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QUESTO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL E O MINISTRIO DAS

CIDADES
Profa. Erminia Maricato
No. !""#
Profa. Titular da USP, ex-secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Munic!io de So
Paulo "#overno $rundina% e ex- Secretaria $xecutiva do M&idades "'()*''+ a ',)*''-%. Partici!ou
da criao do M&idades e da Poltica .acional de Desenvolvimento Urbano. /ut.*''-
$m (01', o 2rasil tin3a +(4 da !o!ulao nas cidades e, em *''', essa !o!ulao c3e#ou
a 5(4, com 6uase (+5 mil37es de moradores urbanos caracteri8ando um !rocesso r!ido de
urbani8ao do !as 6ue aconteceu es!ecialmente durante o s9culo ::.
Uma das caractersticas desse !rocesso de urbani8ao 9 a concentrao e a centrali8ao
de !o!ulao e de !oder no territ;rio. Se#undo o censo demo#rfico de *''', em (( metr;!oles
"*'0 munic!ios% morava +*4 da !o!ulao do !as ou se<a, a!roximadamente -- mil37es de
!essoas. =inda se#undo o >2?$, 5*4 da !o!ulao brasileira moradora em 3abita7es
subnormais "ma<oritariamente favelas% estavam nestas (( metr;!oles 6ue concentram tamb9m
++4 do d9ficit 3abitacional ou o e6uivalente a *.(0*.*0, unidades. So Paulo e @io de Aaneiro, as
maiores metr;!oles do !as, reBnem mais da metade das c3amadas 3abita7es subnormais
nesse con<unto de cidades. = tabela abaixo mostra a relao dessas metr;!oles com as
res!ectivas !o!ula7es.
PRINCIPAIS METR$POLES BRASILEIRAS
D%ficit &a'itaciona( ) mora*ia+ )m fa)(a+, !"""
M)tr-.o()+ Po./(a01o
D%ficit
2a'itaciona(
3 *o tota(
*o Bra+i(
Domic4(io+
)m Fa)(a+
3 *o tota(
*o Bra+i(
So Paulo (C.5C5.C'+ -0,.*+* 0,' 1(,.(1+ *-,*
@io de Aaneiro ('.C('.-(- +0'.5'- -,0 +10.(5+ *(,*
@ecife +.++C.-,- (0(.,(+ *,0 -C.C*+ +,-
2elo Hori8onte 1.+-C.01* (--.,1- *,+ ('C.*(* ,,-
Salvador +.'*(.-C* (11.C,C *,* ,-.11+ 1,'
Dortale8a *.051.,50 (,+.0++ *,- 51.,'0 -,(
@>D$ 2raslia *.0-*.*C, (1,.,,C *,* 5.*1, ',-
2el9m (.C0-.-+, ((C.''1 (,5 (+'.0-( C,0
Porto =le#re +.C(5.CC5 ((,.'(' (,C -+.11C +,*
Manaus (.1'-.5+- 0+.0-* (,1 +0.-'- *,1
&uritiba *.C,5.+01 C-.,,5 (,( 1*.5-1 *,,
Tota( #5.678.9"# !.86!.!6: 7!,63 8.7##.78: 9!,83
DonteE Plano de =o em Habitao, Saneamento e Mobilidade nas Metr;!oles em @isco, M&idades)>PPU@ F
/bservat;rio da Metr;!ole, *''1. Dados 2aseE Dundao Aoo Pin3eiroG >2?$, *'''
/ !rocesso de urbani8ao influiu !ositivamente em al#uns indicadores nacionais, no
decorrer do s9culo ::. /s !rinci!ais exem!los foram a 6ueda da mortalidade infantil "6ue !assou
da taxa de (-' mortes !ara cada mil nascidos vivos em (01' !ara *0,, em *'''%, o aumento da
ex!ectativa de vida "1',C anos de vida m9dia em (01' !ara C',- em *'''%, a 6ueda da taxa de
fertilidade ",,(, fil3os !or mul3er em idade f9rtil em (01' !ara *,+5 em *'''% e o nvel de
escolaridade "--,04 de analfabetos em (01' !ara (+,,4 em *'''%. Doi notvel tamb9m a
am!liao do saneamento e a am!liao da coleta de lixo domiciliar mas a!esar da mel3ora
referida, al#uns desses indicadores ainda deixam muito a dese<ar como mostram os nBmeros
acima e como revelam os dados sobre o saneamento ambientalE 1- mil37es de !essoas, em todo
o !as, ainda no tem acesso a #ua !otvel, 5+ mil37es no tem acesso ao es#oto e (1 mil37es
no tem o lixo coletado. ">2?$,*'''%
=l9m disso, esse !rocesso de urbani8ao concentrada tem uma outra face marcada !or
indicadores ou caractersticas bastante ne#ativasE a ocu!ao inade6uada do solo
com!rometendo reas ambientalmente sensveis como beira de c;rre#os, man#ues, dunas,
vr8eas e matasG o crescimento ex!onencial de favelas e das ocu!a7es ile#ais de um modo
#eralG a ocorrHncia fre6Iente de enc3entes devido J im!ermeabili8ao exa#erada do soloG
(
desmoronamentos com mortes devido J ocu!ao inade6uada de encostasG com!rometimento de
recursos 3dricos e martimo com es#otos, entre outras.
K nas metr;!oles 6ue essas caractersticas se acentuam e ainda mais a!;s as duas Bltimas
d9cadas do s9culo ::, 6uando o !rocesso de urbani8ao foi acom!an3ado da 6ueda do
crescimento econLmico e at9 mesmo de recesso. = economia brasileira cresceu J
im!ressionante taxa de C4 ao ano entre as d9cadas de 1' e C' e de!ois desse !erodo sofreu um
declnio muito #rande. Durante as d9cadas de (05' e (00', o !as cresceu a!enas (,+4 e *,(4
res!ectivamente, ou se<a, no incor!orou se6uer todos os in#ressantes <ovens ao mercado de
trabal3o. =!;s *''', confi#ura-se ainda um rumo instvel com crescimento ra8ovel em al#uns
anos "*''' e *''1% e baixo nos demais anos.
/ baixo crescimento econLmico acentuou as ma8elas ti!icamente urbansticas citadas
acima e certamente influiu !ara o a!arecimento de novos as!ectos muito ne#ativos nas #randes
cidades e metr;!olesE o desem!re#o e a violHncia. $sta era !raticamente descon3ecida no
universo urbano at9 o incio dos anos (0C'.
Para com!letar uma sntese sobre as caractersticas da rede urbana no 2rasil 9 !reciso
lembrar 6ue a maior !arte dos munic!ios brasileiros F cu<as sedes so definidas como cidades F
ou mais exatamente C*4, tHm menos de *'.''' 3abitantes, e 6ue as cidades 6ue mais crescem
a!;s os anos 0' so as de !orte m9dio cu<a !o!ulao est situada no intervalo entre (''.''' e
-''.''' 3abitantes. = tabela abaixo revela a consolidao de uma mudana no !rocesso de
urbani8aoE as metr;!oles no detHm mais as maiores taxas de crescimento urbano embora
suas !eriferias ainda cresam a taxas si#nificativas em contra!osio ao esva8iamento das reas
centrais, de um modo #eral. =com!an3ando o !rocesso de interiori8ao dos investimentos, o
!rocesso de urbani8ao ultra!assa a faixa litorMnea e reas !r;ximas !ara avanar nas re#i7es
centro oeste e norte do 2rasil acentuando o !a!el dos centros de !orte m9dio e revertendo !arte
do movimento mi#rat;rio 6ue, ao lon#o das d9cadas anteriores 3avia !riori8ado as metr;!oles
como destino.
Ta;a *) Cr)+cim)nto An/a( *o+ M/nic4.io+ .or Fai;a Po./(aciona(
8668<!"""
Po./(a01o
M%*ia *a Ta;a *)
Cr)+cim)nto An/a(
8668 a !""8
at% !".""" &a' <","=
*) !".""" a 8"".""" &a' ",==
*) 8"".""" a #"".""" &a' 8,68
acima *) #"".""" &a' 8,58
DonteE M&idades, *''-. Dados 2aseE >2?$, *'''
O PATRIMONIALISMO, A QUESTO FUNDIRIA E O DESEN>OL>IMENTO URBANO
=s cidades brasileiras so reflexos da desi#ualdade socialE em *''+ os ('4 mais ricos da
!o!ulao se a!ro!riavam de C-4 da ri6ue8a contabili8ada restando *-4 da ri6ue8a !ara os
demais 0'4 da !o!ulao. Se#undo a mesma fonte - mil famlias, de um total de -( mil37es, se
a!ro!riaram de 1'4 da ri6ue8a nacional. De cada (' famlias ricas 5 moravam nas cidades de
So Paulo, @io de Aaneiro, 2elo Hori8onte e 2raslia.
(
$ssa desi#ualdade 9 ex!licitada na
se#re#ao territorial existente no universo intra-urbano ou nas diversas re#i7es do territ;rio
nacional.
Mas as cidades no so a!enas reflexos do !rocesso social. So tamb9m a#entes de
a!rofundamento da desi#ualdade. Doi es!ecialmente !or meio do !rocesso de urbani8ao 6ue se
deu a moderni8ao conservadoraE avanos na industriali8ao e no consumo de bens de
consumo durvel, sofisticao dos servios e em !aralelo a ex!anso da !obre8a, da
informalidade e, mais recentemente, a !artir de (05', da violHncia.
/ ambiente construdo fa8 !arte da ri6ue8a !rodu8ida e distribuda na sociedade se#undo
determinadas rela7es sociais. Se em 6ual6uer cidade do mundo o !reo de um im;vel 9
fortemente determinado !ela locali8ao no meio urbano, em cidades extremamente desi#uais
como no 2rasil essa diferena de !reo 9 maior. Nanando mo de um raciocnio es6uemtico
!odemos di8er 6ue mercados restritos e es!eculativos so mercados excludentes, de baixa
!rodutividade marcados !ela simbolo#ia do consumo cons!cuo. Mercados democrticos e
(
Poc3man, M. e outros "or#.% /s ricos no 2rasil. &orte8 $ditora, So Paulo, *''1.
*
abran#entes so mercados caracteri8ados !ela alta !rodutividade e incor!orao de avano
tecnol;#ico. Uma aborda#em mais com!lexa da relao entre !oltica fundiria e !rodutividade na
construo !ode ser encontrada em vasta biblio#rafia < 6ue esta foi ob<eto de um debate
acadHmico nos anos 5' e 0' 6ue envolveu autores como Ni!iet8, To!alov, No<iOine, Mic3ael 2all,
al9m de vasta !roduo te;rica da 2artlett >nternational Summer Sc3ool. Tamb9m brasileiros entre
os 6uais merece desta6ue .ilton Par#as tomaram o tema como ob<eto de estudo.
/s mercados restritos e altamente es!eculativos, ao cercear o acesso J cidade e J moradia
!ara todos, e controlar as terras mais bem locali8adas, restrin#em tamb9m as alternativas le#ais
de construo do ambiente urbano, como veremos em se#uida. Mesmo 6uando o !oder !Bblico se
em!en3a "o 6ue no tem sido uma re#ra #eral% !ara res!onder Js necessidades das camadas de
mais baixa renda, se<a de 3abitao, de infra-estrutura ou de e6ui!amentos urbanos, sua eficcia
fica com!rometida !elo custo es!eculativo das terras e dos im;veis. H outros motivos !ara essa
ineficcia, mas esse 9, sem dBvida, um dos !rinci!ais.
= tese desenvolvida !or @aimundo Daoro no clssico Q/s Donos do PoderR ex!7e as
ori#ens do !atrimonialismo brasileiro, uma das marcas do nosso atraso, caracteri8ado !ela relao
entre concentrao do !atrimLnio, !oder econLmico e !oder !oltico. =l9m dessa condio !ara a
concentrao de !oder o !atrimonialismo ex!lica ainda a ca!tura da esfera !Bblica !or interesses
!rivados "!atrimonialistas% < 6ue a tradio ib9rica, uma das bases da nossa sociedade, no
se#uiu os !receitos da revoluo bur#uesa e a elite conservadora "!atrimonialista% ao inv9s de
travar um embate contra o $stado, tomou este como !rinci!al instrumento de dominao e
#arantia de !rivil9#ios. / $stado assim instrumentali8ado #era uma burocracia exa#erada cu<a
!rinci!al finalidade no 9 a re#ulao de !rocessos e !rocedimentos mas a #arantia do !oder
baseado em rela7es de !rivil9#ios e no na re#ra, no m9rito ou na eficiHncia. / !atrimonialismo
ex!lica tamb9m a cultura de concentrao de terras e im;veis como forma de ri6ue8a e de !oder,
6ue leva J formao desse mercado fundirio e imobilirio altamente es!eculativo e excludente.
*
=!;s d9cadas de debates acadHmicos sobre a 6uesto fundiria e levando em
considerao sua invisibilidade !ara a a#enda !oltica brasileira somos forados a !erceber uma
forte com!onente cultural nesse !rocesso. &omo ex!licar taman3a confuso no re#istro de
!ro!riedadesS &omo <ustificar 6ue o mercado !rivado atenda menos de +'4 da !o!ulao
brasileira 6ue necessita de moradiasS &omo <ustificar to vasto !atrimLnio fundirio urbani8ado
ocioso diante de tanta carHnciaS &omo <ustificar as dimens7es da !redao ambiental causada
!ela ocu!ao ile#al devido J falta de alternativas de moradia !ara a maior !arte da !o!ulaoS
Muitos desses !roblemas sobe<amente con3ecidos e fartamente denunciados !ersistem sem
soluo e o 6ue 9 !ior, sem visibilidade e sem recon3ecimento nos le#islativos, nos executivos, no
<udicirio e na mdia.
= reteno de terras e im;veis edificados urbanos va8ios 9 um dos motivos da carHncia
3abitacional e dos !reos inacessveis, como < foi destacado. $m al#uns casos, como 9 o
exem!lo de &am!o ?rande e Palmas, as reas va8ias servidas de infra-estrutura !oderiam
acomodar mais do 6ue o dobro da !o!ulao dessas cidades. Por outro lado, nas metr;!oles, em
es!ecial no @io de Aaneiro e em So Paulo #an3a mais im!ortMncia o nBmero de im;veis
)*ifica*o+ va8ios conforme dados a!resentados na tabela abaixo. $sse nBmero se a!roxima do
d9ficit 3abitacional de ambas as cidades. $ esses im;veis se concentram nas reas mais centrais
e, !ortanto, mais servidas de com!leta infra-estrutura e oferta de servios se#uindo tendHncias
internacionais.
M/nic4.io+ Bra+i()iro+ com Maior N?m)ro *) Domic4(io+ Ocio+o+
"Pa#os T Dec3ados%
*
Sobre esse assunto ver Daoro, @. /s donos do !oder. @io de AaneiroE $d. ?lobo,(050. Sobre
a funcionalidade do atraso !ara o desenvolvimento ca!italista no 2rasil ver aindaE Hollanda
"(051%, /liveira "(055%, Sc3Uar8 "(00'%, ?uil3erme dos Santos "(00+%, Durtado, "(00-% e !ar a
6uesto urbana Maricato "(00,%.
+
DonteE >2?$)&enso *''' F Sino!se Preliminar
$m contraste com esse !atrimLnio construdo ocioso, locali8ado em reas centrais das
metr;!oles, as !eriferias !obres se ex!andem 3ori8ontalmente, se#uindo um modelo 6ue tem
#raves conse6IHncias !ara um !as 6ue tem !oucos recursos !ara investir. =!esar de a!resentar
as caractersticas de insustentabilidade 6ue constatamos nos subBrbios es!raiados das cidades
dos $stados Unidos as !eriferias das cidades brasileiras "ou latino americanas% so muito mais
!roblemticas !ois no foram ob<eto de investimenos macio e extensivo em infra-estrutura e nem
so 3abitadas !or famlias 6ue !ossuem vrios autom;veis. = maior !arte de seus moradores
de!ende de trans!orte coletivo 6ue 9 um servio de m 6ualidade com acentuada !iora a !artir
dos anos 5'. Podemos citar al#umas das conse6IHncias desse !rocesso, as 6uais < foram
fartamente tratadas nos trabal3os a!oiados !elo Nincoln >nstitute of Nand PolicV na =m9rica NatinaE
a@ = ex!anso da extenso 3ori8ontal das cidades !aralelamente J manuteno de #randes
va8ios "6ue no ten3am funo ambiental ou de drena#em % )ncar)c) o c/+to *a infra<
)+tr/t/ra ) +)ri0o+ /r'ano+, em es!ecial, os trans!ortes coletivos, mas tamb9m a
im!lantao da rede de #ua e es#otos, a coleta de lixo, a rede de iluminao !Bblica,
entre outros. Por outro lado a im!lantao e extenso desses servios 6ue atravessam
reas va8ias, a<udam a alimentar a es!eculao imobiliria ao carrear !ara os !ro!rietrios
as valori8a7es decorrentes desses investimentos. / im!acto desse !rocesso sobre a
mobilidade da !o!ulao metro!olitana !ode ser medido !elos nBmeros da tabela abaixo.
Mo*o+ *) tran+.ort) )m : m)tr-.o()+ 'ra+i()ira+ < !"""
A .% 55,"3
Bicic()ta =,"3
Tran+.ort) co()tio !6,"3
Motocic()ta 8,"3
A/tom-)( 6,"3
Donte =.TP)M&idades, *''-
=s !es6uisas da =.TP F =ssociao 2rasileira de Trans!orte PBblico revelam uma
tendHncia de diminuio dos usurios do trans!orte coletivo e um aumento das via#ens a !9
es!ecialmente <unto J !o!ulao de menor renda. $ssa tendHncia mostra, o 6ue 9
constatvel em!iricamente, uma deteriorao dos trans!ortes coletivos e tamb9m da
ca!acidade de !a#amento das altas tarifas. Mas 9 exatamente nas !eriferias !ouco
e6ui!adas e !ouco urbani8adas, onde reside a !o!ulao das faixas mais baixas de renda,
6ue !redomina as via#ens a !9. Podemos verificar 6ue al9m de ser ex!ulsa das reas mais
bem locali8adas do !onto de vista do direito J cidade #rande !arte da !o!ulao das
metr;!oles, sem acesso ao autom;vel, tem um baixo #rau de mobilidade.
'@ Um #rande nBmero de trabal3os acadHmicos mostra 6ue a falta de alternativas
3abitacionais resultante da reteno de terras ociosas, em es!ecial a6uelas servidas !or
infra-estrutura, leva a !o!ulao excluda a ocu!ar reas inade6uadas !ara moradia ou
reas ambientalmente fr#eis como as beiras dos c;rre#os, as encostas n#remes e
desli8antes, as reas de !roteo dos mananciais, os man#ues e as dunas no litoral , entre
1
outros, con+tit/in*o /ma fort) aAr)++1o ao m)io am'i)nt) ou ao interesse difuso. .a
rea de !roteo dos mananciais em So Paulo, nas bacias dos reservat;rios de #ua
2illin#s e ?uara!iran#a moram mais de um mil3o e meio de !essoas, com!rometendo a
6ualidade da #ua !ara o consumo 3umano e !romovendo o desmatamento de um dos
!oucos remanescentes de mata =tlMntica. $sse fenLmeno est fortemente !resente
tamb9m na !eriferia da @e#io Metro!olitana de &uritiba e @io de Aaneiro. =s a#ress7es a
dunas e man#ues !odem ser constatadas em 6uase toda #rande cidade litorMnea "@ecife,
Dortale8a, So Nui8, 2el9m, So Picente e &ubato entre outras%. Davelas em !alafitas, to
comuns nessas cidades avanam mar a dentro em contraste com reas ociosas, bem
locali8adas, 6ue desafiam a funo social da !ro!riedade e da cidade !revistos na
&onstituio 2rasileira e no $statuto da &idade.
c@ =s evidencias em!ricas revelam 6ue a +)Ar)Aa01o )+.acia( *a .o'r)Ba &omoACn)a
vem acom!an3ada da i()Aa(i*a*) f/n*iDria ) *a io(Cncia e isso acontece com mais
fre6IHncia nas metr;!oles."Maricato, (00,%. = essas caractersticas a#re#am-se outras
marcas desses territ;rios s;cio ambientalmente vulnerveis comoE maior densidade
3abitacional "!essoas !or cLmodo% do 6ue a media da cidade, maior taxa de desem!re#o,
menor #rau de escolaridade, maior nBmero de mul3eres 6ue so c3efes de famlia, maior
!ro!oro de ne#ros, maior incidHncia de doenas res!irat;rias em crianas e maior
nBmero de 3omicdios. So reas sem contrato social, sem #overno e sem leis !ara o uso e
a ocu!ao do solo, mas o 6ue 9 mais #rave, sem leis !ara resoluo de conflitos
+
.
*@ = r)t)n01o *) im-)i+ ocio+o+ .romo) o a/m)nto *o .r)0o *a+ )*ifica0E)+ a(%m
*) fr)ar a .ro*/tii*a*) na con+tr/01o cii( ) r)+trinAir tam'%m a a'ranACncia *o
m)rca*o imo'i(iDrioE terra 9 um item fundamental dessa cadeia !rodutiva. Diversos
estudos mostraram 6ue os #an3os fundirios e imobilirios fre6Ientemente desestimulam o
aumento da !rodutividade na construo civil. Por esse motivo o mercado imobilirio
!rivado oferece um !roduto de luxo destinado a a!enas +'4 da !o!ulao brasileira. K o
6ue mostra a !es6uisa do !rofessor Nui8 &esar de Wueiro8 @ibeiro ">PPU@-UD@A% !ara o
@io de AaneiroE nos !rimeiros anos da !resente d9cada, C'4 dos im;veis colocados J
venda !elo mercado se destinaram a famlias com rendas acima de @X (-' mil !or ano.
$ssa 9 a ex!resso de um mercado altamente restritivo 6ue no atende nem mesmo as
classes de renda m9dia. /s #an3os !rov9m mais de atividades correlatas "fundiria,
incor!orao% do 6ue da atividade !rodutiva.
= correlao entre a !oltica fundiria e o !rocesso de uso e ocu!ao do solo so
fundamentais !ara #arantir uma cidade ambientalmente sustentvel, socialmente includente,
democrtica, economicamente eficiente e tudo isso tem a ver com #esto !Bblica e norma le#al.
$ssas e outras condi7es !recisam ser enfrentadas se se dese<a mudar o rumo aludido do
crescimento do urbano.
IRRACIONALIDADE NA OCUPAFO DO SOLOG NO FALTAM PLANOS E LEIS
.o 9 !or falta de leis e de !lanos urbansticos 6ue as cidades brasileiras a!resentam a
atual situao. A destacamos em vrios trabal3os escritos, "Maricato *''', *''(% baseados em
id9ias desenvolvidas !or Ser#io 2uar6ue de Hollanda no clssico Q@a8es do 2rasilR, a notvel
distMncia existente entre o discurso e a !rtica em nosso !as. @oberto Sc3Uar8 tamb9m 9 outro
autor 6ue ex!lora essa caracterstica em vrios de seus trabal3os 6ue abordam a formao da
cultura nacional. Podemos di8er 6ue a re#ulao urbanstica 9 abundante e detal3ista 6uando
observamos as Neis de Yoneamento, os &;di#os de Posturas Munici!ais, as leis de Parcelamento
do Solo em nossas #randes cidades. $ssa re#ulao exa#erada convive com imensa ile#alidade e
!recria fiscali8ao ou controle do uso e da ocu!ao do solo. =mbi#uidade e contradio 9 a
marca da realidade territorial urbana. = re#ulao exa#erada em ambiente onde a ile#alidade 9 a
re#ra e no exceo, se !resta J sua a!licao arbitrria.
= sofisticao dos debates sobre mat9ria urbanstica ou sobre o meio ambiente, em
es!ecial no es!ao acadHmico contrasta com a Qterra de nin#u9mR observada na titulao dos
im;veis e na ocu!ao do solo. Para muitos a soluo est em leis mais ri#orosas. K mais comum
+
Per a res!eito consultoria coordenada !elo Prof. Nui8 &9sar de Wueiro8 @ibeiro sobre @e#i7es
Metro!olitanas, !ara o Minist9rio das &idades, *''-.
-
ver solu7es sofisticadas en#endradas nos confortveis e se#uros #abinetes, mas 6ue terminam
sem a!licao, < 6ue no mer#ul3am de fato na realidade buscando enfrentar os conflitos e
interesses contradit;rios. $ssa caracterstica fa8 !arte de uma cultura livresca na 6ual o discurso
ocu!a um lu#ar de desta6ue e a realidade tem im!ortMncia secundria.
Por outro lado, na maioria dos munic!ios brasileiros, os 6uais tHm menos de *'.'''
3abitantes, nota-se no a!enas a ausHncia de le#islao ade6uada e controle do uso do solo, mas
tamb9m falta informa7esE ma!eamento ou cadastros minimamente or#ani8adosG instrumentos
indis!ensveis !ara uma boa administrao !Bblica do territ;rio.
= confuso no re#istro de !ro!riedades no 2rasil, ao contrrio do 6ue muitos !ensam, no
se resume ao cam!o e nem a!enas J @e#io =ma8Lnica. .ossa ex!eriHncia formou a convico
6ue ela foi 3istoricamente funcional !ara as rela7es sociais 6ue conformaram a sociedade
brasileira. $videncias a res!eito !odem ser encontradas na !es6uisa 6ue fundamenta a tese de
doutorado, em elaborao, de Aoa6uim 2rito &ru8, na Daculdade de =r6uitetura da USP.
Planos e leis detal3istas mas !ermeados !ela ambi#Iidade, < 6ue sua a!licao se fa8 de
acordo com as circunstMnciasG falta de informa7es nas administra7es !Bblicas e centenria
confuso re#istrariaG realidade i#norada em seus as!ectos contradit;rios !elos #estores e
formuladores de !olticasG ausHncia de democracia e falta de trans!arHncia nas decis7es sobre a
realidade, so as!ectos funcionais !ara um ambiente !atrimonialista 6ue se#re#a e exclui.
= le#islao e os !lanos urbansticos so a!licados a uma !arte das cidades. =
moderni8ao urbanstica "cidade re#ulada, urbani8ada e fiscali8ada% c3e#a a!enas !ara al#uns e
nunca !ara todos. / !oder de !olcia sobre o uso e a ocu!ao do solo "6ue 9 de com!etHncia
munici!al 6uando trata de mat9ria de interesse ambiental% 9 exercido de forma discriminat;ria.
Para o tema 6ue nos ocu!a, #arantir o direito J cidade !ara todos im!lica em #arantir uma
condio le#al e !oltica al9m de econLmica. $ cidadania im!lica 6ue essa #arantia no vem de
fora, mas envolve ativamente os 6ue atualmente esto excludos dessa condio.
Uma das condi7es !ara a su!erao do 6uadro descrito est em 6uebrar as barreiras 6ue
afastam os entes federativos, o <udicirio, o !arlamento, os demais atores da sociedade de uma
ao con<unta e solidria !ara o desenvolvimento urbano. H 6ue se buscar um mnimo
denominador comum !ara #arantir a reunio dos esforos, !elo menos da6ueles 6ue defendem o
interesse !Bblico, o combate J desi#ualdade e a am!liao da democracia em nossas cidades.
Todos esses temas F a funo social da cidade e da !ro!riedade, democracia !artici!ativa,
!acto federativo, ca!acitao dos a#entes !ara o desenvolvimento urbano, financiamento do
desenvolvimento urbano - esto no bo<o da Poltica de Desenvolvimento Urbano 6ue est sendo
elaborada !elo Minist9rio das &idades, no contexto das &onferencias .acionais das &idades, em
colaborao com o &onsel3o das &idades.
A CRIAFO DO MINISTRIO DAS CIDADES
5
= !ro!osta do Minist9rio das &idades vem ocu!ar um va8io institucional 6ue retirava
com!letamente o ?overno Dederal da discusso sobre a !oltica urbana e o destino das cidades.
=l9m da ausHncia da aborda#em mais #eral 6ue trata do desenvolvimento urbano re#istre-se a
ausHncia de marcos institucionais ou marcos re#ulat;rios claros !ara as !olticas setoriais
urbanas, como 9 o caso do Saneamento, da Habitao e do Trans!orte. / ob<etivo central do
M&idades tem sido de recolocar a !ers!ectiva de uma construo federativa, como 6uer a
&onstituio Dederal, 6ue vai al9m de uma coo!erao inter#overnamental < 6ue a !oltica
urbana no !ode ser definida a!enas !or um nvel de #overno !ois as com!etHncias
constitucionais esto distribudas entre os diversos entes federativos.
= Bltima !ro!osta federal, im!lementada, de Poltica Urbana se deu no @e#ime Militar
(0,1)(05-. Desde (05, a !oltica urbana se#uiu um rumo errtico no Mmbito do #overno federal.
.o faltaram formula7es e tentativas de im!lementao, mas todas elas tiveram vida muito curta.
= relao abaixo mostra a sucesso de institui7es relacionadas J !oltica urbana e reas
correlatas 6ue foram criadas, modificadas e extintas de (0,1 a *''+ 6uando foi criado o Minist9rio
das &idades.
1
= autora foi convidada !elo !residente eleito Nui8 >ncio Nula da Silva !ara inte#rar a e6ui!e de transio
do #overno federal em novembro de *''*. $ssa e6ui!e foi res!onsvel !ela criao do Minist9rio das
&idades. .este a autora ocu!ou o car#o de Ministra =d<unta e coordenou a formulao da P.DU F Poltica
.acional de Desenvolvimento Urbano de '(de *''+ a 'C de *''-, 6uando foi titular do Minist9rio, o
ministro /lvio Dutra.
,
86:5 a 869# Perodo do @e#ime MilitarE &riao do Servio Dederal de Habitao e
Urbanismo, de!ois sucedido !ela &omisso .acional de Poltica Urbana e
@e#i7es Metro!olitanas ) 2anco .acional da Habitao "2.H% e Sistema
Dinanceiro da Habitao "SDH% ) Plano .acional de Saneamento "Planasa% e
Sistema Dinanceiro do Saneamento. &riao do Dundo de ?arantia !or
Tem!o de Servio "uma es!9cie de fundo desem!re#o cu<os recursos devem
ser a!licados em moradia e saneamento%
869# $xtino do 2.H. Dra#mentos do Planasa e do SDH sobrevivem no es!;lio
3erdado !ela &aixa $conLmica Dederal. &riado o Minist9rio do
Desenvolvimento Urbano e Meio =mbiente
869= &riado o Minist9rio da Habitao, Urbanismo e Meio =mbiente
8699 Habitao !assa !ara a com!etHncia do Minist9rio do 2em $star Social
866" &riado o Minist9rio da =o Social com com!etHncia sobre a !oltica de 3abitao
866# &riada a Secretaria de Poltica Urbana li#ada ao Min. Plane<amento e /ramento
8666 &riada a Secretaria $s!ecial de Desenvolvimento Urbano li#ada J PresidHncia da
@e!Bblica
&ontrastando com a !ouca im!ortMncia dada !elo executivo federal J 6uesto urbana,
nesse mesmo !erodo consolidou-se um forte movimento social 6ue, sob a bandeira da @eforma
Urbana, reuniu !rofissionais, lideranas sociais, sindicalistas, /.?s, inte#rantes da i#re<a cat;lica
"e#ressos do movimento reli#ioso denominado Teolo#ia da Nibertao% e servidores !Bblicos.
/s !rimeiros !assos desse movimento foram dados ainda nos estreitos es!aos de
!artici!ao !oltica existentes na vi#Hncia do re#ime militar. .os anos 5' esse movimento
cresceu acom!an3ando a exi#Hncia #enerali8ada na sociedade !or liberdades !olticas. Uma de
suas vit;rias mais ex!ressivas foi a a!resentao de uma emenda de iniciativa !o!ular J
&onstituio Dederal de (055 e a incluso na carta ma#na da funo social da !ro!riedade e da
funo social da cidade. /utra vit;ria ex!ressiva veio (+ anos a!;s sob a forma de uma lei
federal, no. ('.*-C)*''(, o Q$statuto da &idadeR. $ste forneceu uma nova base <urdica !ara a
!oltica urbana re#ulamentando os arti#os referentes ao tema urbano da &onstituio Dederal.
Dentre as vrias mudanas 6ue institui a nova lei !odemos citarE a re#ulamentao da funo
social da cidade e da !ro!riedade, a definio da recu!erao da valori8ao imobiliria
decorrente dos investimentos !Bblicos, obri#atoriedade de !lanos diretores !ara munic!ios com
mais de *'.''' 3abitantes e a !artici!ao social na formulao de !lanos e na #esto urbana.
Durante esses anos marcados !ela abertura !oltica e retorno das elei7es diretas !ara
!refeito das ca!itais "(05-% e !residente da @e!Bblica "(050% os movimentos de luta !ela moradia
reali8aram numerosas a7es de ocu!ao de terras exi#indo a construo de moradias e, mais
recentemente "a !artir do final dos anos 0'%, !assaram a ocu!ar im;veis verticais va8ios em reas
centrais das metr;!oles.
Dentre as !rinci!ais con6uistas sociais ocorridas nesse !erodo estoE
869= $menda &onstitucional de >niciativa Po!ular subescrita !or seis entidades da
sociedade civil) &riao do Dorum .acional de @eforma Urbana formada !or
entidades da Sociedade &ivil
8699 Promul#ao da &onstituio Dederal com dois ca!tulos voltados !ara o tema
urbano, !ela !rimeira ve8 na 3ist;ria do !as
8668 Pro<eto de Nei de iniciativa !o!ular - Dundo .acional de Habitao Po!ular
"a!rovado na &Mmara Dederal como Dundo .acional de Habitao de
>nteresse Social em *''-%
866: &onferHncia das .a7es Unidas !ara os =ssentamentos Humanos - Habitat >> com
ex!ressiva re!resentao brasileira de movimentos sociais
!""8 $statuto da &idade, 6ue re#ulamenta a &D de 55 em es!ecial a Duno Social da
Pro!riedade e da &idade
&om a retomada das elei7es diretas !ara !refeitos das ca!itais em (05-, o !erodo acima
tamb9m a!resenta ex!eriHncias inovadoras em nvel das administra7es munici!ais das 6uais a
C
mais famosa foi o oramento !artici!ativo 6ue alcanou seu mel3or desem!en3o na !refeitura de
Porto =le#re. Pale citar tamb9m as ex!eriHncias 6ue lanaram mo de Y$>S - Yonas $s!eciais de
>nteresse Social como forma de soluo !ara a re#ulari8ao fundiria de favelas urbani8adas. /s
#overnos munici!ais das cidades de 2elo Hori8onte, @ecife e Diadema foram res!onsveis !elas
!rimeiras ex!eriHncias em meados dos anos (05'.
Por inBmeras ve8es foi formulada a !ro!osta de criao de uma instMncia federal voltada
!ara as !olticas urbanas e as !olticas setoriais de 3abitao, saneamento e trans!orte no
decorrer dessa luta social. Durante + das 1 cam!an3as nas 6uais Nuis >ncio Nula da Silva
concorreu J !residHncia da @e!Bblica a criao de um Minist9rio 6ue se ocu!asse do tema fe8
!arte do Pro#rama de ?overno. .o entanto, foi no Pro<eto Moradia, divul#ado em *''', 6ue o
Minist9rio das &idades foi formulado mais claramente. / Pro<eto Moradia foi elaborado !or (*
es!ecialistas convidados !or Nuis >ncio Nula da Silva !or meio de uma /.? !or ele !residida,
!ara elaborao de uma !ro<eto de 3abitao !ara o 2rasil. =!;s ouvir interlocutores de vrias
ori#ens a e6ui!e convidada redi#iu uma !ro!osta da 6ual fa8ia !arte a criao do Minist9rio das
&idades.
ESTRUTURA DO MINISTRIO DAS CIDADES
/ M&idades teve sua estrutura baseada nos trHs !rinci!ais !roblemas sociais 6ue afetam
as !o!ula7es urbanas, e 6ue esto relacionados ao territ;rio, so elesE a Moradia, o Saneamento
=mbiental "6ue a#re#a #ua, es#oto, drena#em e coleta e destinao de resduos s;lidos% e as
6uest7es reunidas sob o tema do trans!orte da !o!ulao urbana F Mobilidade e TrMnsito.
&onsiderando a centralidade da 6uesto fundiria e imobiliria !ara o desenvolvimento
urbano, tese 6ue < foi ex!licitada no incio deste texto, foi criada uma 6uarta secretaria 6ue se
ocu!a es!ecialmente do !lane<amento territorial e da re#ulari8ao fundiria. $stas a7es tHm nas
!refeituras munici!ais seus !rinci!ais formuladores e o!eradores, mas tHm tamb9m no #overno
federal um !a!el coordenador, fomentador e financiador de estudos e a7es.
= formulao da P.DU F Poltica .acional de Desenvolvimento Urbano, tarefa central do
M&idades, adotou dois eixos de desenvolvimentoE "a% um eixo intra-urbano, relacionado J
!roduo do ambiente construdo urbano, cu<os !rinci!ais indicadores se referem J excluso ou
se#re#ao territorialG "b% um eixo re#ional ou relacionado J dinMmica de insero do urbano nas
vrias escalas do territ;rio, 6ue remete J outros indicadores, de classificao das cidades, seus
!assivos e !otencialidades. Parte-se da desi#ualdade !ara !erse#uir o desenvolvimento tanto no
6ue se refere ao universo intra-urbano 6uanto no 6ue se refere ao universo re#ional. $sse
!ressu!osto evitou uma s9rie de armadilhas !rovenientes de discuss7es acadHmicas alienadas da
realidade social.
= le#itimidade social e a eficcia das !ro!ostas formuladas e im!lementadas !elo Minist9rio
das &idades de!endem de uma construo coo!erativa envolvendo #overnos e sociedade. De um
lado busca-se o !acto federativo, ou !acto entre os diversos nveis de #overno e de outro a
!artici!ao da sociedade. Toma-se a formulao da P.DU como uma tarefa nacional e no
federal.
=s inBmeras !ro!ostas de !oltica urbana 6ue no saram do !a!el a!;s (05- reforam a
convico de 6ue a!enas uma formulao 6ue conta com a !artici!ao da sociedade ter
durabilidade, le#itimidade e eficcia. = P.DU exi#e a formao de uma verdadeira QculturaR !ara
ocu!ar um va8io de !ro!ostas !rticas, con3ecer e su!erar os conflitos de interesses e constituir
!actos em torno de conceitos, !ro#ramas e lin3as de a7es. /s estudos ou !ro!osi7es te;ricos e
t9cnicos tHm um !a!el im!ortante !ara alimentar os debates e decis7es do !rocesso !artici!ativo
dando-l3e maior 6ualidade. =s informa7es so essenciais !ara o debate social es!ecialmente em
um !as 6ue no a!resenta uma alta taxa de escolaridade. / est#io e alcance das decis7es em
um !rocesso !artici!ativo, !or9m, no acom!an3a o ritmo da formulao intelectual. $le 9 definido
!elo acBmulo e !elo !atamar de con3ecimento 6ue fa8 !arte das !rticas sociais.
CONFERHNCIA NACIONAL DAS CIDADES E CONSEL2O DAS CIDADES
Para iniciar um am!lo !rocesso !artici!ativo de discusso e formulao da P.DU o
M&idades convocou a !rimeira &onferHncia .acional das &idades !ara outubro de *''+. =
&onferHncia .acional deveria ser !recedida de conferHncias munici!ais e estaduais 6ue deveriam
tratar de definir !rinc!ios, diretri8es e !rioridades da !oltica urbana, bem como ele#er dele#ados
5
!ara a conferHncia nacional. / re#imento da &onferHncia .acional das &idades, elaborado com a
!artici!ao de 1+ entidades nacionais !revia determinado nBmero de dele#ados !or se#mento
social ou institucional. Previa-se a !artici!ao de *.5'' dele#ados eleitos !ara o encontro
nacional sendo 6ue eles deveriam re!resentar entidades dos movimentos !o!ulares, dos
em!resrios, dos sindicatos, das /.?s, das universidades, dos !es6uisadores, dos !rofissionais
e ainda das institui7es #overnamentais e le#islativas. = maior !arte dos dele#ados seria eleita
durante as &onferHncias $staduais e a outra !arte indicada !elas entidades nacionais li#adas Js
!olticas urbanas e setoriais.
= !rimeira &onferHncia .acional das &idades resultou num muito bem sucedido !rocesso
de !artici!ao. $la foi !recedida de conferHncias reali8adas em mais de +.1'' munic!ios e em
*, estados da federao. Durante essa &onferHncia foi eleito o &onsel3o das &idades, com!osto
de C( membros re!resentando os se#mentos < mencionados. / M&idades divul#ou um texto
base 6ue alimentou o debate e a<udou a dar unidade Js a#endas. = > &onferencia .acional
definiu !rinc!ios, diretri8es e !rioridades da !oltica urbana.
/ &onsel3o das &idades foi im!lantado e comeou a funcionar no incio de *''1 e foram
montadas 6uatro cMmaras t9cnicas li#adas Js 6uatro secretarias nacionais. / &onsel3o a!rovou
as !ro!ostas da Poltica .acional de Habitao, Poltica .acional de Saneamento, Poltica
.acional de TrMnsito, Diretri8es da Poltica .acional de Mobilidade e Trans!orte Urbano, a
&am!an3a .acional !elos Planos Diretores Partici!ativos, o Pro#rama .acional de @e#ulari8ao
Dundiria, entre outros assuntos.
Uma nova &onferencia .acional Das &idades foi marcada !ara o final de *''- com a
finalidade de a!rofundar a P.DU.
POLITICA FUNDIRIA E POLITICA DE 2ABITAFO
/ M&idades formulou !olticas abran#entes e setoriais com a finalidade de fornecer marcos
institucionais !ara o desenvolvimento urbano em sua busca !ela universali8ao do atendimento
de necessidades sociais bsicas e o combate J desi#ualdade e se#re#ao territorial. Mas al9m
de elaborar !ro!ostas visando o m9dio e o lon#o !ra8o, uma s9rie de iniciativas e a7es buscaram
resultados de curto !ra8o. Pamos a6ui discorrer sobre essas medidas e a7es 6ue di8em res!eito
a!enas Js !olticas fundiria e de 3abitao levando em considerao os !ro!;sitos deste texto.
= articulao entre terra e financiamento, !revista no Pro<eto Moradia, mostra-se
indis!ensvel !ara #arantir a eficcia da !oltica fundiria e da !oltica de 3abitao.
$m relao ao ordenamento territorial, o Minist9rio das &idades lanou em *''- a
&am!an3a do Plano Diretor Partici!ativo. = &onstituio Dederal de (055 e o $statuto da &idade
afirmam a funo social da cidade e a funo social da !ro!riedade, 6ue devem ser a!licadas !or
meio do Plano Diretor Munici!al.
De acordo com lei federal, a!roximadamente (.C'' munic!ios devem elaborar seus !lanos
diretores at9 outubro de *'',. Muitos deles descon3ecem esta obri#atoriedade ou no tem a
estrutura necessria !ara cum!rirem esta obri#ao se#undo as diretri8es do $statuto da &idade,
6ue estabelece 6ue os Planos Diretores devem conter os instrumentos !ara combater a
!ro!riedade subutili8ada ou no utili8ada e asse#urar a #esto democrtica das cidades.
Para a!oiar os munic!ios nesta tarefa o ?overno Dederal mobili8ou, em *''-, mais de -'
mil37es de reais em recursos oramentrios destinados a a!oiar a elaborao de !lanos em mais
de +'' !refeituras. /utro ti!o de a!oio tHm alcanado um nBmero muito maior de munic!ios. $m
maio de *''- o M&idades lanou uma #rande &am!an3a .acional QPlano Diretor Partici!ativoE
&idade de TodosR de a!oio J sensibili8ao e ca!acitao dos munic!ios !ara a elaborao de
!lanos com !artici!ao direta da sociedade. = cam!an3a alcanou os estados da Dederao !or
meio da formao de nBcleos 6ue tem a funo de coordenar os esforos da elaborao dos
!lanos nos munic!ios de cada estado. $les so formados !or a#entes de diversas institui7es -
#estores, t9cnicos, sociedade or#ani8ada, movimentos !o!ulares. / M&idades colocou J
dis!osio dos nBcleos material didtico "Zit &am!an3a% e recursos financeiros !ara ca!acitao,
e est reali8ando 11 oficinas em todas as re#i7es do 2rasil !ara formao de multi!licadores.
= e6ui!e de !rofissionais 6ue coordena essa cam!an3a no M&idades no descon3ece 6ue
a eficcia do !lane<amento urbano no 2rasil 9 6uestionvel. &omo mencionamos anteriormente
Planos e leis so a!licados de acordo com as circunstMncias. Dificilmente contrariam o interesse
dos detentores do !oder. =s ex!eriHncias 3ist;ricas com Planos Diretores no 2rasil mostra 6ue
eles se a!licam a!enas a uma !arte da cidade, tomam o mercado como referencia e i#noram a
demanda da maior !arte da sociedade bem como i#noram a cidade ile#al. Dlvio Pillaa
0
desenvolveu acuradas anlises sobre o carter ideol;#ico dos Planos Diretores no 2rasil
destacando sua caracterstica de .(ano<*i+c/r+o E c3eio de boas inten7es mas contrariado !ela
realidade do rumo tomado !elo crescimento urbano. =s obras ou investimentos indu8em mais o
rumo das cidades do 6ue os !lanos. "Maricato, *''(% .
.o entanto, a obri#atoriedade de elaborao do Plano Diretor com a !ossibilidade de
utili8ao do $statuto da &idade, isto 9, com a !artici!ao democrtica e incluso de
instrumentos 6ue #arantam a funo social da !ro!riedade, 9 uma o!ortunidade estrat9#ica !ara
am!liar o debate !oltico e !ara formar militantes !ara a luta !or uma cidade mais <usta. =
&am!an3a do Plano Diretor Partici!ativo est desenvolvendo o con3ecimento da cidade real e
criando es!aos de controle social sobre o $stado em nvel local.
/ tema da re#ulari8ao fundiria e imobiliria mereceu a criao de um !ro#rama
es!ecfico nunca antes considerado !elo #overno federal em 6ue !ese, al9m de outros motivos, a
si#nificativa dimenso do !atrimLnio fundirio e imobilirio da Unio 6ue se encontra
irre#ularmente ocu!ado em todo o !as.
=t9 <ul3o de *''-, o con<unto de a7es e !arcerias do !ro#rama nas trHs !rimeiras lin3as de
atuao !ermitiu iniciar o !rocesso de re#ulari8ao fundiria em 1,( assentamentos, locali8ados
em (1+ munic!ios beneficiando diretamente -'0.''' famlias.
.a rea do financiamento J 3abitao o Minist9rio das &idades !ro!Ls um novo Sistema
.acional de Habitao, cu<o desen3o visa reunir os esforos dos #overnos "Unio, $stados e
Munic!ios% e do mercado !rivado, al9m de coo!erativas e associa7es !o!ulares, !ara combater
o d9ficit 3abitacional.
= tese 6ue orientou o desen3o do novo modelo foi elaborada durante o ano de *''' no
Pro<eto Moradia. $le definiu medidas !or meio de trHs eixosE fundirio, financeiro e de estrutura
institucional. / estudo constata 6ue no 2rasil o mercado !rivado oferece um !roduto de luxo 6ue
abran#e menos de +'4 da !o!ulao, e 6ue a classe m9dia tem se a!ro!riado dos recursos
subsidiados utili8ados na !romoo !Bblica de moradias, deixando a !o!ulao de baixa renda
sem alternativas 6ue no a ocu!ao de terras e a construo ile#al de suas casas. @esultante
desse 6uadro, o d9ficit 3abitacional est concentrado nas faixas de renda mais baixasE 0*4 est
situado entre ' e - salrios mnimos e 514 entre ' e + salrios mnimos conforme ex!licita o
#rfico a baixo.

Di+tri'/i01o *a .o./(a01o .or fai;a *) r)n*a
=bran#Hncia do mercado residencial !rivado e d9ficit de moradias nas faixas ' a - e ' a + s.m.
DontesE @enda e d9ficit 3abitacionalE >2?$, *''' ) Mercado residencial !rivadoE Pro<eto Moradia *''(
.a !ro!osta 6ue est sendo im!lementada, o novo Sistema .acional de Habitao est
dividido em dois subsistemasE subsistema de Mercado e subsistema de Habitao de >nteresse
Social. / M&idades entende 6ue 9 !reciso combinar !ro!ostas 6ue am!liem o mercado !rivado
em direo Js classes m9dias 6ue atualmente no encontram alternativas !ara sua moradia e
!ro!ostas de !romoo !Bblica 6ue dHem conta da !o!ulao de rendas mais baixas,
es!ecialmente a6uelas situadas no intervalo de ' a - s. m., onde se concentra 0*4 do d9ficit
('
3abitacional. Dessa forma es!era-se evitar 6ue as classes m9dias se a!ro!riem dos recursos
!Bblicos "ou semi-!Bblicos como 9 o caso do D?TS% como aconteceu durante os anos 6ue
antecederam o #overno Nula, como revela o #rfico abaixo cu<a fonte 9 a Secretaria .acional de
Habitao do Minist9rio das &idades.
In)+tim)nto+ )m 2a'ita01o .or Fai;a+ *) R)n*a
!""" a !""!
Donte de @ecursosE D=T, D=@, DDS, /?U, D=T, &=>:=, S2P$
Donte de DadosE M&idades)S>S ?erencial e @elat;rios &$D
$n6uanto 0*4 do d9ficit est concentrado nas faixas de renda situadas entre ' e - s.m.
menos de -'4 dos recursos sob #esto federal foram diri#idos !ara essa finalidade.
= necessidade de am!liao do mercado !rivado ins!irou um !ro<eto de lei !ro!osto !elo
?overno Dederal e a!rovado no &on#resso .acional, em *''1 de modo a dar se#urana <urdica
aos investidores na !roduo de im;veis. = Nei no. ('.+0()*''1 visa dar se#urana a !romotores,
financiadores e com!radores. Medidas com!lementares, tomadas !elo Minist9rio da Da8enda,
!ermitiram a desova de recursos da &aderneta de Pou!ana "S2P$- Sistema 2rasileiro de
Pou!ana e $m!r9stimo%, 6ue estavam retidos no 2anco &entral, ao mercado !rivado. $m <aneiro
de *''- o &onsel3o Monetrio .acional [&M.\ a!rovou a resoluo no. +.*-0, 6ue aumentou
!ara @X (* bil37es a destinao de recursos das !ou!anas !ara o financiamento de im;veis
!elos bancos !rivados. $s!era-se 6ue o mercado am!lie o acesso J moradia !ara a !o!ulao
situada entre cinco e de8 salrios mnimos.
/rientando a am!liao do mercado !rivado em direo Js classes m9dias, o Minist9rio das
&idades entendeu 6ue recursos !Bblicos e subsdios devem ser am!liados e diri#idos
!rioritariamente J6ueles 6ue mais !recisam. / subsistema de Habitao de >nteresse Social inclui
a criao do Dundo .acional de Habitao de >nteresse Social [D.H>S\, a!rovado na Nei n]
((.(*1, de (, de <un3o de *''-, 6ue dis!7e sobre a criao do Sistema .acional de Habitao de
>nteresse Social [S.H>S\ e cria o D.H>S.
-

/s recursos destinados J moradia 6ue esto sob #esto federal foram lar#amente
am!liados em *''- no a!enas em relao ao mercado !rivado como tamb9m nas faixas sociais
conforme mostram os #rficos elaborados !ela S.H)M&idades. = restrio oramentria dada
!ela !oltica fiscal F !a#amento da dvida externa e 1,*-4 de su!ervit !rimrio F constitui um
evidente obstculo !ara uma !oltica social abran#ente. $ssa dificuldade no foi resolvida mas
contornada !ela !or iniciativas tomadas na #esto do D?TS F Dundo de ?arantia !or Tem!o de
-
= &riao do Dundo .acional de >nteresse Social "lei ((.(*1 )*''-% 9 resultado de um !ro<eto
de Nei de >niciativa Po!ular 6ue foi entre#ue ao &on#resso .acional em (00* acom!an3ado de
mais de ( mil3o de assinaturas de eleitores. Doi resultado de #rande mobili8ao social
liderada !elos movimentos de moradia.
((
Servio, o 6ual a!resentou si#nificativo crescimento na arrecadao decorrente do crescimento do
em!re#o formal nesse !erodo. / #rfico abaixo revela como os recursos 6ue esto sob #esto
federal foram sendo ade6uados J !ro!osta de !riori8ao das rendas mais baixas.
In)+tim)nto+ )m 2a'ita01o .or Fai;a+ *) R)n*a
!""" a !""#
Donte de @ecursosE D=T, D=@, DDS, /?U, D=T, &=>:=, S2P$
Donte de DadosE M&idades)S>S ?erencial e @elat;rios &$D
= eficcia da !ro!osta da nova !oltica 3abitacional de!ende do com!ortamento do
mercado e da continuidade das medidas tomadas !elo #overno federal. Parte dessa
res!onsabilidade cabe ao 2anco &entral do 2rasil 6ue monitora os investimentos da !ou!ana
!rivada no mercado imobilirio. Manter a obri#atoriedade da a!licao dos recursos da !ou!ana
!rivada indu8 o mercado a uma abertura na busca de mais clientes. Por outro lado am!liar as
alternativas de 3abitao na escala exi#ida !ela maioria da !o!ulao 6ue necessita de subsdio
im!lica numa coo!erao entre unio, estados e munic!ios. K isso 6ue !revH a Nei do Dundo
.acional de Habitao de >nteresse Social "Nei Dederal n] ((.(*1% a!rovada em *''-.
CONCLUSO
Procuramos mostrar nesse texto 6ue ainda 3 muita resistHncia no 2rasil !ara o avano do
controle !Bblico e social sobre a terra urbana e 6ue muitos dos as!ectos ne#ativos !resentes no
crescimento urbano se devem aos ex!edientes usados na busca de #an3os #erados !ela
atividade imobiliria es!eculativa e suas conse6uHncias. / crescimento das ocu!a7es ile#ais ou
informais so contra!onto de le#islao urbanstica abundante 6ue 9 a!licada de forma arbitrria e
amb#ua 6ue contribui com a escasse8 de moradias. = tradio 3ist;rica !atrimonialista, ao atribuir
!oder !oltico e !oder econLmico aos detentores de !atrimLnio, ex!lica a manuteno de rela7es
sociais arcaicas 6ue im!edem a democrati8ao do direito J cidade bem como maior abran#Hncia
do mercado !rivado le#al e das !olticas !Bblicas.
= criao do M&idades e o !rocesso de formulao da P.DU- Poltica .acional de
Desenvolvimento Urbano com !artici!ao social tende a ser um forte im!ulso !ara incluir a
6uesto urbana na a#enda !oltica brasileira e contribuir !ara mudar esse 6uadro. / M&idades
articula transversalmente a 6uesto financeira e fundiria buscando definir !olticas #erais e
setoriais - 3abitao, saneamento ambiental e trans!ortes -!ara as cidades. $mbora a
com!etHncia !ara a #esto, uso e ocu!ao do solo se<a munici!al o #overno federal !ode ter
influHncia decisiva sobre essa mat9ria financiando a7es e !ro<etos e ca!acitando lideranas
sociais e a#entes !Bblicos e !rivados. &onsiderando 6ue a 6uesto fundiria constitui um n; na
(*
formao da sociedade brasileira 3 as!ectos sub<etivos e culturais 6ue devem ser levados em
conta numa cam!an3a !ara a mudana de !aradi#mas.
?raas ao !rocesso da &onferHncia .acional das &idades coordenado !elo Minist9rio das
&idades, em con<unto com os demais nveis de #overno e entidades da sociedade, 3 um debate
crescente no 2rasil sobre a !oltica urbana a !artir de *''+ 6uando teve lu#ar a !rimeira
conferencia com am!la !artici!ao social. $sse debate tem dado !rioridade aos temas da
a#enda da se#unda &onferHncia .acional das &idades E o financiamento do desenvolvimento
urbano, o !acto federativo, a institucionali8ao da !artici!ao social e a !oltica urbana e
metro!olitana construda a !artir da dinMmica re#ional e do territ;rio nacional. = 6uesto fundiria
urbana tem merecido um #rande desta6ue nesse !rocesso como foi mencionado.
Do !onto de vista mais es!ecfico, mostramos 6ue a P.DU inclui uma !oltica fundiria e de
3abitao cu<o !rinci!al ob<etivo 9 o do combate J desi#ualdade e direito J cidade !ara todos.
$ssas !olticas incluem marcos institucionais, destinados a ocu!ar um va8io deixado !ela falta de
!ro!osta < 6ue a Bltima !oltica urbana !lane<ada e im!lementada data do !erodo do re#ime
militar "(0,1)(05-%. .a definio desses marcos #an3a desta6ue, al9m a !artici!ao
democrtica, a construo coo!erativa entre os diversos entes federativos. Para o curto !ra8o o
M&idades tomou al#umas medidas e iniciativas 6ue abran#em a% a re#ulao da terra urbana
tomando como base a lei Dederal $statuto da &idade cu<os !rinci!ais instrumentos so a!licados
!or meio de Planos Diretores b% a am!liao do mercado !rivado de modo a incluir nele a classe
m9dia 6ue atualmente est excluda e c% am!liao da !romoo social e subsidiada da moradia
6ue est sendo orientada !ara concentrar-se na faixas de renda mais baixas onde se concentra o
d9ficit 3abitacional.
$ssa construo 9 recente !ois foi iniciada em *''+ e seu desenvolvimento e desem!en3o
de!ende de inBmeras variveis. Dentre as !rinci!ais !odemos citarE o desem!en3o do #overno
federal em o!era7es estruturadas com os demais nveis de #overno !ara o financiamento da
c3amada 3abitao de interesse social, o com!ortamento do mercado !rivado cu<os recursos so
monitorados !elo 2anco &entral, a eficcia da &am!an3a .acional !elo Plano Diretor Partici!ativo
e da im!lementao dos Pro#ramas de @e#ulari8ao Dundiria, a difuso dos !ro#ramas de
ca!acitao !ara o desenvolvimento urbano e a institucionali8ao da !artici!ao social nos
diversos nveis de #overno.
./T=E ^ #uisa de esclarecimentoE este texto no tratou da !oltica macro-econLmica
brasileira 6ue restrin#e fortemente o investimento !Bblico. / !a#amento da dvida !Bblica, a
fixao do su!ervit !rimrio em 1,*-4 do P>2 e os altos <uros como tHm sido !raticados no 2rasil
constituem um marco estrutural bastante constran#edor !ara o combate J !obre8a e J
desi#ualdade. = ex!eriHncia do M&idades mostrou entretanto 6ue a existHncia de um !ro<eto
claro, a com!etHncia t9cnica de #esto e a construo de um ambiente democrtico !ode
conse#uir avanos im!ortantes ainda 6ue limitados !elo marco da !oltica econLmica.
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