Programme Stabilit e

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PROGRAMME D E S TA B I L I T 2014-2017
23 avril 2014
Sommaire
Sommaire.......................................................................................................................... 1 1. 2. 3. Vue densemble .......................................................................................................... 3 Scnario macroconomique........................................................................................ 6 Scnario de finances publiques ................................................................................. 12
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Stratgie densemble et objectif de moyen-terme ......................................................... 12 Retour sur lexcution 2013 .......................................................................................... 15 Trajectoire des finances publiques politique inchange et trajectoire spontane ......... 16 volution du solde structurel ........................................................................................ 17 volution du solde public par sous-secteur .................................................................... 21 volution des dpenses publiques ................................................................................ 22
3.6.1 Les dpenses des administrations publiques .............................................................. 22 3.6.2 Les dpenses de ltat............................................................................................... 26 3.6.3 Les dpenses des organismes divers dadministration centrale .................................. 29 3.6.4 Les dpenses des administrations de scurit sociale ................................................. 30 3.6.5 Les dpenses des administrations publiques locales .................................................. 32 3.7 volution des recettes publiques .................................................................................. 33
3.7.1 Les recettes des administrations publiques ................................................................ 34 3.7.2 Les recettes de ltat................................................................................................. 37 3.7.3 Les recettes des administrations de scurit sociale................................................... 37 3.7.4 Les recettes des administrations publiques locales .................................................... 38 3.8 Dette publique et flux de crances ................................................................................ 40
4.
La procdure pour dficit public excessif (DPE) ......................................................... 44

4.1 4.2 Procdure pour dficit excessif ..................................................................................... 44 Convergence vers lobjectif de moyen-terme ................................................................ 47
5.
Analyse de sensibilit et comparaisons avec les programmations prcdentes .......... 48

5.1 5.2 Analyses de sensibilit .................................................................................................. 48 Comparaison la programmation prcdente ............................................................... 53
5.2.1 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit ............................................ 53
Programme de stabilit 2014 - 2017
5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2014 de la Commission europenne...................................................................................................... 54
6.
Qualit des finances publiques ................................................................................. 56

6.1 Qualit des dpenses publiques .................................................................................... 56
6.1.1 Modernisation de laction publique........................................................................... 56 6.1.2 valuation des investissements ................................................................................. 60 6.1.3 La rationalisation des dpenses de sant .................................................................. 61 6.1.4 La rationalisation des dpenses locales ..................................................................... 62 6.2 Qualit des recettes publiques ...................................................................................... 64
7.
Soutenabilit des finances publiques ........................................................................ 68

7.1 Soutenabilit de la dette publique ................................................................................ 68
7.1.1 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques........................... 68 7.1.2 cart de soutenabilit ............................................................................................... 69 7.2 7.3 Engagements contingents ............................................................................................. 72 La poursuite des rformes structurelles ........................................................................ 74
8.
Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques ................................. 76

8.1 8.2 8.3 8.4 Une gouvernance budgtaire dsormais pleinement oprationnelle.............................. 76 La poursuite de la rforme de la gouvernance budgtaire europenne le 2-pack ......... 78 Gouvernance statistique ............................................................................................... 80 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne ............................. 82
9.
Annexes mthodologiques et statistiques ................................................................. 84

9.1 9.2 9.3 Annexe statistique ....................................................................................................... 84 Annexe mthodologique : Analyse structurelle du solde public ..................................... 89 Rapport sur le suivi de la correction du dficit excessif (infra annuel) et le respect de la recommandation ................................................................................................. 92
1. Vue densemble
Aprs cinq annes datonie, lactivit en France a retrouv seulement fin 2013 son niveau davant crise. Le redmarrage de lconomie est progressif et ne sest pas fait sans -coups. Les initiatives prises au sein de la zone euro ont permis aux tensions financires de se dissiper, notamment suite aux dcisions du Conseil europen de juin 2012 et avec limplication croissante de la BCE annonce en septembre 2012. Mais les ajustements dans la zone euro, notamment dans les pays qui avaient accumul de forts dsquilibres, ont pes sur lenvironnement de la France, qui elle-mme poursuit un effort ambitieux de rduction des dficits. Lconomie franaise a ainsi connu en 2013 une anne de croissance faible (0,3 %1). Mais des signes encourageants sont apparus en fin danne - reprise de linvestissement et de lemploi priv, pour la premire fois depuis deux ans. La croissance est dsormais sur un rythme de lordre de 1% par an. Lenjeu pour le Gouvernement, cest de permettre la croissance dacclrer et lemploi priv de repartir de manire durable, afin de mieux soutenir le pouvoir dachat des mnages, notamment les plus modestes - qui sont les premires victimes dune conomie insuffisamment dynamique. La stratgie du Gouvernement est double : renforcer notre conomie et sa capacit crer de lemploi, tout en faisant des efforts cibls pour le pouvoir dachat des plus modestes ; poursuivre le redressement de nos comptes publics pour regagner des marges de manuvre et faire baisser la dette publique, sans casser la croissance et en assurant le financement de nos priorits davenir ducation et universit, justice et scurit.
Cest tout lobjet des politiques que dcrivent ce programme de stabilit et le programme national de rformes qui laccompagne. Cette stratgie sarticule autour de la mise en uvre du Pacte de responsabilit et de solidarit, en parallle un effort sans prcdent de ralentissement de la dpense 50 Md dconomies sur la priode 2015-2017. Avec le Pacte de responsabilit et de solidarit, le cot du travail pour les entreprises, dj rduit par le Crdit Impt Comptitivit Emploi (CICE), sera nouveau allg pour porter la baisse totale 30 Md. Ds 2015, il ny aura plus aucune cotisation Urssaf au niveau du Smic -
Donnes CVS-CJO
en dehors des cotisations chmage. En 2016 galement, les cotisations familles seront allges pour les salaires allant jusqu 3,5 Smic. En complment, la fiscalit pesant sur les entreprises sera modernise et rduite : la contribution sociale de solidarit des socits (C3S), assise sur le chiffre daffaires et non pas sur les profits de lentreprise, sera rduite partir de 2015 puis supprime totalement lhorizon 2017 ; la contribution exceptionnelle limpt des socits sera supprime horizon 2016 et le taux normal de cet impt baissera partir de 2017. Paralllement, et parce quil est urgent de soutenir le pouvoir dachat des mnages modestes, une premire mesure sera prise en 2014, et en 2015 une baisse des cotisations salariales viendra procurer 500 euros / an un travailleur pay au Smic. Au total ce sont 5 Md de mesures en faveur des moins fortuns qui seront prises dici 2017. Par ces efforts, les entreprises retrouveront des marges nouvelles pour innover, investir et pour embaucher, contribuant au redmarrage de lconomie et de lemploi. Et les mnages qui en ont le plus besoin seront immdiatement soutenus. Sur la base des enchanements macroconomiques habituels, le Pacte devrait permettre de rehausser lactivit de 0,6 point lhorizon de la prvision et gnrer 200 000 emplois supplmentaires. En pratique, ces effets devraient tre rehausss en raison des engagements des acteurs conomiques et sociaux dans le cadre du Pacte, et plus gnralement du choc de confiance induit par la prennisation et lamplification du mouvement de rduction des dpenses et des prlvements obligatoires. Paralllement, la France confirme son engagement de tenir le dficit 3% du PIB en 2015 et concrtise leffort dconomies de 50 Md auquel elle sest engage. Rduire le dficit public est la condition de la stabilisation puis de la diminution de la part de la dette dans le PIB. Rduire le dficit public cest aussi lassurance du maintien de conditions de financement favorables pour lEtat et partant, pour les entreprises et pour les mnages. Rduire le dficit public, cest enfin la garantie que la voix de la France continue porter en Europe - et que les pays qui sont les plus fragiles puissent compter sur une France prsente leurs cts. 50 Md dconomies sur 2015-2017, cest ce quil faut pour ramener la progression de la dpense publique au rythme de linflation. Cest exigeant et indit. Mais cest ce qui nous permettra de poursuivre la rduction des dficits sans dcider de nouveaux impts. Cet effort sera rparti quitablement entre lensemble des administrations publiques. Ltat et les oprateurs prendront la plus grosse part de cet effort (18 Md en trois ans), en gagnant en efficacit et en matrisant mieux encore leurs cots. Les autres champs de la dpense apporteront une contribution sensiblement quivalente : 11 Md pour les collectivits territoriales, dont la dpense reviendra au rythme de linflation, avec une organisation rforme, 10 Md pour lassurance maladie, dans le prolongement des rformes structurelles dj inities pour garantir la qualit des soins et le niveau des remboursements tout en matrisant mieux les cots, et 11 Md pour la protection sociale, grce des rformes dj adoptes (retraites et politique familiale notamment) et aux mesures venir (notamment gains defficience dans la gestion des caisses de scurit sociale et stabilisation en valeur pendant un an des prestations sociales hors minima sociaux). 4
Les agents publics seront galement sollicits par la stabilisation en valeur du point dindice de la fonction publique, mais les efforts de recrutement dans les secteurs prioritaires sont confirms. Au total, lactivit en France devrait progresser de 1 % en 2014, puis 1,7 % en 2015 et 2 % en 2016-2017. Les dficits poursuivront leur baisse : 3,8 % en 2014 ; 3,0 % en 2015 pour atteindre 1,3 % en 2017. Conformment nos engagements, le solde corrig du cycle, dit structurel, sera proche de lquilibre lhorizon 2017, grce un ajustement structurel de 0,8 point par an en 2014 et 2015 puis de 0,5 point ensuite. Tout ceci se fera sans impts nouveaux : sur lensemble de la priode, le taux de prlvements obligatoires baissera, la part de la dpense publique reculera de 3 points de PIB et la dette se stabilisera en 2015 avant de refluer ensuite, pour la premire fois depuis 2006. Cest un effort sans prcdent dans lequel sest engage la France depuis maintenant deux ans et qui samplifiera dans les trois annes venir. Cest la condition du redressement durable de notre pays.
2. Scnario macroconomique
Aprs la reprise de la croissance engage en 2013 (+0,3 %2), lactivit acclrerait progressivement : +1,0 % en 2014 et +1,7 % en 2015. La croissance bnficierait du retour de la confiance dans la zone euro, des premiers effets du Pacte de responsabilit et de solidarit sur la comptitivit et le pouvoir dachat, et de lamlioration de lenvironnement international. Lapprciation de leuro depuis lt 2012 et la poursuite du rtablissement des comptes publics, un rythme dsormais plus mesur que les annes prcdentes, ne permettraient cependant pas encore daller sensiblement au-del du rythme de croissance potentielle lhorizon 2015. En 2016 et 2017, lactivit crotrait un rythme moyen de 2 % par an, refermant ainsi progressivement lcart de production. Ce scnario de croissance est proche de ceux de la Commission europenne et des organisations internationales, qui prvoient une croissance de lordre de 1 % en 2014 puis une acclration en 2015 (+1,6 % pour lOCDE, +1,5 % le FMI, +1,7 % pour la Commission europenne dans un scnario politique inchange avant consolidation budgtaire et avant le Pacte de responsabilit et de solidarit). Cette prvision reste soumise diffrents alas : le rythme de la reprise en France dpendra de manire cruciale de celui en zone euro. Le dynamisme du commerce mondial sera li lvolution des conditions financires dans les conomies avances et la matrise des effets sur les conomies mergentes de la normalisation progressive de la politique montaire amricaine. Par ailleurs, le comportement des agents domestiques dpendra de lvolution de leur confiance et de leurs anticipations. La croissance a repris au printemps 2013 et devrait continuer de se redresser progressivement tout au long de lanne 2014, au-del des variations trimestrielles. Lactivit sest redresse depuis le printemps 2013. Lactivit progresse actuellement sur une tendance d point par trimestre environ, aprs avoir stagn entre lt 2011 et le dbut 2013. Ce redmarrage ne sest pas fait sans -coups : ainsi, aprs avoir fortement rebondi au 2me trimestre 2013 (+0,6 %), lactivit a connu un trs lger recul au 3me trimestre (-0,1 %) avant de repartir en fin danne avec +0,3 %.
Croissance du PIB en 2013 au sens des comptes nationaux trimestriels qui sont corrigs des jours ouvrables.
La croissance devrait saffermir progressivement au dbut de lanne 2014, au-del de soubresauts ponctuels encore possibles. Un affaiblissement temporaire de cette dynamique nest pas exclure au 1er trimestre, compte tenu dun climat exceptionnellement doux et de certains dispositifs ayant soutenu lactivit en fin danne 2013 (dblocage facilit de lpargne salariale, anticipations du durcissement du bonus /malus cologique et augmentation de TVA au 1er janvier 2014). Il serait suivi dun rebond plus marqu du PIB au printemps, en raison de lamlioration des perspectives dactivit et par contrecoup des facteurs dfavorables en dbut danne. Lacclration de la reprise serait porte par le retour de la confiance des mnages et des entreprises Le rtablissement des conditions de la confiance favoriserait une reprise de linvestissement des entreprises, dans un contexte damlioration des perspectives de demande. Lamlioration du climat des affaires observe depuis le printemps 2013 est un des signaux du retour de la confiance des entreprises. Ce mouvement devrait se renforcer avec la monte en charge du Crdit dImpt Comptitivit Emploi (CICE) et la mise en uvre du Pacte de responsabilit et de solidarit, qui permettront aux entreprises de voir le cot du travail baisser de 30 Md au total et leur fiscalit se rduire de lordre de 10 Md lhorizon 2017. la faveur de ce soutien, linvestissement des entreprises, qui sest redress au dernier trimestre de 2013, progresserait de 1,8 % en 2014 et 5,2 % en 2015, aprs -2,3 % en 2013. Ce retour de linvestissement serait en outre soutenu par le maintien de conditions de financement trs favorables, permises par les afflux de capitaux en zone euro et par le rtablissement progressif des comptes publics, conformment aux engagements pris. Par ailleurs, les entreprises poursuivraient lgrement leur restockage, en lien avec des perspectives de demande plus prometteuses, soutenues notamment par les mesures issues du Pacte de responsabilit et de solidarit. Aprs cinq ans datonie (+0,4 % en moyenne sur 2007-2012), la consommation des mnages constituerait lautre moteur interne du retour de la croissance (+0,8 % puis +1,6 %). Le pouvoir dachat connatrait ainsi une acclration progressive (+0,3 % en 2013, +0,7 % en 2014 puis +1,3 % en 2015 aprs une baisse de -0,9 % en 2012). Il serait soutenu par les mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit baisse des cotisations salariales sur les salaires proches du Smic en 2015 et rduction de limposition des mnages situs en bas du barme de limpt sur le revenu et par lamlioration du march de lemploi. Le retour de la confiance, en lien avec lamlioration progressive de la situation sur le march du travail, entranerait la dissipation des comportements dpargne de prcaution des mnages et ainsi une diminution progressive du taux dpargne (15,6 % en 2013 puis 15,5 % en 2014 et 15,2 % en 2015). La rduction de lpargne de prcaution serait galement conforte par le rtablissement des comptes publics. Lamlioration de lenvironnement international et les mesures prises en faveur de la comptitivit viendraient soutenir les exportations
La demande mondiale adresse la France rebondirait en 2014 (+4,8 %) et acclrerait encore en 2015 (+6,5 %). En zone euro, la reprise amorce en 2013 devrait se confirmer et lactivit acclrerait, sous leffet notamment de lapaisement des tensions financires ainsi que dune consolidation budgtaire moins rapide, compte tenu des ajustements dj raliss. La croissance de la zone resterait ce stade modre, du fait de disparits encore importantes, entre lAllemagne dune part, et lItalie ou lEspagne dautre part, qui sortent peine de deux annes de rcession. Hors zone euro, les volutions seraient contrastes mais globalement favorables. La vigueur de la croissance dans les conomies anglo-saxonnes se confirmerait et lactivit y acclrerait. Cependant, elle ralentirait au Japon, en raison de linflexion restrictive de la politique budgtaire. Dans les conomies mergentes, la croissance resterait relativement dynamique en 2014-2015, mais elle sinstallerait sur un sentier durablement plus faible que dans la priode pr-crise. Les exportations rebondiraient en 2014 et 2015 (+3,4 % puis +4,7 %) compte tenu du dynamisme de la demande mondiale et des mesures adoptes en faveur de la comptitivit. La prvision tient compte de linflchissement des pertes tendancielles de parts de march lexportation depuis 2008 par rapport aux annes 2000, en raison du rquilibrage de la croissance dans les pays mergents et de lamlioration de la comptitivit hors-prix des produits franais. court terme, la France ne tirerait pas encore pleinement profit du dynamisme de la demande mondiale, du fait de lapprciation rcente de leuro qui dgrade notre comptitivit-prix (le taux de change effectif nominal de la France sest accru de prs de 8 % entre juillet 2012 et mars 2014). Cependant les baisses de prlvements sociaux et fiscaux des entreprises viendront linverse lamliorer. La contribution du commerce extrieur la croissance deviendrait positive partir de 2015 (0,0 point en 2014 puis +0,1 point en 2015), les effets de lapprciation de leuro se dissipant progressivement. Les politiques publiques devraient permettre lemploi marchand de bnficier pleinement du redmarrage de lactivit Le redressement de lactivit et les effets conjugus du CICE et du Pacte de responsabilit et de solidarit creraient les conditions pour enregistrer une lgre hausse de lemploi marchand en 2014 (+15 000 postes en moyenne annuelle, soit +0,1 %) et une nette acclration en 2015 (+160 000 postes, soit +1 %). Aprs une anne 2013 en recul malgr de premiers effets du CICE (-125 000 postes en moyenne annuelle en dpit dune reprise de lemploi au dernier trimestre) du fait dune conjoncture peu favorable, lemploi marchand serait en lgre augmentation en 2014 (+15 000 postes). Lactivit repartirait progressivement au cours de lanne et permettrait lemploi de se redresser la faveur des effets du CICE sur lemploi qui se matrialiseraient plus fortement. En 2015, lemploi marchand acclrerait nettement (+160 000 postes), en lien avec
lvolution de ses dterminants usuels et tir par le CICE et le Pacte de responsabilit et de solidarit. Dans les secteurs non marchands, lemploi resterait dynamique en 2014 (progression nette de +130 000 postes) du fait de la progression du nombre de bnficiaires de contrats aids. En 2015, le soutien public par les contrats aids tant arriv maturit, la croissance de lemploi dans les secteurs non marchands ralentirait. Le dynamisme de lemploi dans les secteurs non marchands en 2014 (+130 000 postes) serait principalement soutenu par les politiques de lemploi, qui resteraient fortement mobilises court terme, de manire contra-cyclique et pour permettre aux personnes les plus loignes du march du travail dy prendre part. Le nombre dentres en Contrats daccompagnement dans lemploi (CUI-CAE) serait de 340 000 en 2014 et le dploiement des emplois davenir sachverait. En 2015, lemploi non marchand se stabiliserait du fait de larrive maturit du soutien des politiques de lemploi, la faveur de la prise de relais par les crations demplois marchands. Au total, 155 000 emplois seraient crs, en moyenne annuelle, en 2014 et 175 000 en 2015 dans lensemble de lconomie, lemploi priv prenant progressivement le relais des dispositifs demploi aid. Linflation augmenterait lgrement en restant contenue, du fait de lapprciation de leuro Linflation augmenterait lgrement tout en restant trs modre (+1,2 % en 2014 et +1,5 % en 2015, aprs +0,9 % en 2013, y.c. tabac). Lapprciation de leuro et la baisse du prix des matires premires en 2013 continueraient, en raison dune propagation progressive aux prix la consommation, limiter linflation en 2014 et 2015, mais se feraient de moins en moins sentir. De plus, larrt de la baisse du prix du ptrole et la fin des fortes baisses de prix dans les tlcoms entraneraient mcaniquement une acclration des prix en 2014. Laugmentation au 1er janvier 2014 des taux normal et intermdiaire de TVA aurait un impact temporaire sur linflation en 2014, tandis que le CICE aurait, via la baisse des cots de production, un effet dsinflationniste. La progression de linflation se poursuivrait en 2015, la faveur dune reprise plus forte de lactivit et de lemploi. moyen terme, en 2016-2017, la croissance serait de 2 % dans un scnario de reprise progressive Grce au soutien du Pacte de responsabilit et de solidarit, une croissance de 2 % par an est attendue lhorizon 2016-2017. Cela correspondrait une fermeture progressive de lcart de production, considr comme trs creus par lensemble des organisations internationales (-3,1 % en 2015 selon lestimation de ce programme de stabilit, -3,8 % selon lOCDE, -2,2 % pour la Commission Europenne, et -2,0 % selon le FMI), dans un contexte de rsorption progressive des dficits publics. Le commerce extrieur contribuerait positivement la croissance de lconomie franaise cet horizon. Le Pacte de responsabilit et de solidarit, ainsi que lensemble des mesures du Pacte national pour la croissance, la comptitivit et l'emploi - et notamment le CICE 9
continueraient de monter en charge et leur impact sur la comptitivit prix et hors-prix des produits franais se renforcerait progressivement. Si la demande mondiale volue un rythme proche de sa tendance de long terme, et dans lhypothse dune stabilit du taux de change de leuro, le dficit commercial se rsorberait progressivement. Linvestissement continuerait de progresser, accompagnant le rythme de lactivit et bnficiant des effets du Pacte de responsabilit et de solidarit. La baisse additionnelle du cot du travail permise par le Pacte partir de 2015, ainsi que la baisse de prlvements sur les entreprises prvue partir de 2015 auraient des effets favorables. Le taux de marge des entreprises se rapprocherait de son niveau davant-crise, leur permettant de maintenir un taux dinvestissement lev sans obrer leur situation financire. La consommation des mnages serait stimule par le retour de gains de pouvoir dachat lis aux crations demplois et aux mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit. Une baisse graduelle du taux dpargne est en outre attendre, avec la dissipation progressive de lpargne de prcaution, dans un contexte de rsorption continue des dficits publics. Cette prvision reste sujette de multiples alas La priode actuelle est marque par plusieurs alas portant sur le contexte international. Le rythme de la reprise dpendra de lampleur de lacclration de la demande mondiale. Elle pourrait savrer plus forte que prvu si la reprise en zone euro est plus vigoureuse. Des alas demeurent galement sur le rythme de la croissance dans les conomies mergentes : certaines sont particulirement dpendantes de la demande manant des conomies avances et de l'volution du prix des matires premires (Russie, Brsil). De plus, de nouveaux pisodes de tensions financires lies aux vulnrabilits externes (Argentine, Turquie, Afrique du Sud, Brsil, Inde, Indonsie) ne sont pas exclure. Enfin, des tensions politiques pourraient affecter la confiance des investisseurs, et fragiliser des conomies dj en ralentissement. Par ailleurs, la raction des taux dintrt la poursuite de la normalisation des politiques montaires reste incertaine, mme si les banques centrales ont renforc leurs capacits indiquer aux investisseurs des orientations de moyen-terme (forward guidance). Enfin, leuro pourrait continuer sapprcier, par exemple dans le cas dune nouvelle dprciation des devises mergentes, ou bien se dprcier, par exemple dans le cas dune normalisation plus rapide que prvu de la politique montaire amricaine ou dactions dassouplissement montaire en zone euro. Les dernires prises de position de la BCE, concerne par lapprciation de leuro et le ralentissement de linflation, incitent considrer la deuxime hypothse comme la plus probable. Au plan domestique, des incertitudes demeurent sur le comportement des agents privs. Des anticipations dactivit plus favorables pourraient conduire un regain plus marqu de linvestissement, ce qui entranerait une volution de lemploi plus favorable et tirerait davantage la hausse les revenus des mnages et leur consommation. Limpact des politiques menes en faveur de la comptitivit et de lemploi sera positif mais son ampleur dpendra du comportement des entreprises. Les baisses de cot du travail pourraient se transmettre davantage en gains de comptitivit-prix, favorables aux exportations, et en une modration
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de linflation domestique. linverse, les entreprises pourraient privilgier davantage la reconstitution de leurs marges. Encadr 1 Comparaison avec la prvision macroconomique dhiver de la Commission europenne Le scnario macroconomique 2014-2015 est analogue dans ses grandes lignes celui de la Commission europenne dans ses prvisions macroconomiques dhiver en date de fvrier 2014 : les deux scnarios tablent sur une croissance du PIB de 1,0 % en 2014 et 1,7 % en 2015. Les hypothses sous-jacentes diffrent nanmoins pour 2015 : le scnario du programme de stabilit prend en compte dune part les effets positifs sur lactivit et lemploi du Pacte de responsabilit et de solidarit et dautre part les mesures de rtablissement des comptes publics prvues par la France en 2015. La Commission prvoit un commerce extrieur plus dynamique que celui du scnario du programme de stabilit. Les exportations seraient en hausse de 4,4 % en 2014 et 5,6 % en 2015 selon la Commission, contre une prvision plus modeste de +3,4 % et +4,7 % dans le prsent scnario. La Commission prvoit galement des importations plus dynamiques, et anticipe une contribution du commerce extrieur ngative en 2015, mais sans prendre en compte les effets positifs du Pacte de responsabilit et de solidarit sur la comptitivit franaise. La consommation des mnages et linvestissement des entreprises sont globalement proches dans les deux scnarios. la diffrence de la Commission europenne, le scnario du programme de stabilit table sur une lgre acclration du restockage de la part des entreprises, et prend en compte les efforts de rtablissement des comptes publics que la France effectuera.
Tableau 1 Scnario macroconomique 2013-2017

Taux de croissance annuel, en % PIB Consommation des mnages Consommation des administrations publiques Formation brute de capital fixe dont entreprises non financires Contribution des stocks Contribution de lextrieur Exportations Importations Dflateur du PIB Dflateur de la consommation des mnages Masse salariale (secteur concurrentiel Salaire moyen nominal par tte (BMNA) Effectifs salaris (BMNA)
* Comptes trimestriels Insee (corrigs des jours ouvrables)
2013* 0,3 0,3 1,8 -2,1 -2,3 0,1 0,0 0,8 0,8 1,1 0,6 0,9 1,5 -0,6
2014 1,0 0,8 0,4 0,2 1,8 0,3 0,0 3,4 3,1 1,2 1,1 2,2 2,1 0,1
2015 1,7 1,6 0,8 1,3 5,2 0,2 0,1 4,7 4,1 1,5 1,5 3,5 2,4 1,0
Moyenne 2016-2017 2 2,3 0,3 3,3 4,4 0,0 0,3 6,9 5,7 1,7 1,75 4,3 2,8 1,4
**Branches marchandes non agricoles
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3. Scnario de finances publiques

3.1 Stratgie densemble et objectif de moyen-terme
Dans un contexte de reprise de la croissance, qui doit encore tre consolide afin de crer plus demplois, le Gouvernement poursuit deux objectifs : soutenir la croissance et lemploi avec la mise en place du Pacte de responsabilit et de solidarit et poursuivre la rduction des dficits publics dans la justice, afin de retrouver des marges de manuvre, de rduire le poids de la dette publique et de prserver la souverainet nationale. Cette stratgie ncessite, paralllement la monte en puissance du Pacte de responsabilit et de solidarit, de raliser 50 Md dconomies sur les dpenses publiques entre 2015 et 2017. La baisse du cot du travail et la rduction de la fiscalit des entreprises permettront de stimuler les crations demplois, linnovation et linvestissement, contribuant ainsi plus demploi, de croissance et de pouvoir dachat. Le Pacte assurera galement de manire cible une baisse des prlvements pesant sur les mnages modestes pour soutenir leur pouvoir dachat, dans un souci de justice sociale. Enfin, la rduction du dficit public sera mene tout en prservant le financement des priorits. Les efforts qui sont dtaills dans le prsent programme de stabilit sinscrivent dans le prolongement de la stratgie de redressement conduite par le Gouvernement depuis 2012. Ces efforts permettront une rduction progressive et continue du dficit pour atteindre lquilibre structurel des comptes publics dici la fin du quinquennat, conformment aux engagements du Prsident de la Rpublique. Les mesures dj mises en uvre ont permis de raliser un ajustement structurel total de 2,2 points de PIB sur 2012-2013 et damliorer le solde public nominal denviron 1,0 point de PIB (le dficit public sest tabli 4,3 points de PIB en 2013 contre 5,2 points de PIB en 2011). Les mesures prsentes dans ce programme de stabilit, pour 2014 et pour la priode 2015-2017, prolongent cet effort de redressement. Dabord port par des mesures en recettes en 2012 et 2013, lajustement des comptes publics sera dsormais assur par des mesures dconomies sur la dpense publique de manire stabiliser les prlvements en 2014 et les rduire ds 2015. Le Gouvernement prendra des mesures dconomie complmentaires ds 2014, pour limiter les carts la trajectoire prvue lautomne dernier. Ces mesures permettront de compenser en partie les moins-values de recettes constates en 2013 et attendues en 2014 par rapport aux dernires prvisions, qui ont dgrad llasticit des prlvements. Les cibles ont toutefois t revues, avec un solde attendu 3,8% en 2014 puis 3% en 2015 (contre respectivement 3,6% et 2,8% dans les dernires prvisions). Le plan dconomies annonc par le Premier Ministre le 16 avril 2014 permettra de ramener le dficit public 3 % en 2015 et de rtablir lquilibre structurel des finances publiques, objectif de moyen terme de la France, dici la fin de la priode de programmation.
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Tableau 2 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

Solde public Solde conjoncturel Mesures ponctuelles et temporaires (en % du PIB potentiel) Solde structurel (en % du PIB potentiel) Ajustement structurel Evolution de la dpense publique en volume (en %) Ratio de prlvements obligatoires Ratio de dpense publique Dette publique Dette publique (hors soutien financier la zone euro) 2012 -4,9 -0,8 -0,1 -4,0 1,1 1,2 45,0 56,7 90,6 88,2 2013 -4,3 -1,4 0,0 -2,9 1,1 1,3 45,9 57,1 93,5 90,4 2014 -3,8 -1,7 0,0 -2,1 0,8 0,3 45,9 56,7 95,6 92,4 2015 -3,0 -1,6 -0,1 -1,2 0,8 -0,3 45,6 55,6 95,6 92,5 2016 -2,2 -1,3 -0,1 -0,8 0,5 0,3 45,4 54,6 94,2 91,2 2017 -1,3 -0,9 0,0 - 0,5 0,2 45,3 53,5 91,9 89,0
Les conomies annonces prservent les priorits - et notamment celle accorde la jeunesse - avec le maintien des crations demplois prvues dans lducation nationale, la scurit et la justice. Elles ramneront la progression de la dpense publique un rythme proche de linflation sur la priode 2015-2017. Elles permettront ainsi une baisse de la part de la dpense publique dans le PIB de plus de 3 points entre 2014 et 2017, de 56,7 % du PIB en 2014 53,5 % en 2017. Les premires mesures mises en uvre en 2012 et 2013 sur la dpense ont dj port leurs fruits. La sous-excution en 2013 de la norme de dpense de ltat (0,1 Md) et de lobjectif national de dpenses dassurance-maladie (1,4 Md) en tmoignent, tout comme le net ralentissement de la dpense des administrations publiques (lvolution des dpenses en valeur en 2013 a t la plus faible depuis 1998). En 2014, les sous-excutions constates en 2013 seront consolides et sajouteront aux dcisions des partenaires sociaux sur lassurance chmage. Conjugues aux nouvelles mesures qui seront prsentes avant lt (annulations de crdits et stabilisation en valeur de certaines prestations pendant un an), elles reprsenteront un effort net de redressement supplmentaire de 4 Md. Entre 2015 et 2017, lensemble des acteurs de la dpense publique seront mis contribution et participeront la ralisation du plan dconomies de 50 Md. Ltat consentira un effort de 18 Md, grce un effort structurel doptimisation de ses interventions, des gains defficacit (systmes informatiques, achats) et en rduisant son train de vie. Les agences et oprateurs de ltat, dont les moyens ont augment trs sensiblement sous le prcdent quinquennat, verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la baisse, rejoignant ainsi lvolution de celles de ltat. La masse salariale publique sera matrise travers la stabilisation de la valeur du point dindice de la fonction publique. Un effort de 11 Md sera assur par les collectivits territoriales, ce qui ramnera leurs dpenses en ligne avec linflation. Le projet de loi clarifiant lorganisation territoriale de la Rpublique, qui supprimera la clause de comptence gnrale des dpartements et des rgions, y contribuera. La dotation globale de fonctionnement sera rforme pour encourager des comportements vertueux. Le Conseil national dvaluation des normes sattachera diminuer le cot des dispositions normatives existantes et de veiller la matrise des nouvelles normes. Lassurance maladie, grce la mise en uvre de la Stratgie nationale de sant, ralisera 13
10 Md dconomies sans dgrader la qualit des soins et le remboursement. Enfin, 11 Md dconomies seront ralises sur les autres dpenses de protection sociale. Les rformes dj adoptes reprsentent un effort financier de prs de 3 Md : mesures sur les retraites (rgimes de base et rgimes complmentaires), ainsi que sur la politique familiale. Laccord des partenaires sociaux de mars 2014 sur lUnedic produira ses effets, qui devraient tre complts en fin de priode pour rtablir lquilibre financier de lUnedic au total hauteur de 2 Md. La non revalorisation pendant un an des prestations sociales (hors minima sociaux), qui produira ses effets ds octobre 2014, reprsente une conomie de plus de 2 Md, dont 1,3 Md sur les retraites de base. Les rgimes complmentaires poursuivront les efforts engags de manire assurer la poursuite du rtablissement de leur quilibre financier (2 Md), de mme que la politique familiale qui sera modernise pour un montant de 0,8 Md. Parce que les efforts defficacit doivent concerner toutes les administrations, la rorganisation et la simplification de la gestion de la protection sociale dgagera 1,2 Md dconomies. Enfin, la revalorisation exceptionnelle du RSA est confirme mais dcale dune anne.
Plan d'conomies
Etat
Cumul 2015-2017
18,0
Collectivits locales Assurance maladie Rformes inities dans le champ Scurit sociale Mesures complmentaires sur les prestations et la gestion de la protection sociale Total plan d'conomies
11,0 10,0 2,9 8,1 50,0
Ces mesures entraneront un abaissement significatif et durable du rythme de croissance de la dpense publique en volume. Aprs 1,1 % en 2012 et 1,3 % en 2013, le taux de croissance de la dpense publique corrige de linflation stablirait 0,3 % en 2014 et serait de 0,1 % en moyenne sur la priode 2015-2017. Les baisses dimpts et de contributions sociales qui seront mises en uvre dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit entraneront une baisse du taux de prlvements obligatoires, qui passera de 45,9 points de PIB en 2013-2014 45,3 points de PIB en 2017. Le Pacte de responsabilit et de solidarit sajoutera au Crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi, cr en 2012 et dont la monte en charge se poursuit, pour porter la baisse du cot du travail 30 Md. Il permettra de renforcer la comptitivit des entreprises franaises et de crer plusieurs centaines de milliers demplois lhorizon de la fin du quinquennat (cf. encadr 9). La rduction des cotisations sociales patronales reprsente le premier volet de ce pacte. Ds 2015, les exonrations dont bnficient les employeurs pour les salaires infrieurs 1,6 Smic seront renforces de manire ce quun employeur ne verse plus de cotisations sociales lURSSAF pour un salari pay au Smic, en dehors des cotisations chmage ( 0 charge au niveau du Smic ), et le barme des allgements gnraux sera revu. 14
Afin de renforcer la comptitivit des entreprises franaises lexport, les cotisations familiales portant sur les salaires allant jusqu trois fois et demi le Smic seront abaisses de 1,8 % au 1er janvier 2016. Au total, ces nouveaux allgements de cotisations patronales reprsenteront 9 Md. Les travailleurs indpendants et les artisans bnficieront dune baisse de leurs cotisations familiales (reprsentant 1 Md). Le deuxime volet du Pacte concerne la fiscalit des entreprises, qui sera galement allge. La contribution sociale de solidarit des socits (C3S) sera rduite dun milliard deuros ds 2015 et entirement supprime dici 2017 (reprsentant 6 Md). La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits sur les plus grandes entreprises, maintenue en 2015, sera supprime compter de 2016 et le taux normal de limpt sur les socits sera abaiss 28 % en 2020, avec une premire tape intermdiaire en 2017. Afin de redonner du pouvoir dachat aux salaris, les cotisations acquittes par les salaris seront rduites au niveau du Smic, et cet allgement diminuera dgressivement jusqu 1,3 Smic. Cela reprsentera au Smic une hausse de salaire net de 500 euros par an environ, soit de lordre de la moiti dun mois de salaire supplmentaire. La fiscalit sur les mnages modestes sera galement allge. Ces mesures reprsenteront 5 Md horizon 2017 : elles soutiendront le pouvoir dachat des travailleurs modestes et la consommation. Enfin, la rduction du dficit public permettra de stabiliser le ratio de dette publique ds lanne 2015, puis damorcer une dcrue marque partir de lanne 2016, pour la premire fois depuis plus de dix ans, pour le ramener 91,9 points de PIB horizon 2017.
3.2 Retour sur lexcution 2013

LInsee a publi le 31 mars 2014 les premiers rsultats du compte des administrations publiques en 2013, faisant tat dun dficit public 4,3 % du PIB en 2013 (87,6 Md). Une dgradation de 2,7 Md a t constate par rapport la prvision sous-jacente au PLF 2014 dun dficit de 4,1 % du PIB en raison principalement dun dficit des collectivits locales suprieur de 0,2 % du PIB la prvision. Les rsultats pour 2013 ont confirm la matrise de la dpense (plus faible progression en valeur depuis 1998), lexception de celle des collectivits locales, et ont montr une volution spontane des recettes moins bonne quanticip. Le taux de croissance de la dpense (1,3 % en volume pour 2,0 % en valeur) est en recul de point environ par rapport au compte du PLF (1,7 % en volume pour 2,5 % en valeur). La sous-excution de la dpense sexplique non seulement par une baisse des charges dintrts en comptabilit nationale mais aussi, lexception des collectivits locales, par une sousexcution de la dpense des diffrents sous-secteurs des administrations publiques. Les prlvements obligatoires ont t infrieurs aux prvisions du PLF denviron 7 Md. Lessentiel de cette dgradation serait imputable limpt sur les socits et limpt sur le revenu (prs de 5 Md). Au total, llasticit agrge des prlvements obligatoires slverait 0,2 en 2013 (contre 0,4 prvu lors du PLF). 15
La rvision du solde public 2013, puisquelle saccompagne dune rvision concomitante la baisse des dpenses et des recettes, a des consquences sur le chiffrage des actions engages pour tenir les engagements de rduction du dficit. Comme dtaill dans la section 4.1, les donnes notifies attestent dun ajustement structurel au sens de la Commission, notion proche de celle deffort structurel en dpense et en recettes, suffisant pour satisfaire la recommandation adresse la France en juin 2013.
3.3 Trajectoire des finances publiques politique inchange et trajectoire spontane

Conformment au Pacte de Stabilit et de Croissance rvis, le programme de stabilit prsente un scnario politique inchange, qui correspond lvolution spontane du solde public lgislation et pratique budgtaire constantes. Ce scnario politique inchange incorpore les volutions imputables aux rgles et lois dj en place, mais ne prend pas en compte les mesures supplmentaires qui restent mettre en uvre pour atteindre les objectifs de finances publiques. Le programme se fonde sur les hypothses suivantes pour construire le scnario politique inchange : Sont retenues les mesures dj votes (concept de lgislation inchange ), en recettes et en dpense, dans lensemble des lois ayant un impact sur les finances publiques, en particulier les lois de finances, les lois de financement de la scurit sociale et les lois de programmation des finances publiques des annes passes. Pour ce programme, le scnario comprend donc notamment les effets des mesures prises dans les lois de finances initiales pour 2013 et pour 2014, les lois de financement de la scurit sociale pour 2013 et 2014, les lois de finances rectificatives de 2012 et 2013 et les lois financires antrieures, ainsi que les rgles en dpense votes dans la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017, que respectent les lois financires votes depuis lors. En particulier, la loi de programmation pluriannuelle inclut des objectifs budgtaires ambitieux en dpense sur ltat et sur la progression de lobjectif national dassurance maladie (Ondam), qui se sont rvls tre des instruments efficaces de matrise de la dpense. Sont galement retenues les pratiques budgtaires traditionnelles, telles que les indexations de prestations (famille, pensions, etc.) et dimpts. De mme, le scnario intgre des comportements statistiquement observs, tels que le profil du solde des collectivits locales en fonction du cycle lectoral (notamment en ce qui concerne les dpenses dinvestissement et les taux des impts directs locaux).
A contrario, le scnario politique inchange se diffrencie de la trajectoire du prsent programme de stabilit en nintgrant pas les mesures dcides depuis les lois financires pour 2014, au-del des volutions dj acquises, notamment le Pacte de responsabilit et de solidarit. 16
Par ailleurs, ce programme prsente une trajectoire spontane de dficit qui rend compte du rythme spontan de progression des recettes publiques, des dpenses maladie et des dpenses de ltat. Cette trajectoire se diffrencie donc du scnario politique inchange en ce quelle ne prend pas en compte les efforts pour respecter les normes budgtaires et les mesures prises depuis juillet 2012. Sans les efforts programms, le dficit serait de lordre de 5 % du PIB en 2017.
Tableau 3 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

(En % du PIB) Trajectoire spontane (avant mesures prises aprs juillet 2012) Respect des normes en dpenses Mesures en PO (prises aprs mai 2012 y.c. LFI 2014 et CICE, hors pacte de responsabilit et contentieux) Economies en dpense (dont rforme des retraites et accord Agirc-Arrco 2013) Scnario politique inchange Renforcement de l'effort par rapport la LPFP et la LFI 2014 dont conomies en dpense au-del des normes dont Pacte de responsabilit et de solidarit : baisses de prlvements obligatoires Trajectoire cible 2013 -6,5 0,7 1,5 0,0 -4,3 2014 -6,7 1,2 1,4 0,2 -4,0 0,2 0,2 0,0 -4,3 -3,8 2015 -6,4 1,5 1,3 0,3 -3,2 0,2 0,6 -0,3 -3,0 2016 -5,9 1,8 1,3 0,3 -2,5 0,3 0,9 -0,6 -2,2 2017 -5,1 2,0 1,2 0,3 -1,6 0,3 1,2 -0,9 -1,3
Pour lanne 2014, le scnario politique inchange correspond un dficit de 4,0 %. La trajectoire cible intgre leffet des conomies annonces, de lordre de 4 Md, afin dassurer le plein respect de nos engagements. Pour lanne 2015 et au-del, le scnario politique inchange incorpore dune part le respect des normes de dpenses de ltat et de lObjectif national des dpenses dassurance maladie (Ondam) votes dans la loi de programmation des finances publiques. Il inclut dautre part les conomies en dpense prvues par la loi de programmation pour financer le crdit dimpt comptitivit emploi, ainsi que les mesures nouvelles en recettes votes en lois financires depuis lt 2012. La trajectoire cible intgre en outre les baisses de prlvements obligatoires annonces dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit entre 2015 et 2017 (imputables notamment aux baisses de cotisations sociales et la suppression ou rduction dimpts) ainsi que les efforts en dpense mis en uvre au-del des normes et des conomies dj votes.
3.4 volution du solde structurel

En 2013, le dficit public sest rduit de 0,6 point de PIB (4,3 % aprs 4,9 %). Leffort structurel a t beaucoup plus important (1,6 point de PIB). Il a t port pour lessentiel par les mesures en prlvements obligatoires des lois financires de 2013 et de 2012 (1,4 point de PIB), et par un effort en dpense de 0,2 point de PIB (croissance de la dpense en valeur de 2,0 % qui a in fine reprsent un effort comptable moindre que prvu compte tenu dune trs faible inflation avec une volution du prix du PIB de 1,1 % seulement). Le faible dynamisme spontan des recettes par rapport lactivit (-0,5 point de PIB) a rduit lajustement dit structurel 1,1 point de PIB. 17
Par ailleurs, latonie persistante de lactivit est lorigine dun creusement du dficit conjoncturel (-0,6 point de PIB), la croissance du PIB (0,3 %3) ayant t infrieure son potentiel (1,4 %). Quant aux lments exceptionnels (one-offs), ils ont jou favorablement sur lamlioration du solde public du fait du contrecoup de la recapitalisation de Dexia (cf. encadr 3), hauteur de 0,1 point de PIB. En 2014, lamlioration du solde public (+0,5 point de PIB) serait porte par un effort en dpense important (0,7 point de PIB). Cet effort reposera sur le respect des normes en valeur (gel des dpenses de ltat hors intrts et pensions, croissance de lOndam 2,4 %), sur la monte en charge des conomies lies la rforme des retraites et laccord des partenaires sociaux sur les rgimes complmentaires Agirc-Arrco et sur lUnedic, ainsi que sur les mesures dconomies supplmentaires que le Gouvernement prsentera avant lt. Les mesures de hausse de recettes reprsenteraient quant elles une faible part de leffort (0,1 pt). Par ailleurs, les contentieux fiscaux nauraient pas dimpact sur lvolution du solde public en 2014, et la composante non discrtionnaire ne serait que trs lgrement ngative. En 2015, la mise en uvre dune part consquente des 50 Md dconomies en dpense (cf. encadr 4) induira un effort en dpense de 0,9 point de PIB, ce qui permettra de financer, dans le cadre dune rduction des dficits publics, une premire baisse des prlvements obligatoires (soit une contribution de -0,2 point lajustement structurel) dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit. Lajustement structurel slverait ainsi 0,8 pt, tout comme lamlioration du dficit nominal. En effet, la lgre amlioration de lcart de production (1,7 % de croissance, contre 1,5 % de croissance potentielle) serait compense par des lments exceptionnels pesant sur lajustement du solde public hauteur de -0,1 point de PIB (contentieux OPCVM et prcompte mobilier, cf. encadr 3). En 2016 et 2017, la rduction du dficit serait de 0,8/0,9 point de PIB par an. Elle proviendrait principalement de la poursuite des conomies en dpense, lorigine dun effort en dpense de 0,6 point de PIB chaque anne. Compte tenu du Pacte de responsabilit et de solidarit, les prlvements obligatoires contribueraient pour -0,2 point en moyenne lajustement structurel, qui atteindrait en net 0,5 point de PIB chaque anne. En outre, sous leffet des mesures prises par le Gouvernement dans le cadre du Pacte, lactivit crotrait un rythme suprieur son potentiel (2 % par an). La rsorption du dficit conjoncturel contribuerait ainsi pour 0,3/0,4 point lamlioration du solde. Pour le reste, le contrecoup des effets des contentieux joueraient favorablement en 2017 (cf. encadr 3). Au total, le solde structurel atteindrait - point de PIB lhorizon de la fin de la priode de programmation.
Taux de croissance CVS-CJO.
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Tableau 4 Trajectoire pluriannuelle de solde structurel et dcomposition de lajustement structurel

(en % du PIB) Solde public (1) Solde conjoncturel (2) Mesures ponctuelles et temporaires (en % du PIB potentiel) (3) Solde structurel (en % du PIB potentiel) (1)-(2)-(3) Ajustement structurel Effort structurel Mesures nouvelles en prlvements obligatoires Effort en dpense 2013 -4,3 -1,4 0,0 -2,9 1,1 1,6 1,4 0,2 2014 -3,8 -1,7 0,0 -2,1 0,8 0,8 0,1 0,7 2015 -3,0 -1,6 -0,1 -1,2 0,8 0,8 -0,2 0,9 2016 -2,2 -1,3 -0,1 -0,8 0,5 0,4 -0,2 0,6 2017 -1,3 -0,9 0,0 - 0,5 0,4 -0,2 0,6
Encadr 2 Mesures de correction envisages

Dans sa recommandation du 5 mars 2014, la Commission europenne a estim, sur la base des donnes de ses prvisions dhiver, que lcart lajustement structurel recommand serait de 0,2 point de PIB environ en 2013 et en 2014 (au sens de lajustement structurel corrig ou de leffort dit bottom-up ). Depuis, les donnes prcises portant sur 2013 ont t notifies le 31 mars par lInsee et ces donnes dmontrent une meilleure maitrise de la dpense quanticip par la Commission (cf. section 4.1). Le Gouvernement a dcid que des mesures de redressement complmentaires seront prises pour permettre un ajustement de lordre de 4 Mds du dficit 2014. Les conomies supplmentaires ralises en 2013 sur le champ de lOndam seront prennises en 2014 avec un nouvel objectif qui intgrera la sous-consommation qui sest finalement tablie 0,75 Md de plus que prvu dans la LFSS 2014, soit 1,4 Md par rapport au niveau initial de la LFSS 2013. Cette consolidation des conomies en dpense constituera un effort supplmentaire de 0,75 Md sur le champ de lassurance maladie puisque lOndam est vot en niveau. Les moindres dpenses Unedic, qui se sont leves 0,6 Md, seront galement prennises en 2014. Aux mesures prcdentes, sajoute une mesure transversale de stabilisation en valeur de lensemble des prestations sociales, hors minima sociaux, pendant un an. La revalorisation exceptionnelle annuelle du RSA de 2% au-del des rgles maintenues dindexation habituelle est maintenue mais galement reporte dun an. Ces mesures cumules reprsentent un gain de prs de 0,5 Md pour les finances publiques en 2014. Par ailleurs, le Gouvernement mettra en place une mesure en faveur des mnages les plus modestes. Les dcisions des partenaires sociaux concernant lUnedic ainsi que des mesures complmentaires dconomies, en particulier dans le champ de lEtat, portes par la loi de finances rectificative qui sera prsente avant lt, viendront complter cet ensemble et garantiront le respect de la recommandation du Conseil de juin 2013.
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Encadr 3 Les mesures ponctuelles et temporaires prises en compte dans lvaluation du solde structurel de la France
Pour mettre en uvre le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance, la France a mis en place une rgle sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajust des effets directs du cycle conomique, ainsi que des lments exceptionnels et temporaires. Cette rgle permet dviter les effets pro-cycliques dun pilotage par le solde public nominal. Dans le cadre de ce programme de stabilit, en cohrence avec la mthode utilise dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, les lments exceptionnels et temporaires suivants sont exclus du solde structurel : en recettes, les pertes lies aux contentieux exceptionnels en prlvements obligatoires, dont le moment denregistrement en comptabilit nationale nest pas prvisible car dpendant notamment du rythme et du sens des dcisions dfinitives de justice4. Il sagit notamment des remboursements aux OPCVM trangers et des remboursements au titre du prcompte mobilier5 ; en dpense, la recapitalisation de Dexia opre par la France, hauteur de 2,6 Md qui a exceptionnellement pes sur le solde public 2012.
Tableau 5 Mesures ponctuelles et temporaires exclues du solde structurel (en comptabilit nationale)
(carts au compte central, en Md) Total Recettes Prcompte Contentieux OPCVM Dpenses (Dexia) 2012 2013 -2,6 -0,3 0,0 -0,3 0,0 0,0 0,0 -0,3 -2,6 0,0 2014 -0,7 -0,7 0,0 -0,7 0,0 2015 -2,7 -2,7 -1,0 -1,8 0,0 2016 -2,7 -2,7 -1,0 -1,8 0,0 2017 -0,5 -0,5 0,0 -0,5 0,0
Note : linscription des chiffres dans ce tableau ne prjuge pas de lissue des contentieux, mais reflte une volont de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les chiffres affichs sont susceptibles de changer avec les dcisions dfinitives de justice.
En comptabilit nationale, les dpenses et les recettes sont enregistres sur la base des droits constats (i.e. selon le Systme europen des comptes de 1995 au moment de la naissance, de la transformation ou de la disparition/lannulation dune valeur conomique, dune crance ou dune obligation ). Par consquent, limpact des contentieux est comptabilis lanne o une dcision de justice dfinitive est rendue (tandis que lenregistrement en comptabilit budgtaire se fonde sur les dcaissements). Par rapport au programme de stabilit prcdent, la France a bnfici dun jugement favorable de la Cour de justice de lUnion europenne dans le contentieux relatif la taxe sur les communications lectroniques : le cot qui avait t mis ce titre en mesure exceptionnelle et temporaire lors de la loi de programmation a donc t retir.
5
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3.5 volution du solde public par sous-secteur

Le redressement des comptes publics sera le rsultat dun effort sur la dpense partag par lensemble des sous-secteurs des administrations publiques sur la priode de programmation, dans un contexte de reprise de lactivit qui permettra un redressement spontan des recettes. Ainsi, le solde public samliorerait de 3,0 points de PIB entre 2013 et 2017 (passant de -4,3 % du PIB en 2013 -1,3 % du PIB en 2017).
Tableau 6 Capacit (+)/besoin (-) de financement des administrations publiques

(% du PIB) Solde public au sens de Maastricht dont solde primaire tat Organismes divers d'administrations centrales Administrations publiques locales Administrations publiques de scurit sociale 2013 -4,3 -1,9 -3,3 0,1 -0,4 -0,6 2014 -3,8 -1,4 -3,2 0,1 -0,4 -0,2 2015 -3,0 -0,5 -3,1 -0,1 -0,2 0,3 2016 -2,2 0,4 -2,6 0,0 -0,2 0,6 -2,0 0,0 -0,2 1,0 2017 -1,3 1,4
NB: Les solde prsents ici sont indiqus au sens de Maastricht.
Le besoin de financement des administrations publiques centrales (ltat et les ODAC) se rduirait de 1,1 point entre 2013 et 2017 (3,2 % du PIB en 2013 2,1 % du PIB en 2017). Cette rduction serait le rsultat principalement de la norme dvolution des dpenses de ltat hors charge de la dette et pensions. Leffort total de lEtat atteindra 18 Md sur la priode 20152017. Les conomies proviendront pour lessentiel de gains defficience (mutualisation accrue sur les achats et les systmes dinformation, rduction du train de vie de ltat, recentrage des interventions et stabilit du point dindice des fonctionnaires) ; les oprateurs et autres agences de ltat verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la baisse. La part des dpenses de ltat dans le PIB dcrotrait nettement. Le solde des organismes divers dadministration centrale serait proche de lquilibre horizon 2017. Le solde des administrations de scurit sociale samliorerait de 1,6 point de PIB entre 2013 et 2017, passant dun dficit de 0,6 point de PIB un excdent de 1,0 point de PIB en fin de priode. Outre leffet des mesures en recettes prises pour 2012 et 2013, cette amlioration serait principalement permise par la consolidation puis laccroissement de leffort sur lObjectif national des dpenses dassurance maladie (Ondam) qui contribuera hauteur de 10 Md la rduction de dpense entre 2015 et 2017 par les conomies dgages suite la rforme des rgimes de base et complmentaires de retraite et la rforme de la branche famille de 2013, ainsi que laccord Unedic sign par les partenaires sociaux en mars 2014. La poursuite des rformes engages dans ces domaines (nouvelle convention de lUnedic pour atteindre lquilibre financier, poursuite du rtablissement de lquilibre des pensions de retraites complmentaires par lAgirc-Arrco et de la rforme de la politique familiale), la non revalorisation des prestations sociales hors minima sociaux pendant un an et les conomies dgages par les organismes de protection sociale (grce des mesures de rorganisation et 21
de simplification de la gestion des prestations) permettront de rduire les dpenses sur le champ des prestations sociales (hors Ondam) de 11 Md entre 2015 et 2017 (cf. infra). Ct recettes, la question de la compensation aux administrations de scurit sociale des baisses de cotisations et contributions sociales prvues dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit sera traite dans les prochains textes financiers. Par ailleurs, la masse salariale serait plus dynamique en lien avec les crations demploi lies au Pacte de responsabilit et de solidarit. Enfin, les administrations publiques locales participeront galement leffort de redressement, hauteur de 11 Md sur la priode 2015-2017. Cet effort serait li principalement une baisse des dotations engage avec une premire diminution de 1,5 Md en 2014 et un gel en 2013. Leur dficit passerait de 0,4 % du PIB 0,2 % dici la fin de la priode de programmation. Cette volution traduirait en premier lieu lvolution spontane rsultant du cycle lectoral, avec des dpenses dinvestissement peu dynamiques en dbut de mandat communal. Par ailleurs, leurs dpenses courantes baisseraient, en lien avec les rformes structurelles engages par le Gouvernement (cf. infra). Au total, la dpense progresserait en ligne avec linflation.
3.6 volution des dpenses publiques

3.6.1 Les dpenses des administrations publiques
Tableau 7 volution de la dpense en volume, par sous-secteur des administrations publiques (moyenne annuelle, en volume et en %*) 2013 Administrations publiques 1,3
Administrations publiques centrales (APUC) Administrations publiques locales (APUL) Administrations de scurit sociale (ASSO) -0,2 2,7 1,7
2014 0,3 -0,4 0,5 0,6
2015-2017 0,1 -0,9 -0,3 0,3
* Dpense en volume exprime champ courant et y compris transferts entre sous-secteurs des administrations publiques
La croissance de la dpense est marque par des efforts portant sur lensemble des administrations publiques sur la priode du prsent programme de stabilit 2014-2017. La dpense publique a progress de 2,0 % en valeur en 2013, soit une dclration sensible par rapport la progression de 3,0 % enregistre en 2012. Exprim en volume, le taux de croissance de la dpense publique a t de +1,3 % du fait dune linflation faible, au sens de lIPC hors tabac (+0,7 %). Dans un contexte damplification des conomies et de redressement progressif de linflation, le ralentissement de la dpense serait marqu en 2014 (+0,3 % en volume) et sur 2015-2017 (+0,1 % par an en moyenne).
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En 2013, la dpense en valeur a fortement ralenti (passant de +3,0 % +2,0 % en valeur), plus quanticip au moment du PLF pour 2014. Par rapport la dernire prvision retenue dans le PLF pour 2014, la dpense sest finalement avre moins dynamique que prvu +2,0 % en valeur contre +2,5 % en lien avec des conomies constates sur lensemble des administrations publiques (tat, Odac, ASSO), lexception des collectivits locales. En effet, la norme en valeur de ltat a t sous-excute de 0,1 Md par rapport au niveau sous-jacent du PLF 2014 et les dpenses sous Ondam ont progress de 2,4 % dexcut excut (contre une cible de 2,7%), ce qui correspond une sous-excution de 1,4 Md par rapport au niveau vot en LFSS 2013. Parmi les facteurs ayant tir la dpense la hausse en 2013 figure le cycle de linvestissement local (bien que linvestissement ait t sur lensemble du cycle 2008-2013 moins dynamique que sur le cycle prcdent). Enfin, les intrts verss par les administrations publiques ont marqu un net repli en 2013, sous leffet notamment de taux dintrt toujours faibles. En 2014, le net ralentissement de la dpense +1,4 % en valeur et +0,3 % en volume serait li aux mesures dconomies ainsi qu des facteurs spontans: matrise de la dpense locale grce la rduction des concours financiers ( hauteur de 1,5 Md en 2014 aprs un gel en 2013) ; premiers effets de la rforme des retraites et de laccord Agirc-Arrco de 2013. Linvestissement local ralentirait par ailleurs nettement, comme cela est traditionnellement observ en anne lectorale. Enfin, les dcisions des partenaires sociaux concernant lUnedic ainsi que des mesures complmentaires dconomies, en particulier dans le champ de lEtat, portes par la loi de finances rectificative qui sera prsente avant lt, viendront complter cet ensemble. Entre 2015 et 2017, la croissance de la dpense publique en volume serait quasi-nulle, soit un rythme significativement abaiss par rapport la croissance potentielle, tmoignant dun effort de redressement des comptes publics intgralement port par la dpense, et nettement infrieur la tendance passe. La poursuite du ralentissement de la dpense traduirait la monte en charge des mesures dj votes et de celles prsentes dans le prsent programme de stabilit, qui porte le montant dconomies supplmentaires 50Md sur cette priode. Les collectivits locales inflchiraient leur dpense sous leffet dune baisse cumule de 11 Mds des dotations sur trois ans, linvestissement local atteignant son point bas en 2015, anne suivant les lections municipales ; des conomies seraient ralises sur ltat pour assurer un effort total de 18 Md, en plus des baisses de dotations aux collectivits locales ; enfin, la sphre sociale contribuerait fortement aux conomies, au-del des mesures prvues pour 2014 sur les dpenses dassurance maladie. La progression de lOndam serait limite 2,0 % en moyenne sur les trois annes pour un effort total de 10 Md. Des conomies sur les prestations et les charges de fonctionnement reprsenteraient 11 Md sur le reste de la sphre sociale (cf. encadr 4).
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Encadr 4 Le dtail du plan dconomies de 50 Md sur 2015-2017

Conformment aux annonces du Prsident de la Rpublique du 14 janvier 2014, le Premier Ministre a prsent, le 16 avril dans sa communication au conseil des ministres, le dtail du plan de rduction de 50 Md des dpenses publiques entre 2015 et 2017. Ce plan permet de mettre en uvre le Pacte de responsabilit et de solidarit dans le respect des engagements europens de rduction des dficits publics. Les conomies seront rparties entre les diffrentes administrations participant aux dpenses publiques : tat et organismes dadministration centrale, collectivits locales, organismes de scurit sociale. Ltat et ses agences assumeront 18 Md dconomies. Celles-ci rsulteront notamment de la poursuite de la stabilisation du point dindice de la fonction publique, du recentrage des interventions de ltat et, plus gnralement, de gains defficience, dune mutualisation des fonctions support et dune rduction du train de vie de ltat. Un effort particulier de rationalisation des implantations immobilires de lEtat permettra notamment une acclration des cessions immobilires et une diminution des dpenses lies. Les agences seront mises contribution et verront leurs moyens humains et financiers baisser sur la priode de programmation. Concernant les collectivits locales, les concours financiers de ltat diminueront de 11 Md dici 2017. Cette baisse saccompagnera de rformes structurelles, permettant de rendre soutenable cette volution : rforme de la dotation globale de fonctionnement, ds 2015 ; suppression de la clause de comptence gnrale, source de surcots lis aux doublons, pour les dpartements et les rgions ; rduction du nombre de rgions ; accroissement de la taille des intercommunalits et forte rduction du nombre de syndicats ; dbat sur lavenir des conseils dpartementaux. La matrise du cot des normes sera en outre accrue. Concernant lassurance-maladie, la mise en uvre de la stratgie nationale de sant, en promouvant une meilleure efficience des dpenses (avec des rformes structurelles telles que la rationalisation du parcours de soins, le dveloppement de la chirurgie ambulatoire et laccroissement de la part de gnriques dans la consommation de mdicaments) permettra de raliser 10 Md dconomies. Le taux de croissance des dpenses sur le champ de lOndam en 2015-17 qui en rsulte sera de 2,0 % par an en moyenne. Enfin, 11 Md dconomies seront raliss sur les dpenses de protection sociale . Sur ce dernier volet, 2,9 Md dconomies seront dgags suite aux dcisions dj prises en 2013 quant la rforme des retraites (des rgimes de base et complmentaires) et la rforme de la politique familiale. Le report dun an de la revalorisation des prestations sociales, lexclusion de celles destines garantir un revenu minimal, permettra dconomiser 2 Md supplmentaires (dont 1,3 Md sur les retraites de base et 0,7 Md sur les autres prestations sociales). La poursuite par les partenaires sociaux de la dmarche de rtablissement de lquilibre des rgimes de retraite complmentaires relevant de lAgirc et de lArrco et lengagement defforts analogues dans les autres rgimes de retraites permettraient la ralisation de 2 Md dconomies supplmentaires. 24
Le rgime dassurance-chmage devrait conomiser 2 Md horizon 2017, laccord entre partenaires sociaux de mars 2014 en ayant dj fix la premire tape. La poursuite de la rforme de la politique familiale permettra de raliser 0,8 Md dconomies supplmentaires. Enfin, les organismes de protection sociale dgageront 1,2 Md dconomies de fonctionnement, notamment grce la dmatrialisation et une meilleure articulation des comptences des diffrents rgimes, ce qui contribuera par ailleurs la qualit de service aux usagers et la simplification de la gestion de la protection sociale. Une part consquente de ces 50 Md dconomies, denviron 21 Md, sera mise en uvre ds 2015, ce qui permettra de financer ds 2015 les baisses de prlvements obligatoires annonces dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit dans le respect dune trajectoire de baisse continue des dficits publics. Le total des conomies sera port 37 Md environ en 2016, et atteindra les 50 Md prvus en 2017.
Encadr 5 Le conseil stratgique de la dpense publique En parallle de la rnovation de la procdure budgtaire, un Conseil stratgique de la dpense publique (CSDP) a t institu par dcret en date du 22 janvier 2014. Celui-ci est charg de proposer et de suivre le programme de ralisation des conomies structurelles qui sont prsentes dans le cadre du programme de stabilit de la France . Prsid par le Prsident de la Rpublique, le CSDP runit le Premier Ministre, le ministre charg des finances et des comptes publics, le ministre charg de lconomie, le ministre charg des affaires sociales et de la sant, le ministre charg de lemploi, le ministre charg de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et de la fonction publique, et le secrtaire dEtat charg du Budget. Le Conseil a tudi toutes les sources potentielles dconomies, y compris les dpenses locales et sociales. Les dcisions structurantes qui permettront de raliser au moins 50 Md dconomies horizon 2017 et prsentes dans ce programme de stabilit ont ainsi pu tre prises au plus haut niveau de ltat. Les dcisions du CSDP seront mises en uvre par le Gouvernement et traduites dans la programmation pluriannuelle des finances publiques inscrite dans la prochaine loi de programmation des finances publiques. Celles-ci trouveront galement prochainement une premire traduction dans les lettres de pr-plafond qui seront adresses aux ministres dans le cadre de la procdure budgtaire renouvele et anticipe mise en place en 2014.
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3.6.2
Les dpenses de ltat
La rgle de la stabilisation en valeur des dpenses hors charge de la dette et pensions a contribu la matrise des dpenses de ltat, en programmation comme en excution Le budget de ltat est labor et excut dans le respect dune norme de dpense, dont le principe a t raffirm par larticle 6 de la loi de programmation des finances publiques 2012 2017 du 31 dcembre 2012 : la somme des crdits du budget gnral, des prlvements sur recettes, et des affectations de recettes des tiers, hors charge de la dette et dpenses de pensions, doit tre, au plus, stable en euros courants (norme dite zro valeur ) ; cette norme porte sur les dpenses pilotables de ltat. Par ailleurs, laugmentation annuelle des dpenses totales du budget gnral, y compris charge de la dette et pensions (crdits budgtaires, prlvements sur recettes et affectations de recettes) doit tre au maximum gale linflation (norme dite zro volume ). La coexistence de ces deux normes garantit notamment que les ventuelles fluctuations la baisse du cot de la dette de ltat et les conomies lies aux rformes des pensions ne soient pas redployes pour financer des dpenses prennes, mais viennent intgralement renforcer la consolidation de nos finances publiques. A linverse, si les variations de prvision dinflation, de dette et de pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dpenses totales, alors mme que les crdits sur le primtre hors dette et pensions seraient stabiliss ou diminueraient en valeur, les plafonds des crdits des missions seraient rviss la baisse, de manire limiter linflation la progression des dpenses totales. En 2013, la dpense totale de ltat sest tablie en amlioration de 3,4 Md par rapport lobjectif fix en dbut danne 2013, dans un contexte favorable sur la charge de la dette et sur linflation. Lobjectif de norme en valeur dfini (279,4 Md) a galement t pleinement respect, dans un contexte dexcution budgtaire particulirement exigeant. En effet, les dpenses excutes dans le primtre des dpenses hors charge de la dette et pensions se sont tablies environ -0,1 Md en de de cet objectif, alors mme que la hausse de la contribution franaise au budget de lUnion europenne a fait peser une contrainte importante sur les dpenses. En effet, la majoration de 1,1 Md de la contribution de la France au budget de lUnion europenne (hors BR exceptionnels), compense en cours de gestion dans le primtre de la norme de ltat, a ncessit une matrise accrue sur les dpenses des ministres. Au total, prs de 3 Md ont t annuls en 2013 sur les crdits mis en rserve en dbut danne. La baisse des dpenses sera renforce dans le cadre de la programmation pluriannuelle des dpenses de ltat pour atteindre lquilibre structurel des finances publiques La loi de finances initiale pour 2014 a t construite, pour la premire fois, sur une baisse nette de 1,5 Md des dpenses hors charge de la dette et pensions. Pour les annes 2015 2017, qui sont celles de la prochaine programmation triennale, le Gouvernement se fixe un objectif global de 18 Md dconomies sur le champ des dpenses de ltat.
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La rnovation de la procdure budgtaire (cf. encadr 7) doit conduire renforcer la qualit et la soutenabilit de la programmation budgtaire, tant dans la construction budgtaire quen excution, au travers notamment dune implication renforce des ministres dans lidentification des conomies et dans la gestion soutenable des finances publiques. Ce quantum de 18 Md dconomies sur ltat, qui sinscrit dans un effort partag entre les diffrents sous-secteurs de la dpense publique, a t tabli en cohrence avec une recherche systmatique defficacit de la dpense publique. Il sera strictement respect dans les prochaines lois de finances, en construction budgtaire comme en excution ; il sagit dun lment essentiel pour le retour lquilibre structurel des finances publiques.
Encadr 6 Les conomies sur le champ de ltat et de ses agences LEtat et ses oprateurs prendront toute leur part au redressement des comptes publics avec un objectif de 18 milliards deuros dconomies horizon 2017. Leffort programm passera dabord par la mise en uvre de rformes structurelles afin de prserver la qualit du service public. Ces conomies sappuieront sur la matrise des dpenses de fonctionnement des ministres. Elles passent par des conomies sur les dpenses immobilires, la mutualisation des fonctions support (achats et systmes dinformation notamment), et une rduction du train de vie de ltat. Les fonctionnaires contribueront leffort dconomie ncessaire avec la poursuite de la stabilisation de la valeur du point dindice de la fonction publique. Les crations demplois prvues dans lducation nationale, la scurit et la justice seront maintenues, dans le cadre de la priorit donne la jeunesse et la scurit des Franais. Les interventions de ltat seront galement recentres pour tre plus efficaces. Les oprateurs et autres agences de ltat verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la baisse. Leurs moyens avaient augment de 15 % au cours du prcdent quinquennat.
Encadr 7 La rnovation de la procdure budgtaire Le respect de notre trajectoire de finances publiques, ambitieuse et indite dans lhistoire financire rcente de la France, suppose une procdure budgtaire efficace, susceptible de faciliter les choix politiques et larbitrage dconomies structurelles durables. Le prcdent Gouvernement avait ainsi dcid, dans le cadre de la prparation du budget triennal 2015-2017, de rnover et dacclrer ds 2014 le calendrier budgtaire. La nouvelle procdure budgtaire devait permettre ainsi aux ministres de prendre part de manire active la recherche dconomies structurelles et prennes. 27
Les lettres de cadrage envoyes par le Premier ministre dbut mai donneront des indications plus prcises sur les volumes dconomies demandes chaque ministre pour les annes 2015 2017. Il appartiendra aux ministres de proposer des rformes pour raliser les conomies demandes, en sappuyant notamment sur les travaux existants mens dans le cadre de la modernisation de laction publique (MAP), par les corps dinspections interministrielles et par la Cour des comptes. Des travaux conjoints entre ministres, niveau technique, les y aideront. Cette nouvelle procdure met en avant le principe de responsabilit et de co-construction des ministres. Le processus dbouchera en juin, lissue dun processus darbitrage classique, avec lenvoi par le Premier ministre de lettres-plafonds aux ministres ; celles-ci fixeront les plafonds de crdits par ministre et les axes du prochain budget triennal. Ces orientations seront ensuite prsentes la fin du mois de juin au Parlement, lors du dbat dorientation des finances publiques.
Encadr 8 volution et hypothses de taux dintrt En 2013, la France a bnfici de conditions de financement trs favorables, malgr la lgre remonte des taux court terme constate en fin danne et une forte volatilit des taux long terme, qui ont fortement augment au printemps. Les taux lmission pour les titres court terme (BTF) sont ainsi ressortis, en moyenne, 0,06 % en 2013 (contre 0,08 % en 2012) et ceux pour les titres plus dun an (OAT) 1,54 % (contre 1,86 % en 2012). Depuis le dbut de lanne 2014, et contrairement aux anticipations du march, la tendance est la stabilit pour le court terme, avec des taux lmission pour les BTF proches de 0,2 %. Les taux moyen et long terme observent une baisse (les taux lmission pour les titres 10 ans sont passs de 2,51 % dbut janvier 2,15 % dbut avril 2014). Le profil de taux sous-jacent la prvision repose, en cohrence avec le retour attendu de la croissance et la remonte de linflation un niveau plus proche de lobjectif de 2 % de la BCE lhorizon 2017, sur un scnario de remonte progressive rapprochant les niveaux des valeurs constates avant la crise (au cours de la priode 1998-2007 le taux des BTF 3 mois sest lev, en moyenne, 3,05 % et celui des OAT 10 ans 4,45 %).
Tableau 8 Prvisions de taux dintrt
Niveau de fin d'anne (prvisions) Taux courts (BTF 3 mois) Taux longs (OAT 10 ans)
2014 0,25% 2,75%
2015 0,50% 3,25%
2016 1,00% 3,75%
2017 1,50% 4,25%
Dans le scnario retenu, les taux courts (BTF 3 mois) augmenteraient trs lgrement en 2014 (le BTF 3 mois atteindrait 0,25 % fin 2014, soit le niveau actuel du taux de refinancement de la BCE) et commenceraient remonter fin 2015 par anticipation dune
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normalisation de la politique montaire de la BCE cohrente avec la reprise de lactivit dans la zone euro. Ils observeraient ensuite une progression de 50 points de base par an. Pour les taux longs (OAT 10 ans), le niveau de 2,75 % retenu pour la fin de 2014 intgre un possible effet dentranement que pourrait provoquer une remonte des taux longs amricains, linstar de ce qui sest produit au printemps 2013. Ces taux progresseraient ensuite, comme les taux courts, de 50 points de base par an. 3.6.3 Les dpenses des organismes divers dadministration centrale
Les organismes divers dadministration centrale (Odac), dont la plupart sont galement des oprateurs de ltat 6, contribuent leffort de matrise des dpenses. Aprs avoir connu une forte augmentation de leurs dpenses jusqu une priode rcente7, les Odac, qui doivent voter leur budget annuel lquilibre et sont donc par consquent proches de lquilibre, sont dsormais mieux encadrs. A ce titre, linterdiction qui leur est faite de sendetter auprs dun tablissement de crdit ou par des titres de crance pour un terme suprieur 12 mois8 participe pleinement la matrise de leur dpense. Pour la priode 2015 2017, le Gouvernement engagera un effort de rationalisation des agences et des oprateurs de ltat, qui constituera un axe fort de sa programmation. Celle-ci devrait notamment se traduire par la recherche de fusions voire de suppressions dtablissements, par une diminution de leurs emplois et des ressources financires qui leur sont alloues (subventions pour charges de service public et taxes affectes) et, enfin, par un meilleur encadrement - voire une rintgration dans le budget de ltat - des taxes affectes, conformment aux orientations esquisses par le conseil des prlvements obligatoires dans un rcent rapport command par le Gouvernement9. En parallle, et en cohrence avec les objectifs que ltat imposera ses propres dpenses (fonctionnement, intervention), les oprateurs verront leurs dpenses de fonctionnement et leurs interventions revues la baisse.
Les oprateurs de ltat ont pour caractristique dexercer une activit de service public, dtre financs majoritairement par ltat et dtre sous son contrle direct. Le champ des oprateurs de ltat et celui des O dac ne sont pas exactement superposables : les premiers correspondent une logique budgtaire, tandis que les seconds, lists chaque anne par lInsee, rpondent des critres de comptabilit nationale.
7 8
Cf. par exemple Ltat et ses agences, rapport n 2011-M-044-01 de linspection gnrale des finances, mars 2012.
Larticle 12 de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (non abrog par la loi de programmation de dcembre 2012) leur interdit le recours lendettement pour des maturits suprieures douze mois, lexception de la Caisse de la dette publique et de la Socit de prises de participation de l'tat.
9
La fiscalit affecte : constats, enjeux et rformes, rapport du Conseil des prlvements obligatoires, juillet 2013.
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En 2013, la dpense des Odac a t matrise malgr la reconnaissance des intrts passs de la dette de la Contribution au service public de llectricit (CSPE) vis--vis dEDF (comptabilise comme une dpense en comptabilit nationale). En effet, les dcaissements des oprateurs dans le cadre des investissements davenir ont progress un rythme modr et les diverses mesures sur les ressources des oprateurs ont port leurs fruits, venant compenser cette dpense exceptionnelle de la CSPE. En 2014, la dpense des Odac ralentirait lgrement sous deux effets contraires. Dune part, les dpenses seraient portes par le dcaissement de 1,5 Md au titre de lexcellence des industries de dfense du second volet des investissements davenir. Dautre part, le contrecoup de la dpense exceptionnelle de la CSPE contribuerait la baisse de la dpense. La dpense ralentirait ensuite en 2015 et se maintiendrait en 2016-2017, traduisant notamment une stabilisation de la chronique des investissements davenir (cf. partie 6.1.2). 3.6.4 Les dpenses des administrations de scurit sociale
En 2013, les prestations sociales verses par les administrations de scurit sociale ont progress de 3,0 % en valeur, en ralentissement par rapport 2012 (+3,3 %). Cette volution sexplique essentiellement par le faible dynamisme des pensions de retraite (+2,9 % aprs +4,1 %) en lien avec la poursuite du relvement des bornes dge et un contexte de faible inflation limitant lampleur des revalorisations. Les dpenses dassurance maladie ont galement t particulirement modres, puisque les dpenses effectives relevant de lOndam ont t infrieures de 1,4 Md au niveau prvu dans la LFSS 2013 et de 0,75 Md celui de la LFSS 2014. Les prestations dindemnisation du chmage ont par ailleurs ralenti de 0,6 Md par rapport aux prvisions du PLF (croissance de +5,7 % en 2013). En 2014, les prestations accentueraient leur ralentissement (+1,7 %), sous leffet dune revalorisation limite des prestations famille fonde sur linflation attendue en 2014 (+1,1 %) et intgrant, conformment au mcanisme prvu, une correction de la prvision dinflation 2013 (0,7 % observ contre 1,2 % retenu en mars 2013). Les prestations familiales ont ainsi t revalorises de 0,6 % au 1er avril 2014. Le ralentissement est aussi marqu sur les pensions de vieillesse (+2,2 % aprs +2,9 %) freines par la stabilisation des pensions complmentaires au 1er avril 2014 et la non revalorisation des pensions de base au 1er octobre 2014. Les prestations dindemnisation du chmage dclreraient grce lamlioration progressive sur le march de lemploi et laccord de mars 2014. A partir de 2015 et jusquen 2017, la dynamique des prestations sociales resterait matrise +2,1 % par an en moyenne. Cela sexplique notamment par une dclration du rythme dvolution des prestations dassurance maladie en cohrence avec une volution-cible de lOndam 2,0 % en moyenne sur la priode 2015-2017. Les prestations dindemnisation du chmage connatraient dans le mme temps un repli en valeur jusquen 2017 grce notamment lamlioration du march de lemploi et aux mesures damlioration des comptes de lUnedic inscrites dans laccord sur lindemnisation du chmage sign par les partenaires sociaux en mars 2014, qui se verront compltes pour assurer le retour lquilibre du rgime lhorizon 2017. 30
Tableau 9 Evolution annuelle des prestations sociales (en valeur)

(Croissance en valeur, en %) Prestations d'assurance Vieillesse survie Famille - Logement Chmage Ondam 2013 3,0% 2,9% 2,4% 5,7% 2,4% 2014 1,7% 2,2% 0,0% -0,5% 2,4% 2015-2017* 2,1% 2,7% 0,2% -1,2% 2,0%
* Taux de croissance annuel moyen des annes 2015-2017.
Les prestations maladie En 2013, linflexion des dpenses dassurance maladie, constate depuis 2008, sest poursuivie, et a permis une sous-consommation de lOndam vot par le Parlement hauteur de 1,4 Md, soit une croissance de 2,4 % sur lanne 2013. La rforme de la gouvernance de lOndam (abaissement du seuil dalerte, mise en place dun comit de pilotage, augmentation du nombre des interventions du comit dalerte) a contribu au respect de lobjectif pour la quatrime anne conscutive. Ce rsultat tmoigne de lefficacit du pilotage des dpenses de sant par le Gouvernement, qui accompagne cet effort dune action structurelle sur lorganisation du systme de sant en se dotant dune stratgie nationale de sant. Pour lanne 2014, lOndam a t vot en progression de 2,4 %. Au total ce sont environ 2,4 Md de mesures dconomies qui ont t prises pour ramener lvolution des dpenses vers la cible vote. Ces mesures reposent principalement sur des baisses de prix des produits de sant (1,1 Md), des actions de matrise mdicalise (0,6 Md) ainsi que sur des conomies lhpital (0,4 Md). Compte tenu des montants de sous-excution en 2013 et des premires remontes conjoncturelles sur le dbut de l'anne 2014, la cible pour l'anne 2014, qui intgrait dj la perspective d'une ralisation 2013 infrieure de 650 M l'objectif initial, devrait pouvoir tre nouveau respecte ainsi que l'a annonc le comit d'alerte le 11 avril. Par ailleurs, les rsultats obtenus en 2013 quant la sous-excution de l'Ondam seront consolids pour garantir une croissance des dpenses limite 2,4 % en 2014 par rapport lexcution dfinitive 2013. partir de 2015 et jusquen 2017, les dpenses dassurance maladie sous Ondam poursuivraient leur ralentissement un taux de croissance de 2,0 % par an en moyenne en 2015-2017. Le respect de cette trajectoire de moyen terme sappuiera sur des efforts defficience approfondis dans le secteur de la sant. Lamlioration des parcours de soins travers une rgulation efficace de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les soins hospitaliers et le secteur mdico-social constituera une priorit pour le Gouvernement, dans le cadre de la stratgie nationale de sant initie en 2013. Cette dernire prvoit galement de renforcer les dispositifs de prvention et dapprofondir la dmocratie sanitaire. Les prestations vieillesse 31
La trajectoire prsente (croissance des prestations 2,7 % en moyenne sur la priode 20152017) intgre le dcalage de 6 mois de la revalorisation des pensions de base en 2014, puis leur stabilit jusquau 1er octobre 2015. Sur les retraites complmentaires, la trajectoire prend en compte les mesures prises par les partenaires sociaux dans le cadre de laccord sur les rgimes complmentaires sign en mars 2013 (sous-indexation de 1 point des pensions en 2014 et 2015), qui devraient tre compltes en 2016 et 2017 afin de poursuivre le rtablissement des comptes des rgimes. Les autres prestations sociales Les prestations familiales et de logement ont progress de 2,4 % en 2013. La dclration par rapport 2012 o la croissance de ces prestations avait atteint 3,0 % sexplique notamment par la revalorisation exceptionnelle de 25 % de lallocation de rentre scolaire en 2012. En 2014, leur niveau en valeur serait stable, en raison notamment dune faible revalorisation au 1er avril 2014 (+ 0,6 %), correspondant la prvision dinflation 2014 et la correction pour tenir compte de linflation constate en 2013. Cette croissance resterait matrise entre 2015 et 2017, + 0,2 % par an en moyenne grce notamment la poursuite de la modernisation de la politique familiale engage en 2013. Enfin, aprs une croissance trs soutenue en 2013 (+ 5,7 %), les dpenses du rgime dassurance chmage entameraient leur ralentissement, notamment sous leffet de lamlioration sur le march de lemploi. Par ailleurs, laccord sign par les partenaires sociaux en 2014 et les mesures complmentaires que les gestionnaires entendront prendre permettra le retour lquilibre du rgime lhorizon 2017. 3.6.5 Les dpenses des administrations publiques locales
Les dpenses locales ralentiraient partir de 2014. La rationalisation des dpenses, favorise par les baisses de concours financiers aux collectivits territoriales, et une meilleure gouvernance des finances publiques locales contribueraient latteinte de cet objectif. Aprs un gel en valeur des concours financiers de ltat aux collectivits locales en 2013, ces concours sont rduits de 1,5 Md en 2014 puis de 11 Md en niveau sur la priode 2015-2017. Les collectivits locales sont ainsi pleinement associes leffort de redressement des comptes publics. Cette baisse programme des concours financiers de ltat, sur toute la dure de programmation, incitera les collectivits locales raliser des gains defficience pour matriser leurs dpenses. Plusieurs mesures destines accompagner les collectivits dans cet effort seront engages. La cration des mtropoles ou llection au suffrage universel direct des conseils intercommunaux, sont dj entres en vigueur. Elles constitueront de forts leviers de rationalisation au niveau du bloc communal. Dautres sinscriront dans le projet de rforme territoriale prsent par le Premier ministre lors de son discours de politique gnrale le 8 avril dernier : dfinition de domaines de comptence via la suppression de la clause de comptence gnrale, rduction pour moiti du nombre de rgions afin de leur permettre datteindre une taille critique, adoption dune nouvelle carte de lintercommunalit, fonde sur les bassins de vie. Enfin, un dbat sera engag sur lavenir des conseils dpartementaux. Paralllement, une 32
rforme de structure portant sur la dotation globale de fonctionnement (40,1 Md en LFI 2014) sera engage ds 2015 pour assurer le caractre soutenable de leffort demand chaque collectivit. Au-del de cette volution de la rpartition des concours financiers, le Prsident de la Rpublique a souhait que soient expertises dautres mesures de gouvernance sur les dpenses locales en confiant deux anciens ministres du Budget, Alain Lambert et Martin Malvy, le soin de lui faire des propositions pour btir avec les collectivits un pacte de gouvernance financier durable prenant en compte les voies et moyens pour mieux matriser les dpenses locales . Des propositions trs concrtes ont t remises le 16 avril dernier au Prsident de la Rpublique, elles alimenteront les travaux du Gouvernement dans les mois venir. Sagissant de lvolution des dpenses locales, deux prcisions doivent tre apportes : La croissance moyenne de linvestissement local a t faible au cours du cycle 20082013 (+1,3 % en moyenne par an en valeur10). En 2013, anne pr-lectorale, la croissance de linvestissement sest tablie 5,2 %. En raison du cycle lectoral, linvestissement devrait ralentir en 2014, avec un recul de 2,5 %, et la baisse devrait se poursuivre en 2015, point bas du cycle local (-6,9 %). Linvestissement se redresserait ensuite partir de 2016, avec un rythme modr : outre la baisse du tendanciel dinvestissement local observe sur les derniers cycles lectoraux, la slectivit des projets serait accrue en raison de leffet cumul de la baisse des concours financiers et des mesures de gouvernance sur les dpenses locales ; La matrise de la dpense locale sera facilite par les effets induits par certaines mesures dconomie annonces par le Premier ministre, en particulier la stabilit du point de la fonction publique (qui sert de base au calcul des rmunrations des fonctionnaires territoriaux).
Au total, en moyenne sur la priode 2014-2017, les dpenses des administrations publiques locales seraient stabilises en volume.
3.7 volution des recettes publiques
10
Les taux dvolution sous-jacents sont calculs avec les donnes prsentes en base 2010 partir du taux dvolution de lexercice 2010 inclus. Les exercices prcdents sont prsents en base 2005.
33
3.7.1
Les recettes des administrations publiques
Aprs une progression de prs dun point entre 2012 et 2013 lie aux mesures nouvelles, le taux de prlvements obligatoires diminuerait pour stablir 45,3 % en 2017. La prvision intgre leffet de lensemble des mesures de la LFI aprs examen par le Conseil constitutionnel, ainsi que les mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit. En 2014, le taux de prlvements obligatoires serait stable par rapport 2013 (45,9 %). Llasticit agrge des prlvements obligatoires serait infrieure lunit (0,9) et limpact des mesures dj votes mais qui vont monter en charge lgrement positif (+0,1 point de PIB). Ces mesures, dites nouvelles, ont en effet t calibres afin de prenniser le modle social franais, damliorer la comptitivit, la croissance et lemploi, et de renforcer la progressivit de limpt et la fiscalit cologique. De plus, dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, une baisse des prlvements cible sur les mnages modestes sera engage ds 2014. Sur la priode 2014-2017, le taux de prlvements obligatoires diminuerait chaque anne pour atteindre 45,3 % en 2017. Cette baisse refltera notamment les effets du Pacte de responsabilit et de solidarit qui poursuivra le mouvement dallgement du cot du travail initi par la mise en place du Crdit dImpt Comptitivit et Emploi (CICE), abaissera la fiscalit des entreprises y compris en supprimant certaines petites taxes , source de complexit pour les entreprises, et soutiendra le pouvoir dachat des salaris les plus modestes. La trajectoire intgre galement : limpact de la rforme des retraites ; la monte en charge de la fiscalit cologique destine favoriser la transition nergtique ; la hausse de la contribution au service public de llectricit (CSPE) conformment lengagement de rsorber les dficits passs de celle-ci ; limpact du cycle lectoral sur le profil des taux des impts affects aux collectivits territoriales ; les dcaissements lis aux contentieux fiscaux.
La trajectoire repose enfin sur une progression spontane des prlvements obligatoires en ligne avec lactivit (lasticit unitaire constante sur la priode 2015-2017). Par ailleurs, le poids des recettes hors prlvements obligatoires (non fiscales) dans le PIB serait constant 7,2 % sur la priode 2013-2017.
Tableau 10 volution du taux de prlvements obligatoires

Taux de prlvements obligatoires (% du PIB) lasticit des prlvements obligatoires 2012 45,0 1,1 2013 45,9 0,2 2014 45,9 0,9 2015 45,6 1,0 2016 45,4 1,0 2017 45,3 1,0
34
Encadr 9 le Pacte de responsabilit et de solidarit Annonc par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier dernier puis prsent par le Premier ministre le 8 avril 2014, le Pacte de responsabilit et de solidarit est structur autour de plusieurs piliers : des allgements supplmentaires de cotisations patronales ; la modernisation du systme fiscal et la baisse de la fiscalit pour les entreprises ; la simplification des procdures administratives ; et des engagements en matire demploi (qualit et quantit) ; pour les mnages, des mesures de solidarit en faveur du pouvoir dachat des mnages, notamment des plus modestes. Une poursuite de lallgement du cot du travail : le Pacte de responsabilit et de solidarit prvoit une amplification de la baisse du cot du travail afin de rpondre un double objectif : favoriser la cration demploi et amliorer la comptitivit de notre conomie et sa capacit exporter. En 2015, le cot du travail au niveau du Smic sera rduit avec lexonration des cotisations patronales verses aux URSSAF, hors cotisations dassurance chmage, ainsi que par une rvision du barme des allgements existants jusqu 1,6 fois le Smic. partir du 1er janvier 2016, les cotisations famille seront abaisses de 1,8 point, au-del de 1,6 fois le Smic et jusqu 3,5 fois le Smic. Au total, les allgements supplmentaires sur les salaires infrieurs 1,6 Smic slveront prs de 4,5 Md, ceux sur les salaires suprieurs 1,6 Smic slveront galement 4,5 Md. Les cotisations familiales seront galement rduites hauteur de 1 Md pour les indpendants. Compte tenu de la monte en charge du CICE, le cot du travail aura t allg de 30 Md en 2017, soit un montant comparable celui des cotisations famille. Une modernisation du systme fiscal des entreprises : le Pacte de responsabilit et de solidarit prvoit une modernisation et une rduction de la fiscalit des entreprises pour favoriser leur investissement. La contribution sociale de solidarit des socits (C3S), paye par environ 300 000 entreprises, sera supprime dici 2017, avec une premire rduction quivalente 1 Md en 2015 sous la forme dun abattement, ce qui permettrait dexonrer deux tiers des contribuables actuels ds la 1re anne. Au total, cette suppression reprsente plus de 6 Md bruts qui seront restitus aux entreprises. La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits sera galement supprime en 2016 et le taux normal passera de 33 % actuellement 28 % en 2020 avec une premire tape ds 2017. Enfin, afin de simplifier le cadre fiscal, plusieurs dizaines de taxes faible rendement seront supprimes. Cette rforme de la fiscalit favorisera la croissance et lemploi. Un agenda de simplification renforc : le mouvement de simplification de la vie administrative des entreprises sera accentu, pour rduire les procdures et faciliter la prise de dcision. La loi dhabilitation du 2 janvier 2014 a dores et dj permis au Gouvernement de lgifrer par ordonnances, notamment pour allger les obligations comptables pour les PME. Dautres mesures de simplification seront prises dans les prochains mois notamment en suivant les recommandations du Conseil de 35
simplification qui passera en revue les dix actes cl de la vie des entreprises. Ce Conseil, dirig par un parlementaire (T. Mandon) et un chef dentreprise (G. Poitrinal) aura galement pour fonction de suivre les ralisations du programme de simplification pour les entreprises et lvaluation de ses rsultats. Le 14 avril 2014, le Conseil a prsent 50 premires mesures de simplification permettant de scuriser la vie des entreprises par un environnement plus lisible et prvisible, de simplifier concrtement la vie des entreprises et de faciliter lembauche et la formation. Lemploi et la modernisation du dialogue social : en contrepartie du Pacte, les entreprises sengageront en termes demploi (notamment des jeunes), de formation professionnelle et de qualit de lemploi. Ces contreparties, prsentes dans leurs grandes lignes dans laccord conclu entre les partenaires sociaux le 5 mars dernier, doivent tre prcises lors de ngociations venir dans chaque branche professionnelle. Des mesures de solidarit pour les mnages modestes : le Pacte prvoit galement dici 2017 des mesures de solidarit quivalentes 5 Md et favorables au pouvoir dachat des plus modestes. A compter du 1er janvier 2015, un dispositif de rduction des cotisations salariales, dgressif jusqu 1,3 Smic, permettra aux salaris daccrotre leur salaire net denviron 500 par an au niveau du Smic. Ds 2014, une premire mesure favorable aux mnages modestes sera engage.
Selon le modle MESANGE, du fait de son ciblage important sur les bas salaires en 2015, pour lesquels la demande de travail ragit fortement son cot (cf. le rapport dtape du HCFiPs sur les volutions du financement de la protection sociale), le volet allgement des cotisations payes par les employeurs du Pacte de responsabilit et de solidarit permettrait de crer 35 000 emplois ds son entre en vigueur. La monte en charge se poursuivrait en 2016 et 2017 avec la cration de respectivement 65 000 et 50 000 emplois supplmentaires en moyenne annuelle. Au total, le Pacte de responsabilit et de solidarit soutiendrait la croissance hauteur de de point en 2016 et 2017 et permettrait la cration de 190 000 emplois lhorizon 2017, si lon prend en compte les enchanements macroconomiques habituels. La dynamique cre sur le climat de confiance, tout comme les engagements des acteurs conomiques et sociaux dans le cadre du volet contreparties du Pacte pourraient en rehausser les effets. Tableau 11 Pacte de responsabilit et de solidarit impact sur lactivit et lemploi
PIB en volume Emploi salari (en milliers)
2014 0,0 0
2015 0,1 40
2016 0,4 120
2017 0,6 190
36
3.7.2
Les recettes de ltat
En 2014, les prlvements obligatoires de ltat seraient en recul par rapport 2013 (baisse de 0,3 point) essentiellement sous leffet des mesures nouvelles et de transfert. Les mesures votes en loi de finances initiale pour 2014 tendent soutenir lvolution des prlvements obligatoires perus par ltat. Elles incluent notamment la majoration de la surtaxe dimpt sur les socits, la baisse du plafond du quotient familial, la suppression dexonration dimpt sur le revenu des majorations de pensions et de la participation de lemployeur aux contrats collectifs complmentaires, ainsi que le renforcement de la fiscalit cologique via la mise en place dune composante carbone au sein des taxes existantes. Cependant, ces impacts la hausse sont plus que compenss par les contrecoups en 2014 de mesures plus anciennes, notamment celles de la loi de finances initiale pour 2013 en matire de fiscalit des entreprises (notamment limitation de la dductibilit des charges financires, calcul de la quote-part sur les plus-values long terme, rforme du cinquime acompte), l'impact net de la mise en place du CICE et le transfert supplmentaire de TVA aux organismes de Scurit sociale. lgislation constante, les prlvements obligatoires de ltat progresseraient comme lactivit, la faible progression de la TVA relativement lactivit tant compense par le rebond mcanique de limpt sur les socits. Sur la priode 2015-2017, le taux de prlvements obligatoires de ltat acclrerait son recul, principalement sous leffet de la monte en charge du crdit dimpt comptitivit emploi. Llasticit serait lgrement suprieure lunit, dans un contexte de rebond de lactivit conomique. 3.7.3 Les recettes des administrations de scurit sociale
En 2013, les recettes des administrations de scurit sociale ont progress de 2,6 %. Le dynamisme des cotisations sociales (+ 3,1 %) a largement excd celui de la masse salariale prive (+ 1,2 % sur le champ de lACOSS), notamment en raison de la suppression de lexonration de cotisations salariales sur les heures supplmentaires (+2,0 Md), de la hausse du taux de cotisation vieillesse finanant le dispositif carrires longues (0,9 Md), de limpact sur les cotisations du paquet indpendants (+0,9 Md) et de la hausse du taux CNRACL. Le ralentissement observ sur les recettes fiscales (+ 2,4 % aprs + 4,8 % en 2012) sexplique en particulier par une volution spontane atone des recettes, notamment en raison des prlvements sociaux assis sur le capital. En 2014, les recettes sociales devraient acclrer avec la reprise de la masse salariale prive (+ 2,2 % aprs + 1,2 % en 2012 sur le champ de lACOSS) qui soutiendrait la croissance des cotisations sociales (+ 3,0 %). Ce dynamisme des cotisations sexplique galement par les hausses de taux, notamment la hausse du taux de cotisation vieillesse nette de la baisse des cotisations familiales employeurs (+0,7 Md) dans le cadre de la rforme des retraites, la rforme carrires longues (+0,6 Md), la hausse de taux CNRACL (0,6 Md) et la hausse du 37
taux de cotisation Agirc-Arrco (0,5 Md). Les recettes fiscales (+ 3,5 % en 2014) seraient notamment soutenues par la hausse du transfert de TVA affecte aux administrations de scurit sociale destine compenser la baisse des cotisations familiales et transfrer le rendement de la baisse du plafond du quotient familial et de la fiscalisation des primes verses par les employeurs au titre de la couverture complmentaire maladie dentreprise. Entre 2015 et 2017, la reprise conomique et les mesures prises par le Gouvernement en faveur de lemploi soutiendraient la croissance de la masse salariale prive (+ 3,5 % en 2015 puis + 4,3 % partir de 2016). La progression des cotisations et contributions sociales (+ 2,7 % en moyenne entre 2015 et 2017) serait ralentie par les baisses de cotisations sociales programmes dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, qui seraient compenses sur la priode. 3.7.4 Les recettes des administrations publiques locales
En 2013, la croissance des prlvements obligatoires des administrations publiques locales sest leve 0,6 % : cette progression rsulte de la conjugaison de hausses de taux modres en anne pr-lectorale, de la chute des droits de mutation titre onreux dans un contexte de dgradation du march de limmobilier ancien et du repli de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises. Les prlvements obligatoires locaux se sont tablis 124,5 Md. Le gel des concours financiers de ltat, hors fonds de compensation de la TVA et dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle, contribue la faible croissance des recettes hors prlvements obligatoires. En 2014, les hausses de taux dimpts locaux votes par les nouvelles municipalits et les dpartements sont supposes suprieures celles de 2013, conformment au cycle lectoral habituellement observ. De plus, les dpartements bnficient des mesures de transfert de fiscalit destines leur permettre de faire face leurs dpenses sociales. La croissance des prlvements obligatoires des administrations publiques locales se redresserait ainsi 3,1 %. En revanche, les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales diminueraient de 1,5 Md par rapport 2013. Sur la priode 2015-2017, les recettes fiscales locales volueraient spontanment comme lactivit. La baisse des concours financiers de ltat saccentuerait, avec une rduction totale de 11 Md sur la priode 2015-2017.
38
Encadr 10 Impact de la baisse des concours financiers de ltat aux collectivits En 2014, la structure des ressources des administrations publiques locales est modifie afin de rpondre deux objectifs : inciter rationaliser la dpense locale et rorienter des ressources vers les collectivits les plus contraintes. Lincitation rationaliser la dpense repose sur une rduction des transferts de ltat aux collectivits. Aprs une stabilisation en 2013, les concours financiers de ltat ont t rduits de 1,5 Md en 2014. Cette baisse est rpartie entre les diffrentes catgories de collectivits au prorata de leurs recettes de fonctionnement, conformment aux orientations du Pacte de confiance et de responsabilit conclu, le 16 juillet 2013, entre ltat et les collectivits locales. La baisse reprsente donc 0,8 Md pour le bloc communal, 0,5 Md pour les dpartements et 0,2 Md pour les rgions. La diminution des concours financiers de ltat de 1,5 Md constitue une incitation pour les collectivits rationaliser leurs dpenses. En effet, en application de la rgle dor , la section de fonctionnement des collectivits territoriales doit tre en quilibre rel : les dpenses de fonctionnement ne peuvent tre finances par lemprunt. Par consquent, une baisse des ressources de fonctionnement doit conduire les collectivits rduire leurs dpenses de fonctionnement. Cette volution se poursuivra jusquen 2017. En effet, conformment lannonce faite par le Premier ministre le 16 avril, les collectivits territoriales contribueront, hauteur de 11 Md, au plan dconomies de 50 Md sur la priode 2015-2017. La soutenabilit de la poursuite de la rduction des ressources des collectivits sera favorise par une rforme darchitecture de la dotation globale de fonctionnement, la plus importante dotation verse par ltat aux collectivits et qui reprsente un total de 40,1 Md en loi de finances pour 2014. Cette visibilit long terme de lvolution des concours financiers renforcera les incitations des collectivits matriser leurs dpenses - ce quoi contribueront une srie de mesures (fonction publique, normes, mesures sur lorganisation territoriale, etc..). Paralllement aux mesures opres sur les concours financiers de ltat, les dpartements, qui font face des dpenses sociales contraintes et dynamiques ces dernires annes en raison de la faiblesse de la croissance, peroivent en 2014 de nouvelles ressources pour les financer. Dune part, un montant reprsentatif des frais de gestion de la taxe foncire sur les proprits bties leur a t transfr, reprsentant un total de 0,8 Md en 2014. Dautre part, ils disposent temporairement dun pouvoir de taux accru sur les droits de mutation titre onreux (taux plafond port temporairement de 3,8 % 4,5 %). Des mesures sont paralllement prises pour renforcer la prquation au sein de chacune des strates, ce qui incite les collectivits les plus favorises modrer leurs dpenses en rorientant la ressource vers les collectivits les plus fragiles. Les dispositifs de prquation horizontale, lintrieur de chaque strate, sont ainsi renforcs : titre dexemple, le fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales est pass de 360 M 39
en 2013 570 M en 2014. De plus, les mesures bnficiant aux dpartements sont associes des dispositifs spcifiques de prquation, assurant que les ressources soient mises disposition des dpartements les plus contraints. Une prquation portant sur 0,35 % de lassiette des droits de mutation titre onreux est ainsi introduite en 2014. Les frais de gestion de la taxe foncire sur les proprits bties transfrs sont rpartis selon des modalits prenant en compte le potentiel fiscal des dpartements et la charge nette assume par chacun au titre du revenu de solidarit active.
3.8 Dette publique et flux de crances

En 2013, le ratio dendettement public sest inscrit 93,5 points de PIB, aprs 90,6 points en 2012, soit une progression de +2,9 points de PIB contre +4,4 points en 2012 grce la rduction du dficit et des flux de crances moins levs. Dans un contexte conomique dfavorable (croissance du PIB en valeur de 1,4 %) qui maintient le solde stabilisant un niveau lev comme en 2012 (-1,2 % aprs -1,3 %), les efforts de rduction du dficit public (4,3 % aprs 4,9 %) permettent de ralentir la progression de la dette (cart au solde stabilisant de 3,0 points aprs 3,5 points en 2012). Cet effet est amplifi par des flux de crances ngatifs en 2013 (-0,2 point de PIB aprs +0,9 point en 2012). Dune part, le soutien direct la zone euro est moins important en 2013 quen 2012 (+0,7 point aprs +1,7 point, avec un ralentissement des prts accords par le FESF). Dautre part, la variation du solde du compte du Trsor au 31 dcembre a constitu une ressource de financement pour ltat en 2013 contrairement 2012. Tableau 12 Dcomposition de lvolution du ratio dendettement public
(Points de PIB) Ratio d'endettement au sens de Maastricht (1) Ratio d'endettement hors soutien financier aux tats de la zone euro
Croissance nominale du PIB (en %) (2) Solde stabilisant le ratio d'endettement (hors flux de crances) Solde effectif (4)
2013 93,5 90,4

1,4 -1,2 -4,3
2014 95,6 92,4

2,2 -2,0 -3,8
2015 95,6 92,5

3,2 -3,0 -3,0
2016 94,2 91,2

3,9 -3,6 -2,2
2017 91,9 89,0

3,9 -3,6 -1,3
Ecart au solde stabilisant (5)=(3)-(4) Flux de crances (6) Variation du ratio d'endettement (7)=(5)+(6)
3,0 -0,2 2,9
1,8 0,4 2,2
0,0 0,0 0,0
-1,4 0,0 -1,4
-2,3 0,0 -2,3
En 2014, le ratio de dette progresserait plus modrment (+2,2 points 95,6 %). La combinaison dun dficit rduit (3,8 % du PIB contre 4,3 % du PIB en 2013) et dune reprise plus marque de lactivit rduirait mcaniquement la progression du ratio de dette (cart au solde stabilisant de 1,8 point de PIB). Les flux de crances anticips pour 2014 slveraient 0,4 point de PIB, ports essentiellement par les soutiens aux pays en difficult de la zone euro (dernires tranches accordes la Grce et au Portugal via le FESF et dernire dotation en capital prvue au MES). En 2015, le ratio de dette publique se stabiliserait 95,6 % du PIB. En effet, le niveau de dficit public - avec un solde stabilisant au mme niveau aurait une contribution neutre la variation du ratio de dette, les flux de crances tant nuls galement. 40
En 2016-2017, la poursuite du redressement des comptes publics et une croissance de lactivit de 2 % en volume permettraient une dcrue du ratio de dette de lordre de 1,9 point de PIB par an en moyenne. En effet, le solde passera nettement au-dessus du solde stabilisant (environ -3,6 %, avec une croissance du PIB de 3,9 % en valeur). Par ailleurs, les flux de crances sont conventionnellement nuls partir de 2016 (limpact des plans europens dassistance financire tant nul en labsence de nouveaux prts du FESF et avec la fin en 2014 de la capitalisation du MES, le remboursement de lIrlande et du Portugal au FESF tant suppos avoir lieu au-del de lhorizon de prvision, cf. encadr 11).
Encadr 11 Impact sur la dette publique des plans europens dassistance financire Dans un contexte de tensions sur les marchs europens partir de lautomne 2009, plusieurs tats membres de la zone euro ont d successivement faire appel la solidarit europenne pour se financer. Limpact du soutien financier la zone euro sur la dette publique de la France est valu 68,6 Md partir de 2014, aprs 62,9 Md en 2013.
Tableau 13 Endettement imputable au soutien financier la zone euro (cart au compte central)
(Md) Dette au sens de Maastricht (cumul) dont prts bilatraux la Grce dont prts du FESF la Grce dont prts du FESF l'Irlande dont prts du FESF au Portugal dont dotation en capital au MES 2013 62,9 11,4 29,2 2,6 5,4 13,0 2014 68,6 11,4 31,4 3,8 5,7 16,3 2015 68,6 11,4 31,4 3,8 5,7 16,3 2016 68,6 11,4 31,4 3,8 5,7 16,3 2017 68,6 11,4 31,4 3,8 5,7 16,3
Lors de lvaluation par la Commission et le Conseil du respect des critres du dficit et de la dette, le Pacte de stabilit et de croissance (rglement 1467/97 rvis, article 2) prvoit expressment quune attention particulire est accorde la dette rsultant dun soutien bilatral et multilatral entre tats membres dans le cadre de la prservation de la stabilit financire et la dette lie aux oprations de stabilisation financire pendant des crises financires majeures. Les trois instruments dassistance financire successivement mis en place sont les suivants :
41
1) Les prts bilatraux : Les tats membres de la zone euro ont, ds le printemps 2010, soutenu la Grce, conjointement avec le FMI, via des prts bilatraux, pour un montant de 110 Md (80 Md11 pour lUE, dont 16,8 Md pour la France12, et 30 Md pour le FMI). 2) Le Fonds europen de stabilit financire : Les tats membres de la zone euro ont galement cr, afin de pouvoir porter assistance un pays de la zone euro en faisant la demande, le Fonds europen de stabilit financire (FESF), dune capacit de 440 Md, qui se sont ajouts aux 60 Md du Mcanisme europen de stabilit financire (MESF), instrument communautaire gag sur le budget de lUnion europenne et ouvert aux 28 tats membres. Les garanties accordes par les tats membres sur les prts du FESF sont comptabilises dans leurs dettes brutes maastrichtiennes13, au prorata de la quote-part des tats dans les garanties accordes au FESF14. La part franaise est, dbut 2014, de 21,88 %. Le FESF et le MESF ont t activs pour aider lIrlande et le Portugal : dabord pour lIrlande fin 2010 (pour un total de 85 Md dont 17,7 Md pour le FESF, soit 3,8 Md pour la quote-part de la France) avec un programme dont les tranches ont t intgralement dbourses avant dcembre 2013, puis pour le Portugal mi-2011 (plan de 78 Md dont 26 Md pour le FESF, soit 5,7 Md pour la France) avec un programme couvrant le financement des administrations publiques de ce pays jusqu mi-2014. LIrlande est sortie de son programme dassistance le 15 dcembre 2013 la suite dune application rigoureuse du train de rformes qui a permis de prenniser une forte reprise de la croissance. Suite laggravation de sa situation conomique et financire partir de mi-2011, un deuxime programme dassistance financire la Grce a t mis en place en mars 2012. Les tats membres de la zone euro et le FMI apportent un nouveau financement de 130 Md additionnel ce qui restait dbourser au titre du premier programme, qui couvre la priode 2012-2014. Il est assur par le FESF, qui reprend galement sa charge les tranches restantes des prts bilatraux prvus envers la Grce (24,4 Md, auxquels sajoutent 9,9 Md de nondbours par le FMI). tant donn la participation du FMI, les tats membres garantiront au total 143,7 Md dans le cadre de ce 2me programme dassistance, dont 31,4 Md pour la France (dont la partie non dbourse du premier programme, qui sajoute aux 11,4 Md dj prts dans le cadre du 1er programme bilatral).
11 12
Ramens 77,3 Md suite la non-participation de la Slovaquie et au retrait de lIrlande et du Portugal.

e
Sur ces 16,8 Md, 11,4 Md ont t effectivement dcaisss ; le reliquat ayant t intgr dans le 2 programme dcid en mars 2012 et port financirement par le FESF.
13
Mais en contrepartie de cette dette brute est enregistr un prt de mme montant en faveur de ltat de la zone euro qui bnficie du mcanisme de soutien. Limpact en dette nette est donc nul.
14
Cette quote-part est fonde sur la cl de souscription des banques centrales nationales la BCE, corrige pour la non-participation des tats bnficiant de la clause de retrait au titre dun programme dassistance financire.
42
La France sest ainsi engage, via les prts bilatraux et le FESF, financer ou garantir 52,3 Md (2,5 points de PIB) daide financire aux tats de la zone euro horizon fin 2014. lhorizon de ce programme de stabilit (2017), aucune somme ne devrait tre rembourse au titre de ces prts. Pour les prts du FESF lIrlande et au Portugal, la maturit moyenne maximale a en effet t allonge de 15 22 ans, suite la dcision prise en mars 2013 par lEurogroupe. Conformment aux dcisions de lEurogroupe du 26 novembre 2012, la maturit moyenne des prts la Grce est quant elle de 20 ans pour les prts bilatraux et de 32,5 ans pour les prts du FESF. 3) Le Mcanisme europen de stabilit : Le FESF et le MESF nont plus vocation accorder de nouveaux prts15 depuis lentre en vigueur du Mcanisme europen de stabilit (MES) le 28 septembre 2012. En effet, le FESF avait t cr en tant quinstitution temporaire, tant prvu quil naurait plus la possibilit de sengager dans de nouveaux programmes dassistance financire aprs juin 2013. Le Conseil europen de dcembre 2010 a donc dcid de linstauration dun mcanisme prenne pour prserver la stabilit financire de la zone euro. Le MES a vocation tre permanent et repose, non pas seulement sur des garanties des tats, mais sur un capital effectivement constitu. Dans un avis du 7 avril 2011 reposant sur les caractristiques dcrites dans les conclusions du Conseil Europen des 24 et 25 mars 2011, Eurostat a indiqu que les engagements du MES ne seront pas comptabiliss dans la dette maastrichtienne des tats membres16 et que seule le serait la souscription au capital libr vers (80,2 Md de capital libr au total suite laccession de la Lettonie la zone euro le 1er janvier 2014, dont 20,3 % pour la France, soit 16,3 Md), dans la mesure o celle-ci fait lobjet dun financement par emprunt. Ce capital sera souscrit en 5 tranches de 3,3 Md. Conformment la dclaration dintention des Chefs dtat et de Gouvernement du Conseil europen du 2 mars 2011, la France a ainsi ouvert 16,3 Md dautorisations dengagements dans la loi de finances rectificative du 8 fvrier 2012, puis a ratifi le trait instituant le MES le 8 mars 2012. Les deux premires tranches ont t verses en octobre 2012 (impact de 6,6 Md sur la dette en 2012), la
Le FESF est dsormais en gestion extinctive, cest--dire que les prts dj accords continueront dtre grs par le FESF jusqu leur remboursement complet mais que toute assistance financire nouvelle sera dsormais accorde par le MES.
15
16
En effet, le MES est une institution internationale permanente bnficiant de dispositions de droit public, dote dune structure de gouvernance analogue celles des institutions financires internationales (avec notamment un conseil des gouverneurs, un conseil des directeurs et un directeur gnral) et dun capital libr de 80,2 Md (le capital vers devant toujours tre suprieur 15 % de ses engagements).
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troisime le 29 avril 2013 et la quatrime le 31 octobre 2013, tandis que la cinquime et dernire le sera en avril 2014. Les premiers dboursements du MES ont eu lieu au bnfice de lEspagne dans le cadre de son programme de recapitalisations bancaires dcid en juillet 2012, pour un montant de 41,3 Md vers en dcembre 2012 et fvrier 2013. Ce programme sest achev en janvier 2014, sa mise en uvre rigoureuse ayant permis une stabilisation durable du secteur bancaire. Suite l'accord de l'Eurogroupe du 24 mars 2013, une assistance financire a galement t accorde Chypre, pour un montant de 10 Md (9 Md apports par le MES et 1 Md par le FMI), dont 4,6 Md ont t dbourss par le MES fin dcembre 2013. Ces dboursements ne psent pas sur la dette franaise, comme indiqu prcdemment.
4. La procdure pour dficit public excessif (DPE)

4.1 Procdure pour dficit excessif
Des efforts pour assurer le respect des recommandations du Conseil Le Conseil ECOFIN a adress la France le 21 juin 2013 une recommandation pour mettre fin dici 2015 la situation de dficit public excessif constate en 2008, demandant datteindre les cibles nominales de dficit de 3,9 % du PIB en 2013, 3,6 % en 2014 et 2,8 % en 2015, cohrentes avec un ajustement structurel de 1,3 point de PIB en 2013, 0,8 point de PIB en 2014 et 0,8 point de PIB en 2015. la suite du PLF soumis en septembre 2013 et sur la base de ses prvisions de novembre 2013, la Commission europenne a estim, dans sa communication au Conseil du 19 novembre 2013, que la France pouvait tre considre comme ayant pris les actions suivies deffets, en conformit avec la recommandation du Conseil du 21 juin 2013, en soulignant nanmoins un certain nombre de risques associs la prvision. LEurogroupe du 22 novembre a valid les grandes lignes du PLF (projet de plan budgtaire), confirmant la stratgie budgtaire franaise. Ayant identifi - compte tenu de ses prvisions de fvrier 2014 qui font apparatre une dviation du solde public de la France par rapport aux cibles de la recommandation de juin 2013 - un risque de non-respect du dlai pour la correction du dficit excessif fix par la recommandation du Conseil, la Commission a adress une recommandation autonome la France le 5 mars 2014, afin quelle engage des mesures correctrices supplmentaires. Le Gouvernement sengage prendre les dispositions ncessaires pour respecter ses engagements budgtaires, et assurer le retour du dficit public 3 % en 2015 (cf. dtail des mesures correctrices sur 2014 prsent dans lencadr 2 de la partie 3.4). Pour lanne 2013, le dficit a depuis t notifi 4,3 % du PIB par lInsee. La dpense publique apparat nanmoins nettement moins dynamique que celle anticipe par la Commission dans ses prvisions de fvrier 2014, ce qui a des consquences importantes pour apprcier les actions suivies deffets conformment la mthodologie de la Commission. 44
Ce rsultat montre la capacit du Gouvernement tenir ses objectifs de matrise de la dpense. Les dpenses de ltat, ainsi que celles de lassurance maladie ressortent en dessous des cibles du Gouvernement, comme annonc ds le mois de janvier. Les statistiques publies montrent que la matrise de la dpense a t encore plus marque (cf. section 3.2), que ce soit sur les dpenses sociales (Unedic notamment), celle des oprateurs ou galement une charge de la dette qui pse finalement moins que prvu au PLF. Cette matrise de la dpense a permis de compenser en partie la dgradation des recettes fiscales intervenue depuis lautomne et qui demeure indpendante de la volont du Gouvernement, dans un contexte de croissance trs basse deux annes conscutives. Ainsi, lajustement structurel 2013 slve 1,1 point de PIB au sens de la mtrique de la LPFP, largement amoindri par des effets dlasticit trs dfavorables (-0,5 point de PIB). Leffort structurel total au sens de la LPFP se serait lev 1,6 point de PIB. Ainsi, les mesures prises depuis 2012 ont bien permis dassurer le respect de la recommandation du Conseil au titre de 2013. Pour lanne 2014, le respect de la recommandation de juin 2013 est garanti par les mesures dcides depuis mai 2012. En particulier, leffort ncessaire cette anne a dj t renforc dans le PLF 2014, de prs de 0,4 point de PIB par rapport ce qui tait prvu dans la LPFP de dcembre 2012. Compte tenu du dficit structurel plus lev quattendu en 2013, cet effort sera complt cette anne par des mesures supplmentaires de lordre de 4 Md. Avec ces mesures, lajustement ralis sera conforme la recommandation dun effort structurel de 0,8 point de PIB, pour atteindre un dficit nominal de 3,8 % du PIB. En 2015, le dficit public atteindra 3 % du PIB et lajustement structurel devrait stablir 0,8 point de PIB. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas raliser un sur-ajustement qui aurait eu des consquences ngatives sur les perspectives de croissance, tout en respectant les efforts de consolidation budgtaire de 0,8 point prvus dans la recommandation pour les annes 2014 et 2015. Le dlai de 2015 pour la correction du dficit public excessif est ainsi confirm par le Gouvernement. Encadr 12 Les mesures de redressement des finances publiques prises pour 2013-2014 depuis le prcdent programme de stabilit Les mesures prises depuis 2012 ont permis une pleine matrise de la dpense en 2013. Sagissant de lOndam et des dpenses de ltat hors dette et pensions, la programmation pluriannuelle renforce dans le cadre de la LPFP porte ses fruits avec une sous-consommation de 1,4 Md de lOndam 2013, soit un taux de croissance de 2,4 % contre un rythme de 2,7 % vot lautomne 2012, et une dpense de ltat hors charge de la dette et pensions infrieure de 0,1 Md par rapport au niveau vot en LFI (et de 3,4 Md sur le champ de la dpense totale de ltat). Initialement prvue en progression de 2,6 % (PLF pour 2013), et encore de 2,5 % au moment du PLF pour 2014, la dpense na finalement progress que de 2,0 % en valeur en 2013 (cf. section 3.6.1). Les recettes se sont accrues denviron 25 Md sous leffet des mesures de redressement prises depuis mai 2012, notamment grce aux lois de finances rectificatives II 45
et III de 2012, la loi de finances initiale pour 2013 et la loi de financement de la Scurit sociale 2013, portant le montant de mesures nouvelles environ 29 Md en 2013. Ces mesures ont cibl en priorit les mnages les plus aiss et les grandes entreprises ou le secteur financier, afin de prserver lemploi et linvestissement. Leffort de rduction du dficit structurel en 2013, jug considrable par la Cour des comptes dans son rapport public annuel, est dautant plus notable quil a t accompli dans un contexte de recul de linflation et de rcession dans la zone euro. Les mesures prsentes par le Gouvernement dans la loi de finances et la loi de financement de la scurit sociale pour 2014 ont permis de poursuivre leffort de redressement des comptes publics engag depuis mai 2012. Elles prvoyaient un effort concentr sur la dpense hauteur de 15 Md. Ce cadrage budgtaire ambitieux sera strictement respect en 2014 : par exemple, la suspension de lcotaxe poids lourds a t compense par une limitation des dpenses de lAFITF et par une dotation complmentaire de ltat intgralement finance par des conomies en gestion, pour un total de 0,8 Md. De mme, des mesures de redressement supplmentaires de lordre de 4 Md en 2014 seront mises en uvre dici lt afin de scuriser nos objectifs de finances publiques dans le plein respect de nos engagements. Laccord entre les partenaires sociaux sur la convention dassurance chmage intervenu fin mars 2014, y contribuera hauteur de prs de 0,5Md. De plus, les conomies constates en 2013 seront prennises, notamment sur lOndam. Les premiers effets des mesures de non revalorisation de certaines prestations jusquen octobre 2015 gnreront prs de 0,4Md ds 2014. Depuis le dernier programme de stabilit, la LFI/LFSS 2014 ainsi que la rforme des retraites ont engendr une hausse de prlvements obligatoires de lordre de 0,4 point de PIB : - Lessentiel des efforts supplmentaires consentis par les mnages porte sur les catgories les plus aises avec notamment la taxe exceptionnelle sur les hautes rmunrations verses par les entreprises, la suppression de lexonration dimpt sur le revenu des majorations de pensions et la nouvelle baisse du plafond du quotient familial ; - Les grandes entreprises sont galement mises contribution avec la majoration de la surtaxe dimpt sur les socits ; - Une hausse des cotisations sociales vieillesse a galement t dcide afin de financer la rforme des retraites ; - Le taux rduit de TVA a finalement t maintenu 5,5 %, contre une baisse 5,0 % initialement prvue ; - Facult a t laisse aux dpartements daugmenter les taux de droits de mutation titre onreux (DMTO) ; - La transition nergtique a t mise en place avec la cration dune contribution climat nergie et le renforcement du caractre incitatif du bonus/malus automobile.
46
4.2 Convergence vers lobjectif de moyen-terme

La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 a fix pour objectif moyen terme lquilibre structurel des finances publiques, et la trajectoire dcrite pour y parvenir. Cette trajectoire qui sert de rfrence au prsent programme de stabilit, respecte les exigences du volet prventif du Pacte de Stabilit et de Croissance. En effet, ds la sortie de la procdure pour dficit excessif et tant que lobjectif moyen terme nest pas atteint, le Pacte de Stabilit et de Croissance requiert un ajustement structurel dau moins 0,5 point de PIB par an17. La trajectoire de solde structurel dcrite dans le prsent programme de stabilit est compatible avec ces exigences, puisquelle dcrit un ajustement structurel de 0,5 point par an sur la priode 2016-2017, aprs avoir ramen le dficit sous 3 % en 2015 (cf. partie 3.4). Cette trajectoire, qui respecte les rgles du Pacte de Stabilit et de Croissance, conduit latteinte de notre objectif moyen terme dquilibre structurel en 2017 (- de point de PIB). Hors Pacte de responsabilit et de solidarit, lquilibre structurel serait atteint ds 2016, conformment la prvision de la loi de programmation des finances publiques. Cette trajectoire sera dtaille avec prcision dans une nouvelle loi de programmation des finances publiques.
17
Article 5 du rglement 1466/97 rvis.
47
5. Analyse de sensibilit et comparaisons avec les programmations prcdentes

5.1 Analyses de sensibilit
Le rythme de la reprise de lconomie franaise et lvolution spontane des finances publiques diffreront en fonction de la demande mondiale adresse la France, de lvolution du taux de change de leuro et des taux dintrt. cet gard, le scnario international sous-jacent aux projections est le suivant : un maintien du prix du baril de ptrole 107 USD partir de 2014 ; une stabilisation conventionnelle du taux de change de leuro 1,36 USD partir de 2014 ; un retour progressif de la croissance de lactivit mondiale et du commerce mondial, autour de leur moyenne de longue priode. La demande mondiale adresse la France augmenterait de 6,5 % en 2015, soit sa moyenne de long terme, aprs des progressions de 1,9 % en 2013, et 4,8 % en 2014.
Les hypothses de taux de change de leuro sont identiques celles de la Commission dans ses prvisions dhiver. En revanche, la Commission anticipe un prix du baril de ptrole 104,1 USD en 2014 puis prvoit une baisse en 2015 99,6 USD. Par ailleurs, la Commission prvoit une croissance de la demande mondiale adresse la France de 4,5 % en 2014 et 5,7 % en 2015. Au-del de limpact chiffr des hypothses de demande mondiale, de taux de change, de prix du ptrole ou de taux dintrt sur la croissance, linflation et le dficit public nominal ( cf. tableaux 1 4), cette partie fournit une apprciation des principaux alas, haussiers ou baissiers, qui entourent la prvision. Quelles incertitudes autour du rebond attendu de lactivit conomique des principaux partenaires de la France ? Aprs deux annes datonie lie la faiblesse de lactivit en zone euro, le redmarrage de la demande trangre adresse la France constat depuis le 2me trimestre 2013 saccentuerait, tir par une croissance mondiale plus dynamique, notamment la reprise de lactivit dans la zone euro. Le redmarrage de la demande mondiale pourrait toutefois tre plus fort que prvu, si lactivit rebondissait plus nettement dans la zone euro que ne le suggrent les dernires enqutes de conjoncture. Dans un scnario plus favorable o la demande mondiale retrouverait ds 2014 sa croissance moyenne historique (de lordre de 6 % par an sur la priode 2000-2008), ce rebond plus marqu du commerce extrieur entranerait une hausse sensible de lactivit et une amlioration du march du travail, sans accrotre significativement linflation ; dans lensemble, la croissance franaise serait suprieure de 0,3 point en 2014 et 0,1 point en 2015. Du point de vue des finances publiques, le plus fort dynamisme des emplois 48
taxables et de la masse salariale aurait une influence positive sur les recettes (TVA, IR, cotisations et autres prlvements obligatoires). Le faible effet sur linflation engendr par ce choc de demande pserait peu sur la progression des dpenses, qui acclreraient moins vite que les recettes. Au final, la capacit de financement publique sen trouverait amliore denviron 0,1 point de PIB ds 2015. linverse, les difficults rencontres par certains pays mergents la fin de lanne 2013 et dbut 2014, en raison de la dprciation du change (Russie, Inde, Brsil, Turquie), du resserrement de leur politique montaire (Brsil, Indonsie, Turquie) et de la monte de linstabilit politique et sociale (Turquie, Ukraine), suggrent que le ralentissement de leur croissance pourrait tre plus prononc quanticip, ce qui aurait pour effet dobrer la reprise des exportations franaises. Quelles consquences de la normalisation des politiques montaires sur les taux dintrt ? La Fed a annonc en dcembre le ralentissement de ses achats dactifs, en raison de la solidit de la croissance amricaine. Alors mme que lannonce navait pas t anticipe, elle a t plutt bien accueillie par les marchs financiers. Les prvisions du programme de stabilit reposent sur lhypothse dune normalisation progressive des politiques montaires, en premier lieu de la politique montaire amricaine, entranant une remonte des taux dintrt contenue et graduelle en lien avec lacclration de lactivit. Un regain des tensions financires nest pas exclure lapproche de la seconde phase de la normalisation des politiques montaires. Si les banques centrales narrivaient pas guider correctement les anticipations de march, les taux souverains pourraient sur-ragir et subir de fortes hausses entravant la reprise des conomies avances et fragilisant les conomies mergentes les plus exposes aux flux de capitaux (lInde, la Turquie et le Brsil notamment). Ce risque est nanmoins nuancer car les banquiers centraux devraient rester vigilants cette sur-raction et ont dailleurs renforc leur stratgie de communication (forward guidance). La BCE en particulier a exprim ses inquitudes face au niveau de leuro et de linflation. Quelles volutions possibles de leuro face aux devises de nos partenaires ? Les prvisions du programme de stabilit sont construites sur lhypothse dune stabilit du taux de change de leuro contre toutes les autres devises, et notamment une stabilisation du taux de change euro/dollar 1,36 USD partir du 2me trimestre 2014. Le ralentissement des achats dactifs de la Fed ainsi que des vulnrabilits internes aux conomies mergentes, se sont traduites par dimportantes dprciations des devises mergentes au cours du second semestre 2013 et au dbut de lanne 2014. En 2014, des changements dorientation des flux de capitaux dus de mauvaises nouvelles relatives aux marchs mergents, ou une difficult des banques centrales bien guider les anticipations de taux dans le contexte de normalisation de la politique montaire, pourraient aboutir de nouvelles dprciations des devises mergentes, qui entraneraient une apprciation de leuro et pnaliseraient la croissance franaise court terme.
49
A contrario, une normalisation plus rapide que prvu de la politique montaire amricaine pourrait galement tre de nature provoquer une apprciation du dollar et, en miroir, une dprciation de leuro. Dans un scnario o leuro se dprcierait de 10 % face au dollar en 2014, cette baisse du taux de change conduirait mcaniquement une amlioration de la comptitivit-prix de la France par rapport aux pays extrieurs la zone euro et une activit plus forte chez nos partenaires de la zone euro. Le surcrot dexportations qui en rsulterait bnficierait court terme lactivit et lemploi. Comme dans le reste de la zone euro, linflation serait accrue par le renchrissement des importations. Dans lensemble, la croissance franaise serait suprieure de 0,1 point en 2014 et 0,1 point en 2015. Pour les finances publiques, la dprciation de leuro aurait, via ses effets haussiers sur lactivit et sur linflation, un impact favorable sur la plupart des impts. Par ailleurs, cette baisse du taux de change contribuerait accrotre le montant des cotisations sociales (qui sont assises sur la masse salariale). Ce phnomne ne serait quen partie compens par une hausse des dpenses dont certaines sont lies linflation. Au total, lamlioration du solde public serait progressive, et atteindrait 0,1 point de PIB ds la deuxime anne. Quelles incertitudes autour des comportements des agents privs domestiques ? Des anticipations dactivit plus favorables de la part des entreprises pourraient conduire un scnario de croissance plus dynamique. Cela conduirait une volution de lemploi plus favorable et tirerait la hausse les salaires et les revenus des mnages. La consommation des mnages pourraient ainsi savrer plus dynamique. Des incertitudes demeurent quant au comportement des entreprises. Celles-ci pourraient dcider de rpercuter davantage le CICE dans leurs prix de vente, ce qui se traduirait par davantage de gains de comptitivit-prix favorables aux exportations, et par une modration de linflation domestique. linverse, elles pourraient dans le cas dune remonte plus rapide que prvu des taux dintrt long terme privilgier une diminution de leur endettement et la reconstitution de leurs marges. Une telle dynamique pourrait pnaliser les revenus et la consommation des mnages, et amnerait les entreprises limiter leurs investissements.
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Tableau 14 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 1 % de la demande mondiale de biens adresse la France(*)
(cart au niveau du scnario de rfrence en %) PIB Emploi salari total (en milliers) Prix la consommation des mnages
(*)
n 0,2 9 0,0
n+1 0,2 27 0,1
n+2 40 0,1
Capacit de financement publique (en points de PIB) 0,0 0,1 0,1 Augmentation durable de 1 % de la demande mondiale intervenant au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs.
Note de lecture : Une hausse de la demande mondiale se rpercute sur les exportations et se diffuse ensuite au reste de lconomie, via en particulier une rvision la hausse de linvestissement des entreprises.
Tableau 15 Impact sur lconomie franaise dune hausse du taux de change de leuro contre toutes monnaies de 10 % (*)
(*)
n -0,6 -30 -0,5
n+1 -1,0 -85 -0,7
n+2 -1,2 -149 -1,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) -0,2 -0,4 -0,6 Apprciation du taux de change de leuro contre toutes monnaies de 10 % au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs, raction endogne du reste du monde.
Note de lecture : Une apprciation de leuro serait dfavorable lactivit court-terme via une dtrioration de la comptitivit-prix de la France par rapport aux pays hors zone euro et une baisse de lactivit chez nos partenaires de la zone euro.
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Tableau 16 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 20 $ du prix du ptrole (*)
(*)
n -0,1 -3 0,3
n+1 -0,2 -28 0,8
n+2 -0,2 -62 1,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) 0,0 -0,1 -0,2 Hausse de 20 $ du prix du baril au dbut de lanne n, taux dintrt rels inchangs, raction endogne du reste du monde.
Note de lecture : Une hausse des cours du ptrole aurait, taux de change inchangs, un impact inflationniste, qui, en se rpercutant sur les prix la consommation et la rentabilit des entreprises, affecterait lactivit.
Tableau 17 Impact sur lconomie franaise dune hausse de 100 points de base pendant deux ans des taux dintrt court terme (*)
(*)
n -0,2 -10 -0,1
n+1 -0,3 -36 -0,1
n+2 -0,1 -45 -0,2
Capacit de financement publique (en points de PIB) -0,1 -0,2 -0,1 Hausse de 100 points de base pendant deux ans des taux dintrt court terme de la zone euro intervenant au dbut de lanne n avec impact sur les taux dintrt long terme et sur le taux de change de leuro et raction endogne du reste du monde.
Note de lecture : Une hausse des taux dintrt directeurs handicaperait lactivit en limitant linvestissement des entreprises et la profitabilit du capital, en favorisant lpargne par rapport la consommation et en provoquant une apprciation du change. Cette variante ne retranscrit nanmoins que trs imparfaitement leffet dune hausse des taux longs, rsultant par exemple dun changement danticipation sur la politique montaire amricaine.
52
5.2 Comparaison la programmation prcdente

5.2.1 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit Tableau 18 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit
2012 Programme de Stabilit 2014-2017 (avril 2014) Croissance relle du PIB (en %) Solde public (en % du PIB) Solde structurel (en % du PIB pot.) Ajustement structurel (en % du PIB pot.) Dette publique (en % du PIB) Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) Programme de Stabilit 2013-2017 (avril 2013) Croissance relle du PIB (en %) Solde public (en % du PIB) Solde structurel (en % du PIB pot.) Ajustement structurel (en % du PIB pot.) Dette publique (en % du PIB) Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB)
* croissance des comptes trimestriels en donnes CVS-CJO
2013 0,3* -4,3 -2,9 1,1 1,1 93,5 90,4 0,13 -3,7 -2,0 1,2 1,8 93,6 90,6
2014 1,0 -3,8 -2,1 0,8 95,6 92,4 1,2 -2,9 -1,0 1,0 94,3 91,1
2015 1,7 -3,0 -1,2 0,8 95,6 92,5 2,0 -2,0 -0,2 0,7 92,9 89,8
2016 2,25 -2,2 -0,8 0,5 94,2 91,2 2,0 -1,2 0,2 0,5 90,7 87,8
2017 2,25 -1,3 - 0,5 91,9 89,0 2,0 -0,7 0,5 0,2 88,2 85,3
0,0 -4,9 -4,0 90,6 88,2 0,0 -4,8 -3,7 90,2 87,8
En 2013, lajustement structurel sest inscrit un niveau infrieur celui du programme de stabilit 2013. Il reflte tout dabord la faiblesse des lasticits (0,2, contre 0,9 dans le prcdent programme de stabilit). Dans une moindre mesure, leffort structurel a pti, dune part, dune baisse de linflation qui a rduit leffort en dpense malgr une progression similaire des dpenses en valeur. Dautre part, le rendement des mesures nouvelles en prlvements obligatoires moins important que prvu a galement conduit un moindre effort structurel quanticip dans le programme de stabilit davril 2013. Le solde conjoncturel sest avr quasiment en ligne avec celui du prcdent programme, la croissance de lactivit tant proche de celle anticipe (0,3 %18, contre 0,1 % dans le programme de stabilit 2013). Le solde public nominal sest ainsi redress de 0,6 point de PIB, soit moins quenvisag dans le programme prcdent (1,1 point de PIB). En 2014, les perspectives de croissance sont lgrement rvises la baisse par rapport au prcdent programme de stabilit (1,0 % contre 1,2 %), mais la hausse par rapport aux prcdentes prvisions gouvernementales (0,9 %). La rduction du dficit public entre 2013 et 2014 (de 4,3 % du PIB 3,8 %) serait lgrement infrieure celle du prcdent programme de stabilit (0,5 point de PIB contre 0,8 point), du fait dun ajustement dit structurel plus faible
18
CVS-CJO.
53
malgr un effort en dpense plus important ; elle serait comparable aux projections associes au PLF 2014. En 2015, lajustement nominal (0,8 point de PIB) lgrement infrieur celui du prcdent programme de stabilit (0,9 point de PIB) sexpliquerait par les effets dune conjoncture moins favorable (1,7 %, contre 2,0 % de croissance relle). Lajustement structurel serait en revanche trs proche : le montant plus important de leffort en dpense permettrait de financer le cot net des mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit et laugmentation du cot des mesures ponctuelles et temporaires en 2015 (cf. encadr 3). En 2016-2017, lajustement nominal serait plus lev que prvu dans le prcdent programme de stabilit (1,7 point de PIB en cumul, contre 1,3 point de PIB), en lien avec un ajustement structurel plus important (0,5 point de PIB chaque anne) et un ajustement conjoncturel revu la hausse suite la rvision de la croissance en lien avec la mise en place du Pacte de responsabilit et de solidarit. 5.2.2 Comparaison avec les prvisions de finances publiques dhiver 2014 de la Commission europenne
Dans ses prvisions dhiver publies le 25 fvrier 2014, la Commission europenne prvoyait pour la France, avant la publication du prsent programme de stabilit, un dficit public de 4,2 % en 2013, 4,0 % en 2014 et 3,9 % en 2015 ( politique inchange), avec des prvisions de croissance pour 2013, 2014 et 2015 trs proches de celles retenues par le Gouvernement dans le prsent programme de stabilit (resp. 0,3 %, 1,0 % et 1,7 %). La prvision de dficit de la Commission est proche du dficit notifi par lInsee en 2013, mais plus dgrade que la prvision du Gouvernement sagissant de 2014 (4,0 % pour la Commission et 3,8 % dans la prvision du Gouvernement). En 2013, malgr une prvision de dficit trs proche du ralis, les prvisions de la Commission ont surestim la croissance de la dpense en valeur (2,5 % contre 2,0 % dans les donnes notifies par lInsee le 31 mars). Cet cart entre la dernire prvision de la Commission et lexcution nest pas neutre dans le cadre de la procdure DPE : cette moindre dpense a en effet pour consquence daccrotre leffort en dpense, et donc les indicateurs utiliss par la Commission pour juger des actions suivies deffets (ajustement structurel corrig ou effort dit bottom-up ). En 2014, lcart entre le scnario de la Commission et celui du programme de stabilit sexplique notamment par le fait que les prvisions de la Commission nintgrent pas les conomies supplmentaires dcides rcemment par le Gouvernement pour un montant de lordre de 4Md. En 2015, les deux prvisions ne sont pas comparables dans la mesure o la Commission ne retient pas dans sa trajectoire politique inchange lintgralit des effets des normes en vigueur (tat, Ondam), ni les annonces du Gouvernement dans ce programme de stabilit, en dpense (baisse de la dpense de ltat, baisse des dotations aux collectivits locales, diminution de lobjectif dassurance-maladie (Ondam), non revalorisation des prestations 54
sociales hors minima sociaux jusquen octobre 2015) comme en recettes (Pacte de responsabilit et de solidarit).
Tableau 19 Comparaison avec les prvisions de la Commission europenne

2012 2013 Programme de Stabilit 2014-2017 (avril 2014) Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,3* Solde public (en % du PIB) -4,9 -4,3 Solde structurel (en % du PIB pot.) -4,0 -2,9 Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,1 1,1 Dette publique (en % du PIB) 90,6 93,5 Dette publique, hors soutien la zone euro (en % du PIB) 88,2 90,4 Projections de la Commission Europenne (prvisions d'hiver, fvrier 2014) Croissance relle du PIB (en %) 0,0 0,3 Solde public (en % du PIB) -4,8 -4,2 Solde structurel (en % du PIB pot.) -3,6 -2,8 Ajustement structurel (en % du PIB pot.) 1,1 0,9 Dette publique (en % du PIB) 90,2 93,9
* croissance des comptes trimestriels en donnes CVS-CJO
2014 1,0 -3,8 -2,1 0,8 95,6 92,4 1,0 -4,0 -2,3 0,5 96,1
2015 1,7 -3,0 -1,2 0,8 95,6 92,5 1,7 -3,9 -2,7 -0,3 97,3
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6. Qualit des finances publiques

6.1 Qualit des dpenses publiques
6.1.1 Modernisation de laction publique
Lance en 2012 et destine se drouler tout au long de la priode 2012-2017, la modernisation de laction publique (MAP) a pour objectif de dclairer les dcisions et daccompagner la mise en uvre des rformes structurelles portant sur lensemble des administrations publiques. Se fondant sur une dmarche concerte et transparente, elle vise renforcer lefficacit et lefficience de tous les services publics. Cela passe notamment par des valuations de politiques publiques (EPP), qui visent construire une vision collective de leurs enjeux et objectifs et couvriront lensemble des politiques publiques sur la dure du quinquennat, ainsi que par des programmes ministriels de modernisation et de simplification (PMMS) identifiant les besoins des usagers et rationalisant lorganisation et le fonctionnement des administrations. Quatre comits interministriels de la modernisation de laction publique (CIMAP) ont dj eu lieu. Ils ont permis de lancer soixante et une EPP, portant sur plus de 30 % de la dpense publique. Certaines EPP ont permis de documenter des rformes et des conomies substantielles. Les LFI et LFSS pour 2014 ont permis de mettre en place plusieurs dcisions issues des valuations prsentes lors du 3me CIMAP : le recentrage des interventions conomiques autour de quatre priorits : innovation, industrie, investissement, international. Les aides aux entreprises seront rationalises. Ce recentrage permettra de dgager 635 M de gains budgtaires ds 2014, par une baisse du plafond de certaines taxes affectes, un prlvement sur leurs fonds de roulement et des rductions de dpenses fiscales et sociales ; la rforme en profondeur de la politique familiale. Suite au rapport ralis par le vice-prsident du Haut Conseil de la famille, M. Bertrand Fragonard, les mesures mises en place permettent des gains de 1,2 Md en 2014, de 1,4 Md en 2015 et de 1,6 Md en 2016 ; une rforme de la politique en faveur de lalternance (550 M dconomies terme).
Douze nouvelles valuations ont t lances lors du 4e CIMAP le 18 dcembre 2013 (cf. encadr 13). Ces valuations permettront daccompagner leffort de modernisation de la dpense publique dcid par le Gouvernement. Elles contribueront documenter des rformes permettant des gains defficience et defficacit dans des domaines o des marges de manuvre ont t identifies.
56
Encadr 13 Dtail des valuations annonces lors du 4e CIMAP du 18 dcembre A loccasion du comit interministriel de la modernisation de laction publique (CIMAP) du 18 dcembre 2013, le Gouvernement a lanc douze nouvelles valuations de politiques publiques portant, comme les prcdentes vagues, sur lensemble du champ de laction publique (tat, collectivits locales, scurit sociale). Les thmatiques choisies, rpertories dans le tableau cidessous, portent sur des politiques publiques forts enjeux. Le Gouvernement a ainsi fix ces valuations un objectif dconomies de 3 4 Md lhorizon 2015-2017. Ministre pilote Egalit des territoires et logement Thmes d'valuation et objectifs recherchs La politique du logement Rationaliser les dispositifs dintervention en faveur du logement. Dveloppement de la chirurgie ambulatoire Augmenter le taux de recours la chirurgie ambulatoire (hospitalisation de moins de douze heures sans hbergement de nuit) pour amliorer le confort des patients, lutilisation des ressources des plateaux techniques de chirurgie et les conditions de travail des personnels, avec un objectif dau moins 50 % des interventions chirurgicales en 2016. Promotion des mdicaments gnriques Augmenter la part des gnriques dans le march franais du mdicament pour tendre vers un quart dici 2017. Dfinir des actions destination des prescripteurs tant en ville qu lhpital et des patients pour amliorer la confiance dans le mdicament gnrique. Aides et accompagnement des entreprises : rationaliser les outils et dispositifs au bnfice des entreprises Accrotre la cohrence territoriale des structures daccompagnement des entreprises. Poursuivre la rationalisation et le recentrage des aides engags suite la premire valuation. Contrle des entreprises : plus defficacit, moins de pesanteurs Dresser un inventaire exhaustif de lensemble des contrles sur les entreprises et coordonner, complter, amliorer et rendre plus efficaces ces contrles.
Affaires sociales et sant
Redressement productif
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Ministre pilote
Thmes d'valuation et objectifs recherchs Organisation des lections politiques Expertiser les voies et moyens dune dmatrialisation de la propagande lectorale, et optimiser la gestion de lensemble des oprations lectorales (de lassistance aux candidats la centralisation des rsultats et aux oprations post-lectorales).
Intrieur
Gestion locale des dchets mnagers Ecologie, dveloppement durable, nergie Complter la prparation du plan dchets 2014 - 2020 annonc par la confrence environnementale. Optimiser le financement de cette politique publique en amliorant la coordination entre niveaux de collectivits territoriales, tat et entreprises pour rduire les cots de cette politique, estims 8 Md par la Cour des comptes en 2011. Dveloppement des ressources culturels de ltat Culture et communication propres des tablissements publics
Dvelopper des politiques dynamiques de ressources propres (mcnat, billetterie, locations d'espaces, valorisation de la marque, services d'ingnierie etc) pour permettre un plus grand nombre dtablissements culturels daugmenter leur autonomie financire. L'implication des universits dans la formation tout au long de la vie
Enseignement suprieur et recherche
Identifier les freins la participation des universits et des tablissements publics d'enseignement suprieur l'effort de formation professionnelle tout au long de la vie. Doubler d'ici 5 ans le nombre de stagiaires concerns et les recettes tires de cette activit. Cohrence, impact et modalits de notre coopration au dveloppement en sant
Affaires trangres
Evaluer les montants et limpact des financements franais en aide au dveloppement en sant. Veiller la visibilit et la lisibilit de leffort financier de la France, et lquilibre entre coopration bilatrale et multilatrale. La relation avec le justiciable, de laccueil laudience
Justice
Rduire les temps dattente des 7 millions dusagers annuels du service public de la justice, amliorer les conditions de travail des personnels et rduire les cots par une meilleure gestion des flux. Mutualisation entre collectivits territoriales au sein du bloc communal Faciliter la mutualisation au sein des tablissements publics de coopration intercommunale.
Rforme de ltat, dcentralisation et fonction publique 58
Par ailleurs, la gestion publique devient plus performante. Les efforts de modernisation de lachat public vont gnrer 910 M dconomies dans le secteur hospitalier (programme PHARE) sur la priode 2012-2014 et 2 Md dconomies pour ltat et ses tablissements publics sur la priode 2013-2015. En outre, la modernisation des infrastructures de ltat et loptimisation des fonctions supports au sein des caisses de retraite vont permettre de gagner en efficacit dans le service rendu aux usagers et de raliser des conomies. Paralllement, le Gouvernement a labor un programme de simplification pour les annes 2014, 2015 et 2016, prsent en juillet 2013. Ainsi, le programme Dites-le nous une fois permettra de simplifier les dmarches administratives pour les entreprises. Par ailleurs, 17 dmarches ont dj t simplifies. Par exemple, plus de 100 000 entreprises bnficient depuis le 1er janvier 2014 de la suppression de la dclaration de participation leffort de construction (PEEC ou 1 % logement ) et de la dclaration PEEC agricole. Les obligations comptables des PME ont t simplifies. Deux lois d'habilitation lgifrer par ordonnances en matire de simplification ont dj t adoptes, ce qui permettra d'acclrer la mise en oeuvre des mesures. Une nouvelle organisation est cre pour acclrer le choc de simplification pour les entreprises. Une loi habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnances pour simplifier la vie des entreprises a t adopte en dcembre 2013. Un conseil de simplification, prsid par le dput Thierry Mandon et le dirigeant dentreprise Guillaume Poitrinal, a t mis en place pour proposer des mesures de simplification. Il a identifi une premire srie de 50 propositions et un rapport a t remis en avril 2014. Elles ont toutes t valides par le Prsident de la Rpublique. Ces mesures sont applicables pour la plupart ds maintenant, ou au 31 dcembre 2014. Cet effort de simplification vise galement faciliter la vie des particuliers avec lextension de la dure de la validit de la carte didentit de 10 15 ans ou la dmatrialisation des timbres fiscaux. Plus largement le Gouvernement se fixe comme objectif de faire dInternet le mode daccs prfr des Franais pour leurs contacts avec ladministration dici 2016.
59
6.1.2
valuation des investissements
La contrainte pesant sur les finances publiques rend dautant plus ncessaire de hirarchiser les projets dinvestissements publics pour slectionner ceux prsentant le meilleur bilan cotsavantages pour la collectivit. Le Gouvernement a engag une rforme visant rnover le dispositif de pilotage des investissements publics et, en particulier, y renforcer la place de lvaluation socio-conomique, afin doptimiser le retour pour la collectivit de chaque euro public investi. Larticle 17 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a ainsi tendu, au-del du secteur des transports, lobligation dvaluation socio-conomique tous les grands projets dinvestissements publics civils. Il a galement institu, pour les plus grands projets, une contre-expertise indpendante de cette valuation. Le dcret dapplication du 23 dcembre 2013 a prcis le contenu de lvaluation socioconomique pour les projets atteignant au moins 20 M de financement de ltat et de ses tablissements, et a fix 100 M de financement public et 5 % de linvestissement total la part partir de laquelle lvaluation fait lobjet dune contre-expertise indpendante pralable. Cette contre-expertise est ralise sous lautorit du Commissariat gnral linvestissement (CGI), institution place directement auprs du Premier ministre. valuations et contre-expertises sont transmises au Parlement. Le Gouvernement travaille en outre lamlioration de la structuration des procdures dinstruction des projets, afin notamment de mieux dfinir les tapes dcisionnelles. En parallle de cette volution de la gouvernance, le Commissariat gnral la stratgie et la prospective (CGSP) a publi, en septembre 2013, le rapport de la commission prside par le Professeur Emile Quinet sur lvaluation socio-conomique des investissements publics 19. Ce rapport actualise et enrichit les valeurs de rfrence ncessaires aux calculs socioconomiques, et il approfondit les mthodes dvaluation en sappuyant sur les dernires connaissances disponibles. Il fournit en particulier des pistes pour appliquer le calcul socioconomique dautres secteurs que les transports, o il est dj largement utilis. Lvaluation socioconomique au cur du programme dinvestissements davenir Afin d'orienter la dpense publique vers des investissements haut rendement socioconomique, deux volets du Programme d'investissements d'avenir ont t mis en place. Le premier a t lanc en 2010. Le second, dun montant de 12 Md, a t vot dans le cadre de la loi de finances pour 2014. Ce second volet rpond deux objectifs stratgiques : le renforcement de notre comptitivit au service de lemploi et le caractre durable du dveloppement de notre conomie. 12 Md seront investis partir de 2014.
19
http://www.strategie.gouv.fr/blog/wpcontent/uploads/2013/09/CGSP_Evaluation_socioeconomique_170920132.pdf
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La slection des projets obit une mthodologie dvaluation socio-conomique rigoureuse et respecte le processus de slection suivant. Aprs les appels projet, des jurys composs dexperts de haut niveau slectionnent les laurats des financements sur des critres dexcellence scientifique, de rentabilit des projets et dimpact attendu sur la croissance potentielle. Une phase dvaluation est prvue ds le dbut du projet : la gouvernance du programme dinvestissements d'avenir est ainsi fonde sur lvaluation de laction publique, avec un suivi de chaque projet par le Commissariat gnral linvestissement (CGI) en charge du pilotage du programme. Le CGI coordonne la prparation des cahiers des charges accompagnant les appels projets, supervise l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et des propositions, veille l'valuation des investissements et dresse un bilan annuel de l'excution du programme. Les oprateurs chargs de la mise en uvre des projets assurent un suivi au plus proche de laction et doivent dsormais mettre en place, sous le contrle du comit de surveillance et en partenariat avec des quipes externes spcialises, des valuations de lefficience du programme du point de vue scientifique, conomique, social et environnemental. Lefficacit (simplicit, dlais) de lensemble de ces procdures sera ainsi accrue dans le nouveau programme, vot en lois de finances pour 2014. 6.1.3 La rationalisation des dpenses de sant
Le dploiement de la stratgie nationale de sant et les rformes structurelles du systme de soins quelle porte permettront de mobiliser les marges defficience assurant que les dpenses seront contenues sans remise en cause de la qualit des soins, ni transfert vers les mnages ou lassurance maladie complmentaire. Il sagit de mobiliser tous les leviers disponibles autour de 3 axes : la rorganisation des parcours de soins : il sagit de de rendre plus adquate la prise en charge du patient tout au long du processus de soins, en coordonnant les interventions des acteurs de sant. Cela passe en amont par le renforcement et la structuration des soins de premier recours. La prise en charge hospitalire sera allge autant que possible en garantissant la qualit des soins, notamment par le dveloppement de la chirurgie ambulatoire, par le recours des solutions alternatives lhospitalisation ; par laccompagnement des retours domicile, par la prvention des hospitalisations et rhospitalisations ; une pertinence accrue des dpenses de mdicaments, qui sappuie sur la poursuite du dveloppement des mdicaments gnriques, de la prescription dans le rpertoire, dactions promouvant le bon usage du mdicament dans tous les secteurs et sur une politique de prix qui assure une juste rmunration de linnovation ; le renforcement de la pertinence des soins, qui repose notamment sur la rduction des actes et interventions inutiles.
Dans ce cadre, un appui sera apport aux structures pluri-professionnelles organises autour du mdecin traitant, ayant pour mission darticuler les interventions des diffrents acteurs de sant autour de parcours individuels. Le service public hospitalier sera raffirm et recentr 61
sur son cur de mtier dans le cadre de prises en charge plus efficientes et mieux adaptes aux besoins des patients. En parallle, laccessibilit financire aux soins sera renforce avec la gnralisation de la couverture complmentaire sant et le dveloppement du tiers payant. La rnovation de la recherche en sant et la promotion dune formation initiale et continue des professionnels adapte accompagneront ces volutions. Enfin, lutilisation des innovations technologiques dans le domaine mdical sera encourage, quil sagisse du dploiement de la tlmdecine pour les secteurs hospitaliers et ambulatoires, ou de la mise en place dun service public dinformation en sant. Ces objectifs structurels seront dclins annuellement dans le cadre de la construction de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (Ondam). Les dernires valuations sur les dpenses d'assurance maladie relevant du champ de l'Ondam font tat d'une sousconsommation de 1,4 Md par rapport l'objectif fix dans la LFSS pour 2013. L'Ondam s'tablit ainsi pour la quatrime anne conscutive en-dessous des objectifs initiaux. Compte tenu des montants de sous-excution en 2013 et des premires remontes conjoncturelles sur le dbut de l'anne 2014, la cible pour l'anne 2014, qui intgrait dj la perspective d'une ralisation 2013 infrieure de 650M l'objectif initial, devrait pouvoir tre nouveau respecte ainsi que l'a annonc le comit d'alerte le 11 avril. Par ailleurs, les rsultats obtenus en 2013 quant la sous-excution de l'Ondam seront consolids pour garantir une croissance des dpenses limite 2,4% en 2014 La trajectoire 2015-2017 propose daller plus loin, avec un Ondam fix 2% en moyenne sur la priode, soit environ 3 Md dconomies supplmentaires. Le respect de cette trajectoire de moyen terme sappuie sur la poursuite des efforts rcurrents sur le march des biens et services de soins. Ces efforts seront renforcs par lamlioration des parcours de soins travers une rgulation accrue de loffre de soins destine dcloisonner les soins de ville, les soins hospitaliers et le secteur mdico-social dans le cadre de la stratgie nationale de sant. 6.1.4 La rationalisation des dpenses locales
Au-del dune meilleure matrise de la dynamique de la dpense locale (cf. partie 3.6.5), le Gouvernement entend amliorer de manire prioritaire la qualit des finances publiques locales. Dans ce contexte, le Prsident de la Rpublique a confi deux lus et anciens ministres, Alain Lambert et Martin Malvy, actuellement membres du comit des finances locales (CFL), le soin de formuler des propositions relatives lorganisation territoriales afin didentifier des voies et moyens pour mieux matriser les dpenses locales . La mission a rendu ses conclusions le 16
62

avril dernier. Elle formule 53 propositions concrtes20 qui, au-del dune meilleure organisation territoriale, visent associer pleinement les collectivits locales au redressement des finances publiques. La dmarche de rationalisation des dpenses locales a dores et dj t engage, notamment par la rforme de lorganisation territoriale de lEtat porte par la loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles. En zone urbaine, cette loi institue un pacte de gouvernance territoriale, vritable outil de la mise en cohrence des comptences au niveau local. La loi encourage galement un amnagement quilibr du territoire en crant, pour les zones rurales et les villes petites et moyennes, des ples dquilibre territorial et rural. Elle incite enfin la mutualisation des services au sein du bloc communal, gage de matrise des dpenses. La dmarche de rforme territoriale sera poursuivie par une prochaine loi de dcentralisation dans le courant de cette anne. Plusieurs mesures qui seront inscrites dans ce projet seront susceptibles de gnrer des conomies, notamment par la clarification des comptences entre les diffrents chelons de collectivits ou par lintroduction de dispositions destines faciliter leur regroupement. Dores et dj, le Premier ministre a annonc dans son discours de politique gnrale que la baisse de 11 Md des concours financiers de lEtat aux collectivits locales saccompagnerait de rformes structurelles, permettant la fois de rendre soutenable cette volution et damliorer lefficience de la dpense locale. En particulier, le Premier ministre a annonc : une rforme de la dotation globale de fonctionnement, ds 2015, permettant une meilleure rpartition des concours financiers de lEtat ; la suppression de la clause de comptence gnrale. Ainsi, les comptences des rgions et dpartements seront spcifiques ; le lancement de la rforme territoriale, conduite dans un esprit de simplification des administrations territoriales. Elle se traduira par une division par deux du nombre de rgions, avec une nouvelle carte tablie pour le 1er janvier 2017. Un dbat sera de plus engag sur lavenir des conseils dpartementaux. Le Premier ministre a propos leur suppression lhorizon 2021. Enfin, une nouvelle carte intercommunale fonde sur les bassins de vie, entrera en vigueur au 1er janvier 2018.
20
Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun, Ma rtin Malvy et Alain Lambert, avril 2014 (rapport disponible ladresse suivante : http://www.elysee.fr/assets/Uploads/Rapport-Lambert-Malvy.pdf ).
63
6.2 Qualit des recettes publiques

La baisse du poids de la fiscalit assise sur le travail, amorce ds 2013, sera poursuivie jusquen 2017. Le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), dont le taux passe de 4 6 % en 2014, permet une baisse du cot du travail. Son financement est assur par des conomies en dpenses, une refonte des taux de TVA et un renforcement progressif de la fiscalit cologique. Le pacte de responsabilit et de solidarit prvoit une amplification de cette baisse du cot du travail. De cette faon, la structure globale des prlvements obligatoires en France sera plus favorable la croissance, la comptitivit et lemploi. La comptitivit des entreprises sera amliore, grce la suppression des impts les plus dfavorables lactivit et la baisse de limpt sur les socits. Les impts assis sur le chiffre daffaires, sans lien avec la cration de valeur, seront progressivement supprims. Limposition forfaitaire annuelle (IFA), qui pesait de manire inefficace sur les entreprises, a t supprime et la contribution sociale de solidarit des socits (C3S) sera progressivement supprime dici 2017. La contribution exceptionnelle sur limpt sur les socits, maintenue en 2015, sera supprime en 2016 et le taux normal passera de 33 % actuellement 28% en 2020 avec une premire tape ds 2017. Cela permettra damliorer lattractivit de la France et de poursuivre la rduction du biais en faveur du financement des entreprises par endettement, amorce avec le plafonnement de la dductibilit des intrts demprunt. Cette mesure a t vote en loi de finances initiale pour 2013, avec un plafond gal 85 % du montant des charges financires nettes sur lexercice 2013 et 75 % ds lexercice 2014. De plus, les dispositifs fiscaux favorables linvestissement des entreprises ont t stabiliss. Le crdit dimpt recherche est prennis et ses modalits de calcul rendues plus souples (assouplissement des conditions portant sur lemploi des jeunes chercheurs, extension de lassiette aux dpenses de protection de la proprit industrielle au niveau mondial). Enfin des petites taxes complexes et faible rendement seront supprimes. Pour renforcer la justice sociale et soutenir de manire cible le pouvoir dachat des plus modestes, au-del des mesures favorables lemploi dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, le gouvernement a procd la rindexation du barme de limpt sur le revenu sur le cot de la vie en 2014, aprs deux annes de gel. Il a galement mis en place des mesures spcifiques de soutien aux plus modestes, travers une revalorisation de 5 % de la dcote au-del de linflation. Dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, les mesures de solidarit favorables au pouvoir dachat des plus modestes reprsenteront 5 Md au total dici 2017, dont 0,5 Md ds 2014. Lefficacit des prlvements sur la consommation a galement t renforce. Dune part, le rapprochement du taux de TVA intermdiaire et du taux normal (passage de respectivement 7 10 % et de 19,6 20 %) contribue la diminution globale des niches fiscales. Certains taux rduits, notamment en matire de services la personne, ont t recentrs sur les activits en faveur des personnes les plus fragiles. Dautre part, la prise en considration de lenvironnement par le systme fiscal a t renforce, notamment par lintroduction dune part carbone dans lassiette des taxes nergtiques actuelles conformment aux orientations dgages par le Comit pour la fiscalit cologique. Cette part carbone 64
montera en charge progressivement. Paralllement, plusieurs niches anti-cologiques sont remises en cause et lassiette de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) est tendue 7 nouvelles substances polluantes de lair. Dans un souci de justice, de simplicit et defficacit, plusieurs dpenses fiscales ou niches sociales ont t modifies ou supprimes. Au-del du rapprochement des taux de TVA, lassiette de limpt sur le revenu a t largie afin de renforcer lquit de limpt. Suivant les prconisations du rapport Fragonard sur les aides aux familles, le plafonnement du quotient familial a t abaiss de 2000 1500 par demi-part en LFI 2014. Il a galement t mis fin lexonration dimpt sur le revenu des majorations de pensions pour les retraits ayant lev trois enfants ou plus et lexonration fiscale de la part prise en charge par lemployeur des cotisations dassurance maladie complmentaire collective. La gouvernance de la fiscalit a t rforme pour que le systme fiscal soit plus efficace, plus simple et plus favorable la croissance. Cette gouvernance renforce, reposant fois sur des objectifs chiffrs, des procdures rnoves et de vastes concertations, permettra de mettre en place un nouvel environnement fiscal plus prenne : la rduction des dpenses fiscales et des niches sociales les moins efficaces se poursuivra au-del de 2014, grce une gouvernance des dpenses fiscales renforce par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017. Cette loi impose une stabilisation des niches fiscales en valeur (article 14), un dlai limit dapplication pour toutes nouvelles dpenses fiscales ou niches sociales (article 16) et prvoit des valuations ex post (article 18). En consquence, le Gouvernement a mis en place, dans le cadre de la prparation du projet de loi de finances, une nouvelle procdure de confrences fiscales visant tablir un diagnostic partag sur lefficacit et lefficience des dpenses fiscales, et permettant de proposer, en lien avec les ministres dont les dpenses fiscales constituent un moyen daction complmentaire des crdits budgtaires, les rformes ncessaires ; la loi de finances pour 2014 a permis dentamer un premier volet de suppression de diverses dpenses fiscales drogatoires de faible enjeu. le prcdent Gouvernement a lanc en janvier 2014 une concertation en vue dune remise plat de la fiscalit portant la fois sur les mnages et sur les entreprises. Dj en 2013, les Assises de lentreprenariat ont conduit la mise en place dun cadre fiscal et rglementaire rnov et prvisible, qui favorise la cration et le dveloppement des entreprises au service de lemploi (rforme de la fiscalit des plusvalues mobilires, PEA-PME, hausse du plafond du PEA). Cette dmarche a t largie aux rformes concernant lensemble de la fiscalit des mnages comme celles des entreprises : deux groupes de travail associant partenaires sociaux, des experts ainsi que des lus de la majorit et de lopposition ont ainsi t crs. Ils ont respectivement rendu leur conclusion fin mars et dbut avril. Cest notamment sur la base de ces travaux que le gouvernement a prsent le Pacte de responsabilit et de solidarit. 65
Enfin, la lutte contre la fraude, qui constitue une priorit de la France dans les enceintes internationales, a t de nouveau renforce dans la LFI 2014, en plus des mesures dj prises depuis le dbut du quinquennat : des dispositifs de lutte contre loptimisation fiscale, lextension du mcanisme dauto-liquidation de la TVA au secteur du btiment, et linstauration dun mcanisme de raction rapide en cas de fraude transfrontalire massive y contribuent pleinement. Au total, plus de 60 dispositifs de renforcement de la lutte contre la fraude et lvasion fiscale ont ainsi t mis en place ou renforcs depuis le collectif dt 2012.
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Encadr 14 Les confrences fiscales Les confrences fiscales, organises pour la premire fois en 2013, sont des runions entre les services du ministre des finances et les ministres sectoriels, ddies lexamen des dpenses fiscales et des taxes affectes, ainsi qu lexpertise des propositions de suppression ou damnagement de dispositifs fiscaux. Formant un cadre innovant de rationalisation des politiques publiques, elles seront reconduites et approfondies en 2014. Ces confrences sinscrivent dans le cadre fix par la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017, qui prvoit notamment la stabilisation en valeur du cot total des dpenses fiscales (hors crdit dimpt en faveur de la comptitivit et de lemploi). Pour rappel, le cot total des dpenses fiscales slevait 72 Md en 2012 ; il est estim 70 Md en 2014 hors crdit dimpt en faveur de la comptitivit et de lemploi. Elles sont loccasion dexaminer de faon approfondie la cohrence de ces rgimes fiscaux drogatoires et didentifier des voies dconomies structurelles. Elles sont prcdes par une phase dvaluation au cours de laquelle les ministres concerns sont invits juger de lefficience des dpenses fiscales relevant de leur primtre et fournir des propositions de rduction de leur cot. Ces confrences se tiennent au mme moment que les confrences budgtaires, au cours desquelles sont ngocis les crdits budgtaires, afin dobtenir une vision consolide et cohrente de laction publique. Les discussions avec les ministres peuvent ainsi sappuyer sur une analyse agrge des crdits budgtaires et des dpenses fiscales qui relvent de leur primtre, permettant ainsi didentifier des voies de rationalisation des politiques sectorielles. A loccasion des confrences fiscales 2014 seront galement examines, outre les dpenses fiscales, les taxes affectes et les taxes faible rendement, souvent complexes pour les contribuables et coteuses recouvrer. Dans une logique de simplification du systme fiscal et conformment aux conclusions des Assises de la fiscalit des entreprises et lannonce du Premier Ministre, plusieurs dizaines de taxes dont le rendement est trop faible ou dont la pertinence nest pas avre seront supprimes. Des pistes de transformation ou de regroupement des dispositifs inadquats seront galement voques. Cet axe de rationalisation de la fiscalit affecte viendra ainsi en complment des dmarches de rebudgtisation et de plafonnement des taxes affectes inities depuis 2012. Pour rappel, le primtre du mcanisme de plafonnement introduit en 2012 a t rvis et tendu ; il concerne 57 taxes affectes en 2014 pour un volume total de plus de 5 Md et a t intgr au sein de la norme de dpense de lEtat. Vecteurs dun pilotage cohrent et coordonn de la trajectoire des finances publiques tant en dpenses quen recettes, ces confrences fiscales doivent permettre damliorer la lisibilit et lefficacit du systme fiscal franais tout en identifiant des voies dconomies durables, contribuant ainsi au retour lquilibre structurel.
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7. Soutenabilit des finances publiques

7.1 Soutenabilit de la dette publique
7.1.1 Impact du vieillissement dmographique sur les finances publiques
Lallongement de lesprance de vie devrait conduire une hausse importante de la part des plus de 65 ans dans la population : elle devrait atteindre plus d'un quart de la population franaise lhorizon 206021. Toutefois, grce au dynamisme de sa natalit, lamlioration de lemploi des sniors, et aux rformes adoptes, la France est aujourdhui dans une position globalement favorable, par rapport ses partenaires europens, pour faire face au vieillissement de sa population. A court terme, la dgradation rcente de la conjoncture laquelle sajoutent les dparts en retraite des gnrations du baby-boom psent sur lquilibre financier du systme de retraite. Plusieurs rformes des retraites ont eu lieu avant celle de 2013, elles ont contribu au rtablissement financier des rgimes de retraite, mais ne sont pas parvenues en assurer la soutenabilit long terme. Notre systme de retraite fait en outre lobjet dune demande accrue dquit. Dans cette perspective, le Gouvernement a fait voter une rforme des retraites ambitieuse en 2013 qui rpond lobjectif de rtablissement de lquilibre financier lhorizon 2020. court et moyen terme, des mesures budgtaires galement rparties entre actifs, entreprises et retraits rpondent aux dfis du financement des retraites (il est notamment prvu des hausses modres de cotisations sociales employeurs - compenses pour ne pas affecter le cot du travail - et salariales, ainsi que limposition de la majoration de pension pour les parents de trois enfants ou plus). Cet effort pargne cependant les retraits les plus modestes. long terme, laugmentation de la dure de cotisation ncessaire pour lobtention du taux plein, qui sera porte 43 ans partir de 2035, contribuera la soutenabilit du systme. Cette hausse de la dure dassurance contribuera ce que lge effectif de dpart en retraite continue progresser avec lallongement de lesprance de vie - avec un partage des gains entre lallongement de la vie active et lallongement de la dure en retraite. Dans le mme temps, le maintien de lge douverture des droits 62 ans ne pnalise pas les personnes ayant commenc travailler trs jeunes, dans la mesure o le dispositif de dpart anticip pour carrire longue a t amnag et largi en 2012 (dcret du 2 juillet) et 2014 (dcret du 19 mars 2014).
21
Cf. Insee premire Projections de population lhorizon 2060 , n1320, octobre 2010
68
Cette rforme amliore par ailleurs la lisibilit et renforce la gouvernance du systme de retraite via la mise en place dun Comit de suivi des retraites, charg dexaminer chaque anne la situation financire des diffrents rgimes ainsi que le respect des objectifs de solidarit et de justice assigns au systmes de retraites. partir dindicateurs fournis par le Conseil dOrientation des Retraites, ce Comit sera charg de rendre un avis annuel et dmettre une alerte en cas dcarts significatifs par rapport au scnario central. Le cas chant, il formulera au Gouvernement des recommandations sur les mesures prendre. Cette gouvernance sinspire du succs de la mise en place du Comit dalerte sur lvolution des dpenses dassurance maladie ; elle garantira notamment le maintien des objectifs fixs par le Gouvernement en matire dvolution des finances de la branche vieillesse, tout en assurant un niveau de vie satisfaisant aux retraits. Enfin, la rforme des retraites a veill renforcer la justice du systme. La cration dun compte personnel de prvention de la pnibilit permettra aux salaris exposs des conditions de travail pnibles de bnficier dune formation professionnelle, de travailler temps partiel ou de partir la retraite de faon plus prcoce. La rforme vise galement rduire les ingalits de pension entre hommes et femmes, par une meilleure prise en compte des congs maternit, en prvoyant une refonte des avantages familiaux de retraite, et en soumettant explicitement ce thme lattention du Comit de suivi. Les rgimes complmentaires de retraites des salaris du secteur priv participent galement lobjectif dquilibrage long terme. Les partenaires sociaux ont en effet adopt des mesures de redressements, dans laccord national interprofessionnel du 13 mars 2013. Sur les dpenses, l'accord prvoit une dsindexation des pensions sur trois annes conscutives de 2013 2015, avec une sous-indexation des pensions dun point en-dessous de linflation (sans que cette rgle puisse conduire une baisse des pensions) en 2014 et 2015 ; dans un contexte de faible inflation, cette rgle a conduit notamment un gel des pensions en 2014. Sur les recettes, le taux de cotisation augmente de 0,1 point aux 1er janvier 2014 et 2015. 7.1.2 cart de soutenabilit
Un pays prsente des finances publiques soutenables lorsquil est en capacit de faire face ses obligations financires long terme sans avoir prendre des mesures dconomie en dpense ou de hausse de recettes. Lcart des finances publiques une situation soutenable est traditionnellement apprci en estimant lajustement budgtaire immdiat et prenne (en points de PIB) qui serait ncessaire pour viter, solde primaire (i.e. hors charge dintrt) structurel constant par la suite, une drive du ratio de dette publique long terme. Cet indicateur peut tre dcompos comme la somme de deux termes : limpact de la position budgtaire initiale, qui correspond essentiellement lcart du solde structurel primaire au solde stabilisant la dette long terme ; leffet du vieillissement de la population sur les volutions politique inchange des dpenses de retraites, sant, dpendance et chmage partir de 2017. Un travail
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men au niveau europen entre les tats-membres et la Commission europenne a permis une estimation harmonise de cet effet22. Sans rduction du dficit public, si le solde structurel primaire tait constant sur la priode 2013-2017, il faudrait procder un ajustement structurel prenne de 2,5 points en 2018 pour stabiliser la dette trs long terme en prenant en compte la progression attendue des dpenses de vieillissement (cot supplmentaire actualis estim 0,8 point de PIB entre 2018 et 2060). Les conomies en dpense documentes dans le prsent programme permettraient de rduire le besoin dajustement li la situation budgtaire initiale de prs de 3 points de PIB, et amlioreraient sensiblement lindicateur de soutenabilit. Ce dernier slverait ainsi -0,5 point de PIB.
Tableau 20 Indicateur de soutenabilit des finances publiques (S2) (en points de PIB)
Anne de rfrence cart de soutenabilit (indicateur S2) dont impact de la position budgtaire initiale dont impact du vieillissement ( partir de 2018)
Note de lecture du tableau :
2013 2,5 1,6 0,8
2017 -0,5 -1,4 0,8
lindicateur de soutenabilit (S2) en 2013 est estim sur la base dun scnario contrefactuel dans lequel le solde structurel primaire est suppos constant sur la priode du programme (20132017), indpendamment de limpact du vieillissement : il correspond lajustement budgtaire prenne qui devrait tre ralis en 2018 pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme compte tenu de limpact du vieillissement partir de 2018 ; le S2 en 2017 est estim sur la base du solde structurel primaire de 2017 prvu dans le prsent programme. Il correspond lajustement budgtaire prenne qui devrait tre ralis en 2018 pour stabiliser le ratio dendettement trs long terme compte tenu de limpact du vieillissement partir de 2018 ; les chroniques de dpenses lies au vieillissement (retraites, sant, dpendance, ducation, chmage) et de dpenses dindemnisation du chmage s ous-jacentes au calcul de lindicateur
22
Cf. Commission europenne, 2012, 2012 Ageing Report: economic and budgetary projections for the Eu-27 Member States (2010-2060) , European Economy, n2/2012.
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S2 correspondent, aux donnes utilises dans le rapport sur la soutenabilit des finances publiques, de la Commission europenne (publi en janvier 2013 23), et tiennent compte de la rforme des retraites intervenue en 2013.
Encadr 15 Les mesures de consolidation budgtaire de la rforme des retraites de 2014 La consolidation budgtaire du systme des retraites est un des objectifs primordiaux de la loi portant rforme des retraites, publie au Journal Officiel de la Rpublique le 21 janvier 2014. Cette rforme instaure de nombreuses mesures visant assurer un retour rapide lquilibre financier du systme des retraites mais galement le prenniser moyen et long terme. A court terme, la rforme des retraites permettra un retour lquilibre rapide des rgimes, ds 2020. Le retour lquilibre du systme de retraite ds 2020 repose sur une amlioration des ressources quitablement rpartie entre tous les acteurs conomiques. Le taux de cotisation vieillesse des actifs et des employeurs augmenteront progressivement et au mme rythme (+0,3 point entre 2013 et 2017), tandis que les retraits participent leffort du fait de la fiscalisation de la majoration de pension pour les parents dau moins trois enfants et du dcalage de la revalorisation des pensions davril octobre. Au total, ces mesures permettront une rduction du dficit de la branche vieillesse de 4,1 Md ds 2014 et de 8,1 Md en 2020. Ainsi, les rgimes de base de retraite retrouveront lquilibre cet horizon. Pour autant, la hausse de cotisations vieillesse des employeurs ninterrompt pas la politique de baisse du cot du travail entame par le Gouvernement : en 2014, cette hausse est entirement compense par une baisse de mme ampleur des cotisations dallocations familiales. Au-del de 2020, leffort de financement reposera sur une mesure structurelle dallongement de la dure dassurance ncessaire pour une pension taux plein. Pour assurer de faon prenne lquilibre du systme de retraite, lallongement de lesprance de vie ncessite de travailler plus longtemps. La rforme prvoit ainsi un relvement de la dure dassurance ncessaire pour une pension au taux plein dun trimestre toutes les trois gnrations, jusqu atteindre 43 annuits en 2035. Cette hausse concernera lensemble des assurs. Elle devrait contribuer amliorer le solde des rgimes de base de 5,4 Md horizon 2030 et de 10,4 Md en 2040 et permettra, avec les mesures de court terme, de maintenir lquilibre des rgimes jusquen 2040. Au-del de 2040, la dmographie franaise dynamique assurera la soutenabilit long terme du systme de retraites.
23
Cf. Commission europenne, 2012, Fiscal Sustainability Report 2012 , European Economy, n8/2012
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Au total, leffort de redressement sera rparti de faon quilibre entre rduction des dpenses et hausse des recettes : en 2040, sur les 21,6 Md de mesures de consolidation envisages, plus de la moiti relvera dconomies en dpenses.
Tableau 21 Impact de la rforme de 2013 sur lensemble des rgimes de retrait es

Montants, en Md constants de 2011 Impact des mesures de consolidation budgtaire Mise contribution des retraits dont le report d'indexation des pensions au 1er octobre dont la fiscalisation des majorations de pension de 10% Hausses de cotisations sociales des salaries* Hausses de cotisations sociales des employeurs * Economies de gestion Allongement de la dure d'assurance au-del de 2020
* Pour le public comme le priv
2014 4,1 2,0 0,5 1,2 1,1 1,1 0,0 0,0
2020 8,1 3,2 1,9 1,3 2,3 2,3 0,2 0,0
2030 15,0 3,7 2,2 1,5 2,8 2,8 0,3 5,4
2040 21,6 4,2 2,6 1,7 3,4 3,4 0,3 10,4
7.2 Engagements contingents

Les engagements hors bilan des administrations publiques correspondent des engagements dont la valorisation savre incertaine et dpend du futur. En cas de ralisation dun vnement donn, la responsabilit de ltat peut alors tre appele. Ils sont ainsi susceptibles de peser terme sur les finances publiques, et font donc lobjet dun suivi trs attentif de la part du Gouvernement et du Parlement. En particulier, les engagements hors bilan de ltat sont dcrits de manire dtaille dans le Compte gnral de ltat qui est publi chaque anne. Ce compte est certifi par la Cour des comptes. Les principaux engagements hors bilan des administrations publiques sont : les engagements au titre des dpenses futures lies au vieillissement (retraites, sant, dpendance, ducation), dont la valorisation dpend des perspectives dmographiques et macroconomiques futures. Limpact de ces engagements sur la soutenabilit de la dette est mesur par le calcul dun indicateur de soutenabilit, lindicateur S2 (voir partie 7.1.2) ; les engagements contingents correspondant des engagements qui peuvent ou non tre dcaisss, en fonction de la ralisation dun vnement futur. Ils correspondent pour la plupart des garanties accordes par ltat et dans une moindre mesure par les collectivits locales.
Ces garanties de ltat recouvrent une large gamme dinterventions ayant vocation soutenir ou prserver lactivit conomique ou assurer un financement certains agents conomiques dans les cas o lintervention du march apparat insuffisante. Il sagit de garanties octroyes dans le cadre daccords bien dfinis, parmi lesquelles on trouve notamment les dettes 72
garanties par ltat, les garanties lies des missions dintrt gnral (mcanismes dassurance via la caisse centrale de rassurance, garanties accordes la Coface pour le soutien lexportation, garanties de protection des pargnants, etc.), les garanties de passif (engagement au titre de la quote-part franaise au capital appelable du MES) ainsi que les engagements financiers de ltat (projets de cofinancement, aides au dveloppement). Le risque dappel de ces garanties est en gnral limit. De plus, pour limiter lutilisation de ce type dinstruments, les nouvelles garanties de ltat ne peuvent tre accordes que par une loi de finances comme dfini dans la LOLF. A fin 2012, le stock total de garanties accordes par ltat dans le cadre daccords bien dfinis portant sur des emprunts (cest--dire lensemble des dettes garanties par ltat) sest tabli 163 Md24, aprs 124 Md en 2011. La rduction des montants garantis sur les missions de la SFEF (Socit de financement de lconomie franaise, de 53 Md en 2011 24 Md en 2012) a t plus que compense par la hausse des garanties octroys au FESF (Fonds europen de stabilit financire, de 7 58 Md entre 2011 et 2012), lUnedic (10 Md de garanties en 2012 contre seulement 2 Md en 2011) et Dexia (de 17 Md en 2011 27 Md en 2012). Il convient de noter que la dette de lUnedic, qui est une administration publique, est dj incluse dans la dette publique au sens de Maastricht. Par ailleurs, suite une dcision dEurostat du 27 janvier 2011, les montants prts par le FESF aux tats en difficult sont dj rattachs directement la dette maastrichtienne des tats membres apportant leur garantie, au prorata de celle-ci. En 2013, les principales nouvelles garanties ou modifications de garantie apportes par ltat concernent le CIF. Un protocole relatif la mise en place dune garantie dfinitive au profit du groupe CIF a t sign entre ltat et diffrentes entits du groupe CIF le 27 novembre 2013. Les encours sous garantie slvent 5,6 Md pour la garantie interne, et 6,6 Md pour la garantie externe. Les encours de Dexia sous garantie slvent quant eux 33,6 Md, tandis que ceux de Banque PSA Finance atteignent 1,2 Md. Le recours ce type dengagement a augment depuis la crise, en particulier dans les conomies dveloppes, sans pour autant que cela soit ncessairement sur une base prenne. Il rend ncessaire une vigilance accrue de ltat quant aux risques qui seraient susceptibles dtre transfrs vers le secteur public. Les risques budgtaires auxquels ltat sexpose au titre de ces interventions, qui poursuivent un objectif dintrt gnral, doivent faire lobjet dune valuation a priori et dun suivi rgulier et rester matriss. En France cette vigilance seffectue selon trois axes :
24
Source : Compte gnral de ltat 2012.
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Dabord un processus de dcision qui, aux termes de larticle 34 de la LOLF, rend obligatoire lautorisation du Parlement obtenue en loi de finances pour tout nouveau rgime de garantie. Le texte lgislatif doit comprendre une dfinition prcise du rgime ainsi cr. Lors de lobtention de cette autorisation parlementaire, les risques encourus font lobjet dune description prcise, et, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette autorisation est suspendue lexistence dun plafond ou dun dispositif en permettant la matrise financire. Les valuations pralables trs dtailles fournies sont par ailleurs publiques. Un tel degr de vigilance et de transparence est rarement atteint parmi nos partenaires de lOCDE. Ensuite, lors du processus dlaboration des lois de finances, en lien avec les diffrents organismes concerns, les engagements hors bilan font lobjet dun suivi budgtaire centralis, au moins biannuel, pour dterminer les risques dappel en garanties. Par ailleurs, dans le cadre des diffrents projets de loi de finances des renseignements plus spcialiss, galement publics, sont fournis auxquels sajoutent de nombreux rapports thmatiques communiqus aux deux commissions des finances. Certains de ces rapports relvent dailleurs dune obligation inscrite dans le texte qui a cr le rgime de garantie en question. Le troisime axe est un axe comptable, il sagit de lannexe du Compte gnral de ltat sur les engagements de ltat. Celle-ci repose sur un recensement exhaustif des garanties et autres engagements hors bilan effectu par le ministre des finances en lien avec les autres ministres concerns. Une telle liste donne la France une avance importante en matire de pertinence comptable en comparaison avec ses partenaires. Ce dispositif comptable fait lobjet dun audit annuel de la Cour des comptes, qui a soulign l'amlioration de la qualit comptable dans ce domaine dans son rapport relatif la certification des comptes de l'Etat pour 2012 (mai 2013). Le Parlement effectue aussi un suivi rgulier. Ainsi, la Commission des finances du Snat a organis le 15 mai dernier une sance daudition sur les engagements hors bilan de ltat dont le droul est en ligne sur le site internet du Snat.
7.3 La poursuite des rformes structurelles

Comme dtaill dans le Programme National de Rforme, le Gouvernement entend poursuivre avec dtermination son agenda ambitieux de rformes afin de renouer avec une croissance plus forte, plus quilibre et plus solidaire. Le Pacte de responsabilit et de solidarit annonc par le Prsident de la Rpublique constitue la cl de voute de la stratgie du Gouvernement, qui vise, dans le cadre du dialogue social et en concertation avec tous les acteurs, soutenir lemploi et la comptitivit. Dans un souci de justice sociale, le Pacte prvoit galement des mesures de solidarit en vue de soutenir le pouvoir dachat des mnages les plus modestes. Avec lobjectif prioritaire de faire baisser le chmage, la stratgie de politique conomique rpond aux enjeux identifis par le Gouvernement, et sarticule autour de trois axes : (i) redressement des finances publiques : le Gouvernement entend poursuivre la rduction des dficits structurels, avec une priorit donne aux conomies en dpense, dans le contexte dune gouvernance profondment rnove, dune rforme des retraites renforant la soutenabilit long terme du rgime et dune refonte de lorganisation territoriale;
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(ii) restauration de la comptitivit des entreprises : grce la poursuite de la baisse du cot du travail et lallgement de la fiscalit dans le cadre du Pacte de responsabilit et de solidarit, au choc de simplification et au soutien linnovation, le Gouvernement entend restaurer la comptitivit des entreprises franaises linternational et dvelopper lattractivit du territoire franais ; (iii) rformes du march du travail, amlioration du pouvoir dachat des plus modestes et rduction des ingalits : dans le dialogue social, le Gouvernement poursuit son action pour dvelopper lemploi et rduire la segmentation du march du travail, avec dune part des rformes structurelles importantes sur la scurisation des parcours professionnels (assurance chmage, formation professionnelle) et le renforcement de la possibilit pour les entreprises de sajuster aux chocs, et dautre part, des mesures cibles sur les catgories les plus fragiles (jeunes, seniors). La premire contribution au pouvoir dachat, cest la croissance et lemploi. Mais le Gouvernement mne aussi des politiques cibles damlioration du pouvoir dachat des plus modestes, de rduction des ingalits et de lutte contre lexclusion et la pauvret.
Cet agenda de rformes devrait permettre damliorer le potentiel de croissance de lconomie franaise moyen terme, renforant ainsi la soutenabilit des finances publiques.
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8. Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques

8.1 Une gouvernance budgtaire dsormais pleinement oprationnelle
Ds 2012, la France a mis en conformit son droit national avec les exigences dcoulant du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG, entr en vigueur le 1er janvier 2013), en adoptant la loi organique n2012-1403 du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques. Ce faisant, elle a galement anticip ladoption du rglement n473/2013 du 21 mai 2013, faisant partie du two pack 25, alors en discussion et dont lentre en vigueur est intervenue le 30 mai 2013. La promulgation de la loi organique a renforc sur plusieurs plans la gouvernance des finances publiques. Elle consacre ainsi la prminence des notions de solde structurel et deffort structurel, qui rvlent, mieux que les cibles nominales, lampleur de lajustement effectu tout en vitant le biais procyclique des cibles de soldes effectifs. Elle cre galement au niveau organique un cadre de gestion des comptes publics sinscrivant dans une trajectoire pluriannuelle, conformment aux dispositions adoptes dans le cadre de la rforme constitutionnelle de 2008. A ce titre, le contenu des lois de programmation des finances publiques est dsormais encadr. Ainsi, ces textes dterminent une trajectoire de soldes effectifs et structurels annuels successifs, ainsi que des orientations pluriannuelles de finances publiques, en vue de la ralisation de lobjectif moyen terme dfini par le TSCG (limite infrieure de dficit structurel de 0,5 % du PIB). Les lois de programmation fixent notamment le plafond de dpenses des missions du budget gnral de ltat et lobjectif national de dpenses dassurance-maladie (Ondam). De plus, la loi organique renforce linformation du Parlement : les lois financires26 incluent dsormais un article liminaire prsentant le solde structurel et le solde effectif de lensemble des administrations publiques. Cet article liminaire permet, pendant les dbats parlementaires, un pilotage des finances publiques toutes administrations publiques confondues. Sur le plan institutionnel, la loi organique du 17 dcembre 2012 a galement cr le Haut Conseil des finances publiques, qui a t formellement install le 21 mars 2013, afin de
25
Le terme two-pack dsigne communment un ensemble de deux rglements visant amliorer et renforcer la gouvernance conomique dans la zone euro. Ces deux rglements concernent respectivement a) le renforcement du suivi et de l'valuation des projets de plans budgtaires des tats membres de la zone euro et, plus particulirement, de ceux faisant l'objet d'une procdure concernant les dficits excessifs (rglement n 473/2013 du 21 mai 2013); b) la surveillance renforce des tats membres de la zone euro connaissant ou risquant de connatre de graves difficults ou sollicitant une assistance financire (n472/2013 du 21 mai 2013).
26
Lois de finances initiales et rectificatives, loi de financement rectificative de la scurit sociale, loi de rglement. La loi de financement de la scurit sociale ne comprend pas darticle liminaire car elle est dbattue et adopte concomitamment la loi de finances.
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rpondre aux stipulations du TSCG, et conformment aux orientations figurant dans la communication de la Commission du 20 juin 2012 sur les principes communs aux mcanismes nationaux de correction budgtaire. Cet organisme indpendant : rend un avis sur les prvisions macroconomiques sous-jacentes aux projets de textes financiers et au programme de stabilit ; rend un avis sur les prvisions macroconomiques et lestimation de produit intrieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, et apprcie la cohrence de la programmation envisage au regard de lobjectif moyen terme retenu et des engagements europens de la France ; apprcie la cohrence de larticle liminaire quincluent dsormais obligatoirement les textes financiers avec les orientations pluriannuelles de solde structurel dfinies dans la loi de programmation des finances publiques ; identifie dventuels carts entre la programmation pluriannuelle et les rsultats de lexcution budgtaire, lors de lexamen du projet de loi de rglement. Le cas chant, le Haut Conseil se prononce sur lexistence dventuelles circonstances exceptionnelles de nature justifier les carts constats.
Le Haut Conseil des finances publiques se prononce dans chaque cas par un avis public, qui est joint au projet de texte auquel il se rapporte. Le Haut Conseil a rendu son premier avis en avril 2013, concernant les prvisions macroconomiques sous-jacentes au programme de stabilit 2013-2017. Il sest ensuite prononc sur le projet de loi de rglement pour 2012, confirmant labsence dcart important entre lexcution et la programmation pluriannuelle inscrite en loi de programmation, puis sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale pour 2014, jugeant la prvision de croissance sous-jacente plausible. Plus rcemment, le Haut Conseil des finances publiques a mis un avis sur le PLFR pour 2013, confirmant le ralisme de la prvision de croissance retenue par le Gouvernement. Le Haut Conseil des finances publiques a soulign la qualit des changes conduits avec les administrations, par exemple dans son avis relatif au PLF et au PLFSS pour 2014. Il a galement confirm dans cet avis avoir reu des rponses satisfaisantes ses demandes dinformations complmentaires. La cration de ce nouvel organisme permet au Parlement et aux observateurs extrieurs de disposer dsormais dune valuation indpendante des prvisions macroconomiques et de finances publiques ralises par le Gouvernement. Cette expertise externe contribue la transparence des textes financiers, qui sont essentiels la vie des institutions publiques. De plus, le Conseil constitutionnel a indiqu quil sappuierait sur les avis du Haut Conseil des finances publiques pour apprcier la conformit des projets de textes financiers la Constitution, en particulier concernant la sincrit de ces projets. Lintention du juge constitutionnel, exprime dans la dcision relative au trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (dcision n 2012-653 DC du 09 aot 2012), a t confirme dans la dcision relative la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques (dcision n 2012-658 DC du 13 dcembre 2012). Le Conseil constitutionnel en a fait application lgard de la loi de financement de la scurit sociale pour 2014 (dcision n 2013-682 DC du 19 dcembre 2013) : pour carter les griefs tirs de latteinte la sincrit de
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la loi de financement de la scurit sociale, il sest appuy sur lavis rendu par le Haut Conseil des finances publiques le 20 septembre 2013. Conformment dautres dispositions du two-pack et en conformit avec la lgislation nationale, la France a galement enrichi le contenu du rapport conomique, social et financier : il prsente dsormais les volutions dtailles des prlvements obligatoires et de la dpense publique. La France respecte de plus lobligation renforce de rapport la Commission et au Conseil sur la situation conomique et budgtaire de la France. Ainsi le rapport conomique, social et financier annex au PLF 2014 a tenu lieu en 2013 de projet de plan budgtaire , de rapport sur laction engage en rponse la recommandation de juin 2013 au titre de la procdure pour dficit excessif et de programme de partenariat conomique . Le prsent programme de stabilit tient lieu galement de rapport semestriel sur lexcution budgtaire prvu par larticle 10 du rglement 473/2013.
8.2 La poursuite de la rforme de la gouvernance budgtaire europenne le 2-pack

Deux rglements sur la surveillance budgtaire des tats membres de la zone euro, dsigns conjointement par le terme two-pack , sont entrs en vigueur le 30 mai 2013. Ils compltent ainsi larchitecture de la nouvelle gouvernance conomique et budgtaire dj rforme avec le six-pack en 2011 et le Trait sur la Stabilit, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) en 2012. Le premier rglement (N 472/2013) renforce la surveillance conomique et budgtaire des tats de la zone euro connaissant ou risquant de connatre de srieuses difficults du point de vue de leur stabilit financire. En particulier, il codifie dans le droit de lUE le rgime qui sapplique aux tats membres bnficiant dune assistance financire associe un programme dajustement macroconomique (cas de la Grce, du Portugal et de Chypre actuellement) et prvoit un rgime de surveillance renforce pour les pays qui connaissent ou risquent de connatre de srieuses difficults financires. Il introduit galement un nouveau dispositif de surveillance post-programme qui sapplique dsormais lIrlande et lEspagne, sorties de programme en dcembre 2013 et janvier 2014. Ce premier rglement ne sapplique donc pas la France. Le second rglement (N473/2013) renforce la coordination et la surveillance budgtaire de lensemble des tats de la zone euro. Il sapplique donc en particulier la France et prvoit plusieurs dispositions : Il dfinit un calendrier budgtaire commun tous les tats membres de la zone euro : publication dun plan budgtaire national moyen terme (programme de stabilit pour la France) avant le 30 avril, publication dun projet de plan budgtaire pour lanne suivante (Rapport Economique Sociale et Financier RESF annex au PLF pour la France) avant le 15 octobre, adoption du budget pour lanne suivante avant le 31 dcembre ; Sur la base de ce calendrier budgtaire commun, il renforce la coordination budgtaire en zone euro en organisant un suivi ex ante des budgets nationaux par les institutions
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europennes. Dsormais, la Commission met un avis sur les projets de budget des pays de la zone euro au plus tard le 30 novembre, dans des dlais permettant donc de le prendre en compte, le cas chant, avant adoption au niveau national. Cet avis nest pas contraignant juridiquement mais le non-respect de cet avis peut se traduire le cas chant par une acclration de la procdure pour dficit public excessif. Dans son avis du 15 novembre 2013, la Commission a considr que le projet de plan budgtaire de la France pour 2014 tait conforme aux dispositions du Pacte de Stabilit et de Croissance, mais sans marge de manuvre. A linverse, elle a considr que les projets de plans budgtaires de cinq pays27 prsentaient des risques de nonconformit et les a appel prendre les mesures ncessaires. Ces conclusions ont t confirmes par lEurogroupe du 22 novembre 2013 qui a jug le rythme de consolidation budgtaire en zone euro appropri et sest par ailleurs engag apprcier de manire rgulire la pertinence de la stratgie de consolidation budgtaire en zone euro au regard de la situation macroconomique. Par ailleurs, le texte prvoit la possibilit pour la Commission, lorsquelle dcle un manquement particulirement grave aux dispositions du Pacte de Stabilit et de Croissance dans un projet de plan budgtaire, de demander ltat membre concern de rviser son projet de plan budgtaire dans un dlai de deux semaines. Cette situation ne sest produite pour aucun tat membre en 2013. Le rglement prvoit lobligation pour les tats membres de la zone euro de faire rapport la Commission et l'Eurogroupe sur leurs plans d'mission de dette souveraine. Il impose la mise en place dorganismes indpendants chargs (i) de produire ou approuver les prvisions macroconomiques sous-jacentes au programme de stabilit et aux projets de lois financires et (ii) de surveiller le respect des rgles budgtaires, notamment celle instaurant le mcanisme de correction prvu par le TSCG. En France, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est charg de rendre un avis public identifiant, le cas chant, les carts importants par rapport la trajectoire dfinie dans la loi de programmation qui entranent le dclenchement, sauf circonstances exceptionnelles, du mcanisme de correction. Il rend galement un avis public sur le ralisme des prvisions macroconomiques, dont tient compte le Conseil Constitutionnel pour juger de la sincrit des lois de finances (cf. dcision du 13 dcembre 2012 sur la loi organique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques ainsi que son avis du 19 dcembre 2013 sur la loi de
27
Espagne, Italie, Luxembourg, Malte et Finlande
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financement de la scurit sociale pour 2014). Pour le PLF 2014, le HCFP a estim dans son avis du 20 septembre 2013 que les prvisions de croissance taient plausibles. Il renforce la surveillance des tats en procdure pour dficit public excessif. o Les tats membres faisant lobjet dune recommandation au titre de la procdure pour dficit public excessif doivent prsenter la Commission et au Conseil un programme de partenariat conomique. Il dcrit les rformes structurelles prvues par ltat membre pour assurer une correction effective et durable du dficit excessif. La France, ayant fait lobjet dune nouvelle recommandation en juin, a prsent le 1er octobre son programme de partenariat conomique, inclus dans le RESF. La Commission peut demander un suivi renforc, qui consiste en la publication semestrielle ou trimestrielle (selon le stade de la procdure pour dficit public excessif) dun rapport sur les mesures adoptes ou prvues pour corriger le dficit excessif ainsi que sur lexcution budgtaire infra-annuelle. Pour la France, cette publication semestrielle correspond justement au prsent programme de stabilit et au rapport conomique, social et financier. La Commission peut galement demander un audit global indpendant des comptes publics dun tat membre sous procdure pour dficit public excessif. La Commission dispose enfin dun pouvoir dalerte autonome. Si elle identifie un risque de non-respect du dlai pour la correction du dficit excessif fix par la recommandation du Conseil, elle peut adresser une recommandation publique ltat membre pour quil engage des mesures correctrices. Le 5 mars 2014, compte tenu de ses propres prvisions de fvrier 2014 qui font apparatre une dviation du solde public de la France par rapport aux cibles de la recommandation de juin 2013, la Commission a adress une recommandation autonome la France. Une recommandation similaire a t adresse la Slovnie. Le respect de la recommandation de juin 2013 est garanti par les mesures de redressement dcides depuis mai 2012. Avec ces mesures, et notamment leffort de redressement supplmentaire prsent en PLFR, la France respectera la trajectoire recommande par le Conseil (cf. partie 4.1).
8.3 Gouvernance statistique

LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (Insee) est en charge de la publication des comptes nationaux de la France, qui comprennent notamment les principaux agrgats de finances publiques en comptabilit nationale. Ces comptes nationaux taient jusqu prsent labors conformment au systme europen de comptes SEC 95, dont la traduction tait la base 2005 en France. LInsee a des changes rguliers avec Eurostat qui 80
permettent de sassurer de cette conformit. LInsee effectue cette anne un changement de base afin dintgrer les nouvelles rgles issues du passage au systme de comptabilit europen SEC 2010. Lors de sa publication de mai 2014, lInsee prsentera donc un compte sur la base de la rglementation SEC 2010 en base 2010 . Toutefois, les donnes notifies le 31 mars dernier et le prsent Programme de stabilit demeurent en SEC 95, tout en intgrant dj les changements (champ, mthodologie) de la base 2010 qui ne sont pas lis au nouveau SEC. La premire notification en SEC 2010 interviendra fin septembre 2014. Llaboration des comptes semi-dfinitifs et dfinitifs des administrations publiques, publis avec un dlai de respectivement deux ans et trois ans, sappuie sur une information comptable dtaille. Pour ltat, la principale rfrence est lexcution budgtaire des lois de finances, complte par le compte gnral de ltat publi par la direction gnrale des finances publiques. Le passage du solde dexcution des lois de finances la capacit de financement de ltat ncessite un ensemble de corrections, notamment pour tenir compte de certains dcalages temporels et du traitement diffrent de certaines oprations en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale. La construction du compte des organismes divers dadministration centrale (ODAC, regroupant principalement les oprateurs de ltat) repose sur un traitement des comptabilits de tous les organismes, qui sont transcrites individuellement en comptabilit nationale. Pour les administrations publiques locales (APUL), sont utilises les donnes des comptes individuels de gestion tenus par les comptables du Trsor. Enfin, les comptes des administrations de scurit sociale (ASSO) sont tablis sur la base des comptes des diffrentes caisses de scurit sociale, des hpitaux publics et tablissements de sant privs dintrt collectif, de lUnedic et de Ple Emploi, ainsi que des organismes grant les rgimes complmentaires (Agirc et Arrco par exemple). Sagissant du compte provisoire des administrations publiques, publi trois mois aprs la fin de lanne considre, linformation est moins complte. Pour ltat, lexcution budgtaire se clt la mi-janvier de lanne n+1, et les comptes publics de ltat sont achevs vers la mimars de lanne n+1 ; aussi, les informations utilises pour la notification du 31 mars n+1 sont quasiment dfinitives, et les ventuelles lgres rvisions par la suite portent surtout a priori sur les corrections pour le passage en comptabilit nationale. Pour le compte des oprateurs, les sources comptables couvrent environ deux tiers des recettes et des dpenses, le reste tant couvert par des prvisions. Pour les administrations locales, sont privilgies les informations retraces dans les documents comptables de ltat et celles issues des donnes directes, exhaustives et centralises pour les rgions et les dpartements et la quasi-totalit des communes. Enfin, pour la notification du 31 mars, les comptes des administrations de scurit sociale sont pour partie construits partir destimations, ds lors que les documents
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comptables des rgimes ne sont pas encore connus. Nanmoins, de nombreux lments comptables (caisses du rgime gnral, prestations verses par lUnedic, hpitaux publics), encore provisoires, sont mobiliss. Le compte provisoire est ainsi une trs bonne estimation du solde des administrations publiques, les rvisions du solde jusquau compte dfinitif tant relativement faibles28. La dette publique au sens de Maastricht est construite ds le compte provisoire sur la base de donnes comptables pour la quasi-totalit des administrations publiques. La consolidation de la dette entre sous-secteurs des administrations publiques est effectue grce l enqute titres de la Banque de France et aux informations collectes directement par la Direction gnrale des finances publiques auprs des principaux organismes dtenteurs de titres publics. La transmission des donnes comptables lInsee est rgie par une convention entre lInsee et la Direction gnrale des finances publiques. Concernant lindpendance de la production statistique, le Parlement franais a adopt en juillet 2008 la loi de modernisation de lconomie qui, dans son article 144, consacre en droit lindpendance professionnelle des statisticiens publics. Cette inscription dans la loi fait suite au code de bonnes pratiques de la statistique europenne, adopt par le comit du programme statistique le 24 fvrier 2005, repris dans la recommandation de la Commission europenne du 25 mai 2005 sur lindpendance, lintgrit et la responsabilit des services statistiques nationaux et communautaires, et rvis en septembre 2011. Dans son premier principe, relatif lindpendance professionnelle, le code prcise que lindpendance de lautorit statistique dans la production et la diffusion de statistiques publiques doit tre inscrite dans le droit. Larticle 144 cre cette fin une Autorit de la statistique publique, charge de sassurer du respect du code de bonnes pratiques de la statistique europenne. Son champ de comptence couvre lensemble des personnes produisant des statistiques publiques.
8.4 Statut du prsent programme de stabilit dans la procdure interne

Les programmes de stabilit donnent lieu un dbat et un vote du Parlement, en vertu de larticle 14 de la loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 (non abrog par la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017) : le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission la Commission europenne en application de
28
La France est lun des pays de lUnion europenne qui rvise le moins le solde public aprs la premire notification. (cf. tude de la Commission europenne : How reliable are the statistics of the stability and growth pact ? , L.G. Mora et J.N. Martins, Economic Papers n 273, fvrier 2007, European Commission).
82
l'article 121 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, le projet de programme de stabilit. Le Parlement dbat de ce projet et se prononce par un vote . En application des dispositions du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a t institu par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques. Cette loi dispose dans son article 17 que le HCFP rend un avis sur les prvisions macroconomiques sous-jacentes au prsent programme de stabilit : le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des prvisions macroconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilit tabli au titre de la coordination des politiques conomiques des tats membres de l'Union europenne. Il rend public son avis au moins deux semaines avant la date limite de transmission du programme de stabilit au Conseil de l'Union europenne et la Commission europenne. Il est joint au programme de stabilit lors de cette transmission. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) adoptera mercredi 23 avril 2014 son avis relatif aux prvisions macroconomiques associes au projet de programme de stabilit pour les annes 2014 2017. Cet avis est joint au programme de stabilit lors de sa transmission au Conseil de lUnion europenne et la Commission europenne le 7 mai 2014.
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9. Annexes mthodologiques et statistiques

9.1 Annexe statistique
Tableau 1a. Prvisions macroconomiques
2012 Code SEC 1. PIB en volume 2. PIB nominal B1*g B1*g Niveau en Md 2032,3 2013 2013* 2014 2015 2016 2017 Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 0,0 1,5 0,2 1,4 1,0 2,2 1,7 3,2 2 3,9 2 3,9
Composantes du PIB en volume 3. Dpenses de consommation prive 4. Dpenses de consommation des administrations publiques 5. Formation brute de capital fixe 6. Variation des stocks et objets de valeur (% du PIB) 7. Exportations de biens et services 8. Importations de biens et services 9. Demande intrieure finale hors stocks 10. Variation des stocks et objets de valeur 11. Commerce extrieur P.52 + P.53 B.11 P.3 P.3 P.51 P.52 + P.53 P.6 P.7 1172,3 502,7 401,8 0,5 557,6 602,6 0,4 1,4 -1,2 2,4 -1,1 -0,1 -0,9 1,0 0,8 1,8 -2,1 0,8 0,8 0,2 0,1 0,0 0,8 0,4 0,2 3,4 3,1 0,6 0,3 0,0 1,6 0,8 1,3 4,7 4,1 1,4 0,2 0,1 2,2 0,1 3,3 6,9 5,7 1,9 0,0 0,3 2,2 0,5 3,4 6,9 5,7 2,0 0,0 0,3
Contributions la croissance du PIB
*Donnes CVS-CJO issues des comptes trimestriels (mars 2014), l'exception du PIB qui correspond la notification de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO s'lve 0,3% selon les rsultats dtaills du quatrime trimestre 2013 de l'Insee.
Tableau 1b. volution des prix

2012 Code SEC Niveau 1. Dflateur du PIB 2. Dflateur de la consommation prive 3. Indice des prix la consommation (IPC) 4. Dflateur de la consommation publique 5. Dflateur de l'investissement 6. Dflateur des exportations (biens et services) 7. Dflateur des importations (biens et services) *Donnes CVS-CJO issues des comptes trimestriels, mars 2014 2012 2013* 2014 2015 2016 2017 Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 1,5 1,8 2,0 1,2 1,7 1,2 1,9 1,1 0,6 0,9 0,4 0,5 -0,1 -0,8 1,2 1,1 1,2 0,5 0,9 0,0 -0,5 1,5 1,5 1,5 0,7 1,9 0,8 0,6 1,7 1,7 1,75 0,9 2,1 1,5 1,5 1,7 1,7 1,75 0,9 2,1 1,5 1,5
Tableau 1c. March du travail

2012 Code SEC Niveau 1. Emploi, personnes physiques 1 2. Emploi, heures travailles2 3. Taux de chmage (%) 3 4. Productivit du travail, personnes physiques 4 5. Productivit du travail, heures travailles5 6. Rmunration des salaris (y compris cotisations employeurs) 7. Rmunration (y compris cotisations employeurs) moyenne par tte
1 2 3
2012
2013*
2014
2015
2016
2017
Variation Variation Variation Variation Variation Variation annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle 0,0 -0,2 0,6 0,7 0,9 0,9
26 956
0,0
0,4
0,4
1,0
1,3
1,3
D.1
1097,4
2,1 2,1
1,4 1,7
2,1 1,5
2,5 1,8
3,3
3,7
Population active occupe, en milliers, au sens des comptes nationaux Concept comptes nationaux Concept BIT 4 PIB en volume par tte 5 PIB en volume par heure travaille
Tableau 1d. Balance courante

en % du PIB 1. Capacit de financement de la Nation - dont Balance des biens et services - dont Solde des revenus primaires et transferts - dont Compte de capital 2. Capacit de financement du secteur priv 3. Capacit de financement du secteur public 4. cart statistique B.9 EDP B.9 Code SEC B.9 2012 -2,2 -2,2 0,1 -0,1 2013 -1,6 -2,0 0,4 0,0 2014 -1,4 -1,7 0,3 0,0 2015 -1,2 -1,5 0,3 0,0 2016 -0,9 -1,2 0,3 0,0 2017 -0,5 -0,9 0,3 0,0
84
Tableau 2a. S ituation financire des administrations publiques

2013 Code SEC niveau en Md -87,6 -65,9 2013 2014 2015 2016 2017
% du PIB % du PIB % du PIB % du PIB % du PIB
Capacit de financement (EDP B.9) par sous-secteur 1. Administrations publiques 2. Administrations publiques centrales 3. Administrations publiques fdres 4. Administrations publiques locales 5. Administrations de scurit sociale 6. Recettes totales 7. Dpenses totales 8. Capacit de financement 9. Charges d'intrts 10. Solde primaire 2 11. Mesures exceptionnelles ("one-off") 3 Principales composantes des recettes 12. Impts totaux (12=12a+12b+12c) 12a. Impts sur la production et les importations* 12b. Impts courants sur le revenu et le patrimoine 12c. Impts en capital 13. Cotisations sociales 14. Revenus de la proprit 15. Autres recettes 4 (15=16-12-13-14) 16=6. Recettes totales p.m.: Prlvements obligatoires (D.2+D.5+D.61-D612+D.91-D.995) 5 Principales composantes des dpenses 17. Rmunration des salaris et consommations intermdiaires 17a. Rmunration des salaris 17b. Consommations intermdiaires (y.c. SIFIM) 18. Prestations sociales 6 (18=18a+18b) dont prestations chmages 18a. Prestations sociales en nature 18b. Prestations sociales en espces 19=9. Charges d'intrts 20. Subventions 21. Formation brute de capital fixe 22. Transferts en capital 23. Autres dpenses 7 (23=24-17-18-19-20-21-22) 24=7. Dpenses totales p.m.: consommation publique (nominale)
1 2 3 4 5
S.13 S.1311 S.1312 S.1313 S.1314 Administrations publiques (S.13) TR T E1 EDP B.9 EDP D.41
-4,3 -3,2
-3,8 -3,1
-3,0 -3,1
-2,2 -2,7
-1,3 -2,1
-9,2 -12,5 1087,9 1175,5 -87,6 47,2 -40,4 -0,3 590,8
-0,4 -0,6 52,8 57,1 -4,3 2,3 -1,9 0,0 28,7 15,8 12,4 0,5 19,4 0,7 4,1 52,8 45,9
-0,4 -0,2 52,9 56,6 -3,8 2,4 -1,4 0,0 28,6 16,1 12,0 0,5 19,5 0,7 4,1 52,9 45,9
-0,2 0,3 52,6 55,6 -3,0 2,5 -0,5 -0,1 28,6 16,2 11,9 0,5 19,1 0,7 4,2 52,6 45,6
-0,2 0,6 52,4 54,5 -2,2 2,6 0,4 -0,1 28,6 16,2 11,9 0,5 18,9 0,8 4,1 52,4 45,4
-0,2 1,0 52,2 53,5 -1,3 2,7 1,4 0,0 28,5 16,1 11,9 0,5 18,9 0,8 4,1 52,2 45,3
D.2 D.5 D.91 D.61 D.4
325,0 255,3 10,5 398,9 13,7 84,5
TR
1087,9 945,2
D.1 + P.2 D.1 P.2
391,2 273,3 117,9 541,9 30,3
19,0 13,3 5,7 26,3 1,5 6,0 20,3 2,3 1,5 3,2 0,7 4,1 57,1
18,7 13,2 5,5 26,2 1,4 6,0 20,2 2,4 1,5 3,1 0,7 4,1 56,6
18,4 12,9 5,5 25,8 1,4 6,0 19,8 2,5 1,5 2,8 0,7 4,0 55,6
17,8 12,5 5,3 25,5 1,3 5,9 19,6 2,6 1,5 2,7 0,7 3,9 54,5
17,4 12,2 5,2 25,1 1,2 5,8 19,3 2,7 1,5 2,6 0,6 3,6 53,5
D.6311 D.63121 D.63131 D.62 EDP D.41 D.3 P.51 D.9
124,1 417,8 47,2 30,6 65,0 14,8 84,9
T E1 P.3
1175,5
Ajust des flux nets d'intrts lis aux oprations de swap, de telle sorte que T R-T E=EDP B.9 Le solde primaire est calcul comme (EDP B.9, ligne 8) plus (EDP D.41, ligne 9) Un signe positif correspond des mesures exceptionnelles rduisant le dficit
P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9 Y compris impts collects par l'Union Europenne et, si ncessaire, un ajustement pour impts et contributions sociales non encaisss (D.995) 6 Comprend les prestations en espces (D.621 et D.624) et en nature (D.631) lies aux allocations chmage 7 D.29+D.4-D.41+D.5+D.7+P.52+K.2+D.8 *Hors impts collects par l'Union Europenne
NB : Dans ce tableau, les dpenses et les recettes sont prsentes sous le format "EDP" qui diffre lgrement de la comptabilit nationale du fait du traitement des gains et pertes sur swaps
Tableau 2b. Trajectoire politique inchange

2013 niveau en Md 1. Recettes totales politique inchange 2. Dpenses totales politique inchange 1087,9 1175,5 2013 % du PIB 52,8 57,1 2014 2015 2016 2017
% du PIB % du PIB % du PIB % du PIB 52,9 56,8 52,9 56,1 53,0 55,4 53,1 54,7
85
Tableau 2c. Dpenses exclure de la rgle de dpense

2013 niveau en Md 1. Dpenses de programmes UE parfaitement provisionnes par des fonds UE 2. Variations non-discrtionnaires des prestations chmage 3. Effet des mesures discrtionnaires en recettes 4. Hausses de recettes automatiquement prvues par la loi 2,8 29,4 0,1 1,4 0,2 0,1 0,1 -0,3 0,1 -0,2 0,1 -0,1 2013 % du PIB 2014 2015 2016 2017
% du PIB % du PIB % du PIB % du PIB
Tableau 3. Dpenses publiques par fonction

en % du PIB 1. Services publics gnraux 2. Dfense 3. Ordre et sret publics 4. Affaires conomiques 5. Protection de l'environnement 6. Logement et dveloppement urbain 7. Sant 8. Loisirs, culture et religion 9. Education 10. Protection sociale 11. Dpenses totales
1
Code COFOG 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 T E1
2012 5,9 1,9 1,8 3,7 1,1 1,9 8,3 1,4 6,1 24,4 56,6
2016
Ajust des gains et pertes sur swaps, de sorte que T R-T E=EDP B.9
Tableau 4. volution de la dette publique

en % du PIB 1. Dette brute 1 2. Variation du ratio d'endettement brut 3. Solde primaire 2 4. Charges d'intrt 3 5. Flux de crances dont: - dcalages comptables 4 - accumulation nette d'actifs financiers 5 - dont recettes de privatisations - carts de rvaluation et autres 6 p.m.: Taux d'intrt apparent sur la dette 7 Autres variables pertinentes 6. Actifs financiers liquides8 7. Dette nette (7=1-6) 8, Amortissement 9. Part de la dette libelle en devises (%) 10. Maturit moyenne
1 2 3 4
Code SEC
2013 93,5 2,9
2014 95,6 2,2 -1,4 2,4 0,4
2015 95,6 0,0 -0,5 2,5 0,0
2016 94,2 -1,4 0,4 2,6 0,0
2017 91,9 -2,3 1,4 2,7 0,0
Contributions l'volution du ratio d'endettement brut -1,9 EDP D.41 2,3 -0,2
2,6
2,6
2,7
2,8
3,0
Selon la dfinition donne par le rglement 3605/93 ; le concept ne relve pas du Systme Europen des Comptes nationaux (SEC). Cf. ligne 10 du tableau 2. Cf. ligne 9 du tableau 2.
Les dcalages comptables sur les dpenses d'intrt, sur les autres dpenses ou sur les recettes peuvent tre prciss ici lorsque c'est pertinent, ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence.
5
Les actifs liquides (monnaie), les obligations d'tats, les actifs sur un pays tiers, les entreprises publiques ou l'cart entre des actifs quots et non quots peuvent tre prciss ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence.
6
Les modifications dues aux mouvements du taux de change et les oprations sur le march secondaire peuvent tre prciss ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de rfrence.
7 8
Evalu comme le quotient de la charge d'intrts brute de l'anne par l'encours de dette brute au 31 dcembre de l'anne prcdente. AF1, AF2, AF3 (consolids en valeur de march), AF511 (actions cotes), AF52 (parts d'OPCVM)
86
Tableau 5. volutions conjoncturelles et structurelles

en % du PIB 1. Croissance relle du PIB (en %) 2. Solde public 3. Charges d'intrts 4. Mesures exceptionnelles ("one-off") 1 5. Croissance potentielle du PIB (%) contributions: - travail - capital - productivit globale des facteurs 6. cart de production 7. Solde conjoncturel 8. Solde public corrig des effets du cycle (8=2-7) 9. Solde primaire corrig des effets du cycle (9=8+3) 10. Solde structurel (10=8-4) 0,3 0,6 0,5 -2,8 -1,4 -2,9 -0,5 -2,9 0,3 0,6 0,6 -3,3 -1,7 -2,1 0,3 -2,1 0,3 0,6 0,6 -3,1 -1,6 -1,4 1,1 -1,2 0,3 0,6 0,6 -2,5 -1,3 -0,9 1,7 -0,8 0,3 0,6 0,6 -1,8 -0,9 -0,3 2,4 -0,3 EDP B.9 EDP D.41 Code SEC 2013 0,2* -4,3 2,3 0,0 1,4 2014 1,0 -3,8 2,4 0,0 1,5 2015 1,7 -3,0 2,5 -0,1 1,5 2016 2 -2,2 2,6 -0,1 1,6 2017 2 -1,3 2,7 0,0 1,6
* Selon la notification de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO s'lve 0,3% selon les rsultats dtaills du quatrime trimestre 2013 de l'Insee.
1
Un signe positif correspond des mesures ponctuelles rduisant le dficit.
Tableau 6. carts par rapport la prcdente actualisation du programme

Code SEC Croissance relle du PIB (%) Programme prcdent (2013-2017) Programme courant (2014-2017) Diffrence Solde public (en % du PIB) Programme prcdent (2013-2017) Programme courant (2014-2017) Diffrence Dette publique (en % du PIB) Programme prcdent (2013-2017) Programme courant (2014-2017) Diffrence 93,6 93,5 -0,1 94,3 95,6 1,3 92,9 95,6 2,7 90,7 94,2 3,5 88,2 91,9 3,7 EDP B.9 -3,7 -4,3 -0,5 -2,9 -3,8 -0,8 -2,0 -3,0 -1,0 -1,2 -2,2 -1,0 -0,7 -1,3 -0,6 0,10 0,2* 0,1 1,2 1,0 -0,2 2,0 1,7 -0,3 2,0 2,25 0,25 2,0 2,25 0,25 2013 2014 2015 2016 2017
* Selon la notification de mars 2014. La croissance 2013 du PIB en donnes CVS-CJO s'lve 0,3% selon les rsultats dtaills du quatrime trimestre 2013 de l'Insee.
87
Tableau 7. S outenabilit de long terme des finances publiques*

en % du PIB Dpenses totales dont dpenses lies au vieillissement Dpenses de retraites dont pensions verses par la scurit sociale dont pensions de vieillesse de droits directs dont autres pensions (droits drivs, pensions d'invalidit) dont retraites d'employeur (des administrations publiques) Dpenses de sant Dpenses de dpendance Dpenses d'ducation Autres dpenses lies au vieillissement (chmage) Charges d'intrts Recettes totales dont revenus de la proprit dont cotisations de retraite (ou cotisations sociales si appropri) Actifs financiers des rgimes complmentaires de retraite et du FRR dont actifs financiers consolids des organismes complmentaires de retraite et du FRR Rforme systmique des retraites 1 Contributions sociales diriges vers les rgimes privs obligatoires 2 Dpenses de retraite verses par les rgimes privs obligatoires 3 Hypothses T aux de croissance de la productivit du travail T aux de croissance du PIB en volume T aux de participation des hommes (20-64 ans) T aux de participation des femmes (20-64 ans) T aux de participation (20-64 ans) T aux de chmage : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : 0,8 0,8 0,9 0,8 0,7 0,7 0,7 8,0 2,2 5,0 1,7 8,3 2,2 4,9 1,4 8,5 2,1 4,8 1,3 8,9 2,0 4,7 1,2 9,3 2,3 4,6 1,1 9,4 2,2 4,6 1,1 9,4 2,0 4,6 1,1 31,4 14,6 31,0 14,3 31,0 14,3 31,6 14,7 32,3 15,0 32,2 14,9 32,0 14,9 2010 2015 2020 2030 2040 2050 2060
Part de la population ge de 65 ans et plus dans la population totale : : : : : : 1 Les rformes des retraites systmiques font rfrence aux rformes qui prvoient le passage un systme plusieurs piliers incluant des rgimes obligatoires par capitalisation.
2 3
Cotisations sociales ou autres revenus perus par les rgimes obligatoires par capitalisation pour couvrir les engagements acquis lors de la rforme systmique. Dpenses de retraite ou autres prestations sociales verses par les rgimes obligatoires par capitalisation au titre des engagements acquis lors de la rforme systmique.
*Source : rapport sur le vieillissement de la population de l'Ageing Working Group de 2012, qui tient compte de la rforme des retraites intervenue en 2013.
Tableau 7a. Passifs contingents

en % du PIB Garanties publiques* dont garanties au secteur financier *Il s'agit des garanties accordes par l'tat en lois de finances dans le cadre d'accords bien dfinis.
Tableau 8. Hypothses de base
2013 Taux d'intrt court terme (moyenne annuelle) 1 Taux d'intrt long terme (moyenne annuelle) Taux de change /$ (moyenne annuelle) Taux de change effectif nominal (base 100 en 1995) PIB mondial hors Union europenne PIB Union europenne Demande mondiale adresse la France Commerce mondial hors Union europenne Prix du ptrole (Brent en $/baril)
1
2011 124
2012 163
2013
2014 0,3 2,4 1,36 113,2 4,2 1,6 4,8 4,9 107
2015 0,5 3,0 1,36 113,2 4,4 1,9 6,5 6,2 107
2016 0,9 3,5 1,36 113,2 4,4 1,9 6,5 6,2 109
2017 1,4 4,0 1,36 113,2 4,4 1,9 6,5 6,2 111
0,2 2,2 1,33 110,8 3,6 0,1 1,8 3,9 109
T aux Euribor 3 mois
88
9.2 Annexe mthodologique : Analyse structurelle du solde public

Rle de la croissance potentielle Le PIB potentiel est le niveau dactivit soutenable, sans tension sur les facteurs de production, notamment sans tension sur les prix et sur les salaires. Cette notion sert de guide la conduite de la politique budgtaire (croissance de moyen terme) et montaire (risque de tensions inflationnistes). Contrairement au PIB ou linflation, la croissance potentielle nest pas une donne observable et doit donc faire lobjet destimations. Il existe diffrentes mthodes pour estimer la croissance potentielle en particulier lapproche directe du PIB potentiel avec une estimation par filtre et lapproche plus conomique avec une fonction de production qui dcompose le PIB en ses diffrentes composantes (emploi, capital, productivit). Cest cette dernire approche qui est en gnral retenue par les organisations internationales et par la loi de programmation des finances publiques 2013-2017 : les carts destimation proviennent des traitements diffrents appliqus chacune des composantes. Le solde structurel Lintrt du solde structurel rside dans le fait de sparer la partie du solde public qui dpend directement de la conjoncture et celle qui en est indpendante et donc sur lequel les dcisions politiques peuvent avoir un impact. Ainsi, le calcul du solde structurel repose de manire intrinsque sur la dfinition du cycle conomique et donc de lcart du PIB au PIB potentiel. En particulier, on observe de moindres recettes et un surcroit de dpenses (notamment celles lies lindemnisation du chmage) lorsque le PIB est infrieur son niveau potentiel et linverse un surplus de recettes et une diminution des dpenses lorsquil lui est suprieur. Chaque anne, le solde public peut se dcomposer en : une composante conjoncturelle (captant limpact de la position dans le cycle sur le solde public, i.e. les diffrents postes de recettes et de dpenses affectes par le cycle conomique) ; une composante structurelle (correspondant une estimation du solde qui serait observ si le PIB tait gal son potentiel) ; des mesures ponctuelles et temporaires, qui, parce quelles naffectent pas le dficit durablement, sont exclues de lvaluation du solde structurel.
Ct dpenses, seules les dpenses de chmage sont supposes cycliques. Le reste des dpenses sont supposes toutes structurelles soit parce quelles sont de nature discrtionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile mesurer. Ct recettes, on suppose que tous les prlvements obligatoires sont cycliques tandis que le reste des recettes (intrts et dividendes par exemple) est suppos indpendant du cycle. Pour quantifier la composante cyclique du solde public, on raisonne partir dlasticits historiques moyennes, dites lasticits conventionnelles, de ces postes de dpenses et de recettes la conjoncture. Les lasticits reposent sur une estimation conomtrique de 89
lOCDE29, sauf pour les cotisations sociales qui reposent sur une estimation interne la DG Trsor (qui aboutit un rsultat trs proche de lOCDE). Pour les recettes, on distingue 4 catgories de prlvements obligatoires (limpt sur le revenu, limpt sur les socits, les cotisations sociales et les autres prlvements obligatoires) dans la mesure o la raction des bases taxables la conjoncture peut tre trs diffrente en fonction des impts considrs. En moyenne, llasticit conventionnelle totale des prlvements obligatoires est trs proche de lunit. En pratique, le solde conjoncturel pour la France est proche de la moiti de lcart entre le PIB et son potentiel. Ce rsultat sexplique par le fait que les postes sensibles la conjoncture reprsentent en France environ la moiti du PIB et que llasticit moyenne des prlvements obligatoires est de lordre de 1. Exemple : En 2013, le dficit est estim -4,3 point de PIB. Lcart de production est estim environ -2,8 point de PIB potentiel. Si le PIB tait son potentiel, on aurait donc environ -1,4 point de PIB de recettes en plus selon la rgle simple dite rgle du pouce (le dficit conjoncturel est en effet chiffr ce niveau). Les one-offs tant nuls en niveau en 2013, le dficit structurel correspond la diffrence entre dficit public et dficit conjoncturel et se chiffre ainsi 2,8 point de PIB. La variation du solde public est donc le rsultat de la variation imputable la conjoncture conomique, de lajustement structurel, et de leffet des mesures ponctuelles et temporaires. Lajustement structurel rsulte quant lui dun effort structurel (mesurant la part discrtionnaire, directement pilote par le Gouvernement) et dune composante dite non discrtionnaire (cf. ci-dessous). Leffort structurel Le solde structurel doit tre complt par un autre outil danalyse des finances publiques : leffort structurel. En effet, chaque anne, les lasticits (instantanes) effectives des prlvements obligatoires par rapport la conjoncture fluctuent autour de leur moyenne historique, parfois de manire significative (par exemple en 2009, il y a eu une sur-raction la baisse des recettes fiscales, et notamment de limpt sur les socits). En pratique, cet cart entre lasticit instantane et lasticit conventionnelle se rpercute intgralement sur les variations du solde structurel, alors quil correspond une composante non discrtionnaire de lvolution du solde public,
29
Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries , N. Girouard et C. Andr, IECD Economics Department Working Paper n434, 2005.
90
cest--dire quil chappe au contrle des dcideurs publics mais est nanmoins intgre dans le solde structurel. Pour pallier cette seconde limite, leffort structurel est donc ce qui, dans la variation du solde structurel, est imputable des facteurs discrtionnaires. Ainsi la variation du solde structurel peut se dcomposer en : Une composante discrtionnaire appele effort structurel Une composante non discrtionnaire
Leffort structurel peut se dcomposer en un effort en recettes (les mesures nouvelles en prlvements obligatoires) et un effort en dpense. Les mesures nouvelles en prlvements obligatoires (PO) sont les mesures fiscales ou sociales dcides et mises en uvre par les pouvoirs publics. Leffort en dpense se mesure relativement la croissance potentielle : il y a effort en dpense si les dpenses structurelles en volume (dflates par le prix du PIB) augmentent moins vite que la croissance potentielle, et inversement.
En ce sens, croissance de la dpense en valeur inchange, une rvision la baisse du dflateur du PIB rduit leffort en dpense. La composante non discrtionnaire de la variation du solde structurel correspond deux termes : La contribution des recettes hors PO que lon suppose non discrtionnaire (gale la variation du ratio des recettes hors PO dans le PIB potentiel). Les effets dlasticits fiscales , qui mesurent limpact de lcart entre les lasticits instantanes et les lasticits conventionnelles des prlvements obligatoires.
91
Variation de solde public Variation des mesures ponctuelles et temporaires Ajustement structurel Ajustement conjoncturel
Composante discrtionnaire (effort structurel)
Composante non discrtionnaire

Effets dlasticits fiscales
Mesures nouvelles en PO
Effort en dpense
Contribution des recettes hors PO
9.3 Rapport sur le suivi de la correction du dficit excessif (infra annuel) et le respect de la recommandation
Dans le cadre de la procdure pour dficit excessif, la France doit dsormais fournir tous les 6 mois des donnes relatives lexcution budgtaire infra-annuelle, les donnes couvertes allant jusqu lanne de sortie prvue de la procdure pour dficit excessif (2015 pour la France). Il sagit dune nouvelle disposition du 2-pack. Daprs larticle 10 du rglement 473/2013 du 2-pack, doivent figurer dans ce rapport l'incidence budgtaire des mesures discrtionnaires prises du ct des dpenses comme des recettes, les objectifs en matire de dpenses et de recettes publiques, ainsi que sur les mesures adoptes et la nature de celles envisages pour atteindre les objectifs fixs . Le contenu de ces rapports est dtaill dans un acte dlgu (rglement 877/2013). La prsente annexe est donc intgre dans le programme de stabilit 2014-2017 afin de rpondre cette obligation. Le Tableau 3a (ainsi que les encadrs de la partie 3 et la partie portant sur la procdure pour dficit excessif) tendent rpondre la recommandation autonome adresse la France le 5 mars dernier. Tableaux 1a, 1b, 3b Ces tableaux ne peuvent pas tre remplis ce stade de lanne. En effet, aucune information trimestrielle nest encore disponible, mme pour le premier trimestre 2014.
92
Tableau 1c Cf. tableaux 2a et 5. de lannexe statistique. Tableau 2 Cf. tableaux 2a de lannexe statistique. Tableau 3a : dpense
Description (sous-secteur concern) ETAT APUL ASSO ASSO ASSO Impact budgtaire (en mesures nouvelles, Md) 2014 Norme tat 2014 hors dotations aux collectivits locales Baisse des dotations aux collectivits locales Ondam 2,4% en 2014 Mesures famille LFI 2014 Frais de gestion LFSS 2014 Rforme des retraites 2013 (dcalage de la revalorisation des pensions au 1er octobre) Rforme des retraites 2013 (dcalage de la revalorisation des pensions au 1er octobre) Dsindexation Agirc-Arrco (accord 2013) Rduction de la dpense pour financer la suspension de la taxe poids lourds D63 D62 P2, D1 Vot Vot Vot Vot Vot 7,0 1,5 3,0 0,1 0,5
Mesure
Code SEC
Statut
ASSO
D62
Vot
0,8
tat
D62
Vot
0,2
ASSO
D62
Mis en oeuvre
0,5
tat/ODAC
Loi de finances rectificative avant lt
0,8
Mesures de redressement supplmentaires 2014 (cf. encadr 2)
tat/ASSO
4,0
Total
19 Md
93
Tableau 3a : recettes
Tableau 4 Cf. tableaux 4 et 1a de lannexe statistique.
94

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R

La procdure pour dficit public excessif (DPE) ......................................................... 44

Analyse de sensibilit et comparaisons avec les programmations prcdentes .......... 48

5.2.1 Comparaison avec le prcdent programme de stabilit ............................................ 53

Programme de stabilit 2014 - 2017

Qualit des finances publiques ................................................................................. 56

Soutenabilit des finances publiques ........................................................................ 68

Aspects institutionnels et gouvernance des finances publiques ................................. 76

Annexes mthodologiques et statistiques ................................................................. 84

Programme de stabilit 2014 - 2017

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Tableau 1 Scnario macroconomique 2013-2017

**Branches marchandes non agricoles

Programme de stabilit 2014 - 2017

3. Scnario de finances publiques

Programme de stabilit 2014 - 2017

Tableau 2 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

Programme de stabilit 2014 - 2017

11,0 10,0 2,9 8,1 50,0

Programme de stabilit 2014 - 2017

3.2 Retour sur lexcution 2013

Programme de stabilit 2014 - 2017

3.3 Trajectoire des finances publiques politique inchange et trajectoire spontane

Programme de stabilit 2014 - 2017

Tableau 3 Trajectoire pluriannuelle de finances publiques

3.4 volution du solde structurel

Programme de stabilit 2014 - 2017

Taux de croissance CVS-CJO.

Programme de stabilit 2014 - 2017

Tableau 4 Trajectoire pluriannuelle de solde structurel et dcomposition de lajustement structurel

Encadr 2 Mesures de correction envisages

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

3.5 volution du solde public par sous-secteur

Tableau 6 Capacit (+)/besoin (-) de financement des administrations publiques

NB: Les solde prsents ici sont indiqus au sens de Maastricht.

Programme de stabilit 2014 - 2017

3.6 volution des dpenses publiques

2014 0,3 -0,4 0,5 0,6

2015-2017 0,1 -0,9 -0,3 0,3

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Encadr 4 Le dtail du plan dconomies de 50 Md sur 2015-2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Les dpenses de ltat

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Tableau 8 Prvisions de taux dintrt

2014 0,25% 2,75%

2015 0,50% 3,25%

2016 1,00% 3,75%

2017 1,50% 4,25%

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Programme de stabilit 2014 - 2017

Tableau 9 Evolution annuelle des prestations sociales (en valeur)