La lucha por el Doder y la paz 1 Hans J. Morgenthau
POLI'fiCA EN'fRE LAS N_ACION.ES - - N - POLI'TICA EN_'fRE LAS N_ACIONES La lucha por el poder y la paz :! .., l .. Hans J. Morgenthau Sexta edicin revisada por Kenneth W. 'fhompson . , 1 GEL - , .. Grupo Editor Latinoamericano Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES l! edicin - 3.000 ejemplares Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES 212-085 ISBN 950-9432-84-9 Ttulo del original en ingls: .. POLITICS AMONG NATIONS The Struggle for Power and Peace Copyright 1948, 1954, 1960, 1967, 1973, 1978, 1985 by Alfred A. Knopf, Inc. Esta traduccin se publica por acuerdo con Alfred A . . Knopf, Inc. Traduccin de H eber W. Olivera 3a. Edicin. 1986 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, 1 ~ (1425) Buenos Aires, Argentina. Tel. 961-9135. Queda hecho el depsito que dispone la ley 11.723. Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina. Colaboraron en la preparacin de este libro: Diseo de tapa: Pablo Barragn. Composicin, armado y acetatos: Tipografa Pompeya S.R.L. Impresin interior: EDIGRAF. Impresin de tapa: Imprenta de los Buenos Ayres S.A. Pelculas de tapa: Foto- cromos Rodel. Encuadernacin: Proa S.R.L. Se utiliz para el interior papel OESPE de 70 gs. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs., provistos por Copagra S.A. ...____ -- Prlogo Es muy probable que Poltica entre las Naciones sea la obra que ms ha influido en la teora y la prctica de las relaciones internacionales a partir de la segunda posguerra, particularmente en los Estados Unidos. pas donde se public por primera vez en el ao 1948 y para el que fue destinada. Resulta prcticamente imposible encontrar un libro de teora de las re!aciones internacionales o de poltica exterior norteame- ricana donde no aparezca citada. Hijo nico de una familia juda, Hans Morgenthau, su autor, naci en 1904 en Coburgo, una pequea ciudad del norte de Bavaria. Cierta- mente, la derrota alemana en la Primera Guerra Mundial, la humillante paz de Versalles, la fragilidad polftica de la Repblica de Weimar y el surgimiento del nazismo, con su carga de racismo y antisemitismo, ejercieron un impacto profundo en el desarrollo de su pensamiento poltico. En efecto, la tremenda crisis y los avatares polticos por los que atraves Alemania en las dcadas del diez y del veinte contribu- yeron de manera decisiva a alimentar el pesimismo de su concepcin antropolgica, y le ayudaron a descubrir tempranamente el espacio irreductible de la pasin en las relaciones humanas, a desconfiar del racionalismo y del utopismo y a comprender -como l mismo lo expre- sara- las "complejidades trgicas" de la vida. En J 923 ingres a la Universidad de Frankfurt, aunque al poco tiempo, desencantado por "la pedantera de las ftiles diferencias epis- temolgicas", se traslad a la Universidad de Munich, donde . estudi Derecho y Filosofa Poltica. Ya graduado, sus inquietudes acadmicas, y en buena medida el ascenso vertiginoso del nazismo en su pas. lo llevaron a Suiza, donde realiz trabajos de posgrado en el Instituto de Estudios Internacionales de Ginebra y ense Derecho Pblico en la Universidad de esa misma ciudad. Luego de una estada como docente en Madrid durante los aos 1935-1936, emigr definitivamente a los Estados Unidos en 1937, pas en el que an no tena, al decir de Thompson, ni amigos ni mecenas, y en el que desarrollara toda su intensa e influyente carrera acadmica. Sucesivamente, se desempe como profesor e investigador en Brooklyn College la Uni- versidad de Kansas City (1939-1943), la Universidad de Chicago (1943- 1971), el City College de Nueva York (1968-1975) y, hasta su muerte en 1980, en la New School for Social Research de Nueva York. 1 Una buena semblanza de la vida de Morgenthau puede verse en Kenneth W., Ma.3ters of International Though.t, Baton Rouge and London, State Uruversity Press, 1982, pp. 80-91. 2 Prlogo A lo largo de todos estos aos, Morgenthau public numerosos trabajos, dio infinidad de conferencias, particip en cientos de semi- narios, form varias generaciones de agradecidos estudiantes y ejerci una importante influencia sobre los dirigentes polticos de su pas de adopcin, convertido, luego de la Segunda Guerra Mundial , en la po- tencia mundialmente ms poderosa de todos los tiempos y, en conse- cuencia, en una nacin "peligrosa y vulnerable, temida y temerosa". 2 Fundamentalmente por Poltica entre las Naciones, Hans Morger.t- thau ha sido considerado con toda justicia el padre del realismo pol- tico en los Estados Unidos. Segn la respetable opinin de Reinhold N iebuhr --otra de las figuras clave del realismo norteamericano-- el autor de este libro y de otras o b r ~ importantes sobre relaciones inter- nacionales fue "el ms brillante y ms autorizado" de los estudiosos de la polftica internacional inscriptos en esta escuela del pensamiento poltico moderno. 3 Tal como lo seala el propio Morgenthau en el segundo capitulo del libro, Polftica entre la.s Naciones tiene dos propsitos: uno terico y otro emprico-normativo. El primero, procura identificar y compren- der las fuerzas "atemporales" que determinan las relaciones polftieas entre los Estados-nac:iones; el segundo, proporcionar un mapa de ruta para el diseo y puesta en prctica de la poltica exterior, en especial la de Estados Unidos en el escenario internacional de la segunda pos- guerra, caracterizado --en palabras de Morgenthau- por una "triple revolucin": el reemplazo del sistema multipolar europeo por un sis- tema bipolar, cuyos centros est'n fuera de Europa; la bifurcacin de la "unidad moral" del mundo en dos sistemas de pensamiento y accin incompatibles y antagnicos que se disputan la lealtad de los hombres; y, finalmente, el desarrollo de la tecnologia 1\Uclear que, por primera vez en la historia de la humanidad, puede llevar a la destruccin universal. En relacin con su contenido terico, Politica entre las Naciones es, entre todas sus obras, la que analiza en forma ms sistemtica dos cuestiones centrales para la escuela realista: el fenmeno del poder en la poltica internacional -concepto que considera clave para entender y explicar las relaciones inte111acionales-- y la obstinada e irremediable continuidad de la lucha por el poder en todo tiempo y espacio, que adquiere por ello --en la perspectiva del autor- la categora de supra- histrica. De tal manera, rechaza de 'plano las visiones utpicas que suponen que "el orden social no llega a estar a la altura de los patro- nes racionales" por falta de conocimiento, por atavismos que inhiben e] progreso de la civiJizacin internacional, por la obsolescencia de las instituciones sociales o por la perversin de ciertos individuos. Total- mente descredo de estos argumentos, Morgenthau, en cambio, sostiene que la imperfeccin del mundo encuentra sus causas en tres esencias --en 2 Acijetlvoe emplead08 por Morpnthau en la p6c1na 38 de este llbro para call ficar a loa Estados Unldoe de la inmediata secunda posguerra. J Citado po'f Smith, Michael Joseph, en Realtst Thought from Weber to Kissingn, Baton Rouge and London, Louistana, State Univertty Press, l!MI6, p. 134. Prlogo 3 el St:ntido de la filosofa clsica- inmodificables.: el y el deseo de poder de los hombres; la definicin de los intereses nacionales de los Estados trminos de poder; y la naturaleza anrquica del sistema internacional, que lleva a que la nica garanta efectiva de una "paz inestable" -para usar conocida expresin de Aron- sea el meca- nismo del equilibrio de poder y no el derecho internacional, dado que slo el poder puede frenar al poder. En consecuencia, el analista poltico y el hombre de accin deben comprender "las fuerzas inherentes a la naturaleza humana" y "no luchar contra ellas", como proponen ingenua- mente los miembros de las escuelas idealistas, cuyos prejuicios les impiden apreciar -como dira Herz- los problemas que surgen del "dilema seguridad y poder". Para Morgenthau es imposible escapar "del mal del poder, independientemente de lo que uno haga". 4 Este anlisis descarnado de la lucha por el poder, de su recurrencia y limitaciones, fue acompaiiado tte una dura crtica a la creencia "cien- tificista" en el "poder de la cienCia para resolver todos los problemas y, particularmente, todos los problemas polticos que el hombre en- frenta en la edad moderna". s Al respecto, sus cuestionamientos ms agudos fueron expresados con anterioridad a la publicacin de Poltica entre las Naciones, en otra obra fundamental del ao 1946, titulada El hombre cientfico versus la polftica del poder, en donde destaca la incapacidad del "cientificismo" para comprender la naturaleza del hom- bre, la naturaleza del mundo, y la naturaleza de la razn misma. En sus propias palabras, el error fundamental del racionalismo es su per- cepcin de que el mundo entero est " .. . dominado por la razn, una fuerza independiente y autosuficiente que, tarde o temprano, no puede fracasar en la eliminacin de los vestigios an remanentes de la sin- razn". Desde esta perspectiva, el mal sera entonces -agrega Mor- genthau- " ... una mra cualidad negativa, la ausencia de algo cuya presencia sera buena ... Este monismo filosfico y tico, que . es tan caracterstico del modo racionalista de pensar, es una desviacin de la tradicin del pensamiento occidental. En esta tradicin Dios .es desa- fiado por el Diablo, quien es concebido como un elemento necesario y permanente en el orden del mundo". 6 Este pensamiento de pura cepa realista fue la base filosfica utili- zada por Morgenthau para la parte de su obra, que tiene, como qued dicho, un destinatario privilegiado: los polticos norteamericanos responsables de la formulacin y .realiza- cin de la poltica exterior. Situado en la vereda de enfrente de las "ilusiones utopistas", critic, de manera ;Severa, a quienes, 'desde la academia y la poltica prctica, todava se aferraban al viejo ideario aislacionista y al pacifismo y al racionalismo sobre los que se haba fundado histricamente la ideologa poltica norteamericana, sin com- prender el tamao de las responsabilidades internacionales que Estados 4 Morpothau, HaDa, SclenUfic Jlan VI. Potoer Polftkl, Cbicaao, Unlft!'SitJ of Chtcqo Pru&, p. :101. S Ibfd., p . .t. Ibfd., p. a . ~ Prlogo Unidos, por su situacin de primera potencia en el orden mundial de posguerra, estara obligado a asumir en forma inexorable. En defini- tiva, . el objetivo principal del autor alemn es mostrar a un pas, an dommado por la idea del "excepcionalismo" norteamericano --basada en el carcter nico de la experiencia histrica de Estados Unidos y en el no involucramiento del pas en los conflictos mundiales del siglo XIX- que resultara a la vez vano y peligroso todo intento de retornar a ~ pasado automarginndose del juego de la poltica internacional. Antes b1en, ahora la historia, ineludiblemente, requera que Estados Unidos n? slo comprendiera la esencia de ese juego sino que, adems, parti- cipara en el mismo, estableciera sus reglas y controlara y ordenara su complejo desarrollo. Naturalmente, las ideas de Morgenthau, enraizadas en la tradicin de Tucdides, Maquiavelo y Hobbes, chocaron frontalmente con los criterios ordenadores del "American dream". Esto es, con la fe inconmo- vible en el poder de ~ ciencia para realizar un orden poltico raciona) ,y moral, derivado de principios abstractos y universalmente aceptados y con la visin liberal de un mundo integrado por Estados-naciones en armona natural de intereses, vinculados tCOmercialmente y gobernados por una "ruling class': elegida democrticamente por una ciudadana educada y esclarecida. 1 En un principio la mayora de los acadmicos norteamericanos -socializada en los supuestos del utopismo y del racionalismo- reac- cion despectiva y agriamente contra Jos argumentos de Morgenthau, a quien criticaron "su manera alemana de ver las cosas". Tambin se disociaron de ella los polticos, que no encontraron en los textos de Morgenthau frases provechosas para inspirar sus discursos. El inters nacional definido en trminos de poder resultaba poco atractivo a una clase poltica y a una opinin pblica acostumbradas a ver la poltica en trminos de causas ms elevadas. Sin embargo, a partir de fines de la dcada del cuarenta, de la mano de la agudizacin de la Guerra Fra y de la ruptura, por el peso de los hechos, del "liberal approach", la obra de Morgenthau logr rpidamente abrirse paso en el mundo acadmico y poltico norteamericano y sent las bases -junto a los escritos de Niebuhr y Kennan- para el desarrollo de la escuela realista en los Estados Unidos, hoy largamente dominante, aunque en buena parte remozada. Ms an, muchos de sus apasionados lectores --como sucede inevitablemente-- fueron ms all de las enseanzas del maestro, sin escuchar sus advertencias sobre la necesidad de utilizar moderada y prudentemente los recursos de poder. En el marco de la Guerra Fra, supusieron errneamente que el enorme podero norteamericano de posguerra justificaba una definicin ex_tensiva y prcticamente ilimitada del inters nacional y, por consiguiente, de los compromisos de Estados Unidos en el mundo. Este realismo de cruzada -deplorado ad nau$eam 7 Ver Ho!fman, Stanley, Realtam and lt$ 'Dtscontenu, The Atlanttc, noViembre de 1985, p. 132. Prlogo 5 por Morgenthau- tarde o temprano, como efectivamente ocurri, estaba condenado a sufrir un Vietnam. A diferencia de los cruzados de la Guerra Fra, Morgenthau tuvo siempre presente la cuestin de las limi- taciones en el uso del poder y, al igual que Lippmann, comprendi per- fectamente los peligros de definir los intereses nacionales sin guardar relacin con los recursos reales y potenciales disponibles. Por ello, se opuso de entrada a la guerra de Vietnam y a la utilizacin obsesiva del anticomunismo. como criterio ordenador de la poltica exterior, o denunci, por ejemplo, el sin sentido de la "superioridad nuclear" o las estrategias que han sugerido la posibilidad de pelear "guerras nu cleares limitadas", i g n o r ~ n o la diferencia existente entre las armas nucleares y las convencionales. Vale apuntar que en Amrica Latina -particularmente en las es- cuelas militares- la obra de Morgenthau sirvi para alimentar algunas lamentables concepciones geopolticas que sirvieron a sus cultores para azuzar absurdamente los conflictos fronterizos y las rivalidades entre los pases del rea. Tambin en este caso, sus discpulos latinoamerica- nos fueron ms papistas que el Papa, o slo leyeron aquello que ms les convena para engrosar sus prejuicios o poner en prctica sus pol- ticas, las ms de las veces en funcin de intereses meramente perso- nales o facciosos. Sin embargo, al contrario de lo que suele creer la mayora de sus apresurados -o interesados- lectores en Amrica Latina, Morgenthau nunca fue -como seala con acierto Hoffmann- un "apstol" del conflicto. Al respecto, es preciso recordar que ms de la mitad de este libro est dedicada a exponer extensamente una serie de valiosas reflexione sobre los lmites en el ejercicio del poder y el problema de la paz. As, en su mundo de "lucha por el poder" pero tambin "por la paz", como reza el subttulo del libro, Morgenthau asigna un rol de primer orden a la diplomacia a la que considera como el "mejor medio", aunque "insuficiente", para mantener la "situa- cin precaria de la paz" que nos ofrece ua sociedad de naciQnes sobe- ranas". Con un dejo extraamente idealista, el libro concluye que la paz internacional podr ser tan segura como la domstica slo cuando las naciones hayan subordinado a una autoridad superior los medios de destruccin masiva que la tecnologa moderna ha puesto en sus manos, es decir, cuando hayan cedido su soberana. Es claro que la teora de Morgenthau, escrita en el momento de incubacin de la Guerra Fra, no alcanza para dar cuenta de la com- plejidad de los fenmenos -y procesos que signan al orden mundial de fines de los aos ochenta, cuyos perfiles y reas de problemas centrales difieren de manera importante de aqullos que signaron al mundo de la posguerra. Por consiguiente, desde diversos ngulos y perspec- tivas, induyendo un extenso espectro que abarca desde el neomarxismo y la teora del imperialismo hasta las escuelas neo-realistas a la Waltz, centenares de autores -particularmente a partir de fines de la dcada del sesenta- se han ocupado de marcar las falencias y falacias del a Ver ibict., y Thompson, ob. ctt., p. 86. r 6 Prlogo paradigma de Morgenthau, como, por ejemplo, el monismo del poder, la concepcin de un inters nacional supuestamente autoevidente, guia y criterio infalible de una poltica racional, la inadecuada separacin entre poltica exterior y poltica interna, la visin del Estado-nacin un actor racional y unificado, su incapacidad para comprender y explicar la cuestin del cambio en la polftica y economa mundiales, la obsolescencia de divisin entre y "baja" poltica y, estre chamente relacionado con este ltimo punto, la ignorancia o relativi zacin excesiva de la dimensin econmica de las relaciones inter- nacionales. Por cierto, la mayora de estas criticas tiene argumentos muy fuertes en su favor. Sin embargo, pese a ellos y a los feroces embates recibidos por la escuela realista a raz de las transformaciones prod u- cidas en el sistema internacional .en los ltimos aos -interde- pendencia creciente, proliferacin de actores estatales y no estatales, advenimiento de problemas globales, entre otros-, el "ncleo cen- tral" -como dira Lakatos- de esta teora an sigue dando una dura pelea en el campo terico. Adems, los supuestos bsicos del realismo, al!nque modificados y ampliados en relacin a su versin morgenthau- niana, continan dominando las visiones del mundo y guiando los pasos de los dirigentes polticos de los pases y socialistas- que ocupan los primeros escalones de la estratificacin internacional. De tal manera, el realismo sigue prevaleciendo tanto en el campo terico como en la poltica prctica. Aunque ms no sea por este solo hecho. la lectura - .o relectura- de este libro a la luz de las recientes transfor- maciones del sistema internacional bien vale la pena. Si a ello se agregan los incuestionables de la obra, tanto en sus formula- ciones tericas cuanto en sus contenidos de poltica prctica, esta edicin revisada y actualizada de Politica entre las Naciones es un punto de partida incomparable para quienes quieran adentrarse en la compren- sin de la incesante y elusiva lucha de los Estados-naciones "por el poder y la paz". Roberto Russell Buenos Aires, agosto de 1989. Prefacio Luego de la segunda guerra mundial, como graduado de la Universidad de Chicago, tuve el privilegio de trabajar junto al profesor Morgenthau en carcter de investigador asistente. Ms tarde, nos aplicamos a la pre- paracin de un libro de texto titulado Principies and Problems of lnter- national Politics. Fue l quien tuvo la principal responsabilidad en mi regreso a la Universidad, a comienzos del '50, como miembro del depar- tamento de Ciencias Polticas. Cuando se acord que yo deba e4itar u ~ festschrift en su honor, trabajamos juntos en la identificacin de sus primeros estudiantes, colegas y amigos especialmente familiarizados con sus escritos. En los ltimos aos, cuando nuestras actividades profesio- nales nos trajeron a Nueva York, mantuvimos frecuentes contactos y largas discusiones. Como miembro de varios consejos asesores, contri- buy significativamente . a los programas de la Fundacin Rockefeller, para los que tambin yo trabaj. Pocas semanas antes de morir, presen- t una ponencia sobre la presidencia y la poltica exterior ante el Miller Center de la Universidad de Virginia. Tanto en el aspecto personal como en el profesional, nuestra amistad y colaboracin intelectual continu hasta sus ltimos das. Aquella estrecha relacin determin que la preparacin de la sexta edicin de su clsico Poltica entre las naciones resultara al mismo tiem- po sencilla y ms difcil. Por una parte, me haba mantenido razonable- mente familiarizado con la evolucin de su pensamiento desde la publi- cacin de Scientific Man vs. Power Politics hasta la revisin, poco antes de su muerte, de ciertos ensayos inditos. Cuando Bertrand W. Lummus, Senior Editor del College Department de la Random House, me invit a preparar una nueva edicin de Poltica ... , me sent seguro de poseer el conocimiento necesario para la tarea. Por otra parte, al realiza, la revi- sin y correccin de los ltimos escritos del profesor Morgenthau, des- cub.r nuevos e importantes desarrollos en las etapas finales de su traba- jo que hasta entonces me eran desconocidos. De no mediar su honestidad, habra resultado sorprendente que adoptara como principio rector no la defensa de una posicin intelectual, sino "la bsqueda de la verdad". Fiel a mi descubrimiento de continuos desarrollos en ~ pensamien- to, en esta edicin he procurado, en los casos posibles, dejar que Morgen- thau hable por s mismo. Gracias a la colaboracin de sus hijos Susanna y Matthews, mi asistente y yo hemos tenido acceso a sus papeles, que se hallan en la Alderman Library de la Universidad de Virginia. Pe ter Gell- man ha sido un incansable colaborador en la bsqueda de nuevos escri- tos, ditos e inditos, donde se abordaban los ms urgentes problemas 8 Prefacio que enfrentaba la humanidad en las dc0,as del '70 y del '80. En su prefa- cio a la quinta, r revisada, edicin, Morgenthau escribi que aquella edi- cin continuaba "en un estilo orgnico y casi inevitable el trabajo de las ediciones anteriores". Siempre atento al hecho de que su gran logro fue el hallazgo de una integridad a travs de las sucesivas ediciones, procur preservarle acudiendo a rumbos que habran sido intransitables sin el uso de sus propios escritos. Tambin consult borradores, cartas a los editores y su correspondencia profesional. Al mismo tiempo, la quinta edicin tuvo que ser puesta al da y re- visada para que reflejara los cambios que haban ocurrido desde la muerte del profesor Morgenthau. Geiiman y yo hemos tratado de reem- plazar la informacin factual y los datos en los casos necesarios, aunque reconociendo que an mientras realizbamos nuestro trabajo las mareas de la historia se encargaban de volver obsoleta alguna informacin nues- tra sobre tpicos tales como poblacin, produccin industrial, decisiones de la Corte Internacional de Justicia y acciones de las Naciones Unidas. En cuanto a temas como derechos humanos, dtente y el problema nuclear realic sustanciales revisiones, introduciendo, donde era posible, fragmentes ~ los propios escritos de Morgenthau. Dado que su pensa- miento era tan creativo y sutil, ningn albacea literario puede manifestar con seguridad que Morgenthau habra formulado y presentado sus pun- tos de vista dentro del contexto en que aparecen aqu. Slo puedo afir- mar que he tratado de ser fiel a su filosofa y a sus opiniones sobre pro- blemas y polticas tal como las he entendido. KENNETH W. THOMPSON Charlottesville, Virginia PRIMERA PAR 'TE 'Teora y Prctica de la Poltica Internacional . ' 1 Una 'f eora Realista de la Poltica Internacional La finalidad de este libro consiste en presentar una teora de la poltica internacional. El modo en que debe validarse una tal teora debe ser emprico y pragmtico antes que apriorstico y abstracto. En otras pala- bras, la teora no debe ser juzgada mediante algunas nociones abstractas y preconcebidas, y conceptos desligados de la realidad, sino por su pro- psito: aportar orden y significado a una masa de fenmenos que, sin ella, permanecern desasidos e ininteligibles. Se debe hallar un doble sis.tema de comprobacin, lgico y emprico a la vez. Los hechos tal como se presentan, asimilan la interpretacin que de ellos ha hecho la teora? Y con respecto a las conclusiones, podemos sostener que son consecuencia directa y necesaria de sus premisas? En suma, podemos sostener que la teora es compatible con los hechos y consigo misma? La problemtica que esta teora afronta concierne a la naturaleza de toda poltica. La historia del pensamiento }oltico moderno es la his- toria de la confrontacin entre dos escuelas que en lo sustancial difieren en sus t;oncepciones sobre la naturaleza del hombre, de la sociedad y de la poltica. Uno piensa que puede realizarse aqu y ahora un orden pol- tico, moral y racional, derivado de principios abstractos y universalmente aceptados. Supone la bondad esencial y la infinita maleabilidad de la naturaleza humana, y sostier.e que la razn por la que el orden social no llega a estar a la altura de los patrones racionales reside en la falta de conocimientos o de comprensin, en la obsolescencia de las instituciones sociales o en la perversin de ciertos individuos y grupos aislados. Confa en la educacin, en la refonna y en el ocasional uso de la fuerza para remediar estos defectos. La otra escuela afirma que el mundo, imperfecto desde un punto de vista racional, es el resultado de fuerzas inherentes a la naturaleza hu- mana. Para mejorar al mundo, se debe trabajar con estas fuerzas y no contra ellas. Al ser el nuestro un n:tundo de intereses opuestos y conflic- tivos, los principios morales nunca pueden realizarse plenamente. Pero / 12 Teora y prctica de la poltica internacional al menos podemos acercarnos a ellos mediante el siempre temporario equilibrio de intereses y la siempre precaria conciliacin de los conflic- tos. Esta escuela, por lo tanto, extrae de un sistema de represiones y equilibrios un principio universal aplicable a todas las sociedades plura- listas. Recurre a precedentes histricos antes que a principios abstractos y aspira a que ocurra el menor mal posible antes que el bien absoluto. Debido a su preocupacin terica por la naturaleza humana tal como es y por los procesos histricos tal como han ocunido, la teora que presentamos ha sido llamada realista. Cul es la doctrina del realismo poltico? Resulta imposible exponer aqu la filosofa del realismo polti- co, por lo que nos limitaremos a destacar seis principios fundamentales que frecuentemente han sido mal interpretados. SEIS PRINCIPIOS DE REALISMO POLITICO l. El realismo poltico supone que la poltica, al igual que toda la socie- dad, obedece a leyes objetivas que arraigan en la naturaleza humana. A los efectos de cualquier mejoramiento de la sociedad es necesario enten- der previamente las leyes que gobiernan la vida de esa sociedad. El fun- cionamiento de esas leyes es completamente ajeno al curso de nuestras preferencias; desafiarlas significa el riesgo de exponerse al fracaso. El realismo cree tanto en la objetividad de las leyes de la poltica como en la factibilidad de elaborar una teora racional que explique, aunque sea imperfecta y parcialmente, estas leyes objetivas. Tambin cree, como no poda ser de otro modo, en la posibilidad de discernir en- tre verdad y opinin en el campo de la poltica, entre lo que es verdad objetiva y racionalmente, entre lo sustentado por la evidencia e ilu- minado por la razn y lo que slo es un juicio subjetivo, desprendido de los hechos tal cual son e influido por el prejuicio y el optimismo. La naturaleza del hombre, en la que arraigan las leyes de la pol- tica, no ha variado desde el momento en que las filosofas clsicas de China, India y Grecia descubrieron estas leyes. Por lo tanto, la novedad no es necesariamente una virtud en el campo de la teora poltica, del mismo modo que la antigedad tampoco es un defecto. La circunstan- cia de que una teora poltica -si es que existe tal teora- sea algo com- pletamente nuevo implica, por lo tanto, una prevencin en su contra antes que un prejuicio favorable respecto a su solidez. Por el contrario, el hecho de que una teora poltica haya sido desarrollada hace cientos o miles de aos -como la teora del equilibrio del poder-, no suscita ne- cesariamente la presuncin de que sea anticuada y no responda a la realidad actual. Las teoras polticas deben someterse a la doble prueba de la razn y la experiencia. Descartar una teora simplemente porque floreci hace varios siglos significa incurrir en un prejuicio moderno que da por sentada la superioridad del presente sobre el pasado. Asimismo, exhumar una teora por razones de moda o extravagancia implica reco- nocer que en poltica podemos tener opiniones pero no verdades. Para el realismo, la teora consiste en la verificacin de los hechos y 1
Una teora realista de la poltica internacional 13 darles sentido a travs de la razn. Supone que el carcter de una polti- ca exterior slo puede surgir del anlisis de los hechos polticos que se producen y de las consecuencias previsibles de estos actos. Podemos, entonces, observar los actos contemporneos de los estadistas y de las consecuencias previsibles de estos hechos llegaremos a averiguar Jos objetivos que han tenido en mente. Sin embargo, no basta con el simple anlisis de los hechos. Para dar sentido a los elementos iniciales y fcticos de la poltica exterior debe- mos acercarnos a la realidad poltica con una especie de esquema racio- nal, una suerte de mapa que nos sugiera los posibles sentidos de la pol- tica exterior. En otras palabras, debemos ponernos en el lugar del esta- dista que tiene que colocar cierto problema de poltica exterior bajo ciertas circunstancias; conviene entonces preguntamos cules son las alternativas racionales (presumiendo siempre que acta de modo racio. nal) que debe elegir y que encuadran el problema, y cules de estas alternativas racionales deber elegir el estadista que acta bajo aquellas circunstancias. La comprobacin de esta hiptesis racional, COI'\tra los hechos reales y sus consecuencias, da sentido terico a los hechos de la poltica internacional. 2. El elemento principal que permite al realismo poltico encontrar su rumbo en el panorama de la poltica internacional es el concepto de inters definido en trminos de poder. Este concepto proporciona el enlace entre la razn --en tranct. de comprender la poltica internacio- nal- y los hechos que reclaman comprensin. Fija a la poltica como una esfera autnoma de accin y comprensin distinta de otras esferas tales como la econmica -entendida en trminos de inters definido como beneficio-, la tica, la esttica o la religiosa. Sin tal concepto, cual- quier teora poltica, internacional o interna, sera totalme:nte imposible ya que no podramos distinguir entre hechos polticos y los que no lo son, ni estaramos en condiciones de introducir la menor medida de orden sistemtico dentro de la esfera poltica. Debemos suponer que los estadistas piensan y actan movidos por un inters que se traduce en poder, ya que todas las evidencias de la historia confirman esa suposicin. Ella nos permite historiar y predecir los pasos que cualquier hombre de estado -pasado, presente o futuro- haya dado o est dispuesto a dar en la escena poltica. Miramos sobre su hombro cuando redacta sus documentos, omos las conversaciones que mantiene con otros hombres de estado, leemos y anticipamos sus pen- samientos ms recnditos. Al pensar en trminos de inters definido como poder, pensamos del mismo modo que l y como despreocupados observadores entendemos sus pensamientos y acciones tal vez mejor que l mismo, que es parte fundamental de la escena poltica. El concepto de inters definido como poder impone al observador una disciplina intelectual, confiere un orden racional en materia de poltica y posibilita la comprensin terica de la poltica. Desde el punto de vista de los actores, proporciona una disciplina racional a la accin Y crea esa magnfica continuidad en poltica exterior que hace nteJigibJe las que llevan adelante Estados Unidos, Inglaterra o Rusia; asimismo, les da un aspecto racional, continuo, autoconsistente, independientemente 14 Teora y prdctica de la poltica internacional de las motivaciones, preferencias o cualidades morales e intelectuales de los sucesivos estadistas que lleguen a la cima del poder en cada uno de esos pases. Por lo tanto, una teora realista de la poltica internacio- nal nos permitir eludir dos falacias populares: la preocupacin por las motivaciones y la preocupacin por 'as preferencias ideolgicas. Buscar la clave de una poltica exterior exclusivamente en las mo- tivaciones de los hombres de estado es ftil y engaoso. Es ftil por- que la motivacin es uno de los aspectos psicolgicos ms inasibles, siempre expuesto a la deformacin subjetiva que introduce tanto el inters del actor como del observador. Realmente sabemos cules son nuestros motivos? Y qu sabemos de los motivos de los dems? Aunque tuviramos acceso a los reales motivos que animan a los hombres de estado, ese conocimiento contribuira muy poco a la com- prensin de la poltica exterior y bien podra confundirnos. No obstante, es verdad que el conocimiento de la motivacin de los hombres de esta- do puede entregarnos una entre las muchas claves posibles que orientan su poltica exterior. Pero en modo alguno ser la clave que nos permita predecir el rumbo de esa poltica exterior. La historia no muestra una correlacin exacta y necesaria entre la calidad de los motivos y la calidad de la poltica exterior. Esto es cierto tanto en trminos morales como polticos. No se puede concluir de las buenas intenciones de un estadista que su poltica exterior ser moralmente loable o polticamente exitosa. Al enjuiciar sus motivaciones, podremos decir que no llevar adelante, de modo intencional, polticas moralmente censurables, pero no estaremos en condiciones de decir nada sobre las posibilidades de xito que tiene. Si queremos conocer las cualidades morales y polticas de sus actos, stos son los que deben ocupar nuestra atencin y no los motivos que los han impulsado. Cuntas veces los estadistas han sentido el impulso de mejorar el mundo y, sin embargo, han terminado empeorndolo? Cuntas veces se han fijado determinado objetivo y en cambio han terminado consiguiendo otro que nadie deseaba? La poltica de apaciguamiento de Neville Chamberlain estuvo -hasta donde se puede juzgar- inspirada por buenos motivos. Seguramente fue, como la de ningn otro primer ministro britnico, la que menos en cuenta tuvo consideraciones acerca del poder personal y su objetivo slo se concentr en la preservacin de la paz y el logro de la felicidad para todos los implicados. Sin embargo, la poltica de Chamberlain ayud a que sobreviniera la segunda guerra mundial y acarre inena- rrable miseria a millones de seres humanos. Por otra parte, los motivos que animaban a Winston Churchill tenan un alcance mucho menos uni- versal y estaban mucho ms estrechamente dirigidos hacia el poder personal y nacional; sin embargo, la poltica extetior que surgi de s o ~ motivos inferiores fue ciertamente de calidad moral y poltica su- perior a la que llev a cabo su predecesor. Juzgado en funcin de sus motivos, Robespierre fue< uno de los hombres ms virtuosos que hayan existido alguna vez. Fue el radicalismo utpico, nacido de una posicin virtuosa, quien lo llev a matar a aquellos menos virtuosos que l , ' Una teora realista de la poltica internacional 15 quien ms tarde lo coloc en el patbulo y finalmente quien destruy la revolucin de la que haba sido lder. Los buenos motivos proporcionan seguridad contra las polticas deliberadamente malas, pero no garantizan la bondad moral o el xito poltico de las polticas que inspiran. Si se desea entender una poltica exterior, resulta importante conocer no tanto los motivos primarios del estadista sino su habilidad intelectual para comprender lo esencial de la poltica extranjera as como su habilidad poltica para trasladar esa comprensin a un acto poltico exitoso. De donde se desprende que la tica juzga, en forma abstracta, la calidad moral de los motivos, en tanto la teora poltica debe juzgar las cualidades polticas del intelecto, 1 ~ voluntad y la accin. Una teora realista de la poltica internacional tambin eludir otra falacia popular, la de igualar las polticas exteriores de un estadista con sus simpatas filosficas o polticas y deducir las primeras de las ltimas. Los estadistas, especialmente bajo las condiciones contempor- neas, bien pueden recurrir a la costumbre de presentar sus polticas exteriores en trminos de sus simpatas filosficas y polticas a los efectos de conseguir apoyo popular para ellas. Pero distinguen, con Lin- coln, entre su deber oficial, que consiste en pensar y actuar en funcin del inters nacional, y su deseo personal, que tiende a la corporizacin en todo el mundo de los propios valores morales y principios polti- cos. El realismo poltico no requiere ni condona la indiferencia hacia los ideales polticos o los principios morales, pero s reclama una ntida diferenciacin entre lo deseable y lo posible, entre lo que es deseable en todas partes y en cualquier tiempo y lo que es posible bajo circunstancias concretas de tiempo y lugar. Es evidente que no todas las polticas exteriores han seguido un curso tan racional, objetivo y no emocional. Los elementos contingentes de personalidad, prejuicios y preferencias -y todas las debilidades del intelecto y la voluntad de que es capaz el ser humano- suelen apartar a las polticas exteriores de su curso racional. Cuando la poltica ex- terior es implementada bajo condiciones de control democrtico, es espe- cialmente necesario manejar las emociones populares a los efectos de lograr apoyo para la propia poltica. No obstante, una teora de poltica exterior que aspire al racionalismo necesita, por ahora, deshacerse como sea de esos elementos irracionales, al tiempo que construye un marco de poltica exterior que integre la esencia racional que se halla en la experiencia, sin las desviaciones contingentes pr.ovenientes del racionalismo que tambin se encuentran en la experiencia. Estas desviaciones de la racionalidad, que no son resultado de capri- chos personales o de la psicopatologa personal de quien ejecuta la poltica, slo pueden parecer contingentes desde el ventajoso punto de vista de la racionalidad, aunque sean elementos de un coherente sistema de irracionalidad. Vale la pena explorar la posibilidad de construir una c..:ontrateora de la poltica itTacional. Cuando se observa el desarrollo del pensamiento norteamericar;lO sobre poltica exterior, resulta sorprendente la persistencia de actitudes errneas que han sobrevivido - bajo diferentes modalidades- a los ~ 1 16 Teora y prctica de la polticu embates de los argumentos intelectuales y de la experiencia poltica. Una vez que esta perplejidad -en el verdadero sentido aristotlico- se somete a los resultados de la bsqueda de comprensin racional, llegamos a una conclusin al mismo tiempo confortadora y perturba- dora: nos encontramos en presencia de fallas intelectuales compartidas por todos nosotros en modos y grado diferentes. En conjunto propor- cionan el perfil de cierto tipo de patologa de la poltica internacional. Cuando la mente humana se acerca a la realidad con el propsito de emprender una accin -y la accin poltica es una de las instancias ms conspicuas-, a menudo suele despistarse en alguno de estos cuatro fenmenos mentales: remanentes de un adecuado modo de pensar y actuar previo que ahora se ha vuelto obsoleto ante una nueva realidad social; interpretaciones demonolgicas de la realidad que reemplazan una realidad ficticia -poblada por personas malvadas ms que por situaciones en verdad inmanejables- por la que se vive; negativa a aceptar la existencia de un amenazante estado de cosas, que es negado mediante una verbalizacin ilusoria; confianza en la infinita maleabi- lidad de una realidad ciertamente turbulenta. Los hombres responden a las situaciones sociales con modelos repe- titivos. La misma situacin, reconocida en su identidad gracias a situa- ciones previas, slo requiere entonces la identificacin de un caso parti- cular para aplicarle el modelo preformado apropiado a l. As, la mente humana sigue el principio de economa de esfuerzos, obviando un exa- men de novo de cada situacin individual y el modelo de pensamiento y accin adecuado a ella. Sin embargo, cuando las circunstancias experi mentan cambios dinmicos, los modelos tradicionales dejan de ser apro- piados; deben ser reemplazados por otros que reflejen tales cambios. De otro modo, se producira una brecha entre los modelos tradicionales y las nuevas realidades, y pensamiento y accin se dcscncontrarn. En el plano internacional no es exagerado decir que la propia es- tructura de las relaciones internacionales -como se refleja en fas insti- tuciones polticas, en los procedimientos diplomticos y en los acuerdos legales- ha tendido a estar en desacuerdo con la realidad de la poltica internacional. Mientras la primera asume la "igualdad soberana" de to- das las naciones, la ltima se caracteriza por una marcada desigualdad en- tre las naciones, dos de las cuales son llamadas superpotencias porque tie- nen en sus manos un poder sin precedentes de destruccin total, en , tanto muchas de ellas reciben el nombre de "miniestados" puesto que su poder es minsculo aun comparado con el de las naciones estado tra- dicionales. Es este contraste e incompatibilidad entre la realidad de la poltica internacional y los conceptos, instituciones y procedimientos creados para hacerla inteligible y controlarla, quien ha causado, al menos P.Or debajo del nivel de grandes potencias, la inmanejabilidad de las relaciones internacionales hasta lmites de anarqua. El terrorismo in- ternacional y las diferentes reacciones de los gobiernos ante l, el invo- lucramiento de gobiernos extranjeros en la guerra civil libanesa, las operaciones militares de Estados Unidos en el sudeste asitico o la intervencin militar de la Unin Sovitica en Europa oriental no pueden .- . ... 'f' , ,. 't' Una teora realista de la poltica internacional 17 explicarse o justificarse con referencia a conceptos, instituciones o pro- cedimien tos tradicionales. Todas estas situaciones tienen una caracterstica comn. El hecho moderno de la interdependencia requiere un orden poltico que lo tenga en cuenta; no obstante, la superestructura legal e institucional, que se remonta al siglo XIX, supone la existencia de una multiplicidad de es- tados naciones autosuficientes, impenetrables, soberanos. Estos rema- nentes de un orden legal e institucional obsoleto no slo se interponen en el camino hacia una transformacin racional de las relaciones interna- cionales a la luz de la desigualdad del poder y la interdependencia de los intereses, sino que tambin vuelven precaria, si no imposible, la po- sibilidad de polticas ms racionales dentro del defectuoso entramado de un sistema tal. Es una caracterstica del pensamiento primitivo la personalizacin de los problemas sociales. La tendencia es particularmente fuerte cuando el problema parece no susceptible de una comprensin racional y de un manejo satisfactorio. Cuando una persona o un grupo de per:;onas es identificado como causante de la dificultad, esto parece volver el problema tanto intelectualmente accesible cuanto susceptible de solu- cin. As, creer en Satn como la fuente del mal nos hace "entender" la naturaleza del mal al concentrar la bsqueda de su origen y su con- trol sobre una persona particular cuya existencia fsica presumimos. La complejidad de los conflictos polticos excluye soluciones tan simples. Las catstrofes naturales no se evitarn quemando brujas; la amenaza de una poderosa Alemania estableciendo su hegemona sobre Europa no se evita desembarazndose de una sucesin de lderes germanos. Pero al asociar el problema con ciertas personas sobre quienes tenemos --o esperamos tener- control, reducimos el problema, intelectual y prag- mticamente, a proporciones manejables. Una vez que hemos identifi- cado a ciertos individuos o grupos de individuos como la fuente del mal nos parece haber entendido el nexo causal que lleva desde los individuos al problema social; ese aparente entendimiento sugiere la aparente solu- cin: eliminemos a los individuos "responsables" de l y habremos re- suelto el problema. La supersticin an domina nuestras relaciones dentro de la socie- dad. El modelo de pensamiento y accin demonolgico ahora se ha trasla- dado a otros campos de la accin humana, cercanos al tipo de indagacin racional y accin que ha desalojado a la supersticin de nuestras rela- ciones con la naturaleza. Como dijo William Graham Summer, "la can- tidad de supersticin no ha cambiado mucho, pero ahora acompaa a la :oltica y no a la religin"} Los numerosos fracasos de Estados Unidos t:!n reconocer y responder a la policntrica naturaleza del comunismo es un primer ejemplo de este defecto. El corolario de su indiscriminada opo- sicin al comunismo es.el .;ldiscriminado a p o ~ a gobiernos_y movim'ien- tos que profesan y practican el anticomunismo. Las polticas norteame- ricanas en Asia y Latinoamrica han derivado de esta posicin simplista. ' "Mores f the Present and Future", en War and Other Essays, New H a v ~ Yale University Press, 1911, pg. 159. 18 Teora y prctica de la poltit..a internacional La guerra de Vietnam y nuestra incapacidad para llegar a acuerdos con China continental encontraron aqu su razn de ser. Lo mismo vale para la teora y prctica de la contrainsurgcncia, incluyendo los asesinatos en gran escala bajo el programa Fnix en Vietnam y los intentos de asesi- nato -o asesinatos- de estadistas. Signos de enfoque similar han sido evidentes ms recientemente en Centroamrica. EJ enfoque demonolgico de la poltica internacional fortalece otra tendencia patolgica, la de negarse a reconocer y vrselas efectivamen- te con una realidad amenazante. El enfoque demonolgieo ha desplazado nuestra atencin e inquietud hacia los adherentes al comunismo -indi- vidualmente en lo interno y en lo internacional, movimientos polticos, gobiernos extranjeros- alejndolas de la real amenaza: el poder de los estados, sean comunistas o no. El macartismo no slo signific el ms marcado ejemplo norteamericano del enfoque demonolgico, sino que tambin fue uno de los ms extremos exponentes de . este tipo de juicio errneo: confundi la ampliamente ilusoria amenaza de subversin do- mstica con la real amenaza del poder sovitico. Finalmente, forma parte de este enfoque de la poltica creer que no hay problemas -por ms irremediables que puedan parecer- real- mente insolubles si existen esfuerzos bien intencionados, bien financiados y comp<.:tentes. En otra parte he inkntado poner al descubierto las ra- ces intelectuales e histricas de esta creeneia; 2 aqu me limitar a sealar su fortaleza, a pesar de mucha experiencia en contl-ario, como ha sido la guerra de Vietnam y la declinacin general del po- dero norteamericano. Esta preferencia por las soluciones econmicas a problemas polticos y militares se encuentra slidamente apoyada por los interest.:s de los potenciales receptores del apoyo econmico, quienes prefieren el obviamente provechoso traslado de las ventajas econmicas al penoso y riesgoso regateo diplomtico. . La diferencia entre la poltica internacioJ:lal tal como se presenta en la actualidad y la teora racional que se desprende de ella es seme- jante a la que existe entre una fotografa y un retrato del mismo rostro. La fotografa muestra todo lo que puede verse a simple vista; el retrato, en cambio, no muestra todos los detalles, pero nos permite ver -al menos lo intenta- algo que no suele surgir de una simple ojeada: las caractersticas humanas de la persona retratad.1. El realismo poltico no slo contiene elementos tericos sino tam- bin factores normativos. Sabe que la realidad poltica est llena de contingencias e irracionalidades sistmicas y, por lo tanto, apunta a mostrar la tpica influencia que ejercen sobre la poltica internacional. Por otra parte, tiene en comn con cualquier teora social la necesidad de enfatizar los factores racionales de la realidad poltica para aspirar a una completa comprensin terica. En ltima instancia, estos factores racionales son que dan inteligibilidad a la realidad en el marco de la teora. El realismo poltico presenta una construcciu terica de una 2 Scientific Man t'ersus Power Politics, Chicago, University uf Chicago Press, l:M6. l 1 Una teora realista de la poltica i11ternacional 19 poltica exterior racional que la experiencia nunca llega a asumir por completo. Al mismo tiempo, el realismo poltico considera que una poltica exterior racional es una buena poltica exterior; slo una poltica exte- rior racional minimiza los riesgos y maximiza los beneficios y, adems, cumple simultneamente con el precepto moral de la prudencia y el requerimiento poltico del xito. El realismo poltico pretende que el registro fotogrfico del mundo poltico se parezca todo cuanto sea posible al r etrato pintado. Consciente de la inevitable brecha entre una buena poltica exterior --es decir, una racional- y una poltica exterior como las que existen actualmente, el realismo poltico sostiene que la teora no slo debe apoyarse sobre los elementos racionales de la realidad poltica, sino adems que la poltica exterior debe ser racional en vista de sus propios propsitos morales y prcticos. Por lo tanto, no resulta un argumento consistente contra la teora aqu presentada el hecho de que la actual poltica exterior no se desa- rrolle -o no pueda desar""ollarse- de acuerdo con sus preceptos. Ese argumento malinterpreta la intencin de este libro, que consiste en pre- sentar no una indiscriminada descripcin de la realidad poltica, sino una teora racional de la poltica internacional. Lejos de quedar invali- dada por la circunstancia de que un perfecto equilibrio de poder rara vez se produce en la realidad, supone que la realidad, al ser defectuosa en este sentido, debe entenderse y evaluarse como una aproximacin a un sistema ideal de equilibrio del poder. 3. El rea1ismo supone que su concepto clave de inters definido como poder es una categora objetiva de validez universal, pero no otorga al concepto un significado inmutable. La idea de inters es, en efecto, la esencia de la poltica y resulta ajena a las circunstancias de tiempo y lugar. Recogiendo la experiencia de la antigua Grecia, Tucdides afirm que "la identidad de intereses es el ms slido lazo que une a los estados y a los individuos". En el siglo XIX, lord Salisbury retom la idea al sealar que "el nico lazo que perdura" entre las naciones es "la ausencia de intereses contrapuestos". George Washington lo elev a ppncipio general de su gobierno: Tan solo un pequeo conocimiento de la naturaleza humana bastar para convencernos de que el principio rector para gran parte de la humanidad es el inters y que, en mayor o menor medida, casi todos los hombres se encuentran bajo su influencia. Por razones de virtud pblica, durante cierto tiempo, o en determinadas circunstancias, los hombres pueden afectar una conducta totalmente desinteresada. Pero no son razones suficientes como para producir una permanente actitud en acuerdo con normas ms refinadas y obligaciones socia- les. Pocos son los hombres capaces de hacer un constante sacrificio de todos sus intereses privados en beneficio del bien comn. Re- sulta vano clamar contra la corruptibilidad de la naturaleza humana en este aspecto; la realidad es as, ha sido demostrada por Ja expe- riencia de cada poca y cada nacin. Deberamos cambiar en gran medida la naturaleza del hombre antes de poder pensar en un cam- bio de camino. Ninguna institucin que construya sobre otras bases J 20 Teora y prdctica de la poltica internacional que no sean las de la verdad presuntiva de esta mxima puede llegar a tener xito.J En nuestro siglo, estas ideas encontraron eco y elaboracin en Max Weber, quien escribi: Los intereses -materiales e ideales- y no las ideas son quienes dominan las acciones de los hombres. No obstante, las "imgenes del mundo" creadas por estas ideas a menudo han servido como indicadores para determinar los caminos por los cuales el dinamismo de los intereses impulsa el movimiento de las acciones. Sin embargo, el tipo de inters determinante de las acciones pol- ticas en un perodo particular de la historia depende del contexto poltico y cultural dentro del que se formula la poltica exterior. Los objetivos que persiguen las naciones en sus polticas exteriores pueden incluir toda la gama de objetivos que cualquier nacin haya perseguido o pueda perseguir en el futuro. Las mismas observaciones se aplican al concepto de poder. Su con- tenido y el modo en que se usa estn determinados por el entorno pol- tico y cultural. El poder puede comprender cualquier cosa que establezca y mantenga el control del hombre sobre el hombre. En consecuencia, el poder abarca todas las relaciones sociales que sirven a ese fin, desde la violencia fsica hasta el ms sutil lazo mediante el cual una mente controla a otra. El poder cubre el dominio del hombre por el hombre, ya se trate de la circunstancia en que se halla disciplinado por fines mo- rales y controlado por salvaguardas constitucionales, como sucede en las democracias occidentales, o de esa brbara e indmita fuerza que encuentra sus leyes en su propia fortaleza y su nica justificacin en su engrandecimiento. El realismo poltico no presupone que las actuales condiciones bajo las que se desarrollan las polticas exteriores, con su extremada inesta- bilidad y la siempre presente amenaza de una escalada de la violencia, no puedan cambiarse. El equilibrio de poder, por ejemplo, es induda- blemente un elemento constante en tdas las sociedades pluralistas, como bien lo supieron los autores de The Federalist. No obstante, es capaz de operar, como lo hace en Estados Unidos, bajo condiciones de relativa estabilidad y conflictos pacficos. Si los factores que han permitido el surgimiento de estas condiciones pueden ser duplicados en la escena internacional, anlogas condiciones de estabilidad y paz tambin prevalecern en ella, como ha ocurrido durante largos tramos en la historia de ciertas naciones. Lo que es verdad en el carcter de las relaciones internacionales tambin lo es en el Estado-nacin como punto de referencia final de la poltica exterior contempornea. Mientras el realista piensa que el in- 3 The Writings ot George Washington, editado por John C. Fitzpatrick, United States Printing Office, Washington, 1931-44, vol. X, pg. 363. Marianne Weber, Max Weber, J . C. B. Mohr, Tubingen, 1926, pgs. 347-48. Vase tambin Max Weber, Gesammelte zur Religionassoztologie, J. c. B. Mohr, Tubingen, 1920, pg. 252. .. f Una teora realista de la poltica internacional 21 ters es el parmetro permanente mediante el que debe juzgarse y diri- girse la accin poltica, la conexin contempornea entre el" inters y el Estado-nacin es producto de la historia y, en consecuencia, est conde- nada a desaparecer con el trancurso de la historia. Nada en la posicin realista est en contra del supuesto de que la presente divisin del mundo poltico en vaya a ser reemplazada por uni- dades mayores distinto carcter, ms de acuerdo con Jas potenciali- dades tcnicas y las exigencias morales del mundo contemporneo. El realista se aleja de otras escuelas de pensamiento ante la vital cuestin de cmo debe transformarse el mundo contemporneo. Se en- cuentra persuadido de que esa transformacin slo podr concretarse mediante el cuidadoso manipuleo de las fuerzas perennes que modelaron el pasado y que. configurarn el futuro. El realista no logra convencerse de que esa transformacin puede lograrse a travs de una simple con- frontacin de la realidad poltica, regida por sus propias leyes. 4. El realismo poltico conoce el significado moral de la accin pol- tica. Tambin tiene conciencia de la inevitable tensin entre los precep- tos morales y los requerimientos de una exitosa accin poltica. Tampoco pretende eludir rpidamente ese conflicto, ya que de ese modo slo conseguira distorsionar tanto el problema poltico como el moral ha- ciendo aparecer los hechos polticos como mucho ms satisfactorios mo- ralmente de lo que en realidad son y las leyes morales como menos exigentes de lo que efectivamente son. El realismo sostiene que los principios morales universales no pueden aplicarse a los actos de los Estados en una formulacin abstracta y universal, sino que deben ser filtrados a travs de las circunstancias concretas de . tiempo y lugar. El individuo puede sostener, como indivi- duo: Fiat iusticia, pereat mundus (hgase justicia aunque el mundo pe- rezca). El Estado, en cambio, no tiene derecho a decir lo mismo en nombre de los que tiene a su cargo. Tanto el individuo como el Estado deben juzgar la accin poltica a la luz de principios morales universales tales como el de la libertad. Mientras el individuo tiene el derecho moral de sacrificarse a s mismo en defensa de este principio moral, el Estado no tiene el derecho de permitir que su desaprobacin mo- ral a una determinada violacin de la libertad interfiera en el re- sultado exitoso de una accin poltica inspirada en el principio moral de la supervivencia nacional. No puede existir moralidad poltica sin prudencia, esto es, sin consideracin de las consecuencias polticas de una accin aparentemente moral. El realismo, pues, considera a la pru- dencia - la consecuencia de ms peso entre las acciones polticas alter- nativas- como la suprema virtud en poltica. En abstracto, la tica juzga los actos en funcin de su acomodamiento a los principios morales; la tica poltica los juzga segn sus consecuencias polticas. Las filosofas clsica y medieval conocan esto igual que Lincoln, quien seal: Hago las cosas como mejor s hacerlas, como mejor puedo y as continuar hacindolas hasta el fin. Si el fin me justifica, todo lo que se ha dicho en contra de m no tendr ninguna importancia. 22 Teora y prctica de la poltica internacional Si el fin demuestra que estaba equivocado, ni diez ngeles jurando que haba actuado correctamente me salvaran. 5. El realismo poltico se niega a identificar las aspiraciones mo- rales de una nacin en particular con los preceptos morales que gobier- nan el universo. Del mismo modo que establece la diferencia entre verdad y opinin, tambin discierne entre verdad e idolatra. Todas las naciones se sienten tentadas -y pocas han sido capaces de resistir la tentacin durante mucho tiempo- de encubrir sus propios actos y aspiraciones con los propsitos morales universales. Una cosa es saber que las nacio- nes estn sujetas a la ley moral y otra muy distinta pretender saber qu es el bien y el mal en las relaciones entre las naciones. Hay una enorme diferencia entre la creencia de que todas las naciones se someten al inescrutable juicio de Dios y la conviccin blasfema de que Dios siem- pre est del lado de uno y de que los deseos propios coinciden exacta- mente con los deseos de Dios. La liviana ecuacin entre un nacionalismo particular y los consejos de la provincia es moralmente indefendible; en ella radica ese pe- cado de soberbia contra el que tanto los trgicos griegos como los profetas bblicos han prevenido a gobernantes y a gobernados. La ecuacin es tambin polticamente perniciosa porque puede engendrar la distorsin del juicio que, en medio del frenes enceguecido de una cruzada, destruye naciones y civilizaciones en nombre de principios mo- rales, ideales o del propio Dios. Por otra parte, es precisamente el concepto de inters, definido en trminos de poder, el que nos pone a salvo tanto de esos excesos mora- les como de esa locura poltica. En efecto, si consideramos a todas las naciones, incluida la nuestra, como entidades polticas en pos de sus respectivos intereses definidos en trminos de poder, entonces estare- mos en condiciones de hacer justicia con todas. Y nos encontraremos en condiciones de hacer justicia en un doble sentido: estaremos en aptitud de juzgar a otras naciones del mismo modo como juzgamos a la nuestra y, al hacerlo de este modo, seremos capaces de llevar adelante polticas que respeten los intereses de otras naciones al tiempo que protegen y promueven los nuestros. En poltica, la moderacin no puede ser ms que el reflejo de la moderacin en el juicio moral. 6. La diferencia, entonces, entre realismo poltico y otras escuelas de' pensamiento es muy profunda. A pesar de lo mucho que se ha mal- entendido y malinterpretado la teora poltica del realismo poltico, resulta imposible hablar de contradiccin entre sus actitudes intelec- tuales y morales en materia poltica. En el aspecto intelectual, el realista poltico mantiene la autonoma de su esfera poltica, del mismo modo como el economista, el abogado o el moralista mantienen la suya. Piensa en trminos de inters, defi- nido como poder, del mismo modo como el economista piensa en trmi- nos de inters entendido como beneficio; el abogado, en la conformidad de los actos con las reglas legales; y el moralista, en la conformidad de los actos con los principios morales. El economista se pregunta: Cmo afecta esta poltica la riqueza de la sociedad o, al menos, a algunos de 1 Una teotia realista de la poltica internacional 23 sus sectores? El abogado se pregunta: Esta poltica est de acuerdo con las normas legales? El moralista se pregunta: Esta poltica est de acuerdo con los principios morales? Y el realista poltico se pregunta: Cmo efecta esta poltica el poder de la nacin? El realista poltico no ignora la existencia y relevancia de otros parmetros de pensamiento distintos a los polticos. Pero como realista poltico no puede subordinar esos parmetros a los polticos. Y se aleja de otras escuelas cuando stas imponen parmetros de pensamiento propios de otras esferas a la actividad poltica. Es aqu donde el realis- mo toma distancia de la "aproximacin legalista-moralista" a la poltica internacional. Que este apartamiento no es, como lo hemos explicado, una mera creacin imaginaria sino una proyeccin del corazn mismo de la controversia puede comprobarse mediante muchos ejemplos his- tricos. Tres nos sern suficientes. 5 En 1939 la Unin Sovitica atac a Finlandia. Este acto puso a Francia e Inglaterra ante dos problemas, uno legal y el otro poltico. La accin sovitica violaba el Pacto de la Liga de las Naciones? y, en ese caso, qu contramedidas deban adoptar Francia e Inglaterra? El problema legal poda esclarecerse fcilmente puesto que obviamente la Unin Sovitica haba hecho algo que el Pacto prohiba. El problema poltico dependa en primer lugar del modo en que la accin de Rus1a afectaba los intereses de Francia e Inglaterra, y, luego, de la distribucin qe poder existente por ese entonces entre Francia e Inglaterra, por una parte, y la Unin Sovitica y otras naciones potencialmente hosti les por otra. En tercer trmino dependa tambin de la influencia que las eventuales contramedidas podan llegar a tener sobre los intereses de Francia e Inglaterra, como, asimismo, sobre la futura distribucin del poder. Como principales miembros de la Liga de las Francia e Inglaterra se ocuparon de que la Unin Sovitica fuera expul- sada de la Liga y no pudieron unirse a Finlandia en la lucha contra la Unin Sovitica a causa de la negativa sueca a permitir que tropas ex- tranjeras pasaran por su territorio para llegar a Finlandia. Si no hu- biera sido por esta negativa sueca, muy rpidamente Francia e Inglaterra se habran encontrado en guerra contra Alemania y la Unin Sovitica al mismo tiempo. La poltica de Francia e Inglaterra fue un ejemplo clsico de lega- lismo al permitir que una solucin legal, legtima dentro de su propia esfera, determinara sus actos polticos. En lugar de oponer ambas cues- tiones, la legal y la de poder, atendieron slo a la cuestin legal y la respuesta que obtuvieron no estuvo en funcin del problema que condicionaba su propia existencia como pases. El segundo ejemplo ilustra la "aproximacin moralista" a la pol- tica internacional. Tiene que ver con el estatuto internacional del gobier- no comunista de China. El ascenso de este gobierno coloc al mundo occi- s Otros ejemplos pueden consultarse en Hans J. Morgenthau, "Another 'Great Debate': The National Interest of the United States" en The American Political Science Review, vol. XLVI, diciembre de 1952, pg. 979 y siguientes. Vanse adems J. Morgenthau, Politics in the 20th CentuTJI, vol. 1 y The Decline ot Demo- cratzc Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1962, pg. 79 y siguientes. 24 Teora y prctica de la poltica internacional dental ante dos problemas, uno moral y otro poltico. La naturaleza y las polticas de ese gobierno estaban de acuerdo con los principios morales del mundo occidental? Debera el mundo occidental mantener relaciones con tal gobierno? La respuesta a la primera pregunta slo poda ser negativa. No obstante, esa primera negativa no necesariamente deba extenderse a la segunda pregunta. El parmetro de pensamiento aplicado a la primera -el moral- consista sencillamente en comparar la naturaleza y las polticas del gobierno comunista de China con los principios de moralidad occidentales. Por otra parte, la segunda cues- tin -la poltica- debi someterse a la complicada prueba de los in- tereses en juego y al poder de cada parte, y la influencia de uno u otro curso de accin sobre esos intereses y ese poder. Puede haber ocurrido que el resultado de esa prueba llevara a aconsejar que lo ms sabio era no mantener relaciones con el gobierno de China. Llegar a tal conclusin sin haber mediado la aplicacin de esa prueba y dando una respuesta mox:al a un problema tpicamente poltico no habra sido -como en realidad lo fue- un ejemplo clsico del "acercamiento moralista" a la poltica internacional. El tercer caso ilustra con claridad el contraste existente entre el realismo y la aproximacin legalista-moralista a la poltica externa. Inglaterra, en tanto garante de la neutralidad de Blgica, declar -la guerra a Alemania en agosto de 1914 porque esta ltima nacin haba violado la neutralidad de Blgica. La accin britnica puede ser justifi- cada tanto en trminos realistas como legalistas-moralistas. Se podra argumentar en forma realista que por siglos haba sido axiomtico para la poltica exterior britnica evitar que los Pases Bajos quedaran bajo control de potencias hostiles. Por lo tanto no fue la violacin de la neu- tralidad belga en s misma, sino las intenciones hostiles del violaqor, lo que determin la actitud britnica. Si la violadora hubiese sido otra nacin distinta a Alemania, es muy posible que Inglaterra se hubiese abstenido de intervenir. Fue sta la posicin asumida por sir Edward Grey, ministro de Relaciones Exteriores britnico durante el perodo. En 1908 el subsecretario de Relaciones Exteriores Hardinge le formul el siguiente comentario: "Si en el transcurso de una guerra contra Alema- nia, Francia violara la neutralidad belga es muy dudoso que Inglaterra o Rusia movieran un dedo en favor de la neutralidad de Blgica; pero, en cambio, si fuese Alemania quien violara la neutralidad belga es muy probable que los cursos de accin fuesen totalmente opuestos". A lo que sir Edward Grey replic: "Exactamente". Tambin se pueden considerar los aspectos morales y legales que aparejaba la violacin de la neutrali- dad belga, ya que las carencias morales y legales del acto, independien- temente de los intereses en juego y de la identidad del violador, justifi- caban la intervencin britnica y tambin la norteamericana. Esta fue la posicin que adopt Theodore Roosevelt en su carta del 22 de enero de 1915 a sir Edward Grey: Para m el nudo de la situacin ha sido Blgica. Si Inglaterra o Fran- cia hubiesen actuado contra Blgica como lo ha hecho Alemania, me habra opuesto del mismo modo como ahora me opongo a Alemania. Una teora realista de la poltica internacional 25 He apoyado enfticamente su modo de actuar porque lo considero un modelo de lo que deben hacer quienes creen que los tratados deben observarse con buena fe y como parte de la moral internacio- nal. Asumo esta posicin como un norteamericano que no se siente ms ingls que alemn, que pretende servir lealmente los intereses de su pas, pero que tambin intenta hacer todo lo que le es posible en favor de la justicia y la decencia y que, por lo tanto, se siente obligado a juzgar a todas las naciones por su conducta en ocasiones determinadas. Esta defensa realista de la autonoma de la esfera poltica frente a .la subversin que significan otras modalidades de pensamiento no im- plica desprecio ni disgusto por la existencia e importancia de esas otras modalidades de Significa, ms bien, la aspiracin a que cada una tenga su propia esfera y funcin. El realismo poltico se apoya en una concepcin pluralista de la naturaleza humana. El hombre real es una combinacin del "hombre econ!!lico", del "hombre poltico", del "hombre mora!", del "hombre religioso", etc. Un hombre que slo tu- viera una proye.o:cin "poltica" sera como una bestia, ya que carecera de todas las con tendones morales. Alguien que slo fuese un "hombre moral" sera un lc,co, puesto que desconocera la prudencia. Quien slo fuese "hombre religioso" sera un santo, ya que no conocera en absoluto los deseos mundanos. Al dar por sentados todos estos aspectos de la naturaleza humana, el realismo poltico tambin acepta que para comprender a cada uno de ellos es preciso ubicarla dentro de sus propios trminos. O sea que si se desea entender al "hombre religioso", primero debe abstraerse ese aspecto de todos los dems que componen la naturaleza humana y tra- tarlo como si fuera el nico. Adems deben aplicarse a la esfera religiosa las pautas de pensamiento concordantes con ella, aunque sin olvidar que existen otras pautas que tambin operan sobre las inclinaciones religiosas del hombre. Lo que es verdad en esta faceta de la naturaleza humana, tambin lo es en las dems. Ningn economista moderno, por ejemplo, considerara a su ciencia y a las interrelaciones de sta con otras cien- cias de otro modo. La economa se ha convertido en una teora autnoma de todas las actividades econmicas del hombre precisamente a travs de un proceso de diferenciacin de otras modalidades del pensar y me- diante el desarrollo de normas aplicables a su propio objeto. El to del realismo poltico consiste en propender a un desarrollo anlogo en el campo de la poltica. Pertenece a la naturaleza de las cosas el hecho de que una teora poltica basada en principios como los explicados no consiga un apoyo unnime; lo mismo podra decirse de cualquier poltica exterior susten- tada en las mismas bases. Tanto la teora como la poltica van contra dos corrientes de nuestra cultura que no pueden ponerse de acuerdo con las premisas y resultados de una objetiva teora racional de la poltica. Una de esas corrientes subestima el papel del poder en la sociedad con argu- mentos que provienen de la experiencia y la filosofa del siglo XIX; dt! 26 Teora y prctica de la poltica i11temacional ella nos ocuparemos detenidamente ms adelante. 6 La otra corriente, opuesta a la teora realista y prctica de la poltica, proviene de las pro- pias relaciones que existen, y que deben existir, entre la mente humana y la esfera poltica. Por motivos que discutiremos ms adelante, en sus operaciones cotidianas la mente humana no puede estar frente a frente con la verdad de la poltica. Debe enmascarar, distorsionar, empequee- cer o embellecer la verdad cuando se encuentra implicada en procesos polticos, especialmente si son de poltica internacional. Slo mediante esa ficcin el hombre puede vivir en paz consigo mismo y con los de- ms en tanto animal poltico. Es, por lo tanto, inevitable que una teora que intenta entender la poltica internacional tal como es en la actualidad, y tal como debiera ser en su naturaleza intrnseca antes que como la gente deseara que fuera, deba remontar una resistencia psicolgica que no existe para la mayor parte de las otras ramas del conocimiento. Por eso mismo un libro destinado a la comprensin terica de la poltica internacional exige una explicacin y una justificacin especial. 6 Vanse pginas 37 y siguientes. 2 La Ciencia de la Poltica Internacional COMPRENSION DE LA POLITICA INTERNACIONAL Diferentes aproximaciones Este libro tiene dos propsitos. El primero consiste en detectar y enten- der las fuerzas que movilizan las relaciones polticas entre las naciones y comprender los modos por los cuales estas fuerzas actan entre s, sobre las relaciones polticas internacionales y sobre las instituciones. En la mayor parte de las dems ciencias sociales esta finalidad se dara por sentada, ya que el fin natural de toda investigacin cientfica im- plica el descubrimiento de las fuerzas que subyacen en los fenmenos y la modalidad en que operan. Al acercarnos al estudio de la poltica inter- nacional no se puede dar por descontado este propsito; antes bien, re- quiere un nfasis especial. Al respecto, el doctor Grayson Kirk ha se- alado: Hasta hace muy poco, el estudio de las relaciones internacionales en Norteamrica ha ~ s t d o monopolizado por investigadores que han adoptado alguna de las siguientes tres aproximaciones. Primero, han sido historiadores, quienes han considerado las relaciones inter- nacionales como mera historia reciente ante la cual el estudiante se siente en desventaja debido a la ausencia de un adecuado y asequible conjunto de datos. Un segundo grupo, el de los juristas internacio- nales, se ha ocupado razonable y primariamente de los aspectos lega- les que surgen de las relaciones interestatales; sin embargo, pocas veces han realizado esfuerzos serios a los efectos de indagar en las razones fundamentales que hacen de este nexo legal algo incompleto e inadecuado. Finalmente, se encuentran quienes poco se han preo- cupado por las relaciones internacionales tal como se dan en la rea- lidad, ya que postulan la construccin ideal de un sistema que las organice. Slo tarda y recientemente hemos visto estudiantes apli- 28 Teora y prctica de la poltica itztenzacional cados al examen de las fuerzas fundamentales y constantes del mun- do poltico y de las instituciones que las representan, si bien no con la intencin . de elogiarlas o condenarlas sino sencillamente como parte de un esfuerzo para lograr un mejor entendimiento de estos impulsos bsicos que determinan las polticas internacionales de los estados. De este modo encontramos, al fin, al cientfico de la po- ltica movindose en el campo internacional. El profesor Charles E. Martn ha retomado las observaciones del doctor Kirk agregando que ... el problema que deben enfrentar los estudiantes y los profesores de relaciones internacionales consiste, especficamente, en el dua- lismo que deriva de movernos en dos reas diferentes y opuestas: el rea de las instituciones de la paz, a la que se relaciona el arreglo de las disputas, y el rea del poder poltico y de la guerra. As es y no podemos escapar a ese dualismo ... Creo que uno de los ma- yores errores en nuestra actitud al ensear durante los ltimos veinte aos ha sido probablemente el de dejar de lado la institucin de la guerra y menospreciar los libros que estudiaban la influencia del poder poltico. Pienso que los cientficos de la poltica han come- tido un gran error al actuar de este modo. Nos corresponde a noso- tros estudiar la poltica del poder, sus implicaciones y las situacio- nes que se desarrollan en torno a ella; tambin es tema que debe ocupar nuestra atencin el de la institucin de la guerra. 2 Definida en estos trminos, la poltica internacional como disciplina acadmica es distinta de la historia reciente, de los hechos contempo- rneos, del derecho internacional y de l ~ reforma poltica. La poltica internacional" comprende ms que la historia reciente y los acontecimientos contemporneos. El observador se ve asediado por la escena contempornea con su nfasis y perspectivas siempre cambian- tes. No encuentra un piso firme sobre el cual apoyarse ni parmetros de evaluacin objetivos a menos que se interne en los principios fundamen- tales, que slo surgen de la correlacin entre los acontecimientos recien- tes y el pasado ms distante con las permanentes cualidades de la natu- raleza humana subyacentes en ambos trminos. La poltica internacional no puede reducirse a, las normas legales y a las instituciones. Opera dentro de la trama de tales normas y a travs del instrumental de tales instituciones. Pero nunca llega a ser idnti- ca a ellas del mismo modo como la poltica norteamericana, a nivel na- cional, tampoco es idntica a la Constitucin de Estados Unidos, a l a ~ leyes federales o a las oficinas del gobierno federal. En lo que tiene que ver con esfuerzos orientados a introducir refor- mas en poltica internacional sin haber hecho previamente el esfuerzo para tratar de entender lo que es la poltica internacional, compartimos el punto de vista de William Graham Summer: American Journal O/ International Law, vol. 39, 1945, pgs. 369/70. 2 Proceedings of the Eight Conference ot Teachers ot International Law and ~ l a t e d Subjects, Carnegie Endowment for International Peace Washington, 1946, pag. 66. La ciencia de la poltica internacional 29 El peor vicio de las discusiones polticas es ese dogmatismo que se basa en grandes principios o en hiptesis en vez de apoyarse en un preciso examen de las cosas tal corno son y de la naturaleza humana tal corno es .... Nos construimos un ideal que eleva y mejora el actual estado de cosas y casi inconscientemente empezamos a asu- mir que este ideal es algo ya existente; de ah a establecer bases de especulacin sin races en la realidaq no existe prcticamente ningu- na distancia .... Todo el mtodo de especulacin abstracta sobre tpicos polticos se encuentra viciado. Se ha hecho popular porque no es demasiado difcil. Es ms fcil imaginar un mundo nuevo que aprender a conocer el que tenemos. Es ms fcil embarcarse en es- peculaciones basadas en unas pocas hiptesis que estudiar la historia de los estados y las instituciones. Es ms fcil tornar al vuelo un dogma popular que analizarlo para ver si es verdadero o falso. Todo esto lleva a la confusin, a admitir frases hechas y banalidades, a mucha discusin pero a pocas conclusiones en el campo de la pros- peridad de las naciones. 3 Lmites al entendimiento La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica en la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste en la ambigedad del material con que debe trabajar el observador. Los hechos que se procura entender son, por una parte, sucesos nicos. Ocu- rrieron de ese modo una vez, nunca antes ni despus. Por otra parte, anlogos en tanto implican manifestaciones de determinadas fuerzas sociales. Y las fuerzas sociales son producto de la naturaleza humana en accin. Sin embargo, bajo condiciones similares deberan manifestarse de modo semejante. Pero, dnde se encuentra la lnea que divide lo similar de lo nico? Esta ambigedad de los hechos a comprender mediante una teora de la poltica internacional implica -conviene decirlo al pasat:"- una instancia especial dentro de las limitaciones generales del conocimiento humano. "Como ningn acontecimiento y ninguna forma -observaba Montaigne- es completamente igual a otra, tampoco ninguna es com- pletamente diferente de otra: una ingeniosa mezcla realizada por la natu- raleza. Si no hubiera ninguna similitud en nuestros rostros no podramos distinguir al hombre de la bestia; si no existieran diferencias no podra- mos distinguir a un hombre de otro. Todas las cosas tienen en comn alguna similitud; todo ejemplo es vacilante y las comparaciones que se derivan de la experiencia son siempre imperfectas. Sin embargo, siem- pre es posible encontrar modo de establecer comparaciones. Y las leyes se vuelven tiles y adaptables a cualquier asunto si se las somete a inter- pretaciones forzadas y parciales". Una teora de la poltica internacional debe estar constantemente en guardia contra esa "interpretacin forzada y parcial" de los hechos polticos. 3 "Democracy and Responsible Govemment" en The Challenge of Facts and Other Essays, Yale University Press, New Haven, 1914, pgs. 245/ 46. 4 The Essays of Michel de Montaigne, editado y traducido por Jacob Zeitlin, A. Knopf, Nueva York, 1936, vol. III, pg. 270. La bastardilla es del propio Montaigne. 30 Teora y prctica de la poltica internacio11al Al comparar esos hechos aprendemos lo que son los principios de la poltica internacional. Una determinada situacin poltica produce la formulacin y la ejecucin de una determinada poltica exterior. Al enfrentarnos con una situacin poltica dif\!rente nos preguntamos: En qu difiere esta situacin de la anterior y en qu se le parece? Las simi- litudes y diferencias permiten el mantenimiento de la esencia de aquella poltica en tanto deben cambiarse algunos aspectos de ella? O las dife- rencias vician de tal modo las analogas que determinan la inaplicabili- dad de la poltica anterior? Si se desea entender la poltica internacional, captar el significado de los acontecimientos contemporneos y prever cul ser su influencia en el futuro, se debe ser capaz de cumplir la doble tarea intelectual implcita en estas cuestiones. Se debe estar en condiciones de distinguir entre las simili tudes y las diferencias de dos situaciones polticas. Adems, debe poderse valorar la importancia de estas similitudes y diferencias para polticas exteriores alternativas. Tres series de hechos, escogidos al azar, pueden ilustrar este problema y sus dificultades. El 17 de setiembre de 1796 George Washington pronunci un discur- so de despedida en el que delineaba los principios de la poltica exterior norteamericana en trminos de abstencin con respecto a los asuntos eu- ropeos. El 2 de diciembre de 1823 el presidente Monroe envi un mensaje al Congreso en el que formulaba los principios de la poltica exterior norteamericana en trminos similares. En 1917, Estados Uni- dos se uni a Francia y a Gran Bretaa contra Alemania, que amena- zaba la independencia de ambos. En 1941 Estados Unidos sigui un curso de accin similar. El 12 de marzo de 1947, en un mensaje elevado al Con- greso, el presidente Truman reformul los principios de la poltica exte- rior norteamericana en trminos de una contencin mundial del comu- nismo. En 1512, Enrique VI II de Inglaterra estableci una alianza con los Habsburgo contra Francia. En 1515 celebr una alianza con Francia con- tra los Habsburgo. En 1522 y 1542 se uni a los Habsburgo contra Fran- cia. En 1756 la propia Gran Bretaa se ali con Prusia contra los Habs- burgo y Francia. En 1793 Gran Bretaa, Prusia y los Habsburgo se alia- ron contra Napolen. En 1914 Gran Bretaa se uni a Francia y Rusia contra Austria y Alemania y, en 1939, con Francia y Polonia contra Ale- mama. Napolen, Guillermo II y Hitler trataron de conquistar el continl!nte europeo y fracasaron. Existen, dentro de cada una de estas tres series de hechos, similitu- des que nos permitan formular un principio de poltica internacional para cada serie? O cada hecho es tan diferente de los dems en cada una de las series como para requerir una poltica diferente? La dificultad para tomar esta decisin es la medida de la dificultad para formular jui- cios correctos en poltica externa, en proyectar sabiamente el futuro y en hacer lo correcto, del modo correcto y en el tiempo correcto. (.Debemos considerar que las polticas externas delineadas en las des- pedidas de Washington y Monroe son compatibles con la doctrina de Truman? O para poner el problema en otros trminos, la doctrina de Tru- La ciencia de la poltica internacional 31 man es una simple modificacin del principio general subrayado por las concepciones de Washington y Monroe o const ituye un apartamiento radi- cal de las tradicionales polticas exteriores norteamericanas? Si as fuera, se justifica a la luz de las nuevas condiciones? En trminos generales, las diferencias en la posicin internacional de Estados Unidos en 1796, 1823, 1917 y 1947 justifican las diferentes polticas externas formuladas y ejecutadas en vista de esas diferentes situaciones polticas? Cules son las similitudes y diferencias de la situacin con la que Europa enfren- t a Estados Unidos en 1917, 1941 y 1947 y en qu medida requieren similares o diferentes polticas externas por parte de Estados Unidos? Qu significado tienen estos cambios en la poltica exterior brit- nica? Han crecido en medio de los manejos y la perfidia de prncipes y estadistas? O deben atribuirse a la inspiracin producida por la acu- mulada sabidura de un pueblo consciente de que las fuerzas perma- nentes se sobreponen a las circunstancias individuales y determinan las relaciones cori el continente europeo? Los desastres que sobrevinieron a estos tres intentos de conquista continental, constituyen otros tantos accidentes debidos a causas dispa- res? O la similitud en los resultados sugiere simi litudes en la situacin poltica global, similitudes que implican una leccin a ser tenida en cuenta por quienes deseen intentarlo de nuevo? Y ms particularmente, es la poltica de la Unin Sovitica posterior a la segunda guerra mun- dial similar a las de Napolen, Guillermo II y Hitler? Y suponiendo que lo sea, la poltica que despliega Estados Unidos habr de ser semejan- te a la que ejecut en 1917 y 1941? A veces, como en el caso de los cambios en la poltica exterior bri- tnica, la respuesta parece clara: los cambios proceden de la sabidu- ra antes que del capricho. Sin embargo, la mayor parte de las veces, en especial cuando manejamos el presente y el futuro, la respuesta debe ser tentativa y sujeta a especificaciones. Los hechos de los que debe derivar la respuesta son esencialmente ambiguos y estn sometidos a continuos cambios. Para quienes tratan de encarar esta realidad de otro modo la historia no aporta otra cosa que no sean falsas analogas. Cuan- do tales hombres han tenido bajo su responsabilidad la poltica externa de sus pases, siempre han terminado en medio de desastres. Guiller- mo II y Hitler no aprendieron nada del destino de Napolen puesto que pensaron que nada poda ensearles. Quienes erigieron el consejo de Washington en dogma que haba que sostener a ciegas se equivocaron no menos que aquellos que pretendieron ignorarlo. El acuerdo de Munich de 1938 es otro caso de esta ndole. Retros- pectivamente, por supuesto, sabemos por la experiencia prctica que fue un fracaso y de esa experiencia hemos desarrollado las categoras tericas que demuestran que estaba condenado a ser un fracaso. No obs- tante, recuerdo muy bien el consenso que obtuvo en su tiempo el acuerdo de Munich debido a sus conclusiones por parte de tericos y de la poltica internacional y tambin por el hombre comn. Fue visto entonces como un gran acto de habilidad de estadista, como una conce- sin hecha a un supuesto triunfador en aras de la paz. As lo consider entonces E. H. Carry as lo entiende. ahora A. J. P. Taylor. La falla en el 32 Teora y prctica de la pol: ice . nternacional razonamiento, de la que poca gente fue -y tal vez tampoco poda ser- Jo- consciente en su momento, consista en volver a despreciar las con- tingencias inherentes en la prediccin poltica. Lo que retrospectivamen- te se revela como la sencilla verdad, era entonces completamente desco- nocido para cualquier prospectiva y no poda ser determinado por ningn otro medio que no fuera una vaga corazonada. Tomemos finalmente el problema contemporneo de la guerra nu- clear. De tanto en tanto, los ejecutores de poltica norteamericanos espe- culan abiertamente sobre la posibilidad de "vencer" en una guerra nu- clear. En esto reflejan los comentarios realizados por los lderes milita- res rusos, aunque no por lderes polticos tales como Brezhnev, quien ms de una vez ha advertido que una guerra termonuclear sera suici- da para ambas superpotencias. Particularmente durante la dcada de los ochenta, cuando volvan a ganar intensidad las tensiones de la guerra fra, en ambos pases se oyeron voces apoyando la creencia de que la victoria en una guerra nuclear no era algo impensable y reclamaban un vasto aumento en los gastos de defensa que contemplara el subsi- guiente aumento de las fuerzas estratgicas. Es posible desarrollar una teora de la guerra nuclear que slo la considere como otra clase de vio- lencia, mucho mayor en magnitud pero no diferente a los dems tipos de violencia con los que nos ha familiarizado la historia. De esta supo- sicin se deriva que la guerra nuclear va a ser mucho ms terrible que cualquier guerra convencional, pero no ha de ser necesariamente intole- rable ya que tomaremos las medidas necesarias que permitan, al menos a l:llgunos de nosotros, sobrevivir. En otras palabras, una vez que se co- mienza a seguir esta hiptesis terica acerca de la naturaleza y las con- secuencias de la guerra nuclear, lgicamente se llega a la conclusin de que la poltica exterior de Estados Unidos no necesita limitarse para tratar de evitar la guerra nuclear sino que Estados Unidos tambin debe prepararse para sobrevivir a un acontecimiento semejante. Entonces se vuelve perfectamente legtimo suscitar el siguiente problema: puesto que cien millones de norteamericanos morirn en una guerra nuclear y nueve dcimas partes de la capacidad econmica de Estados Unidos que- dar destruida, cmo se las ingeniarn los norteamericanos sobrevi- vientes para reconstruir los Estados Unidos con la dcima parte rema- nente de la capacidad econmica? El elemento contingente en esta teora de la guerra nuclear es su pronunciada incertidumbre, tpica en todos los niveles del anlisis te- rico y prediccin en el campo de la poltica, tanto domstica como inter- nacional. Aun si se aceptaran todas las estimaciones de muertes y des- truccin material, todos los ndices de recuperacin, aun en ese caso es- ta teora continuara manteniendo un alto grad.:> de incertidumbre en lo que tiene que ver con las reacciones frente al tipo de devastacin huma- na y material que produce la guerra nuclear. Obviamente, si una socie- dad humana altamente compleja puede homologarse en su modo de operar a una primitiva sociedad de hormigas, su habilidad para la re- cuperacin puede darse por descontada. Si la mitad de las hormigas de un hormiguero son destruidas junto a nueve dcimas partes del hormi- guero, es seguro que las hormigas sobrevivientes volvern a reconstruir La ciencia de la poltica intemacional 33 el hormiguero y a reproducirse hasta que la prxima catstrofe las obligue a recomenzar. Pero la sociedad humana no tiene este tipo de habilidad recuperati- va mecnica. Las sociedades tienen un punto lmite al igual que los indi- viduos, ms all del cual la resistencia humana no consigue activar la capacidad de recuperacin, especialmente si se trata de una devastacin masiva sin precedentes. Una vez que se llega a ese punto, la propia civi- lizacin entra en colapso. La ubicacin exacta de ese punto en la escala de las reacciones humanas est ms all de la comprensin terica. Al respecto slo podemos tener corazonadas que la experiencia confirmar o no. La primera leccin que debe aprender el estudiante de poltica in- ternacional -y nunca olvidar- es que la complejidad de los problemas internacionales imposibilita las soluciones sencillas o las profecas infa- libles. All bifurcan su camino el charlatn y el letrado. La ambigedad de los hechos en las relaciones internacionales surge a medida que se profundiza el conocimiento de las fuerzas que configuran la poltica en- tre las naciones y de los instrumentos de acuerdo que regulan sus rela- ciones polticas. Toda situacin poltica supone el juego de influencias contradictorias. Bajo determinadas condiciones alguna de esas tenden- cias habr de prevalecer. Pero nadie es capaz de prever esa circunstan- cia. Lo ms que puede hacer el estudioso es relevar las varias tendencias que en forma potencial son inherentes a una determinada situacin in- ternacional. Puede tambin indicar las condiciones que favorecen la preponderancia de una de las tendencias y calcular las posibilidades de las distintas condiciones y tendencias que prevalecen en la actualidad. Debido al constante cambio de los hechos de la poltica internacional, los asuntos del mundo reservan sorpresas para quienes intentan prever el futuro apoyndose en sus conocimientos del pasado y en las evidencias del presente. En 1776 Washington declar que "el destino de .nuestra nacin depender, con toda probabilidad, de los esfuerzos de unas cuan- tas semanas". Y, sin embargo, slo siete aos ms tarde lleg a su fin la guerra de la independencia. En febrero de 1792 el primer ministro Pitt justific la reduccin de los gastos militares (en especial los drsticos aplicados al personal de la marina britnica) y hasta lleg a hablar de mayores reducciones para el futuro al sostener que "incuestionablemente nunca ha existido una poca en la historia de este pas durante la cual, por la situacin de Europa, podamos como ahora aguardar con toda con- fianza quince aos de paz". Slo dos meses ms tarde el contingente eu- ropeo se encontraba en guerra. Antes de un ao Inglaterra se vea invo- lucrada en el conflicto. Se iniciaba as un perodo de guerra casi con- tinua que se prolong prcticamente durante un cuarto de siglo. Cuando lord Granville lleg en 1870 al cargo de secretario de Relaciones Exterio- res britnico, fue informado por el subsecretario permanente que "nun- ca, durante su larga experiencia, haba percibido tanta calma en los asun- tos exteriores y que no estaba en conocimiento de ningn asunto impor- fantc que debiera someter a consideracin del nuevo secretario". Ese mismo da el prnCipe Leopoldo de Hohenzollern-Sigmaringen acept la 34 Teora y prctica de la poltica internacional corona de Espaa, acontecimiento que tres semanas ms tarde suscit la guerra franco-prusiana. Cuando las profecas de los grandes estadistas resultan tan ende- bles, qu podemos esperar de mentes menos esclarecidas? Cuntos li- bros escritos antes de la primera guerra mundial no afirmaron que las grandes guerras eran imposibles y que a lo sumo seran de muy corta duracin? Hubo algn libro escrito entre ambas guerras mundiales que imaginara lo que iba a ser la poltica internacional en la novena dcada de nuestro siglo? Al comienzo de la segunda guerra mundial, quin habra podido adivinar lo que sera el mundo poltico al terminar la contienda? En 1945 quin habra podido imaginar lo que sera el mundo en 1955 en 1960 lo que llegara a ser en 1970 1980? Qu con- fianza podernos tener entonces en quienes hoy nos cuentan cmo ser el mundo maana y el da siguiente y en el ao 2000? 5 En 1979 los servicios de informaciones, y en particular la Central Intelligence Agency (C.I.A.), fueron criticados por su fracaso en adver- tir a los ejecutores de poltica norteamericana sobre los trastornos que culminaran con el derrocamiento del Sha de Irn. El propio presidente Carter adopt la actitud sin precedentes de censurar pblicamente a las ms altas autoridades de inteligencia por su falta de previsin. Qu sucedi para que ocurriera esa falta de previsin en gente bajo otras circunstancias inteligente y responsable? La respuesta se encuentra en la naturaleza del material emprico con que se manejaron. El observador se enfrenta con una multitud de factores, cuya totalidad conforma el futuro. Para prever el futuro, el observador tiene que co- nocer todos estos factores, su dinmica, sus acciones y reacciones mu- tuas y as sucesivamente. Lo que en un momento determinado conoce y puede llegar a conocer no es ms que un pequeo fragmento de la realidad total. Debe conjeturar y slo el futuro mostrar quin eligi correctamente entre las muchas conjeturas posibles. As, en el caso de Irn, los servicios de inteligencia conjeturaron mal. En lugar de censurarlos indiscriminadamente, uno debe respon- derse dos preguntas: se puede determinar con exactitud el momento en que estallar el descontento popular? Si la respuesta es afirmativa, qu podra haber hecho Estados Unidos en esa ocasin? En el mejor caso, la respuesta a la segunda pregunta es: muy poco. Probablemente por esta razn los servicios de inteligencia prestaron menos atencin a Irn de la que le hubieran dedicado en otra circunstancia. Es interesante sealar que la ciencia de los economistas, supuesta- mente la ms precisa de las ciencias sociales ya que su concepto cen- tral, la riqueza, es cuantitativo por definicin, tambin es incapaz de predicciones confiables. El examen de un amplio nmero de pronsticos s La falibilidad de las profecas en cuestiones internacionales queda demos- trada por los fantsticos errores cometidos por los expertos que desde siempre tra- taron de pronosticar la naturaleza de la prxima guerra. La historia de estos pro- nsticos, desde Maquiavelo al general J. F. C. FuUer, es la historia de deducciones lgicas, plausibles en s mismas, pero sin conexin con las contingencias del desarrollo contemporneo. El general Fuller, por ejemplo, pronostic en 1923 que el arma decisiva de la segunda guerra mundial iba a ser el gas. Vase The Retormation of War, E. P. Dutton and Company, Nueva York, 1923. La ciencia de la poltica internacional 35 anuales del producto bruto nacional norteamericano (aos 1953-63) es- tablece un margen de error del 40 %. 6 En octubre de 1966, la Prudential Life Insurance Company predijo que en 1967 los gastos de consumo iban a alcanzar los 31 billones de dlares y que el conjunto de inversiones tre- para a los 7,5 billones de dlares. En octubre de 1967 comunic que los gastos de consumo haban sido de 27 billones de dlares, lo que su- pone un error de 15 %, y que las inversiones slo haban llegado a los 7 billones de dlares. Por su parte el Council of Economic Advisors sobreestim el crecimiento del producto bruto nacional para el mismo ao en aproximadamente un doce por ciento. COMPRENSION DEL PROBLEMA DE LA PAZ INTERNACIONAL Estas cuestiones nos llevan al segundo propsito de este libro. Ningn estudio de la poltica, y seguramente ningn estudio de poltica inter- nacional de las ltimas dcadas del siglo veinte, puede ser capaz de divorciar el conocimiento de la accin y de no interesarse en aqul por su propio valor. La poltica internacional ya no es ms, como lo fue para Estados Unidos durante la mayor parte de su historia, una serie de inci- dentes, gravosos o benficos, pero que no ponan en cuestin la propia existencia y destino de la nacin. La existencia y el destino de Estados Unidos estuvieron ms profundamente afectados por los acontecimien- tos domsticos de la guerra civil que por los que llevaron, y se desarro- llaron en torno, a las guerras con Mxico y con Espaa, y al corolario de Roosevelt a la doctrina Monroe.7 Dos hechos de nuestro tiempo han variado la relativa importancia que Estados Unidos prestaba a la poltica interna y a la internacional. Ante todo, al momento de escribir estas lneas Estados Unidos es una de las dos ms poderosas naciones de la tierra. Sin embargo, en com- paracin con sus competidores actuales y potenciales, no es tan pode- rosa como para ignorar las consecuencias que sus polticas implican para su posicin con respecto a las dems naciones. Desde el fin de la guerra civil hasta el comienzo de la segunda guerra mundial, no tuvo demasiada importancia la poltica que sostuviera Estados Unidos hacia sus vecinos latinoamericanos, China o Espaa. La autosuficiencia de su propio . poder, unida al ejercicio del equilibrio de poder, le evit a Es- tados Unidos una desmedida ambicin producto del xito y del temor y frustracin que tienen races en el fracaso. Los xitos o los fracasos no preocupaban especialmente a Estados Unidos. No obstante, ahora 6 Viktor An Appraisal ot Short-Term Economic Forecasts, National Bureau of Econom1c Research, Nueva York, 1967. 7 Este corolario se encuentra en el mensaje de Theodore Roosevelt al Con- greso del 6 de diciembre de 1904. En l proclama el derecho de Estados Unidos a intervenir en los asuntos internos de los paises latinoamericanos. El texto puede verse en Ruhl J. Bartlett (editor), The Record ot American Diplomacy: Documents and Readings in the History of Amencans Foreign Relations, edicin, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1964, pg. 539. 36 Teora y prctica de la poltica internacional ha desbordado las fronteras de su propio castillo continental para tomar al resto del mundo como amigo o enemigo. Se ha vuelto peligroso y vulnerable, temido y temeroso. El riesgo que implica ser muy poderoso, pero no omnipotente, se agrava a causa del segundo hecho: una triple revolucin en la estructura poltica del mundo. Primero, el sistema multiestatal del pasado, cuyo centro estaba en Europa, fue reemplazado por un sistema mundial y bipolar, cuyos centros estn fuera de Europa. Por otra parte, la unidad moral del mundo politico -que ha caracterizado a la civilizacin occi- dental durante la mayor parte de su historia- se ha bifurcado en dos sistemas de pensamiento y accin incompatibles que en todas partes se disputan la lealtad de los hombres. Finalmente, la moderna tecnologa ha hecho posible la guerra total que implica la destruccin universal. La preponderancia de estos tres nuevos elementos de la poltica interna- cional contempornea no slo ha vuelto extremadamente difcil la pre- servacin de la paz mundial, sino que tambin ha incrementado los ries- gos propios de la guerra hasta el punto en que la guerra nuclear total se convierte en un absurdo que se invalida a s mismo. Dado que Esta- dos Unidos mantiene una posicin de poder predominante en nuestro mundo y por lo tanto una responsabilidad correlativa, la comprensin de las fuerzas que moldean la politica internacional y de los factores que determinan su curso se ha transformado para Estados Unidos en algo ms que una tarea intelectual interesante. Se ha convertido en u ~ necesidad vital. Pensar la poltica internacional desde el ventajoso punto de vista de los Estados Unidos actuales equivale, entonces, a reflexionar sobre los problemas vitales que enfrenta la poltica exterior norteamericana en nuestro tiempo. Si bien durante todos los tiempos la promocin de los intereses nacionales norteamericanos para convertir a EE.UU. en una potencia entre potencias ha significado la principal preocupacin de la poltica exterior norteamericana, en esta poca, cuando hemos asistido a dos guerras mundiales y hemos aprendido a llevar a cabo la guerra total con armas atmicas, la preservacin de la paz pasa a ser la primera preocupacin de todas las naciones. Por esa razn este libro ha sido planeado en tomo a los conceptos de poder y de paz. Se trata de los conceptos centrales para la discusin de la poltica mundial en las dcadas finales del siglo veinte, cuando una acumulacin sin precedentes de poder de destruccin otorga a la paz una urgencia que nunca antes tuvo. En un mundo cuya fuerza motriz es la aspiracin de las naciones soberanas en pos del poder, la paz slo puede mantenerse mediante dos artificios. Uno es el mecanismo auto- regulatorio de las fuerzas sociales, que se manifiesta a travs de la lucha por el poder en el campo internacional o, dicho de otro modo, por el equilibrio de poder. El otro consiste en limitaciones normativas a esa lucha, bajo forma de leyes internacionales, moralidad internacional y opinin pblica mundial. Puesto que ninguno de estos artificios, tal como operan en la actualidad, parece capaz de mantener la lucha por el poder dentro de indefinidos lmites pacficos, otras tres preguntas deben plantearse y responderse: Cul es el valor de las principales La ciencia de la poltica i11ternacional 37 propuestas para el mantenimiento de la paz internacional? O ms par- ticularmente, cul es el valor de la propuesta de transformar la socie- dad internacional de naciones soberanas en una organizacin suprana- cional semejante a un Estado mundiat? Y, finalmente, cul debe ser el programa de accin que tenga presente las lecciones del pasado y que sepa adaptarlas a los problemas del presente? SEGUNDA PARCfE La Poltica Internacional como Lucha por el Poder 3 Poder Poltico QUE ES EL PODER POLITICO? 1 Como medio para los fines de la Nacin Como toda poltica, la poltica internacional implica una lucha por el poder. No importa cules sean ls fines ltimos de la poltica interna- cional: el poder siempre ser el objetivo inmediato. Los estadistas Y la gente comn pueden proponerse como objetivo final la bsqueda de la libertad, la seguridad, la prosperidad o el propio poder. Pueden defi- nir sus propsitos en trminos religiosos, filosficos, econmicos o sociales. Pueden aspirar a que estos ideales se materialicen mediante su propia fuerza, mediante la intervencin divina o mediante el natural desarrollo de los asuntos humanos. Tambin pueden tratar de proveer a su realizacin a travs de medios no polticos tales como la cooperacin tcnica con otras naciones u organizaciones internacionales. Pero ape- nas intentan cumplir sus metas recurriendo a la poltica internacional se ven embarcados en la lucha por el poder. Los cruzados queran libe- rar los santos lugares de la dominacin infiel; Woodrow Wilson quera que el mundo fuese un lugar seguro para las democracias; los nazis queran abrir Europa oriental a la colonizacin germana, dominar Europa y conquistar el mundo. Desde el momento en que todos ellos eligieron el poder para conseguir sus fines, se convirtieron en actores- de la escena poltica internacionai.l t El concepto de poder poltico plantea uno de los ms diciles y controverti- dos problemas de la ciencia polftica. El valor de cualquier concepto usado en ciencia poltica se determina por su capacidad para explicar un mximo de fen- menos que convencionalmente se considera que pertenecen a cierta esfera de la actividad poltica. As, la amplitud del campo cubierto por un concepto de poder poltico para la comprensin de la politica internacional debe ser mayor que la amplitud requerida para otro que opere, por ejemplo, en el campo de la poltica municipal. Los signicados polticos empleados en el ltimo ejemplo estn mucho ms estrechamente circunscriptos que los empleados en el caso de la politica inter- nacional. . 2 Para algunas observaciones importantes sobre el poder en relacin con la
42 La poltica internaciotwl como luclw por el poder De este concepto de poltica internacional se derivan dos conclusio- nes. Primero, no todas las acciones que una nacin puede ll evar a cabo respecto de otra son de naturaleza poltica. Muchos de esos actos son normalmente realizados sin tomar en consideracin ninguna razn de poder y tampoco afectan el poder de la nacin que los lleva a cabo. Mu- chas actividades legales, econmicas, humanitarias y culturales caen dentro de esta categora. De ese modo, una nacin no se aventura en el t erreno de la poltica internacional cuando celebra un tratado de extra- dicin con otra nacin, cuando intercambia bienes y servicios, cuando brinda ayuda ante catstrofes naturales o cuando promueve la distribu- cin mundial de logros culturales. En otras palabras, la intervencin de un pas en la poltica internacional es slo uno entre varios tipos de actividades posibles en el marco de la escena internacional. Segundo, no toda nacin se encuentra todas las veces en el mismo grado de involucramiento en la poltica internacional. Ese grado recorre todo el arco que va del mximo, correspondiente a Estados Unidos o la Unin Sovitica, al mnimo, que puede adjudicarse a pases como Suiza, Luxemburgo o Venezuela, pasando por la ausencia total de participa- cin, de la que son ejemplo Liechtenstcin o Mnaco. Extremos similares pueden encontrarse en la historia de pases. En los siglos xvr y XVII Espaa fue uno de los ms activos participantes en la lucha por el poder dentro de la escena internacional, pero hoy slo cumple un papel marginal en ese terreno. Lo mismo puede decirse de pases como Austria, Suecia y Suiza. A la inversa, pases como Estados Unidos, la Unin Sovitica o China se encuentran hoy mucho ms profundamente involucrados en la poltica internacional de lo que estaban cincuenta o veinte aos atrs. En pocas palabras, la relacin de las naciones con la poltica internacional tiene una cualidad dinmica. Cambia junto a las vicisitudes del poder, que pueden empujar a una nacin a la vanguardia de la lucha por el poder o quitarle la capacidad de participar activa- mente en ella. Tambin puede cambiar ante el impacto de transforma- ciones culturales, que pueden llevar a una nacin a orientarse tras otros objetivos, como los del comercio, tan diversos a los del poder. La ten- dencia de las naciones a involucrarse en mayor o menor medida en la lucha por el poder llev a Arnold Wolfers a observar que ocupaban posiciones en los extremos opuestos de un espectro que va desde un polo de poder a un polo de indiferencia. Su naturaleza: cuatro distinciones Cuando en el contexto de este libro hablamos de poder no nos referirnos al poder del hombre sobre la naturaleza o sobre los medios de expresin artstica, tales como el lenguaje, el discurso, el sonido o el color, ni a los medios de produccin o consumo ni al control que pueda lograr sobre s mismo. Cuando hablamos de poder nos referimos al control del pcltica internacional, vase Lionel Robbins, The Economic Causes oj War, Jonathan Cape, Londres, 1939, pgs. 63 y siguientes. Poder poltico 43 hombre sobre las mentes y las acciones de otros hombres. Por poder po- ltico significamos las mutuas relaciones de control entre los deposita- rios de la autoridad pblica y entre estos ltimos y la gente en general. El poder poltico es una relacin psicolgica entre quienes ejercen y aquellos sobre los que se ejerce. Otorga a los primeros control sobre ciertas acciones de los segundos mediante el impacto que ejercen sobre las mentes de estos ltimos. El impacto deriva de tres fuentes: la expectativa de beneficios, el temor a las desventajas y el respeto o amor hacia los hombres o instituciones. Puede ejercerse mediante rdenes, amenazas, la autoridad o carisma de un hombre o de un equipo de hombres o a travs de la combinacin de cualquiera de estos factores. A la luz de esta definicin, deben hacerse cuatro distinciones: entre poder e influencia, entre poder y fuerza, entre poder aprovechable y poder no aprovechable, entre poder legtimo y poder ilegtimo. El secretario de Estado que aconseja al presidente de Estados Uni- dos acerca del rumbo que debe seguir la poltica exterior norteameri- cana slo tiene influencia si el presidente sigue su consejo. Pero no tiene poder sobre el presidente ya que no tiene a su disposicin ningn medio para imponer su deseo al presidente. Puede persuadir pero no puede obligar. Del otro lado, el presidente tiene poder sobre el secretario de Estado, ya que puede imponerle su voluntad en virtud de la autoridad de su cargo, la promesa de beneficios o la amenaza de desventajas. El poder poltico debe distinguirse de la fuerza en el sentido del ejercicio de la violencia fsica. La violencia fsica bajo la forma de accin policaca, encarcelamiento, pena capital o guerra es un elemento mtrnseco de la poltica. Cuando la violencia se convierte en realidad, el poder poltico abdica en favor del poder militar o seudomilitar. Es- pecialmente en poltica intrnacional la fuerza armada como amenaza, real o potencial, es el ms importante factor material que contribuye a conformar el poder poltico de una nacin. Si el mismo pasa a ser reali- dad en una guerra, se produce el reemplazo del poder poltico por parte del poder militar. La prctica de la violencia fsica sustituye la relacin psicolgica entre dos mentes (verdadera esencia del poder poltico), por la relacin fsica entre dos cuerpos, uno de los cuales es lo suficientemente fuerte como para dominar al otro. Por esta razn, en el ejercicio de la violencia fsica se pierde el elemento psicolgico de la relacin poltica y entonces debemos distinguir entre poder militar y poder poltico. La disponibilidad de armas nucleares hace necesario distinguir entre poder aprovechable y poder no aprovechable. Una de las paradojas de la era nuclear, que contrasta con la experiencia de toda la historia pre- nuclear, consiste en que un incremento del poder militar no necesaria- mente lleva a un incremento del poder poltico. La amenaza de una vio- lencia nuclear masiva implica la amenaza de la destruccin total. Como tal, contina siendo un adecuado instrumento de poltica externa cuando est dirigido a una nacin que no puede responder del mismo modo. La nacin poseedora de armas nucleares puede ejercer poder sobre la otra simplemente diciendo: "O hacemos como digo o te destruyo". La situacin es diferente si fa nacin ~ amenazada 'puede responder: "Si me des- truyes con armas nucleares: yo tambin te destruyo del mismo modo". En 44 La poltica internacional como lucha por el poder este caso las amenazas se anulan recprocamente. Desde que la destruc- cin nuclear de una nacin, puede traer aparejada la destruccin de otra, ambas comprueban que semejante elemento de presin carece de efica- cia: esto en el supuesto de que las dos acten racionalmente. Slo en la hiptesis de que las naciones involucradas puedan actuar de modo irracional, destruyndose mutuamente en una hecatombe nu- clear, la amenaza de la guerra nuclear vuelve a ser creble y as fue efec- tivamente usada por Estados Unidos y la Unin Sovitica, por ejemplo durante la crisis de Suez en 1956 por parte de la Unin Sovitica, durante la crisis de Berln en 1961 por Estados Unidos y por parte de las dos naciones durante el conflicto rabe-israel de 1973. Sin embargo, si bien hasta ahora hemos visto que la amenaza de recurrir a la fuerza puede ser empleada como instrumento racional de poltica exterior, la actual aplicacin de esta clase de fuerza se torna irracional ya que su uso no se orienta a cumplir el propsito poltico de influir sobre la voluntad de la otra parte, sino hacia el propsito irracional de destruirla con la concomitante seguridad de la propia destruccin. De este modo la magnitud de su destructividad, comparada con el carcter limitado de los propsitos polticos que constituyen el objeto de la poltica exterior, invalida a la fuerza nuclear como instrumento de pol- tica exterior. Bajo ciertas condiciones puede ser racional amenazar a otra nacin con la destruccin nuclear a los efectos de lograr un cambio de actitud; en cambio, sera irracional destruirlo efectivamen- te y con ello asegurar la propia destruccin. Por el contrario, la fuc!rza convencional se puede usar como instrumento de poltica exte- rior; aceptando daos limitados y riesgos mensurables para quien la emplea, resulta racional recurrir a su uso como instrumento que per- mite quebrar la voluntad de la otra parte. Finalmente, debe distinguirse entre poder legtimo, es decir el po- der cuyo ejercicio se encuentra moral o legalmente justificado, del poder ilegtimo. Y el poder que se ejerce con autoridad moral o legal debe, a su vez, disting-uirse del poder a secas. El poder del oficial de polica que me registra en virtud de una orden de arresto es cualitativamente diferente del poder de un ladrn que realiza la misma accin en virtud de que porta un arma. La distincin no slo es filosficamente vlida, sino que tambin tiene valor en poltica exterior. El poder legtimo, al invocar una justificacin moral o legal para su ejercicio, es probable- mente ms efectivo que un equivalente poder ilegtimo. Un poder ejer- cido en defensa propia o en nombre de Naciones Unidas tiene ms po- sibilidades de conseguir su propsito que otro poder equivalente ejercido por una nacin agresora o a los efectos de violar una ley internacional. Como veremos, las ideologas po1ticas sirven para dotar de una aparente legitimidad a las polticas externas. Generalmente se reconoce que hechos tales como la expectativa de beneficios, el temor de las desventajas y el respeto o amor a hombres o instituciones, en todas sus cambymtes combinaciones, forma la base de todas las polticas domsticas. Bh poltica internacional, la importancia de estos factores es menos obvia aunque no menos real. Ha existido una tendencia a reducir el poder poltico a la aplicacin efectiva de ia fuerza Poder poltico 45 o, por lo menos, a equiparado a las amenazas que han tenido xito o a la persuasin y el abandono del carisma. Este abandono, como veremos, 3 tiene mucho que ver con el r elegamiento del prestigio como elemento independiente en poltica internacional. Sin tomar en cuenta el carisma de un hombre, como Napolen o Hitler, o de una institucin, como el gobierno o la Constitucin de Estados Unidos, y sin traer a colacin la confianza o el amor por medio de los cuales las voluntades de los hom- bres se someten a tales hombres o instituciones, no es posible compren- der ciertos fenmenos de la poltica internacional que han sido particu- larmente relevantes en los tiempos actuales. La importancia que tiene un lder carismtico, as como la respuesta en amor que obtiene de sus seguidores, para la poltica internacional surge con claridad de una carta que en 1632 escribi John Duris, presbi- teriano escocs y luchador por la unidad protestante, al embajador bri- tnico Thomas Roe, en la que explicaba el decaimiento del poder de Gustavo Adolfo de Suecia, quien por entonces era adalid de la causa protestante en Alemania: El aumento de su autoridad es la base de su permanencia, en tanto el amor es el sustento de su autoridad; debe ser a travs del amor, ya que no es posible que sea a travs de la fuerza, puesto que su podero no radica en sus propios sbditos sino en los extranjeros; tampoco en su dinero, sino en el de ellos; tampoco en su buena voluntad, sino en la simple necesidad de cosas que no estn claras entre ellos. Por tanto, si la necesidad no fuera tan urgente corno es; o si algn otro medio fuera mostrado por Dios (que es capaz de hacer tanto por medio de otro hombre como por medio de s mismo) para evitar esa necesidad, dinero y poder y ayuda que provienen de l caern de l y as su autoridad se perder; porque el amor que haba al principio se habr ido . . . 4 El presidente de Estados Unidos ejerce poder poltico sobre eJ cuerpo ejecutivo del gobierno en la medida en que sus rdenes son obedecidas por los miembros de ese cuerpo. El jefe de un partido poltico tiene poder poltico en tanto y en cuanto sea capaz de moldear las acciones de los miembros de su partido de acuerdo a su voluntad. Hablamos del poder poltico de un industrial, de un lder obrero o de un poltico en la medida en que sus preferencias influyen en los funcionarios pblicos. Estados Unidos puede ejercer influencia sobre Puerto Rico en la medida en que las leyes norteamericanas son acatadas por los habitantes de esta isla. Cuando hablamos del poder poltico de Estados Unidos en Amrica Central, tenemos presente la correlacin de los actos de los gobiernos centroamericanos con los deseos del gobierno de Estados Un dos. 5 De este modo la afihnacin de que A tiene, o desea tener, poder 3 Vase el captulo seis. 4 Gunnar Westin, Negotiations About Church Unity, 1628-1634, Almquist y Wik s ~ l l s Upsala, 1932, pg. 208. Se ha modernizado la ortografa. s Los ejemplos que proponemos tambin ilustran la distincin entre poder pcltico como simple hecho social -tal el caso del poder poltico- y poder poli tico en el sentido de autoridad legtima, por ejemplo, el del presidente de Estados Unidos. Tanto el presidente de Estados Unidos como el poltico ejercen poder poltico a pesar de la diferencia que hay en la fuente y la naturaleza de ambos. 46 La poltica internacional como lucha por el poder poltico sobre B, significa siempre que A es capaz, o quiere ser capaz, de controlar ciertas acciones de B mediante el ejercicio de cierta in- fluencia en la mente de B. Sean cuales fueren los objetivos materiales de una poltica exterior, por ejemplo la adquisicin de materias primas, el control del trfico martimo o cambios territoriales, siempre se orientan al control de los actos ajenos a travs de la influencia sobre las respectivas mentes. La frontera del Rhin como objetivo secular de la poltica exterior francesa implica el objetivo poltico de neutralizar el deseo germano de atacar Francia; lo importante es tratar de dificultar el propsito alemn hasta imposibilitado. Gran Bretaa deriv su posicin en la poltica mundial durante todo el siglo xrx de la calculada poltica de hacer muy peligroso a otras naciones (ya que Gran Bretaa era muy pode- sa) o innecesario (porque usaba su fuerza moderadamente) oponerse a ella. El objetivo poltico de los preparativos militares de cualquier tipo consiste en desanimar a las dems naciones a usar su propia fuerza mili- tar, ya que si lo hicieran se expondran a un gran peligro. Dicho de otro modo, el objetivo poltico de los aprestos militares tiende a con- vencer al enemigo de que recurrir a la guerra es innecesario y que, por lo tanto, puede desistirse de usar el podero militar. El objetivo poltico de la guerra no es, en s mismo, la conquista del enemigo con su consiguiente aniquilacin, sino producir un cambio en la mentalidad del enemigo que lo lleve a ceder ante la voluntad de su oponente. Por eso, cuando se discuten polticas financieras, econmicas, tern- toriales o militares, es preciso diferenciar entre las polticas econmi- cas, por ejemplo, que se llevan a cabo en virtud de su propio valor y aquellas otras polticas que slo son el instrumento de una accin po- ltica, cuyo objetivo econmico es tan solo un medio puesto al servicio de la poltica general que la engloba, que casi siempre consiste en do- minar la poltica de otra nacin. La poltica de exportacin de Suiza con respecto a Estados Unidos cae dentro de la primera categora. Las polticas econmicas de la Unin Sovitica con respecto a las naciones de Europa oriental caen dentro de la segunda. Lo mismo puede decirse de muchas polticas econmicas de Estados Unidos en Amrica latina, Asia y Europa...La-diStincin resulta de gran importancia prctica y su omisin ha provocado mucha confusin en la poltica y en la opinin pblica. Cualquier poltica econmica, financiera, territorial o militar, to- mada por su propio valor, requiere una evaluacin en sus propios trmi- nos. Es econmica o financieramente ventajosa? Qu efectos tiene la incorporacin de territorio sobre la poblacin y la economa de la nacin que incorpora? Qu consecuencias tiene en cambio en la poltica militar sobre la educacin, la poblacin y el sistema poltico interno? Las decisiones con respecto a estas polticas se hacen en funcin exclu- siva de tales consideraciones intrnsecas. Sin embargo, cuando los fines de estas polticas se orientan a in- crementar el podero de un pas, esas polticas, con sus respectivos objetivos, deben juzgarse principalmente desde la perspectiva de su con- tribucin al poder nacional. As, por ejemplo, una poltica econmica Poder poltico 47 que no pueda justificarse en trminos solamente econmicos puede, sin embargo, tomarse en cuenta desde la perspectiva de otra accin poltica que le d sentido. La perspectiva poco segura e improductiva de un prstamo a un pas puede ser una razn valedera para desaconsejar ese acto desde una perspectiva puramente financiera. Pero el argumento deja de tener valor si el prstamo, a pesar de lo poco defendible que pueda ser, tiene un sentido poltico para la nacin que lo otorga. Es posible, por supuesto, que las prdidas econmicas o financieras de tal poltica debiliten a la nacin mucho ms all del rdito poltico. En ese caso la poltica debe ser rechazada. Lo que decide la conducta a seguir no son consideraciones puramente econmicas o financieras, sino la com- paracin de las oportunidades polticas y los riesgos involucrados, es de- cir, el probable efecto de estas polticas sobre el poder de la nacin. Cuando Estados Unidos proporciona prstamos o asistencia a pases como Polonia, que se encuentra a la sombra del ejrcito rojo, el objeti- vo que persigue no es primariamente econmico o financiero. Lo que se intenta es, ms bien, llevar a estos pases a cierto grado de indepen- dencia de la influencia y el poder de la Unin Sovitica. Si el pago de prstamos a los organismos crediticios norteamericanos o a las institu- ciones internacionales se prorroga con anuencia del gobierno norteame- ricano, no debe verse en ello razones humanitarias o caritativas. Se trata, ms bien, de la poltica norteamericana de mantener abiertas ciertas opciones para el gobierno polaco, opciones que tratan de evitar su dependencia total de la Unin Sovitica. Tales acciones de la esfera econmica se basan en objetivos polticos que en el largo plazo pueden llevar a la supervivencia de Polonia como estado soberano, a pesar de que su posicin geogrfica y poltica la obligan a aceptar el rol de sat- lite de la Unin Sovitica en el corto plazo. En resumen, el propsito de la poltica econmica norteamericana hacia Polonia consiste en limitar la influencia y el poder de la Unin Sovitica en Europa oriental y central al tiempo que incrementa el poder norteamericano en el rea. LA DEPRECIACION DEL PODER POLI'.riCO Al ser la aspiracin de poder un elemento caracterizador de la poltica internacional, al igual que de toda otra poltica, la poltica interna cional necesariamente habr de ser una poltica de poder. A pesar de que esta circunstancia es reconocida en la prctica de las relaciones internacionales, con frecuencia resulta negada por los estudiosos, los autores e incluso por los estadistas. Desde el fin de las guerras napo- lenicas, grupos cada vez mayores en el mundo occidental se sintieron persuadidos de que la lucha por el poder en la escena internacional era un fenmeno temporario, un accidente histrico que desaparecera ape- nas fueran eliminadas las peculiares condiciones histricas que le haban dado nacimiento. De este modo, Jeremy Benthan pensaba que la lucha por las colonias era la causa de todos los conflictos internacionales. "Emancipad a las colonias" era el consejo que sugera a los estadistas 48 La poltica internacional como lucha por el poder para que desaparecieran los conflictos internacionales y las guerras. 6 Partidarios del libre comercio como Cobden 7 y Proudhon 8 estaban con- vencidos de que la eliminacin de las barreras al comercio era la nica condicin para el establecimiento de una armona permanente entre las naciones e incluso llegaban a suponer que permitira la desaparicin definitiva de las polticas internacionales. "En algunas elecciones del futuro, deca Cobden, probablemente veamos aplicar la prueba de nin- guna poltica exterior a quienes estn en situacin de convertirse en de los hombres libres".9 Para Marx y sus seguidores, el capitalismo es la fuente de los conflictos internacionales y de la guerra. Sostienen que el socialismo internacional eliminar la lucha por el poder en la escena internacional y propiciar una paz permanente. Durante el siglo x1x, en todas partes los liberales compartan la convic- cin de que el poder poltico y la guerra eran residuos de un sistema de gobierno obsoleto y que la victoria de la democracia y el gobierno constitucional sobre el absolutismo y la autocracia aseguraran el triunfo de la armona internacional y de la paz permanente. Woodrow Wilson fue el ms influyente y elocuente vocero de esta escuela de pensamiento liberal. En tiempos ms recientes la conviccin de que la lucha por el poder poda eliminarse de la escena internacional ha sido conectada con los grandes intentos de organizacin mundial, tales como la Liga de las Na- ciones y las Naciones Unidas. As, Cordell Hull, por entonces secretario de Estado de Estados Unidos, declar en 1943 al regreso de la conferen- cia de Mosc, donde se prepararon las condiciones para el surgimiento de N_acienes Unidas, que la nueva organizacin implicara el fin de la poltica de poder y sera el comienzo de una nueva era de colaboracin internacional. 10 El entonces ministro de Estado britnico Philip Noel- Baker declar en 1946, en la Cmara de los Comunes, que el gobierno estaba "resuelto a emplear las instituciones de Naciones Unidas para destruir la poltica de poder, de modo que, por medios democrticos, pudiera prevalecer la voluntad del pueblo. 11 Si bien volveremos ms adelante sobre estas teoras y las expecta- tivas que suscitaron,J2 bstenos por ahora con establecer que la lucha por el poder es universal en tiempo y espacio y surge como dato innegable de la experiencia. No puede nP;garse que a travs de la historia, al margen 6 Emancpate Your Colonies, Robert Heward, Londres, 1930. 7 " Libre comercio! Qu significa eso? Para qu levantar las barreras que separan a las naciones, barreras tras las cuales anidan sentimientos de orgullo, venganza, odio y celos que a menudo trasponen su confn y baan a los paises con sangre?" "El libre comercio es el derecho internacional de los poderosos" y junto a la paz "parecen ser una y la misma causa". Vanse Speeches by Richard Cobden, rAacmillan and Company, 1870, vol. 1, pg. 79; Political Writings, D. Appleton and Company, Nueva York, 1867, vol. 11, pg. 110; carta del 12 de abril de 1842 a Henry Ashworth citada en John Morley, Life of Richard Cobden, Roberts Brothers, Boston, 1881, pg. 154. a "Eliminemos los aranceles y entonces se producir la alianza de los pueblos, se reconocer su solidaridad y se proclamar su igualdad". Oeuvres completes, Parfs, 1867. vol. 1, pg. 248. 9 Citado en A. C. F. Beales, A Short History ot English Liberalism, pg. 195. 10 New York Times, 19 de n"lviembre de 1943, pg. l. 11 House ot Commons Debates, quinta serie, 1946, vol. 419, pg. 1262. 12 Vase la octava parte. Poder poltico 49 de circunstancias sociales, econmicas y polticas, las naciones se han enfrentado por el poder. Pese a que los antroplogos han conseguido demostrar que algunos pueblos primitivos parecen carecer del deseo de poder, nadie ha demostrado an el modo en que pueden repro- ducirse a escala mundial la mentalidad y las condiciones en que viven esos pueblos para as eliminar la lucha por el poder de la escena inter- nacional.ll Sera intil e incluso autodestructivo liberar a uno de los pueblos de la tierra del deseo de poder si se lo mantiene en otros pue- blos. Si no se lo erradicara de todas las naciones, entonces los que no lo tuvieran se convertiran sencillamente en vctimas de quienes lo con- servaran. La posicin hasta aqu expuesta puede objetarse sobre la base de que las conclusiones del pasado no son procedentes, como lo prue- ba el uso que de ellas han hecho siempre los enemigos de las re- formas y el progreso. Sin embargo, a pesar de que es cierto que determinadas modalidades e instituciones sociales han existido en el pasado, no necesariamente debe concluirse de este hecho su existencia en el futuro. La situacin es diferente cuando nos enfrentamos ya no con las modalidades e instituciones sociales creadas por el hombre, sino con impulsos biopsicol?i"<.:S elementales mediante los que, a su vez, la so- ciedad es creada. Los impulsos a vivir, procrear y dominar son comu- nes a todos los hombres. 14 Su relativa fuerza depende de las condiciones sociales que pueden favorecer un impulso y reprimir otro o negar apro- bacin a ciertas manifestaciones de esos impulsos y alentar otras. Por tomar algunos ejemplos del campo del poder, digamos que la mayor parte de las sociedades condenan el acto de matar como medio para ad- quirir poder dentro de la sociedad, pero todas alientan el acto de matar enemigos en la lucha por el poder que conocemos bajo el nombre de guerra. Los dictadores ven con desagrado las aspiraciones de poder por parte de los ciudadanos, en tanto las democracias consideran como un deber la participacin activa en la lucha por el poder. Cuando existen organizaciones monopolizadoras de las actividades econmicas, no se produce la competencia por el poder econmico. Por otra parte, en los sistemas de competencia econmica determinadas manifestaciones del poder econmico estn fuera de la ley en tanto otras resultan alentadas. Invocando la autoridad de Tocqueville, Ostrogorsky sostiene que "las pasiones del pueblo norteamericano no son de naturaleza poltica sino comercial. En ese mundo que necesita cultura, el amor al poder se dirige menos a los hombres y ms a las cosas". 1 S Dejando de lado las condiciones sociales particulares, el argumento 13 Para una esclarecedora discusin sobre este problema, vase Malcolm Sharp, "AgrE-ssion: A Study of Values and Law", Ethics, vol. 57, ~ 4, segunda parte, julio de 1947. 14 Los zologos han tratado de demostrar que el impulso de dominio se en- cuentra aun en animales tales como las gallinas y los monos, quienes elaboran jerarquas basadas en la voluntad y la capacidad de dominar. Vase, por ejemplo, Warder Allee, Animal Life and Social Growth, The Williams Company, Baltimore, 1932 y The Social Lite of Animals, W. W. Norton and Company, Inc., Nueva York, 1938. Vanse tambin las teoras de Konrad Lorenz y las controversias que suscitaron. IS M. Ostrogorsky, Democracy and the Organization ot Political Parties, The Macmillan Company, Nueva York, 1962, vol. 2, pg. 592. 50 La poltica internacional como lucha por el poder decisivo contra la opinin de que la lucha por el poder en el campo in- ternacional es un mero accidente histrico debe deducirse de la natura- leza de la poltica interna. La esencia de la poltica internacional es idn- tica a la de su contraparte interna. Tanto una como la otra implican una lucha por el poder slo modificada por las diferentes condiciones en que tiene lugar esta lucha dentro de los campos interno o internacional. La tendencia a dominar, particularmente, es un elemento de todas ]as asociaciones humanas, desde la familia hasta las organizaciones po- lticas locales o el propio Estado, pasando por las asociaciones profesiona- les o fraternales. A nivel familiar, el conflicto tpico entre la madrastra y los hijos de su esposo es en esencia una lucha por el poder, ya que significa la defensa de una posicin de poder establecida contra el inten- to de establecer otra nueva. Como tal prefigura el conflicto en el campo internacional entre las polticas del statu quo y las del imperialismo. Clubes sociales, fraternidades, facultades y empresas de negocios son escenarios de constantes luchas por el poder entre grupos que aspiran a conservar el poder que ya tienen o que desean incrementarlo. Las con- tiendas competitivas entre empresas de negocios, al igual que las dispu- tas laborales entre empleados y empleadores, son frecuentemente luchas no slo por ventajas econmicas (a veces ni siquiera primariamente lo son) sino por conseguir el control de uno sobre otro o de uno sobre to- dos, lo que dicho en otras palabras no es ms que una lucha por el po der. Finalmente, el conjunto de la vida poltica de una nacin, especial- mente de una nacin democrtica, desde el nivel local al nacional, es una constante lucha por el poder. Mediante elecciones peridicas, al votar asambleas legislativas, en los pleitos que se llevan ante las cortes, en las decisiones administrativas y en las medidas tomadas por el Ejecu- tivo, con todas estas actividades los bombres tratan de mantener o esta- blecer su poder sobre otros hombres. Los procesos mediante los cuales se llega a decisiones legislativas, judiciales, ejecutivas o administrativas siempre son objeto de presiones y contrapresiones provenientes de "grupos de presin" que tratan de defender y expandir sus posiciones de poder. Como dice uno de los rollos del Mar Muerto: Qu nacin gusta ser oprimida por otra ms fuerte? Quin desea ser injustamente despojado de su propiedad? Sin embargo, existe una sola nacin que no haya oprimido a sus vecinos? O, en qu lugar del mundo encontrars a alguien que no haya robado la pro- piedad del otro? Dnde? "Sabemos de los dioses, sealaba Tucdides, que es ley de la natu- raleza humana que los hombres han de gobernar sobre cuanto puedan"} O como lo expres Tolstoy " ... para Dolokhov el proceso de dominar otra voluntad era un placer, una costumbre y una necesidad"Y Y en las palabras de John de Salisbury: Pese a que no es dado a todos los hombres alcanzar el poder prin- cipesco o real, sin embargo es escaso o inexistente el hombre com- 16 Tucdides, libro V, prrafo 105. 17 Len Tolstoy, Guerra y Paz, libro octavo, cap. XI. Poder poltico 51 pletamente ajeno a la tirana. Comnmente se entiende por tirano a quien oprime a todo el pueblo mediante una dictadura basada en la fuerza. No obstante, no es contra todo el pueblo que un hombre puede ejercer la tirana; tambin lo consigue si acta en un plano muy reducido. Si no sobre el conjunto del pueblo, un hombre puede do- minar hasta donde llega su poder. 1 s En vista de esta ubicuidad de la lucha por el poder en el marco de todas las relaciones sociales y en todos los niveles de la organizacin social, es sorprendente que la poltica internacional sea necesariamente una poltica de poder? No sera ms bien sorprendente que la lucha por el poder fuese solamente un rasgo accidental y pasajero de la poltica internacional cuando, en realidad, es un factor constante y ne- cesario en todas las ramas de la poltica interna? DOS CAUSAS DE LA DEPRECIACION DEL PODER POLITICO La depreciacin del rol que desempea el poder en el campo interna- cional surge de dos fuentes. Una es la filosofa de las relaciones interna- cionales que domin durante buena parte del siglo XIX y que an tiene predicamento en nuestra forma de considerar los asuntos internaciona- les. La segunda fuente son las particulares circunstancias polticas e intelectuales que han determinado las relaciones de Estados Unidos con el resto del mundo. La filosQfa del siglo XIX El siglo XIX fue llevado a esta depreciacin del poder poltico por su experiencia interna. La caracterstica distintiva de esa experiencia fue el dominio de las clases medias por la aristocracia. Al identificar ese dominio con el dominio poltico de cualquier tipo, la filosofa poltica decimonnica lleg a identificar la oposicin a la poltica aristocrtica con hostilidad a cualquier clase de poltica. Despus de la derrota del gobierno aristocrtico, las clases medias desarrollaron un sistema de dominio indirecto. Sustituyeron la divisin tradicional en clases gober- nantes y clases gobernadas y el mtodo militar de la violencia desembo- zada, caracterstico del gobierno aristocrtico, por las invisibles cadenas de la dependencia econmica. Ese sistema econmico se manej median- te una red de reglas en apariencia legales que ocultaban la real existen- cia de las relaciones de poder. El siglo XIX fue incapaz de ver la natura- leza poltica de esas relaciones legalizadas. Parecieron ser esencialmente diferentes de aqullas que ya se haban visto bajo el nombre de poltica. No obstante, la poltica en su forma aristocrtica -esto es, abierta y 18 J ohn of Salisbury, Policraticus, traduccin de John Dickinson, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1927, vol. VII, pg. 17. 52 La poltica internacional como lucha por el poder violenta- fue identificada con la poltica. En consecuencia la lucha por el poder poltico, tanto en los asuntos internos como en los internaciona- les, termin pareciendo slo un accidente histrico coincidente con un gobierno autocrtico y destinado a desaparecer con l. La experiencia norteamericana Esta identificacin de poder poltico con aristocracia encontr sustento en la experiencia norteamericana. Podemos distinguir tres elementos en esa experiencia: el carcter nico de la experiencia norteamericana, la ajenidad del continente americano con respecto a los focos de conflicto mundiales del siglo XIX y el pacifismo y antiimperialismo humanitarios de la ideologa poltica norteamericana. Que la ruptura de los lazos constitucionales con la corona britnica implicaba el comienzo de una poltica exterior norteamericana diferente de lo que hasta entonces reciba ese nombre, surge claramente en el discurso de despedida de Washington. "Europa tiene un conjunto de inte- reses prioritarios, que no tiene relacin alguna con nosotros. De ah que surjan perman.entes controversias, cuyas causas nos son completamente ajenas. Por ello sera poco hbil por parte nuestra, atenindonos a vin- culaciones que en realidad no existen, involucrarnos en los avatares de su poltica, en las combinaciones comunes o en las coaliciones de sus aliados o de sus enemigos". En J7%_J__a poltica europea y la poltica de poder eran lo mismo, ya que no exisfiaoti poltica de poder sino aqulla en la que estaban embarcados los prncipes europeos. "Las he- rramientas de la ambicin europea, rivalidad, inters, humor o capri- cho" para los norteamericanos slo eran manifestaciones de la lucha por el poder internacional. El apartamiento de la poltica europea, como lo proclamaba Washington, pudo, sin embargo, ser considerado como el abandono de la poltica de poder como tal. En realidad, el apartamiento norteamericano de la tradicin poltica europea de poder fue algo ms que un programa poltico. Con la sal- vedad de algunas excepciones, fue un hecho polticamente estable hasta fines del siglo XIX. Su marco estuvo dado por una eleccin deliberada y por condiciones geogrficas reales. Los escritores populares podan ver en la singularidad geogrfica de Norteamrica la mano de Dios, quien haba prefijado inalterablemente el curso de la expansin norteamerica- na as como su aislamiento. Pero observadores ms responsables, de Washington en adelante, han puesto especial nfasis en sealar la con- juncin de condiciones geogrficas y de una poltica exterior que ha se- leccionado sus objetivos en funcin, precisamente, de esas condiciones geogrficas. Ya Washington aludi a "nuestra apartada y distante situa- cin" y se pregunt: "Por qu desdear las ventajas de tan peculiar ubicacin?". Cuando este perodo de la poltica exterior norteamericana lleg a su fin, John Bright escribi a Alfred Love: "Esperamos que en vuestro continente los siempre crecientes millones de pobladores no Poder poltico 53 sepan nada de la guerra. Nadie puede atacaros y vosotros estais ansiosos por evitar inmiscuirnos en las disputas de otras naciones". 19 Desde las playas del continente americano, los ciudadanos del nuevo mundo asistan al extrao espectculo de la lucha internacional por el poder que se desarrollaba en las distantes costas de Europa, Africa y Asia. Como durante la mayor parte del siglo xrx su poltica exterior le permiti a Estados Unidos desempear el papel de espectador -lo que era consecuencia de un conjunto de circunstancias histricas efmeras-, los norteamericanos creyeron que sta era una condicin permanente, autoelegida y producto del orden natural de las cosas. En el peor de los casos, proseguiran observando el juego de la poltica de poder ejecuta- do por otros. En el mejor de los casos, estaba prxima la poca en que la democracia sera una realidad en todas partes, el teln caera y aca- bara el juego de la poltica de poder. Colaborar en el logro de esta meta fue una de las condiciones de la misin norteamericana. A travs de la historia de la nacin, el destino nacional fue concebido en trminos antimilitaristas y libertarios. Donde esa misin encuentra una formulacin no agresiva y abstencionista, co- mo en la filosofa poltica de John C. Colhoun, se la concibe como promocin de la libertad interna. As. "con nuestro ejemplo podemos ha- cer ms por la extensin de la libertad en todo el continente y en el mundo en general que con mil victorias militares". En los comienzos de la guerra hispano-norteamericana, 'cuando Estados Unidos pareci aban- donar este ideal antiimperial\s"ta y democrtico, William Graham Sum- mer reafirm su esencia: "La expansin y el imperialismo significan un gran atentado a la democracia ... la expansin y el imperialismo estn en guerra con las mejores tradiciones, principios e intereses del pueblo norteamericano". 20 Al comparar las tendencias del poder poltico euro- peo con los ideales de la tradicin norteamericana, Surnmer pens, con George Washington, que eran incompatibles. Como profeta, vio que al embarcarse en la guerra hispano-norteamericana, Estados Unidos em- prenda el mismo camino de revoluciones y guerras por el que marchaba Europa. La concepcin general que el siglo XIX se haba formado de los asun- tos exteriores, combinada con los elementos especficos de la experien- cia norteamericana, gestaron la creencia de que el involucramiento en la lucha por el poder poltico no es inevitable sino tan slo un accidente histrico y que las naciones pueden elegir entre el poder poltico y otras clases de poltica exterior no estigmatizadas por la tentacin del poder. 19 Citado en Merle Curti, Peace and War: The American Struggle 1636-1936, W. W. Norton and Company, Nueva York, 1936, pg. 122. 20 "The Conquest of the United States by Spain", Essays ot William Graham Sumner, Yale University Press, New Haven, 1940, vol. 11, pg. 295. 54 La poltica internacional como lucha por el poder LA CIENCIA DE LA PAZ: UNA UTOPIA CONTEMPORANEA Debemos dedicarle algunas palabras a una escuela de pensamiento -an hoy influyente en ciertos crculos polticos e intelectuales- que propone una alternativa "cientfica" a la "permanente sabidura" del enfoque ra- cionalista de la poltica internacional. Esta escuela puede denominarse "utopismo cientfico" a falta de mejor nombre; al igual que la poltica de poder examinada antes, la interpretacin cientfica tiene profundas races en la experiencia del siglo XIX, tanto europea como norteamerica- na. Sin embargo, en este caso ni las relaciones del predominio de clases ni accidentes geogrficos posibilitaron el auge de una esperanza utpica acerca de una "ciencia de la paz". No obstante, el fantstico progreso de las ciencias naturales permiti suponer a varios pensadores que el mismo tipo de mtodos, aplicados al comportamiento humano individual y co- lectivo, significara un avance hacia lo que Herbert Marcuse y otros lla- maron "la pacificacin de la existencia humana". La moderna ciencia de la paz parte del supuesto de que el mundo es completamente accesible a la ciencia y la razn, y que contiene en s los elementos necesarios para la armnica cobboracin de toda la hu- manidad. Corresponde a la ciencia descubrir estos elementos, variada- mente definidos como armona de intereses, leyes econmicas, libre cam- bio y comunicaciones modernas. Corresponde a la l.ey aplicarlos cuando no prevalecen espontneamente. Y corresponde a la negociacin y a la avenencia descubrirlos bajo la superficie de los aparentes conflictos. Para semejante racionalismo, es el atavismo de la poltica de poder quien descubre y distorsiona la armona de intereses, que es la verdadera naturaleza de las relaciones internacional es. Adam Smith, uno de los pa- dres fundadores del liberalismo clsico as como de la economa clsica, descubri una fundamental armona de intereses semejantes subyacente bajo la superficie del amor propio y del comportamiento econmico competitivo. El egosmo pretende ll evar a un mayor beneficio para todos mediante la intervencin de alguna "mano invisible". Siguiendo una l- gica interna, el mercado libre opera disponiendo todo para lo mejor. El liberalismo del siglo XIX no siempre emple estos restos residuales de comportamiento milagroso en la bsqueda de medios para establecer relaciones armoniosas entre los estados. Slo apel a principios estricta- mente racionales; todos los confl ictos internacionales fueron considera- dos como susceptibles de solucin satisfactoria, ya fuera por avenimien- to o arbitraje. Desde que todos los hombres comparten la razn, tarde o temprano tienen que encontrarse en ese suelo comn para descubrir que sus conflictos son aparentes antes que reales y que pueden ser resueltos mediante alguna frmula racional aceptable para todos. Si to- das las naciones de todos los tiempos fueran completamente conscientes de sus reales intereses, habran comprendido que los intereses aparente- mente opuestos son en realidad idnti cos, que lo que es bueno para una Poder poltico 55 nac10n necesariamente habr de serlo para todas y que el conflicto es un mero producto de la ignorancia y el error. Por lo tanto, los conflictos entre las naciones se deben a desequi- librios producto de la falta de comprensin y de las pasiones polticas. Excepto en casos de ignorancia y pasin, la razn debera resolver los conflictos internacionales tan fcil y racionalmente como resuelve los muchos problemas que plantean las ciencias naturales. Proudhon estuvo entre los primeros en glorificar los beneficios de la ciencia en el campo internacional: La Verdad es igual en todas partes; la ciencia representa la unidad de la humanidad. Si en vez de la religin o la autoridad, en cada pas se recurriera a la ciencia como norma social, como rbitro so- berano de Jos intereses, sin intervencin alguna del gobierno, todas las leyes del universo se encontraran en armona. No existira na- cionalidad ni patria en el sentido poltico del trmino; slo habria lugar de nacimiento. Cualquiera fuera su raza o color, el hombre sera nativo del universo; tendra derecho de ciudadana en todas partes. Del mismo modo en que en cierto distrito del territorio nacio- nal la municipalidad representa a la nacin y ejerce su autoridad, cada nacin del globo representara la humanidad y dentro de sus lmites naturales actuara en su representacin. La armona reinara entre las naciones sin diplomacia ni consejos; nada la perturbara. 21 "La tarea del pacifista, segn C. E. M. Joad, consiste por sobre todas las cosas en ser razonable. Debe confiar en el uso de su propia razn al hacer su prdica y debe suponer que otros hombres han de ser llevados a usar la suya ... De hecho, la verdad triunfar si tan slo se le da al pueblo la oportunidad de encontrarla". 22 Fue con la misma confianza en el poder de la razn que Clarence Streit afirm en 1941 que "los hom- bres realmente grandes en el senado de Estados Unidos y en el parla- mento britnico seran de la Unin (de las dos naciones) una vez que se entendieran". 23 La historia poltica, entonces, se convierte en una sucesin de pro!>le- mas cientficos capaces de soluciones cientficas, que en la prctica han sido muy irrazonablemente manejados por una humanidad ignorante y apasionada. Aun para un observador tan realista como Homer Lea, el problema de las relaciones internacionales se reduce a un problema de conocimiento; si el "valor de la ignorancia" se cambia por el conoci- miento de los hechos pertinentes, el hombre ser capaz de desempearse exitosamente en la escena internacional. "Puede y debe llegar el tiempo, escribi la famosa pacifista Bertha von Suttner, en que la ciencia de la poltica reemplazar la actual habilidad del estadista, en que slo aque- llos que tengan poder legislativo y poltico. . . procurarn sinceramente la verdad y a travs de la verdad slo lucharn para alcanzar el bien, el bien universal que comprenda a todas las naciones civilizadas". 21 "Ide gnrale de la rvolution a u dix-neuvieme Oeuvres com- pletes, IX, 1868, pg. 300. Vase tambin La Guerre et la paix, E. Dentu, Pars, 1861. 22 "Pacifism: Its Personal and Social Implications" en G. P. Gooch, In Pursuit of Peace. Methuen and Company Ltd., Londres, 1933, pgs. 61-63. 23 Union Now With Britain, Harper and Brothers, Nueva York, 1941, pg. 197. 56 La poltica internacional como lucha por el poder Esa poca de la que hablaba Suttner, segn Robert S. Lynd, ya haba llegado en tanto y en cuanto se haba logrado la mera posesin del cono- cimiento. El diagnstico se encuentra prcticamente completo merced a una larga lista de competentes estudios sobre nacionalismo, imperialismo, finanzas y comercio internacional y otros factores que dentro de nuestra cultura alientan la guerra. El problema de la guerra, ms que muchos otros, ' ha atrado la atencin cientficos de varias disciplinas y la diseccin ha procedido desde un conocimiento in- equvoco. Las causas de la guerra son conocidas y aceptadas por un amplio grupo de estudiosos. Pero la proclamacin de qu es lo que hay que hacer languidece porque las ciencias sociales eluden convertir los austeros hallazgos de las monografas universitarias en un valiente programa de accin. . . En el caso de una circunstan- cia como sta, donde el problema no se debe a la falta de conoci- miento, lo que parecen necesitar las ciencias sociales es la volun- tad de difundir sus hallazgos de modo que la verdad que sostienen no contine goteando como mnimos y desiguales trozos de sabidu- ra. Sabemos lo suficiente sobre la guerra y sus causas como para presentar estos hallazgos, sealar su sentido y proponer cursos de accin de modo de sostener esta evidencia con fuerza y autoridad ante los ojos del ms humilde de los ciudadanos. 24 Correspondi a esta edad de la razn reemplazar los viejos mtodos del poder poltico -diplomacia secreta y guerra- por un nuevo enfo- que cientfico. Los reclamos territoriales, la soberana de las minoras nacionales, la distribucin de materias primas, la lucha por los merca- dos, el desarme, la relacin entre naciones ricas y naciones pobres, los cambios pacficos y la pacfica organizacin del mundo en general no se consideraban como problemas "polticos" de solucin temporaria y siempre precaria segn la distribucin de poder entre naciones belico- sas. Se trataba de problemas "tcnicos" para los cuales la razn encon- trara la solucin correcta en cada caso. As, el siglo xrx desarroll una "ciencia de la paz" como rama sepa- rada del conocimiento cientfico. Gran cantidad de libros con este ttulo se publicaron. Uno de ellos recibi el primer premio en una competencia erudita. 2 s El concepto de "frontera natural" -que tuvo una connotacin estatgica y poltica, pero no cientfica, durante los siglos xvr y xvii- fue construido por los revolucionarios franceses y Napolen en el sentido de frontera geogrficamente "correcta". En las dcadas del '70 y el '80 del siglo XIX, la opinin pblica britnica discuti seriamente el proble- ma de las cientficas", esto es, la frontera que surga de la razn y que, en consecuencia, volva incorrectas a todas las dems fron- teras. En su discurso del 9 de noviembre de 1878, Disraeli justificaba la segunda guerra afgana diciendo que la frontera de la India era "for- tuita y no cientfica". La bsqueda de tal frontera "cientfica" comenz en la segunda mitad del siglo xvrn cuando, en ocasin de particiones y anexiones de 24 Knowledge for What?, Princeton University Press, Princeton, 1939. 25 Louis Bara, La Science de la pai.T. 1872. Poder poltico 57 territorio, el relativo valor de las partes de territorio a ser distribuidas fue determinado sobre la base de ciertos parmetros "objetivos", tales como fertilidad, nmero y calidad de pobladores y otras consideraciones de esta ndole. Siguiendo esta tendencia, el Congreso de Viena, por su- gerencia de Metternich, design una comisin estadstica especial; tena por misin evaluar los territorios bajo discusin mediante parmetros "objetivos" de cantidad, calidad y tipo de poblacin.26 La delimitacin de territorio se convirti, as, en una especie de ejercicio matemtico. La idea de "frontera correcta", desarrollada en las ltimas dcadas del si- glo XIX en Alemania bajo la influencia de las aspiraciones territoriales rusas, tuvo una connotacin algo similar. La idea de "tarifa cientfica" procur introducir la ciencia en el comercio exterior y fue elaborada en parte sobre ideas desarrolladas a comienzos del siglo XIX por Friedrich List. La teora y prctica de los plebiscitos internacionales fueron tam- bin tpicas manifestaciones del enfoque racionalista de los problemas mternacionales; en este caso la voluntad de la mayora es la prueba cien- tfica segn la cual se determina la soberana sobre un territorio. Hacia los '30, el mayor Lefebure llev sus teoras hasta el "desarme cientfico". La "geopoltica" trat de colocar la poltica exterior como totalidad sohre bases cientficas. Slo despus de la primera guerra mundial esta tendencia a redu- cir los problemas polticos a proposiciones cientficas gan aceptacin general. "Finalmente la razn se convierte en un agente independiente, escriba lord Allen de Hartwood, que influye en la conducta de los hom- bres. Ello se debe al advenimiento de la ciencia. . . Al sentirse ahora dominadores de la naturaleza, sus mentes comienzan a trabajar en forma racional en vez de supersticiosamente. Para formarse una opinip obser- van los fenmenos que los rodean y de ellos sacan las conclusiones. A par- tir de ese momento la mente comienza a ser un agente independiente dt! influencia. A partir de ahora puede ser considerada como una fuerza po- ltica, como nunca antes lo fue en la historia de la civilizacin. Durante los treinta ltimos aos este hecho ha comenzado a influir en la opinin pblica". 27 Comenz as lo que con propiedad puede ser llamado el enfoque cientfico de los asuntos internacionales, cuyo fin an no est a la vista. Precedidos por las Conferencias Hague y cientos de ms reducidos con- gresos sobre la paz, los gobiernos se embarcaron en un programa febril y nunca visto de actividades cuyo propsito era resolver todQs los proble- mas internacionales mediante mtodos cientficos. Los gobiernos, la Liga de las Naciones y grupos privados rivalizaron en organizar conferencias Internacionales, en alentar la investigacin y la enseanza y en publicar cientos de volmenes que aspiraban a curar las enfermedades de la humanidad de un modo cientfico. No hace mucho hemos sido testigos de los vastos esfuerzos para encontrar una solucin cientfica a los pro- blemas del mundo de posguerra. Estas han sido las ms recientes, pero 26 Para ms detalles vase Charles Dupuis, Le Prncipe d'quilibre et le Concert et Cie., Pars, 1909, pgs. 38 y sig. y 60 y sig. 27 Pac1f1sm: lts Meaning and Its Task", en Gooch, op. cit., pgs. 22/23. 1 58 La politica iHt emacional como lucha por el poder seguramente no las ltimas, manifestaciones de esla moderna tendencia intelectual. la Nuest ra poca siempre est a la bsqueda de la piedra filosofal, la frmula mgica que mecnicamente aplicada produzca el resultado de- seado y as la certeza del clculo racional pueda desplazar las incerti- dumbres y riesgos de la accin poltica. Sin embargo, lo que desean los buscadores de la frmula mgica es algo simple, racional, mecnico; pero tienen que lidiar con algo complicado, irracional e incalculable. Corno consecuencia se ven obligados, para presentar al menos la apariencia de una solucin cientfica, a simplificar la realidad de la poltica internacio- nal y a depender de lo que se podra llamar "el mtodo de la causa nica". La abolicin de la guerra es obviamente el problema fundamental que ocupa al pensamiento internacional. Para resolverlo primero se de- ben determinar su, o sus causas. Para una mentalidad no racionalista lo que hace aparecer tan dificultosa la solucin es la variedad de causas que provocan el problema, causas que tienen races en los ms recndi- tos meandros del corazn humano. Si fuera posible reducir todas esas causas mltiples, esos complejos factores, a una nica causa -a una causa susceptible de formulacin racional-, la solucin del problema de la guerra oejara de parecer imposible. Esto es lo que la poltica exte- rior liberal ha estado tratando de hacer desde su comienzo mismo. Y desde el apogeo de la Liga de las Naciones mucha gente consider como una carencia de pensamiento creativo el hecho de que un estadista o un pensador poltico no tuviera un plan "constructivo" como remedio de "causa nica". No son los remanentes del feudalismo la gran causa nica que lleva a la guerra en este mundo? Permtasenos terminar con el gobierno aristocrtico en todas partes, diran los liberales clsicos, y tendremos paz. En el campo de la prctica pollica esta propuesta general fue a menudo angostada en remedios cada vez ms especiales aplicables a cada situacin particular. As, como hemos visto, Bentham y sus parti- darios consideraban a la lucha por las colonias como la principal causa de guerra y defendan la abstencin de las polticas coloniales como remedio para la guerra. Para otros, las tarifas eran la fuente de todos los males en el campo internacional; para ellos el libre comercio era la fuente de todas las bondades. Otros an deseaban la abolicin de los tra- tados secretos y la diplomacia secreta en general y, a travs del control popular de la poltica internacional, pensaban asegurnr la paz. La guerra 28 Cf. Charles A. Beard, A Foreign Policy tor America, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1940, pgs. 98/99. "De acuerdo con los nuevos intereses, el estudio del derecho internacional y la diplomacia fue alentado en las instituciones de aprendizaje. Los anticuados cursos de diplomacia -de fra erudicin- fueron reemplazados por cursos de relaciones internacionales que enfatizaban la paz mundial y los modos de promoverla. Se escribieron libros, panfletos y artculos sobre pacificacin que consiguieron amplia difusin, a menudo merced a la ayuda de subvenciones otor- gadas por fundaciones para la paz. Se organizaron conferencias sobre la paz y se pronunciaron centenares de discursos en todo el mundo. Autoridades educativas, profesores, integrantes del clero y lderes feministas a menudo concitaron tales pnvilegios y recibieron una notable consideracin por parte del pblico. Pareca como si una nueva era de utilidad y distincin se abriera en el campo de los gran- des asuntos y todos estuvieran aprovechando la mayora de las oportunidades". Poder poltico 59 moderna, no es un anacronismo del imperialismo el que, a su vez, es resultado de las contradicciones del capitalismo monoplico? Entonces, djesenos terminar con el capitalismo, diran los marxistas, y ya no ten- dremos guerra: el socialismo es paz. El mismo modo de pensar de mano nica tambin se encuentra en la poltica interna. Todos los males sociales surgen de nuestra ignoran- cia de las leyes econmicas: "la tasa nica" toma en cuenta estas leyes Y resuelve los problemas sociales. Nuestro sistema econmico est fuera de punto porque el gobierno gasta ms de lo que recauda: equilbrese el presupuesto y nuestros problemas econmicos quedarn resueltos. Los malos hbitos lingsticos se encuentran en la raz de nuestros males sociales; con la adquisicin de buenos hbitos lingsticos nuestros pro- 6lemas sociales se resolvern. Emerson describi as en "New England Reformes" esta manera de pensar: Uno sentencia que todos los hombres deben dedicarse a tareas agr- colas y otro que nadie debe comprar ni vender, porque el uso del dinero es el mal mayor; otro seala que el mal mayor se encuentra en nuestra dieta, ya que comemos y bebemos cosas endemoniadas. Unos hacen el pan sin levadura porque son enemigos acrrimos de la fermentacin . . . Otros atacan el sistema agrcola, el uso de abo- no animal en los cultivos y la tirana del hombre sobre la naturaleza: estos abusos contaminan el alimento ... Incluso es preciso defen- der el mundo de los insectos -aspecto que ha sido descuidado por demasiado tiempo-, para lo que hay que crear sin demora una so- ciedad para la proteccin del suelo de los gusanos, de las babosas y de los mosquitos. Con esta gente aparecen los adeptos de la ho- meopata, de la hidropata, del mesmerismo, de la frenologa y sus maravillosas teoras sobre los milagros cristianos. Otros aun acome- ten vocaciones particulares, como las de abogados, de mercaderes, de fabricantes, de clrigos, de eruditos. Otros atacan la institucin del matrimonio como la fuente de los males sociales ... 29 Sin embargo, en el campo interno el "mtodo de la causa nica'' ha resultado preferentemente limitado en su importancia terica y prc- tica; al respecto, exceptuando perodos de insana colectiva, la expe- riencia personal inmediata revela el absurdo de tal enfoque y la presin de los intereses involucrados evita confundir al charlatn con el salvador. Por otra parte, el internacionalismo utpico no tiene contacto direc- to con la escena internacionat Su pensamiento, si es lo suficientemente. general, puede errar por todo el planeta sin correr el riesgo de entrar en colisin con los tercos hechos de la poltica. Deseara proclamar las Cuatro Libertades para los propios Estados Unidos, aunque rpidamente advertira por experiencia propia la cantidad de problemas sociales y polticos que acarreara cualquier intento de concretar estos grandes principios. Por otra parte, proclamar las Cuatro Libertades "para todo el mundo" es lo suficientemente general como para eludir todo contacto con las realidades histricas y los hechos polticos. 29 Ralph Waldo Emerson, Essays: Second Series, Houghton Miffiin, Boston, pags. 204/ 205. 60 La poltica internJZcional comu luc/a pur el poder El reformista irresponsable encuentra en el arsenal del pensamien- to internacional moderno lo que se proponga buscar. Que una panacea sea frecuentemente inaplicable a determinada realidad no le preocupa. Dado que la "causa nica" es una abstraccin arbitraria elaborada sobre una multitud de causas reales, cualquier abstraccin y, en consecuencia, cualquier "causa nica" sern tan buenas como las prximas que puedan formularse. Ms an, dado que la bsqueda de la "causa nica" deriva de un vago deseo de contribuir en algo al mejoramiento de los asuntos humanos antes que de una determinacin fija a intervenir de un modo definido en una situacin poltica tambin definida, la explicacin vir- tual de las enfermedades del mundo y cualquier plan global para r eme cHarlas satisfacen las necesidades psquicas en juego. De ah que 'el gran coto de caza para la ''causa nica" y la "frmula cientfica" para remediarla haya sido el escenario internacional y su gran poca: las dos dcadas entre ambas guerras mundiales.JO La sociedad internacional no estaba organizada; de este modo las "organizaciones internacionales" -en su abstracta racionalidad venan a ser una especie de contraparte legal de los sistemas utpicos de la filosofa de los si- glos XVIII y XIX- pasaron a ser la frmula cientfica desde que el pacifis- ta y premio Npbel A. H. Friend las propusiera como tales a comienzos del siglo, y a partir de all el credo de toda una escuela de pensamiento. Otros se ocuparon de los remedios materiales. Las guerras no son libra- das con armas? Prohbanse, o al menos redzqmse, los armamentos y entonces la guerra ya no ser posible o, al menos, ser menos probable. Otros aun combinaron diferentes remedios y defendieron su combina- cin -"sobre bases cientficas"- como la nica apropiada. As el parti- do radical-socialista francs propugn "seguridad, arbitraje y desarme" como los pasos sucesivos y lgicos para el establecimiento de una paz permanente; mientras tanto, los socialistas franceses modificaban la secuencia y juraban que el exclusivo valor cientfico surga de la frmu- la "seguridad a travs del arbitraje y del desarme". La poltica exterior francesa fue especialmente frtil en esquemas abstractos que, como el "Plan Briand", el "Plan Laval", el "Plan Tardieux", el "Plan Herriot" o el "Plan Paui-Boncour", pretendan encontrar solucin a los problemas de la seguridad europea en una frmula cientfica legal. En otras latitudes, especialmente desde la crisis de 1929, la "causa nica" de la intranquilidad internacional fue buscada en el cmpo eco- n...mc'o. Los argumentos que explicaban los motivos que llevaban a las naciones a la guerra se basaban en las restricciones al comercio interna- cional, en la falta de materias primas y en el insuficiente poder de com- pra del mercado internacional. Entonces, se deca, busquemos una fr- mula cientfica para los acuerdos comerciales recprocos, para la redis- tribucin de las materias primas, para el suministro de prstamos inter-. nacionales y as se asegurar la paz. Frente a las aspiraciones imperia- listas de la dcada del '30, se arga que toda vez que las naciones no pudieran cambiar su statu quo pacficamente trataran de modificarlo JO Vase Kenneth W. Thompson, Ethics, Functionalism and Power in Interna- tional Politics: The Crisis in Values, Lousiana University Press, Louisiana, 1979, pgs. 204/205. Poder poltico 61 a travs de la guerra; en consecuencia, cientficamente definido, el cam- bio pacfico hara innecesaria la guerra. Desde que los temores de los banqueros por sus inversiones aparecieron como responsables de nues- tra intervencin en la primera guerra mundial, se propuso la prohibi- cin de otorgar prstamos a beligerantes; as conseguiramos evitar la participacin en la prxima guerra mundial. Ms recientemente se "des- cubri" que la soberana nacional es la responsable de la guerra; de all se dedujo que el agrupamiento de las soberanas nacionales en una fede- racin mundial o al menos en una federacin de democracias significa una solucin cientfica al problema de la guerra y la paz. De este modo nuestra era siempre est a la bsqueda de una frmula cientfica, pero una realidad obstinada una y otra vez hace que la solucin de hoy se convierta en la falacia de maana. La era "cientfica" de las relaciones internacionales resulta del reemplazo de parmetros supuestamente cientficos por evaluaciones ge- nuinamente polticas. En ciertos casos esto lleva a dificultar, cuando no a destruir completamente, la capacidad de formular cualquier decisin poltica inteligente. El poder, limitado y calificado, es sin embargo el valor que la poltica internacional r e o n o ~ como supremo. La pregunta a la que Richelieu, Hamilton (no menos que Jefferson para el caso) o Disraeli deban responder antes de actuar en la escena internacional era: esta decisin aumenta o disminuye el poder de sta o de otras naciones? La pregunta de los "dentistas" internacionales es diferente. Dado que para ellos la historia de los asuntos internacionales acumula una sucesin de problemas cientficos, correcta o incorrectamente mani- pulados por operadores bien o mal informados, el supremo valor ya no es el poder sino la verdad. Por lo tanto, la bsqueda y la defensa del poder se convierten en aberraciones derivadas de la actitud cientfica, que siempre est a la bsqueda de causas y remedios. Si no nos gustan las cosas tal como estn, busquemos sus causas y cambiaremos las cosas cambiando las causas. No hay all nada esencial por lo que luchar; siem- pre hay algo para analizar, entender y reformar. Cmo fue posible para la mentalidad moderna elaborar la creencia en los poderes globales de la ciencia como fuerza de control de la pol- tica exterior? Aqu nuevamente la respuesta debe buscarse en las premi- sas generales de la filosofa racionalista, aparentemente verificadas en sus supuestos universales por la experiencia domstica. El triunfo del liberalismo en el campo interno llev a un peculiar estrechamiento de la esfera poltica con un correlativo ensanchamiento de la esfera no pol- tica, que fue susceptible de un examen racional independiente. Objetivos que antes haban sido considerados como el precio en la lucha por el poder poltico ahora eran abordados de un modo desapasionado, pro- saico y manejados con tcnicas especficas de la economa, la adminis- tracin o el derecho. En un principio las ciencias naturales y la religin se liberaron del dominio poltico y establecieron su autoridad. Entonces el liberalismo, al conquistar el Estado, manifest un siempre creciente dominio del poder poltico; finalmente, el liberalismo pareci expulsar incluso a los polticos del reino del Estado y hacer del propio arte de gobernar una ciencia. El comercio y la industria fueron los primeros en 62 La politica internacional como lucha por el poder ganar su autonoma bajo la razn. Lo que para los fisicratas era an un programa poltico que infructuosamente trataban de sugerir a los poderes polticos de la poca, para Adam Smith era ya un sistema de verdades cientficas verificado por la experiencia, es decir, por las im- plicaciones prcticas a la que ningn hombre razonable poda escapar. Los tribunales polticos fueron reemplazados por cortes independientes compuestas por jueces entrenados para administrar justicia segn los principios de la ciencia legal. Los sistemas electorales anticuados y ar- bitrarios que favorecan a ciertos grupos polticos prepararon el camino para los planes cientficos, que aseguraran completa e igual representa- tividad a todos los ciudadanos. El sistema de servicio civil coloc la seleccin del personal gubernamental sobre bases objetivas y no polti- cas. Hoy en da aumentan las reformas legislativas preparadas por co- mits de expertos influidos por consideraciones cientficas y no polti- cas. Sistema tributario, administracin o seguros se convierten en reas . que merecen un enfoque "cientfico". En suma, no queda rea de la actividad gubernamental que no sea considerada como campo adecua- do para la aplicacin de la "ciencia poltica". El uso del mtodo cientfico en poltica, al que ha sido llevada la mentalidad moderna por la percepcin de la experiencia liberal, fue y es una falacia poltica en los asuntos domsticos. No obstante, el refinado mecanismo de presin poltica y autointers all actuante, funciona como un freno automtico ante los excesos doctrinarios. En el campo interna- cional no existe un mecanismo semejante que acte directamente sobre los individuos. Sin embargo, es aqu donde la creencia en el ilimitado poder de las frmulas cientficas se ha vuelto particularmente prolfico e ineficaz. Porque es aqu donde las panaceas engendradas por esta creencia no tienen conexin alguna con las fuerzas que determinan el actual curso de los acontecimientos. Estos, sin embargo, habrn de seguir su curso a pesar de todas las indicaciones de las comisiones internacio- nales de expertos y de todas las estratagemas que pueda inventar el racionalismo utpico. Pinsese en las que deberan aplicarse en instancias excepcionales y que produciran efectos no previstos por sus promotores y frecuentemente desastrosos para ellos, tales como las sanciones con- tra Italia durante la guerra talo-etope. Y, como suprema irona, esta escuela de pensamiento pretende monopolizar la virtud de ser "prctica"; considera con desdn los escasos intentos de sustentar la accin inter- nacional sobre una genuina comprensin de las fuerzas que determinan la realidad poltica antes que sobre los postulados ideales de la razn abstracta. ll 31 Ya hacia 1877 James Lorimer escriba en "Le probleme final du droit inter- national", Revue du drcit international et de legislation compare, IX, 1877, pg. 184. "Estas especulaciones del utilitarismo ingls, tomadas en su conjunto, son entre todas las exposiciones sobre el tema que conozco las menos tiles desde un punto de vista prctico". Cf. tambin Beard, op. cit., pg. 129: "Cada mal que era inconcebible en la ideologa internacionalista de 1919 se ha convertido en realidad en el lapso de veinte aos". Bibliografa El propsito de esta bibliografa consiste en dirigir al lector hacia la literatura ms importante y accesible sobre problemas generales de poltica internacional. Tres limitaciones afectan a ese propsito. Pri- mero, la bibliografa es necesariamente selectiva. Segundo, la voluminosa literatura que se ocupa de problemas especficos, en especial de una nacin o de que una regin en particular, no ha sido considerada. Tercero, el nfasis princi pal recae en publicaciones en lengua inglesa. PRIMERA PARTE Sobre realismo poltico, vase BERLIN IsASAH, " Realism in Politics", The Spectador , 193, 17 de diciembre de 1954, 774-76. BozEMAN, ADDA B., Politics and Culture in I nternational History, Princeton University Press, Princeton, Nueva Yor k , 1960. 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