GUY PETERS Politicas Publicas y Burocracia

POLTICA PBLICA Y BUROCRACIA*
B . GUY PETERS
PARA COM P R E N D E R E L OR I G E N y el si gni f i cado de las polticas pblicas en
las democraci as contemporneas debemos ent ender pr i mer o] las organi -
zaciones y las redesên las eme se desarrol l an esas polticas. Las organi zad
ciones son los pri nci pal es actores en las polticas pblicas. El proceso
medi ant e el cual se el aboran estas polticas puede entenderse mej or si se
comi enza por estudi ar las organi zaci ones, aunque stas, por supuesto,
estn conf ormadas por i ndi vi duos .
1
Lo ant eri or es vlido para el mo-
ment o en que las polticas son f ormul adas,
2
pero puede ser an ms
relevante en la medi da en que las polticas se ejecuten y se evalen.
Cuando el anlisis se centra en las organi zaci ones es difcil di s t i ngui r
entre las diversas etapas del proceso de elaboraci n de polti cas.
3
Esas
etapas conti nan si endo tiles pri nci pal ment e para anali zar los pasos
que deben seguirse al desarrollar cual qui er poltica pblica. Un gran n-
mer o de estudi os cent ran su atenci n en el nexo que existe ent re la for-
mulaci n y la ejecuci n de los programas. De la mi s ma manera que las
organi zaci ones encargadas de ejecutar u n pr ogr ama casi si empre consi -
deran los nuevos enfoques para los probl emas de su rea, los organi smos
que def i nen las polticas deben tener alguna i dea sobre la f or ma en que
deben ejecutarse.
4
Las acti vi dades de la mayora de las enti dades pbli-
cas estn t an nti mamente conectadas que es difcil separar sus di sti ntas
etapas o fases de defi ni ci n y ejecuci n.
Un o de los marcos conceptuales que per mi t e l i gar la f ormulaci n de
polticas pblicas con su prctica real est asoci ado estrechamente c on
* Este trabajo fue publicado originalmente como "Public Policy and Public
Bureaucracy", en D. E. Ashford (ed. ), History and Context in Comparative Public
Policy, Pittsburgh PA, University of Pittsburgh Press, 1992. Se publica con la
autorizacin de la Universidad de Pittsburgh.
1
E. C. Campbell y B. G. Peters, Organizing Governance: Governing Organi-
zations, Pittsburg, University of Pittsburg Press, 1988.
2
G. C. Bryner, Bureaucratic Discretion, Nueva York, Pergamon, 1987.
3
C. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Monterey, Brooks/
Col, 1984.
4
B. W. Hogwood y B. G. Peters, Policy Dynamics, Bri ghton, Wheatsheaf, 1983.
54
E N E - F E B 93 P O L T I C A P B L I C A Y B U R O C R A C I A 5 5
e l mode l o de de cisin l l amado "e l basure ro" ("garbage can"),
5
aunque
tambin se asocia con otras noci one s ace rca de l a re l acin e ntre l as ide as
sobre u n pr ogr ama y su pue sta e n prctica.
6
Las pol ticas publ i cas no se
f or mul an de una vez y para si e mpre ; e vol uci onan me di ante l a inte raccin
cont i nua e ntre l as i nte nci one s de quie ne s las f or mul an y l os re sul tados
5e"su e j e cuci n/ Esta i nf l ue nci a re cproca ocur r e pr i mor di al me nt e de n-
tro~de l as organizacione s, y si n un e nt e ndi mi e nt o de l a dinmica i nt e r na
de stas no es posi bl e compr e nde r cabal me nte e l proce so de e l abora-
ci n de pol ticas.
Por de sgracia, existe una se paracin cada vez ms grande e ntre e l
anl isis de las pol ticas pbl icas y e l e studi o de las organi zaci one s pbl i-
caFffi~priva3as)/"Esta
s e
p
a r a c
j
o n s e
obse rva tanto e n l os cursos acadmi-
cos como e n las i nsti tuci one s unive rsitarias y e n gr an parte de l os trabajos
que abor dan e l te ma. En estos e studios las organizacione s apare ce n como
caricaturas de s mismas, e ncaminadas a maxi mi zar las uti l i dade s, y no
se l as consi de ra como actore s i nsti tuci onal e s compl e j os con ml tipl e s
me tas, tanto i ndi vi dual e s como col e ctivas^ Son pocos l os mode l os que
pue de n ajustarse a l a compl e j i dad que las organizacione s i nt r oduce n e n
e l proce so de t oma de de cisione s. De he cho, aque l l os que t rat an de dar
cue nta de l a e l aboracin de las pol ticas pbl icas rara vez son capaces de
i ncor por ar l a i nf l ue nci a re c proca que se da e ntre l as organi zaci one s
cuando ti e ne n que de f i ni r una l nea de acci n.
7
Los mt odos de scri pti -
vos
8
i ncl uye n una conste l acin ms ampl i a de organizacione s que ro-
de an al dise o de un pr ogr ama. Estas "re de s" que se f or man para l a
de te rminacin de un pr ogr ama e xiste n e ntre l as organizacione s gube rna-
me ntal e s y las pri vadas,
9
aunque tambin se f or man de nt r o de l mi s mo
gobi e r no. En este l timo caso, l as organizacione s con programas compl e -
me ntari os o compe ti ti vos son decisivas para l a conf iguracin de l a atms-
f e ra de nt r o de l a cual se f or mul an l as pol ticas.
1 0
5
M . D. Cohe n, J. G. March y J. P. Ol se n, "A Garbage Can Mode l of
Organizational Choice", en Administrative Science Quarterly, num. 17, 1-25, 1972.
6
S. H. Linde r y G. B. Peters, "From Social The ory to Pol icy Design", e n
Journal of Public Policy, num. 4, 237-259, 1985.
7
K. Hanf y F. W. Scharpf, Interorganizational Policymaking: Limits to
Coordination and Central Control, Beverl y Hil l s, Sage, 1978.
8
H. He cl o, "Issue Ne tworks and the Executive Establ ishment", e n A. Ki ng,
ed., The New American Political System, Washington, DC, Ame rican Enterprise
Institute , 1978.
9
E. O. Laumann y D. Knoke , The Organizational State: Social Choice in
National Policy Domains, Madison, Unive rsity of Wisconsin Press, 1987.
1 0
Vase B. Guy Peters, The Comparative Study of Public Bureaucracy,
Tuscal oosa, Unive rsity of Al abama Press, 1988.
56 B . G U Y P E T E R S F I X X X I I I - 1
Ms an, gr an parte de l os e studios sobre las organizacione s pbl icas
y l a administracin pbl ica no conce pta ade cuadame nte e l pape l de las
organizacione s e n l a e l aboracin de pol ticas. En l a mayora de l os tra-
tados sobre administracin pbl ica pe rsiste una constante i nf l ue nci a nor-
mati va de l os acadmi cos que han tratado de e stabl e ce r l a se paracin
e ntre l as pol ticas y l a administracin; stos compr e nde n tanto a l os pr o-
e sional e s que no de se an que sus ideas sobre l os programas que de n atra-
padas e n l a bur ocr aci a como a l os se gui dore s de l os te ri cos, que
de f i e nde n l a se paracin de estos dos mbitos. Muchos anal istas e vi tan
abordar e l e studi o de las organizacione s de bi do a l a compl e j i dad que
stas acarre an, mi e ntras que l os que e studi an las organizacione s pbl icas
con f re cue ncia pr e f i e r e n e vitar l a re fl e xin sobre su pape l e n l a de f i-
nicin de las pol ticas pbl icas. En parte , esto se de be a su visin nor-
mati va, pe r o tambi n a una f al ta de vol unt ad para pe ne t r ar e n l as
compl e j i dade s propi as de l proce so. La te nde nci a a sosl ayar e l pape l de
l as organi zaci one s pbl icas e n este proce so pue de ace ntuarse por l a
incl inacin "admi ni strati va" que l os al tos f unci onari os pol ticos l e otor-
gan al se rvicio c i vi l .
1 1
Cual qui e ra que sea l a razn, esta se paracin ana-
l tica no f acil ita e l de sarrol l o de un e nt e ndi mi e nt o i nte gral y pre ciso de
l a pol tica pbl ica o de l proce so que l a cre a.
La f al ta de e studios que vi ncul an a l as organizacione s con las pol -
ticas no es, sin e mbargo, absol uta. De sde hace aos, al gunos acadmi-
cos
1 2
han re l aci onado l os e l e me ntos de esta vie ja dicotoma. Estos autore s
seal an que l os ante ce sore s inte l e ctual e s de esta se paracin no f ue r on
tan radical e s como sus discpul os.
1 3
En pocas ms re cie nte s, e l re nova-
do inte rs por ubi car al Estado como e l ce ntro de l a inve stigacin de l a
ci e nci a pol tica re qui e re una mayor conside racin de l pape l de l a bur o-
cracia pbl ica e n l a de finicin de l os inte re se s pol ti cos.
1 4
Asi mi smo, e l
"nue vo i nst i t uci onal i smo" de l a cie ncia pol ti ca
1 5
col oca a l as i nsti tuci o-
nes e n una posi ci n ce ntral , e ntre el l as l a burocraci a pbl ica y las orga-
1 1
P. Aucoin, "Contraction, Managerial ism and Decentral ization i n Canadian
^Gove rnme nt", en Governance, nm. 1, 144-61, 1988.
f
1 2
P. H. Appl e by, Policy and Administration, University, University of Al abama
\ Press, 1949.
\
l 1 3
E. C. Page, Political Authority andBureaucratic Power, Brighton, Wheatsheaf,
[ 1985. - ' V - ^ -
K
fr
t
.>l
1 4
R. D. Duval l y J. R. Freeman, "The Technocratic lite and the Entre-
pre ne urial State in Dependent Devel opment", en American Political Science Review,
nm. 77, 569-587, 1983.
1 5
J . G. March, y J. P. Ol sen, "The ' New Institutional ism' : Organizational
Factors i n Pol itical Lif e ", en American Political Science Review, nm. 78, 734-749,
1984.
E N E - F E B 9 3 P O L T I C A P B L I C A Y B U R O C R A C I A 57
nizacione s que abarca. La te nde nci a de l a cie ncia pol tica a al ejarse de
l os excesos de l a re vol ucin "conducti sta" ha pe r mi t i do que l a bur ocr a-
cia re cupe re su pape l ce ntral e n l a investigacin y ha f orzado a que se
consi de re su vincul acin con las pol ticas pbl icas. El cambi o re qui e re ,
si n e mbargo, de mode l os que pue dan e xpl i car e l pape l de l a bur ocr aci a
e n l a de f inicin de pol ticas y que estos mode l os al cance n l os cnone s de
re spe tabi l i dad de l a cie ncia social , pe ro que al mi smo t i e mpo mant e ngan
contacto con l a re al i dad y con e l compl e j o proce so de dise o de pol ticas
pbl icas, l o cual no es fcil .
Si n e mbargo, pe rsiste n probl e mas significativos para vi ncul ar las po-
l ticas con las organizacione s. Como subray Andr e w Gray e n una rese-
a de dos l i bros sobre l a burocraci a y l a pol tica, l a articul acin e ntre
estos dos e l e me ntos es una "cue stin e spinosa". Es e spinosa no sl o
por que no ha sido re sue l ta, sino por que es ce ntral para e l gobi e r no con-
te mporne o. Hoy, ms que nunca, l os gobi e rnos se compone n de orga-
nizacione s y, a pe sar de l os esfuerzos de l os l deres pol ticos para r e duci r
l a i mpor t anci a de l os e mpl e ados pbl icos, l a mayor parte de l as pol ticas
pbl icas son e je cutadas por e l se rvicio ci vi l . Ade ms, como seal a Gr ay,
1 6
todava hay una escasez de anlisis sistemticos sobre e l pape l de l as
burocraci as e n l a e l aboracin de pol ticas. Exi ste n varios anlisis de scrip-
tivos inte re sante s sobre e l pape l de las burocracias e n pases de te rmi na-
dos,
1 7
pe ro muy pocos anlisis sistemticos y te ricos. Tal e s e studiode be n
ser cmparatiyos)si han de cont r i bui r al de sarrol l o te rico de esta rea.
P O R D N D E E M P E Z A R ?
Una vez e stabl e cido e l pr obl e ma bsico, nos e ncontramos con l a difcil
i nt e r r ogant e de por dnde e mpe zar a me j orar nue stra compre nsi n de l
pape l que j ue ga l a burocraci a pbl ica e n l a e l aboracin de pol ticas e n
l os gobi e rnos conte mporne os. Esta cue stin no es nue va. Hasta ci e rto
punt o, l os gobi e rnos han l uchado durante aos con e l pr obl e ma e mp-
r i co y nor mat i vo de l pape l que j ue ga l a burocraci a e n l a e l aboracin de
pol ticas. Es ne ce sario, sin e mbargo, e l de sarrol l o o util izacin de dif e -
re nte s e nf oque s que pe r mi t an anal izar sistemticamente e l pape l de l a
burocraci a, De dnde pue de n pr ove ni r esos e nfoque s?
1 6
A. Gray, "Bureaucracy and Pol itical Power", en Political Studies, num. 36,
131-134, 1988.
1 7
E. N. Sul eiman, Politics, Power and Bureaucracy in F rance: The Administrative
Elite, Prince ton, Prince ton University Press, 1974.
58 B. G U Y P E T E R S F I X X X I I I - 1
L O S V I E J O S M A E S T R O S
Una f ue nte obvi a para come nzar nue stra indagacin es r e cur r i r a l os
vie jos mae stros e n este campo, es de ci r, j We be r y, para l os e stadunide nse s,
Woodr owi Wi l s on. Ambos f or mul ar on nocione s sobre l a bur ocr aci a p-
bl i ca con un cl aro propsi to nor mat i vo. En e l caso de ese propsi to e ra
apunt ar hacia u n mode l o de de sarrol l o que conduj e ra a l a bur ocr aci a
l e gal raci onal como una f or ma supe ri or de organi zar l os asuntos deT
Estado, y hacia l a raci onal i dad y l a l e gal i dad como las fue nte s de auto-
r i dad e n l a soci e dad La me todol og a we be ri ana de l t i po i de al
1 8
us e l
caso "pe rf e cto" como cr i t e r i o para compar ar cual qui e r siste ma pol tico
y admi ni st r at i vo de l mundo re al . We be r no supuso l a aparicin e n l a
soci e dad de una e structura de aut or i dad l e gal raci onal pe rfe cta, ni tam-
poco una organizacin burocrtica que e ncarnara todos sus ml tipl e s
subconce ptos.
1 9
Ni si qui e ra pl ante l a i ne vi t abi l i dad de l a domi naci n
burocrtica (Beamtenherrschaft) sobre las pol ticas pbl icas, como af i rma-
r o n al gunos de sus supue stos se guidore s y l os autore s que han come n-
tado sus obras. Su compre nsi n de l a pol tica y l a socie dad e ra de masiado
sut i l y mati zada para una pe rspe ctiva tan uni di r e cci onal .
2 0
Si n e mbargo,
l as ide as de We be r sobre l a burocraci a ace ptaban l a posi bi l i dad de di cha
domi naci n, y quiz af i rmaci one s tal es como "e l gobi e r no cot i di ano es
f undame ntal me nte administracin"
2 1
hi ci e ron que tal domi naci n parecie-
ra probabl e . El mode l o sigue sie ndo, a pesar de t odo, un punt o de parti -
da til para e l anl isis y, al me nos para al gunos, re pre se nta una f or ma
supe r i or de organi zar e l Estado.
A f i n de e nte nde r l a apl i cabi l i dad de las ideas de We be r para abor-
dar las caractersticas y e l pape l de l a burocraci a pbl ica e n e l gobi e r no
cont e mporne o, Page
2 2
de sagre g e l conce pto de burocraci a y l ue go exa-
mi n sus compone nte s e n Francia, Al e mani a Occi de ntal , Gr an Bretaa
y Estados Uni dos. El hal l azgo f undame ntal es que l a burocraci a es una
institucin cruci al e n l a f ormul acin y e je cucin de Impol ticas de toctos
e stos^jbie rnos, aunque no si e mpre e n l a f or ma que We be r pre vi o. Page
est inte re sado e n las posi bi l i dade s de una de mocraci a ms pl ur al que \
1 8
A. Giddens, Capitalism and Modern Social Theory, Londre s, Cambridge
Unive rsity Press, 1971.
1 9
S. H. Udy, "' Bure aucratic' El ements i n Organization: Some Research
Findings", en American Sociological Review, num. 23, 415-418, 1958.
2 0
E. B. Portis, Max Weber and Political Commitment, Fil adel fia, Te mpl e
Unive rsity Press, 1986.
2 1
M . Weber, Whtshaft und Gesellschaft, 5a. ed., Tbingen, J. C.B. Mohr, 1972.
2 2
Page, op. cit.
E N E - F E B 9 3 POL TI CA PBLI CA Y BU R OCR ACI A 59
f unci one efi cazmente en los sistemas polti cos cont emporneos domi na -
d o s po r la bur oc r a c i a
v
Todos los elementos del poder burocrt i co pre-
vi stos po r Weber pueden no darse t al y c omo l los plante, per o di cho
poder parece estar presente.
Para los estaduni denses, Wo o d r o w Wi l s on es una figura ms accesi-
bl e que Weber c o mo aut or de ideas sobre la relacin ent re polti ca y
admi ni straci n. A l escri bi r en la tradicin ref ormi st a estaduni dense ( que
bus c mi ni mi za r la mani pulaci n poltica de los programas de las ent i -
dades pblicas), Wi l s on argument en favor de la separacin entre poltica
y admi ni straci n. Si n embargo, no i nt ent aba apli car pri nci pi os democr-
ti cos adecuados, si no ms bi en recalcar la necesi dad de u n ma r gen de
acci n ms i ndependi ent e para los admi ni st radores prof esi onal es.
2 3
A
di f erenci a de algunos polti cos posteri ores que han hecho not ar las ac-
ci ones entorpecedoras y destructi vas de los f unci onari os pbli cos, Wi l s on
quera r emover a los di letantes de los lugares centrales a fin de asegurar
u n espaci o para que los profesi onales reali zaran su trabajo en el gobi er-
no de manera ms efi ci ente. Segn la concepci n wi l soni ana de buen
gobi er no, el inters pbli co no se alcanza medi ant e los procesos electora-
les n i las i nsti tuci ones polticas parti dari as, si no que surge de una admi ni s-
tracin efi ci ente y de la burocraci a pblica. Mi ent ras que Page se pregunt a
si el gobi er no burocrti co per mi t e que el pbl i co se i nvol ucre l o sufi ci en-
t eyWi l i onr c bhs ^c f o"que- l a soci edad estara mej or servi da si los ciuda-i
danlsTss representantes y, sobre t odo, sus grupos de inters, pudi eran!
ser separados de la mayora de los procesos relaci onados c on la elabo- l
raci n de las polticas pblicas.
Muchos acadmi cos y polti cos posteri ores a Weber y Wi l s on han
si do menos opt i mi st as con respecto a las capacidades de la burocraci a
pbli ca, o se ha n ocupado ms de ot ros aspectos de la democraci a. En
consecuenci a, la mayora de qui enes han di s cut i do la separaci n ent re
poltica y administracin t i enden a hacerlo c on el fin de i mpedi r la domi -
naci n burocrti ca. Si n embargo, aun estas pri meras obras parecen estar
l uchando por det ener la burocrati zaci n casi i nevi table del proceso pol-
t i co. Estos autores no pretendan despreci ar las capacidades de la bur o-
craci a ( como ha sucedi do c on los polti cos ms reci entes); antes bi en,
a r gument a r on sobre una base nor mat i va a favor de u n papel adecuado
para los f unci onari os polti cos elegi dos democrt i cament e.
2 4
2 3
J . W. Doig, " If I See a Murderous Fellow Sharpening a Knif e Cleverly. . .
en Public Administration Review, num. 43, 292-304, 1983.
2 4
. S. Hyneman, Bureacracy in a Democracy, Nueva York, Haper, 1950.
E L E S T A D O A D M I N I S T R A T I V O
Si n pre te nde r de sarrol l ar una hi stori a compl e t a de l a administracin p-
bl i ca, e l siguie nte gr upo de te ricos que me re ce ser me nci onado e n re l a-
ci n con e l pode r burocrtico sobre l a pol tica pbl ica es e l que de sarrol l
e l conce pto de un "Estado admi ni st rat i vo" y se ocup de l pape l de l a
de mocraci a de nt r o de di cho Estado, fue ra ste occide ntal e i ndustri al i zado
o no.
2 5
Los acadmi cos de este gr upo rara vez t r at ar on asuntos e spe c-
ficos re l aci onados con las pol ticas pbl icas o l l e varon a cabo un anl isis
siste mtico de l os proce sos i nhe re nte s a las mismas. Docume nt ar on, sin
e mbar go, las transf ormaci one s f undame ntal e s que ocur r i e r on e n l a con-
ducci n de l os asuntos pbl icos e n sus gobi e rnos.
Estos autore s compar t i e r on un inters comn por l a capaci dad cre-
cie nte de l a burocraci a pbl ica para mol de ar las pol ticas. De he cho, e l
trmino "Estado admi ni st rat i vo" i mpl i ca que l a burocraci a ha de sarrol l a-
do l a capaci dad de domi nar y dar f or ma a l a mayor parte de l a acti vi dad
que se l l e va a cabo de nt r o de l gobi e r no cont e mpor ne o y, de esta ma-
ne ra, de mol de ar l a natural e za de l Estado mi smo. Al i gual que con l os
vie jos mae stros, l os inte re se s de l os te ricos de l Estado admi ni st r at i vo
son al mi smo t i e mpo e mpricos y normati vos. De scri be n l a f or ma e n que
e l pape l de l a bur ocr aci a se ha ve ni do e xpandi e ndo, i ncl uso por me di os
muy sutil e s. Asi mi smo, di scute n las i mpl i caci one s de l a cambi ante rel a-
ci n de l a burocraci a pbl ica con e l gobi e r no y e l pbl i co. Como Wi l son,
no consi de ran compl e t ame nt e ne gativo que l a burocraci a haya adqui r i -
do mayor pode r e i nf l ue nci a; l o cual casi e ra de e spe rarse pue s l a mayo-
ra de estos autore s pr ovi e ne n de las filas de l a administracin pbl ica.
De cual qui e r mane ra, sus opi ni one s re sul tan inte re sante s e n vi r t ud de l
al bor ot o he cho por pol ticos, pe riodistas y al gunos sectores de l pbl i co
a raz de estas transf ormaci one s e n las conste l acione s de l pode r.
Ent r e las ml tipl e s discusione s sobre e l Estado admi ni st rat i vo, l a ms
i nte re sante es l a of re ci da por e l l i br o de Dougl as Yate s: Bureaucratic
Democracy.
2
* Yate s argume nt a que l a de mocraci a norte ame ri cana re pre -
se nta un compr omi so e ntre dos ideal es: l a de mocraci a pl ural i sta y l a e f i-
ci e nci a admi ni strati va. En Estados Uni dos estos dos e l e me ntos han sido
combi nados histricame nte de distintas f ormas para pr oduci r un siste-
ma He gobi e r no compl e j o y al go incohe re nte !. De sde por l o me nos l a e ra
de l New Deal, e l pre si de nte y l a burocraci a de l pode r e je cutivo se han
2 5
F . C . Mosher, Democracy and the Public Service, Nueva York, Oxford
University Press, 1968.
I
2 6
D. Yates, Bureaucratic Democracy: The Search for Democracy and Efficiency in
j American Government, Cambridge, Harvard University Press, 1982
E N E - F E B 93 P O L T I C A P B L I C A Y B U R O C R A C I A 61
conve r t i do e n l os actore s domi nante s, y l a e ficie ncia admi ni strati va ha
l l e gado ser l val or (di scuti bl e me nte ) supre mo. Una de l as actividade s
re curre nte s y ms i mportante s de l gobi e rno ha sido l a bsque da de e ficie n-
cia a travs de comi si one s como l a Br ownl ow, l a Hoove r y aun l a Grace ,
y me cani smos como e l P P B S (Siste ma de pl ane acin, programaci n y
pre supue stacin), e l M B O (ge stin por obje tivos) y e l Z B B (pre supue sta-
r o n base ce ro), e ntre otros. En conse cue ncia, l a tare a pr i nci pal a l a que
se e nf re nta e l gobi e r no de Estados Uni dos es ase gurar l a re sponsabi l i dad
de l a burocraci a ante e l cont r ol de mocrtico,
2
.
7
a l a vez que pre se rvar l a ca-
paci dad de t omar de cisione s apropiadas.] Ya tes i de nti f i ca al gunos probl e -
mas ce re sponsabil idad, l os cual es, sin e mbargo, continan sin sol ucionarse .
I N V E S T I GA C I N S O B R E L A E J E C U C I N D E P O L T I C A S .
De spus de que Pre ssman y Wi l davsky
2 8
"de scubri e ron" e l conce pto de
e j e cuci n, ste ha te ni do un gr an i mpact o e n l a re fl e xin sobre e l pape l
de l a administracin pbl ica y su i nf l ue nci a sobre las pol ticas pbl icas.
Por l o me nos una corri e nte de inve stigadore s de dicados a l a e je cucin,
pr i nci pal me nt e e urope a^? ha ar gume nt ado que l a e l aboracin de pol ti-
cas se e nti e nde me j or al abordarl a de "abajo hacia arri ba"; e sto es, a
par t i r de l e studi o sobre c mo se e je cutan las pol ticas e n l as capas ms
bajas de las organi zaci one s
i
Se dice que si las dire ctrice s se l e ccionadas
no son compati bl e s con l os val ore s y l os deseos de l os nive l e s ms bajos
de l a organizacin, o quiz i ncl uso con l os de l os cl ie nte s, e l pr ogr ama
est conde nado al fracaso de sde su i ni ci o. En este se ntido, l a e je cucin
(y, por tanto, las pe rspe ctivas de l a burocraci a pbl ica) es l a me j or gua
para l a f ormul acin de pol ticas/
Al gunos autore s han e xpre sado cie rtas reservas normati vas y aun
e mpricas con re spe cto a l a pe rspe ctiva de "abajo hacia arri ba" e n l a
e l aboracin y e je cucin de pol ticas.
3 0
Sin e mbargo, l a investigacin sobre
l a e je cucin ha se al ado dif e re nte s mane ras e n que l a burocraci a pbl ica
i nf l uye sobre l os programas, i ncl uso a travs de l e je rcicio di ar i o de las
f uncione s administrativas rutinarias. En pr i me r l ugar, estos trabajos subra-
2 7
J . E . Gruber, Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Govemance, j ,
Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1987. *
2 8
J . L . Pressman y A. Wildavsky, Implementation, Berkeley y Los Angeles,
University of California Press, 1974.
2 9
B . Hj ern y C . Hull, "Implementation Research as Empirical Constitutio-
nalism", en European Journal of Political Research, nm. 10, 105-115, 1982.
3 0
S. H. Linder, "A Design Perspective on Implementation Research: The
Fallacy of Misplaced Precisin", en Policy Studies Review, nm. 6, 459-475, 1987.
yan que una pol tica es l o que re al me nte suce de y no e l pr ogr ama nomi -
nal e scrito e n una hoj a de pape l . fLa e je cucin y las accione s de l as capas
i nf e ri ore s de l as organizacione s pbl icas de f i ne n l as sustancia de l as po-
l ticas. Al gunos e studios han de mostrado e l pode r de quie ne s re al i zan las
tareas apare nte me nte ms humi l de s e n l as agencias pbl i cas
3 1
pe r o l a
pe rspe ctiva de l a e je cucin hace re sal tar e l pode r burocrti co, y de staca
l a mane r a e n que l as organizacione s l o e je rce n siste mticame nte sobre
e l gobi e r no. Es ms, e l mt odo de l a e je cucin subraya l a i mpor t anci a
de una e structura admi ni strati va ade cuada para l l e var a cabo un progra-
ma de t e r mi nado. Este obj e ti vo no signif ica que las ne ce sidade s y l as mo-
tivacione s de l a administracin de ban de t e r mi nar l a e l e ccin de una l nea
de conduct a de t e r mi nada ( como af i r man al gunas de las ve rsione s ms
e xtre mas de l os e studios sobre e j e cuci n), sino que l os dos compone nt e s
de las pol ticas de be n estar e stre chame nte vi ncul ados.
3 2
El pr obl e ma con l os e studios sobre l a e je cucin es que , de spus de
ase gurar que sta es i mpor t ant e , no ti e ne n ms que agre gar.
3 3
/ La i nve s-
tigacin sobre este conj unt o de te mas seal a al gunas ve rdade s incue stio-
nabl es sobre e l pode r de las capas inf e riore s de las organizacione s pbl icas,
pe r o no pue de hace r otras contri buci one s inte l e ctual e s. Es inte re sante
hace r not ar que una de las mane ras de acercarse al pr obl e ma de l a eje-
cuci n, aque l l a de nomi nada l os "horrore s de l a gue rra^Jque es l a que
ti e ne me nos pre te nsione s intel ectual es, posi bl e me nte na sido l a ms
til con re spe cto al anlisis sistemtico de l a i nf l ue nci a de l a bur ocr aci a
pbl ica sobre l as pol ticas pbl icas. Este e nf oque de sarrol l a una l ista de
l os ml tipl e s i mpe di me nt os qu e nf re ntan l os gobe rnante s (l os f unci ona-
ri os de carre ra tanto como l os e l e ctos) cuando i nt e nt an pone r sus pr o-
gramas e n mar cha.
3 5
Por tanto, est re l aci onado con l os e studios de l
I gobi e r no par t i dar i o que asie ntan(l os nume rosos i mpe di me nt os que l os
i l de re s pol ticos e l e gidos e nf re ntan al re al izar sus programas.
3
/ En am-
bos casos, l a mayora de l os i mpe di me nt os surge n de nt r o de l a burocra-
3 1
F . G. Almond y H. D. Lasswell, "Agressive Behaviors by Clients Toward
Public Relief Administators", en American Political Science Review, num. 28,
643-654, 1934.
3 2
R. Hoppe, H. de Graaf y A. van Dij k, "Implementation Research and
[ Policy Design: Problem Tractability, Policy Theory, and Feasibility Testing", en
International Review of Administrative Sciences, num. 53, 581-604, 1987.
3 3
P. Sabatier, "Top- Down and Bottom- Up Approaches to Implementation
Research", en Journal of Public Policy, num. 6, 21-48, 1986.
3 4
S. H. Linder y B . G. Peters, op. cit.
I
3 5
C . Hood, The Limits of Administration, Nueva York, Wiley, 1976. (1964;
) j 1979; y Friedberg, 1980)
3 6
R. Rose, The Problem of Party Government, Londres, Macmillan, 1974.
E N E - F E B 9 3 P O L T I C A P B L I C A Y B U R O C R A C I A 6 3
cia mi sma. Aunque ci e rtame nte l a inve stigacin de al gunos soci l ogos
e urope os ( pr i nci pal me nt e franceses) no est i de nti f i cada con l os estu-
di os sobre l a e je cucin, e l l os han i nt e nt ado compr e nde r l a distribucin
de l pode r de nt r o de las organizacione s y las re de s que se e stabl e ce n e ntre
stas. El ms de stacado de e l l os e s M i che l Cr ozi e r ,
3 7
pe r o tambin son
i mpor t ant e s Dupuy, Wor ms , Gr e mi on y The ni g. Como l o hace n al gu-
nos anal istas de l a e je cucin, estos acadmicos e ncue ntran que e l pode r
burocrti co (e n trminos de l a capacidad de re sistir l a aut or i dad f or mal )
est di se mi nado a travs de l os di sti ntos nive l e s de l a organizacin y no
conce nt r ado e n l a cpul a. Esto l os l l e va a pe rci bi r l a dinmica de las
organizacione s de una mane ra si mi l ar a l a pe rspe ctiva de l a e j e cuci n de
"abajo hacia arri ba".
Crozi e r y sus discpul os pre se ntan un contraste inte re sante con res-
pe cto a otros anal istas de l a administracin pbl ica e n Francia, quie ne s
pone n e l nfasis e n e l pode r de l pice de l a pirmide organi zaci onal , es
de ci r, l os grana corps.
38
La escuel a de Crozi e r contrasta an ms con l os
que seal an que e l pode r burocrtico se e ncue ntra ce ntral i zado; e n e l
siste ma de Crozi e r, l o "pe rifrico es ce ntral ". Mi e ntras que l os nive l e s
supe ri ore s de las organizacione s e je rce n un pode r ampl i o y visibl e , i ncl u-
ye ndo aque l que se e xti e nde a l a socie dad, Crozi e r y otros consi de ran e l
gr ado e n que ese pode r est l i mi t ado por l as caractersticas de l a socie-
dad francesa y l a re tice ncia de muchos mi e mbr os de las organizacione s
para ace ptar l a aut or i dad pol tica.
3 9
En suma, se pe rci be e l mi s mo con-
traste que obse rvamos e ntre l as escuel as de "arri ba hacia abajo" y de
"abajo hacia arri ba" de l os e studios sobre l a e je cucin. El contraste se
e ncue ntra e ntre aque l l os que pe rci be n que e l pode r se e je rce me di ante
e structuras f ormal e s con l a e spe ranza de que l as rde ne s sern obe de -
cidas, y aque l l os que pe rci be n un conside rabl e pode r aun e n l os mi e m-
bros de l as capas ms bajas de l a organizacin, aunque sea sl o para
e vitar e l cont r ol de l os de arri ba. En di cho siste ma cul t ur al y organiza-
ci onal , l a administracin pbl ica est re al me nte f ragme ntada.
4 0
Lo que di sti ngue a Crozi e r y su escuel a de e studios admi ni strati vos
de l a escuel a sobre l a e je cucin de "abajo hacia arri ba" es e l e l e me nto
nor mat i vo. Crozi e r pare ce te ne r un conce pto nor mat i vo de "arri ba hacia
abajo" e n re l acin con l a t oma de de cisione s de nt r o de las organizacio-
nes, aunque e nti e nde que e l f unci onami e nt o re al de stas pue da ser dif e -
3 7
M. Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago, University of Chicago
Press, 1964.
3 8
E . N . Suleiman, op. cit.
3 9
M. Crozier, op. cit., pp. 214-217.
4 0
F . Dupuy y J . C . Thoenig, L Administration en Miettes, Paris, Fayard, 1985.
re nte . La pr e gunt a que surge de este mt odo es c mo dise ar organiza-
cione s que pue dan f unci onar e f e ctivame nte e n un mundo de de mandas
contrastante s e i ncl uso contradi ctori as de ce ntral izacin y de sce ntral iza-
ci n, y de aut or i dad y di scre ci onal i dad. Una re spue sta es que stas no
pue de n disearse bajo cri te ri os de consiste ncia l gica; ot r a podr a ser
que e l mundo de l a e je cucin ge ne ra te nsione s e n cual qui e r parte y no
sl o e n Francia. Con fre cue ncia, las organizacione s e nf re ntan un nme -
r o de de mandas compe ti ti vas y conf l ictivas y de be n de sarrol l ar sus pr o-
pias e strate gias para re sol ve r las contradi cci one s que surjan.
E L E C C I N P B L I C A
Ot r a me todol og a que vi ncul a a las organizacione s pbl icas con las po-
l ticas pbl icas se e ncue ntra e ntre l os acadmicos cautivados por mode -
l os e conmi cos apl icados a l a pol tica y a las organizacione s. Estos mode l os
estn comnme nt e asociados al trabajo de j Ni skane n
4
^ y l os nume rosos
se guidore s de su mt odo.
4 2
Muchos de l os probl e mas e mpricos y teri-
cos que se re l aci onan con este mt odo han sido anal izados e n otros
trabaj os.
4 3
La e l e cci n pbl ica contina sie ndo, sin e mbargo, una mane -
ra orde nada de abordar e l pr obl e ma de l pape l de l a burocraci a pbl ica
e n l a e l aboracin de pol ticas.
El pl ante ami e nto de l a e l e ccin pbl ica seal a que e l pape l de l a
bur ocr aci a es domi nant e , e spe cial me nte e n e l cre ci mi e nt o de l gastcTph
bl i co. Asi mi smo, consi de ra que l os organi smos burocrticos de be ran
ser capaces de mani obr ar me j or o i ncl uso e ngaar a sus "patroci nadore s
pol ticos", y de conse gui r muchos ms re cursos de l os que re al me nte
ne ce sitan para compl e tar sus misione s. Para este mt odo, las pol ticas
pbl icas mismas no son e l fin de l proce so de t oma de de cisione s, sino
un me di o para l ograr l a e xpansin burocrtica y / o l a autoconse rvacin.
La e xpansin pue de se rvir a l os inte re se s de l a organi zaci n
4 4
o a l os
inte re se s de l os e j e cuti vos,
4 5
pe ro e l cre ci mi e nto ser e l obj e ti vo. As, las
4 1
W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine-
Atherton, 1971.
4 2
T . E . Borcherding, Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government
Growth, Durham, Duke University Press, 1977.
4 3
B . G. Peters y B . W. Hogwood, "The Death of Immortality: Organizational
Change in the US Federal Bureaucracy, 1933-1982", en American Journal of Public
Administration, num. 18, 119-133, 1988; C Hood, M. Huby y A. Dunsire, "Do
British Central Government Departments Measure Up to the Budget/Utility
Theory of Bureaucracy?, en Journal of Public Policy, num. 4, 1984.
4 4
A. Downs, Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.
4 5
W. Niskanen, op. ext.
pol ticas son e l me di o para j usti f i car l os pre supue stos, y l a se l e ccin e n-
tre pol ticas al te rnativas se har con e l fin de maxi mi zarl os. Por e j e mpl o,
se consi de ra que , de jada a su ar bi t r i o, l a burocraci a si e mpre pr opondr
programas inte nsivos e n mano de obr a como un me di o de maxi mi zar
tanto su e mpl e o como su pre supue sto.
4 6
Si n e mbargo, al igual que l os e studios sobre l a e je cucin, una vez
que han ase ve rado l o ante ri or, cul sera e l siguie nte paso?, qu pre -
di cci one s comparati vas pue de n ser he chas de sde este siste ma que no
pue dan hace rse de sde ningn otro? Una de las pre di cci one s podr a ser
que l a posi bi l i dad de l a organizacin para e xpandirse sin cont r ol se re duce
e n situacione s donde e l "patroci nador" tie ne una capacidad de de cisin
ms i nde pe ndi e nt e . Si n e mbargo, e l mode l o se de sarrol l para Estados
Uni dos, que tie ne un pode r l e gisl ativo aut nomo y bi e n dot ado de pe r-
sonal .
4 7
Si e l mode l o f unci ona e n Estados Uni dos, a pesar de las obje cio-
nes, uno sl o pue de supone r que tambin funcionar e n otros l ados.
4 8
Los mode l os de pode r burocrtico que se han de sarrol l ado de nt r o de
esta tradicin al pare ce r no estn suf i ci e nte me nte matizados para pe r mi -
t i r anlisis comparati vos de i mpor t anci a.
E N F O Q U E S E M P R I C O S
Ade ms de todos l os e je rcicios anal ticos de scritos arri ba, e xiste n estu-
dios e mpricos i mport ant e s sobre las l ites admi ni strati vas. El e j e mpl o
ms re pre se ntati vo de este gne ro es e l trabajo de Âbe rbach, Put nam y
Rockman,
4 9
*y su apre ciacin sobre e l conce pto que l os burcratas y l os
pol ticos ti e ne n de su pape l e n l a e l aboracin de pol ticas. El trabajo de
He c l o
5 0
sobre e l "gobi e rno de l os e xtranje ros" e n Washi ngt on tie ne una
f or ma bastante si mi l ar de abordar e l pape l de l os f unci onari os de carre ra
e n e l proce so pol ti co.
5 1
Aunque estn me nos re l acionados con l a inve sti-
4 6
W. Orzechwski, "Economic Models of Bureaucracy: Survey, Extensions
and Evidence", en T . E . Borcherding, ed. , Budgets and Bureaucrats: The Sources
of Government Growth, Durham, Duke Univesity Press.
4 7
R. B . Ripley y G. A. Franklin, Congress, the Bureaucracy and Public Policy,
4* ed. , Chicago, Dorsey, 1987.
4 8
C . Hood, M. Huby y A. Dunsire, op. cit.
4 9
J . D. Aberbach, R. D. Putnam y B . A. Rockman, Bureaucrats and Politiciansi
in Western Democracies, Cambridge, Harvard University Press, 1981.
5 0
H. Heclo, A Government of Strangers, Washington, D. C. , Brookings, 1977.
5 1
J . P. Olsen, Organized Democracy, Oslo, Universitetsforlaget, 1983; T . Anton,
Administered Politics: Elite Political Culture in Sweden, Boston, Martinus Nij hoff,
1980.
gaci n e mprica, Nakamur a y Smal l wood
5 2
y Pe te rs
5 3
se ocupan tambin
de muchos punt os simil are s ace rca de las re l acione s e ntre l os f unci ona-
ri os de carre ra y l os pol ticos. Todo e l conj unt o de trabajos ar r i ba me n-
ci onado ha i de nti f i cado dos grupos crucial e s de actore s e n e l proce so de
e l aboracin de pol ticas y ha tratado de e nte nde r c mo se i nf l uye n re-
c procame nte . Todos pl ante an, ya sea de mane ra expl cita o impl cita, l a
mi sma pr e gunt a de quin manti e ne realmente e l pode r dur ant e l a e l abo-
racin de l os programas. /
Estos e studios e mpricos han cont r i bui do de mane ra signif icativa al
anl isis de l proce so de e l aboracin de pol ticas e n las de mocracias indus-
trial e s, pe ro compar t e n tambin al gunas de ficie ncias inhe re nte s. No han
si do todava capaces de de mostrar c mo actan conj untame nte l os f un-
ci onari os de carre ra y l os pol ticos e n l a e je cucin de l os programas; sl o
se al an l o que cada gr upo consi de ra que de be ser su pr opi o pape l y e l
pape l de l ot r o gr upo. El grado de corre sponde nci a e ntre estos pape l e s
5 4
es i mpor t ant e para e l f unci onami e nt o de l a de mocraci a, pe r o no e xiste
suf icie nte i nf ormaci n de l o que re al me nte sucede. Estos e nf oque s des-
cr i be n, de mane ra inte re sante e i mpor t ant e , a l os i ndi vi duos y sus cre e n-
cias, pe r o no de scribe de i gual mane ra l os sistemas de inte raccin y de
e l aboracin de pol ticas. Pode mos supone r que l os i ndi vi duos e n cues-
tin se comportarn de mane ra consiste nte con sus actitude s, pe r o l a
t oma de de cisione s e n situacione s compl e jas pue de i nvol ucrar un conj unto
de moti vaci one s tan compl i cadas y cruzadas que cual qui e r siste ma sim-
pl e de actitude s pue de no ser un bue n me cani smo de pre di cci n. .
Al tratar con un proce so de t oma de de cisione s de nt r o de una orga-
nizacin compl e j a, con ml tipl es actore s y moti vos, podr e mos te ne r cier-
tos datos de c mo al gunas de las capas supe riore s de l as organizacione s
pe rci be n sus papel es, pe ro te ndre mos mucho me nos informacin de cmo
l os e je cutan las capas i nf e ri ore s. Ningn e studio, e n parti cul ar l os que
e mpl e an e ntre vistas extensas como las de l e nf oque de l ites, pue de abar-
carl o t odo. Esta obse rvacin tie ne como obj e ti vo seal ar l o que que da
por hace r ms que apuntar las de ficie ncias significativas de l o que se ha
trabajado. Aunque re sul te difcil adqui r i r l a me todol og a y l ograr un acce-
so di r e ct o a l a inte raccin, sta es f undame ntal para e nte nde r c mo se
e je rcita e l pode r.
5 2
R. T . Nakamura y F . Smallwood, The Politics of Policy Implementation, Nueva
York, St. Martin' s, 1980.
5 3
B . G. Peters, "Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policymaking",
en J . E . Lae, ed. , Bureaucracy and Public Choice, Londres, Sage, 1987.
5 4
E>. C . Searing, Roles, Rules and Reasons: A Little Political Behavior for the
New Institutionalism. Presented at the annual meeting of the Midwest Political
Science Association, Chicago, 1988.
U N A R E V I S I N S O B R E E L GO B I E R N O B U R O C R T I C O
Aunque l a discusin ante ri or pare ce ra pr of undame nt e crtica de al gu-
nos de l os mtodos de e studio sobre l a burocraci a y l a e l aboraci n de
pol ticas, e l propsi to es ms constructi vo. La inte ncin es no sl o sea-
l ar l o que se ha trabajado e n las obras e xiste nte s, sino tambin de stacar
Tas pre guntas sin re spue sta sobre l a re l acin e ntre burocraci a y pol ticas
Ipbl icas. Una vez ms, e xiste un mate ri al de scri pti vo ampl i o, pe r o pocos
trabajos anal ticos y te ricos que organi ce n l os conoci mi e ntos. / En par-
t i c u l a r , no te ne mos un marco de re f e re ncia para e stimar las cont r i buci o-
| nes de l a burocraci a a las pol ticas pbl icas.
Parte de mis pr i me r os trabajos pre te ndan avanzar e n este se nti do.
De sde que escrib e n 1981 "El pr obl e ma de l gobi e r no burocrtico", e n
muchas de mocracias industrial izadas e l gobi e rno ha modi f i cado sustancial -
me nt e su f or ma de compor t ami e nt o. Esto es ms cl aro e n e l ni ve l de las
aparie ncias, cuando se anunci an e spe ctacul are s cambi os e n las pol ticas
(aunque e n re al i dad stos no sean tan e spe ctacul are s como las de cl ara-
cione s). Si n e mbargo, tambin es ci e rto e n cuanto a l a f or ma e n que e l
gobi e r no se compor t a y e l pape l de l se rvicio ci vi l pe rmane nt e de nt r o de
l .
5 5
Los cambi os e n l a burocraci a sue l e n ser mucho ms pe rdurabl e s
que l as conti nuas variacione s e n l os pre supue stos o l os programas. Cie r-
tame nte , se podra argume ntar que e n l os aos oche nta al gunos l deres
hi ci e r on cambi os e n l a maqui nar i a de l gobi e r no de sus pases que dif-
ci l me nt e podrn ser modi f i cados e n las prximas dcadas. En vi r t ud de
que estas transf ormaci one s estn ntimame nte vincul adas con e l pode r
pol tico y con l a habi l i dad que te nga un gobi e r no e l e cto para i nf l ui r e n
las pol ticas de mane ra ms e f icie nte , stas podran no ser re ctificadas e n
un f ut ur o pre visibl e .
Tant o l os cambi os programticos como aque l l os ms pe rdurabl e s de
l a administracin e n e l gobi e r no f ue r on i mpul sados por l os re pre se ntan-
tes de una nue va ol a i de ol gi ca de nt r o de l os gobi e rnos de mocrti cos.
Mi e nt r as que l a mayora de estos "nue vos i de l ogos" son de de re cha
(Re agan y That che r como l os ms cl aros, pe r o no l os ni cos e j e mpl os),
al gunos son de i zqui e rda. Si n e mbargo, ambos e xtre mos han buscado un
cont r ol ms f ue rte sobre e l gobi e r no, as como l a r upt ur a de l conse nso
sobre e l "Estado be ne f actor de e conom a mi xt a" que caracte riz
l tica pbl ica e n las de mocracias industrial izadas de sde e l fin de l a Se gun-
da Gue r r a M undi aL Ms an, las j usti f i caci one s para al ejarse de l statu quo
5 5
P. Aucoin, "Administrative Reform in Public Management", en Governance,
nm. 3, 115-137, 1990.
han si do ms discursivas que prcticas; ade ms de ser conside radas como
e fe ctivas, las pol ticas adoptadas se j ust i f i can por ser las corre ctas y apro-
piadas. Quiz e n mayor me di da que e n l os ante ri ore s gobi e rnos e n e l
pode r, estos l de re s pe rci be n a l a burocraci a, si no como un actor hosti l ,
al me nos re siste nte al cambi o y a l a i mposi ci n de una nue va age nda
pol tica. En conse cue ncia, consti tuye n una fue rza que de be ser conqui s-
tada o re f re nada a fin de l l e var a l a prctica esa nue va age nda.
E L M O D E L O B S I C O
El mode l o bsico uti l i zado para e nte nde r las posibil idade s de l "gobi e r no
burocrti co" se de ri va de l anlisis de Ri char d Rose
5 6
ace rca de l as posi-
bi l i dade s de l gobi e r no de par t i do. Rose investig l a capaci dad de l os
pol ticos e l e ctos (e n Gr an Bretaa) para i nf l ui r las pol ticas pbl icas al
asumi r e l pode r. Esto i mpl i ca, a su vez, que l os e l e ctore s pue dan e je rce r
al guna i nf l ue nci a sobre las pol ticas que se pondrn e n prctica de spus
de una e l e cci n. Si f unci ona l a de mocraci a, e ntonce s l as pol ticas adop-
tadas por un gobi e r no ti e ne n que pare ce rse , e n al guna me di da, a las
pol ticas que l os e l e ctore s pe nsaron que e staban "compr ando" e n l a el ec-
ci n. Los re sul tados de l a inve stigacin de Rose no f ue r on muy opt i mi s-
tas e n re l acin con l a capacidad de l os gobi e rnos e l e ctos para l ograr l os
cambi os que pr ome t i e r on e n sus campaas e l e ctoral e s. Sin e mbargo, e l
trabaj o de Rose fue e scri to ante s de que l a se ora That che r l l e gara
al pode r y de mostrara, para sorpre sa de l a mayora y conste rnacin de
muchos, l a capaci dad para adoptar y pone r e n marcha pol ticas acorde s
con l o que haba anunci ado. No obstante , i ncl uso That che r fue incapaz
de dar cumpl i mi e nt o a todos l os cambi os que tanto e l l a como sus ase-
sores consi de r ar on f undame ntal e s.
5 7
Re sul ta parti cul arme nte inte re sante que Rose de scubrie ra que l a buro-
cracia pbl ica e ra un i mpe di me nt o i mpor t ant e para que l os f unci onari os
e l e ctos pr opor ci onar an al pbl i co un t i po parti cul ar de gobi e r no. En
Gr an Bretaa, ms que e n otros pases, ocur r e que un nme ro re l ativa-
me nt e pe que o de f unci onari os e l e ctos se e nf re nta a un se rvicio ci vi l
nume r oso, con un ni ve l e l e vado de e ducacin, e xpe r i me nt ado y sl ida-
me nt e e stabl e cido e n sus pl azas. Los mi ni stros e ncue ntran di f i cul t ad para
5 6
R. Rose, op. cit.
5 7
J . Rogaly, "Mrs. Thatcher Knows How Far I Too Far", F inancial Times, 22
de abril de 1988. E n muchas ocasiones parecera que la "ley de reacciones
anticipadas" de F riedrich tena lugar; las reformas ms radicales fueron sacadas
de las agendas y se favorecieron cambios ms moderados aunque significativos.
al te rar l os pr oce di mi e nt os que e l se rvicio ci vi l ha e stabl e cido para l l e var
a l a prctica las pol ticas. Esto obl i ga a pre guntarse si e l pas est gobe r-
nado por l a burocraci a antes que por l os f unci onari os e l e ctos; ste es un
cue sti onami e nto que se ve re f orzado por come ntari os a l a vez se rios y
j ocosos sobre e l se rvicio ci vi l .
5 8
Esta cl ase de pre guntas surge n tambin
e n re l acin con e l pode roso pape l que tie ne l a burocraci a pbl ica e n l a
e l aboraci n de programas e n otros sistemas pol ticos de mocrti cos. De
ah que sea muy i mpor t ant e e val uar e l "gobi e rno burocrti co" t ant o e n
Gr an Bretaa como e n cual qui e r ot r o siste ma pol tico. La e val uacin
i ncl uye i gual me nt e l a re al i dad de l as af i rmaci one s ace rca de un domi ni o
de l a burocraci a sobre las pol ticas como afgunas ideas sobre l a f or ma
que tomaran las pol ticas e n manos de l os re gme ne s burocrticos^
MucKas^cIe l as pre guntas que se pudi e r an hace r re spe cto a l a capa-
ci dad de un par t i do pol tico para gobe rnar tambin se podr an hace r
con re spe cto a l a burocraci a pbl ica. Sera muy difcil que cual qui e r cam-
bi o const i t uci onal sal ie ra de las prof undi dade s de las of icinas ubicadas
e n l os e di f i ci os de Whi t e hal l , Inde pe nde nce Ave nue o Karl avage n. El
pr obl e ma es saber cul es l a capaci dad de l a burocraci a para i mpone r sus
pr opi os val ore s e ideas sobre l os programas a l a l uz de pre sione s contra-
rias e je rcidas por l os f unci onari os e l e ctos y, hasta ci e rto grado, por e l
pbl i co. La ause ncia de una base e l e ctoral es, a l a vez, l a f ortal e za y l a
de bi l i dad de l os esfuerzos de l a burocraci a. Al t i e mpo que re duce su
l e gi t i mi dad e n un gobi e r no de mocrti co, l e pr opor ci ona e stabi l i dad e
i nmuni dad para cie rtas pre sione s. El domi ni o burocrtico sobre l a po-
l tica no derivara de una sol a de cisin, sino de l a acumul acin gradual
de pode r y de aut or i dad para l a real izacin de pol ticas.
La "burocraci a" no es de ni nguna mane ra una institucin cohe re nte
y uni f i cada. En l a mayora de l os pases i ndustri al i zados es una suma de
muchas organi zaci one s de l se ctor pbl i co. Estas organi zaci one s y sus
mi e mbr os rara vez actan conce rtadame nte , con e xce pci n, quiz, de
l os casos que afe ctan sus re mune raci one s o pre stacione s. Las ideas y
val ore s que las organizacione s burocrticas de f i e nde n t i e nde n a circuns-
cri bi rse a sus propi as reas y no son ide ol ogas compl i cadas que trate n
de dar cue nta de las pol ticas e n ge ne ral . La caracterstica f undame nt al
de cual qui e r gobi e r no burocrti co pr obabl e me nt e sera l a ause ncia de l a
coordi naci n e ntre l os programas y un gobi e r no e n "dire ccione s no con-
se nsal e s".
5 9
Ms an, l a l ucha de l os gobi e rnos conse rvadore s cont r a
5 8
J . Lynn y A. Jay, Yes, Minister, Londres, B B C , 1984; P. Hennessy, Whitehall,
Londres, Secker and Warburg, 1989.
5 9
B. G. Peters, "The Problem of Bureaucratic Government",/owrna/ of Poli-
tics, 43, 56-82, 1981.
esta dispe rsin de ideas sobre las l neas de conducta de las e nti dade s
pbl icas ha sido e l Leimotife l os cambi os institucional e s y programticos
e n muchos gobi e r nos dur ant e l a dcada de l os oche nta. En u n gr an
nme r o de socie dade s industrial izadas e l vie jo conf l i cto e ntre "r oj o venus
e xpe r t o" se ha conve r t i do e n uno e ntre "azul versus e xpe rto", aunque
pe rmane ce l a mi sma di sputa sobre quin ti e ne l a capacidad de de ci si n.
Todav a pe rsiste
Q
e l conf l i ct o e ntre aque l l os que qui e r e n i mpone r una
conce pci n ms i de ol gi ca de l a "bue na pol tica" e n e l gobi e r no cont r a
aque l l os que de se an mane j ar l os programas sobre una base tcnica ms
re stri ngi da.
El "gobi e r no burocrti co" no i mpl i ca cambi os consti tuci onal e s o
de cl aracione s de t r i unf o. I mpl i ca, ms bi e n, que l a pr i nci pal fue rza mot or
de l gobi e r no y l as pol ticas no se e ncue ntra e n l os parl ame ntos y l os
f unci onari os pol ticos sino e n e l se rvicio ci vi l de carre ra. Se guira exis-
t i e ndo este asunto de e l e gir a l os gobe rnante s, aunque l a f uncin de l os
parl ame ntos estara re duci da a un "proce so de si mpl e re gi stro" de l as
^ de cisione s tomadas e n al gn ot r o l ado. Êl conte ni do tcnico de l a pol tica
y e l vol ume n de asuntos sobre l os cual es l os gobi e rnos mode r nos de be n
/ de ci di r saturan l a capaci dad para gobe rnar e f icazme nte de l as, por aho-
ra, re buscadas i nsti tuci one s y ruti nas ope rativas. El t i e mpo y e ne rga que
se re qui e re para l a pol tica de masas, as como l a trivial izacin cre ci e nte
que han he cho de sta l os me di os masivos de informacin, pue de n i nhi bi r
an ms l a capaci dad para gobe rnar de l os parl ame ntos y l os pr i me r os
mi ni st r os. El domi ni o burocrti co sobre l a pol tica pue de surgi r si m-
pl e me nt e de l a i ncapaci dad de otras i nsti tuci one s para re sponde r a l as
de mandas de or de n y gobi e r no de sus socie dade s. Si por un mome nt o
pode mos asumi r que e n e fe cto esto ocurre , cabe pre guntarse , e ntonce s,
^ qu podr a hace r di cho gobi e r no y cul es seran sus i mpl i caci one s.
El mode l o de gobi e r no burocrti co que pr opone mos (de nue vo
de r i vado de RoSe) conti e ne seis e l e me ntos f undame ntal e s. Para pode r
af i r mar que l a bur ocr aci a pr opor ci ona a su soci e dad esa me rcanc a
de nomi nada "gobi e r no", de be :
( 1. El aborar l os obje tivos pol ticos que van a re al izarse .
,2, Apoyar tal es obj e ti vos por me di o de l a e spe cificacin de l os me -
di os pl ausibl e s para conse gui r l os fines deseados.
& Te ne r al guna compe te nci a sobre l a distribucin de l os re cursos.
v4 Te ne r una pre se ncia suf i ci e nte me nte nume rosa e n l as posicione s
ms i mpor t ant e s de nt r o de l rgime n.
6 0
Grosser, citado en M. Dohan, The Mandating of Western Europe, Nueva
York, Wiley, 1975.
5 . Pose e r las habil idade s necesarias para mane jar grande s organi za-
cione s burocrticas.
CJJ Ot or gar una al ta pr i or i dad a l a e je cucin de pol ticas dise adas
para al canzar las me tas propue stas. '
Objetivos polticos. Lo pr i me r o que de be hace r cual qui e r e qui po que va a
gobe r nar es saber qu qui e re hace r; e l pl ante ami e nto de me tas es un
compone nt e cruci al , aunque a veces i gnor ado, de l proce so pol ti co. Las
me tas no surge n de l a nada si no que se de ri van de las ide as y de l a
e xpe ri e nci a de l os actore s cl ave que l as pr opone n. En este caso, nos
inte re sa l a f or ma e n que stas surge n de nt r o de l a burocraci a pbl ica.
Como se me nci on e n prrafos ante riore s, e l pl ante ami e nto de l as me tas
que e mane de l a burocraci a ser e stre cho y parci al y te nde r a ubicarse
de nt r o de un rea re stri ngi da de l as pol ticas pbl icas. Esto contrasta con
e l pl ant e ami e nt o que se hace de el l as de nt r o de ide ol ogas ge ne ral e s que
abarcan dif e re nte s reas y pre ocupaci one s.
Los obje tivos burocrticos para l as pol ticas pbl icas pue de n ser de
dos cl ases: "suaves" y "duros". Por obje tivos suaves e nte nde mos l a te n-
de nci a de las organizacione s a cont i nuar l o que hasta ese mome nt o han
ve ni do haci e ndo y a prote ge r e l statu quo de posibl e s ame nazas. Esta
prote cci n no es ne ce sariame nte i ne rci al y e gosta, sino que pue de estar
basada e n una since ra cre e ncia de que e l statu quo re pre se nta l a me j or
f or ma de e nf re ntar un pr obl e ma de pol tica parti cul ar. Las ide ol ogas
"duras" son las f ormadas por l as ideas de cambi o de l as agencias y pre -
t e nde n modi f i car de mane ra signif icativa l a natural e za de l as pol ticas
pbl icas e n su rea gube rname ntal . Estas ide ol ogas, aunque estn com-
pr ome t i das con e l cambi o, estarn de f inidas e n trminos ms o me nos
e stre chos e inme rsas e n asuntos de pol tica pbl ica e spe cficos.
Como e n e l mode l o de l "bote de basura",
6 1
l a prctica de f i ne las
me tas de las de pe nde ncias burocrticas, e n l ugar de que sean l as me tas
las que de t e r mi ne n l a pol tica pbl ica. En un mbito con estas caracte-
rsticas, "l o que es, es bue no". Esto es as no sl o por que e l ser humano
ne ce sita j ust i f i car sus propi as pre f e re ncias ms all de su ut i l i dad prc-
tica, si no tambin como conse cue ncia de l as pre sione s de l a cl i e nte l a
pol tica. Las pre sione s de l a cl i e nte l a pue de n trasmi ti rse a travs de l os
l e gisl adore s y otros actore s pol ticos con u n inters e n l a conti nuaci n
de l os programas e xiste nte s. El pr obl e ma al que se ha e nf re ntado esta
ve rsin i de ol gi ca "suave" de las age ncias e n l os aos oche nta es que l os
l de re s pol ticos han abande rado ide ol ogas ms ampl i as y han manife s-
tado un cre cie nte gusto por e ntrar e n conf l i ct o con l as organizacione s
Cohen, March y Olsen, op. cit.
72 B. G U Y P E T E R S F I X X X I I I - 1
re spe cto a las me tas. Mi e ntras que e n un t i e mpo resul t suf i ci e nte l a
de fe nsa fe hacie nte de l statu quo para ase gurar l a pe rmane nci a y prospe -
r i dad de una of i ci na gube rname ntal , las pocas de mayor acti vi dad ide o-
l gica cre an l a ne ce sidad de que se e l abore n argume ntos ms sl idos
sobre l a ut i l i dad de l os programas, su l gica y l os val ore s que l os j ust i -
fican. Por e j e mpl o, las pe rmane nte s l uchas de l Se rvicio de Sal ud Naci o-
nal e n Gr an Bre taa re pre se ntan un conf l i cto e ntre una i de ol og a que
de f i e nde una f or ma me j or y ms humana de pr opor ci onar l os se rvicios
mdi cos y una i de ol og a que consi de ra que l a pre stacin de se rvicios de-
be inte grarse a l a l gica de l me rcado e n l a me di da de l o posi bl e .
Al gunas transf ormaci one s que se han dado tanto e n l os programas
i nsti tuci onal e s como e n e l me di o pol tico han de bi l i t ado l a de fe nsa de
las ide ol ogas burocrticas "suaves". Pr i me r o, se ha ace ntuado l a te nde n-
cia de l os l deres pol ticos a e mpl e ar sus pr opi os e qui pos para di r i gi r las
organizacione s pbl icas, e n vez de conf i ar e n l os f unci onari os de carre -
ra, o a usar una "prue ba de pape l de tornasol " para me di r l a conf i anza
pol tica e i de ol gi ca de l os f unci onari os de carre ra a l a hor a de de l e gar-
l es al guna re sponsabi l i dad signif icativa. La pol itizacin de l se rvicio ci vi l
pare ce conve rti rse e n un f e nme no prcticame nte mundi al ,
6 2
i ncl uso e n
socie dade s que se haban e norgul l e ci do de un se rvicio ci vi l i mpar ci al y
vi r t ual me nt e apol ti co.
6 3
Es posibl e que e xistan dif icul tade s para que e l
pe rsonal e xte rno a las organizacione s l ogre e f e cti vi dad e n estos conte x-
tos, pe r o re sul ta difcil para las organizacione s se guir ant e poni e ndo sus
ar gume nt os y pol ticas de statu quo cuando l a di re cci n de l a e nt i dad es
asumi da por l de re s que ti e ne n l a cl ara inte ncin de modi f i car l os pro-
gramas. En Francia, por e j e mpl o, l a nue va l ite social ista que asumi e l
pode r con M i t t e r and se propuso modi f i car las pol ticas e n aspe ctos f un-
dame ntal e s e i nvol ucrarse di re ctame nte e n esos cambi os.
6 4
Un se gundo punt o, aunque re l aci onado, es que las comuni dade s de
pe rsonas que se f or man al re de dor de las organizacione s y programas
pbl i cos son muy ampl ias e i ncl uye n re pre se ntante s de casi cual qui e r
posi ci n pol tica. De he cho, esos re pre se ntante s ti e ne n cre de ncial e s pr o-
fe sional e s y / o acadmicas para mane j ar o ase sorar una organizacin
pbl ica. He c l o
6 5
fue e l pr i me r o e n adve rti r e l sur gi mi e nt o de una serie
6 2
F. Meyers, La Poliiisation de VAdministration, Brussels, Institut International
des Sciences Administratives, 1985.
6 3
F. F. Ridley, "Politics and the Selection of Higher Civil Servants i n Britain",
en F. Meyers, op. cit.
6 4
A. Stevens, "L' Alternance and the Higher Civil Service", en P. G. Cerny
y M. A. Schain, eds. , Socialis?n, the State and Public Policy in F rance, Londres,
Francs Pinter, 1985.
6 5
H. Heclo, op. cit.
de te mas re l aci onados e ntre s y l a oxi daci n de l os vie jos "tringul os de
ace ro". En l ugar de arre gl os aisl ados y muy cohe sionados, ha sur gi do
una gr an vari e dad de grupos me nos i nte grados e inte re sados e n l os pr o-
gramas de las e ntidade s pbl icas, f ormados por un gran nme ro de e xpe r-
tos con di sti ntos puntos de vista sobre las l neas de conduct a a se guir.
U n f e nme no de parti cul ar i mpor t anci a e n Estados Uni dos ha si do l a
aparicin de think tanks de de re cha, tal es como l a He ri tage Foundat i on
y e l Cat o Insti tute , que of re ce n un t i po muy di f e re nte de ase sora a l a
que daba, por e j e mpl o, e l Ame r i can Ente rpri se Insti tute , una organiza-
ci n re publ i cana mode rada. En Gr an Bretaa se ha dado un f e nme no
si mi l ar con l a cre acin de l I nst i t ut o Ada m Smi t h. Los grupos que quie -
r e n conse rvar e l statu quo han pe r di do e l domi ni o de este conj unt o de
organi zaci one s, l as cual es estn ms abie rtas a nue vos conce ptos e ideas.
Los grupos inte re sados e n l a orie ntacin de l as pol ticas pbl icas se van
const ruye ndo al re de dor de cie rtos l deres o "e mpre sarios" de pol ticas
que of re ce n al pbl i co y a otros pol ticos ve rsione s parti cul are s sobre
cul sera e l f ut ur o de l os pr ogr amas.
6 6
Esto pe r mi t e que l os pol ticos
pue dan e l e gir asesores expertos e n una escal a sin pre ce de nte s y r ompe r
e l monopol i o de las de pe nde ncias sobre l a asesora y l as ideas re spe cto
a l as pol ticas. En estas circunstancias no hay una ve rdade ra compe te nci a
e ntre e l compr omi s o i de ol gi co y l a destreza; l a cue stin se re duce a l a
se l e ccin de l os me jore s e xpe rtos.
Ot r o aspe cto que ha "oxi dado" l os tringul os de ace ro ha sido l a
prol if e racin de ml tipl es grupos de inters con ideas dive rge nte s acer-
ca de l a orie ntacin que de be n te ne r al gunas pol ticas pbl icas especfi-
cas. Esto contrasta con e l domi ni o de un sol o gr upo, que ge ne ral me nte
est ce rcano a l a age ncia e n cue stin y a su ide ol oga "suave", sobre un
pr ogr ama. Este proce so est vi ncul ado al de sarrol l o de fue nte s al te rna-
tivas de e xpe rtos. Los grupos de inters pe rmane ce n activos i ncl uso si
sus mi e mbr os no son pr omovi dos a pue stos de l ide razgo e n l a de pe nde n-
cia. El conj unt o de agrupacione s inte re sadas e n l a orie ntacin de l os
programas pbl icos pue de i ncl ui r grupos compr ome t i dos e n una l nea
de acci n e n parti cul ar o grupos con un inters pbl i co ms ampl i o y
que di scute n sobre una gran vari e dad de te mas.
6 7
Aunque este f e nme -
6 6
T . R. Marmor y P. Fellman, "Policy Entrepreneurship in Government:
A n American Study", Journal of Public Policy, num. 6, 225-254, 1986; E . Lewis,
Public Entrepreneurship: Toward a Theory of Bureaucratic Political Power,
Bloomington, I ndiana University Press, 1984.
6 7
A. S. McFarland, "Public Interest Lobbies and Minority Faction, en A . J .
Cigler y B . A. Loomis, eds., Interest Group Politics, Washington, D. C. , Congressio-
nal Quarterly Press, 1983.
no se mani f i e sta de mane ra ms e vide nte e n Estados Uni dos, al go si mi l i ar
se pue de e ncontrar e n otras parte s de l mundo. En l a mayora de l os
pases i ndustri al i zados l a burocraci a tendr cada da ms di f i cul tade s para
se guir actuando si n cue sti onami e ntos como l o ha ve ni do haci e ndo.
6 8
Los
grupos de inters que no estn vi ncul ados a l as de pe nde ncias pue de n
de f e nde r posicione s al te rnativas al statu quo y estarn dispue stos a i nte r-
f e ri r e n las re l acione s burocrticas a fin de i nt r oduci r sus puntos de vista
e n l a e l aboracin de pol ticas pbl icas. En conse cue ncia, re pre se ntan un
re t o i mpor t ant e para las de pe nde ncias y para l a pe rmane nci a de sus po-
l ticas actual e s.
Las redes que se de sarrol l an al re de dor de las e ntidade s pbl icas i ncl u-
ye n distintas parte s de l a burocraci a as como varios grupos de inters.
Uno de l os pe l i gros para un gobi e r no domi nado por sus de pe nde nci as
burocrticas es que l a prol ife racin de programas y organi zaci one s pro-
ducir i ncohe re nci a y trasl apes. Una mane ra de contrarre star esta te n-
de nci a es l a cre acin de comits de asesores y de pr oce di mi e nt os que
i ncl uyan re pre se ntante s de otras de pe nde ncias. Los comits consul tore s
de l os mi ni ste ri os e scandinavos, por e j e mpl o, i ncl uye n re pre se ntante s de
otros mi ni st e r i os.
6 9
Asi mi smo, l os compl i cados nive l e s de coordi naci n
e n e l gobi e r no f rancs
7 0
cont r ol an l a te nde nci a de las de pe nde ncias bur o-
crticas a pe rse gui r su pr opi a visin de l inters pbl ico.'
Fi nal me nte , l a disminucin de l os r i t mos de cr e ci mi e nt o e n l a mayo-
ra de l os pases i ndustri al i zados afecta l a capacidad de las organi zaci o-
nes e n e l gobi e r no tanto para i mpul sar nue vos programas como para
mant e ne r sus vie jos programas como antao. En varios pases este estan-
cami e nt o interacta con l os cambios e n l a ide ol oga de l os l de re s pol -
ticos para pr oduci r re siste ncia a l os nue vos programas e i mpul sar ataque s
a muchos de l os e xiste nte s. En estas circunstancias, l a me r a e xiste ncia de
un pr ogr ama ha de j ado de ser una justificacin suf icie nte para su pr o-
l ongaci n. Al gunas de pe nde nci as gube rname ntal e s re al i zan accione s
pre ve ntivas como l a supre sin de aque l l os programas que cre e n que
pue de n e l i mi nar ante s de que pe ore s re corte s sean i mpue stos de sde
afue ra. Otras de pe nde ncias se ade l antan sol i ci tando un mayor pre supue s-
t o, e n e l e nt e ndi do de que una ne gativa de aume nt o podr a i nte rpre tarse
como un re corte . Cual qui e r f or ma que estas estrategias pue dan adoptar,
e l statu quo es rara vez una al te rnativa.
6 8
O E C D (Organization for Economic Cooperation and Development), Consu-
mer Politics in OECD Member Countries, Pars, O E C D, 1983.
6 9
L . N . Johansen y O. P. Kristensen, "Corporatist Traits in Denmark, 1946-
76", en G. Lehmbruch y P. C . Schmitter, eds., Patterns of Corporatist Policymaking,
Londres, Sage, 1981.
7 0
J . Fournier, Le Travail Gouvernemental
f
Pars, Dalloz, 1987.
Medios plausibles para obtener los fines. Este aspe cto de l proce so de e l abo-
racin de pol ticas de be ra ser e l punt o donde l a burocraci a tuvi e ra ms
posi bi l i dade s de i nf l ui r y cont r ol ar l as pol ticas real es. Si hoy e n da las
pe rsonas ajenas a l a burocraci a pue de n compe t i r e n de stre za con e l l a,
difcil me nte pue de n ser capaces de compe t i r e n e l mane j o ade cuado de
l os pr oce di mi e nt os gube rname ntal e s. stos, sin e mbargo, pue de n no ser
un e l e me nt o de cont r ol tan i mpor t ant e como l o f ue r on e n ot r o mome n-
to. Pr i me r o, muchos de l os pr oce di mi e nt os que que dan bajo e l cont r ol
de l as de pe nde nci as estn vi ncul ados de varias mane ras con l as me tas
e spe cficas de l os programas y si esas me tas se j uzgan invl idas, tambin
l os pr oce di mi e nt os y e l pode r que i mpl i can se i nval i dan. Por e j e mpl o, un
gobi e r no que de cide pri vati zar y de sre gul ar una bue na parte de su acti-
vi dad pbl ica vol ve r inne ce sarios l os proce di mi e nt os que pe rmitan e l
f unci onami e nt o de l os se rvicios pbl icos. Pe or an, esos pr oce di mi e nt os
se convi e rt e n e n smbol os de (supue sta) i ne f i ci e nci a e intrusin de l sec-
t or pbl i co. En l a me di da e n que ms gobi e rnos con distintas ide ol ogas
y con dive rsos grados de de sarrol l o s oci oe conmi co
7 1
se i ncl i nan por l a
privatizacin y l a de sre gul acin, l os proce di mi e nt os pue de n conve rti rse
e n e l cue l l o de bote l l a de l a burocraci a y re duci r e n vez de i ncr e me nt ar
su i nf l ue nci a e n e l gobi e r no.
El te ma re curre nte de l a e f icie ncia e n e l gobi e r no se asocia con e l
nue vo nfasis e n l os me canismos privatizados para l a pre stacin de ser-
vicios y e l i nt e nt o por hace r f unci onar al gobi e r no de mane ra si mi l ar al
se ctor pr i vado.
7 2
Los esquemas para me j orar l a cal idad de l a accin gube r-
name nt al conl l e van un conj unt o de amenazas pote ncial e s para l a posi-
ci n e i nf l ue nci a de l a burocraci a pbl ica. La pr i nci pal ame naza es que
las de pe nde ncias pbl icas no sean ya capaces de uti l i zar l os pr oce di mi e n-
tos para pre se rvar e i mpul sar sus propi as opci one s re spe cto a l as pol -
ticas. Al cont r ar i o, te ndrn que adaptarse a l os nue vos me cani smos
admi ni strati vos que re stan i mpor t anci a a sus propi as opi ni one s y consi-
de racione s e n f avor de proce di mi e nt os ms dinmicos. Re sul ta probl e -
mtico pre ve r si tal es proce di mi e nt os se traducirn e n me jore s pol ticas
( como qui e ra que stas se de f i nan), pe ro l o que s es ci e rto es que ser
ms difcil para e l se rvicio ci vi l hace r uso de l os pr oce di mi e nt os a fin de
l ograr l as pol ticas que de se an.
Ade ms de l a re ducci n de l a i nf l ue nci a de l os pr oce di mi e nt os exis-
te nte s, se ha i nt r oduci do un conj unt o de nue vos "re me di os" admi ni stra-
tivos para conve r t i r a l os de canos de l se rvicio ci vi l de dise adore s y
7 1
K. Ascher, The Politics of Privatisation, Londre s, Macmil l an, 1983; E. S.
Savas, Privatization: The Key to Better Government, Chatham, Chatham House,
1987.
asesores de l os programas e n "simpl e s admi ni stradore s". El e j e mpl o ms
cl aro es el Fi nanci al Manage me nt Ini ti ati ve (F Ml ), y sus secuel as e n e l
Re i no Uni do. Estos programas de gobi e r no de l a se ora That che r die -
r on a l os se rvidore s pbl icos con mayor antige dad l a re sponsabi l i dad
de mane j ar l os ce ntros presupustal es de l gobi e r no; as, su tare a ms
i mpor t ant e pas a ser mane jar e l pre supue sto y no aconse jar a l os mi -
nistros e n l a de finicin de las l neas de conduct a.
7 3
Como se ve e n este
caso, una modi f i caci n de l pr oce di mi e nt o tuvo un i mpact o si gni f i cati vo
sobre l a aut or i dad de l a burocraci a.
En un se nti do ms pr of undo, e l pode r de l os pr oce di mi e nt os bur o-
crticos e je rcido sobre l os i ndi vi duos ( como cl ie nte s o como adve rsarios)
ha que dado abi e rto a un mayor e scruti ni o pol tico y pbl i co, e n de t ri -
me nt o de l os pode rosos i nstrume ntos de cont r ol de l a burocraci a. Esto
re sul ta par t i cul ar me nt e i mpor t ant e si mi r amos l os programas de l as e nti -
dade s pbl icas de sde l a pe rspe ctiva de l hombr e de l a cal l e , y uti l i zamos
como l a me di da de l a pol tica gube rname ntal l o que re al me nte pasa e n
l os casos i ndi vi dual e s. Con l a pue sta e n prctica de ms efectivas salva-
guardas a l os pr oce di mi e nt os y con l a conse cue nte re ducci n de sus
mrge ne s de accin, se ha mi nado una gran parte de l pode r re l ati vo de
l a burocraci a. Asi mi smo, han aume ntado l os de cre tos e statutarios para
l a participacin pbl ica e n las de cisione s pol ticas, que e xpone n l as
pre misas de las de cisione s de las burocracias al e scruti ni o pbl i co.
7 4
Fi nal me nte , l os proce di mi e ntos con l os que las burocraci as pbl icas
se si e nte n cmodas estn cl arame nte de f i ni dos y pe r mi t e n una discre -
ci onal i dad l i mi tada. Por un l ado, l os trabajadore s de las organizacione s
pbl icas, como l os trabajadore s de cual qui e r organizacin, anhe l an l a
opor t uni dad de e je rce r su pr opi o j ui ci o y t omar de cisione s. Por ot r o
l ado, si n e mbargo, una de cisin mal t omada i nt i mi da a mucha ge nte , e n
e spe cial cuando se trata de de cisione s que afe ctan pr of undame nt e a l os
cl ie nte s. El pr obl e ma para un nme ro cada vez mayor de de pe nde ncias
burocrticas es que ya no pue de n de f i ni r y conce ptuar tan fcil me nte l os
pr obl e mas re l ativos a una l nea de accin como antes. En conse cue ncia,
l os pr oce di mi e nt os l egal es re sul tan inade cuados o cont r apr oduce nt e s.
7 5
7 2
G. T . Allison, "Public and Private Management: Are They Fundamentally
Alike in All Unimportant Respects", en F . S. Lane, ed. , Current Issues in Public
Administration, Nueva York, St. Martin' s, 1986.
7 3
S. Richards, "The F MI ", en J ohn Gretton y Anthony Harrison, eds. ,
Reshaping the Public Sector, New Brunswick, Transaction Books, 1987.
7 4
J . DeSario y S. Langton, Citizen Participation in Public Decision Making,
Nueva York, Greenwood, 1987.
7 5
A. W. Lerner y J . Wanat, "Fuzziness and Bureaucracy", en Public Adminis-
tration Review, num. 43, 500-509, 1983.
E N E - F E B 93 POL TI CA PBLI CA Y BU R OCR ACI A 77
Muc hos de los probl emas a los que se enf rent an los gobi ernos (drogas,
pobreza, degradaci n ambi ent al ) no cuent an con u n pr oc edi mi ent o para
su sol uci n t an fcil como el rel at i vo a los probl emas de las pensi ones,
los regl ament os de los servicios pbli cos y la contami naci n del agua a
ni vel local. Los procedi mi ent os pueden ser una fuente de er r or y mal i nt er-
pretaci n ms que una fuente de poder, y pueden exponer a las bur o-
cracias a la crtica ms que ot orgarl es apoyo.
Competencia para obtener los recursos. La compet enci a en los gobi ernos
parti di stas est ori ent ada haci a la obt enci n y retenci n del puesto. Los
compet i dores en el gobi erno burocrti co ya t i enen el puesto y proba-
bl ement e no l o perdern. Su compet enci a se da por la obt enci n de
recursos para llevar a cabo sus programas y, quiz, para aument ar el
presupuesto y el personal. Aunque sean dudosas y si mpli stas las ideas
sobre la expansi n burocrti ca con fines personales implcitas en los
trabajos sobre la elecci n pblica,
7 6
la compet enci a burocrti ca por re-
cursos es un el ement o i mpor t ant e a consi derar. sta puede darse por los
recursos o por la aut ori dad legi slati va para i nvol ucrarse en programas
parti culares, quiz a expensas de ot ra organi zaci n, y puede estar mot i -
vada por la necesi dad de obt ener ganancias personales o por u n deseo
si ncero de servi r a la cli entela. En cual qui er caso, existe una di nmi ca
compet i t i va en la burocraci a pbli ca que afecta las caractersticas de las
polticas pblicas.
La compet enci a entre las dependenci as gubernament al es ti ene con-
secuencias negativas consi derables. Una de ellas es clave para la di scu-
si n de las teoras de elecci n pblica sobre la burocraci a: la compet enci a
produci r u n creci mi ent o no pl ani f i cado e i ncont r ol ado del gasto y del
empl eo pbl i cos.
7 7
El ot r o perj ui ci o sustancial es que puede generar i nco-
herenci a entre los programas gubernamentales. Ta l i ncoherenci a puede
ser u n rasgo domi na nt e de los gobi ernos con una fuerte participacin
burocrti ca en la t oma de deci si ones. En v i r t ud de que exi sten pocas re-
glas para el i mi nar organi zaci ones gubernamentales ( como las que exi sten
para los polti cos medi ant e las elecciones parti di stas), las organi zaci ones
t i enden a permanecer, i ncluso en el marco de una fuerte compet enci a.
7 8
De ser as, algunas de las organi zaci ones pblicas que estn en compe-
7 6
W. Niskanen, op. cit.
7 7
T. E . Borcherding, op. cit. No me refiero aqu al crecimiento del sector
pblico en s como un efecto negativo, sino slo al crecimiento no planeado e
incoherente del gasto que parece resultar.
7 8
H. Kauf man, Are Government Organizations Immortali, Washington, DC,
Brookings, 1976.
78 B. G U Y P E TE R S F I X X X I I I - 1
tenci a di rect a ent re s pueden muy bi en sobrevi vi r y aun prosperar. Au n -
que las organi zaci ones son en pr i nc i pi o compet i t i vas, pueden aislarse si
res ponden a di st i nt os comi ts presupustales o a di st i nt os mi ni s t eri os y,
por l o t ant o, t ener la pos i bi l i dad de sobrevi vi r. El conj unt o de organi za-
ci ones que sobrevi va a la compet enci a y las polticas que stas represen-
t an puede parecer i nconsi stente para u n observador ext erno.
La i ncoherenci a del sector pbli co no es u n mal en s mi s mo. Puede
s i mpl ement e mos t rar la naturaleza de l respuesta gubernament al a las
mltiples demandas competi ti vas del ent or no. En una democraci a am-
pl i a y compl ej a, los electores rara vez t i enen intereses monolti cos, y la
exi stenci a de mltiples organizaciones con programas competi ti vos e i nclu-
so i nconsi stentes puede representar u n xi to democrt i co, no u n fra-
caso. Es ms, algunos estudiosos de los sistemas burocrti cos compet i t i vos
consi deran la compet enci a c omo u n rasgo posi t i vo que per mi t e la ven-
tilacin de di ferentes perspectivas y la evoluci n consecuente de una
gama de polticas deseable.
7 9
Muchos polti cos conservadores cont empo-
rneos no compar t en este punt o de vista con respecto a la compet enci a,
y consi deran i ndeseable y de poco provecho muc ho de l o que sucede en
los compl ej os sistemas pbli cos. Ta mpoc o es consi derado c omo posi t i vo
por algunos teri cos, que favorecen u n c ont r ol y di recci n ms fuertes
sobre las polticas.
La compet enci a burocrti ca hace resaltar el conf l i ct o ent re el con-
t r o l polti co cent ral i zado (y las i deologas polticas afnes) y la di screci n
de l a burocraci a, que caracteri za gran parte de la poltica burocrti ca
cont empornea. A u n la compet enci a t an bi en estructurada en Japn
8 0
parecera que deja u n margen de acci n sustancial para que las depen-
denci as persi gan sus propi as metas, aunque en el marco de una super-
visin cent ral del presupuesto y, quiz, de algunos l i ncami ent os generales
de poltica. Cua ndo polti cos con una ori entaci n ms i deolgi ca han
as umi do el poder, han i nt ent ado reduci r el margen de acci n que las
organi zaci ones t i enen para persegui r sus propi as metas. Incl uso, cuando
esos polti cos han si do de derecha, con frecuenci a han buscado el i mi nar
cual qui er redundanci a evi dente. Esto ha generado u n cl i ma de compet en-
ci a burocrti ca menos favorable. De hecho, si ret ornamos a la j ust i f i ca-
ci n democrti ca de i ncoherenci a y redundanci a en las polticas pblicas,
parecera que los nuevos i del ogos de derecha y de i zqui erda han estado
7 9
T. J . Pempel, Policy and Politics injapan: Creative Conservatism, Filadelf ia,
Temple University Press, 1982.
8 0
T. J . Pempel, "Organizing for Efficiency: The Higher Civil Service in
J apan", en E . N. Suleiman, ed. , Bureaucrats and Policymaking, Nueva York, Homes
y Meier, 1984.
dispue stos a t omar de cisione s re di stri buti vas radical e s (aunque al gunas
veces esta re distribucin se di o de l os pobre s hacia l os ri cos) que ante -
r i or me nt e e ran e vitadas para f avore ce r a todos l os grupos.
Aunque l a ce ntral izacin y l a de saparicin de l a compe t e nci a sean
re spue stas de l os l deres pol ticos de l os oche nta, e xiste ot r a post ur a
i ncl i nada hacia una dramtica de sce ntral izacin de l gobi e r no y l a aper-
tura compe ti ti va de programas que haban sido monopol i o suyo. Al obl i gar
a l a privatizacin o semi-privatizacin de l os programas, l os gobi e r nos
han actuado bajo e l supue sto de que l a compe te nci a pe rmitir l a me jora
de l os se rvicios pre stados a me nore s pre cios. La compe te nci a re sul tante
no podr a l l amarse "burocrtica", pe r o ci e rtame nte col oca a l os progra-
mas que pe rte ne ci e ron, o pe rte ne ce n, a las de pe nde ncias gube r name n-
tal es e n una situacin de compe te nci a por f ondos, cl ie nte s e i ncl uso por
su pr opi o pe rsonal .
Los actore s pol ticos que e nt r ar on al gobi e r no e n l os aos oche nta
i nt r oduj e r on proce di mi e ntos para re duci r al gunos de l os efectos de cre ci-
mi e nt o ge ne rados por l a compe te nci a burocrtica sobre l os pre supue s-
tos. Aunque l os me canismos vare n
8 1
compar t e n e l mi smo propsi to de
e je rce r cont r ol sobre e l pre supue sto, l i mi t ar e l gasto total y obl i gar a re-
visar pe ri di came nte las de cisione s tomadas por me di o de pr oce di mi e n-
tos conve nci onal e s. Estos proce di mi e ntos, a su vez, l i mi t an se ve rame nte
l a capaci dad de l as de pe nde ncias burocrticas para hace r de l proce so
pre supue stari o un l ugar de compe te nci a. En l os aos oche nta, las de pe n-
de ncias se vi e r on e n dificul tade s para mante ne r sus nivel es real es de gasto,
y mucho me nos f ue r on capaces de e xte nde r sus actividade s.
En conse cue ncia, e l conce pto de compe te nci a burocrtica pue de ser
un anate ma para l os pol ticos que pre te ndan obte ne r mayor cont r ol de l
se ctor pbl i co. Pue de pr oduci r gastos ms e l e vados y, a veces, de spe rdi-
cios real es y e vide nte s. Pe r mi t i r que l a compe te nci a de t e r mi ne l a di stri -
buci n de re cursos pue de re duci r e l cont r ol que se est buscando, ya sea
con fines i de ol gi cos o si mpl e me nte para di smi nui r e l gasto. Por ot r o
l ado, una vez que se cre an l as i nsti tuci one s, re sul ta difcil re stri ngi r l a
compe te nci a. Es ms difcil deshacerse de una cl ie nte l a que e vitar desa-
rrol l arl a. Asi mi smo, es ms compl i cado de spe dir e mpl e ados que no contra-
tarl os. Aunque l a capaci dad de las organizacione s para pe rpe tuarse ha
si do con f re cue ncia e xage rada,
8 2
l a pe rsiste ncia de l as organizacione s
l i mi t a, no obstante , l a posi bi l i dad de l os l deres pol ticos para i mpone r
sus pri ori dade s y cont r ol ar al se ctor pbl i co. Para muchos pol ticos ha
8 1
D. Tarschys,
tt
Curbing Publ ic Expe nditure : Curre nt Trends", en Journal
of Public Policy, nm. 5, 23-67, 1985,
8 2
B. G. Peters y B. W. Hogwood, op. cit.
si do ms fcil pe r mi t i r l a cont i nui dad de l as organizacione s, aunque e n
un me di o ms compe t i t i vo, cuasi pri vado, que ge ne re pre sione s admi -
nistrativas sobre el l as que no hubi e r an podi do ser impue stas de nt r o de l
gobi e r no.
Permanencia en los puestos. El cuarto cr i t e r i o para l ograr un gobi e r no
e f e cti vo es que de be habe r suf icie nte pe rsonal y con l as habi l i dade s
apropi adas para e l aborar pol ticas y l l e varl as a l a prctica. Esto re sul ta
un pr obl e ma e n e l mode l o de gobi e rno partidista. Au n e n Estados Uni dos,
e n donde ms pe rsonal e ntra y sale de l gobi e r no que e n cual qui e r ot r a
par t e ,
8 3
un cambi o de gobi e r no sl o afe cta a unos cuantos mil e s de pe r-
sonas. Se e spe ra que esos mil e s cont r ol e n a mi l l one s de e mpl e ados de
carre ra. De aqu que e n un mode l o de gobi e r no burocrtico e l nme r o
de pe rsonas i mpl i cadas e n e l gobi e r no no re pre se nte un pr obl e ma. Pe ro
ste no es pre ci same nte e l caso. La canti dad no es e l e me nto suf icie nte
para gobe rnar y l os que e je rce rn e l cont r ol de las pol ticas de be n pose e r
las habil idade s suficie nte s para mane jarl as, si se pre te nde l ograr l o que
se desea.
Las pre sione s de l os aos oche nta para r e f or mar e l gobi e r no te ndie -
r on a al te rar e l bal ance de pode r e ntre l os f unci onari os pol ticos y ad-
mi ni strati vos; ha de cl i nado e l nme ro de f uncionarios civil es pe rmane nte s
con pue stos pol ticos i mportante s e n l a me di da e n que l os gobi e rnos han
r e cl ut ado ge nte de su e qui po para l o que consi de ran l as posi ci one s
crucial e s. El ge re nte pbl i co de carre ra ve que sus habil idade s han de-
j a do de apre ciarse e n l a me di da e n que l os pol ticos son re cl utados y
col ocados e n posicione s ocupadas ant e r i or me nt e por e l l os. Por e j e mpl o,
e n Francia, dur ant e l os pr i me r os aos de l a pre side ncia de Mi t t e r and, l os
granas corps f ue r on prcticame nte e xcl ui dos de las posicione s y de l os
gabine te s mi ni ste ri al e s posiciones que haban ocupado f re cue nte me n-
te , si no es que pre ponde rant e me nt e , durante l os gobi e rnos gaul l istas;
8 4
asi mi smo, e l gobi e rno de l a se ora Thatche r come nz a e mpl e ar un mayor
nme ro de asesores pol ticos e xte rnos e n l ugar de l os se rvidore s de carre ra
y l os gobi e rnos al e mane s han cont i nuado e incl usive ace l e rado e l re cl u-
t ami e nt o de pe rsonal e xte rno para l os pue stos ms i mpor t ant e s.
8 5
En
ge ne ral , las te nde ncias de cont r ol y ce ntral izacin asociadas a l a ge re ncia
y al razonami e nt o i de ol gi cos e n e l gobi e r no estn vi ncul ados con l a
8 3
H. Heclo, "The I n and Outer System: A Critical Assessment", Political
Science Quarterly, nm. 103, 37-56, 1988.
8 4
A. Stevens, op. cit.
8 5
H. U. Derlien, "Reprecussions of Government Change on the Career Civil
Service in West Germany: The Cases of 1969 and 1982", en Governance, nm. 1,
50-78, 1988.
de cre ci e nte ve ntaja de ubicacin de l os se rvidore s pbl icos e n l a e je cu-
ci n de pol ticas e n l a mayora de l os gobi e rnos.
Paral e l ame nte a l a te nde nci a de l os l deres pol ticos de e mpl e ar pe r-
sonal e xt e r no para l os pue stos de de cisin e n e l gobi e r no, ha habi do un
de sarrol l o de l as i nsti tuci one s y de l os proce di mi e nt os que l i mi t an l a
capaci dad de l os f unci onari os de carre ra para e je rce r cual qui e r cont r ol
sobre l as de cisione s que conci e r ne n a l os programas de l as e nti dade s
pbl icas. Las de pe nde ncias ce ntral e s, f ue rte s,
8 6
que i mpone n un cont r ol
mayor e i nt e nt an armoni zar l as pol ticas con l os deseos de l as autori da-
des pol ticas ce ntral e s, son una f or ma de contrarre star l a de sce ntral iza-
ci n de l os programas. Ese cont r ol pue de ser financiero, con i nsti tuci one s
tal es como l a Te sore ra e n Gr an Bretaa o l a O M B ( Of i ci na de l Mane j o
de l Pre supue sto) e n Estados Uni dos. Pue de tambin e je rce rse por me di o
de disposicione s conce rni e nte s al pe rsonal burocrtico, l l e gando a veces
al grado de cont r ol ar l a e xpansin de l e mpl e o pbl i co.
8 7
Es ms, l os po-
l ticos pue de n i nt e nt ar f ortal e ce r l a ce ntral izacin de l a l e gisl acin para
pr e ve ni r que las de pe nde ncias i mpongan sus propi as age ndas por este
me di o, al go que es obvi ame nte ms i mpor t ant e e n l os pases donde e xiste
una cmara de reprsenttes i nde pe ndi e nte y comits l e gisl ativos fue rte s
como e n Estados Uni dos. Fi nal me nte , al gunas de pe nde ncias ce ntral e s
pue de n ser de smante l adas si se pe rci be que son de masi ado sensibl es a
l as de mandas e xte rnas. Por e j e mpl o, l a se ora That che r te rmin con e l
De par t ame nt o de l Se rvicio Ci vi l y, ms ade l ante , traspas sus f unci one s
a l a Of i ci na de Ge re nci a y Pe rsonal de nt r o de l Gabi ne te . Au n cuando no
hubo una re ducci n oste nsibl e de l pape l y de l pode r de de cisin de l
se rvicio ci vi l , cambi os organizacional e s como stos podran ge ne rar una
re ducci n de l pode r e fe ctivo de l se rvicio de carre ra.
Fi nal me nte , pode mos de ci r que e l cambi o e n l a natural e za de l os
especial istas que re qui e re l a burocraci a y su distribucin afe cta l a capa-
ci dad de las de pe nde ncias admi ni strati vas para domi nar l os programas.
El domi ni o de l a burocraci a sobre l a inf ormacin es una de l as ventajas
que ha re sul tado i mpor t ant e por su pape l e n l a e l aboracin de pol ticas.
En muchos programas, e l gobi e rno y parti cul arme nte su burocraci a haban
t e ni do e l monopol i o de l a inf ormacin y haban sido vi r t ual me nt e l os
ni cos de mandante s de al gunos tipos de especial istas ( por e j e mpl o, l os
pe ri tos e n me te re ol og a o combusti bl e s nucl e are s). El me rcado de cono-
ci mi e nt o se ha vue l to mucho ms pl ur al , tanto e n e l i nt e r i or como e n e l
8 6
E . C . Campbell y G. Szablowski, The Superbureaucrats: Structure and
Behaviour in Central Agencies, Toronto, Macmillan of Canada, 1979.
8 7
M. Muramatsu, "Recent Administrative Developments in Japan", en
Govemance, nm. 1, 469-478, 1988.
82 B . G U Y P E TE R S F I X X X I I I - 1
ext er i or del gobi er no, dando c omo resul t ado que la peri ci a de las depen-
denci as, as c o mo sus j ui ci os sobre programas especfi cos, sean desafia-
dos. Es ms, los procedi mi ent os que per mi t en o demandan una mayor
apert ura en la t oma de deci si ones (tales c omo las i nvesti gaci ones pbli-
cas, las audi enci as abiertas, el remisser, las declaraci ones sobre i mpa c t o
ambi ent al , etc. ) han col ocado c omo obj et o del escrut i ni o pbl i co, y aun
del rechazo, asuntos que antes podran haber si do manejados c o mo parte
del campo de deci si ones i nternas de las dependenci as.
8 8
Las cont rabu-
rocraci as f uer on desarrolladas dent r o del gobi er no, e i ncl uso las legisla-
turas c on poca experi enci a en la investigacin y dbil j ui c i o i ndependi ent e
cont raat acaron el c ont r ol burocrti co de las polti cas.
8 9
En suma, aun la
elaboraci n de programas sobre asuntos verdaderament e compl ej os y
tcni cos ha per di do su exclusi vi dad y se ha abi ert o a la parti ci paci n de
u n mayor nmero de actores.
La posesin de capacidad gerencial. El qui nt o requi si t o que debe poseer
cual qui er gr upo que i nt ent e ejercer i nf l uenci a sobre los programas es la
capaci dad de llevarlos a la prctica y manejar las organi zaci ones respon-
sables. Los polti cos han mos t rado una i ncapaci dad part i cul ar sobre este
punt o, al menos si se les compar a con sus semejantes en el servi ci o ci vi l .
Si n embargo, si en vez de comparar a los mi embr os del servi ci o ci vi l con
los polti cos se les mi de con una escala absoluta de capaci dad gerenci al,
su peri ci a admi ni s t rat i va deja muc ho que desear. De hecho, u n constante
r ecl amo que se le hace al servi ci o ci vi l (casi si empre con al guna compa-
raci n implcita o explcita a la gerenci a del sector pri vado) es que es
i nef i ci ent e y se aferra a muchas de las di sf unci ones gerenci ales clsicas
del gobi erno. A l menos en Was hi ngt on, estas di sfunci ones ha n si do sin-
teti zadas en la frase "fraude, desperdi ci o y abuso" .
Un a soluci n que of recen muchos de los "nuevos i del ogos " para los
probl emas que se perci ben en el sector pbli co es la de dar mayor nfasis
al papel gerenci al del servi ci o de carrera. Esto es con el fin de reduci r
el "f raude, desperdi ci o y abuso", as c omo para l i mi t a r el papel del ser-
vi ci o ci vi l c omo asesor de los programas ejecutados por las enti dades
pbli cas. Aun que estas i ni ci ati vas gerenci ales son fciles de llevar a la
prctica en ci ert o ni vel , no han si do muy exitosas para el i mi nar el poder
del servi ci o ci vi l en la defi ni ci n de polticas. Pr i mer o, la gerenci a siem-
pre ha si do u n papel cent ral del servi ci o ci vi l , a pesar de su i nf l uenci a en
la elaboraci n de polticas, y si es correct ament e uti li zada, la gerenci a
8 8
DeSario y Langton, op. cit.
8 9
D. E . Ashf ord, Policy and Politics in Britain: The Limits of Consensus,
Filadelf ia, Temple University Press, 1981.
est l e jos de ser ne utral . sta pue de , de he cho, de t e r mi nar e l cont e ni do
de l a pol tica. Es ms, se parar l a ge re ncia de l a asesora a l os programas
pue de dar al se rvicio ci vi l mayor i nde pe nde nci a e n las tareas ge re ncial e s
coti di anas de l a que tendran si stas e stuvie ran ntimame nte l igadas al
proce so de e l aboracin de pol ticas.
Se gundo, son pocos l os e mpl e ados de l se rvicio ci vi l de carre ra que
re al me nte estn a f avor de l "f raude , de spe rdi ci o y abuso", y muchos per-
ci be n tal es fal tas como re sul tado de las accione s de sus supe ri ore s po-
l ticos ante s que de e l l os mi smos. Por e l l o, dar al se rvicio ci vi l rde ne s
de atacar e l t r i unvi r at o mal i gno podra darl e un mar ge n de acci n que
l e permitira e l i mi nar programas que se consi de re n inde se abl e s. En este
punt o nos e nf re ntamos al pr obl e ma de que e l se rvicio ci vi l est l e jos de
ser monol ti co y l o que es e f icie ncia para una pe rsona pue de se r un
de spe rdi ci o para otra. Otorgar una autorizacin admi ni strati va para atacar
l os probl e mas pue de , sin e mbargo, acre ce ntar ms que di smi nui r e l pode r
de esos admi ni stradore s.
Paradjicame nte , e l nfasis que han pue sto cie rtas re f ormas admi -
ni trati vas sobre l os re sul tados de l se rvicio pbl i co pue de n f ortal e ce r a
qui e ne s buscan pre se rvar l os pode re s y l os programas e xiste nte s. Si co-
me nzamos por asumi r que una bue na parte de l val or de l os re sul tados
de l os programas pbl icos no es fcil me nte me di bl e ,
9 0
y que l a me di ci n
de l val or de l a mayora de l os re sul tados i mpl i ca supue stos te ricos acerca
de l me rcado y de l os pre cios de l os se rvicios, e ntonce s se cre a una nue va
conf usi n admi ni strati va y ge re nci al . Incl uso un admi ni st r ador pbl i co
ms o me nos t or pe podra disear me canismos de e val uacin que haran
apare ce r satisfactorios l os re sul tados de sus programas, y tendra un me j or
e nt e ndi mi e nt o de l os cl cul os re que ri dos que l a mayora de obse rvado-
res e xte rnos. En este se ntido, e l pone r tanto nfasis e n l os re sul tados e n
re al i dad tendra como conse cue ncia un f ort al e ci mi e nt o de l pode r jie l os
f unci onari os de l se rvicio ci vi l .
As como al gunos gobi e rnos han i nt e nt ando pol i ti zar abi e rtame nte
su se rvicio ci vi l , o cuando me nos a l as capas supe riore s, al gunos ataque s
al se rvi ci o ci vi l han pr ovocado l os mi smos e fe ctos sin de se arl o. Este
es un f e nme no que se ha dado cl arame nte e n Gr an Bretaa, donde se
abr og un siste ma que vi ncul aba e l pago de l se rvicio ci vi l a l as r e mu-
ne racione s privadas, se re sci ndi e ron l os de re chos sindical e s e n l a Go-
ve r nme nt Communi cat i ons He adquarte rs y se de ni gr al se rvicio ci vi l e n
ge ne ral , t odo l o cual al ej al se rvicio ci vi l todava ms de l gobi e r no
9 0
I . C. R. Byatt, "Theoretical Issues in Expenditure Decisions", en M. V .
Posner, ed. , Public Expenditure: Allocation Among Competing Ends, Cambridge,
Cambridge University Press, 1977.
conse rvador. Cabra supone r que las capas i nf e ri ore s de l se rvicio ci vi l no
ot or gar an un f ue rte apoyo al gobi e r no conse rvador, pe r o l a host i l i dad
de l a mayora de l os sindicatos de l se rvicio pbl i co se di o e n grados sin
pre ce de nte s, como tambin l a disposicin cre cie nte de l os sindicatos de
l ite ( par t i cul ar me nt e , l a First Divisin Associ ati on) hacia l a causa si ndi -
cal y, por tanto, impl citame nte al Parti do Labori sta.
A pe sar de que se haya dado l a privatizacin de las f unci one s pbl i-
cas, al gunas de stas son re al izadas por organizacione s casipbl icas
9 1
o
asociacione s de l os se ctore s pbl i co y pr i vado. En l a mayora de las
e conom as y socie dade s mode rnas, l os pol ticos de de re cha de se an l i mi -
tar l os gastos de l se ctor pbl ico y disfrazar (si no r e duci r ) su pode r . Estos
arre gl os pue de n, e n e fe cto, di smi nui r l os gastos pbl icos, pe ro tambin
pue de n ge ne rar conse cue ncias perversas si se busca e l obj e ti vo pol tico
de l i mi t ar l os pode re s de l os se rvidore s pbl icos. La ne goci aci n y e l
mane j o de l os arre gl os casipbl icos es compl e j o; por l o ge ne ral es ms
compl e j o que l os se rvicios de se mpe ados por las organizacione s pbl i-
cas.
9 2
La cont i nui dad y compre nsi n por parte de l se rvicio ci vi l de l os
pr oce di mi e nt os y de l marco j ur di co de l se ctor pbl i co l o col oca e n una
posi ci n pri vi l e gi ada para disear y mani pul ar estas e structuras i nnova-
doras. En l a me di da e n que l a provisin de se rvicios i mpl i ca l a coor di -
naci n de organizacione s que pr opor ci onan se rvicios compl e me nt ar i os
o compe ti ti vos, aume nt a l a ne ce sidad de f unci onari os de carre ra hbil es
y capaces de ne goci ar arre gl os pe rdurabl e s e ntre las organi zaci one s que
sobre vivirn a l a administracin de un sol o gobi e r no.
La alta prioridad de la instrumentacin. La e je cucin de las pol ticas pbl i-
cas l e pe r mi t e al se rvicio ci vi l te ne r un i mpact o di re ct o sobre l a de f i ni -
ci n y e l cont r ol de las mismas. Au n cuando no se adopte l a pe rspe ctiva
ms e xtre ma de "abajo hacia arri ba" e n re l acin con l a e j e cuci n,
9 3
l a
provisin de l os se rvicios es cruci al para l a e spe cificacin de l a pol tica.
La pol tica pbl ica "e n l a cal l e " pue de muy bi e n ser al go di st i nt o de l o
que cre e n l os que f or mul an l os programas,
9 4
pe r o l a pr i me r a es l a que
re al me nte i mpor t a al pbl i co.
9 1
A. Barker, Quangos in Britain, Londres, Macmillan, 1982; L . Salamon,
"Rethinking Public Management: Third- Party Government and the Changing
F orms of Government Action", en Public Policy, num. 29, 255-275, 1981.
9 2
D. Kettl, Government by Proxy, Washington, DC , Congressional Quarterly
Press, 1987.
9 3
R. F . Elmore, "Backward Mapping: Implementation Research and Policy
Decisions", en Political Science Quarterly, num. 94, 601-616, 1980.
9 4
M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public
Services, Nueva York, Russell Sage, 1980.
Los ataque s cont r a e l pode r de l os se rvidore s pbl icos para f or mul ar
l os programas se han di r i gi do cont r a l os mi e mbr os supe ri ore s de l se rvi-
ci o ci vi l . Domi nar e l proce so de e je cucin es, posi bl e me nte , una tare a
de masi ado ampl i a y compl e j a para l os parti dos e n e l gobi e r no, o quiz
l os pol ticos que f ome nt an l a ce ntral izacin no se han pe rcatado de l a
i mpor t anci a de domi nar las capas i nf e ri ore s de las organi zaci one s. Este
de scui do de ja, todava, una gr an parte de l pode r de de f inicin de l os
programas e n manos de l se rvicio ci vi l de carre ra. Esto no si gni f i ca que
l os i nte ntos para l i mi t ar l os pode re s de las capas supe riore s de l se rvicio
ci vi l hayan sido intil es, pue sto que re sul ta i mpr obabl e que todas las
capas e n l a organizacin estn de acue rdo con las pol ticas ante ri ore s. La
instrume ntacin de las pol ticas pue de estar tan f ue ra de l cont r ol de l os
ti tul are s de las organizacione s cuando stos cue ntan con un se rvicio ci vi l
f ue rte como cuando l os se rvidore s pbl icos ti e ne n las manos atadas.
El proce so de instrume ntacin se compl i ca si, como suce de a me nu-
do, ste de pe nde de gobi e rnos estatal es o l ocal e s. Aunque te nga e l do-
mi ni o de l gobi e r no ce ntral , pue de re sul tar difcil para un rgime n pol tico
ce ntral i zador i mpone r su di re cci n sobre las autori dade s l ocal e s. Esto es
as aun e n l os sistemas pol ticos que , al pare ce r, estn pr of undame nt e
ce ntral i zados.
9 5
Las conside racione s pol ticas, as como las dif e re nte s pers-
pe ctivas con re spe cto a l os programas e n dive rsos nive l e s de gobi e r no,
l imitarn l a capaci dad de l os gobi e rnos ce ntral e s para i mpone r su auto-
r i dad e n l a e je cucin. El gobi e r no conse rvador e n Gr an Bre taa ha l i bra-
do una batal l a pr ol ongada y costosa con sus autori dade s l ocal e s y, e n
muchos pases, l os gobi e rnos re gional e s y l ocal e s e je cutan sus programas
como consi de ran conve ni e nt e .
9 6
En suma, l as re l acione s e ntre l os gobi e r-
nos ce ntral e s y l ocal e s consti tuye n un f actor ms que l i mi t a l a capaci dad
de un gobi e r no ce ntral i zador (o de l os nive l e s supe riore s de l se rvicio ci-
vi l e n di cho rgi me n) para l ograr sus propsi tos e n las pol ticas pbl icas.
Para l os ce ntral izadore s de de re cha l a e je cucin no es tan probl e m-
tica como l o podr a ser para l os pol ticos que pose e n age ndas ms acti-
vas. En vi r t ud de que l o que l a de re cha pre te nda e ra hace r me nos y
f orzar al gobi e r no a abarcar me nos me di ante l a re ducci n de l os re cur-
sos di sponi bl e s, l as transf ormaci one s de l os programas han re sul tado
re l ati vame nte simpl e s de e je cutar. Incl uso, al gunos cambi os programti-
cos, tal es como l a conce ntraci n de cie rtos f ondos e spe cficos e n f ondos
9 5
M. Crozier y J . C . Thoenig, "L' I mportance du Systme Politico-
administratif Terri tori ar, en A. Peyrefitte, d., Dcentraliser les responsabilits!
Pourquoi! Comment}, Paris, Documentation Franaise, 1976.
9 6
M. Keating, "Regional Policy in France, Italy and Spain", en Govemance,
nm. 1, 184-204, 1988.
por bl oque , di smi nuye n las posibl e s barre ras para l l e varl os a l a prctica.
El propsi to es ot or gar a las autori dade s l ocal e s un mayor mar ge n de
de cisin sobre l as pri ori dade s de sus programas. Paradjicame nte , l a eje-
cuci n es me nos probl e mtica para l os gobi e rnos conse rvadore s, que
podr an habe r e spe rado un se rvicio ci vi l hosti l , que para un gobi e r no
con una age nda ms activa.
En re sume n, l a e je cucin es una barre ra i mpor t ant e que cual qui e r
gobi e r no de be supe rar para ser e fe ctivo. Cabra e spe rar que l a i nst r ume n-
tacin se di f i cul tara e n l a me di da e n que las burocraci as se prof e si ona-
l i zaran y de sarrol l aran sus propias pri ori dade s con re spe cto a las pol ticas.
No obstante que las re l acione s e ntre l os l deres pol ticos conse rvadore s
y sus f unci onari os de l se rvicio ci vi l de carre ra han e stado l ejos de l a
pe rf e cci n, l os re gme ne s ms i de ol gi cos (cuando me nos l os de de re -
cha) han e nf re ntado me nor re siste ncia a l a e je cucin que l o que cabra
e spe rar, de bi do e n gran me di da a l a natural e za pasiva de sus age ndas y
a que e l dise o de sus programas es poco de tal l ado.
S N T E S I S
El pape l de t e r mi nant e de l a burocraci a pbl ica es un rasgo di st i nt i vo de l
gobi e r no conte mporne o. El i ncre me nto masivo de l nme ro y l a compl e j i -
dad de las f unci one s de l gobi e r no de spus de l a Se gunda Gue r r a M un-
di al , o i ncl uso de sde l os aos sesenta, ha ge ne rado de mandas para que
e l gobi e r no acte e n reas que pod an ser ate ndidas ms fcil me nte a
travs de una mayor capacidad de l a burocraci a pbl ica. El de sarrol l o de
l as burocraci as pbl icas e n l a mayora de l as de mocracias industrial izadas
ha e stado asociado con e l de sarrol l o de l Estado be ne f actor y l a e conom a
mi xt a, y las burocraci as han sido e l i nst r ume nt o pr i nci pal tanto para l a
f ormul aci n como para l a e je cucin de sus programas. En e l Estado de
bi e ne star cont e mpor ne o l a burocraci a pbl ica ha adqui r i do una i mpor -
tancia que pocos de l os pri nci pal e s te ricos de l a administracin pbl ica
o de l gobi e r no de mocrti co hubi e r an i magi nado o conce di do.
La posi bi l i dad de un gobi e r no a travs de l a burocraci a, e n vez de
uno e j e rci do por me di o de i nsti tuci one s de mocrticas, ha surgi do como
una posi bi l i dad re al para l as de mocracias industrial izadas. El vôTume l i y
l a compl e j i dad ce l as decisiones que l os gobi e rnos mode r nos ti e ne n que
af r ont ar pare ce r e que r i r de f unci onari os que sean pe rmane nt e y tcnica-
me nt e compe te nte s, e n vez de l os gobi e rnos novatos y f re cue nte me nte
ine stabl e s que se de ri van de l proce so pol tico. En l os oche nta, un gr an
nme r o de gobi e rnos buscaron re ve rti r l a te nde nci a e xpansionista de l
se ctor pbl i co y de l pode r de l a burocraci a. Estos gobi e rnos ut i l i zar on
una i de ol og a conse rvadora y antie statal para j ust i f i car sus accione s, y
pue de n ser vistos como un nue vo gr upo de i de l ogos que conqui st e l
pode r e n l o que se ha consi de rado como una poca ms te cnocrtica. No
obstante que por l o me nos un gobi e r no de corte social ista asumi e l
pode r, de spus de un l argo pe r i odo de re gme ne s conse rvadore s, ste
conce di un i mpul so i gual me nte i de ol gi co (aunque di sti nto) a su gobie r-
no. El r e sur gi mi e nt o de las pre ocupaci one s ide ol gicas e n l os gobi e rnos
ge ne r l a ne ce sidad de r e duci r l a pre e mi ne nci a de l a bur ocr aci a sobre
e l gobi e r no. Y es inte re sante hace r notar que tanto l a de re cha como l a
i zqui e r da e xpre san su pre ocupaci n por l a burocraci a y sus pre f e re ncias
pol ticas; l a de re cha al ve rl a como de f e nsora de programas costosos y l a
i zqui e r da al conce bi rl a como i r r e me di abl e me nt e conse rvadora y afe rra-
da al statu quo. Ambas pue de n te ne r razn.
A pe sar de l as pre sione s pol ticas para mi ni mi zar e l pape l de l a bur o-
craci a e n l a f ormul acin y e je cucin de pol ticas e i ncr e me nt ar e l de l os
pol ticos, l a burocraci a pbl ica conse rva una posi ci n pode rosa e n esos
proce sos. Ese pode r pue de ser si mpl e me nte un pr e r r e qui si t o de gobi e r-
no e f e ctivo e n l a socie dad conte mporne a. La pr e gunt a f undame nt al
para l os pol ticos que han l l e gado a sus pue stos por me di o de e l e ccione s
es de qu mane ra combi nar l a ne ce sidad de l ograr compe t e nci a prof e -
si onal y conf i abi l i dad con sus propi as i nte nci one s de transformacin
pol tica. Al re e xami nar l a discusin ante ri or sobre e l "gobi e r no burocr-
t i co", este trabajo ha pr e t e ndi do e xpl i car al gunos de l os aconte ci mi e ntos
de l os aos oche nta y, e n conse cue ncia, i de nti f i car al gunos de l os l mites
de l cont r ol parti di sta e n e l gobi e r no burocrtico. La combi naci n de es-
tos dos e l e me ntos de te rminar, e n gran me di da, e l f ut ur o de l a f or ma
de mocrti ca de gobi e r no.

GUY PETERS Politicas Publicas y Burocracia

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