___________________________________________________________________

CURSO DO PROF. DAMSIO A DISTNCIA

MDULO XIX

DIREITO CONSTITUCIONAL

__________________________________________________________________
Praa Almeida Jnior, 72 Liberdade So Paulo SP CEP 01510-010
Tel.: (11) 3346.4600 Fax: (11) 3277.8834 www.damasio.com.br

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

DIREITO CONSTITUCIONAL

1. POLTICA URBANA

As regras gerais sobre a poltica urbana esto disciplinadas pela Lei n.

10.257/2001, denominada Estatuto das Cidades.

1.1. Do Usucapio Pro Labore

O usucapio costuma ser definido como uma forma de prescrio
aquisitiva da propriedade, ou seja, um modo originrio de aquisio do
domnio, por meio de posse mansa e pacfica, por determinado espao de
tempo, fixado em lei.
Os bens pblicos, inclusive os dominicais (mveis ou imveis) e as
terras indgenas, so inusucapveis (arts. 191, par. n., e 231, 2. e 4., da
CF e Smula n. 340 do STF). Celso Bastos, aps observar que o art. 188 da
Constituio Federal distingue terras pblicas e terras devolutas, sustenta que
as terras devolutas esto sujeitas ao usucapio, pois embora sejam pblicas em
razo da qualidade de quem detm a sua titularidade (o Poder Pblico), no
tm essa qualificao quando se considera a destinao a que esto afetas. O
usucapio das terras devolutas est expressamente previsto no art. 2. da Lei n.
6.969/81.

1/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

Chamam usucapio pro labore, usucapio constitucional e usucapio

especial o previsto no art. 191 da Constituio Federal: Aquele que, no
sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos
ininterruptos, sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a 50
hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela
sua moradia, adquirir-lhe- a propriedade. Observe-se tambm a Lei n.
6.969/81, que prev o rito sumrio para esse tipo de ao.
Pela Smula n. 11 do Superior Tribunal de Justia, a presena da Unio
ou de qualquer dos seus entes, na ao de usucapio, no afasta a competncia
do foro da situao do imvel.
Walter Ceneviva

entende ser cabvel o usucapio pro labore mesmo que

a produtividade do imvel atenda apenas ao sustento do requerente e de sua

famlia.

1.2. Do Usucapio Pr-Moradia

No captulo da poltica urbana, mais precisamente no seu art. 183, a
Constituio Federal de 1988 instituiu o chamado usucapio pr-moradia,
usucapio especial urbano ou usucapio constitucional urbano pro misero:
Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para
sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Exige-se o animus domini, mas
no a boa-f e a posse justa.
De acordo com o entendimento de Tubinamb Miguel de Castro
Nascimento, o limite de 250 metros quadrados diz respeito tanto ao terreno
2/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

quanto rea construda, embora alguns sustentem que a limitao diz respeito
to-somente ao terreno. O ttulo de domnio e a concesso de uso, tal como
ocorre com o usucapio pro labore, sero conferidos ao homem ou mulher,
ou a ambos, independentemente do estado civil.
O direito ao usucapio pr-moradia no ser reconhecido ao mesmo
possuidor mais de uma vez (o que no impede a aquisio de propriedade por
outra forma de usucapio); contudo, ao contrrio do art. 189 da Constituio
Federal (que trata dos ttulos concedidos em reforma agrria e exige o decurso
de dez anos para a transferncia), no h prazo para a alienao do imvel.
Nos termos do art. 189 da Constituio Federal, analisado conjuntamente
com o art. 5., tpico propriedade, os beneficirios da distribuio de imveis
rurais pela reforma agrria recebero ttulos de domnio ou de concesso de
uso, inegociveis a qualquer ttulo por dez anos.

1.3. Outras Formas de Usucapio

Alm das hipteses constitucionais acima relacionadas, temos o usucapio
extraordinrio e o usucapio ordinrio, previstos nos arts. 550 e 551 do Cdigo Civil.
Para o usucapio extraordinrio exige-se que o requerente comprove
possuir um imvel como seu por 20 anos, sem interrupo ou oposio. Tal
espcie de usucapio no exige justo ttulo e a boa-f presumida.
O usucapio ordinrio se consuma no espao de dez anos, entre pessoas
moradoras do mesmo municpio (presentes), e de 15 anos, entre pessoas que
habitam municpios diversos (ausentes). So requisitos a prova de posse mansa
e pacfica, acompanhada de justo ttulo e boa-f.
3/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

O art. 552 do Cdigo Civil admite que o interessado some sua posse a
do seu antecessor, desde que ambas as posses sejam contnuas e pacficas. A
regra no se aplica ao usucapio constitucional rural, mas sim ao usucapio
constitucional urbano (art. 10 da Lei n. 10.257/2001).
Os arts. 618 e 619 do Cdigo Civil tratam do usucapio de bem mvel,
prevendo o prazo aquisitivo de trs anos (havendo justo ttulo e boa-f) ou de
cinco anos (independentemente de ttulo e boa-f se a posse se prolongar por
cinco anos). De acordo com o valor da causa, essa ao pode ter rito ordinrio
ou sumrio.
No induzem posse os atos de mera permisso ou tolerncia, assim como
no autorizam a sua aquisio os atos violentos, ou clandestinos, seno depois
de cessar a violncia ou a clandestinidade (art. 497 do CC). Assim, costuma-se
afirmar que a posse precria (do comodatrio, do locatrio, do depositrio) no
convalesce nunca, sob pena de admitir-se a aquisio de um direito com base
na quebra da confiana ou no descumprimento de um contrato.
A Smula n. 237 do Supremo Tribunal Federal dita que o usucapio pode ser
argido em defesa. O art. 7. da Lei n. 6.969/81, por sua vez, expressa que a (sic)
usucapio especial poder ser invocada como matria de defesa, valendo a sentena que a
reconheceu como ttulo para transcrio no Registro de Imveis.

1.4. A Desapropriao-sano do Imvel Urbano (Pagamento em

Ttulos e No em Dinheiro) e a Progressividade do IPTU
O art. 182 da Constituio Federal, ao abordar a poltica urbana, traz em
seu 2. que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas no plano diretor.
4/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

Alm da lei orgnica, obrigatria para todos os Municpios, o plano diretor,

aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de
20.000

habitantes

serve

de

instrumento

bsico

da

poltica

de

desenvolvimento e expanso urbana.

O 4. do mesmo artigo explicita as medidas sancionatrias que,
sucessivamente, podero ser tomadas contra o proprietrio para que o solo
urbano

no-edificado,

subutilizado

ou

no-utilizado

tenha

adequado

aproveitamento. A exigncia, porm, s pode ser feita mediante lei especfica

para rea includa no plano diretor, observadas as regras gerais da lei federal
pertinente ao desenvolvimento urbano (Lei n. 10.257, de 10.7.2001).
Observada a ordem crescente da sano, o Poder Pblico municipal pode
impor ao proprietrio do solo urbano no-edificado, subutilizado ou noutilizado:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no
tempo (at o limite de 15%);
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenizao e os juros legais.

a chamada desapropriao-sano, desapropriao anti-especulativa,

que comporta a substituio da indenizao em dinheiro por indenizao em
ttulos da dvida pblica e que somente pode ser aplicada aps decorridos
5/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

cinco anos da cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha

cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao do imvel.
Antes da Emenda Constitucional n. 29, de 13.9.2000, prevalecia que as
nicas hipteses de progressividade permitidas em relao aos impostos sobre
a propriedade eram aquelas previstas nos arts. 182, 4., inc. II (IPTU
progressivo no tempo em relao ao proprietrio do solo urbano no-edificado,
subutilizado ou no- utilizado, que exige observncia do plano diretor do
respectivo Municpio quanto ao conceito da funo social da propriedade), e
153, 4. (Imposto Territorial Rural (ITR) mais elevado para as propriedades
improdutivas), ambos da Constituio Federal.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar os Recursos Extraordinrios n.
153.771-MG e n. 204.827-SP (anteriores EC n. 29), enfatizou que a nica
progressividade admitida pela Carta Federal, em tema de IPTU, aquela de
carter extrafiscal, vocacionada a garantir a funo social da propriedade
urbana, desde que observados os requisitos fixados pelo art. 156, 1., e,
tambm, pelo art. 182, 4., inc. II, ambos da Constituio da Repblica (cf.
deciso do Ministro Celso de Mello, de 21.1.1997, que deu efeito suspensivo ao
recurso extraordinrio interposto contra a deciso do Tribunal de Justia de
So Paulo, a seguir transcrita).
No Tribunal de Justia de So Paulo prevalecia a tese de que a lei
municipal, independentemente do plano diretor, com base no art. 145, 1., da
Constituio Federal (que traduz o Princpio da Capacidade Contributiva),
pode estabelecer outras hipteses de progressividade. Ou seja: quanto maior
for a capacidade contributiva do contribuinte, maior poder ser a alquota do
imposto por ele pago (espcie de progressividade), independentemente de tal
fato estar previsto no plano diretor do Municpio onde se localiza o imvel.
6/7

___________________________________________________________________________ MDULO XIX

Segundo Acrdo proferido em 7.6.1995, pelo pleno do Tribunal de

Justia de So Paulo, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 14.927-0/9:
IPTU Progressividade de alquotas, graduadas de acordo com o valor
dos imveis Distino entre imveis destinados exclusivamente residncia
e demais casos Constitucionalidade de um e de outro critrio Ao Direta
de Inconstitucionalidade improcedente.
No viola a Constituio; antes, a ela d cumprimento a progressividade
de alquotas do IPTU, graduada conforme o valor dos imveis.
A distino entre imveis destinados exclusivamente residncia e
demais casos no viola o princpio da isonomia tributria (essa deciso do
TJSP, conforme informamos anteriormente, est suspensa pelo STF).
A Emenda Constitucional n. 29/2000 autoriza o IPTU progressivo em
razo do valor do imvel e das alquotas diferenciadas, de acordo com a
localizao e o uso do imvel.

7/7