social. Segun Djankov (2003), los pases menos desarrollados otorgan ms beneficios obligatorios que los pases industrializados. Como se observa en el grfico 8-16, el nmero de leyes que protegen al trabajador es mayor en Asia del Este que en los pases desarrollados angloparlantes y en Europa continental. En Amrica Latina, Colombia junto a Brasil, Bolivia, Venezuela y Panam, registran los niveles ms altos de proteccin al trabajador. Vale la pena anotar que este ndice slo seala el nmero de leyes que un pas tiene para regular los beneficios obligatorios, pero no mide su grado de cumplimiento.15 En Amrica Latina el exceso de beneficios obligatorios ha llevado a que las empresas y los trabajadores evadan las leyes e ingresen al sector informal. Por un lado, las empresas observan que las contribuciones que realizan para los beneficios de los trabajadores no aumentan su productividad. Por ello, no tienen incentivos a realizar tales aportes, formalizar la contratacin de sus trabajadores y aumentar el empleo. De otro lado, la evidencia sugiere que el pago de beneficios obligatorios se ha traducido en salarios ms bajos a los trabajadores y en una menor tasa de empleo. Heckman y Pags (2004) estiman que por la va de menores salarios un trabajador tpico en Amrica Latina puede llegar a pagar entre 50% y 90% de los costos laborales no salariales, como las prestaciones obligatorias y las contribuciones de seguridad social. Esta situacin ha generado que los trabajadores decidan realizar acuerdos con los empleadores en los cuales no pagan los aportes pero reciben un salario efectivo mayor, siendo ms evidente en el caso de los trabajadores ms pobres, quienes prefieren tener ms ingresos para su consumo presente que un seguro de pensiones y salud a futuro. Hay que resaltar que esta es la razn por la cual en Amrica Latina se observa que la mayora de las personas de ms bajos recursos se emplea en establecimientos de tipo informal y tienen la menor tasa cobertura de seguridad social. En Colombia, las prestaciones sociales personales (como primas y vacaciones), las contribuciones a la seguridad social (salud y pensiones) y los impuestos a la nmina destinados a la financiacin del entrenamiento y capacitacin, atencin a la niez SENA y subsidios a las familias conforman los beneficios obligatorios que reciben los trabajadores. En el cuadro 8-4 se resumen los costos laborales no salariales. Antes de la ley 50 de 1990 los pagos por salud y pensiones equivalan al 13,5% del salario. De este porcentaje, 4,5 puntos eran pagados por los trabajadores. Estas contribuciones aumentaron considerablemente con la reforma a la seguridad social en 1993. La contribucin a salud aument de 7% (vigente hasta 1994) a 12% del salario bsico en 1995, de la cual un tercio es aportado por el empleador. De la misma manera, el aporte a las pensiones aument de 8% a 13,5% (14,5% para trabajadores que ganan ms de cuatro salarios mnimos). De esta cotizacin el 10% deba ser pagada por el empleador, a diferencia de 4,3% que antes aportaba. Pero, este aumento de las contribuciones no se detuvo en esta reforma. La reciente reforma pensional, Ley 797 de 2003, increment de nuevo las cotizaciones en dos puntos adicionales (un punto para cada ao 2004 y 2005) de los
En este ndice se tiene en cuenta el nmero mximo de horas laborables, horas extras, turnos nocturnos, feriados, horas de trabajo, licencia por maternidad otro tipo de licencias y das de vacaciones. Excluye las contribuciones a la seguridad social
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cuales las empresas estn obligadas a pagar el 75%. Esta medida se reflej en un aumento de los costos no salariales (Ver grfico 8-17). Desde 1989, los impuestos a la nmina han sido destinados al Servicio Nacional de Aprendizaje (con una tasa de 2%), al Instituto de Bienestar Familiar (tasa de 3%) y a las Cajas de Compensacin Familia (tasa de 4%). La reforma laboral de 2002, en aras de reducir los costos laborales para el empleador, introdujo la excepcin del pago de estas contribuciones parafiscales en el caso de ciertos nuevos trabajadores con un tope de 10% sobre los aportes ordinarios de la empresa. Las vacaciones (15 das hbiles) y las primas (un mes de sueldo al ao) han permanecido sin mayores cambios durante los ltimos veinte aos. En conclusin, como se observa en el grfico 8-17, los costos laborales no salariales son una carga bastante significativa en la contratacin de empleados, pues representan alrededor de 50% del salario. Aunque la reforma laboral de 1990 redujo los costos de despido y las cesantas, los costos laborales diferentes al salario han aumentado significativamente debido a las mayores contribuciones de seguridad social.  /RV FRVWRV GH GHVSLGR Las leyes que regulan la terminacin del contrato laboral entre la empresa y el empleado propenden por la estabilidad del empleo de los trabajadores y el aseguramiento de su ingreso en caso de perder el empleo. Las medidas en este caso pueden incluir un pago en dinero cuando el trabajador es despedido sin una clara justificacin o un pago adicional al salario al cual el trabajador puede recurrir en caso de quedar cesante, algo que en nuestro medio se denomina FHVDQWtD. Al comparar los costos de despido se observa que los pases en desarrollo tienen costos de despido ms altos. Al parecer, la ausencia de mercados de capitales desarrollados y seguros de desempleo en los pases en desarrollo ha incentivado a que se utilicen los costos de despido como el nico mecanismo para proteger al trabajador en periodos de desempleo. De hecho, Amrica Latina es la regin en el mundo que protege ms la estabilidad en el empleo. Como se observa en el grfico 8-18, en el ao 1999 los costos de despido medidos en salarios mnimos, eran bastante mayores en Amrica Latina que en los pases industrializados. A pesar que los pases latinoamericanos implementaron reformas a principios de los noventa dirigidas a reducir este tipo de costos, los resultados evidencian que no fueron del todo efectivas. Como se observa en la grfico 8-18, fueron pocos los pases que tuvieron reducciones sustanciales, entre los cuales se encontraron Nicaragua, Venezuela, Panam y Per. En el caso particular de Colombia, la reforma laboral de 1990 logr reducir de 6 a 3,5 salarios mnimos los costos de despido, nivel que est ligeramente por encima del costo promedio latinoamericano. El alto grado de rigidez en las leyes laborales relacionadas con la estabilidad en el empleo afecta las decisiones de las empresas sobre la contratacin de empleados. En pocas de recesin econmica las empresas despedirn menos empleados para evitar los altos costos del despido. Sin embargo, durante los periodos de auge las empresas contratarn menos empleados. Por ello, este tipo de medidas perjudican a quienes estn desempleados y buscan trabajo, ya que la probabilidad que consigan empleo se reduce y el tiempo que duran desocupados aumenta. En efecto, la evidencia emprica para Amrica Latina ha sealado que

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este tipo de legislacin laboral perjudica a los trabajadores ms jvenes y a las mujeres menos educadas, mientras favorece a los hombres y a los trabajadores de mayor edad16. En Colombia hasta 1990 las cesantas fueron el costo extrasalarial ms alto e incierto, pues dependan de la antigedad del trabajador, de los aumentos salariales y de la frecuencia de los retiros que podan hacer los trabajadores de sus cesantas (permitidos para adquisicin o mejoras de vivienda). El pago de cesantas equivala, al momento de retiro del trabajador, a un mes del ltimo salario nominal por ao trabajado, menos todos los retiros nominales efectuados. Esta forma de clculo en la prctica recibi el nombre de GREOH UHWURDFWLYLGDG La reforma de 1990 elimin este mtodo de clculo y lo reemplaz por la obligacin para las empresas de depositar una contribucin equivalente a un mes de salario al ao (9,3% del salario bsico) en una cuenta individual del trabajador en los denominados Fondos de Cesantas. Esa misma ley introdujo la figura del VDODULR LQWHJUDO que exime el pago de cesantas a cambio de un salario ms alto. Esta forma de pago slo es utilizable por trabajadores con remuneraciones superiores a 10 salarios mnimos (Ver cuadro 8-4). Adicionalmente, se eliminaron las restricciones al uso de contratos temporales con la condicin que las empresas cumplan con el pago de todos los beneficios para este tipo de trabajadores. De otra parte, hasta 1990 los trabajadores con ms de 10 aos de permanencia tenan el derecho de reintegro a la empresa si demostraban que su despido no haba sido por justa causa. Adems, las empresas tenan la obligacin de pagar las pensiones de los trabajadores despedidos con ms de 10 aos de antigedad. Estas normas aumentaban de manera drstica los costos de despido. La ley 50 de 1990 aboli estas dos ltimas normas a cambio de incrementar los costos de indemnizacin para los trabajadores con ms de 10 aos de antigedad. En efecto, la reforma increment los costos de indemnizacin para estos trabajadores de 30 a 40 das de salario por ao trabajado despus del segundo ao mientras para el primero la indemnizacin permaneci en 45 das de salario (Ver grfico 8-19). En esta misma direccin, la reforma laboral de 2002 redujo los costos por despido sin justa causa para todos los trabajadores e introdujo un tratamiento diferencial, menores indemnizaciones para los trabajadores con remuneraciones mayores a 10 salarios mnimos (grupo de ingresos altos). Bajo esta nueva legislacin, los trabajadores tienen derecho a 30 das de salario (20 para los de ingresos altos) para el primer ao de trabajo, en lugar de 45 das establecidos por el rgimen anterior. Luego, por cada ao adicional de trabajo los trabajadores tienen derecho a 20 das de salario (15 para los de ingresos altos), en contraste de la anterior legislacin que determinaba 15 das entre los aos 1 y 5, 20 das entre los aos 5 y 10, y 40 das a partir de ao 10. El grfico 8-19 ilustra los cambios introducidos por esta ltima reforma en los costos de indemnizacin.  ,QIRUPDOLGDG El sector informal est conformado por las actividades de produccin y distribucin que no son registradas oficialmente, es decir, aquellas que se realizan al margen de la regulacin estatal, sin incluir las actividades ilegales como la venta de drogas. Su importancia es evidente en nuestro pas al observar que representa alrededor de 39% del PIB y emplea a ms de la mitad de la poblacin ocupada17. El sector informal se caracteriza por ser bastante heterogneo pues incluye actividades tan dismiles como las ventas ambulantes, la
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17

Schneider, F (2002)

Ver Pags y Saavedra (2002).

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construccin de edificaciones sin licencias y las empresas pequeas que no pagan impuestos ni seguridad social a sus empleados. El DANE define como HPSOHDGRV LQIRUPDOHV a las personas que trabajan como ayudantes familiares no remunerados, trabajadores del servicio domstico, trabajadores cuenta propia diferentes de profesionales y tcnicos independientes, y asalariados o patrones vinculados a empresas de hasta 10 empleados18. Estas empresas se caracterizan por ser en su mayora de propiedad familiar, tener una escala de produccin pequea, ser intensivas en mano de obra, y operar en mercados competitivos y no regulados. Algunos analistas consideran que el sector informal surge como respuesta a la falta de generacin de empleo en el sector formal o moderno. Bajo esta perspectiva, su comportamiento es anticclico. Ante cadas de la demanda agregada, los trabajadores desempleados del sector formal, que han perdido sus empleos o no han encontrado un puesto de trabajo, se ocupan en actividades informales. El sector informal es en buena parte consecuencia de una desmedida regulacin econmica. Cuando las normas son excesivamente costosas, el incumplimiento de la ley es una forma de incrementar la competitividad de las empresas. La tasa de informalidad, medida como el porcentaje de informales sobre el total de ocupados, ha aumentado considerablemente durante la ltima dcada. Como se observa en el grfico 820, esta cifra pas de 54% en 1992 a 62.2%, es decir, actualmente ms de la mitad de la poblacin ocupada tiene un puesto de trabajo que no cumple con las condiciones de calidad propias del sector formal, como por ejemplo la seguridad social.19 En efecto, para el ao 2002 el 68.33% de los ocupados informales estaban afiliados al servicio de salud mientras que este porcentaje era de 92.5% en los ocupados formales. De la misma manera, para el mismo ao slo el 14.9% de ocupados informales aportaba a pensiones frente a un 74.17% de ocupados formales.20 En 1984 la tasa de informalidad femenina era 5.6 puntos superior que la masculina: 57.8% contra 52.2%.21 Sin embargo, como se observa en el grfico 8-20 entre 1992 y 2002, este diferencial disminuy. Durante este periodo la participacin de las mujeres ocupadas en el total del empleo informal fue en promedio de 58% mientras la de los hombres fue de 56%. Esta reciente tendencia puede ser consecuencia de la mayor insercin de la mujer en el empleo formal dado el aumento de su nivel educativo. Al analizar la informalidad por grupos de edad, varios estudios en Colombia han corroborado la hiptesis del ciclo de vida laboral, segn la cual los jvenes, en particular, los ms pobres, ingresan inicialmente al sector informal, donde adquieren experiencia para luego trasladarse al sector formal y una vez han acumulado un pequeo capital regresan a sector informal en calidad de patronos ya que tienen la iniciativa de formar empresas pequeas. Al observar las cifras para el 2002, se evidencian altas tasas de informalidad hasta los 19 aos de edad, punto a partir del cual stas caen de manera acelerada. En efecto, la tasa de informalidad se reduce de 76% para el grupo entre 15 y 19 aos de edad a 56% para el de 30-39 aos edad.
Esta definicin del sector informal es la empleada por la OIT y PREALC. Algunos estudios limitan el nmero de trabajadores en las empresas hasta 5, lo cual hace que el porcentaje de participacin del empleo informal se reduzca en cinco puntos porcentuales. No obstante, este hecho no influye en el cambio de tendencias.
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18

Desde 1984 cada dos aos en el mes de junio, el DANE recolecta la informacin sobre informalidad incluyendo en las encuestas de hogares un mdulo especial sobre el tema. 20 Cifras calculadas por Fedesarrollo (2004) con la Encuesta Continua de Hogares 21 Cifras tomadas del estudio de Ramrez (2002)

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Igualmente, para grupos de edades mayores de 50 aos en adelante se observa un aumento en las tasas de informalidad, hasta alcanzar un nivel mayor de 85% para los mayores de 60 aos. En 2002 en las siete reas metropolitanas, por nivel educativo los ocupados que ms participaban en el sector informal eran quienes tenan educacin primaria (47.9%) y secundaria (29.4%). Cabe resaltar que el porcentaje considerable de bachilleres empleados en el sector informal es un sntoma de que la preparacin de estos trabajadores no se acopla a la demanda laboral de las empresas formales. Este hecho es preocupante en la medida que estas personas han invertido al menos en seis aos de educacin que al parecer no son compensados en los salarios que reciben en el sector formal. En este sentido, las polticas que orienten ms la capacitacin hacia las exigencias de la demanda laboral del sector formal sern apropiadas para disminuir la informalidad. Por posicin ocupacional, los sectores informales ms representativos son los trabajadores cuenta propia y los obreros o empleados particulares mientras los que menos participan son los empleados domsticos y los patrones o empleadores. Como se observa en el grfico 8-21, a partir de la recesin econmica de 1999, los trabajadores cuenta propia han aumentado en relacin a los obreros. Esto pone en evidencia un deterioro ms pronunciado de la calidad del empleo, ya que la mayora de los trabajadores cuenta propia son vendedores ambulantes y tenderos. Adicionalmente, esta tendencia coincide con el aumento de la participacin del comercio y la disminucin de la industria en las actividades informales, las empresas manufactureras han reducido la contratacin de asalariados informales. Otro aspecto que vale la pena resaltar es la brecha salarial que existe entre el sector informal y formal. Como se observa en el cuadro 8-5, por niveles educativos los ingresos laborales en trminos reales son mucho mayores en el sector formal. A medida que el trabajador es ms calificado el diferencial salarial es mayor. Por ejemplo, para el ao 2002 un trabajador con educacin primaria completa ganaba 298.273 pesos (a precios de 1998) en el sector formal mientras que si estuviera en el sector informal su remuneracin slo era de 166.454 pesos (precios de 1998). Esta diferencia es an ms acentuada si se hace la comparacin con un trabajador que tiene educacin universitaria. Para el mismo ao en el sector formal este trabajador ganara 921.214 pesos (a precios de 1998) mientras en el informal su ingreso disminuira a 570.572 (pesos a precios de 1998). En este punto es necesario resaltar que los salarios de los empleados informales presentan un comportamiento procclico, es decir, aumentan durante la expansin econmica mientras disminuyen en las recesiones. En efecto, para el periodo entre 1992 y 1994, cuando se iniciaba la fase de expansin econmica, el ingreso per cpita de los ocupados informales creci de forma acelerada, y a partir de 1996 cuando la economa empez la recesin ms severa de la historia, se redujo de manera drstica hasta alcanzar tasas negativas.(Ramrez, 2002) La expansin del sector informal es un problema para la economa ya que representa una prdida de recursos que podran ser utilizados de manera ms productiva en el sector formal as como una prdida de recursos para el Estado ( en cuanto se dejan de percibir menos contribuciones tributarias). La flexibilizacin de la regulacin laboral en particular puede ser una medida que contrarreste el aumento del empleo informal. As mismo, los programas de capacitacin y educacin dirigidos a preparar a los trabajadores en funcin de las exigencias de la demanda de las empresas pueden contribuir a incrementar la productividad laboral posibilitando que ms trabajadores accedan a ms trabajos formales y por ende de mejor calidad.

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22


       !" "#$   %& &(') ! '* !!+ , ,.POBLACIN TOTAL 43.951.000

Poblacin en Edad de trabajar 33.548.000

Poblacin que no tiene edad para trabajar 10.403.000

Poblacin Econmicamente Activa (PEA) 20.256.000

Poblacin Econmicamente Inactiva (PEI) 13.292.000

Ocupados 17.654.00

Desocupados 2.602.000

Fuente: DANE

&XDGUR  7DVDV GH FUHFLPLHQWR SREODFLRQDO QDWDOLGDG \ PRUWDOLGDG

/.0213054.6 7(8 6 7(9 :;9 6(<2= > ? 6A@B3> <36(< 7.9 0(C D /.0213054.6 <30A= 0(C 9 4.0E4 /.0213054.6 : > 8 = 0(C 9 4.0E4
Fuente: DANE

1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2,82 2,36 2,28 2,14 1,99 1,95 1,87 1,68 1,52

4,10

3,47

3,26

2,99

2,78

2,70

2,45

2,23

2,06

1,00

0,88

0,77

0,67

0,64

0,64

0,58

0,55

0,54

&XDGUR  3DUWLFLSDFLyQ GH OD 3($ SRU QLYHO HGXFDWLYR HQ HO WRWDO GH OD RIHUWD ODERUDO

FHG I S T GU V  O T GO JKMLNOPN G QRI G I N QWU S XJY O

3,1% 2,2% 1,9% 1,8% 1,5% 16,4% 13,8% 10,5% 8,6% 6,9%

ST G U OVT G O Q U SXJY O N W

20,4% 19,6% 18,3% 15,3% 14,0%

F  J NPL I  K OVT G O G I N QWU S X JY O

29,5% 29,4% 27,8% 24,7% 19,8%

F  J NPL I  K OVT G O N QWU S X JY O

18,1% 19,9% 23,6% 27,3% 29,1%

F LMSJ T G Q T G I N QWU S X JY O

7,3% 6,8% 7,8% 9,8% 12,4%

F LMSJ T G Q T Q U SXJY O N W
8,4% 10,6% 12,0% 14,3% 17,7%

Mar-86 Mar-90 Mar-94 Mar-98 Mar-04

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

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Z\[].^_ `ba.c dZH`e.f ` ebg ] h `_ ]g i3ebj `e] g ] _k ]g i3e

Tasa Nominal Doble Retroactividad

v|2}E(xA A}

Z `j.f)_ ]3f ` e!l i3m `_ nR]bo.i3pq(r H l i(m `_ nR]R^iRs(r(r.sutt vw xEyz {3z wx3|A}~{EwxV3|3xE|2 z {3z w3}}E( 3 z w (E* Ey(w |A}{EwxVE|(xE|A z {(z w(}}33 3 z w  (E) 2y.w |A} |3xWE2 {Ew.R. |A w(} z x2 |2 ( |E;Ew 3 |A} {Ew.;( |A w(} z xA |2 3 |E;Ew 3 |A}
9,3 4,2 9,3 ... ... ... 9,3 ... 9,3 ... ... ... 9,3 ...

Vacaciones (15 das al ao) Primas (1/2 meses al ao)

w3}VE|(xE|2 z {3z w3}

6,7 8,9

4,1 8,9

4,1 ...

4,1 8,9

4,1 8,9

4,1 ...

4,1 8,9

Pensiones (pagado por el trabajador) Salud (pagado por el trabajador)

vw xA z (E{(z w xE|2}P P |2 ( z y.2yV w.{3z 3

6,5 (2.2) 7,0 (2.3) 9,0 51,6 51,6 0,0

13,5 (3.4) 12,0 (4.0) 9,0 56,8 56,8 0,0

14,5 (4.4) 12,0 (4.0) 9,0 39,6 39,6 0,0

13,5 (3.4) 12,0 (4.0) 9,0 56,8 56,8 0,0

15,5 (3.9) 12,0 (4.0) 9,0 58,8 58,8 0,0

16,5 (5.0) 12,0 (4.0) 9,0 41,6 41,6 0,0

15,5 (3.9) 12,0 (4.0) 9,0 58,8 58,8 0,0

vw xA z (E{(z w xE|2}33 A z }E{E3 |A}

Total pagado por la firma Total pagado por el trabajador
** Proyecciones de la reforma para el ao 2005

w3 (

bH u ) H5*H*H \5 M\* HM \M\\\H H* H5 H P\ u\  H

Ninguno Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Superior incompleta Superior completa
** Diferencia significativa al 95% Fuente: ECH-Dane; clculos propios

5H  5     
80.425 143.766 169.405 166.454 205.518 286.378 570.572 108.809 258.490 298.273 292.664 375.887 416.283 921.214

**

** ** ** ** ** **

 *  WH) H )  M  !)M M    M 

Chile Mxico Colombia Alemania Reino Unido Estados Unidos Japn China 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

Fuente: World Developmente indicators.Worl Bank (2003)

24
*UiILFR  3REODFLyQ (FRQRPLFDPHQWH $FWLYD 3RU *pQHUR  7ULPHVWUDO  $UHDV 0HWURSROLWDQDV 
8000000 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000

Mar-00

Mar-98

Mar-96

Mar-94

Mar-92

Mar-90

Mar-88

Fuente: Encuestas Nacional de Hogares (ENH) y Continua de Hogares (ECH) del DANE. Procesadas por la Direccin de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeacin (DDS-DNP).

*UiILFR  (WDSDV GH OD WUDQVLFLyQ GHPRJUiILFD

Tasa de crecimiento Por cien habitantes

Mar-86

Hombres

Mujeres

Total

MH

MH

MP

Fase 1

Fase 2

Fase 3

Fase 4

25
*UiILFR  3LUiPLGHV SREODFLRQDOHV SDUD &RORPELD $xRV \ 

Fuente: CEPAL

*UiILFR 
7DVD *OREDO GH 3DUWLFLSDFLyQ Trimestral, 7 areas metropolitanas
80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 Mar-86 Mar-88 Mar-90 Mar-92 Mar-94 Mar-96 Mar-98 Mar-00 Mar-02 Mar-04
Total HOMBRE MUJER

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

26

*UiILFR 

3DUWLFLSDFLyQ /DERUDO )HPHQLQD $PpULFD /DWLQD

Promedio 90-91-92 Promedio 95-96-97

60 50 40 30 20 10 0
Venezuela Per Argentina Ecuador Colombia Mxico
Mar-03 Mar-04

Fuente: Santamara y Rojas (2003)

*UiILFR  3DUWLFLSDFLyQ GH OD 2IHUWD /DERUDO &DOLILFDGD \ 1R &DOLILFDGD HQ HO 7RWDO GH OD 2IHUWD /DERUDO 8UEDQD  DUHDV PHWURSROLWDQDV 
0,75 0,65 0,55 0,45 0,35 0,25
Mar-86 Mar-87 Mar-88 Mar-89 Mar-90 Mar-91 Mar-92 Mar-93 Mar-94 Mar-95 Mar-96 Mar-97 Mar-98 Mar-99 Mar-00 Mar-01 Mar-02

Bolivia

Calificada

No calificada

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP 1/ La oferta laboral calificada se define como todos los individuos que pertenecen a la PEA y tienen ms de 12 aos de escolaridad.

Brasil

Chile

27

*UiILFR  7DVD *OREDO GH 3DUWLFLSDFLyQ VHJ~Q 1LYHO (GXFDWLYR Trimestral, 7 areas metropolitanas
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sin Primaria educacin incompleta Primaria Secundaria Secundaria Superior completa incompleta completa incompleta Superior completa Mar-86 Mar-90 Mar-94 Mar-98 Mar-04

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

*UiILFR  (VWUXFWXUD GHO HPSOHR SRU 6HFWRUHV  DUHDV PHWURSROLWDQDV

Resto

2003
Construccion

1990 1986

Servicios

Comercio

Industria

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

28

*UiILFR 
3DUWLFLSDFLyQ GHO HPSOHR FDOLILFDGR HQ HO WRWDO GHO HPSOHR XUEDQR   DUHDV PHWURSROLWDQDV

0,3

0,25

0,2

0,15

0,1
M 0 -8 ar M 2 -8 ar M 4 -8 ar M 6 -8 ar M 8 -8 ar M 0 -9 ar M 2 -9 ar M 4 -9 ar M 6 -9 ar M 8 -9 ar M 0 -0 ar

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP 1/ El empleo calificado se define como el nmero de ocupados que tienen ms de doce aos de escolaridad.

*UiILFR  ,QJUHVRV /DERUDOHV 3URPHGLR VHJ~Q $xRV GH (GXFDFLyQ Miles de pesos de 1998 Trimestral, urbano

1.600 1.400

Miles de pesos, 1998

1.200 1.000 800 600 400 200 0

-8 0 -8 4 -8 8 -9 4 -9 6 -8 2 -8 6 -9 0 -9 8 -0 0 -9 2 ar ar ar ar -0 2 M ar ar ar ar ar ar ar ar ar -0 4 M

0 Aos

1-5 Aos

6-10 Aos

11 Aos

12-15 Aos

16+ Aos

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

29

*UiILFR  5HQGLPLHQWRV GH OD HGXFDFLyQ HQ &RORPELD

2 1,0 % 19 ,0 % 17 ,0 % 15 ,0 % 13 ,0 % 11,0 % 9 ,0 % 7 ,0 % 5 ,0 % 3 ,0 % 199 1 199 2 199 3 P r im a r y 19 94 199 5 19 96 199 7 19 98 Te r t iar y 199 9 20 00 2 00 1 20 02

S e c o nd ar y

P ost - Gr ad ua t e

Fuente: Banco Mundial (2003)

*UiILFR  7DVD GH 'HVHPSOHR VHJ~Q *pQHUR Trimestral, 7 ciudades

30 25 20 15 10 5

0 Mar-86 Mar-88 Mar-90 Mar-92 Mar-94 Mar-96 Mar-98 Mar-00 Mar-02 Mar-04 Total Hombres Mujeres

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

30

*UiILFR  &RPSDUDFLyQ LQWHUQDFLRQDO GH OD WDVD GH GHVHPSOHR 

Latinoamrica Chile Mxico Colombia Alemania Reino Unido Estados Unidos Japn China 0 5 10 15 20 25

Fuente: World Developmente indicators.Worl Bank (2003)

*UiILFR 
7DVD GH 'HVHPSOHR VHJ~Q (GDG
Trimestral, 7 ciudades

40 35 30 25 20 15 10 5 0

Mar-86 Mar-90 Mar-94 Mar-98 Mar-04

12-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60 y aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos ms
Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

31

*UiILFR  ,QGLFH GH FRQGLFLRQHV GH HPSOHR

0 Europa del Este y Asia Central Amrica latina y el Caribe Africa Subsahariana Asia del Sur Medio oriente y Norte de Africa Europa continental Asia del Este Pacifico Pases desarrollados Angloparlantes Bolivia Venezuela Brasil Panam Colombia Mxico Rep. Dominicana Per Argentina Ecuador Chile Uruguay Jamaica 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Djankov et al ( 2003)

*UiILFR 

PRPRR\RM\R;P ;
   M   PH
52

50
89#- * !,"# : ;#$ "##"

48

<* % + 5766=

46

44
 !#"#$&%% '#(

42

2&34 0 "# 576#6#0

)#*  + ,!#- * !."# /00/1

40
Jun-92 Jun-93 Jun-94 Jun-95 Jun-96 Jun-97 Jun-98 Jun-99 Jun-00 Jun-01 Jun-02 Jun-03 Jun-04 Jun-05 Jun-06 Jun-82 Jun-83 Jun-84 Jun-85 Jun-86 Jun-87 Jun-88 Jun-89 Jun-90 Jun-91

32

*UiILFR 

Fuente: Heckman y Pags (2002)

*UiILFR  &RVWRV GH ,QGHPQL]DFLyQ

Ley 50 de 1990 1400 1200 1000 800
KLM N

Reforma 2002 trabajadores con menos de 10 s.m. Reforma 2002 trabajadores con ms de 10 s.m.

600 400 200 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

>@?7ACBDE@F G HCI7H J A

33

*UiILFR  7DVD GH ,QIRUPDOLGDG 8UEDQD SRU *pQHUR GH RFXSDGRV   DUHDV PHWURSROLWDQDV
80 70

% de ocupados

60 50 40 30 1992 1994 1996 Hombres 1998 Mujeres 2000 Total 2001 2002

Fuente : DANE, ECH

*UiILFR 
3URSRUFLyQ GH 2FXSDGRV ,QIRUPDOHV VHJ~Q 3RVLFLyQ 2FXSDFLRQDO  DUHDV PHWURSROLWDQDV
70 % de ocupados informales 60 50 40 30 20 10 0 1992
Fuente:DANE, ECH
Patrn o empleador Trabajador f amiliar sin remuneracin Obrero o empleado particular Empleado domstico Trabajador por cuenta propia

1994

1996

1998

2000

2001

2002