PENSAR EN LO PBLICO

Roxana Perazza (compiladora) AIQUE Educacin. Abril de 2008 CAPTULO 3 3. Poltica, leyes y educacin Entre la regulacin y los desafos de la macro y la micropoltica Silvia Novick de Senn Gonzlez (autora) Encuadre para el anlisis1: incertidumbre y potencial explicativo Es un lugar comn pero necesario advertir de qu manera los socilogos enfrentamos la rpida obsolescencia y precariedad del instrumental conceptual en nuestro intento de introducir orden en el caos de los datos de la realidad y hacerla comprensible. Tiramonti seala que construcciones tericas de enorme impacto en el desarrollo de las Ciencias Sociales parecieran haberse transformado en un articulado conceptual con escasa potencialidad explicativa (2003: 1). De all que cualquier acercamiento interpretativo de la realidad educativa y su relacin con las condiciones sociales, culturales, econmicas y polticas en que se desenvuelve la sociedad debe considerar la precariedad conceptual en la que se apoya . No obstante esta pretensin, es bueno recordar que siempre, se diga lo que se diga, se lo hace desde una posicin en el campo social y en el campo cientfico. En relacin con la educacin, cul es el concepto de educacin pblica vigente? En este sentido, el discurso actual considera la educacin como un bien pblico y un derecho personal y social2, desde un encuadre tcnico y acadmico, para contribuir a entender la poltica educativa. Crisis de las relaciones Estado-sociedad y ejes de las polticas educativas Cmo se han transformado las polticas educativas en la Argentina y hacia dnde se proyectan al entrar en el siglo XXI? Hay un punto previo para considerar, que se refiere al impacto de la crisis de las relaciones entre el Estado y la sociedad. La declinacin del Estado de bienestar y la crisis del Estado-nacin son dos caras de un mismo proceso, donde el Estado no puede ms asumir sus funciones socioeconmicas mientras que se encuentra marginalizado en el contexto de la mundializacin del capital (Bourguignon, 2002: 3). Las consecuencias de este choque dieron lugar a la emergencia de una crisis social y econmica sin parangn en la Argentina del siglo XXI. El panorama que se instal en el pas fue preocupante y se lo presenta como uno de los casos de empobrecimiento social ms acelerados ocurridos en el mundo (ibdem). Adems, otra de las caractersticas de la crisis ocurrida es que: es total porque abarca las dimensiones de lo social, lo poltico, lo cultural (entendido como los valores, la identidad) y abraza todas las esferas de la sociedad, afectando la cotidianeidad de los sujetos (Miranda y Senn Gonzlez, 2003: 18).

Agradezco la colaboracin, los aportes y los comentarios de la Mgter. Alicia Olmos y de la Mgter. Isabel Vilella. 2 Ley de Educacin Nacional 26206, Artculo 2. La educacin y el conocimiento son un bien pblico y un derecho personal y social, garantizados por el Estado.
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Un efecto de este proceso ha sido el deslizamiento de las polticas sociales hacia propuestas con eje en la educacin. En los aos noventa se comprueba la aparicin de fuertes procesos de pobreza y exclusin, que no encuentran respuesta en el sistema productivo ni en el mercado de trabajo, tal como funcionan actualmente (Frenkel, 2000: 2). Por ejemplo, frente al flagelo de la desocupacin, se propone como solucin, la provisin de ms capacitacin, la adquisicin de nuevas competencias, el manejo de tecnologas informticas y comunicacionales. De esta manera, el problema de dar respuestas sociales a la crisis se resolvera por un deslizamiento desde la poltica social clsica (empleo, seguridad social, vivienda) hacia el sector de la educacin. Es decir, ms educacin de nuevo cuo, en forma masiva ( Senn Gonzlez, 2000a: 68). Avanzado ya el nuevo siglo, y pese a los signos renovados de las macropolticas, el camino que atraviesa la educacin se vuelve cada vez ms declamatorio. Las polticas educativas parecieran ocupar el lugar que ha dejado vacante el Estado en otras reas. Esto trae varios problemas. Por un lado, un nivel de demandas a la institucin escolar y al sistema educativo en su conjunto por dems exagerado e imposible de satisfacer en su totalidad. Esta situacin genera altos niveles de insatisfaccin ante instituciones que no pueden dar respuesta a todo (Terigi, 2005) y, por otro lado, deja en claro el lugar de la vacancia institucional producto de las polticas pblicas llevadas a cabo durante las ltimas dcadas en Amrica Latina. Es el tiempo que transitamos el del posneoliberalismo? Podemos, entonces, preguntarnos qu abarca ese trmino y qu fenmenos explica. Y a partir de eso, podemos dar cuenta del sentido que aparece en esta sucesin temporal entre un modelo de poltica, que penetr hondo en los pases de la regin y presidi las polticas de los aos noventa, y las expresiones que surgieron posteriormente. Ruth Felder afirma que es errneo entender el neoliberalismo como la mera ausencia de intervencin estatal y ampliacin del mercado y del mismo modo es errneo entender el pos-neoliberalismo como la recuperacin de esta intervencin ( 2007: pgina 4), ya que se trata de formulaciones ms complejas. Aclara, en cambio, que: la pregunta acerca de los alcances y lmites de la accin de gobiernos progresistas en Amrica Latina no tienen una respuesta simple, porque no basta con identificar las polticas que se apartan de los postulados de la economa neoclsica ni de observar el mayor o menor activismo estatal (ibdem). Diferencias entre las polticas de la dcada de 1990 y su transformacin al entrar en el siglo XXI De qu manera podemos determinar, entonces, las diferencias entre las polticas de la dcada de 1990 y aquellas que aparecen al inicio del siglo XXI. En los aos noventa, segn afirma Juan Carlos Torre, un prestigioso politlogo, las decisiones: expresaron ms a una poltica de emergencia que a una poltica de reforma; esto es, sus objetivos estuvieron determinados ms por los problemas apremiantes de la hora que por el diseo escogido de un nuevo papel para el Estado (Torre: 1999) La misma fuente afirma que, en esa direccin, la crisis fiscal que vivi la Argentina tuvo un impacto devastador desde un punto de vista intelectual pues premi las ideas simples y los mtodos drsticos que condujeron, casi sin oposicin, a una retirada desordenada del Estado. No es menos importante sealar que los efectos distributivos de ese proceso fueron marcadamente desiguales porque las autoridades

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usaron su poder de decisin en la marcha hacia el mercado para ganarse apoyos y proteger clientelas (ibdem), factores que an predominan en muchos contextos. Una respuesta desde la investigacin afirma que: aunque no se avanz en la reversin de las reformas estructurales de los noventa, la situacin poltica cambi sustancialmente. Luego de un pico de conflicto social, la movilizacin se fue retrayendo y se multiplic la fragmentacin de los movimientos sociales (Felder, 2007a: 57) El Gobierno instalado en mayo de 2003 fue superando la desconfianza inicial de la ciudadana y fue ganando consenso. Un rasgo distintivo de la gestin nacional fue el reconocimiento de la dimensin poltica de las polticas pblicas. Ello se mostr en la recreacin de la capacidad de intervencin estatal y, tambin, en el restablecimiento de las condiciones de gobernabilidad. La repolitizacin de las polticas educativas El nuevo milenio, a diferencia de lo ocurrido en la dcada de 1990, asiste a una repolitizacin de las polticas pblicas . Esto se verifica en los discursos pblicos educativos, que retoman un lugar que haba quedado vacante en los aos noventa. Podra decirse que empez a pensarse acerca del sentido del sistema educativo, pero no desde lo tcnico, sino desde el reconocimiento de su naturaleza poltica. Se desplaz as la impronta tcnica como garanta de eficacia y la despolitizacin como garante de la eficiencia, que sustentaban las polticas anteriormente. Asimismo, resulta relevante que las polticas no se plantean como las nicas posibles, sino que se insiste en el enfrentamiento con los ganadores de los aos noventa, ms all de que despus las acciones realmente afecten los intereses de estos sectores. El anlisis de la direccin y del impacto de los cambios est limitado por la precariedad de los marcos explicativos, que se mencion antes. En el campo de la educacin, asistimos a una reasuncin de las obligaciones del Estado, como indica la sancin de un conjunto de leyes en slo tres aos, que se vern en las prximas pginas. Este paquete de normas, es el resultado de diferentes presiones y de intervenciones fragmentadas? Se trata, a la vez, de una muestra y una consecuencia, de la recuperacin del poder estatal en educacin? Consiste en un nuevo discurso que recupera la iniciativa y la intervencin del Estado? Con la precariedad de un marco conceptual en construccin, afirmamos que la recuperacin del sentido poltico del discurso educativo respondi a las urgencias para abordar la complejidad del contexto sociopoltico, en trminos de necesidades postergadas y de satisfaccin de demandas de actores sociales. Entonces podemos preguntarnos cules son esas necesidades postergadas y qu actores sociales plantean demandas sin obtener respuestas. El anlisis posterior nos aportar ejemplos del abordaje realizado por cada una de las leyes aprobadas entre 2002 y 2007. Tambin surgen otros interrogantes: estn listos los actores polticos?, son estas las circunstancias para encarar el largo camino de polticas educativas que exigen generar consensos, establecer responsabilidades, realizar anlisis tcnicos y polticos de viabilidad? La puesta en marcha de la Ley Federal de Educacin, en los aos noventa, que cont con abundantes recursos tcnicos y financieros, no produjo por s sola cambios en el sistema. Entonces cabe preguntarse quines son los actores y las tramas societarias que estn convencidos de las bondades de estas leyes y decididos a realizar los cambios necesarios. Las polticas educativas como trayectorias dinmicas: macro y micropolticas

Para elaborar un encuadre de anlisis, siguiendo a Stephen Ball (1997), entendemos el estudio de las polticas educativas como trayectorias dinmicas. Los actores con sus intereses y sus tcticas, su representacin social, son protagonistas clave, se renuevan y se transforman, se revisan y se redefinen en tiempos cambiantes. El Estado y el mercado actan como contexto para que los actores avancen o retrocedan, resistan o se replieguen. El Estado ya no es lo que era, dado que est atravesado por demandas colectivas, escalas inauditas de pobreza y exclusin, y por generaciones enteras que sobreviven en condiciones de clientelas electorales y programas asistencialistas. El mercado ha dejado de ser el asignador eficiente de recursos para entrar en conos de sospecha por promover la corrupcin y sostener las asimetras sociales a fin de ampliar sus beneficios. En este trabajo, pretendemos abordar el anlisis de la poltica educativa y las propuestas de cambio como textos y como discursos, de acuerdo con el dispositivo analtico de Stephen Ball. En este caso, los textos sern la etapa final de propuestas para formular una ley; y los discursos, las polticas ya formuladas, que si bien no producen las prcticas, crean las circunstancias para que ellas se realicen, en concordancia o en conflicto con el contexto. Stephen Ball seala que es crucial reconocer que los textos en los que se formulan las polticas mismas y esto incluye especialmente las leyes no son siempre claros ni completos. En este caso, la propuesta de ley ser el resulta do de compromisos y negociaciones en varias etapas de su gestacin, (Ball, p. cit.: 16 ). Esto se comprueba en diversas circunstancias, por ejemplo, cuando algunos grupos que influyen empujan la idea inicial, en el proceso previo a la formulacin legislativa y en el devenir del proceso parlamentario. Un momento de negociacin es la elaboracin de las instancias reglamentarias, que regulan la aplicacin del texto normativo. Otro terreno frtil de compromisos se encuentra en las polticas y las micropolticas de articulacin de grupos de inters. Las micropolticas adquieren fuerte significado, no slo como articuladoras de voluntades y de expresiones de los conflictos, sino en relacin con las configuraciones institucionales postcrisis (Duschatzky , 2007). Ampliando nuestro campo conceptual, nos referimos a las particulares situaciones que atraviesan las escuelas, los alumnos y los docentes en contextos de pobreza, de exclusin y de violencia que resultan en nuevas estrategias para potenciar recursos y ampliar los mrgenes de gobernabilidad dentro de las instituciones. La Argentina presenta un escenario donde la macropoltica define la educacin, desde la organizacin nacional en 1853, como una responsabilidad conjunta del Gobierno central y de las jurisdicciones, y un campo propicio para los conflictos ideolgicos y la puja por los recursos. Los resultados obtenidos a partir de las reformas de la dcada de 1990 estn cuestionados, se consideran socialmente insatisfactorios y conforman un campo de protestas y de reclamos que derivan en conflictos sindicales y se expresan en el descontento de los padres y tutores. Sin embargo, son escasos los estudios evaluadores de la aplicacin de la Ley Federal de Educacin (LFE) en su conjunto. Esto se deba, quizs, a que haba pticas encontradas entre los propios ejecutores polticos y entre ellos y los acadmicos. Hay algunos documentos oficiales que revisan un conjunto de programas del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (MECyT) 3. El Centro de Implementacin de Polticas
Vanse, por ejemplo, Gluz, Nora ; Caldern, Liliana ; Galarza, Daniel ; Gonzlez, Dora ; Hirschberg, Sonia El trabajo docente en el Tercer Ciclo. Informes de investigacin n 4 Unidad de Investigaciones Educativas. Buenos Aires, Ministerio de Educacin, 2000; s/a Investigaciones sobre el Tercer Ciclo, Informes de investigacin n 5, Unidad de Investigaciones Educativas. Buenos Aires, Ministerio de Educacin, 2000; Serra, Juan Carlos: La poltica de capacitacin docente en Argentina. Informes de Investigacin n 8 Unidad de Investigaciones Educativas. Buenos Aires, Ministerio de Educacin, 2000
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Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPECC)4 realiz un estudio descriptivo de la gestin de la LFE en las provincias, que constituye la recopilacin ms completa y detallada al respecto. Hubo un interesante aporte de estudios cualitativos5 focalizados en los cambios sobre el comportamiento de los jvenes y el sufrimiento institucional de los docentes6. El sistema educativo formal es una enorme organizacin de una gran complejidad y heterogeneidad. En 2005, el total de alumnos del sistema ascenda a 9.890.037, un poco ms del 25% (25,35%) de la poblacin argentina total. En relacin con la coexistencia de un sistema gobernado por el Estado y otro gestionado por el sector privado, segn datos de 2005, la matrcula se divide en un 76% en el sector pblico y un 24% en el privado, poblacin distribuida del siguiente modo: Nivel Inicial: 1.324.529; Primaria/EGB 1, 2 y 3: 6.510.382; Media/Polimodal: 1.545.992; Superior no universitaria: 509.134. El nmero de docentes (825.250) est asignado de la siguiente manera: sector pblico: 70,8%; sector privado: 22,2%; ambos sectores: 7%7. Estas cifras generales muestran grandes disparidades en su interior, que resultan en la fragmentacin de los conocimientos que reciben los alumnos en funcin de la realidad social y regional. Ins Dussel seala que esta desigualdad no debe pensarse como expresin de un mapa esttico, como un dato del paisaje (el norte es pobre, el sur es rico) sino como la combinacin de factores fsicos, econmicos, polticos y sociales (2005: 96). La ley, ilusin o verdad? El sentido poltico del discurso educativo. Hemos mencionado como rasgo del ltimo lustro dos fenmenos que consideramos caractersticos: el deslizamiento de las polticas sociales hacia programas educativos y la recuperacin del sentido poltico del discurso educativo. Respecto del primer punto, surgen evidencias acerca de cmo la educacin y las polticas educativas funcionan como bloques de contencin a la desproteccin de los ciudadanos en los mrgenes del modelo econmico. En relacin con el segundo punto, esta reasuncin de las obligaciones del Estado se muestra a travs de la sancin por parte del Congreso de la Nacin entre 2004 y 2006, de varias leyes que regulan aspectos centrales de la organizacin y del funcionamiento de la educacin argentina. El reconocimiento de la educacin como

Cicioni, Alberto y Axel Rivas (dir.) (2002): Las provincias educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educacin en las 24 provincias argentinas. Buenos Aires: CIPECC. 5 Vanse, por ejemplo, Duschatzky Silvia y Cristina Corea (2002): Chicos en banda. Los caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones. Buenos Aires: Paids; Duschatzky, Silvia y Alejandra Birgin (comps.) (2001): Dnde est la escuela? Ensayos sobre la gestin institucional en tiempos de turbulencia. Buenos Aires: FLACSO-Manantial; Duschatzky, Silvia (comp.) (2000): Tutelados y asistidos. Programas sociales, polticas pblicas y subjetividad. Buenos Aires: Paids; Zoppi, Ana Mara y otros (2006): Al cabo de los noventa. Las innovaciones curriculares autnomas en la provincia de Jujuy. San Salvador de Jujuy: Universidad Nacional de Jujuy. 6 Feldfeber, Myriam y Anala Ivanier (2003): La descentralizacin educativa en Argentina: el proceso de transferencia de las instituciones de formacin docente, Revista Mexicana de Investigacin Educativa, nm. 18, Volumen VIII. mayo-agosto. 7 Los datos fueron extrados de la pgina de Internet del Ministerio de Educacin de la Nacin: http://www.me.gov.ar/monitor/nro10/censo.htm.
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derecho social, promovido desde el Gobierno nacional8, reinstala el tema para el futuro. Cabe preguntarse en qu medida es realista pensar que una ley se transforma en una poltica. En ese sentido, elaborar y sancionar una ley, supone transformarla en poltica? Es necesario pensar cul es la medida de ese cambio y, en esa direccin, qu sucedi con la Ley Federal de Educacin sancionada en 1993. En nuestra opinin, una vez realizada la devolucin de servicios educativos nacionales secundarios, tcnicos y de formacin docente a las jurisdicciones (1991-1993), el organismo se adapt rpidamente al nuevo instrumento de regulacin: la Ley Federal de Educacin, que le asignaba nuevas funciones y responsabilidades. Con una planta reducida, y eliminadas las partidas presupuestarias y la operatoria correspondiente a los servicios de gestin de establecimientos, la decisin se concentr en armar un organismo con capacidad de generar propuestas y con fortaleza tcnica para acompaar a las jurisdicciones en el trnsito a la poltica de transformacin educativa (Senn Gonzlez, 2000b: 117-118) En este caso, la Ley oper como poltica; y el rediseo organizativo y operativo del Ministerio de la Nacin se hizo siguiendo las nuevas funciones incorporadas al texto de la Ley 24195, que an conserva. No se trat de cambios automticos, sino de marcos regulatorios que guiaron el desempeo de los actores sociales y polticos, y la reingeniera de las instituciones. El impacto de las leyes sobre los actores sociales y las instituciones es tema de debate. Naishtat (2005) trata sobre la reificacin de las leyes, es decir, su transformacin en una cosa u objeto, que va ms all de las ilusiones y las expectativas sociales, y permanece en el tiempo, hasta afectar a la matriz de comportamientos sociales y polticos. Considerando el caso de la Ley de Convertibilidad y su incidencia sobre la gobernanza y gobernabilidad de la Argentina en los ltimos aos, el autor muestra cmo su vigencia provoc: inercia y congelamiento en el desempeo de los cuadros dirigentes, arrastrando tambin al conjunto social. Por qu esta ley y esta poltica se transformaron en una jaula para el gobierno nacional, impidiendo cualquier desempeo autnomo? Porque tom vida el supuesto de que un cambio quebrara la gobernabilidad de la sociedad y sobrevendra el caos. As, la ley se corporiz, se transform en ley de hierro, en axioma indiscutible. La ilusin reemplaz a la verdad (2005: 422 ). Asimismo, qu sucedi en la Argentina con la Ley Federal de Educacin? Durante el debate previo a la sancin de la Ley de Educacin Nacional 26206, a mediados de 2006, todo lo malo que haba ocurrido se refera a ella. Ya no haba ardorosos defensores, nada era rescatable. Sin embargo, hasta que comenz el tratamiento en el Congreso, se mantuvo la incgnita pblica respecto de si la LFE sera derogada y reemplazada por otra o si, simplemente, sera reformada en su texto. Esta duda recin se devel cuando el Poder Ejecutivo Nacional present el proyecto en el Congreso. Entonces podemos preguntarnos: cundo se deroga, reafirma la ilusin de la opinin pblica y se lleva todo lo malo que implic durante su vigencia? El nombre de la ley
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Vase Consejo Federal de Cultura y Educacin. Presidencia de la Nacin (2006): Ley de Educacin Nacional. Hacia una educacin de calidad para una sociedad ms justa. Documento para el Debate. Buenos Aires: CFCE.

El camino de la Ley Federal a la Ley Nacional A fin de poner en la agenda poltica el tema de una nueva ley educativa, el Poder Ejecutivo Nacional convoc a una consulta abierta en un proceso donde se avizoraba que, sin duda, sera una ley con muchas palabras en mayscula. Es que la Ley Nacional tiene un fuerte contenido nacionalista, en el sentido de reforzar lo nacional, no explicitado en el texto de la Ley 24195. Nacional es un trmino que no actualiza representaciones opuestas. La nacionalidad se vincula ms con la identidad, con la textura social de pertenencia, sin discusiones poltico partidarias. De esta manera, un Estado nacional, como garante de la justicia social, vela por la calidad educativa de todos los establecimientos del pas y atiende las principales carencias con mayores recursos. La LFE, en cambio, fue el paso posterior a la transferencia de los servicios de la educacin secundaria, la tcnica y de la formacin docente, a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Este traspaso fue una iniciativa del Gobierno nacional, que tuvo amplias repercusiones e impactos en las jurisdicciones 9. Kisilevsky seala la extraeza de que la decisin de transferir no hubiera podido enmarcarse en una ley general del sistema educativo. Primero se transfiri y luego se establecieron las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno de la educacin: la nacin, las provincias y los municipios. En este sentido, la ley vino a prescribir lo que de hecho estaba prescripto (Kisilevsky, s. f.: 5). Cabe sealar que este complejo proceso se motoriz ante la indiferencia de las sociedades provinciales, que estaban ms preocupadas por las consecuencias de las crisis hiperinflacionarias y de su supervivencia (Sigal y Kessler, 1997). En relacin con la denominacin, federal parece opuesto a lo no federal, es decir, a lo central y unitario. En este sentido, podramos preguntarnos si las representaciones de la Ley Federal de Educacin, los modos limitados en que sta fue comunicada a la sociedad, las dificultades de los padres y de los alumnos para comprender la estructura de los ciclos de la Educacin General Bsica, no produjeron, acaso, desazn en las imgenes que sobre la educacin pblica se haban construido en nuestro pas. En ese sentido, una Ley de Educacin Nacional proporciona una sensacin de integracin social, de amparo, disposiciones todas que nos ubican en otro lugar a la hora de recuperar el sentido poltico del discurso educativo y de responder a las urgencias y demandas para abordar la complejidad del contexto sociopoltico. Los sindicatos docentes encabezaban el reclamo para la derogacin lisa y llana de la LFE, pero no haba suficiente consenso entre las fuerzas polticas que integraban el Parlamento, principalmente en el arco ideolgico del partido justicialista. Algunas provincias de ese signo haban avanzado en la transformacin de sus sistemas educativos, se adaptaron al nuevo esquema de funcionamiento y realizaron grandes inversiones en infraestructura y en la capacitacin de los docentes. En tanto otras, en especial en el arco opositor al oficialismo, se mantenan en sintona con el viejo esquema de organizacin de la estructura educativa. Este movimiento en pos de la aparicin de una nueva ley presupona un escenario positivo para anticipar el futuro de la educacin, a la vez que se recuperaba el sentido
Vase, por ejemplo, Senn Gonzlez, Silvia (2000): Ajuste y reforma educativa: Dos lgicas en Pugna, en Thomas Fleming y Silvia Senn Gonzlez (comps.): Reformas educativas en Argentina y Canad. Trama social, gestin y agentes de cambio. Buenos Aires: Biblioteca Norte/Sur-Embajada de Canad.
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poltico del discurso educativo. La base de esta opcin era responder a las urgencias para abordar desde el sistema educativo la complejidad del contexto sociopoltico, en trminos de necesidades postergadas y de satisfaccin de demandas de actores sociales. Pero tambin, dar respuesta a la necesidad de contar con una Nacin, en un sentido federal, que permita incluir estados federados slidos y capaces en materia educativa. Por otro lado, era necesario superar el trauma y las desigualdades emergentes de las transferencias realizadas, iniciadas ms de 20 aos atrs. El escenario social y poltico de mundializacin plantea, por otro lado y casi en simultneo, la necesidad de reforzar la nueva presencia y direccin que adquiere la Nacin, en su intento por fortalecer lazos solidarios entre los individuos, la sociedad y la poltica (Rosanvallon, 2007). Los mrgenes de la construccin de una ley Volvemos a preguntarnos: una ley, es una poltica? Cmo se constituye el texto de la ley en la encarnacin de la poltica? O as ocurre en un escenario de vaciamiento de contenido poltico, donde la inercia adaptativa pone a la administracin como prioridad ante la poltica y subordina las acciones a las urgencias de la coyuntura? Siguiendo a Ball (p. cit.), los textos de la ley se transforman en discursos que conforman nuestras prcticas, y los discursos hacen que se hagan las cosas, que se lleven a cabo las tareas, generan autoridad. Pero tambin logran otros efectos: resistir, omitir, silenciar, censurar. Entra en juego el poder de los actores, y sus estrategias para cambiar o conservar, dominar o ser dominado, gritar o susurrar, ya que slo ciertas voces se pueden or como importantes y con autoridad (ibdem). La elaboracin de una norma nunca se da en un vaco simblico. No estamos en el principio de los mundos, en las estrechas grietas de su caverna (Zerzan, 2006), sino inmersos en una cultura y en procesos cada vez ms intensos de transculturacin e hiperinformacin. Cargados de smbolos, una existencia cada vez ms tecnolgica nos empuja a desdear la mayor parte de lo que podramos experimentar (ibdem). Acuden a la mente las imgenes de Matrix10, film ejemplar que plantea la irrealidad de nuestras diarias tribulaciones. Tampoco se trata de un vaco vivencial, sino de la sumatoria de experiencias histricas y contemporneas. En este caso, la aparicin del proyecto de Ley de Educacin Nacional se dio en el marco de lo dibujado y lo desdibujado, de los estructurado y lo desestructurado, por otras normas que marcaron hitos en la poltica educativa de los aos noventa: la Ley de Transferencia11, la Ley Federal12 y la ley de Educacin Superior13. Cul es el saldo de las dos primeras normas desde un anlisis poltico? Las arduas disputas de la macropoltica La etapa de la transferencia de los servicios educativos gestionados por el Ministerio Nacional dio lugar a arduas disputas y fue aceptada por los gobernadores de las

The Matrix, escrita y dirigida por Larry y Andy Wachowsky, fue estrenada en los Estados Unidos el 31 de marzo de 1999. 11 Ley 24049 sancionada en diciembre de 1991 para legitimar la transferencia de establecimientos educativos nacionales a las provincias. El artculo 14 establece una retencin de la masa de recursos coparticipables para cubri r el costo de los servicios transferidos por la Nacin. Vase Senn Gonzlez y otros (1996): La prctica de la planificacin educativa en el contexto del proceso de descentralizacin en Argentina. Pars: IIPE-UNESCO. 12 Ley 24195 sancionada en 1993, conocida como Ley Federal de Educacin. 13 Ley 24521 de Educacin Superior.

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provincias, pero condicionada a la disponibilidad de los recursos necesarios para el eficaz funcionamiento del sistema educativo, que finalmente no obtuvieron 14. De inmediato, la correlacin de fuerzas pareci resolverse a favor de los gobernadores, como indica la investigadora Tulia Falleti. El argumento central de su estudio es que el federalismo tuvo un doble impacto en el proceso de descentralizacin educativa. Primero, el federalismo facilit la legitimacin y aceptacin por parte de los gobernadores de la transferencia de establecimientos y personal docente del nivel federal a las provincias sin la correspondiente transferencia de recursos. Segundo, el federalismo imprimi con caractersticas especiales al proceso de negociacin de la descentralizacin educativa en Argentina: a) los gobernadores tuvieron mayor relevancia que el poder legislativo nacional; b) la presencia de instituciones federales tal como el Consejo Federal de Educacin facilit la coordinacin entre provincias y el aprendizaje de estas para las siguientes rondas de negociaciones con el poder central (2001: 1 ). Al sancionarse en 1993 un ao ms tarde la LFE, un nuevo equipo poltico estaba instalado en el Ministerio de Educacin de la Nacin, un ministerio sin escuelas15, con una visin tecnocrtica e instrumental para aplicar la Ley. La relacin entre la nacin y las provincias en el campo educativo ya formaba parte de las tensiones que se vivan a nivel general, agravadas por el desfinanciamiento paulatino del Estado. El resurgimiento del poder federal se mantuvo ya que se crearon oportunidades y condiciones institucionales para fortalecer la autonoma de accin de las provincias. Esta cara se percibi durante los aos 2000 al 2002, cuando los ministros provinciales, reunidos en el Consejo Federal de Cultura y Educacin, mostraron una capacidad de coordinacin en la defensa de los intereses que representan (Miranda, Senn Gonzlez y Lamfri, 2003: 98). La etapa posneoliberal (ST) La etapa posneoliberal que se inicia despus de la crisis de 2001-2002 abre nuevos interrogantes que, al recuperar la dimensin poltica del discurso y del quehacer educativo, parecen responder, como se indica en un prrafo anterior a las urgencias para abordar la complejidad del contexto sociopoltico, en trminos de necesidades postergadas y de satisfaccin de demandas de actores sociales (Pgina 4) A continuacin, se enuncia el conjunto de leyes relativas a la educacin sancionadas entre los aos 2003 y 2006:

Vanse Senn Gonzlez, Silvia y Ada Arango (1997): La descentralizacin educativa Poltica educativa o poltica fiscal?, en Oscar Oszlak (comp.): Estado y Sociedad: las nuevas reglas del juego. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires-CEA-CBC; Morduchowicz, Alejandro (2005): Descentralizacin, financiamiento y despus en el sistema educativo argentino. Buenos Aires: IIPE. 15 Algunos gobernadores reclamaban su extincin o degradacin institucional, al finalizar su funcin de gestin escolar directa.

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Denominacin completa de la ley Ley 26206: Ley de Educacin Nacional Ley 26150: Programa Nacional de Educacin Sexual Integral Ley 26075: Ley de Financiamiento Educativo Ley 26058: Ley de Educacin Tcnico Profesional Ley 25919: Fondo Nacional de Incentivo Docente Ley 25864-180: Ley de los 180 das de clase Fecha de sancin 14 de diciembre de 2006 4 de octubre de 2006 21 de diciembre de 2005 7 de septiembre de 2005 11 de agosto de 2004 4 de diciembre de 2003 Fecha de promulgacin 27 de diciembre de 2006 23 de octubre de 2006 9 de enero de 2006 8 de septiembre de 2005 31 de agosto de 2004 8 de enero de 2004

Fuente: www.me.gov.ar/consejo/cf_leysuperior (Fuente) Como puede observarse, estas leyes constituyen un importante marco para la regulacin del sistema educativo, de los recursos que lo forman y de sus modalidades de funcionamiento y de financiamiento. Puede decirse que es la primera vez que la Argentina cuenta con un esquema tan diverso como marco de poltica que se constituye en esquema regulatorio. La hiptesis es que, a partir de los cambios polticos del nuevo milenio, se produjo una mirada diferente sobre la problemtica educativa. Se comenz a pensar en el sentido de la educacin, no desde lo tcnico, como en los aos noventa, sino desde la dimensin poltica, y se busc crear resortes legales para resolver los problemas pendientes. Puede afirmarse que cada una de las normas surgi de acuerdo con las urgencias del contexto social y poltico. Una demostracin fue la rpida sancin, en mayo de 2002, de la Ley 25584, para proteger el inicio o continuidad del ciclo escolar de las alumnas embarazadas. Discusin y sancin de las leyes en la etapa 2003-2006 Hagamos un recorrido cronolgico para hilvanar el proceso de creacin de estas leyes. En diciembre de 2003, se sanciona la Ley 25864, que busca garantizar un ciclo mnimo de 180 das de clase en las jurisdicciones. Un impulsor de la medida, Juan Carlos Tedesco (2004), manifest que mientras que en 2003 slo tres provincias lograron alcanzar este objetivo, en el ciclo lectivo 2004 hubo once provincias por encima de esa cantidad. El Ministro de Educacin en funciones, Juan Carlos Tedesco, sostiene que anteriormente no llegar a los 180 das de clase era un problema, ahora es una ilegalidad, y destaca la re levancia de cumplir con las leyes que el pas debe alcanzar si quiere fortalecer su institucionalidad y su democracia (2005: 161). En agosto de 2004, como rplica a la compleja situacin gremial que sacuda a las administraciones educativas provinciales y a las tesoreras, el Congreso sancion la Ley 25919, que otorga continuidad al Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), que fue creado por Ley 25053 en noviembre de 1998. El texto era una respuesta a las demandas concretas para equilibrar las diferencias salariales entre jurisdicciones y para incrementar los magros ingresos de todos los docentes del pas. En busca de una solucin a este problema, se decidi dar un incentivo de reconocimiento para el trabajo de los docentes, que se haba iniciado al final de la dcada de 1990. Para ello fueron necesarios 1003 das de protesta y ayuno de los docentes en la Carpa Blanca, que concluyeron en la creacin del FONID por la Ley 25053, que estableci que el Estado nacional deba garantizar la financiacin anual del incremento en las remuneraciones

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de los maestros argentinos. La Unin de Trabajadores de la Educacin entendi que esto significaba que el Estado Nacional vuelve a hacerse cargo del financiamiento de la Educacin, y, adems, afirm que: el Incentivo Docente fue producto de la resistencia y la lucha de la docencia argentina contra las polticas neoliberales menemistas que desresponsabilizaron al Estado Nacional de su compromiso indelegable en el sostenimiento de la Escuela Pblica (UTE, 2006). Esta modalidad de complementacin salarial se retoma, como veremos, al sancionarse la Ley de Financiamiento. En 2005, se sanciona la Ley 26058 de Educacin Tcnico Profesional que fue discutida entre las autoridades del Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica (INET) y los representantes de las jurisdicciones. Este subsistema, segn los especialistas, haba sido el ms castigado por la llamada transformacin educativa, lo que coincida con una altsima poblacin desocupada en todo el pas y con la escasez de recursos calificados que denunciaba el sector empresario ante una incipiente recuperacin de la economa. Las conclusiones del Coloquio Nacional, realizado en 2003 con motivo de los diez aos de la sancin de la LFE, se refieren a la desaparicin de las Escuelas Tcnicas a las que se visualizan como el sector ms golpeado por la reforma educativa, proyecto en el que est implcito un modelo de pas y de regin (2003). Se expresa, asimismo, un duro cuestionamiento al proceder de los funcionarios de l a reforma que con absoluto desconocimiento no consideraron las necesidades de la avanzada tecnolgica en cuanto a capacidades tcnicas bsicas, ya que la industria en la Argentina est an alejada de la automatizacin y la robtica (ibdem). El carcter reparatorio de la Ley 26058 puede tambin interpretarse por las presiones que los sectores interesados empresarios, sindicatos, cmaras, asociaciones de supervisores llevaron adelante frente a las autoridades de la Nacin. En esta interpretacin que relaciona las iniciativas regulatorias y legales con la situacin del contexto socioeconmico, se sanciona la Ley 22317 de Financiamiento en septiembre de 2006. En el mismo cuerpo legal, se prorroga hasta 2009 la Ley de Incentivo Docente, y se crea el Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente para subsanar las desigualdades interprovinciales en el salario inicial. El entonces Ministro de Educacin Daniel Filmus expres, en ocasin de presentar la Ley 22317, que la educacin era una prioridad de la gestin de Nstor Kirchner, y que no hay forma de construir justicia social sin educacin"16. Adems, agradeci a los sindicatos de todo el pas por el consenso que prestaron a la nueva norma. Durante la discusin parlamentaria y la promulgacin, hubo una fuerte presencia de la organizacin sindical nacional, la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA), cuyo Secretario General, Hugo Yasky, destac que la promulgacin de la ley "es un hecho histrico: volver a tener al Estado nacional como cogarante del financiamiento de la escuela pblica". La Ley construy una laboriosa ingeniera financiera que permitir hacer un seguimiento de los fondos, con el propsito de evitar que el dinero se invierta en un rea que no sea la educativa. Para ello, el artculo 16 es clave para el cumplimiento

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Vase La Nacin, jueves 12 de enero de 2006: Promulg Kirchner la ley de financiamiento educativo.

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de la ley, puesto que establece una asignacin especfica de los recursos coparticipables en una cuenta especial. Esta ley era un trofeo largamente perseguido por la organizacin sindical, ya que por primera vez, se pona en marcha en la Argentina un proceso de precoparticipacin entre la nacin y las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, destinado a la educacin. Desde el punto de vista financiero, se trata de una asignacin especfica, que cada jurisdiccin debe destinar slo al cumplimiento de los objetivos fijados en la ley y en su reglamentacin. Esta variante del financiamiento educativo nunca fue del agrado de los especialistas en finanzas pblicas, ya que la aparente ventaja de contar con recursos con destino fijo se puede perder rpidamente en el caso de una emergencia de las finanzas. As ocurri, por ejemplo, durante la gestin de Domingo Cavallo en la presidencia de Menem, cuando fondos aparentemente seguros para pagar programas educativos e incentivos a la labor docente 17 fueron abruptamente eliminados del presupuesto de la Nacin. En la puja de poder entre actores del sistema educativo, el lder sindical expresaba: Soy realista y s que vamos a tener que enfrentar la resistencia de los gobiernos provinciales". Tambin aseveraba que, frente al riesgo de incumplimientos, la ley plantea mecanismos de control y sancin, y por eso, somos optimistas". Una lectura poltica muestra un fuerte acercamiento entre dos actores estratgicos: el Ministro de la Nacin y la principal entidad sindical que rene a los docentes de las jurisdicciones. Esta proximidad dara lugar, ms tarde, a futuros acuerdos para avanzar rpidamente en la sancin de la Ley de Educacin Nacional. Una sntesis de las leyes comentadas permite observar que cada una de ellas tuvo como destinatario algn sector educativo postergado: alumnas embarazadas, incentivo al trabajo docente, finanzas de la educacin, educacin tcnica y profesional. La equidad social y la unidad de los dispersos fragmentos sociales parecen haber sido el fundamento de las decisiones plasmadas en las leyes18. La sancin de la Ley de Educacin Nacional, en diciembre de 2006, pretendi reunir la mayor parte de las demandas sociales emergentes de las consultas realizadas por el Poder Ejecutivo Nacional durante 2006. Este proceso suscit numerosas crticas, sobre todo en los mbitos acadmicos y polticos de la oposicin al Gobierno. No obstante, la falta de anlisis rigurosos sobre la factibilidad y viabilidad de las medidas encomendadas fue superada por el acuerdo poltico con la organizacin sindical histrica de la docencia, que acun nuevas alianzas en el terreno de la poltica. La poltica de los recursos, una puja histrica Hay un debate abierto sobre la relacin entre la nacin y las provincias, especialmente en torno al manejo de los recursos financieros (Consejo Federal de Inversiones, 1996). La cuestin del federalismo fiscal es un aspecto central y permanente en el sistema poltico argentino, que constituye histricamente una puja por los recursos financieros y un elemento para el disciplinamiento de las provincias. En los pases federales, afirma Falleti (p. cit.), las relaciones intergubernamentales adquieren fundamental importancia para la descentralizacin. La autora, citando a Edmund Muskie, expresa que las relaciones entre presidente, gobernadores e intendentes constituyen la cuarta rama o la rama oculta del gobierno (ibdem).

As ocurri con el Fondo Educativo creado por Ley 23906, que estableci un rgimen de afectacin especfica de recursos, destinados al financiamiento adicional de la finalidad Cultura y Educacin, Ciencia y Tcnica, en agosto de 1991. 18 Para completar el panorama regulatorio, en el marco de retomar la iniciativa de intervencin del Estado en asuntos pblicos, debe mencionarse la sancin de la Ley 26061 de Proteccin integral de los derechos de las nias, nios y adolescentes, en diciembre de 2006.

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En la Argentina, la coparticipacin federal es el rgimen que distribuye los recursos entre las jurisdicciones19. En este sentido, adems de la masa de tributos que son redistribuidos a las provincias, la nacin obtiene recursos que no son coparticipables, sino para su exclusiva utilizacin. As ocurre, desde 2003, con la recaudacin de los derechos de exportacin y de algunos tributos especficos, que amplan la capacidad financiera del Gobierno nacional y, por ende, sus recursos para influir sobre las finanzas provinciales. De este modo, se intensifica la tensin en las relaciones de la nacin con las provincias, lo que fortalece la capacidad nacional para regular y recentralizar la direccin de las polticas pblicas. La Agencia Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) recauda los principales impuestos en todo el territorio nacional (derechos de exportacin, impuesto al valor agregado, impuesto a las ganancias y seguridad social), que luego redistribuye en el nivel nacional y el provincial. El rgimen legal de coparticipacin vigente otorga el 44% al primero y el 56% al conjunto de las jurisdicciones. Sin embargo, estos parmetros han sido frecuentemente alterados y constituyen un permanente campo de conflicto y de puja, que muestran el predominio de la poltica del Gobierno nacional (Morduchowicz, 2002). A continuacin, se presentan algunos datos sobre la coyuntura fiscal y los cambios producidos en torno a la distribucin de los recursos financieros que disciplinan a los gobiernos provinciales. En relacin con el financiamiento de la educacin, las provincias responsables del presupuesto y de la administracin del personal cargan sobre sus hombros con una parte muy dura del programa educativo, que deviene frecuentemente en conflictos locales que afectan a la continuidad del ciclo escolar. La coyuntura financiera A partir de la asuncin a la presidencia del Dr. Nstor Kirchner en mayo de 2003, el Estado nacional increment visiblemente la recaudacin de impuestos. La reactivacin econmica iniciada en el segundo ao de su Gobierno fue uno de los motores del aumento del volumen de los ingresos pblicos. Sin embargo, la novedad de esto es que lo hizo principalmente con impuestos que no son coparticipados, o sea, que no se redistribuyen a las provincias. Tal es el caso del impuesto al cheque y de las retenciones a las exportaciones. En una palabra, la torta se agrand para la nacin, en tanto el segmento de las jurisdicciones permaneci sin cambios. La razn tcnica es que, en el conjunto de los recursos, la incidencia de las retenciones a la exportacin y del impuesto sobre los crditos y los dbitos bancarios (conocido popularmente como impuesto al cheque) es cercana al 20% del total de ingresos, lo cual vuelve ms vulnerable la posicin financiera de las provincias. Segn Alejandro Arla, los recursos nacionales de distribucin no automtica (discrecionales) han crecido en su participacin en el total de los recursos nacionales transferidos a provincias. Que lo han hecho en detrimento de la participacin de los recursos de distribucin automtica en el total de los recursos transferidos es matemticamente cierto tambin (2007). Segn este experto, el sistema de distribucin de los recursos regido por la Ley 23548 y la Constitucin Nacional estara girando hacia una asistencia financiera progr amada con cada jurisdiccin, que ampliara la discrecionalidad en la distribucin de recursos y la imprevisibilidad de su continuidad (op.cit. 2007). Se avanza hacia una concertacin o hacia una imposicin de formas federales con contenidos unitarios? En este contexto, hay una mayor discrecionalidad en la distribucin de los recursos y una ampliacin del margen de maniobra del Gobierno central. Nuevas presiones fueron apareciendo en el escenario de las provincias, ya que el aumento salarial otorgado a la administracin del Estado nacional (entre 2005 y 2006, luego de casi diez aos de congelamiento) incentiv las demandas salariales en las provincias. El
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Fue incluida en la Constitucin Nacional reformada en 1994, artculo 75, inciso 2.

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ingreso de los trabajadores nacionales creci en 2005, un 12,8% (Clarn, 2006) respecto de los provinciales. Este incremento aliment las demandas de trabajadores de los estados provinciales, a los que Arla califica como una amenaza fiscal latente (op.cit.). Estas gestiones desencadenaron fuertes conflictos con los docentes y otros trabajadores estatales en varias provincias, que desembocaron en huelgas y movilizaciones. El reflejo de estas polticas financieras sobre la actividad educativa es indudable. Corresponde explorar la mirada de otros actores que aportan nuevas perspectivas para tratar de detectar las representaciones y orientaciones de estas posturas. Dice Ball que las polticas son representaciones codificadas en formas complejas [que] se expresan mediante peleas, compromisos, interpretaciones y reinterpretaciones de la autoridad pblica y tambin, decodificadas por la va de reinterpretaciones de los actores y sus experiencias, habilidades y recursos (p. cit.: 24 ). Veremos a continuacin de qu manera se manifiestan algunos de esos protagonistas en este contexto cambiante, y cmo aparecen las expresiones de sus necesidades y demandas. Las posturas de los distintos actores El anlisis vuelve sobre nuestra hiptesis acerca de la repolitizacin del discurso educativo para mostrar de qu modo la sancin de las leyes en el perodo 2003-2006 respondi a las urgencias para abordar la complejidad del contexto sociopoltico, en trminos de necesidades postergadas y de satisfaccin de demandas de actores sociales. Dentro de un universo cambiante y heterogneo, nos referiremos a tres tipos de actores: los equipos tcnicos y de Gobierno, los padres y los estudiantes, los docentes y los gremios que los representan. Los equipos tcnicos y de gobierno En los discursos para la produccin del texto de la Ley de Educacin Nacional, se han encontrado alegatos que destacan el consenso en relacin con establecer objetivos educativos y redisear la gobernabilidad del sistema. Esto se verifica al relevar de la mencin reiterada de este concepto, de trminos sinnimos, de palabras que lo aluden y de trminos derivados (consenso, acuerdo, aceptacin, aprobacin, consentimiento, compromiso, construccin, entre otros). Segn algunas opiniones recogidas en el Foro Hacia un Nuevo Proyecto Educativo Nacional 20, para fortalecer la direccin del sistema, es necesar io potenciar un centro. Este discurso afirma que si queremos ser una sociedad con un desarrollo equilibrado, armnico en el territorio nacional no hay otra manera de corregir o achicar diferencias territoriales si no potenciamos un centro, una instancia central, en este caso el Ministerio de Educacin de la nacin con la capacidad de asignar recursos donde hay ms o donde hay menos [] recuperar para el Estado nacional ciertas bases institucionales y financieras para hacer poltica (Autor: 2006)
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En el foro, organizado por el Senado de la Nacin durante mayo y junio de 2006, participaron, entre otros, Daniel Filmus, Emilio Tenti Fanfani, Guillermina Tiramonti, Alberto Sileoni, Elena Duro, Mara Rosa Almandoz, Daro Pulfer, Juan Carlos Tedesco, Hugo Yasky, Jorge Dobal (AMET) y Sergio Romero (UDA).

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Para dar mayor poder a la instancia central, es necesario desplegar recursos hoy inexistentes. Por ello se recomienda: Las polticas que se consensan en el campo del Consejo Federal de Educacin deberan tener obligatoriedad y aplicacin en el conjunto del sistema. De esta manera, toma relevancia un Estado centrado en la idea de proveer recursos para actualizar el derecho a una educacin igualitaria. Es interesante pensar que la configuracin actual de poder territorial en la Argentina es la resultante (entre otros factores) de la existencia de un centro dominante que, histricamente, absorbi recursos y ejerci lo que se llam un federalismo centralista. A diferencia de lo sucedido en nuestro pas, otros pases federales como Brasil y Canad resolvieron la ecuacin con polticas de mayor equilibrio territorial. Entonces, por qu potenciar un centro es mejor que fortalecer las sedes regionales? No significa reforzar las diferencias en lugar de desarrollar las reas perifricas? El debate enfatiza la consecucin de equidad y de calidad, y entiende que el factor determinante para el logro de esta expectativa es la formacin docente, que debera ser responsabilidad del Ministerio nacional, junto con la planificacin de la gestin a corto, mediano y largo plazo. Asimismo est presente en este discurso la funcin de avanzar en la evaluacin y monitoreo de los procesos de equidad que se vayan desarrollando en todas las provincias, as como en la orientacin de la poltica de formacin docente. Una nueva perspectiva es la opinin de una representante provincial21, que afirma que: esta nueva ley tendr que sealar cmo el gobierno nacional y los gobiernos jurisdiccionales van a ir entretejiendo y articulando sus acciones para que podamos unir fuerzas. Creo que eso tambin va a ser un trabajo pedaggico hacia las instituciones y la sociedad entera ; una prctica de pluralismo mostrando que es posible el proyecto educativo nacional nico, homogneo pero a la vez plural y desafiante, capaz de recoger todas las demandas de las distintas regiones de la Argentina y de buscar cul es ese mbito de consenso; yo dira ese espejo donde nos podremos mirar creo que lo vamos a construir entre todos , reconocernos en nuestra identidad cultural y reconocernos como un pas pujante que tiene futuro pero gracias a la voluntad poltica y a la voluntad ciudadana de transformar ese futuro (Montaldo, 2006: 6) Las que incumplen son las provincias. Pese a la prdica de algunos referentes provinciales, existe una sospecha que penetra y atraviesa los discursos: las que incumplen son las provincias. Por ejemplo, como ya se mencion, la Ley 25864 que garantiza los 180 das de clase efectivos ha sido de escaso cumplimiento. Esta ley muestra una visin voluntarista y romntica de la poltica y de la gestin educativa, ya que no est reglamentada, y no tiene ningn tipo de ejecucin por parte de las jurisdicciones ni de la nacin. Anteriormente, se analiz su relativo cumplimiento con justificaciones en trminos morales, ya que aquellos que no la respetan caen de inmediato en la ilegalidad, aunque sin sufrir sanciones. No se trata, acaso, de un modo de aligerar los procesos normativos, de volverlos inocuos e inconducentes? No se corre este riesgo en el caso de otras leyes? Como contraparte, segn la valoracin pblica, pareciera que la Nacin cumple con todo y se muestra ms organizada. El incumplimiento se produce slo por parte de las

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La Ministra de Educacin de la provincia de Tucumn, Susana Montaldo.

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provincias. De hecho, la Nacin se propuso intervenir en casos de emergencia educativa. El artculo 115 de la Ley 26206 autoriza al PEN a: declarar la emergencia educativa para brindar asistencia de carcter extraordinario en aquella jurisdiccin en la que est en riesgo el derecho a la educacin de los/as alumnos/as que cursan los niveles y ciclos de carcter obligatorio. Esta intervencin deber contar con el acuerdo de la jurisdiccin y del Consejo Federal de Educacin. El interrogante que surge es: hay un Estado tutelar? En este sentido, es imprescindible reconocer que existe una asimetra en las capacidades para elaborar propuestas y desarrollar conceptos y aportes de la teora a la prctica, entre la nacin y las provincias. Esto deviene en dificultades a la hora de discutir y de aportar argumentaciones: la debilidad argumentativa en las provincias se cubre con un discurso poltico, pero muestra pobreza de recursos tcnicos. La coordinacin y el trabajo conjunto entre la Nacin y las jurisdicciones. En relacin con los ministerios de educacin de las jurisdicciones, podemos preguntarnos qu perfiles polticos llegan a estas instancias, quines integran los equipos que los asisten, cmo llegan a constituirse y en qu condiciones objetivas trabajan. A quince aos de la devolucin de las ltimas escuelas nacionales a las jurisdicciones (1992-2007), puede afirmarse que hubo un empobrecimiento de los recursos tcnicos por parte de las provincias. Si bien, como seala Falleti, aument el poder de decisin y la intervencin directa de los gobernadores en la conflictiva relacin con la nacin en la etapa de la transferencia, las reglas de juego cambiaron luego de la sancin de la Ley Federal de Educacin. Esto se reflej en la cesin de la capacidad de decisin hacia las propuestas del nivel central de Gobierno (Senn Gonzlez, 2000b). Los gobernantes de las jurisdicciones estn preocupados por las diversas manifestaciones docentes, las huelgas y la prdida de das de clase. Sin embargo, la transferencia del conflicto salarial y de su resolucin financiera a las provincias consume, adems del 90% del presupuesto local, gran parte de la energa de trabajo y de negociacin de los elencos de Gobierno. As ocurre con los problemas de infraestructura y los resultados pblicos de los aprendizajes que son algunas de las cuestiones que preocupan a las autoridades interesadas por lograr la paz social y un clima poltico armnico y gobernable. Parecera que an estamos lejos de hallar en todas las jurisdicciones perfiles aptos para el desarrollo de un tarea compleja, en la que ya ha quedado demostrado que, si bien la habilidad poltica es un componente importante, se requieren ciertos conocimientos tcnicos a la hora de tomar decisiones. A esta situacin, se suma otro problema: la articulacin entre los dos niveles de gobierno y de gestin en la nacin y las provincias. A partir de la transferencia de servicios educativos en 1992, se reinvent un modo de trabajo entre la nacin y las jurisdicciones, que debilit el gobierno de cada sistema educativo local. La sancin de la LFE dio impulso a nuevas modalidades de vinculacin y de transferencia de recursos (Senn Gonzlez y Arango, 1997). Se trat de un Estado nacional en contacto directo con los supervisores y los directores de escuelas, pero que, en muchas ocasiones, pas por alto las administraciones provinciales. El resultado fue un debilitamiento de las capacidades jurisdiccionales (Gorostiaga, 2005). La coordinacin y el trabajo conjunto resultan un proceso complejo: la nacin tiene que trabajar con equipos tcnicos provinciales, elegidos ad hoc para cada situacin. Sin embargo, estos no siempre se relacionan entre s dentro de las provincias, debido a cortocircuitos internos. A veces los equipos nacionales tratan directamente con los equipos directivos de las escuelas, y los equipos provinciales o los inspectores no se enteran de este contacto. En muy pocos proyectos, las rendiciones de cuentas o la

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aprobacin de los proyectos pasa por manos de los inspectores o los supervisores. Una mirada reciente muestra la gran variedad de situaciones: en algunas provincias, hay un solo interlocutor para los distintos programas y proyectos, e incluso este referente puede tener diferente jerarqua; en otras, el vnculo recae en diferentes mbitos segn sea el tema de los proyectos. El resultado de todo esto es que se intenta hacer todo sin perder recursos financieros, en un maremgnum de actores administrativos, en quienes finalmente se apoya la efectividad de las polticas educativas provinciales. La fragmentacin institucional que instal la aplicacin de la LFE en el nivel territorial increment las dificultades para la gestin de las polticas nacionales y provinciales. En Buenos Aires, por ejemplo, la puesta en marcha del Tercer Ciclo de la EGB implic para los docentes una doble dependencia funcional ya que eran supervisados, a la vez, por inspectores de los anteriores niveles primario y secundario (Acedo, Gorostiaga y Senn Gonzlez, 2007). En esta maraa, se observa la prdida de las funciones tcnicas de innovacin y planificacin en las provincias. Si bien el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (MECyT) recuper capacidades tcnicas, a la hora de gestionar proyectos educativos, se instal en las provincias, de manera visible y observable, con lo que debilit sus funciones. Ahora ms que nunca, la nacin est en las provincias y avanza en ese territorio sin pausa a travs de la presentacin de documentos, de la presencia de tcnicos capitalinos o de la ausencia de profesionales locales relevantes que se fueron a la Nacin22. Sucede que la relacin nacin-provincias es un campo de lucha y de conflicto permanente. Coincido con Morduchowicz en que: en el centro de la disputa se encuentra el rol desempeado (y a desempear) por el Estado nacional y los provinciales en el marco del nuevo mapa educativo generado por la transferencia de escuelas y la Ley Federal de Educacin [puesto que] ms all de los programas y de que sea quien fuere el actor que lleve adelante las polticas que le corresponde a un gobierno central para mitigar las brechas socioeconmicas y regionales existentes, no deberan extraar las discrepancias sobre la forma y el contenido de las acciones que se implementen. Porque si desde un punto de vista terico hallar algn indicio prescriptivo es una tarea ms o menos imposible, dada esa carencia conceptual, desde una perspectiva fctica la cuestin no es menos difcil (2005: 8 ) Lo cierto es que las prcticas y los discursos sobre qu se hace se alejan del texto de las leyes. Somos las subjetividades, las voces, el conocimiento, las relaciones de poder que un discurso construye y permite, afirma Stephen Ball (p. cit.). Y contina su anlisis refirindose a la manera como las polticas hablan a travs nuestro, tomamos las posiciones construidas para nosotros dentro de las polticas. Se trata, segn esta visin, de un sistema de prcticas y de un conjunto de valores y tica que inciden sobre las rutinas y los quehaceres cotidianos de las organizaciones educativas. Esta expresin, en la que Ball adelanta una visin de la prctica de la poltica educativa, lleva a plantear cul ser la incidencia futura de las leyes aprobadas durante el perodo estudiado. Padres y estudiantes: algunas percepciones Cul es la opinin de los padres, los estudiantes, los comunicadores, los lderes locales? Es imposible atribuirnos el conocimiento del pensamiento y los sentimientos
Se trata de una larga lista de profesionales, tcnicos o funcionarios provinciales, provenientes de Ro Negro, Mendoza, La Pampa, Tucumn y otras jurisdicciones.
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de miles de ciudadanos, pero en base a una consulta hecha durante 2005 en cinco provincias (Salta, Ro Negro, Catamarca, Mendoza y Misiones), fue posible obtener un muestreo de opiniones de diferentes actores sobre la educacin. Ellos coinciden en que el sistema educativo ha perdido su papel central como institucin formativa. Ya no se instruye, sino que se contiene; no se educa, sino que se asiste. El deterioro de las instituciones educativas no se percibe aislado del que padecen otras instituciones argentinas. A su vez, las escuelas se visualizan hurfanas de un referente simblico superior a ellas, que las envuelva y realimente; y aquellos referentes que existen no resultan crebles. En cuanto a los jvenes, no se sienten incluidos, encuadrados ni considerados en relacin con la etapa de la vida en la que se encuentran. Sucede que la educacin perdi valor como signo de jerarqua presente y proyeccin futura, y ya no es una aspiracin para gran parte de las familias. Las respuestas muestran que los jvenes viven una vida con cdigos propios y se aferran al grupo de pares. Los entrevistados manifiestan que no desean recibir este supuesto beneficio de educarse ya que la escuela no es para ellos una extensin del hogar (Senn Gonzlez, 2006). No se sienten contenidos en las escuelas. Ni siquiera los ttulos sirven para algo ms que para certificar el paso por esta institucin. Tampoco perciben una proyeccin futura para su formacin laboral y personal, razn por la cual sus padres se sienten doloridos y frustrados puesto que no logran convencer a sus hijos de que vale la pena estudiar. Pero, a la vez, la escuela no es para los padres un lugar priorizado en su estructura mental ni en sus vidas. Adems, sienten que no pueden trazar un camino para su hijo, que carecen de autoridad y, por ende, requieren apoyos institucionales externos. Algunos lderes de opinin acusan a los docentes de estar dominados por el miedo a los cambios y de ser superados por los nuevos enfoques, teoras y tcnicas que los docentes no supieron aplicar. Como hiptesis, los resultados de esta investigacin apuntan a la falta de credibilidad sobre la verdadera intencin de los gobiernos provinciales de mejorar la situacin educativa. En cambio, en el imaginario de la gente de las provincias, el Ministerio nacional conserva valores simblicos, es respetado y hasta idealizado como un emisor creble. Las fallas en sus intervenciones (envo de materiales, demoras en de positar aportes financieros, etc.) son generalmente minimizadas y atribuidas al desorden y a la baja predisposicin de los organismos provinciales. La distancia lo torna inalcanzable; y su condicin de nacional lo ubica por encima de los ministerios regi onales, englobando al conjunto, por lo que se sostiene el lugar casi mtico que se le otorga. Ser, acaso, que necesitamos ms una nacin que unas provincias? 23 Ser que somos ms centralistas de lo que exponemos en la Constitucin? Cmo impacta esta sensacin en las jurisdicciones? La falta de conexin entre el sistema nacional y las jurisdicciones se plantea como dficit y es enunciado como demanda colectiva por lderes y comunicadores locales. La distancia entre la sociedad y los procesos de toma de decisiones se percibe como insalvable. Pese a la descentralizacin, que devolvi poderes a las jurisdicciones, las expectativas de la comunidad para lograr acercarse a las decisiones son muy reducidas. Tambin los consultados se muestran desalentados, con bajas expectativas de despertar inters al Estado nacional (MECyT) y sealan como indicador la falta de planificacin estratgica del Estado. Los docentes, las leyes y la conflictividad emergente Un artculo de Yolanda Yebra, publicado en La Nacin, en julio de 2007, plantea un incremento en la conflictividad del sector docente en el pas, con lo que se posiciona
Ortega y Gasset se dirigi a las provincias: Es preciso que dejis de ser provincianas. He aqu llegada la hora en que tenis que aprontar vuestros impulsos intactos! El Estado renacer de vosotras o no renacer! Eh, las provincias de pie! (1926).
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en el nivel ms alto entre un conjunto de pases de Amrica Latina. La autora de la nota afirma que: de enero a mayo hubo nueve huelgas ms que en igual perodo de 2006; la Argentina sum el 43% de los 56 paros docentes registrados en 18 pases de la regin. En comparacin con 2004, las huelgas del sector aumentaron en nuestro pas el 42%, en 2006, y lideran el ranking latinoamericano desde 2005. Esta oleada de protestas y reclamos asumi diversos formatos: hubo huelgas breves y huelgas interminables. Paros en colegios primarios y secundarios, y en un par de universidades, agrega Yebra. Al inicio de 2004, las jurisdicciones y el Gobierno nacional asumieron el compromiso de cumplir con un ciclo lectivo de, al menos, 180 das de clases. Este acuerdo fue ratificado por la Ley 26864 que dispuso que, ante el eventual incumplimiento del acuerdo, el PEN poda acudir en auxilio financiero de la provincia a fin de pagar deudas salariales e informar luego al Congreso de la Nacin. Yolanda Yebra se pregunta: A qu se debe tanta huelga? y responde que: estudiosos del rea educativa, funcionarios, opositores y lderes gremiales slo coinciden en dos de las causas: la precaria situacin en la que se encuentran los docentes y su frustracin ante la falta de apoyo de la sociedad y de los polticos. Las otras explicaciones se amalgaman como los cristales de un iceberg: el federalismo y la delegacin de responsabilidades en las provincias; el crecimiento de las expectativas salariales a medida que la economa levanta cabeza; los obstculos para la negociacin colectiva; las actitudes corporativistas u obcecadas de gobernantes y organizaciones gremiales; los encontronazos sobre la implementacin real de las leyes, y la lealtad de los docentes a los sindicatos, en los que se sienten escuchados, entre otras causas (ibdem). Este variado manojo de factores causales contiene una interesante referencia a los encontronazos sobre la implementacin real de las leyes. Esto se debe a que la educacin se encuentra nuevamente como ocurri en 1992 con la Ley de Transferencia Educativa y en 1993-94, con la Ley Federal de Educacin frente al desafo de la puesta en marcha de las nuevas regulaciones emergentes de la etapa 2003-2006 mencionadas en este captulo. Es posible ejemplificar estos encontronazos polticos. Hugo Yasky, actual titular de la Central de Trabajadores Argentinos (CTERA), condena la "actitud autoritaria de algunos gobernadores, que han prolongado e intensificado, innecesariamente, la conflictividad". Esta acusacin se transforma en apoyo cuando califica la relacin de CTERA con el Gobierno de Nstor Kirchner con un siete. La buena disposicin de l a principal entidad sindical que agrupa a los docentes de la Argentina parece formar parte de un entendimiento con el Gobierno nacional que result beneficioso para ambos. Las autoridades nacionales obtuvieron el apoyo explcito del gremio al proyecto de Ley de Educacin que present el Poder Ejecutivo Nacional en el Congreso, en tanto que el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa adopt la decisin de fijar un piso salarial bsico para docentes de todo el pas que favoreca al menos a personal de once provincias (Pgina 12, 2006). Como venimos afirmando, el conjunto de nuevas leyes se explica en el marco de una repolitizacin de las polticas educativas, que tiene el objetivo de reparar postergaciones y ausencias ocurridas durante la dcada de la LFE. Cabe recordar que durante ese proceso

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las determinaciones que se tomaron desde el nivel de la macropoltica tuvieron fuerte impacto sobre la administracin y la gestin educativa: no se originaron en una mirada pedaggica ni en la planificacin educativa, no tomaron en cuenta el contexto de la ley federal ni se movieron en la direccin de la transformacin educativa, sino que se sustentaron en una emergencia fiscal y en una lgica contable (Coloquio Nacional, p. cit.). Como puede verse, la administracin y la emergencia fiscal primaron por sobre otras consideraciones. Por eso, cabe preguntarse: sern los sectores reconocidos por las nuevas leyes quienes salgan a defender la nueva institucionalidad? Podr la ley por s misma crear esta conciencia de cambio en los actores? O las condiciones objetivas de trabajo y de salario pondrn nuevamente a la educacin en la encrucijada? Oportunidad y estrategia en la ptica del Gobierno nacional Esta red de regulaciones va creando perfiles, competencias y responsabilidades en las instituciones y en los actores del Estado y del sector privado. Los textos, como dice Ball (p. cit.), no dicen qu hacer, pero definen las condiciones para las prcticas. Si bien ni los tcnicos ni los polticos pueden controlar el significado de sus textos, debido a la pluralidad de lecturas de los mltiples sujetos, ellos tratan de armonizar esfuerzos para lograr una lectura correcta. El momento culminante del proceso de la poltica educativa en esta etapa posneoliberal fue la sancin de la Ley 26206 de Educacin Nacional, que incluy, en el artculo 132, la derogacin de la Ley Federal de Educacin (24195). Como se dijo anteriormente, el sindicato docente nacional tuvo una fuerte influencia sobre esta decisin poltica. El proceso de generacin de la ley fue muy breve y estuvo diseado y controlado por las autoridades nacionales. Numerosos recursos se utilizaron: encuestas y foros en lnea, repositorio de documentos digitales, consulta con cuestionarios en diarios dominicales; entrega de cuestionarios en parques, shoppings y en lugares de mucho trnsito; mesas de ayuda y esclarecimiento, jornadas de discusin obligatorias en las instituciones educativas de todo el pas con suspensin de clases. Hubo tambin participacin de las universidades nacionales24. La incgnita acerca de si el Poder Ejecutivo Nacional iba a presentar un nuevo proyecto o si iba a reformar la vieja Ley Federal dur casi hasta las instancias finales. Por su parte, las Cmaras hicieron sus propias consultas para diferenciarse del proyecto del PEN. La presin desde el Gobierno para informar a los ciudadanos fue intensa. El tiempo de debate fue corto, y el procedimiento parlamentario se hizo en un breve plazo: el 14 de diciembre de 2006 se sancion la ley. En realidad, la reforma de la vieja ley federal o su reemplazo no era prioridad de ninguna agenda pblica. Pero el Gobierno nacional tuvo una visin estratgica para ubicar el tema y la oportunidad de incorporarlo: lo hizo poco antes de que se iniciaran los procesos electorales en las provincias y de que el eje de la atencin se trasladara a temas electorales del sistema poltico. Como se dijo al inicio de este captulo, el concepto de posneoliberalismo no apunta a una reversin drstica de las polticas pblicas, sino a generar espacios y orientaciones para estimular la recreacin de la capacidad de intervencin estatal y para el restablecimiento de la legitimidad de la funcin pblica.

En este sentido, se organizaron las Jornadas de reflexin La educacin en debate: desafos para una nueva ley en la Universidad Nacional de Crdoba del 8 al 10 de agosto de 2006.

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Iniciativas y ausencias: el congreso y el PEN recuperan un terreno perdido Frente a la nueva ley, surgen algunos interrogantes: qu aparece en el texto de la ley y qu se hace realmente en las escuelas? Cmo se articula el texto con el discurso de la prctica? Cules son las demandas de los actores para el cumplimiento de estas leyes frente al Ministerio de la Nacin y a las instancias de las provincias? La concrecin de la formulacin de seis leyes en un plazo de dos aos implica un papel destacado del Poder Ejecutivo Nacional, pero tambin el acompaamiento de las dos Cmaras del Poder Legislativo. Si bien la iniciativa de las leyes correspondi al PEN, la participacin de las cmaras debe tomarse en cuenta en esta lectura de la politizacin de la poltica educativa. En la dcada de 1990, la sancin de una ley para respaldar la transferencia de servicios de educacin secundaria, tcnica y de formacin docente fue producto de una negociacin en la que el Poder Legislativo y algunos gobernadores se impusieron al criterio de Domingo Cavallo de disponer el traspaso de establecimientos, docentes y recursos en la ley de Presupuesto Nacional para 1992, lo cual trajo como consecuencia el enfrentamiento entre legisladores, funcionarios y dems actores del rea educativa (Kisilevsky, p. cit.). Con posterioridad, el Poder Ejecutivo Nacional25 envi al Congreso un proyecto de Ley de Educacin que, luego de arduas negociaciones, se transform en la Ley Federal de Educacin. El papel de los legisladores haba sido cuestionado por su inaccin luego de sancionada la LFE (Senn Gonzlez, 2000b). Decamos que una parte de los reclamos sobre la transformacin educativa recae en el Congreso Nacional que sancion la Ley Federal de Educacin, y al cual le concierne una eventual modificacin legislativa. A tres aos de sancionada, es necesario que la sociedad tenga acceso a informacin consistente y pueda saber en qu momento de la transformacin se encuentra cada jurisdiccin, cmo se compatibilizan los distintos cronogramas para llegar a cumplir los compromisos asumidos en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educacin, qu obstculos y qu estrategias se estn adoptando y cul es el pronstico para lograr superar los problemas actuales y avanzar en una educacin de calidad, con una visin de conjunto (ibdem). Las iniciativas del Gobierno nacional en la etapa que analizamos reemplazan la inercia legislativa de los aos anteriores. Se trata de una redefinicin de las funciones del nivel central que incluye tambin un rediseo de las relaciones con el Poder Legislativo. Este nuevo impulso de politizar las decisiones exige otros protagonistas, y los legisladores deberan ser tambin garantes del funcionamiento efectivo de las decisiones aprobadas. Para que una ley se convierta en poltica, esta vinculacin es un factor fundamental. El conjunto de leyes que se present representa un nivel de complejidad que, segn nuestra hiptesis, responde a la emergencia de sectores postergados (como el caso de las alumnas embarazadas) y de ausencias y postergaciones significativas (el financiamiento educativo y la educacin tcnica) que forman parte de la gestin cotidiana y de las diferentes realidades del sistema educativo. Se trata de un amplio marco que ordena y regula diferentes aspectos de la complejidad del sistema educativo en la Argentina. Siguiendo a Ball, el anlisis de la trayectoria de las polticas, no es lineal y simplista, sino que exige un recorrido transaccional rastreando la formulacin de la poltica, la lucha y las respuestas desde dentro del estado mismo pasando por y llegando a los diferentes receptores de la poltica (p. cit.). En este contexto, resurge la referencia a los encontronazos sobre la
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En ese momento, el Ministro de Educacin de la Nacin era Antonio Salonia.

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implementacin real de las leyes. Al respecto, el conjunto de las leyes muestran una intencionalidad de englobar a todos los sectores postergados y excluidos para atenuar la fragmentacin y la prdida de calidad. Como ocurri en el pasado, la educacin se encuentra nuevamente frente al desafo de poner en marcha regulaciones muy profundas, como ocurri en 1992 con la Ley de Transferencia Educativa y en 1993-94, con la Ley Federal de Educacin. La pregunta que surge es cmo hacer para que el nuevo escenario no se transforme en una vieja rplica de situaciones anteriores, lo que llevara a los actores a la inaccin, la resistencia, la conservacin del statu quo, con la diferencia de que ahora cuentan con un mullido almohadn de normas y reglas. Reconocer la repolitizacin de la poltica educativa es un punto inicial que distingue la coyuntura y la diferencia de la visin tecnocrtica y eficientista de los aos noventa. Frente a la declinacin del Estado, la sancin de seis leyes educativas en dos aos implica que las instancias pblicas recuperan un rol. Entre los nuevos actores emergentes, se cuenta a los legisladores, que actuaron en forma oportuna para crear resortes legales que permitieran resolver los problemas pendientes. La relacin entre la Nacin y las provincias, histricamente un campo de lucha por los recursos, sigue marchando entre concesiones y presiones en un escenario de incremento de recursos fiscales, que se sabe no es eterno. Por ello, los actores deberan tomar compromisos y previsiones para evitar situaciones drsticas, en el marco del rgimen federal. Al volverse la educacin un campo activo de la poltica, los actores debern apropiarse de sus espacios, tomar conciencia de sus potencialidades y ampliar la conciencia ciudadana. Resulta necesario construir consensos respecto de los cambios que proponen las leyes, y sobre todo, acerca de la forma de llevarlos a cabo. La gestin es tributaria de la poltica, y no a la inversa. Buscar respuestas comunes no implica imponer frmulas, sino reconocer las diferencias y revitalizar las carencias. En este esquema emergente de mayor densidad poltica, no cabe preguntarse si estn listos los actores sociales y polticos, sino si pueden cumplir las condiciones para promover su intervencin, su comprensin y sostener su esfuerzo y su inters. Pero con eso no alcanza, si no se convoca a los miles de actores sociales que cotidianamente expresan sus demandas y asumen sus compromisos en el sistema educativo real. Bibliografa
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