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Programa Certificação Interna em Conhecimentos

SETOR PÚBLICO
SETOR PÚBLICO

Brasília, março de 2009


S Sumário

1 ESTADO E GOVERNO............................................................................................................9
1.1 ESTADO.........................................................................................................................11
■ As funções do Estado..................................................................................................12
■ As formas de Estado...................................................................................................12

1.2 GOVERNO.....................................................................................................................12
■ As funções do Governo...............................................................................................13
■ Execução de políticas públicas...................................................................................16

1.3 INTERVENÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA...........................................................18


■ O Estado regulador.....................................................................................................22
■ Imperfeições no processo de intervenção do Estado..................................................24
■ Novas formas da intervenção......................................................................................25

2 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO.......................................................................27

2.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA REPÚBLICA..................................29


■ Entes federativos.........................................................................................................29
■ Competências..............................................................................................................33
■ Federalismo fiscal........................................................................................................38

2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..........................................................................................44


■ Princípios da administração pública............................................................................44
■ Organização e competências dos poderes da República...........................................46
■ Administração direta e indireta....................................................................................56

3 GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS...................................................................................63


3.1 PLANEJAMENTO...........................................................................................................65
■ Plano Plurianual..........................................................................................................67
■ Lei de Diretrizes Orçamentárias..................................................................................70
■ Lei Orçamentária Anual...............................................................................................72

3.2 RECEITAS PÚBLICAS...................................................................................................74


■ Classificação orçamentária da receita.........................................................................75
■ Codificação da natureza da receita.............................................................................78
■ Repartição de receitas.................................................................................................80
■ Codificação para controle das destinações de recursos.............................................82
3.3 DESPESAS PÚBLICAS..................................................................................................85
■ Classificação orçamentária da despesa......................................................................85
■ Estágios da despesa...................................................................................................86
■ Classificação quanto à natureza de despesa -:...........................................................92
■ Classificação institucional............................................................................................95
■ Classificação por função ou funcional.........................................................................96
■ Classificação por programa ou programática..............................................................97

3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL......................................................................................98


■ Limites com gasto de pessoal.....................................................................................99
■ Limites de endividamento..........................................................................................101
■ Limites à concessão de garantia...............................................................................102
■ Limites de gastos com educação e saúde................................................................103
■ Consequências pelo descumprimento da LRF..........................................................105
■ Relatórios de acompanhamento da LRF...................................................................107

3.5 FINANCIAMENTO DE PROJETOS PÚBLICOS..........................................................112


■ Operações de crédito................................................................................................112
■ Parceria público-privada............................................................................................115

3.6 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS...............................................................................122


■ Balanço orçamentário................................................................................................123
■ Balanço financeiro.....................................................................................................124
■ Balanço patrimonial...................................................................................................126
■ Demonstração das variações patrimoniais................................................................128
O Objetivo geral

Reconhecer noções teóricas sobre Estado e


Governo, bem como descrever a organização
do setor público brasileiro e os instrumentos
utilizados para a gestão financeira na
administração pública.
1 Estado e Governo

Espera-se que ao final do estudo deste tema você possa:


▪ Conceituar Estado.
▪ Identificar os principais elementos constitutivos do Estado.
▪ Identificar as funções do Estado.
▪ Distinguir as principais formas de Estado.
▪ Conceituar Governo.
▪ Identificar as funções do Governo decorrentes de seu poder político e de
intervenção na economia.
▪ Explicar o que são bens públicos e bens semipúblicos ou meritórios.
▪ Conceituar políticas públicas.
▪ Identificar os principais instrumentos para a execução das políticas públicas.
▪ Discorrer sobre as principais falhas de mercado que impedem a alocação
eficiente ou ótima de recursos.
▪ Explicar o poder concedente e o poder regulador do Estado.
▪ Identificar os principais objetivos da regulação efetuada pelo Estado.
▪ Identificar os principais instrumentos da regulação.
▪ Identificar as principais funções dos órgãos reguladores.
▪ Identificar as características necessárias à eficiência do sistema regulatório.
▪ Discorrer sobre as principais imperfeições do processo de intervenção do
Estado na economia.
▪ Discorrer sobre as novas formas de intervenção do Estado na economia.
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1.1 ESTADO

O Estado é a organização que possui o poder de legislar e tributar sobre


a população de um determinado território, sendo a única que possui poder
extroverso, ou seja, a autoridade de constituir unilateralmente obrigações
para terceiros. Como responsável pela organização e pelo controle social,
cabe ao Estado fazer cumprir essas obrigações, inclusive aplicando a força
de forma legítima.

Do ponto de vista econômico, a existência do Estado é necessária para regu-


lar e complementar o mercado que, isoladamente, não é capaz de desempe-
nhar todas as funções econômicas visando o bem-estar coletivo.

São elementos constitutivos do Estado o povo, o território e o poder. Alguns


autores citam como quarto elemento constitutivo a soberania. Para os demais,
no entanto, a soberania integra o terceiro elemento (o poder). A seguir, concei-
tuam-se alguns termos relacionados, direta ou indiretamente, ao Estado:

Povo – é o componente humano do Estado.

Território – é o limite espacial dentro do qual o Estado exerce, de modo efe-


tivo e exclusivo, o seu poder sobre as pessoas e os bens.

Poder – é um fenômeno sócio-cultural. O poder político ou estatal é superior a


todos os outros poderes sociais, os quais reconhece, rege e domina, visando
ordenar as relações entre os grupos e os indivíduos, de maneira a manter a
ordem e estimular o progresso, tendo em vista o bem comum.

Soberania – é o poder político supremo e independente. Supremo porque


não está limitado internamente por nenhum outro e independente porque na
ordem internacional não tem de submeter-se a regras que não sejam volunta-
riamente aceitas e está em situação de igualdade com os poderes supremos
dos outros povos.

País – refere-se aos aspectos físicos, à paisagem territorial. Expressa a uni-


dade geográfica, histórica, econômica e cultural do território. Nem sempre o
nome de um país coincide com o do respectivo Estado. Exemplo: nome do
país – Brasil; nome do Estado – República Federativa do Brasil.

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Pátria – é o termo que exprime o sentimento cívico de um povo.

Aparelho do Estado – representa a administração pública em sentido amplo,


ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes: Executi-
vo, Legislativo e Judiciário. O aparelho do Estado é constituído pelo Governo,
por um corpo de funcionários e pela força militar.

■ As funções do Estado

As funções exclusivas do Estado decorrem de seu poder extroverso e podem


ser resumidas nas atividades de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Têm-
se como exemplos: a cobrança dos tributos; a manutenção das atividades
policiais e da previdência social básica; o auxílio aos desempregados; e os
subsídios à educação básica.

■ As formas de Estado

As formas de Estado refletem o modo de exercício do poder político no terri-


tório. São elas: Estado Federado e Estado Unitário.

A Federação é uma aliança ou união de Estados, baseada em uma Consti-


tuição, para a formação de um Estado único, em que as unidades federadas
preservam parte da sua autonomia política e a soberania é transferida para o
Estado Federal.

A forma federativa de Estado é adotada no Brasil e também por outros países,


com características políticas diversas, como, por exemplo, Estados Unidos
da América, Canadá, México, Argentina, Alemanha, Suíça, Austrália, Índia,
Rússia e África do Sul.

Distingue-se do Estado Unitário, que se caracteriza pela centralização político-


administrativa em um único centro produtor de decisões, ou seja, identifica um
mesmo poder, para um mesmo povo, em um mesmo território. Uruguai, França
e Inglaterra são exemplos de países que adotam a forma de Estado Unitário.

1.2 GOVERNO

O vocábulo Governo traz consigo o sentido de exercício do poder estatal per-

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sonificado na imagem do chefe do Poder Executivo. Entretanto, em sentido


amplo, engloba também as funções exercidas pelos demais poderes instituí-
dos – Legislativo e Judiciário. Na realidade, o poder estatal é uno e indivisível,
o que se divide são as funções de Governo, como será visto a seguir.

■ As funções do Governo

As funções do Governo decorrem, de forma ampla, de seu poder político e, de


forma específica, de seu poder de intervir na economia.

Funções do Governo decorrentes do poder político

Embora o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em


três funções básicas, pautadas na repartição de poderes:
■ a função legislativa estabelece regras gerais e abstratas, denomina-
das leis;
■ a função executiva ou administrativa é aquela em que o Estado exerce
atos concretos voltados para a realização dos fins estatais e a satisfação
das necessidades coletivas; e
■ a função jurisdicional, típica do Poder Judiciário, atua mediante a solu-
ção de conflitos de interesses.

Essa divisão das funções estatais visa impedir a concentração de poderes


em um único soberano ou magistrado, de forma a preservar os cidadãos de
abusos dos governantes.

Funções do Governo relacionadas à economia

Para o melhor entendimento das funções específicas do Governo relaciona-


das à forma e a intensidade de sua intervenção na economia, são apresenta-
dos, previamente, conceitos referentes aos bens e serviços públicos.

Os bens e serviços públicos são aqueles cujo consumo ou uso é indivisível e


não-concorrente. Assim, o consumo desses bens ou serviços por um indivíduo
ou grupo não prejudica seu consumo pelos demais integrantes da sociedade.
Dessa forma, todos se beneficiam da produção de bens e serviços públicos,
tais como ruas, iluminação pública, justiça e segurança pública.

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É importante destacar que nem sempre o Estado é o responsável pela pro-


dução ou prestação de bens e serviços públicos. É comum, por exemplo,
que serviços de iluminação pública e telefonia sejam fornecidos por empresas
privadas. A denominação serviço público está relacionada ao atendimento de
uma parcela expressiva da população. Por esse motivo, o Estado é corres-
ponsável pela provisão do serviço, zelando para que a população seja ade-
quadamente servida em termos da oferta, preço e qualidade.

Além dos bens e serviços públicos, existem os bens e os serviços semipúbli-


cos ou meritórios, assim chamados em razão da importância ou do caráter
de mérito associado à sua produção. Esses bens e serviços, como saúde e
educação, apesar de poderem ser prestados pela iniciativa privada, não são
fornecidos de maneira compatível com as necessidades da sociedade. Com
o objetivo de oferecer quantidades superiores àquelas produzidas exclusiva-
mente pelo setor privado - o que se justifica pela geração de altos benefícios
sociais - esses bens e serviços são também prestados pelo poder público.

O fornecimento de bens e serviços públicos está diretamente ligado a duas


das funções do Governo relacionadas à forma e à intensidade de sua inter-
venção na economia, quais sejam, as funções alocativa e distributiva. Além
dessas, há uma terceira função que diz respeito à intervenção do Governo na
economia: a função estabilizadora.

Função alocativa - em razão de os benefícios gerados pelos bens e serviços


públicos estarem à disposição de todos e da resistência dos indivíduos e or-
ganizações em pagar por eles voluntariamente, é necessária a intervenção do
Governo para que a sua oferta seja mantida em níveis adequados.

Assim, o Governo deve determinar o tipo e a quantidade de bens e serviços


públicos a serem oferecidos e o valor das contribuições de cada consumidor.
Como exemplo, podem ser citados os serviços de segurança pública pagos
com os recursos provenientes de tributos.

Além disso, insuficiências do setor privado em mobilizar recursos para pro-


jetos de grande porte, com longo prazo de maturação, são frequentemente
compensadas pela intervenção direta do setor público na produção de bens e
serviços privados.

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Função distributiva - em uma economia de mercado, a distribuição da renda


pelos diferentes habitantes do país está condicionada à disponibilidade relati-
va dos fatores de produção — terra, capital e trabalho — e aos seus respecti-
vos níveis de produtividade.

Dessa forma, pode ser que os critérios puramente econômicos ou de mercado


na utilização dos fatores de produção não correspondam a uma distribuição
de renda socialmente aceitável. Nesse caso, o Governo intervém visando à
correção das desigualdades.

Para efetuar esses ajustes, o Governo utiliza os seguintes instrumentos: as


transferências, os tributos e os subsídios.

Por meio das transferências, o Governo pode realizar a redistribuição dire-


ta, tributando em maior medida os indivíduos de maior renda e subsidiando
os de menor renda. Por meio dos tributos cobrados de determinados seg-
mentos da sociedade, o Governo pode financiar programas voltados para
as classes mais baixas. Em relação aos subsídios, o Governo pode impor
alíquotas mais altas para produtos supérfluos e alíquotas mais baixas para
produtos da cesta básica.

Com a utilização desses instrumentos, o Governo pode executar a função


distributiva a partir das receitas como, por exemplo, fixando alíquotas de acor-
do com os rendimentos; e a partir das despesas, direcionando o gasto para
determinada parcela da população.

Função estabilizadora - a função estabilizadora decorre da incapacidade de


o mercado, por si só, desenvolver ações centralizadas que levem a um alto
nível de emprego, à estabilidade dos preços e à manutenção de uma taxa
adequada de crescimento econômico.

Para exercer a função estabilizadora, o Governo utiliza-se das políticas mo-


netária e fiscal, visando proteger a economia de flutuações bruscas, garantir
um alto nível de emprego, manter a estabilidade dos preços e obter uma taxa
adequada de crescimento econômico.

A política fiscal envolve todos os instrumentos que o Governo dispõe para a


arrecadação de tributos e o controle das despesas.

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A utilização da política fiscal pode ser exemplificada pelo aumento do gasto


público em consumo e investimentos ou pela redução das alíquotas dos im-
postos, que eleva a renda líquida do setor privado. Essas ações, aplicadas de
forma conjunta ou isoladamente, tendem a aumentar a demanda da socieda-
de por bens e serviços, tendo por consequência um nível maior de emprego
e renda na economia.

A política monetária refere-se a um conjunto de medidas aplicadas por meio


de instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de controlar a
liquidez global do sistema econômico de um país.

Os principais instrumentos da política monetária, no Brasil, são:


▪ recolhimento compulsório – consiste na custódia, pelo Banco Central,
de parcela dos depósitos à vista recebidos pelos bancos comerciais.
Este instrumento atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias,
reduzindo ou aumentando o efeito multiplicador e a liquidez da economia;
▪ assistência financeira de liquidez ou redesconto – nesse caso, o
Banco Central empresta dinheiro aos bancos comerciais, sob determina-
do prazo e taxa de juros. Quando o prazo é reduzido, a taxa de juros do
empréstimo aumenta e a taxa de juros da economia também aumenta,
causando diminuição da liquidez. Aumentando-se o prazo do emprésti-
mo, aumenta-se a liquidez; e
▪ compra e venda de títulos públicos – ao vender títulos públicos, o Ban-
co Central retira moeda da economia. Quando compra títulos, aumenta a
circulação de moeda e, consequentemente, eleva a liquidez da economia.

Além desses instrumentos, no Brasil, a fixação da taxa de juros de curto pra-


zo (taxa Selic) pelo Comitê de Política Monetária (Copom), também contribui
para elevar ou diminuir a liquidez da economia, uma vez que influencia na
maior ou menor utilização do crédito para consumo e investimentos das famí-
lias e das empresas.

■ Execução de políticas públicas

Para melhor administrar seus recursos — humanos, financeiros, logísticos


e materiais – e atingir seus objetivos, o Estado organiza-se em setores tais
como energia, transporte, telecomunicações, meio-ambiente etc.

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Para promover a integração entre os diversos setores, otimizando recursos e


buscando eficiência no atendimento das necessidades públicas, os Governos
valem-se das políticas públicas, nas quais estão definidas as ações volta-
das para o bem-estar dos cidadãos. Essas ações podem ocorrer de maneira
centralizada pela União ou descentralizada, quando executadas por Estados,
Municípios, organizações não-governamentais, associações e sindicatos.

No Brasil, a execução de políticas públicas de forma descentralizada teve um


grande avanço com a Constituição de 1988. Até então, as ações eram forte-
mente centralizadas pelo Governo Federal.

A Constituição de 1988 acelerou o processo de transferência de atribuições e


recursos financeiros da União para os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Com esses recursos, estes entes federativos passaram a ter maior autonomia
na busca de soluções para os problemas regionais e locais.

É pela execução de políticas públicas que ocorre a interação da administração


pública com a comunidade. Essas políticas se materializam quando os ad-
ministradores públicos destinam recursos (materiais, humanos e financeiros)
para a execução daquilo que foi planejado.

Para que a realização dos gastos estivesse ainda mais próxima dos cidadãos,
os legisladores constitucionais procuraram transferir para os Estados, Distrito
Federal e Municípios um maior número de atribuições, ampliando a transfe-
rência da gestão dos recursos públicos.

Para a implementação das políticas públicas, particularmente no que se refere


ao processo de descentralização de recursos, o Governo utiliza-se de fundos,
programas e convênios.

Fundos são instrumentos utilizados pela administração pública para gerir re-
ceitas orçamentárias vinculadas a um propósito específico. Como exemplos
têm-se o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o Fundo Constitucional de
Financiamento do Centro-Oeste (FCO).

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Segundo Ala-Harja e Helgason (2000, p. 8),


Programas são um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas
dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implemen-
tação de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance de
metas políticas desejáveis.

São exemplos de programas governamentais o Programa de Formação do


Patrimônio do Servidor Público (Pasep) e o Programa de Financiamento às
Exportações (Proex).

De acordo com a Portaria Interministerial do Ministério de Planejamento, Or-


çamento e Gestão (2008),
Convênios são acordos ou ajustes que disciplinem a transferência de recursos
financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União e tenham como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da ad-
ministração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade
da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou
ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa
de Governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de
bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

1.3 INTERVENÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA

Frequentemente ouve-se o discurso da prevalência da eficiência do setor pri-


vado sobre o setor público.

A teoria econômica tradicional destaca que, para a alocação eficiente de re-


cursos, não é necessária a existência de um planejador central, ou Governo
uma vez que a livre concorrência é capaz, por si só, de atingir esse ideal de
eficiência.

Entretanto, para que isso ocorra, são necessários alguns pressupostos que
dificilmente podem ser encontrados no mercado real, como, por exemplo, a
existência de concorrência perfeita.

Na realidade, segundo Giambiagi e Além (2008, p. 4), existem algumas cir-


cunstâncias, conhecidas como falhas de mercado, que impedem que ocorra a

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alocação eficiente ou ótima de recursos. Essas circunstâncias são:


▪ a existência de bens públicos;
▪ a existência de monopólios naturais;
▪ as externalidades;
▪ os mercados incompletos;
▪ as falhas de informação; e
▪ a ocorrência de desemprego e inflação.

Apresentam-se, a seguir, considerações sobre cada uma dessas falhas de


mercado.

A existência de bens públicos

Como exposto anteriormente, os bens públicos são aqueles cujo consumo ou


uso é indivisível ou não-concorrente. Dessa forma, todos se beneficiam com
a sua produção.

A existência desses bens públicos é uma das circunstâncias que impede a


alocação ótima de recursos em razão do princípio da não-exclusão do con-
sumo. Isso se deve ao fato de que é praticamente impossível impedir que um
indivíduo usufrua de um bem público. Por exemplo, se o Governo resolve de-
senvolver alguma melhoria nos equipamentos urbanos, como ruas e praças,
todos os moradores serão beneficiados pela decisão.

Nesse caso, o principal problema é que os consumidores tendem a subavaliar


os benefícios proporcionados pelos bens públicos, alegando que não querem
ou não precisam deles, negando-se a pagar, ainda que acabem por usufruir
de seus benefícios.

É justamente o princípio da não-exclusão no consumo de bens públicos que


torna a solução de mercado ineficiente para garantir a produção da quantidade
adequada de bens públicos necessários à sociedade. O sistema de mercado
só funciona adequadamente quando o princípio da exclusão do consumo pode
ser aplicado, ou seja, quando para a aquisição de um determinado bem o con-
sumidor tenha que pagar um determinado preço, ao passo que os outros con-
sumidores que não se dispuserem a pagar sejam excluídos de seu consumo.

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É por esse motivo que a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai
sobre o Governo, que financia a sua produção por meio da cobrança de tributos.

A existência de monopólios naturais

Nos setores econômicos em que a escala é fator determinante para a aferição


dos custos unitários de produção, a redução da quantidade de empresas pro-
dutoras de bens e serviços pode ser mais vantajosa. Por exemplo, pode ser
mais eficiente a existência de apenas uma empresa de fornecimento de água
e tratamento de esgoto servindo a um único mercado consumidor local.

Nesses casos, denominados monopólios naturais, o Governo pode exercer


dois papéis. O primeiro, o de regulador, com o objetivo de impedir que o po-
der de mercado das empresas monopolistas reflita-se na cobrança de preços
abusivos; e, o segundo, o de produtor do bem ou serviço em questão.

As externalidades

As ações de um indivíduo ou de uma empresa podem afetar positiva ou ne-


gativamente os demais agentes da sociedade. Exemplificando: se um indiví-
duo ou empresa elimina os possíveis focos de mosquitos transmissores da
dengue em sua residência ou sede, ele está contribuindo para a manutenção
da saúde dos demais membros da comunidade. A isso se dá o nome de ex-
ternalidade positiva.

De outra forma, existem as externalidades negativas, que ocorrem quando


determinado agente econômico prejudica os demais indivíduos ou empresas.
Por exemplo, quando indústrias químicas descartam seus dejetos nos rios e
nos mares.

A intervenção do Estado, visando disciplinar a produção de externalidades,


pode dar-se por meio:
▪ da produção direta dos bens ou da concessão de subsídios, induzindo a
geração de externalidades positivas;
▪ de penalidades ou tributos, para desestimular externalidades negativas; e
▪ da regulamentação.

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Por exemplo, no caso da eletrificação rural que implica alto investimento, com
longo prazo de maturação e pouca rentabilidade, pode ser que não haja in-
teresse do setor privado em assumir a empreitada, em que pesem os altos
benefícios sociais gerados. Neste caso, o Governo pode assumir diretamen-
te o investimento ou conceder subsídios ao setor privado com o objetivo de
estimulá-lo a investir. Outra forma de intervenção é a emissão de multas às
empresas e indivíduos que causarem danos à sociedade, como as multas por
danos ambientais e de trânsito.

Os mercados incompletos

Um mercado é denominado incompleto quando um bem ou serviço não é


ofertado, ainda que o seu custo de produção seja inferior ao preço que os
potenciais compradores estariam dispostos a pagar.

Essa falha geralmente ocorre porque nem sempre a iniciativa privada está
disposta a assumir riscos.

Pode ser, por exemplo, que para a produção de determinado bem seja neces-
sário um investimento inicial elevado que as empresas não estejam dispostas
ou não tenham condições de fazer. Neste caso, o Governo pode intervir na
concessão de crédito de longo prazo que financie os investimentos do setor
produtivo, por meio de bancos públicos, ou realizar diretamente os investi-
mentos por meio de empresas públicas.

As falhas de informação

Caso o mercado por si só não forneça dados e informações para que os con-
sumidores tomem suas decisões de modo racional, o Estado pode intervir a
partir da introdução de uma legislação que leve a uma maior transparência.
Como exemplo, pode-se citar a exigência de que os balanços contábeis das
empresas de capital aberto sejam publicados.

Além disso, tendo em vista que grande parte das informações é um bem pú-
blico, o Estado deve promover ações para que o fluxo de informações seja
eficiente, favorecendo todos os agentes econômicos.

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A ocorrência de desemprego e inflação

A livre concorrência, inclusive no “aluguel” da força de trabalho pelas em-


presas, não impede a existência de altos níveis de desemprego e de in-
flação. Assim, cabe ao Estado desenvolver políticas que busquem o fun-
cionamento do sistema econômico com estabilidade de preços e baixos
níveis de desemprego.

A intervenção do Governo, nesse caso, se dá por meio da aplicação das polí-


ticas fiscal e monetária.

■ O Estado regulador

Existem serviços que, pela sua natureza, são intrinsecamente públicos, mes-
mo que o seu fornecimento seja privado. Esses serviços são considerados de
utilidade pública em razão dos seguintes motivos: grande parte da população
é obrigada a utilizá-los e o crescimento da economia exige a sua expansão.
Os exemplos mais comuns são as telecomunicações e a energia elétrica.

Assim, ainda que o Estado não seja o produtor direto dos serviços, ele, neces-
sariamente, precisa assumir a responsabilidade de regulador ou de fiscal do
serviço prestado. No Brasil, isso ocorre por meio das agências reguladoras.

Segundo Giambiagi e Além (2008, p. 404-405),


[...] é importante a diferenciação entre poder concedente e poder regulador, em-
bora ambos possam, em determinadas circunstâncias, serem exercidos conjun-
tamente. O primeiro é o titular da obrigação da prestação do serviço e, conse-
quentemente, o responsável por dimensionar, planejar e decidir sobre a política
de oferta do serviço e a melhor forma de atendê-la. [...] Após executada a con-
cessão, cabe ao poder concedente fazer cumprir as condições do contrato de
concessão [...] O poder concedente é, em geral, exercido pelo Governo. O poder
regulador, por sua vez, ainda que represente também um poder do Estado, não
é diretamente responsável pela prestação do serviço, mas tem a obrigação de
zelar pelas regras estabelecidas, setorialmente, para a prestação dos serviços
de utilidade pública por parte de terceiros, garantindo a qualidade do serviço, a
ser prestado a um preço justo.

A seguir, são apresentados os principais objetivos da regulação, os principais


instrumentos regulatórios, as funções dos órgãos reguladores e as caracterís-
ticas necessárias à eficiência do sistema regulatório.

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Objetivos da regulação
▪ bem-estar do consumidor;
▪ maior eficiência alocativa, distributiva e produtiva;
▪ universalização e qualidade dos serviços;
▪ interconexão entre os diferentes provedores; e
▪ segurança e proteção ambiental.

Instrumentos regulatórios
▪ definição de tarifas por meio de política tarifária;
▪ estabelecimento de quantidade mínima de serviço a ser oferecida pelas
empresas;
▪ estabelecimento de restrições à entrada de concorrentes e à saída dos
atuais prestadores do serviço; e
▪ determinação de padrões de desempenho para a prestação dos ser-
viços.

Funções dos órgãos reguladores


▪ defesa, interpretação e sugestão de regras;
▪ definição operacional dos conceitos fundamentais a serem incluídos nos
contratos de concessão; e
▪ investigação e denúncia de ações anticompetitivas ou abusivas.

Características necessárias para a eficiência do sistema regulatório


▪ política tarifária definida e estável;
▪ marcos reguladores claramente definidos, que detalhem as relações en-
tre os diversos atores de cada setor, seus direitos e obrigações;
▪ mecanismo ágil e eficiente para a solução de divergências e de conflitos
entre o poder concedente e a concessionária;
▪ certo grau de garantia contra os riscos econômicos e políticos; e
▪ órgão regulador do setor, dotado de especialidade, imparcialidade e au-
tonomia nas decisões.

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Além disso, um sistema regulador deve atender a dois requisitos essenciais:


▪ independência da agência reguladora, definida como a capacidade de
buscar prioritariamente o atendimento dos direitos e interesses do usuá-
rio e a eficiência da indústria; e
▪ escolha de instrumentos que incentivem a eficiência produtiva e alocativa.

No caso do Brasil, desde o início da atuação dos novos órgãos reguladores


procurou-se estruturar um sistema eficiente, que estipulasse regras claras e
estáveis para reduzir as incertezas dos investidores potenciais, principalmen-
te no que diz respeito à fixação e ao reajuste das tarifas.

■ Imperfeições no processo de intervenção do Estado

Como já visto, a ausência de concorrência perfeita e a existência do que se


convencionou chamar de falhas de mercado, justificam a intervenção estatal
na economia. Entretanto, o processo de intervenção, por vezes, apresenta
imperfeições ou efeitos indesejados.

Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008, p. 25-26) dividem essas imperfeições em:


▪ ampliação do gasto público;
▪ captura do Estado por alguns setores; e
▪ ineficiência e baixo dinamismo do Estado.

Ampliação do gasto público

A necessidade de gastos para cobrir os custos com investimentos estatais


diretos, com subsídios e com a manutenção de agências estatais e empresas
públicas é diretamente proporcional à quantidade de bens e serviços oferta-
dos pelo Estado.

Assim, a ampliação do gasto público pode produzir os seguintes efeitos inde-


sejados:
▪ endividamento – quando a ampliação do gasto é financiada com a toma-
da de empréstimos junto ao mercado financeiro nacional e internacional;
▪ inflação – quando a ampliação do gasto é financiada mediante expan-
são monetária. Expandindo artificialmente a base monetária, por exem-
plo, por meio da emissão de papel moeda, o Governo induz o aumento

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Setor público 25

da demanda de mercadorias. Caso não haja o aumento da oferta de


bens e serviços de forma proporcional, o mercado tenderá a procurar
um novo ponto de equilíbrio entre demanda e oferta, provocando um
aumento dos preços; e
▪ ampliação da carga tributária – quando a ampliação do gasto é finan-
ciada por meio do aumento da carga tributária, mediante a criação de
novos tributos ou a elevação das alíquotas dos já existentes.

Captura do Estado por alguns setores

A captura ocorre quando interesses de determinados grupos sociais, em ra-


zão de sua maior organização ou poder, prevalecem sobre os interesses mais
amplos da sociedade. Na maioria das vezes, esses grupos são formados por
pessoas próximas ao Estado ou integrantes da própria burocracia. Nestas
situações, o processo de intervenção estatal ao invés de produzir equilíbrio e
reduzir desigualdades sociais, aprofunda o desequilíbrio e as desigualdades,
tendo em vista que benefícios são injustamente direcionados para poucos à
custa da exclusão da maioria.

Ineficiência e baixo dinamismo

O natural conservadorismo do Estado e a sua lentidão em relação aos necessá-


rios ajustes decorrentes da dinâmica do mercado e da aproximação de novos ce-
nários tendem a impor entraves à eficiência e ao desenvolvimento da economia.

■ Novas formas da intervenção

A partir das experiências sobre a intervenção do Estado na economia, ocor-


ridas principalmente na segunda metade do século XX, surgiram importantes
discussões relacionadas à definição de níveis ótimos de intervenção estatal.

Nessas discussões são encontrados defensores dos mais diversos níveis de


intervenção, variando do liberalismo, que representa a quase completa ausên-
cia de intervenção, ao estatismo, que representa a intervenção quase total.

Verifica-se que a busca do ponto de equilíbrio depende de vários fatores e que,


se por um lado, as falhas de mercado devem ser atenuadas pela intervenção
estatal, por outro, caso não haja efetivo controle social dessa intervenção, as im-

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26 Programa certificação interna em conhecimentos

perfeições dela decorrentes podem anular os benefícios inicialmente previstos.

Buscando o avanço dos mecanismos de aperfeiçoamento da intervenção es-


tatal, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008, p. 27) relacionam um conjunto de
ideias, fruto das experiências e discussões ocorridas na segunda metade do
século XX. Nas palavras dos autores, as principais ideias são:

Privatização – Processo em que o Estado delega ao setor privado a provisão


de bens e serviços, buscando com isso reduzir o gasto público, ampliar a efi-
ciência da gestão e evitar a captura do Estado.

Intervenção Regulatória – O Estado mantém o seu poder de intervenção,


mas atua mediante regulação e fiscalização da atividade privada, por in-
termédio da legislação, de regulamentos e de contratos de concessão de
serviços públicos.

Avanços Democráticos – O Estado incentiva a organização da sociedade,


oferecendo maior transparência em suas ações, assim como disponibilizando
mecanismos de participação da sociedade na formulação e na execução das
políticas públicas.

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2 Organização do
Estado brasileiro

Espera-se que ao final do estudo deste tema você possa:


▪ Descrever a organização política-administrativa da República
Federativa do Brasil.
▪ Identificar os entes que integram a Federação brasileira.
▪ Identificar as competências administrativas, legislativas e tributárias
dos entes federativos.
▪ Discorrer sobre a distribuição de competências e a repartição das
receitas tributárias entre os entes federativos.
▪ Explicar os princípios constitucionais da administração pública.
▪ Explicar a organização dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
▪ Identificar as funções dos poderes legislativo, executivo e judiciário.
▪ Relacionar as funções essenciais à justiça.
▪ Definir administração pública direta e indireta.
▪ Distinguir entidades e órgãos.
▪ Diferenciar desconcentração e descentralização.
▪ Conceituar entidades de cooperação ou paraestatais.
Setor público 29

2.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA REPÚBLICA

A Constituição Federal de 1988 adotou a Federação como forma de Estado.


A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil com-
preende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito [...]
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autô-
nomos, nos termos desta Constituição.

Dizer que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel


dos Estados e Municípios e do Distrito Federal não é diverso de dizer que
ela compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios, porque união
indissolúvel (embora com inicial minúscula) do art. 1° é a mesma União (com
inicial maiúscula) do art. 18 (Silva, 2004, p. 469-470).

A Federação brasileira é considerada atípica. No mundo inteiro, as federações


são formadas por Estados-membros, mas o Brasil inovou ao firmar o pacto
federativo pela união indissolúvel dos Estados-membros, do Distrito Federal e
dos Municípios. Todos os entes que formam a nossa Federação são dotados
de autonomia1.

Uma vez criado o pacto federativo, não é permitido o direito de separação. No


Brasil, a tentativa de retirada enseja a decretação da intervenção federal no Es-
tado-membro “rebelante” (princípio da indissolubilidade do vínculo federativo).

Por fim, cabe ressaltar que não pode ser objeto de deliberação proposta de
emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa de Estado.

■ Entes federativos

Como vimos, dentro da atual organização do Estado brasileiro, existem os


seguintes entes federativos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Mu-
nicípios. A seguir, falaremos sobre cada um deles.

1
Autonomia significa o poder de se organizar e dirigir.

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30 Programa certificação interna em conhecimentos

União

A União é o ente federativo voltado para os assuntos de interesse de todo o


Estado brasileiro, ou seja, de interesse geral.

A União não se confunde com o Estado brasileiro, ou seja, com a República


Federativa do Brasil. Esta, pessoa jurídica reconhecida internacionalmente,
abrange tanto a União como os demais entes federativos (Estados-membros,
Distrito Federal e Municípios).

A União apresenta dupla face, pois assume um papel interno e outro interna-
cionalmente. Internamente, ela é uma pessoa jurídica de direito público inter-
no, componente da Federação brasileira e detentora de autonomia. Interna-
cionalmente, a União representa a República Federativa do Brasil.

Estados-membros

Os Estados-membros são os entes federativos voltados para os assuntos de


interesse regional. São autônomos em função de sua capacidade de auto-or-
ganização, de autogoverno e de autoadministração.

Os Estados-membros organizam-se por meio da edição de Constituições Es-


taduais e, posteriormente, mediante a elaboração de suas próprias leis, pelas
assembléias legislativas, sempre respeitada a Constituição Federal.

O segundo aspecto inerente à autonomia dos Estados diz respeito à capacida-


de de autogoverno, que encontra fundamento nos dispositivos constitucionais
que tratam da escolha direta, pelo próprio povo do ente em questão, de seus
representantes no executivo (governador e vice-governador) e no legislativo
(deputados estaduais) locais.

No plano da autoadministração, os Estados-membros detêm competências


administrativas, legislativas e tributárias delimitadas de acordo com os dita-
mes constitucionais.

Distrito Federal

O Distrito Federal é um ente federativo autônomo, como os demais. Sua capa-


cidade de auto-organização expressa-se por meio da edição de lei orgânica,

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Setor público 31

aprovada pela Câmara Distrital. A capacidade de autogoverno dá-se com a


eleição do governador, do vice-governador e dos deputados distritais. A capa-
cidade de autoadministração, por fim, decorre das normas constitucionais que
distribuem as competências entre os entes federativos.

No entanto, essas capacidades sofrem limitações. Para José Afonso da Silva


(2004, p. 630), o Distrito Federal não é Estado, nem é Município. Em certo
aspecto, é mais do que o Estado, porque lhe cabem competências legislativas
e tributárias reservadas aos Estados e aos Municípios. Sob outros aspectos,
é menos do que os Estados, porque algumas de suas instituições fundamen-
tais são organizadas e mantidas pela União, a exemplo do Poder Judiciário,
Ministério Público, Defensoria Pública, Polícia Civil e Polícia Militar.

É vedada a divisão do Distrito Federal em Municípios, ao contrário do que


acontece com os Estados. As subdivisões existentes são de natureza mera-
mente administrativa.

O Distrito Federal abriga a capital federal, Brasília. A Lei Orgânica do DF esta-


belece que Brasília, além de ser a capital da República Federativa do Brasil,
também é sede do Governo do Distrito Federal.

Municípios

A Constituição Federal consagrou o Município como ente federativo, integran-


do-o na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
e garantindo-lhe plena autonomia.

Ressalta Paulo Bonavides (2001, p. 314) que:


Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o
princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização políti-
ca e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição consti-
tucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988.

A autonomia que a Constituição de 1988 outorga ao Município contém, segundo


José Afonso da Silva (2004, p. 623), “uma qualificação especial que lhe dá um
conteúdo político de extrema importância para a definição de seu status na orga-
nização do Estado brasileiro, completamente desconhecido no regime anterior”.

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32 Programa certificação interna em conhecimentos

Antes, a Constituição remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus


Municípios, assegurando-lhes autonomia, mas apenas quanto às capacida-
des de autogoverno (eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores) e
de autoadministração.

A partir da Constituição de 1988, as normas dirigem-se diretamente aos Muni-


cípios, dando-lhes o poder de auto-organização, que se expressa por meio da
edição de lei orgânica, aprovada pelas respectivas câmaras municipais.

Destaca-se, por fim, que os Municípios são os entes federativos voltados para
os assuntos de interesse local.

Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões

Os Estados podem, mediante lei complementar, instituir regiões metropolita-


nas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos
de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a exe-
cução de funções públicas de interesse comum.

Alexandre de Moraes (2007, p. 267) assim conceitua regiões metropolitanas,


microrregiões e aglomerados urbanos:
As regiões metropolitanas são conjuntos de Municípios limítrofes, com certa
continuidade urbana, que se reúnem em torno de um Município-pólo, também
denominado Município-mãe. Microrregiões também constituem-se por Municí-
pios limítrofes, que apresentam características homogêneas e problemas em
comum, mas que não se encontram ligados por certa continuidade urbana. Será
estabelecido um Município sede. Por fim, aglomerados urbanos são áreas ur-
banas de Municípios limítrofes, sem um pólo, ou mesmo uma sede. Caracteri-
zam-se pela grande densidade demográfica e continuidade urbana.

Territórios Federais

Quando da promulgação da Constituição, existiam três territórios, a saber:


Roraima, Amapá e Fernando de Noronha. O Ato das Disposições Constitucio-
nais Transitórias - ADCT resolveu essa situação.

Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá foram transformados em


Estados federativos, mantidos seus limites geográficos e instalados com a

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Setor público 33

posse dos governadores eleitos em 1990. O Território Federal de Fernando


de Noronha, por sua vez, foi extinto, sendo sua área reincorporada ao Esta-
do de Pernambuco.

É possível a criação de novos Territórios mediante edição de lei comple-


mentar.

Os Territórios constituem simples descentralizações administrativas-territo-


riais da própria União, ou seja, eles não são entes federativos e não possuem
autonomia política.

■ Competências

A autonomia dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municí-


pios) pressupõe repartição de competências. Na definição de José Afonso da
Silva (2004, p. 477),
Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um
órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as
diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades esta-
tais para realizar suas funções.

Princípio da predominância do interesse

O princípio geral que norteia a repartição de competências entre os entes fe-


derativos é o da predominância do interesse, que assim se manifesta:
▪ União – interesse geral;
▪ Estados-membros – interesse regional;
▪ Municípios – interesse local; e
▪ Distrito Federal – interesses regional e local.

Classificação das competências

As competências podem ser classificadas quanto à natureza, à forma, à ex-


tensão e à origem (Silva, 2004, p. 477-480; e Pinho, 2008, p. 10).

Quanto à natureza, a competência pode ser:


▪ material ou administrativa, quando determina um campo de atuação po-
lítico-administrativa; e
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34 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ legislativa, quando se trata de competência, constitucionalmente defini-


da, para elaborar leis.

Quanto à forma (ou ao processo de sua distribuição), a competência pode ser:


▪ enumerada ou expressa, quando estabelecida de modo explícito pela
Constituição para determinado ente;
▪ remanescente ou reservada, que compreende as matérias não incluídas
expressamente em uma enumeração, sendo as que sobram a um ente
após a enumeração das de outro; e
▪ residual, que compreende as matérias não incluídas expressamente em
uma enumeração, sendo as que restam após a enumeração das compe-
tências de todos os entes.

Quanto à extensão (ou à participação de um ou mais entes), a competência


distingue-se em:
▪ exclusiva, quando é atribuída a um ente, sem a possibilidade de delegação;
▪ privativa, quando é atribuída a um ente, com a possibilidade, no entanto,
de delegação;
▪ comum ou cumulativa ou paralela, quando é atribuída a todos os entes fe-
derativos, para que legislem ou pratiquem certos atos em pé de igualdade;
▪ concorrente, cujo conceito compreende dois elementos: possibilidade de
disposição sobre a mesma matéria por mais de um ente federativo e pri-
mazia da União no que tange à fixação de normas gerais; e
▪ suplementar, que é correlativa da competência concorrente e significa o
poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de normas gerais
ou que supram a ausência ou omissão destas.

Quanto à origem, a competência pode ser:


▪ originária, quando desde o início é estabelecida em favor de um ente; e
▪ delegada, quando o ente recebe sua competência por delegação daque-
le que a tem originariamente.

Repartição de competências na Constituição de 1988

Na repartição das competências materiais e legislativas, a Constituição bra-


sileira optou por enumerar as competências da União e dos Municípios e re-

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Setor público 35

servar as remanescentes aos Estados. Acrescentou, ainda, possibilidades de


delegação; áreas comuns em que se preveem atuações paralelas dos entes;
e áreas concorrentes em que a União estabelece normas gerais, restando aos
Estados e ao Distrito Federal estabelecer normas específicas.

Com base nos tipos de classificação expostos, seguem exemplos de como


se distribuem as competências entre os entes federativos, de acordo com a
Constituição.

Competências materiais ou administrativas

Exclusivas da União – por exemplo, compete à União:


▪ elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do terri-
tório e de desenvolvimento econômico e social;
▪ explorar os serviços de telecomunicações e os serviços e instalações de
energia elétrica;
▪ planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públi-
cas, especialmente as secas e as inundações;
▪ instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir
critérios de outorga de direitos de seu uso; e
▪ instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos.

Remanescentes ou reservadas aos Estados – são aquelas que não lhes


sejam vedadas pela Constituição;

Enumeradas dos Municípios – por exemplo, compete aos Municípios:


▪ instituir e arrecadar os tributos de sua competência;
▪ organizar e prestar serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
▪ manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação infantil e de ensino fundamental;
▪ prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população; e
▪ promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

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36 Programa certificação interna em conhecimentos

Comuns (ou cumulativas ou paralelas) dos entes federativos – por exem-


plo, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios2:
▪ cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pesso-
as portadoras de deficiência;
▪ proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
▪ proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
▪ promover programas de construção de moradias e a melhoria das con-
dições habitacionais e de saneamento básico;
▪ combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promo-
vendo a integração social dos setores desfavorecidos;
▪ registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa
e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; e
▪ estabelecer e implantar política de educação para a segurança do
trânsito.

O Distrito Federal, administrativamente, rege-se pelo somatório das compe-


tências estaduais e municipais.

Competências legislativas

Privativas da União – por exemplo, compete privativamente à União legislar


sobre:
▪ direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, ae-
ronáutico, espacial e do trabalho;
▪ desapropriação;
▪ águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
▪ diretrizes da política nacional de transportes;
▪ trânsito e transporte;
▪ organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercí-
cio de profissões;

2
A Constituição Federal prevê a edição de leis complementares com o objetivo de fixar normas para a cooperação
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

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Setor público 37

▪ competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária


federais;
▪ seguridade social;
▪ diretrizes e bases da educação nacional; e
▪ normas gerais de licitação e contratação.

Delegadas pela União aos Estados – a União, por meio de lei complemen-
tar, pode autorizar os Estados e o Distrito Federal a legislar sobre questões
específicas das matérias de sua competência privativa.

Remanescentes ou reservadas aos Estados – são reservadas aos Estados


as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição.

Exclusivas dos Municípios - compete aos Municípios legislar sobre assun-


tos de interesse local3.

Suplementares dos Municípios - compete aos Municípios suplementar a


legislação federal e a estadual no que couber.

Concorrentes da União, dos Estados e do Distrito Federal – no âmbito da


legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer nor-
mas gerais, restando aos Estados e ao Distrito Federal estabelecer normas
específicas. Por exemplo, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre:
▪ direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
▪ orçamento;
▪ produção e consumo;
▪ florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle
da poluição;
▪ proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisa-
gístico;

3
Interesse local refere-se àqueles interesses que dizem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do
Município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional ou geral. Dessa forma, salvo as tradicionais
e conhecidas hipóteses de interesse local (por exemplo, coleta de lixo), as demais deverão ser analisadas caso a
caso, vislumbrando-se qual o interesse predominante. Por exemplo, é de interesse da municipalidade fixar o horário
de funcionamento do comércio local.

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38 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens


e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
▪ educação, cultura, ensino e desporto;
▪ previdência social, proteção e defesa da saúde;
▪ proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; e
▪ proteção à infância e à juventude.

Suplementares dos Estados e do Distrito Federal – no âmbito da legisla-


ção concorrente, de que trata o item anterior, no caso de inércia da União, os
Estados e o Distrito Federal podem suplementar a União e legislar, também,
sobre normas gerais. A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende os efeitos da lei estadual, no que lhe for contrário.

Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas


aos Estados e aos Municípios. Portanto, tudo o que foi dito acerca das com-
petências dos Estados e dos Municípios também se aplica àquele.

■ Federalismo fiscal

Atribuição de competências e repartição de receitas tributárias

Pela atribuição de competências divide-se o próprio poder de instituir e co-


brar tributos entre os entes federativos, ou seja, entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios.

O Código Tributário Nacional define tributo como “toda prestação pecuniária


compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não consti-
tua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade admi-
nistrativa plenamente vinculada”.

Os textos legais dividem os tributos em impostos, taxas e contribuições de


melhoria. Muitos autores, no entanto, também consideram tributos os emprés-
timos compulsórios e as contribuições sociais, também chamadas especiais
ou parafiscais.

Assim, os tributos dividem-se nas categorias a seguir:

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Setor público 39

▪ impostos;
▪ taxas;
▪ contribuições de melhoria;
▪ empréstimos compulsórios; e
▪ contribuições sociais.

Imposto é o tributo cuja obrigação decorre de uma situação independente de


qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. A Constituição
confere à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competên-
cia para instituírem seus próprios impostos, quais sejam:
▪ à União – imposto sobre importação (II), imposto sobre exportação (IE),
imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), imposto so-
bre produtos industrializados (IPI), imposto sobre operações financeiras
(IOF), imposto sobre propriedade territorial rural (ITR) e imposto sobre
grandes fortunas (IGF);
▪ aos Estados e ao Distrito Federal – imposto sobre transmissão causa
mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (ITCMD), imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de
serviços (ICMS) e imposto sobre propriedade de veículos automotores
(IPVA); e
▪ aos Municípios e ao Distrito Federal – imposto sobre propriedade pre-
dial e territorial urbana (IPTU), imposto sobre transmissão de bens imóveis
inter vivos (ITBI) e imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS).

A União pode instituir, ainda, na iminência ou no caso de guerra externa, im-


postos extraordinários, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas
as causas de sua criação.

Essa rigidez na partilha sofre um pequeno abrandamento, dada a existência


de uma competência residual, vale dizer, uma faculdade para criar impostos
não enunciados na Constituição. Essa prerrogativa é exclusiva da União.

Taxa é o tributo cobrado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou
pelos Municípios, em razão do exercício regular do poder de polícia, ou da uti-
lização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado
ao contribuinte ou posto à sua disposição. Exemplo: taxa de licenciamento
anual de veículos.

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40 Programa certificação interna em conhecimentos

A contribuição de melhoria é o tributo cobrado pela União, pelos Estados,


pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, para fazer face ao custo de obras
públicas que resultem em valorização imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra
resultar para cada imóvel beneficiado.

O empréstimo compulsório pode ser instituído pela União, mediante lei com-
plementar, para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calami-
dade pública, de guerra externa ou sua iminência, ou no caso de investimento
público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.

As contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de


interesse das categorias profissionais ou econômicas são tributos desti-
nados à coleta de recursos para certas áreas de interesse do poder público:
▪ as sociais são destinadas ao custeio da seguridade social, que compre-
ende a previdência social, a saúde e a assistência social;
▪ as de intervenção no domínio econômico derivam da contraprestação à
atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou coletividade,
como, por exemplo, a Cide-Combustíveis4; e
▪ as de interesse das categorias profissionais ou econômicas são destina-
das ao fornecimento de recursos aos órgãos representativos de catego-
rias profissionais legalmente regulamentadas, a exemplo da OAB, ou a
órgãos de defesa de interesse dos empregadores ou empregados.

Compete à União instituir as contribuições sociais, mas essa regra é abran-


dada diante da faculdade conferida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Mu-
nicípios de criarem sistemas previdenciários próprios, para seus servidores, o
que enseja a cobrança da contribuição na modalidade previdenciária.

De acordo com Hugo de Brito Machado (2002, p. 38), a técnica de atribuição


de competências é de suma importância, pois tem a virtude de descentralizar
o poder político, mas tem o inconveniente de não se prestar como instrumen-
to para minimizar as desigualdades econômicas entre os Estados e entre os
Municípios. Ao Estado pobre, em cujo território não é produzida nem circula
riqueza significativa, de nada valeriam todos os tributos do sistema. Por isto é
que se faz necessária ainda a repartição de receitas tributárias.
4
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo
e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível.

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Setor público 41

Pela repartição de receitas tributárias o que se divide entre os entes federa-


tivos é o produto da arrecadação do tributo por um deles instituído e cobrado.

Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:


▪ o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos
de qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos
por eles, suas autarquias e fundações; e
▪ 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exer-
cício de sua competência residual.

Aos Municípios pertencem:


▪ o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos
de qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos
por eles, suas autarquias e fundações;
▪ 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a proprieda-
de territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis neles situados;
▪ 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a proprie-
dade de veículos automotores (IPVA), licenciados em seus territórios; e
▪ 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre opera-
ções relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de servi-
ços (ICMS).

Ademais, a União deve entregar 48% da arrecadação dos impostos sobre


renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados
(IPI) na seguinte forma:
▪ 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal
(FPE);
▪ 23,5% ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM); e
▪ 3% para os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO),
do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO)5.

A União deve entregar, ainda, da arrecadação do imposto sobre produtos


industrializados (IPI) 7,5% aos Estados e ao Distrito Federal e 2,5% aos
Municípios.
5
Os Fundos Constitucionais de Financiamento têm por objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e
social das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mediante a execução de programas de financiamento aos
setores produtivos.

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42 Programa certificação interna em conhecimentos

Objetivando preservar a efetividade do federalismo e das autonomias estadu-


al e municipal, a Constituição veda a retenção ou qualquer restrição à entrega
e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios. No entanto, tal vedação não impede a União e os Estados de con-
dicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive
de suas autarquias.

O Quadro 1 relaciona os principais impostos, indicação de ente federativo


competente para tributar e os respectivos percentuais de destinação do recur-
so arrecadado.

Quadro 1
Principais impostos, competência e destinação dos recursos
Impostos Competência União Estados Municípios Setor
e DF Produtivo*
II Imposto sobre Importação União 100 - - -
IE Imposto sobre Exportação União 100 - - -
IR Imposto sobre Renda e Proventos União 52 21,5 23,5 3
de Qualquer Natureza
IPI Imposto sobre Produtos União 42 29 26 3
Industrializados
IOF Imposto sobre Operações União 100 - - -
Financeiras
ITR Imposto sobre Propriedade União 50 - 50 -
Territorial Rural
ITCMD Imposto sobre Transmissão Estados e DF - 100 - -
Causa Mortis e Doação de
Quaisquer Bens ou Direitos
ICMS Imposto sobre Operações Estados e DF - 75 25 -
Relativas à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestação
de Serviços
IPVA Imposto sobre Propriedade de Estados e DF - 50 50 -
Veículos Automotores
IPTU Imposto sobre Propriedade Municípios e DF - - 100 -
Predial e Territorial Urbana
ITBI Imposto sobre Transmissão de Municípios e DF - - 100 -
Bens Imóveis Inter Vivos
ISS Imposto sobre Serviços de Municípios e DF - - 100 -
Qualquer Natureza

* Fundo Constitucionais ou Financiamento do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO)

Fonte: Constituição Federal, arts. 145 a 162.

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Setor público 43

Perspectivas de reordenamento do sistema tributário brasileiro

Se na Constituinte de 1988 o foco predominante dos debates e das decisões


sobre a reforma tributária foi a descentralização, agora, a tônica dos debates
tem sido a simplificação do sistema tributário nacional.

Essa discussão decorre da constatação de que a legislação tributária brasilei-


ra é complexa e de que existe uma multiplicidade de bases de incidência dos
tributos. Na prática, o que se quer é a redução do número de tributos a ser
obtida a partir da unificação dessas bases.

Um exemplo bastante citado é a possível unificação dos impostos sobre os


produtos industrializados (IPI) e sobre a circulação de mercadorias (ICMS)
que se encontram sob as competências federal e estadual, respectivamente.
Como as bases e os métodos de apuração desses dois impostos são muito
semelhantes, a sua unificação permitiria a obtenção de maior racionalidade
econômica e de menor custo administrativo, tanto para o fisco como para o
contribuinte.

A racionalidade econômica, obtida por meio da simplificação tributária, é uma


das principais justificativas apresentadas para a realização da reforma, uma
vez que permite a diminuição dos custos dos contribuintes (pessoas físicas e
jurídicas) em relação ao acompanhamento, controle e planejamento tributário,
o que proporciona, inclusive, maior competitividade internacional dos produ-
tos e serviços de origem brasileira.

No caso dos entes públicos, a simplificação tributária contribui para que as


atividades de fiscalização sejam facilitadas, acarretando menores possibilida-
des de evasão fiscal e diminuindo, talvez, os recursos humanos e financeiros
necessários para as tarefas relacionadas ao tema.

Além disso, a ausência de uma base de dados integrada entre os fiscos fede-
ral, estaduais e municipais tem significado multiplicidade de esforços por parte
dos Governos e, muitas vezes, privilegia os contribuintes mal-intencionados.

A simplificação dos tributos e a consolidação da legislação também poderiam


contribuir para a interrupção da guerra fiscal, na qual um Estado-membro pro-
picia incentivos fiscais e até mesmo renúncia de receitas do ICMS, visando à
atração de empreendimentos para seu território. Se por um lado essa medida

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44 Programa certificação interna em conhecimentos

gera no curto prazo empregos diretos e indiretos e o fomento da economia


local, por outro gera no longo prazo prejuízo para toda a Federação, seja
pela necessidade de conceder os mesmos incentivos a outras empresas já
previamente instaladas, para que permaneçam, seja pela não arrecadação de
recursos que seriam destinados a cumprir metas sociais.

2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Administração pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, finan-


ceiros e humanos destinados à execução das decisões políticas. Trata-se de
uma noção simples de administração pública, que destaca que ela é subor-
dinada ao poder político; que evidencia que ela é meio e, por isso, algo de
que se serve para atingir fins definidos; e que denota seus dois sentidos: um
conjunto de órgãos a serviço do poder político e as atividades administrativas
(Silva, 2004, p. 636).

A Constituição Federal emprega a expressão administração pública nesses


dois sentidos:
▪ como conjunto orgânico, ao falar em administração pública direta e indi-
reta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios; e
▪ como atividade administrativa, ao dispor sobre sua obediência aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.

■ Princípios da administração pública

A Constituição de 1988 faz expressa menção a alguns dos princípios a que se


submete a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. São eles: legalida-
de, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Legalidade - de acordo com Hely Lopes Meirelles (2008, p. 89), a legalidade,


como princípio da administração pública, significa que o administrador público
está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei. Deles
não pode se afastar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsa-
bilidades disciplinar, civil e criminal.

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Setor público 45

Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto


na esfera particular é licito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração
pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

Impessoalidade - o princípio da impessoalidade, não raramente, é chamado


de princípio da finalidade. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles (2008, p. 93),
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput),
nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador
público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente
aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do
ato, de forma impessoal.

A finalidade é inafastável do interesse público, de forma que o ato praticado


sem finalidade pública, ou seja, no interesse próprio ou de terceiros, está su-
jeito à invalidação por desvio de finalidade.

Moralidade - pelo princípio da moralidade, não basta ao administrador o


estrito cumprimento da lei. Como ressalta Maurice Hauriou (in Meirelles,
2008, p. 90),
O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve,
necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar,
não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que de-
cidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o incon-
veniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.

De certa forma, a moralidade se compara à boa-fé objetiva do direito privado,


vista como um modelo de conduta social, ao qual cada pessoa deve ajustar a
própria conduta, com honestidade, lealdade e probidade.

A moralidade também constitui pressuposto de validade de todo ato da admi-


nistração pública.

Publicidade - de acordo com Hely Lopes Meirelles (2008, p. 95), publici-


dade é a divulgação oficial do ato administrativo para conhecimento públi-
co e início de seus efeitos externos. Daí porque o ato que produz consequ-
ências jurídicas fora do órgão que o emitiu exige publicidade para adquirir
validade universal.

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46 Programa certificação interna em conhecimentos

A publicidade é requisito de eficácia e moralidade do ato administrativo. Em


função disso, o ato irregular não se torna válido com sua publicação, nem o
regular a dispensa para sua execução, quando a lei a exige.

Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo


sigilo, nos casos previstos em lei, como, por exemplo, no caso de seguran-
ça nacional.

A publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da administra-


ção, e não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio.
Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas
como também os jornais contratados para essas publicações oficiais.

Eficiência - o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja


exercida com presteza, que produza resultados positivos para o serviço públi-
co e que atenda satisfatoriamente às necessidades da comunidade e de seus
membros.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008, p. 79) ensina que o princípio da eficiência
apresenta, na realidade, dois aspectos:
Pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do
qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr
os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disci-
plinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os
melhores resultados na prestação do serviço público.

■ Organização e competências dos poderes da República

Segundo Pedro Lenza (2008, p. 292), as primeiras bases teóricas para a “tri-
partição dos Poderes” foram lançadas na antiguidade grega por Aristóteles,
em sua obra “Política”. O pensador vislumbrou a existência de três funções
distintas exercidas pelo poder soberano: legislativa, executiva e jurisdicional.
Ocorre que ele descreveu a concentração do exercício de tais funções na
figura de uma única pessoa, o soberano.

Muito tempo depois, a teoria de Aristóteles foi aprimorada pela visão precur-
sora do Estado liberal burguês desenvolvida por Montesquieu em sua obra “O
espírito das leis”. O pensador francês inovou ao afirmar que tais funções es-
tariam intimamente conectadas a três órgãos distintos, autônomos e indepen-

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Setor público 47

dentes entre si, não mais se concentrando nas mãos de uma única pessoa.
Tal teoria serviu de base para o desenvolvimento de diversos movimentos
como as revoluções americana e francesa, consagrando-se na Declaração
Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão.

A tradicional “tripartição dos Poderes”, exposta por Montesquieu, foi adota-


da por grande parte dos Estados modernos. No caso do Estado brasileiro, a
Constituição de 1988 a consagrou como princípio fundamental, ao estabele-
cer que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legis-
lativo, o Executivo e o Judiciário”. Apesar dessa tripartição, o poder do Estado
é uno e indivisível. O que se divide não é ele, mas sim as funções estatais
básicas, que são atribuídas a órgãos independentes e especializados.

Além do exercício de funções típicas, inerentes à sua natureza, cada poder


exerce ainda funções atípicas, inerentes aos outros dois poderes. Por exem-
plo, o Executivo, além de exercer funções típicas, exerce também funções de
natureza legislativa e de natureza jurisdicional. Exemplo marcante é a pos-
sibilidade de o Presidente da República, em caso de relevância e urgência,
adotar medida provisória, com força de lei.

Poder Legislativo

Poder Legislativo Federal

O Poder Legislativo Federal é exercido pelo Congresso Nacional, que se com-


põe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal:

▪ Câmara dos Deputados - compõe-se de representantes do povo, elei-


tos pelo sistema proporcional em cada Estado e no Distrito Federal.
O número total de deputados, bem como a representação por Estado e
pelo Distrito Federal, é estabelecido por lei complementar6, proporcional-
mente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano an-
terior às eleições, para que nenhuma das unidades da Federação tenha
menos de oito ou mais de 70 deputados. O mandato de cada deputado
é de uma legislatura. Cada legislatura tem a duração de quatro anos.

6
O número total de deputados, fixado pela Lei Complementar n.° 78, de 30 de dezembro de 1993, é 513.

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48 Programa certificação interna em conhecimentos

As matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados (por


exemplo, elaborar seu regimento interno) estão previstas na Constitui-
ção e não dependem de sanção presidencial, sendo materializadas por
meio de resoluções.

▪ Senado Federal - compõe-se de representantes dos Estados e do Dis-


trito Federal, eleitos pelo povo segundo o princípio majoritário, ou seja,
não se trata de estabelecer um número proporcional à população, mas
de eleger ao Senado aqueles candidatos que obtiverem o maior número
de votos. O texto constitucional optou pelo sistema majoritário puro ou
simples (um único turno) para eleição de senadores.

Cada Estado e o Distrito Federal elegem três senadores7, com mandato de


oito anos, portanto duas legislaturas, sendo que cada um é eleito com dois
suplentes. A representação de cada Estado e do Distrito Federal é renova-
da de quatro em quatro anos, alternadamente, por um terço e dois terços.

Da mesma forma que na Câmara, as matérias de competência privativa


do Senado estão previstas na Constituição, não dependem de sanção
presidencial e são materializadas por meio de resoluções.

Diz-se, assim, que o Poder Legislativo, em âmbito federal, é bicameral, isto é,


composto por duas Casas: a primeira composta por representantes do povo e
a segunda integrada por representantes dos Estados e do Distrito Federal.

O Congresso Nacional reúne-se, anualmente, na capital federal, de 2 de fe-


vereiro a 17 de julho e de 1° de agosto a 22 de dezembro. Nesse período,
chamado de sessão legislativa, os parlamentares se reúnem ordinariamente.
Fora desse período, tem-se o recesso parlamentar, durante o qual podem ser
feitas convocações extraordinárias.

Em determinadas hipóteses, a Câmara e o Senado reúnem-se em sessão


conjunta. Isso se dá, entre outros casos previstos na Constituição, para: inau-
gurar a sessão legislativa; elaborar o regimento comum e regular a criação de
serviços comuns às duas Casas; receber o compromisso do Presidente e do
Vice-presidente da República (posse); e deliberar sobre o veto presidencial.

7
O Senado Federal possui atualmente 81 Senadores.

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Setor público 49

Apesar de a sessão legislativa ordinária só ter início no dia 2 de fevereiro,


cada uma das Casas reúne-se em sessões preparatórias, a partir de 1° de
fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e
eleição das respectivas Mesas.

As Mesas Diretoras de cada Casa exercem funções administrativas, deven-


do, no tocante à sua constituição, ser assegurada, tanto quanto possível, a
representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa.

As atribuições do Congresso Nacional vêm definidas na Constituição Federal,


sendo que no caso de algumas se exige a participação do Poder Executivo
por meio da sanção presidencial, enquanto outras, por serem exclusivas do
Congresso, são tratadas somente no âmbito do Poder Legislativo, por meio
de Decreto Legislativo8.

As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, ambas com o


mesmo grau de importância. Se por um lado a Constituição prevê regras de
processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídi-
cas, de outro determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo.

O exercício da função típica de fiscalização pelo Poder Legislativo, ou seja, o


controle parlamentar, pode ser classificado em político-administrativo e finan-
ceiro-orçamentário (Moraes, 2007, p. 407-409):
▪ pelo político-administrativo, o Legislativo fiscaliza e controla, por exem-
plo, os atos do Poder Executivo. A Constituição, inclusive, autoriza a
criação de comissões parlamentares de inquérito (CPI), pela Câmara e
pelo Senado, em conjunto ou separadamente, para a apuração de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões encaminhadas
ao Ministério Público, com vistas à responsabilização civil ou criminal
dos infratores;
▪ o controle financeiro-orçamentário corresponde à fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das enti-
dades da administração direta e indireta.
8
Por exemplo, cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as ma-
térias de competências da União, especialmente sobre plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual,
operações de crédito e dívida pública; planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
entre outras. Por outro lado, é de competência exclusiva do Congresso Nacional apreciar os atos de concessão de
emissoras de rádio e televisão etc.

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50 Programa certificação interna em conhecimentos

O Poder Legislativo conta com o auxílio e orientação do Tribunal de Contas


da União que, embora não subordinado ao Poder Legislativo, pratica atos
de natureza administrativa concernentes basicamente à fiscalização (Moraes,
2007, p. 418). O Tribunal tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pes-
soal e jurisdição em todo o território nacional.

As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar. Por exemplo, a


primeira ocorre quando o Legislativo dispõe sobre sua organização interna, e
a segunda quando o Legislativo processa e julga o Presidente da República
por crime de responsabilidade.

Poder Legislativo nas demais esferas

O Poder Legislativo Estadual é exercido pela Assembléia Legislativa, ou seja,


diferentemente do Legislativo Federal, é unicameral, isto é, composto por
apenas uma Casa. Compõe-se de deputados estaduais, representantes do
povo do Estado.

O Poder Legislativo Distrital é exercido pela Câmara Legislativa, ou seja,


também é unicameral. Compõe-se de deputados distritais, representantes do
povo do Distrito Federal.

A Câmara Municipal ou Câmara dos Vereadores exerce o Poder Legislativo


Municipal. Compõe-se de vereadores, representantes do povo do Município.

Todos são eleitos diretamente pelo povo para um mandato de quatro anos.

Poder Executivo

Poder Executivo Federal

O Poder Executivo é aquele que pratica os atos de chefia de Estado, de Go-


verno e de administração (Moraes, 2007, p. 453).

A Constituição de 1988 adotou expressamente o sistema presidencialista de


Governo, no qual as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo são
exercidas pelo Presidente da República:

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Setor público 51

▪ como Chefe de Estado, o Presidente representa o País nas suas rela-


ções internacionais.
▪ como Chefe de Governo, a função presidencial corresponde à repre-
sentação interna, na gerência dos negócios internos, tanto de natureza
política (por exemplo, participar do processo legislativo), como de natu-
reza eminentemente administrativa (por exemplo, nomear e exonerar os
Ministros de Estado). Assim, o Chefe de Governo exerce a liderança da
política nacional, pela orientação das decisões gerais e pela direção da
máquina administrativa.

O sistema presidencialista difere do parlamentarista, no qual a função de Che-


fe de Estado é exercida pelo Presidente ou Monarca e a de Chefe de Gover-
no, pelo Primeiro Ministro.

O Presidente e o Vice-Presidente da República são eleitos pelo sistema elei-


toral majoritário, que consiste naquele em que é considerado vencedor o can-
didato que obtiver maior número de votos. O sistema majoritário, em regra,
divide-se em duas espécies: sistema majoritário puro ou simples e sistema
majoritário de dois turnos (Moraes, 2007, p. 454-455):
▪ sistema majoritário puro ou simples - é considerado eleito o candidato
que obtiver o maior número de votos. Por exemplo, a Constituição de
1988 prevê esse sistema para a eleição de Senadores da República e
também para a eleição de prefeitos em Municípios com até 200 mil elei-
tores;
▪ sistema de dois turnos - é considerado eleito o candidato que obtiver
a maioria absoluta dos votos válidos, ou seja, não computados os em
branco e os nulos. Se não ocorrer, deve ser realizado novo turno. Esse
método é adotado para as eleições do Presidente da República, dos
Governadores dos Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos de Mu-
nicípios com mais de 200 mil eleitores.

O mandato é de quatro anos, autorizada a reeleição para um único período


subsequente.

A função típica do Executivo é administrar a coisa pública. Mas, também exer-


ce funções atípicas:
▪ legisla, por exemplo, quando o Presidente da República, em caso de
relevância e urgência, adota medida provisória, com força de lei; e

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52 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ julga, por exemplo, quando o Conselho Administrativo de Defesa Econô-


mica – Cade9 decide sobre a existência de infração à ordem econômica
e aplica as penalidades previstas em lei.

São auxiliares do Presidente da República:


▪ Ministros de Estado - os Ministros são qualificados auxiliares do Pre-
sidente da República, que os pode livremente nomear ou demitir. As
funções dos Ministros estão descritas na Constituição, que estabelece,
como principal atribuição, exercer a orientação, coordenação e super-
visão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua
competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente
da República. São nulos os atos e decretos assinados somente pelo
Presidente, sem o referendum do Ministro da respectiva pasta.10
▪ Conselho da República - é órgão superior de consulta do Presidente
da República e dele participam o Vice-Presidente da República, o Presi-
dente da Câmara dos Deputados, o Presidente do Senado Federal, os
líderes da maioria e da minoria na Câmara, os líderes da maioria e da
minoria no Senado, o Ministro da Justiça e seis cidadãos brasileiros na-
tos. Compete ao Conselho pronunciar-se, por exemplo, sobre as ques-
tões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas.
▪ Conselho de Defesa Nacional - é órgão superior de consulta do Presi-
dente da República nos assuntos relacionados com a soberania nacio-
nal e a defesa do Estado democrático. Dele participam o Vice-Presidente
da República, o Presidente da Câmara dos Deputados, o Presidente do
Senado Federal, o Ministro da Justiça, o Ministro da Defesa, o Ministro
das Relações Exteriores, o Ministro do Planejamento e os Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.

Poder Executivo nas demais esferas

Nos Estados e no Distrito Federal, o Poder Executivo é exercido pelo Gover-


nador, auxiliado pelos Secretários, e substituído ou sucedido, se for o caso,
pelo Vice-Governador, com ele eleito.

9
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça, é
órgão judicante com jurisdição em todo o território nacional, com atribuições previstas na Lei n.° 8.884, de 11 de
junho de 1994, inerentes à prevenção e à repressão às infrações contra a ordem econômica.
10
Os Ministérios são criados e extintos por Lei, porém sua organização e seu funcionamento são disciplinados por
Decreto do Presidente da República. Organização atual dos Ministérios: Decreto n.° 4.118, de 7 de fevereiro de
2002, e Lei n.° 10.683, de 28 de maio de 2003.

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Setor público 53

O Poder Executivo Municipal é exercido pelo Prefeito, auxiliado pelos Secre-


tários Municipais, e substituído ou sucedido, se for o caso, pelo Vice-Prefeito,
com ele eleito.

Em todos os casos, o mandato é de quatro anos, permitindo-se a reeleição


para um único período subsequente.

Poder Judiciário

Ao lado da função de legislar e administrar, o Estado exerce a função de julgar,


ou seja, exerce a função jurisdicional, aplicando a lei ao caso concreto, resul-
tante de um conflito de interesses. Essa é a função típica do Poder Judiciário.

O Judiciário, porém, como os demais poderes do Estado, possui outras fun-


ções, denominadas atípicas, de natureza administrativa e legislativa.

É de natureza administrativa, por exemplo, a função de prover os cargos de


juiz de carreira da respectiva jurisdição, na forma prevista na Constituição. É
de natureza legislativa, por exemplo, a função de elaborar seus regimentos
internos.

A Constituição Federal enumera os órgãos do Poder Judiciário:


▪ Supremo Tribunal Federal;
▪ Conselho Nacional de Justiça11;
▪ Superior Tribunal de Justiça;
▪ Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
▪ Tribunais e Juízes do Trabalho;
▪ Tribunais e Juízes Eleitorais;
▪ Tribunais e Juízes Militares; e
▪ Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.

A justiça brasileira se divide em Justiça Especializada e Justiça Comum. O


quadro 2 ilustra a estruturação do Poder Judiciário.

Trata-se de órgão do Poder Judiciário, instituído no âmbito da Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional n.° 45,
11

de 8 de dezembro de 2004), ao qual compete o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário
e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, entre outras atribuições, zelar pela autonomia
do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura.

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Quadro 2
Estruturação do Poder Judiciário
INSTÂNCIA CONSTITUCIONAL
Supremo Tribunal Federal

As questões de interpretação da Constituição Federal são de responsabilidade exclusiva do


Supremo Tribunal Federal – STF, órgão máximo do Poder Judiciário nacional, também chama-
do de Instância Constitucional.
JUSTIÇA ESPECIALIZADA
Esfera Federal

Instância Trabalhista Eleitoral Militar


Especial Tribunal Superior Tribunal Superior Superior Tribunal
do Trabalho – TST Eleitoral – TSE Militar – STM
Segunda Tribunais Regionais Tribunais Regionais
do Trabalho – TRT Eleitorais – TER
Primeira Juízes do Trabalho Juízes Eleitorais Conselhos de
Justiça Militar

Aos órgãos da Justiça Especializada cabe processar e julgar as causas referentes às matérias trabalhistas, elei-
torais e de crimes militares.
A Justiça Militar Federal trata de crimes militares no âmbito das Forças Armadas (Exército, Marinha e
Aeronáutica).

JUSTIÇA COMUM
Instância Especial Superior Tribunal de Justiça
Esfera Estadual Esfera Federal
Segunda Instância Tribunais de Justiça – TJ
Tribunais de Justiça Militar – TJM* Tribunais Regionais Federais - TRF
Primeira Instância Juízes de Direito
Conselhos de Justiça Militar* Juízes Federais
À Justiça Comum Estadual cabe processar e julgar as causas À Justiça Comum Federal cabe processar e
referentes a questões locais em que não se verifique interesse julgar as causas em que a União, entidade
da União. autárquica ou empresa pública federal forem
interessadas na condição de autoras, rés, as-
A criação da Justiça Militar Estadual é facultada ao Tribu-
sistentes ou oponentes, exceto as de falên-
nal de Justiça do Estado e sua competência é processar e
cia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
julgar policiais e bombeiros militares nos crimes militares
à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
definidos em lei.

*A lei estadual pode criar, mediante proposta do Tribunal de Justiça – TJ, a Justiça Militar estadual constituída,
em primeiro grau, pelos juízes de direito e pelos Conselhos de Justiça e, em segundo grau, pelo próprio Tribunal
de Justiça, ou por Tribunal de Justiça Militar nos Estados em que o efetivo militar seja superior a vinte mil inte-
grantes.
Fonte: Curso Auto-Instrucional Negócios com o Setor Público, Caderno 1, p. 17-18.

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Funções essenciais à Justiça

Com o objetivo de dinamizar a atividade jurisdicional, o constituinte de 1988


institucionalizou atividades profissionais públicas (Ministério Público, Advoca-
cia Pública e Defensoria Pública) e privadas (Advocacia), atribuindo-lhes o
status de funções essenciais à justiça. A seguir, estão descritas as atividades
profissionais públicas:
▪ Ministério Público – por expressa definição constitucional, é instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe
a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses so-
ciais e individuais. É o fiscal da lei.
O Ministério Público abrange:
 o Ministério Público da União, que compreende: o Ministério Público
Federal; o Ministério Público do Trabalho; o Ministério Público Militar;
e o Ministério Público do Distrito Federal; e
 os Ministérios Públicos dos Estados.
O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da Re-
pública, nomeado pelo Presidente da República, segundo critérios de-
finidos na Constituição Federal. Nos Ministérios Públicos dos Estados
e do Distrito Federal, o chefe é o Procurador-Geral de Justiça, também
nomeado pelo Chefe do Poder Executivo. Os Ministérios Públicos do
Trabalho e Militar têm por chefes, respectivamente, o Procurador-Geral
do Trabalho e o Procurador-Geral de Justiça Militar.

▪ Advocacia Pública - a Advocacia-Geral da União é a instituição que,


diretamente ou por meio de órgão vinculado, representa a União, judicial
e extrajudicialmente, cabendo-lhe também as atividades de consultoria
e assessoramento do Poder Executivo. Tem por chefe o Advogado-Geral
da União, de livre nomeação do Presidente da República, observados os
critérios definidos na Constituição.

A representação judicial e extrajudicial e a consultoria jurídica das uni-


dades federadas são feitas pela respectiva Procuradoria Geral. Por si-
metria ao modelo federal, as Procuradorias dos Estados e do Distrito
Federal são chefiadas por pessoas de livre nomeação do Governador,
observados os preceitos estabelecidos na Constituição do Estado e na
Lei Orgânica do Distrito Federal.

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56 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ Defensoria Pública - é a instituição responsável pela orientação jurídica


e pela defesa, em todos os graus, dos necessitados. Afinal, a Constitui-
ção Federal insere, entre os direitos e garantias fundamentais, a presta-
ção pelo Estado de assistência jurídica integral e gratuita aos que com-
provarem insuficiência de recursos.

A Defensoria Pública abrange: a Defensoria Pública da União; a Defen-


soria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; e a Defensoria Pública
dos Estados.

Não há Defensoria Pública Municipal, assim como não há Poder Judici-


ário Municipal e Ministério Público Municipal.

■ Administração direta e indireta

Administração direta

A administração direta do Estado compreende todos os órgãos integrantes da


União, Estados, Distrito Federal e Municípios, aos quais a lei confere o exer-
cício de funções administrativas (Di Pietro, 2008, p. 56).

Ela é exercida, principalmente, pelo Poder Executivo da União, dos Estados,


do Distrito Federal e dos Municípios, dentro de suas respectivas áreas de atu-
ação, da seguinte forma:
▪ no âmbito da União, a administração direta compreende os serviços in-
tegrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios;
▪ na esfera estadual e do Distrito Federal, compreende as atividades de-
senvolvidas pelo Governo e pelas Secretarias de Estado; e
▪ nos municípios, é composta pelas atividades da Prefeitura e das Secre-
tarias ou Departamentos Municipais.

Administração indireta

A administração indireta é exercida por entidades dotadas de personalidade


jurídica própria: autarquias, fundações e empresas estatais.

▪ autarquias - são pessoas jurídicas de direito público, de natureza mera-

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Setor público 57

mente administrativa, criadas por lei específica e com patrimônio próprio.


As autarquias realizam serviços destacados da administração direta e
exercem atividades típicas da administração pública, estando sujeitas ao
controle das entidades estatais a que pertencem. Exemplos: Banco Cen-
tral do Brasil (Bacen) e Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).
Atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo,
não podem ser outorgadas a uma autarquia. Neste caso, tais atividades
são atribuídas às empresas governamentais criadas para esse fim ou
delegadas a empresas privadas, mediante concessão ou permissão.

 autarquias em regime especial - são aquelas a quem a lei institui-


dora confere privilégios específicos e maior autonomia em relação às
autarquias comuns. As agências reguladoras e os conselhos profis-
sionais são exemplos de autarquias em regime especial. As agências
reguladoras têm a finalidade de regulamentar a concessão, permis-
são ou autorização de execução de serviços públicos ou a exploração
de atividade econômica monopolizada com o objetivo de garantir que
o serviço seja prestado de forma a atender ao interesse público e
dentro de um equilíbrio econômico-financeiro que também resguarde
o direito do concessionário. São exemplos de agências reguladoras:
Agência Nacional de Águas (ANA), Agência Nacional de Transportes
Aquaviários (Antaq), Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT)
e Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).

▪ fundações - são entidades de direito público (fundação pública) ou de


direito privado (fundação privada) que realizam atividades não lucrativas
e atípicas do poder público, mas de interesse coletivo, como educação,
cultura e pesquisa. A instituição de fundações públicas ou privadas de-
pende de autorização de lei específica. Elas possuem capacidade de
autoadministração, mas se sujeitam ao controle da administração pú-
blica, dentro dos limites da lei. Exemplo de fundação pública: Fundação
Nacional do Índio (Funai).

▪ empresas estatais - são pessoas jurídicas de direito privado, cuja cria-


ção é autorizada por lei específica, com patrimônio público (empresa pú-
blica) ou misto (sociedade de economia mista), para prestação de serviço
público, realização de obras, como estradas, edifícios, casas populares
etc., ou para execução de atividade econômica de natureza privada. A
personalidade jurídica de direito privado é apenas a forma adotada para

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58 Programa certificação interna em conhecimentos

lhes assegurar melhores condições de eficiência, mas em tudo ficam


sujeitas aos princípios básicos da administração pública. Tanto a União,
como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, têm competência
para instituir empresas estatais, quando forem indispensáveis à segu-
rança nacional ou quando existir relevante interesse público.

Há duas espécies de empresas estatais: sociedades de economia mista


e empresas públicas:
 sociedades de economia mista - são pessoas jurídicas de direito
privado em que há conjugação de capital público com particular e
participação do poder público na gestão. Organizam-se sob a forma
de sociedade anônima, com as regras estabelecidas pelo direito pú-
blico e pela própria Lei das S.A. (Lei n.° 6.404, de 15 de dezembro de
1976). Executam atividades econômicas próprias da iniciativa privada
e outras do Estado, como serviços públicos. Exemplos: Banco do Bra-
sil e Petrobrás.
 empresas públicas - são pessoas jurídicas de direito privado, com
capital inteiramente público, que têm por finalidade a exploração de
atividade econômica por força de contingência ou de conveniência
administrativa. Exemplo: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aero-
portuária (Infraero).

O Quadro 3 mostra os principais traços distintos e comuns às empresas públi-


cas e às sociedades de economia mista.

Quadro 3
Sociedade de economia mista e Empresa pública
Sociedade de economia mista Empresa pública
Traços Há conjugação de capital público e privado. O capital é inteiramente público.
distintivos Pode ser estruturada sob qualquer das formas
É sempre sociedade comercial.
admitidas em Direito.

Traços Criação e extinção por lei.


comuns Personalidade jurídica de direito privado.
Sujeição ao controle estatal.
Revogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público. Assim, por exemplo,
apesar de terem caráter privado, as sociedades de economia mista e as empresas publicas têm que
se sujeitar à Lei de Licitações e Contratos para realizar suas compras e contrações de serviços.
Vinculação aos fins definidos na lei instituidora.
Desempenho de atividade de natureza econômica (no caso de empresa pública, por contingência ou
conveniência administrativa).

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Setor público 59

Entidades e órgãos públicos

Entidades públicas são pessoas jurídicas, públicas ou privadas. Na organi-


zação política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em es-
tatais12 (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), autárquicas, funda-
cionais, empresariais (sociedades de economia mista e empresas públicas) e
paraestatais (serviços sociais autônomos e organizações sociais) (Meirelles,
2008, p. 66-69).

Órgãos públicos são centros de competência, sem personalidade jurídica, ins-


tituídos para o desempenho das funções estatais; são elementos incumbidos
da realização das atividades da entidade a que pertencem (Meirelles, 2008, p.
66-69). Exemplos: Assembléias Legislativas, Prefeituras Municipais, Ministé-
rios, Secretarias de Estado e de Município, Tribunais Judiciários etc.

Desconcentração e Descentralização

A desconcentração é a distribuição interna de competências, ou seja, a distri-


buição de competências dentro da mesma pessoa jurídica. Isso é feito para
descongestionar um volume grande de atribuições, para permitir seu mais
adequado e racional desempenho (Di Pietro, 2008, p. 388). É o exemplo de
um Estado que desconcentra suas competências para suas secretarias.

Diferentemente da desconcentração, o conceito de descentralização pressu-


põe uma distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (Di
Pietro, 2008, p. 388-394). Ela pode ser política ou administrativa:
▪ a descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuições próprias que não decorrem do ente centralizador. É o caso
dos Estados e dos Municípios (entes descentralizados), que detêm com-
petências administrativas, legislativas e tributárias próprias, que inde-
pendem das competências da União (ente centralizador), e nem a ela se
subordinam.
▪ a descentralização administrativa desdobra-se em duas modalidades: a
descentralização territorial e a descentralização por serviços. Descen-
tralização territorial é a que se verifica quando uma entidade local, geo-
graficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de

12
São pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos
e administrativos, tais como a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios.

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60 Programa certificação interna em conhecimentos

direito público, com capacidade administrativa genérica. Exemplo: Ter-


ritórios. Já a descentralização por serviços é a que se verifica quando o
Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado (au-
tarquia, fundação, sociedade de economia mista ou empresa pública) e
a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público.
Exemplo desse tipo de descentralização é a Empresa Brasileira de Cor-
reios e Telégrafos, criada como empresa pública, vinculada ao Ministério
das Comunicações, para a prestação de serviço exclusivo do Estado
(serviço postal).

Entidades de cooperação ou paraestatais

São pessoas jurídicas de direito privado que executam atividades de interesse


público não privativas do Estado. São também denominadas entidades para-
estatais porque caminham paralelamente ao Estado, cooperando na realiza-
ção de atividades científicas, educacionais, técnicas, entre outras, sem fazer
parte de sua estrutura.

Os serviços sociais autônomos e as organizações sociais figuram entre


as espécies de entes de cooperação:
▪ serviços sociais autônomos - são instituídos por lei, com personalida-
de jurídica de direito privado e sem fins lucrativos. Têm administração e
patrimônio próprios e atuam em cooperação com o poder público para
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais. Exemplos: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
(Senai), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Servi-
ço Social do Comércio (Sesc), Serviço Social da Indústria (Sesi). São
mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais13
e têm a forma de instituições particulares convencionais (fundações, so-
ciedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas
incumbências estatutárias.
Essas instituições, embora oficializadas pelo Estado, não integram a ad-
ministração direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob
seu amparo.
Os serviços sociais autônomos não têm subordinação hierárquica a
qualquer autoridade pública. No entanto, para fins de controle de sua
13
Contribuição parafiscal é contribuição cuja arrecadação e aplicação é legalmente atribuída à entidade estranha ao
Estado, para consecução de seus fins próprios.

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Setor público 61

finalidade e prestação de contas do dinheiro público recebido para sua


manutenção, vinculam-se ao órgão estatal que se relaciona com suas
atividades.
▪ organizações sociais - são pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades são dirigidas ao ensino, à pesquisa cien-
tífica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio
ambiente, à cultura, à assistência social e à saúde. É necessário que o
Poder Executivo Federal qualifique as entidades como organizações so-
ciais para que possam receber benefícios do poder público, tais como
dotações orçamentárias, isenções fiscais etc., necessários à realização
de suas atividades.
As organizações sociais são uma nova forma de parceria entre o setor
público e o setor privado, para a prestação de serviços de interesse pú-
blico que não necessitam de órgãos e entidades governamentais. Os
Estados e os Municípios, para utilizarem essa forma de parceria, devem
aprovar suas próprias leis. Trata-se de matéria de prestação de serviços
e, por conseguinte, de competência da respectiva entidade estatal.

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3 Gestão de
finanças públicas

Espera-se que ao final do estudo deste tema você possa:


▪ Conceituar o Plano Plurianual.
▪ Identificar as funções do Plano Plurianual.
▪ Identificar as etapas de elaboração do Plano Plurianual.
▪ Conceituar a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
▪ Identificar as funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
▪ Identificar os itens sobre os quais deve dispor a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
▪ Conceituar a Lei Orçamentária Anual.
▪ Identificar os orçamentos que integram a Lei Orçamentária Anual.
▪ Identificar as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.
▪ Conceituar receitas públicas.
▪ Identificar a classificação orçamentária da receita pública.
▪ Reconhecer a codificação da natureza da receita pública.
▪ Discorrer sobre repartição de receitas públicas.
▪ Conceituar despesas públicas.
▪ Identificar a classificação orçamentária da despesa pública.
▪ Descrever os estágios das despesas públicas.
▪ Reconhecer as classificações das despesas públicas:
quanto à natureza, institucional, funcional e programática.
▪ Identificar a finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal.
▪ Identificar os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para gastos
com pessoal, educação, saúde, endividamento e concessão de garantias.
▪ Descrever as consequências do descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
▪ Discorrer sobre a finalidade, a periodicidade e o conteúdo dos relatórios Resumido de
Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal.
▪ Descrever as condições para a contratação de Operações de Crédito pelo setor
público.
▪ Identificar as condições para a celebração de contratos de Parceria público-privada.
▪ Identificar a estrutura das seguintes demonstrações contábeis: Balanço Orçamentá-
rio, Balanço Financeiro, Balanço Patrimonial e Demonstração das Variações Patrimo-
niais.
Setor público 65

As finanças públicas compreendem o conjunto de técnicas e processos utiliza-


dos no desenvolvimento das ações para obtenção, gestão e aplicação dos re-
cursos financeiros públicos. Mais comumente, a expressão também é empre-
gada como sinônimo da disponibilidade de dinheiro dos entes públicos, ou seja,
de quanto dispõem os Governos para pagar despesas e realizar investimen-
tos, como as obras públicas e a ampliação do atendimento médico hospitalar.

Todo processo de gestão financeira envolve planejamento, execução acom-


panhamento e controle. A partir de situações desejadas e dos recursos dis-
poníveis, é preciso definir o que pode ser feito, em que época, por quem, a
que custo, com que objetivo. Mas não basta só definir. É preciso executar o
planejado, acompanhar e avaliar se os resultados pretendidos estão sendo
alcançados.

No setor público não é diferente. O gestor público também precisa planejar,


executar, acompanhar e controlar. Porém, os instrumentos e procedimentos
financeiros que o gestor público deve utilizar são definidos em lei.

3.1 PLANEJAMENTO

O planejamento é uma atividade que vem se sofisticando de forma proporcio-


nal à complexidade das organizações e das demandas da sociedade, que exi-
gem, cada vez mais, maior qualidade, diversidade e disponibilidade de bens e
serviços públicos e privados.

De forma geral, o planejamento pode ser entendido como o conjunto de ações


desenvolvidas de forma sistemática e continuada para alcançar determinados
objetivos.

Na visão de Matias e Campello (2000, p. 45), o planejamento possui três ní-


veis de abrangência, definidos com base no período de tempo considerado:
Estratégico - planejamento de longo prazo em que são analisadas as grandes ten-
dências, a missão, os objetivos e diretrizes para um horizonte de 10 anos ou mais.
Tático - planejamento de médio prazo em que são verificadas as tendências
secundárias, os objetivos e políticas das unidades administrativas e as ações
corretivas para um horizonte de cinco anos.
Operacional - planejamento de curto prazo, em que são definidas as ações a
serem implementadas e que culminarão com a execução dos objetivos.

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66 Programa certificação interna em conhecimentos

Na administração pública não há previsão constitucional quanto à necessida-


de de um plano estratégico para a União, para os Estados-membros, para o
Distrito Federal e para os Municípios com menos de 20 mil habitantes. Contu-
do, a União trabalha com a perspectiva estratégica, como indicam os exem-
plos a seguir:

▪ Projeto Brasil 2020 – no ano de 1998, a Secretaria de Assuntos Estraté-


gicos da Presidência da República, elaborou o Projeto Brasil 2020, que é
um conjunto de reflexões sobre o futuro do Brasil, com horizonte tempo-
ral para o ano de 2020. Com base em um levantamento de expectativas
e anseios da nação, foram delineados alguns referenciais para projetos
de desenvolvimento de longo prazo e um cenário-síntese.

▪ Projeto Brasil em 3 Tempos – este projeto é uma iniciativa do Núcleo


de Assuntos Estratégicos da Secretaria de Comunicação e de Governo e
Gestão Estratégica do Governo Federal. Adotando a visão de desenvol-
vimento sustentável, o projeto prevê o envolvimento de todos os níveis
do Governo e da sociedade. Além disso, estabelece metas e objetivos a
serem alcançados em três momentos:
 2007 – Plano Plurianual 2004-2007 – Um Brasil de Todos;
 2015 – Prazo para cumprimento das Metas do Milênio, estabelecidas
pela ONU; e
 2022 – 200 anos da Independência do Brasil.

Os Municípios com mais de 20 mil habitantes devem cumprir a exigência cons-


titucional quanto à elaboração do Plano Diretor. Trata-se de um instrumento,
em nível estratégico, da política de desenvolvimento e sua principal finalidade
é orientar a atuação do poder público e da iniciativa privada na construção dos
espaços urbano e rural e na oferta dos serviços públicos essenciais, visando
assegurar melhores condições de vida para a população.

Em relação aos planejamentos tático e operacional, a Constituição de 1988


teve a preocupação clara de institucionalizar seus processos, determinando
que leis de iniciativa do Poder Executivo devem estabelecer o plano plurianu-
al, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais:
▪ o Plano Plurianual - PPA cumpre a função de ser o plano de médio
prazo que transforma os objetivos do Governo e da sociedade em pro-
gramas e ações para um horizonte de tempo de quatro anos;

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Setor público 67

▪ a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem a função de informar, anu-


almente, as prioridades da administração, funcionando como elo entre os
planos de médio prazo e o orçamento anual da administração pública; e
▪ a Lei Orçamentária Anual - LOA tem a função de quantificar e alocar
recursos necessários para que as ações priorizadas pela LDO possam
ser executadas da melhor maneira possível.

Em síntese: o PPA planeja o que deve ser feito, a LDO prioriza o que pode ser
feito e a LOA materializa o que vai ser feito.

PPA LDO LOA


Diz o que se Diz o que se Diz o que se
quer fazer pode fazer vai fazer

Assim, o PPA, a LDO e a LOA constituem o ciclo orçamentário dos entes pú-
blicos.

Em seguida são apresentados os detalhamentos de cada uma das etapas do


ciclo orçamentário.

■ Plano Plurianual

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal de planejamento de maior


alcance temporal e da mais alta hierarquia no sistema de planejamento da
União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios com me-
nos de 20 mil habitantes14. Todos os demais planos e programas devem su-
bordinar-se às orientações e aos indicadores nele estabelecido.

O PPA tem a função de definir as diretrizes, os objetivos e as metas que orien-


tarão a aplicação dos recursos públicos e, excepcionalmente, dos recursos
privados, quando decorrentes de parcerias.

De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008, p. 147-148),


Consideram-se diretrizes as linhas gerais que desenham o Plano Plurianual. [...]
Os objetivos são expressos na programação do Plano Plurianual; cada progra-
ma associado a um único objetivo específico. As metas representam, para cada
um dos objetivos, as parcelas de resultado que se pretende alcançar no período
vigente do Plano Plurianual. (Grifo do autor).
14
Nos Municípios com mais de 20 mil habitantes, apesar da existência do Plano Plurianual, o documento de mais
alta hierarquia no sistema de planejamento é o Plano Diretor, conforme o § 1° do art. 182 da CF.

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68 Programa certificação interna em conhecimentos

As metas podem ser financeiras, distribuídas por tipos de despesa, e físicas.

Na esfera Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão co-


ordena a elaboração do Plano Plurianual. Inicialmente são definidas a base
estratégica do PPA – a partir de insumos internos e externos à administração
pública – e as disponibilidades de recursos orçamentários para o quadriênio.
Em seguida, são analisadas a consistência e a viabilidade física e financeira
dos programas elaborados pelos órgãos setoriais (Ministérios).

Uma vez consolidado o PPA, o Ministério do Planejamento elabora um projeto


de lei, levando em conta as sugestões oferecidas por outros ministérios. O
projeto de lei é então encaminhado pelo Presidente da República à aprecia-
ção e votação no Congresso Nacional. Por fim, após aprovação pelo Congres-
so, o projeto retorna ao Presidente da República para sanção.

Nos Estados, Municípios e DF a elaboração do PPA segue o disposto na


constituição estadual ou em lei orgânica que, a princípio, não se distancia do
previsto para a esfera Federal.

O Plano Plurianual tem vigência de quatro anos.

No âmbito federal, a vigência e os prazos para elaboração, aprovação e san-


ção do Plano Plurianual, até que se aprove lei complementar específica, foi
definida no inciso I do § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, conforme a seguir:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Assim, o projeto de lei do Plano Plurianual, de iniciativa do Poder Executivo


Federal, deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do
primeiro ano do mandato presidencial.

Por sua vez, o Congresso Nacional, deve devolver o Plano para sanção do
Presidente da República até o fim da sessão legislativa, em 22 de dezembro.

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Setor público 69

Esses prazos, normalmente, valem para os poderes executivos estaduais e


municipais, prevalecendo o que estiver disposto nas suas respectivas consti-
tuições e leis orgânicas, conforme Nascimento e Debus (2009, p. 27).

De forma esquemática, apresentam-se na Figura 1 os principais prazos e o


período de vigência do Plano Plurianual:

Figura 1
Prazos e vigências do Plano Plurianual

Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 8 Ano 9

Mandato Presidencial 1 Mandato Presidencial 2

Plano Plurianual 1 Plano Plurianual 2

31 de agosto – Poder Executivo encaminha projeto de lei do PPA ao Poder Legislativo.

22 de dezembro – Poder Legislativo devolve o PPA ao Poder Executivo para sanção.

Fonte: Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008, p. 149), com adaptações.

Elaboração do PPA

A formulação do PPA compreende as seguintes etapas:


▪ análise da situação econômica e social – compreende a análise dos
fundamentos macroeconômicos, as projeções relativas aos indicadores
econômicos (crescimento econômico, taxa básica de juros, taxa de in-
flação etc.) e análise dos indicadores sociais e suas projeções (taxa de
desemprego, analfabetismo, mortalidade infantil etc.);
▪ definição da orientação estratégica do Chefe do Executivo – é feita
com base nas demandas apresentadas pela população, nas projeções
de receitas, nas restrições legais condicionantes das despesas, no pla-
nejamento regionalizado de metas e prioridades e na ação articulada
com a União, Estados, Distrito Federal e Municípios;
▪ definição de macro-objetivos – são definidos grandes objetivos que
posteriormente serão desdobrados em programas e ações. Eis alguns
exemplos: ampliar o acesso da população aos serviços de saúde, ampliar
o saneamento básico de qualidade, garantir acesso aos benefícios da
Previdência Social, garantir a cidadania à criança, à família e ao idoso etc.;

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70 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ previsão dos recursos orçamentários – a consistência do PPA reside


na compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetiva-
mente disponibilizados para executá-las; e
▪ definição dos programas e ações – programa é o instrumento de orga-
nização de um conjunto de ações governamentais para enfrentar um pro-
blema e alcançar objetivos. Os programas são o elo entre o planejamento
de médio prazo e o orçamento anual. O ordenamento das ações de Go-
verno em forma de programas tem como finalidade oferecer maior visibi-
lidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo
objetividade e transparência à aplicação dos recursos. As ações que com-
põem o programa estão associadas aos produtos resultantes da execução
destas, quantificados no tempo por metas. Os programas compreendem:
 a definição dos problemas a serem solucionados;
 as ações que resultem em bens e serviços ofertados diretamente à
sociedade;
 as ações de gestão do Governo, relacionadas à formulação, supervi-
são, avaliação e divulgação de políticas públicas;
 as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao
Estado, por instituições públicas criadas para esse fim específico; e
 as despesas de natureza tipicamente administrativa que, embora co-
laborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos
e de gestão de políticas públicas15, não são passíveis, no momento,
de apropriação a esses mesmos programas.

■ Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, elaborada para o período de um


ano, corresponde ao plano operacional de curto prazo e tem a finalidade de
orientar a construção dos orçamentos anuais para adequá-los às diretrizes,
objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no PPA.

Uma das principais funções da LDO, nas palavras de Albuquerque, Medeiros


e Feijó (2008, p. 163), é “estabelecer, dentre os programas incluídos no PPA,
quais — como e com qual intensidade — terão prioridade na programação e
execução do orçamento subsequente”.
15
Programas finalísticos são os que resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados
sejam passíveis de mensuração; Programas de gestão de políticas públicas são aqueles voltados aos serviços
típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle
dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços de uso interno, podendo ser composto inclusive por
despesas de natureza tipicamente administrativas.

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Setor público 71

Os objetivos da LDO, estabelecidos no § 2º do art. 165 da Constituição Fede-


ral, são:
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercí-
cio financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Além do previsto na Constituição Federal, a LDO deve, conforme art. 4º da Lei


101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), dispor sobre:
▪ o equilíbrio entre receitas e despesas;
▪ os critérios e forma de limitação de empenho;
▪ as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
▪ as condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;
▪ o Anexo de Metas Fiscais, no qual são estabelecidas metas anuais, em
valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resulta-
dos nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes;
▪ o Anexo de Riscos Fiscais, no qual são avaliados os passivos contingen-
tes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem; e
▪ os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os pa-
râmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda
as metas de inflação, para o exercício subsequente (somente para a União).

Os anexos de metas e de riscos fiscais serão tratados com mais detalhes


neste capítulo, no item referente aos relatórios de acompanhamento da Lei de
Responsabilidade Fiscal.

No âmbito da União, o projeto da LDO, de iniciativa do Poder Executivo, deve


ser encaminhado ao Poder Legislativo para análise, aperfeiçoamento e apro-
vação, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro,
ou 15 de abril de cada ano.

Por sua vez, o Poder Legislativo deve devolver a LDO para sanção do Chefe
do Poder Executivo até o fim do primeiro período da sessão legislativa, em 17
de julho de cada ano.

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72 Programa certificação interna em conhecimentos

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, geralmente são repli-


cados os prazos previstos para a União, prevalecendo, entretanto, o disposto
em suas respectivas constituições e leis orgânicas.

■ Lei Orçamentária Anual

No processo orçamentário, a Lei Orçamentária Anual – LOA transforma em


números as diretrizes e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orça-
mentárias – LDO, viabilizando a concretização do Plano Plurianual – PPA.

O orçamento público não é impositivo, apenas autoriza os gastos. Assim, ape-


sar da obrigatoriedade de contemplar todas as despesas, estas podem ou não
ser realizadas pelo Poder Executivo.

A LOA compreende os seguintes orçamentos:


▪ orçamento fiscal – referente aos poderes executivo, legislativo e judici-
ário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
▪ orçamento de investimento – referente às empresas em que o ente
federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto; e
▪ orçamento da seguridade social – abrangendo todas as entidades da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações insti-
tuídos e mantidos pelo poder público.

O orçamento de investimento, como o próprio nome indica, não engloba


as despesas de custeio. A exigência desse orçamento foi uma inovação da
Constituição Federal de 1988, proporcionando maior transparência e facili-
dade para a sociedade controlar o desempenho das empresas estatais. Por
outro lado, também aumentou a dificuldade para a transferência de recursos
públicos para suprir eventual ineficiência operacional dessas empresas.

O orçamento próprio para a seguridade social surgiu, também, com a Cons-


tituição de 1988, com o objetivo de dar maior transparência à administração
dos recursos dos assalariados.

O orçamento da seguridade social, integrado à Lei Orçamentária Anual, con-


templa as dotações destinadas a atender às ações de saúde, previdência e

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Setor público 73

assistência social com receitas próprias dos órgãos, fundos e entidades que
integram o orçamento, além das contribuições feitas para o plano de seguri-
dade social do servidor, se houver regime próprio de previdência.

O importante é entender que o orçamento é uno. No entanto, isto não signifi-


ca a existência de um único documento, mas a integração entre os diversos
orçamentos.

Na LOA as receitas do orçamento fiscal e da seguridade social são classifica-


das segundo a categoria econômica, subdividindo-se em:
▪ receitas correntes; e
▪ receitas de capital.

As despesas do orçamento fiscal e da seguridade social são classificadas,


concomitantemente, de quatro formas:
▪ por órgãos (classificação institucional);
▪ por função (classificação com a finalidade do gasto);
▪ por programa (classificação programática); e
▪ por natureza de despesa.

O detalhamento das classificações de receitas e despesas será apresentado


nos itens 3.2 e 3.3.

Elaboração da Lei Orçamentária Anual

A LOA, também conhecida como orçamento público anual, compreende as


etapas de elaboração; estudo e aprovação; execução; e avaliação.

Elaboração – nesta etapa são calculados os recursos humanos, materiais e


financeiros necessários à concretização dos objetivos fixados na LDO.

O Poder Executivo tem o prazo de até quatro meses antes do encerramento do


exercício financeiro, isto é, até 31 de agosto, para encaminhar ao Poder Legis-
lativo o Projeto de Lei de Orçamento Anual, a partir do levantamento das neces-
sidades de gastos dos diversos órgãos que integram a administração pública.

Estudo e aprovação – sob coordenação do Poder Legislativo são realizadas


audiências públicas para a definição das prioridades. Nessa etapa, é estimu-
lada a participação popular.

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74 Programa certificação interna em conhecimentos

O Poder Legislativo deve aprovar o Projeto de Lei de Orçamento Anual até o


encerramento da sessão legislativa, ou seja, 22 de dezembro. Após a apro-
vação, a proposta orçamentária passa a constituir o orçamento público, em
forma de lei.

A atuação parlamentar ocorre, fundamentalmente, por um remanejamento de


dotações orçamentárias de uma para outra programação, posto que as emen-
das legislativas ao orçamento estão sujeitas a restrições de diversas ordens.
Constitucionalmente, a aprovação de modificações ao Projeto de Lei Orça-
mentária Anual deve seguir as seguintes regras fundamentais:
▪ não pode haver aumento na despesa total do orçamento, a menos que
sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente com-
provados;
▪ é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com o PPA e a
LDO;
▪ é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra pro-
gramação, já que, habitualmente, as emendas provocam a inserção ou
o aumento de uma dotação; e
▪ não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, be-
nefícios previdenciários, juros, transferências e amortização de dívida.

Execução – nesta etapa, cumprem-se as orientações definidas e busca-se


alcançar a racionalidade na solução de problemas não previstos, decorrentes
de mudanças nas condições vigentes à época de sua elaboração.

Avaliação – esta etapa é simultânea à execução e refere-se à verificação


quanto:
▪ aos critérios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fixados no orça-
mento e às modificações ocorridas durante a execução;
▪ à eficiência das ações empregadas; e
▪ ao grau de racionalidade na utilização dos recursos.

3.2 RECEITAS PÚBLICAS

São os recursos instituídos e arrecadados pelo poder público para serem apli-
cados em programas que atendam às demandas da sociedade.

Universidade Corporativa BB
Setor público 75

A identificação e a previsão da receita na Administração Pública são importan-


tes, pois dimensionam a fixação da despesa pública. Por outro lado, a arreca-
dação da receita prevista é condicionante para a execução da despesa orçada.

O ciclo da receita pública segue os seguintes estágios ou fases:


▪ previsão – é a estimativa de quanto se espera arrecadar durante deter-
minado exercício financeiro. É uma expectativa de arrecadação chama-
da normalmente de receita orçada;
▪ lançamento – consiste na verificação da procedência do crédito fiscal
– quem e quando deve pagar – e na inscrição a débito do contribuinte;
▪ arrecadação – é o recebimento do valor do tributo pelo agente arreca-
dador; e
▪ recolhimento – é a transferência dos valores arrecadados, pelos agen-
tes, ao Tesouro Público.

Sob o enfoque patrimonial, receitas são aumentos no patrimônio público du-


rante o período contábil decorrentes de entrada de recursos, aumento de ati-
vos ou diminuição de passivos, que não sejam provenientes de aporte dos
proprietários da entidade.

Do ponto de vista orçamentário, receitas são todos os ingressos disponíveis


para cobertura das despesas orçamentárias, independentemente de haver
aumento no patrimônio público.

Neste tópico, a receita será tratada sob o enfoque orçamentário.

■ Classificação orçamentária da receita

De acordo com a categoria econômica, a receita é classificada em receita cor-


rente e receita de capital. Estes dois grupos, por sua vez, comportam outros
níveis de detalhamento, conforme Quadro 4.

Universidade Corporativa BB
76 Programa certificação interna em conhecimentos

Quadro 4
Classificação orçamentária da receita
Receita Tributária
Receita de Contribuições
Receita Patrimonial
Receitas Correntes Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de Serviços
Operações de Crédito
Receitas de Capital Alienação de Bens
Amortização de Empréstimos

Receitas Correntes - são as obtidas pelo exercício das funções e atividades


inerentes ao ente público. São recursos ligados às operações correntes, isto
é, aquelas que não estejam na lei definidas como de capital ou que não pro-
venham da alienação de um bem de capital. Conforme sua origem as receitas
correntes podem ser:
▪ receita tributária – refere-se aos ingressos advindos da arrecadação de
tributos – impostos, taxas e contribuições de melhoria – e constituem o
principal fator de composição da receita da Administração Pública;
▪ receita de contribuições – refere-se às contribuições sociais; às de-
correntes da intervenção no domínio econômico; e às de interesse de
categorias profissionais ou econômicas;
▪ receita patrimonial – refere-se aos rendimentos sobre investimentos do
ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em operações de
mercado e outros oriundos de renda de ativos permanentes;
▪ receita agropecuária – decorre da arrecadação sobre atividade ou ex-
ploração agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nessa
classificação as receitas advindas da exploração da agricultura (cultivo
do solo), da pecuária (criação, recriação ou engorda de gado e de ani-
mais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transfor-
mação de produtos agropecuários;
▪ receita industrial – provém da tributação sobre atividade industrial de
extração mineral, de transformação, de construção e outras definidas
pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE na
categoria “atividades industriais”;
▪ receita de serviços – refere-se à tributação da prestação de serviços
de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, inspeção
e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercado-
rias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços.

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Setor público 77

O Quadro 5 apresenta parte do Relatório Resumido da Execução Orçamentá-


ria do Município de Natal-RN.
Quadro 5
Extrato do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
do Município de Natal-RN.

RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA


DEMONTRATIVO DA RECEITA CORRENTE
ORÇAMENTO FISCAL E DA SUGURIDADE SOCIAL
MUNICÍPIO: NATAL/RN - PODER EXECUTIVO
CNPJ:08.241.747/0001-43
Exercício: 2008
Período de referência: NOV/2007 a OUT/2008
CVA: 2008112610364900505553
RREO - Anexo III (LRF, Art.53, inciso I)

CAMPO ESPECIFICAÇÃO Novembro/2007 Dezembro/2007 Janeiro/2008


1 Receitas Correntes (I) = (2+7+...+12+21) 64.572.211,57 85.753.126,92 108.906.669,94
2 Receita Tributária (3+4+5+6) 12.602.654,22 14.902.794,80 38.072.727,99
3 IPTU 302.077,78 738.816,64 15.182.253,45
4 ISS 9.797.047,39 11.113.234,99 10.314.431,63
5 ITBI 1.471.283,37 1.376.434,36 2.442.567,19
6 Outras Receita Tributárias 1.032.245,68 1.674.308,81 10.133.475,72
7 Receita de Contribuições 3.392.017,33 4.197.298,27 3.569.204,87
8 Receita Patrimonial 935.189,62 970.994,63 540.900,22
9 Receita Agropecuária 0,00 0,00 0,00
10 Receita Industrial 0,00 0,00 0,00
11 Receita de Serviços 21.322,36 47.461,50 59.828,72
12 Tranferências Corrente (13+...+20) 43.672.120,38 61.071.514,12 63.964.337,39
13 Cota-Parte do FPM 10.375.243,44 15.356.741,90 13.935.397,38
14 Cota-Parte do ICMS 13.685,395,35 17.015.852,22 18.034.442,83
15 Cota-Parte do IPVA 482.684,63 416.805,19 763.228,52
16 Cota-Parte do ITR - - 11,34
17 Transferências da LC 87/1996 - - 0,00
18 Transferências da LC 61/1989 - - 39.780,88
19 Transferências do FUNDEB 4.415.562,41 5.773.306,67 6.013.958,10
20 Outra Transferências Correntes 14.713.234,55 22.508.808,14 25.177.518,34
21 Outras Receitas Correntes 3.948.907,66 4.563.063,60 2.699.670,75
22 DEDUÇÕES (II) = (23+24+25) 5.255.107,54 7.303.084,56 7.122.638,28
23 Contrib. Plano Prev. Assist. Social Servidor 1.237.658,72 2.119.454,20 1.317.134,18
24 Compensação Financ. entre Regimes Previd. 0,00 0,00 0,00
25 Dedução de Receita para Formação do FUNDEB 4.017.448,82 5.183.630,36 5.805.504,10
26 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (III)=(I - II) = (1 - 22) 59.317.104,03 78.450.042,36 101.784.031,66

Receita Corrente Líquida


A Receita Corrente Líquida é utilizada como parâmetro para limitar determinadas despesas do
ente público.
É obtida deduzindo-se da Receita Corrente Total:
▪ os recursos destinados aos outros entes da federação, via transferências constitucionais;
▪ os recursos utilizados para os Sistemas de Previdência e Assistências; e
▪ as transferências com uso exclusivo, como, por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desen-
volvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.

Universidade Corporativa BB
78 Programa certificação interna em conhecimentos

Receita de Capital – é composta por recursos procedentes de:


▪ operações de crédito – são os ingressos provenientes da colocação
de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos
junto a entidades estatais ou privadas;
▪ alienação de bens – é o ingresso proveniente da alienação de compo-
nentes do ativo permanente;
▪ amortização de empréstimos – é o ingresso proveniente do recebi-
mento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em
títulos ou contratos;
▪ transferência de capital – é o ingresso proveniente do recebimento de
recursos de outros entes federativos ou entidades privadas para fazer
frente às Despesas de Capital;
▪ outras receitas de capital – são os ingressos classificados como de
Capital não enquadráveis nas operações anteriores.

Renúncia de Receita
A renúncia de receitas implica redução de tributos, contribuições ou outros benefícios Con-
forme o Manual de Receita Nacional, dentre os mecanismos de renúncia de receitas estão a
anistia de tributos, a remissão de dívidas, a concessão de subsídio, a alteração de alíquota, a
modificação de base de cálculo ou a isenção de tributos em caráter não geral.

■ Codificação da natureza da receita

Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por


códigos numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa
classificação denomina-se código de natureza de receita.

O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por


ponto, em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor iden-
tificação dos ingressos aos cofres públicos.

Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é compos-


ta dos seguintes níveis:

Universidade Corporativa BB
denomina-se
Os aportes decódigo
? Codificação recursos de que
natureza
da natureza de receita.
integram
da receitaa receita pública são identificados por códigos
numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se
O código é formadocódigo de pornatureza de receita.
uma sequência de números decimais, separados por ponto,
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigos
em ordem crescente de detalhamento
numéricos que permitem identificar a origem do dos
fatorecursos.
gerador A doessarecurso. O
classificação
Setor
O código
público é formado do
desmembramento por uma sequência
código
denomina-se código de natureza de receita. numéricode números
em decimais,
vários separados
níveis atende por
à ponto,
melhor 79
em ordem dos
identificação crescente
ingressosdeaosdetalhamento
cofres públicos. do fato gerador do recurso. O
desmembramento
O código é formado doporcódigo numérico deem
uma sequência vários decimais,
números níveis atende
separadosà melhor
por ponto,
1º Nível – Categoria Econômica
identificação
Assim,
em na
ordem dos ingressos
elaboração
crescente do aos
de cofres
orçamento públicos.
público
detalhamento a receita
do orçamentária
fato gerador é composta
do dos O
recurso.
desmembramento
níveis abaixo: do código numérico em vários níveis atende à melhor
2ºAssim,
Nível na – Origem
identificaçãoelaboração do orçamento
dos ingressos aos cofrespúblico a receita orçamentária é composta dos
públicos.
3º1ºNível
Nível–– Espécie
níveis abaixo:
Categoria Econômica
Assim,
2º Nívelna elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
– Origem
4º1ºNível
níveis
3º Nível
– Rubrica
abaixo:
Nível –– Categoria
Espécie Econômica
5º1ºNível

4º Nível–––Alínea
Nível
Nível –
– Origem
Rubrica
Categoria Econômica

5º Nível
Nível Espécie
6º4º Nível–––Subalínea
Nível
2º Alínea
Origem
6º Nível –– Rubrica
3º Nível
Nível – Subalínea
Espécie

4º?Nível
Nível ––Alínea
Rubrica
Codificação da natureza da receita

5º Nível
1º Nível–––Subalínea
Nível Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
Alínea
1º6ºNível
Nível
– Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica
receita:
Os 1.– Receitas
aportes
Subalínea
de Correntes
recursos ou 2.a Receitas
que integram de Capital.
da1ºreceita: –receita pública são identificados por códigos
numéricos1.que Receitas
permitemCorrentes
identificar a ou 2.
origem Receitas deAaCapital.
Nível – Categoria Econômica permite identificar categoria econômica da
dos recursos. essa classificação
receita:
1º Nível
Exemplo: 1. Receitas
– Categoria Correntes ou
Econômica 2.
denomina-se código de natureza de receita. Receitas
– permitede Capital.
identificar a categoria econômica da
Exemplo:
receita: 1. Receitas
1. 1. 1.Correntes
2. 04. 10.ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem1. crescente
Exemplo: 1. 1. 2. 04.
de 10.
detalhamento do fato gerador do recurso. O
1. 1. do
desmembramento 1. 2. numérico1 =em
04. 10.
código Receita
vários Corrente
níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
1 = Receita Corrente
2º2ºNível
Nível–na
Assim, –Origem
Origem
elaboração–– do
identifica
identifica
orçamento
1 = Receita Corrente
a aprocedência
procedência
público dos recursos
dosorçamentária
a receita recursos públicos,
públicos,
é composta emdos em rela-
relação ao
ção ao fato
níveis
fato
2º Nível gerador– dos
abaixo:
gerador dos
– Origem
ingressos ingressos
das
identifica das receitas.
receitas. Oferece
a procedência Oferece
informações
dos recursos informações
sobre
públicos,
o tipo da
em relação sobre
ao o
receita
2º Nível ou
corrente – Origem – identifica
da receita a procedência
de capital, de acordo com dosorecursos públicos,
detalhamento em relação
apresentado no ao
tipo
fatoda

fato
item receita
gerador
Nível doscorrente
ingressos
– Categoria
gerador
anterior. dos oudas
Econômica
ingressos da
das receita
receitas.
receitas.de capital,
Oferece
Oferece de acordo
informações com
sobre
informações o odetalhamen-
o tipo
sobre da receita
tipo da receita
2º Nível ou
corrente
corrente –ou
Origem
da
da receita
receitadedecapital,
capital,dede
acordo com
acordo o detalhamento
com apresentado
o detalhamento no no
apresentado
toitem
apresentado no item anterior.
3º Nível – Espécie
itemanterior.
anterior.
Exemplo: 1. 1. 1. 2. 04. 10.
4º Nível – Rubrica
Exemplo:
5º Nível – Alínea
Exemplo:
Exemplo: 1.1. 1.1. 1.1. 2.2.04.
04.10.
10.
6º Nível – Subalínea
1 = Receita Corrente
1º Nível – Categoria Econômica – permite1identificar
= Receitaa categoria
Correnteeconômica da
11 == Receita
Receita Corrente
Tributária
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
1 =1 Receita
= Receita Tributária
Tributária
Exemplo:
1. 1. 1. 2. 04. 10.
3º3ºNível
Nível––Espécie
Espécie –– oferece
oferecemaior
maior detalhe
detalhe quanto
quanto ao gerador
ao fato fato gerador da receita
da receita a que
3º Nível –o Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
a 3º
que
se
se se –refere
refere
Nível
refere o níveloanterior
Espécienível
nível anterioranterior (origem).
(origem).
– oferece maior
(origem).
1 = Receita Corrente
detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
Exemplo:
Exemplo:
1. 1. –1.identifica
2. 04. 10.
1. 1. 1. 2. 04.a 10.
2º Nível – Origem procedência dos recursos públicos, em relação ao
Exemplo:
fato gerador 1.
dos1.
ingressos das10.
1. 2. 04. receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
1 1= =Receita
ReceitaCorrente
Corrente
item anterior.
11 == Receita Corrente
1 =Receita
ReceitaTributária
Tributária
Exemplo: 1. 1. 1. 2. 04. 10.
11=1=Receita
=ReceitaTributária
Receitadede
Impostos
Impostos
1 1= = Receita
Receita de Impostos
Corrente
1 = Receita Tributária
4º Nível – Rubrica – busca identificar dentro de cada espécie de receita uma
qualificação mais específica e, também, agrega determinadas receitas com
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
características
se refere o nívelpróprias e semelhantes entre si.
anterior (origem).

Exemplo:
Exemplo: 1. 1. 1. 2. 04. 10.

1 = Receita Corrente
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda

Universidade Corporativa BB
80 Programa certificação interna em conhecimentos

1. 1. 1. 2. 04. 10.
5º Nível – Alínea – qualifica a rubrica. Apresenta o nome da receita propria-
mente dita sob o qual é registrada a entrada do recurso.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 04. 10.
Exemplo: 1. 1. 1. 2. 04. 10. 1 = Receita Tributária
11==Receita
ReceitaCorrente
de Impostos
1 2= =Receita Corrente
Tributária
Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
104
1===Receita
Receita Tributária
de Impostos
Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
12 = Receita
Impostosdesobre
Impostos
o Patrimô nio e a Renda
2 == Impostos
04 sobreoaoRenda
Imposto sobre
Impostos sobre Patrimô nio
e ae Renda
a Renda
e Proventos
Patrimônio de Qualquer Natureza
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza

6º Nível – Subalínea – constitui o nível de informação mais específico sobre


1. 1. 1. 2. 04. 10.
os recursos.
1 = Receita Corrente
Exemplo: 1. 1. 1. 2. 04. 10.
1 = Receita Tributária
1. 1. 1. 2. 04. 10.
11==Receita
ReceitaCorrente
de Impostos
12==Receita
Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
Tributária
Corrente
104
1===Receita
Imposto
Receita desobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza
Impostos
Tributária
10
12 ==Receita
PessoasdeFísicas
Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
Impostos
04
2 ===Impostos
04 Imposto sobre
Impostos sobre aaoRenda
sobre Renda ee Proven tosdedeQualquer
Proventos
Patrimônio e a Renda Qualquer Natureza
Natureza

10
04 = Pessoas
Imposto Físicas
sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza
10 = Pessoas Físicas

Exemplo 2 2. 1. 2. 3. 07. 00.

2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)


2. 1. 2. 3. 07. 00.
1 = Operações de Crédito (Origem)
2. 1. 2. 3. 07. 00.
22==Receita
Operações de Crédito
de Capital Externas
(Categoria (Espécie)
Econômica)
3 = Operações
21 = Receita
Operações de Crédito
de Crédito
de Capital Externas
(Origem)
(Categoria - Contratuais (Rubrica)
Econômica)
12=07 = Operações
=Operações
Operações de Crédito
deCrédito
de Crédito Externas(Espécie)
Externas
(Origem) para Refinanciamento
23 = Operações de Crédito Externas (Espécie)
- Contratuais (Rubrica)
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
307 = Operações
= Operações dede Crédito
Crédito Externas- para
Externas Refinanciamento
Contratuais (Rubrica)
07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
A título de ilustração, a relação completa da codificação da natureza de re-
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
ceita pode ser consultada no Anexo VIII do Manual de Receita Nacional – 1ª
Edição (p.199) disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br, opção “Contabi-
lidade Governamental”.

■ Repartição de receitas

É a distribuição de recursos entre entes da Federação em situações específi-


cas, legalmente previstas ou voluntárias.

Universidade Corporativa BB
Setor público 81

Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008, p. 240,241) destacam as seguintes si-


tuações que justificam a necessidade da repartição de receitas:
▪ o poder de tributar pertence a um ente, mas a arrecadação e aplicação
dos recursos arrecadados pertencem a outro ente. Exemplo: o Imposto
de Renda é um tributo de competência da União. Contudo, o produto da
arrecadação do imposto incidente na fonte sobre os rendimentos pagos,
a qualquer título, pelos Estados e Distrito Federal, suas autarquias e fun-
dações por eles instituídas e mantidas, pertence aos próprios Estados
ou DF. Assim, a previsão, a classificação da receita, bem como a sua
aplicação constarão do orçamento do Estado;
▪ o poder de tributar, arrecadar e distribuir pertence a um ente, mas a
aplicação dos recursos correspondentes pertence a outro ente. Exem-
plo: transferências para Estados, DF e Municípios da tributação e arre-
cadação do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI pela União.

A repartição de receitas ocorre via transferências intergovernamentais: cons-


titucionais, legais ou voluntárias.

Transferências legais e constitucionais – são as decorrentes de disposição


legal ou constitucional. Exemplos de:
▪ transferências legais – as efetuadas por meio do Fundo Nacional de De-
senvolvimento da Educação – FNDE como: Apoio à Alimentação Escolar
para Educação Básica, Apoio ao Transporte Escolar para Educação Bá-
sica, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Dinheiro Direto na Escola.
▪ transferências constitucionais – as efetivadas via Fundo de Participa-
ção dos Estados – FPE e Fundo de Participação dos Municípios – FPM.

O FPE e FPM referem-se às parcelas do Imposto sobre a Renda e Proventos


de Qualquer Natureza – IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI
arrecadados pela União e transferida para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, conforme percentuais estabelecidos na Constituição Federal.

Os coeficientes de distribuição, tanto do FPE quanto do FPM, são definidos


levando-se em conta os critérios de população, renda per capita e demanda
por serviços públicos. Esses fundos constituem importantes instrumentos de
redistribuição da renda nacional, ao transferirem parcela dos recursos arreca-
dados em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas do País.

Universidade Corporativa BB
82 Programa certificação interna em conhecimentos

Transferências voluntárias – são as realizadas pela entrega de recursos


correntes ou de capital de um ente a outro da federação, a título de coope-
ração, auxílio ou assistência financeira, que não decorram de determinação
constitucional ou legal e que não se refiram a recursos destinados ao Sistema
Único de Saúde.

■ Codificação para controle das destinações de recursos

Assim como é feita a classificação por natureza de receita, faz-se a classifica-


ção por destinação de recursos para determinar que fontes de recursos são
utilizadas para financiar as despesas.

O código é composto no mínimo por quatro dígitos, podendo-se utilizar mais


dígitos, a partir do 5º, para atender peculiaridades internas dos entes públicos:

1º dígito: IdUso – Identificador de Uso


2º dígito: Grupo de Destinação de Recursos
3º e 4º dígitos: Especificação das Destinações de Recursos
5º ao “nº” dígitos: Detalhamento das Destinações de Recursos

Identificador de uso – IdUso – código utilizado para complementar as infor-


mações relativas ao local de aplicação de recursos bem como indicar se os
recursos compõem contrapartida de empréstimos, de doações ou de outras
aplicações.
0 – Recursos não destinados à contrapartida
1 – Contrapartida – Banco Internacional para a Reconstrução e o Desen-
volvimento – BIRD
2 – Contrapartida – Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID
3 – Contrapartida de empréstimos com enfoque setorial amplo
4 – Contrapartida de outros empréstimos
5 – Contrapartida de doações

Grupo de Destinação de Recursos – divide os recursos em originários do


Tesouro ou de Outras Fontes e fornece a indicação sobre o exercício em que
foram arrecadados, se corrente ou anterior.

Os chamados Recursos do Tesouro são aqueles geridos de forma centra-


lizada pelo Poder Executivo, que detém a responsabilidade e controle sobre

Universidade Corporativa BB
Setor público 83

as disponibilidades financeiras. Essa gestão centralizada se dá, normalmen-


te, por meio do Órgão Central de Programação Financeira, que administra o
fluxo de caixa, fazendo liberações aos órgãos e entidades, de acordo com a
programação financeira e com base nas disponibilidades e nos objetivos es-
tratégicos do Governo.

Por sua vez, os Recursos de Outras Fontes são aqueles arrecadados e


controlados de forma descentralizada e cuja disponibilidade não está sob res-
ponsabilidade do Órgão Central de Programação Financeira. De forma geral
esses recursos têm origem no esforço próprio das entidades, seja pelo forne-
cimento de bens, seja pela prestação de serviços ou, ainda, pela exploração
econômica do patrimônio próprio.

Existem ainda nesta classificação os Recursos Condicionados que são


aqueles incluídos na previsão da receita orçamentária, mas que dependem da
aprovação de alterações na legislação para utilização. Quando confirmadas
tais proposições, os recursos são remanejados para as destinações adequa-
das e definitivas.

Classificação:
1 – Recursos do Tesouro – Exercício Corrente
2 – Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente
3 – Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores
6 – Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores
9 – Recursos Condicionados

Especificação da destinação de recursos – é o código que individualiza cada


destinação. Possui a parte mais significativa da classificação, sendo comple-
mentado pela informação do IdUso e Grupo de Destinação de Recursos.

Sua apresentação segrega as destinações em dois grupos:


▪ destinações primárias – são aquelas não financeiras;
▪ destinações não-primárias – também chamadas financeiras, são repre-
sentadas, de forma geral, por operações de crédito, amortizações de
empréstimos e alienação de ativos.

A tabela de especificações das fontes de recursos deve ser criada em função


das particularidades de cada ente da federação e adaptada de acordo com
as necessidades informativas ou de inovações na legislação. Na elaboração

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84 Programa certificação interna em conhecimentos

dessas especificações, deve-se observar o seguinte:


▪ os códigos podem ser utilizados tanto para destinação primária quanto
para não-primária, devendo-se atentar, no momento da criação, para a
classificação no agrupamento adequado;
▪ os códigos não podem se repetir nas destinações primária e não-primá-
ria; nestes casos deve ser utilizado título que indique com clareza sua
finalidade;
▪ na composição do código da Destinação de Recursos, deve ser obser-
vada a compatibilidade entre a especificação e o respectivo Grupo.

Os Quadros 6 e 7 trazem exemplos de tabelas com códigos de especificação


da destinação de recursos.

Quadro 6
Destinação primária

I – Primárias – Especificação das Destinações de Recursos


Código Descrição
00 Recursos Ordinários (não vinculado, disponível para livre
movimentação)
01 Receitas de Impostos e de Transferência de Impostos - Educação
........ .................................
41 Serviços Hospitalares
Fonte: Manual de Receita Nacional – 1ª Edição – p.171, com adaptações

Quadro 7
Destinação não-primária

II – Não Primárias – Especificação das Destinações de Recursos


Código Descrição
90 Operações de Crédito Internas
91 Operações de Crédito Externas
92 Alienação de Bens
93 Outras Receitas Não-Primárias
94 Remuneração de Depósitos Bancários
Fonte: Manual de Receita Nacional – 1ª Edição – p.172

Detalhamento das destinações de recursos – é o código composto por seis


dígitos que apresenta o maior nível de particularização da Destinação de Re-
cursos.

Deve ser pormenorizado por obrigação ou convênio, conforme exemplos a


seguir:

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Setor público 85

Exemplo 1 – Receita com código de destinação número 0.1.14.000010


0 (IdUso) Recursos não destinados à contrapartida
1 (Grupo) Recursos do Tesouro - exercício corrente
14 (Especificação) Transferência de Recursos do Sistema Único de Saúde
000010 (Detalhamento) Programa de Saúde da Família – PSF

Exemplo 2 – Receita com código de destinação número 1.3.91.000025


1 (IdUso) Contrapartida Banco Internacional para a
Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD
3 (Grupo) Recursos do Tesouro - exercícios anteriores
91 (Especificação) Operações de Crédito Externas
000025 (Detalhamento) Operações de Crédito Externas para Programas da
Educação Básica

A título de ilustração, o Anexo II do Manual de Receita Nacional – 1ª Edição


(p. 171), disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br, opção “Contabilidade
Governamental”, traz tabela com modelo de especificação e detalhamento da
Destinação de Recursos.

3.3 DESPESAS PÚBLICAS

Despesas públicas são o conjunto de dispêndios realizados pela administra-


ção pública para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos.

■ Classificação orçamentária da despesa

De acordo com a categoria econômica, as despesas são classificadas em


despesas correntes e despesas de capital. Estes dois grupos, por sua vez,
comportam outros níveis de detalhamento, conforme Quadro 8.

Quadro 8
Classificação orçamentária das despesas

Despesas de Custeio
Despesas Correntes
Transferências Correntes
Investimentos
Despesas de Capital Inversões Financeiras
Transferências de Capital

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86 Programa certificação interna em conhecimentos

Despesas Correntes – são todas as despesas que não contribuem, direta-


mente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Podem ser sub-
dividas em:
▪ despesas de custeio – referem-se à manutenção dos serviços já exis-
tentes bem como ao atendimento de obras de conservação e adaptação
de bens imóveis; e
▪ transferências correntes – são as despesas para as quais não há cor-
respondência de contraprestação direta em bens ou serviços. As trans-
ferências de recursos a outras entidades de direito público ou privado
constam desse título. Exemplos: transferências intragovernamentais;
encargos de dívida e contribuições para Pasep.

Despesas de Capital – são as despesas utilizadas para a formação ou aqui-


sição de um bem de capital. Podem ser subdividas em:
▪ investimento – refere-se às dotações para o planejamento e a execução
de obras, inclusive às destinadas a aquisição de imóveis considerados
necessários à realização das obras, e para a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente;
▪ inversões financeiras – são as despesas com:
 aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização;
 aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou enti-
dades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não
importe aumento do capital;
 constituição ou aumento do capital de empresas; e
▪ transferências de capital – são as despesas para investimentos ou
inversões financeiras transferidas a outros entes.

■ Estágios da despesa

De acordo com o Manual de Despesa Nacional e para melhor compreensão


do processo orçamentário, as despesas orçamentárias seguem três etapas:
▪ Planejamento;
▪ Execução; e
▪ Controle e Avaliação.

Planejamento – compreende a fixação da despesa, a descentralização de


créditos orçamentários, a programação orçamentária e financeira e a licita-
ção.

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Setor público 87

▪ Fixação da Despesa – é a previsão orçamentária, ou seja, é o valor total


da despesa estabelecida na Lei Orçamentária Anual – LOA. É também
denominada de dotação inicial. Este valor deve ser igual ao total das
receitas previstas.

A criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e


compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e com a
Lei Orçamentária Anual – LOA, o que reforça a necessidade de planeja-
mento na administração pública.

Ressalte-se, no entanto, que despesas imprevisíveis e urgentes, como


as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública não
estão sujeitas à fixação.

▪ Descentralização de Créditos Orçamentários – consiste na movimen-


tação de parte do orçamento a outra unidade administrativa16 para que
esta execute a despesa orçamentária.

Descentralização interna ou provisão é a descentralização de créditos


entre unidades gestoras17 de um mesmo órgão. Se feita entre unidades
de órgãos diferentes, tem-se a descentralização externa, também deno-
minada de destaque.

▪ Programação Orçamentária e Financeira – consiste na compatibiliza-


ção do fluxo das despesas com o fluxo das receitas, visando o ajuste da
despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.

Até trinta dias após a publicação da LOA e nos termos que dispuser a
LDO, o Poder Executivo estabelece a programação financeira e o crono-
grama de execução mensal de desembolso.

▪ Processo de Licitação – licitação é o procedimento administrativo pelo


qual um ente público abre a todos os interessados, que se sujeitam às
condições previamente fixadas, a possibilidade de formularem propostas
dentre as quais seleciona e aceita a mais conveniente para a celebração
do contrato.
16
Segmento da Administração Direta ao qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de
destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.
17
Unidades orçamentárias ou administrativas investidas do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros,
próprios ou sob descentralização.

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88 Programa certificação interna em conhecimentos

Segundo a Constituição Federal, cabe privativamente à União legislar


sobre normas gerais de licitação e contratação para a administração pú-
blica. A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, conhecida como Lei de Li-
citações e Contratos, rege as licitações e os contratos administrativos.

As principais finalidades da licitação são obter a proposta mais vantajosa


para o ente público e dar igual oportunidade aos que desejam contratar
com o poder público.

Podem ser licitados objetos que possam ser fornecidos por mais de uma
pessoa, já que a licitação pressupõe disputa e concorrência entre ofer-
tantes.

O objetivo da licitação deve ser claramente definido no edital ou na car-


ta-convite.

As fases que compõem o processo de compras governamentais no País,


segundo Fernandes (in Matias-Pereira 2008, p.199-200), são:
 preparação – compreende a elaboração de documentos técnicos e
termos de referência que irão subsidiar o estabelecimento de especi-
ficações para o edital. As ações, nesta etapa, culminam com o edital
que contém a descrição pormenorizada do objeto da compra ou con-
tratação, dos requisitos para participação do fornecedor na licitação,
dos critérios de julgamento das propostas e da apresentação de re-
cursos pelos participantes, durante o processo;
 convocação – corresponde à fase de divulgação obrigatória na im-
prensa oficial, por meio da publicação de aviso. A tendência recente é
a de obrigatoriedade de publicação também na Internet;
 habilitação – consiste na verificação da capacidade do licitante em
participar do certame, atendendo aos requisitos estabelecidos no edi-
tal. Compreende o exame dos aspectos jurídicos, econômico-finan-
ceiros e fiscais da empresa;
 competição – é o evento público em que são abertas, examinadas
e julgadas as propostas encaminhadas pelos licitantes. O julgamento
resulta na classificação das propostas e a vencedora só terá efetivida-
de se o licitante também cumprir os requisitos de habilitação; e
 contratação e execução – consiste na convocação do licitante ven-

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Setor público 89

cedor para celebração do contrato e na execução do objeto do contra-


to, ou seja, na entrega do bem adquirido ou na prestação do serviço
contratado.
Excepcionalmente, o Poder Público pode ser dispensado do procedimento de
escolha da proposta mais vantajosa. São exemplos nos quais se justifica a
excepcionalidade da escolha da proposta mais vantajosa:
 obras e serviços de engenharia de valor até R$ 15 mil reais;
 outros serviços (exclusive os de engenharia) e compras de valor até
R$ 8 mil;
 casos de emergência ou de calamidade pública;
 aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens pro-
duzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a
Administração Pública (o Banco do Brasil, por exemplo) e que tenha
sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência da Lei
8.666; e
 contratação de instituição nacional sem fins lucrativos, incumbida re-
gimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvol-
vimento institucional, científico ou tecnológico, desde que a pretensa
contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional.

A licitação é inexigível quando há impossibilidade jurídica de competição entre


os contratantes, conforme previsto nos artigos 25, 26 e 89 da Lei 8.666/93.
Nesses casos, a licitação torna-se inviável em razão de o objeto ser singular
ou único. Ex.: contratação de show de uma artista consagrado.

A Lei de Licitações e Contratos prevê as seguintes modalidades de licitação:


a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão. A partir
de 2000, por meio da Medida Provisória nº 2.026, incluiu-se o pregão como
nova modalidade.
 concorrência – é a modalidade de licitação própria para contratos de
grande valor, em que se admite a participação de quaisquer interes-
sados, cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital,
convocados com a antecedência mínima prevista na lei, com ampla
publicidade pelo órgão oficial e pela imprensa particular;
 tomada de preços – é a licitação realizada entre interessados previa-
mente registrados, observada a necessária habilitação, convocados

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90 Programa certificação interna em conhecimentos

com a antecedência mínima prevista em lei, por aviso publicado na


imprensa oficial e em jornal particular, contendo as informações es-
senciais da licitação e o local onde pode ser obtido o edital;
 convite – é a modalidade de licitação mais simples, destinada às con-
tratações de pequeno valor, consistindo na solicitação escrita a pelo
menos três interessados do ramo, registrados ou não, para que apre-
sentem suas propostas no prazo mínimo de cinco dias úteis;
 concurso – é a modalidade de licitação destinada à escolha de tra-
balho técnico ou artístico, predominantemente de criação intelectual.
Normalmente, há a atribuição de prêmio aos classificados, mas a lei
admite também a oferta de remuneração;
 leilão – é a modalidade licitatória utilizável para a venda de bens mó-
veis inservíveis para o poder público ou legalmente apreendidos por
força de execução judicial ou, ainda, para venda de imóveis cuja aqui-
sição haja derivado de procedimento judicial ou dação em pagamen-
to, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação; e
 pregão – nessa modalidade a disputa é feita por meio de propostas
e lances decrescentes em sessão presencial ou por meio eletrônico.
Os bens e serviços passíveis de serem adquiridos por meio de pregão
são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usu-
ais do mercado.
Os valores limites por modalidade de licitação constam do Quadro 9.

Quadro 9
Modalidades de licitação e valores limites

Compras e serviços Obras e serviços de engenharia


Convite Até R$ 80 mil Convite Até R$ 150 mil
Tomada de preço Até R$ 650 mil Tomada de preço Até R$ 1,5 milhão
Concorrência Acima de R$ 650 mil Concorrência Acima de R$ 1,5 milhão
Pregão Não há limite Pregão Não se aplica

Fontes: Lei nº 8.666/1993 e Lei nº 10.520/2002.

Execução – a etapa de execução das despesas orçamentárias compreende


o Empenho, a Liquidação e o Pagamento.

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Setor público 91

▪ Empenho – é o ato que cria obrigação de pagamento pelo Estado. Re-


presenta o primeiro estágio da etapa de execução da despesa pública e
é emitido pela unidade que recebeu créditos orçamentários consignados
no orçamento ou por descentralização de créditos de outra unidade or-
çamentária.

A autoridade competente para emitir empenho dentro de um órgão é


chamada de ordenador de despesa. É ele quem assina documento es-
pecífico – representativo do empenho – preparado pelo setor de conta-
bilidade. A este ato denomina-se empenhar despesa.

Para cada empenho é extraído um documento denominado nota de


empenho que indica o nome do credor, a descrição e a importância da
despesa, bem como a dotação orçamentária a ser utilizada. Portanto, o
empenho é o ato que implica a reserva de parcela do orçamento para a
execução de despesa específica, dando a garantia ao fornecedor de que
a despesa conta com dotação orçamentária suficiente ao cumprimento
da obrigação.

Em casos especiais – tais como despesas com pessoal e encargos, con-


tribuição para o Pasep – a legislação dispensa a emissão da nota de
empenho. Contudo, o empenho da despesa continua obrigatório.

Há três modalidades de empenho:


 ordinário – utilizado para despesas de valor previamente conhecido
e cujo pagamento ocorrerá de uma só vez. É a modalidade de empe-
nho mais utilizada;
 por estimativa – utilizado para os casos em que o valor não é previa-
mente conhecido, mas normalmente há periodicidade de pagamento.
Exemplo: contas de água, luz e telefone; e
 global – para despesas onde o valor é conhecido e o pagamento é
parcelado. Comumente esta modalidade está vinculada a contrato de
obras públicas.

▪ Liquidação – é o reconhecimento formal de que o fornecedor entregou


o produto ou serviço em conformidade com o solicitado pelo órgão pú-
blico. A verificação do direito adquirido pelo fornecedor tem por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. É o segundo
estágio da etapa de execução de despesa pública.

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92 Programa certificação interna em conhecimentos

A verificação do direito adquirido pelo fornecedor objetiva apurar:


 a origem e o objeto do que se deve pagar;
 a importância exata a pagar; e
 a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

A liquidação da despesa decorrente de serviços prestados tem por base:


 o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
 a nota de empenho; e
 os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do
serviço.

▪ Pagamento – é o terceiro estágio da etapa de execução da despesa;


corresponde à entrega da importância ao credor por meio de cheque
nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta e só pode ser
efetuado após a regular liquidação da despesa.

Ordem de pagamento é o despacho da autoridade competente determi-


nando o pagamento da despesa liquidada.

Controle e Avaliação – é a última etapa das despesas orçamentárias e com-


preende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade.

O sistema de controle tem por objetivo avaliar:


▪ a ação governamental;
▪ a gestão dos administradores públicos; e
▪ a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Esse controle é feito por intermédio da fiscalização contábil, financeira, or-


çamentária, operacional e patrimonial para avaliar o cumprimento das metas
previstas no Plano Plurianual – PPA e a execução dos programas de Governo
e dos orçamentos da União, Estados, DF e Municípios.

■ Classificação quanto à natureza de despesa

A classificação da despesa orçamentária segundo a sua natureza considera


os seguintes grupamentos:
▪ categoria econômica;
▪ grupo de natureza da despesa;

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Setor público 93

▪ modalidade de aplicação – identifica se os recursos serão aplicados


diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou trans-
ferido, ainda que na forma de descentralização, a outras esferas de Go-
verno, órgãos ou entidades. Com essa informação gerencial, elimina-se
a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados; e
▪ elemento – identifica o objeto gasto, como pessoal ativo, inativo, mate-
rial de expediente, entre outros.

Assim, conforme a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de


2001, a identificação de despesa pública é representada por um código míni-
mo de seis dígitos e no máximo de oito dígitos da seguinte forma:
1º dígito – categoria econômica da despesa;
2º dígito – grupo de natureza da despesa;
3º e 4º dígitos – modalidade de aplicação;
5º e 6º dígitos – elemento da despesa (objeto de gasto); e
7º e 8º dígitos – desdobramento do elemento da despesa (facultativo).

Essa estrutura deve ser observada na execução orçamentária de todas as


esferas de Governo.

O Quadro 10 apresenta o modelo de estrutura elaborado pela Secretaria do


Tesouro Nacional – STN, extraído do Manual de Despesa Nacional.

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94 Programa certificação interna em conhecimentos

Quadro 10
Estrutura de códigos de despesas da STN

1º dígito Categoria econômica da despesa


3 Despesas Correntes
4 Despesas de Capital
2º dígito Grupo de Natureza da despesa
1 Pessoal e Encargos Sociais
2 Juros e Encargos da Dívida
3 Outras Despesas Correntes
4 Investimentos
5 Inversões Financeiras
6 Amortização da Dívida
7 Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor – RPPS
9 Reserva de Contingência
3º e 4º dígitos Modalidade de aplicação
20 Transferências à União
30 Transferências a Estados e ao Distrito Federal
40 Transferências a Municípios
50 Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
60 Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos
70 Transferências a Instituições Multigovernamentais
71 Transferências a Consórcios Públicos
80 Transferências ao Exterior
90 Aplicações Diretas
91 Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
99 A Definir
5º e 6º dígitos Elemento da despesa (objeto de gasto)
01 Aposentadorias e Reformas
03 Pensões
04 Contratação por Tempo Determinado
..... .....................
95 Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo
96 Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado
99 A Classificar

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Setor público 95

Exemplos de utilização da codificação


Exemplos de
Exemplos de utilização
utilização da
da codificação
codificação

OOcódigo
código3.3.90.30
3.3.90.30representa:
representa:
O código 3.3.90.30 representa:

Despesas Correntes
Despesas Correntes
Outras Despesas
Outras Despesas Correntes
Correntes
Aplicações diretas
Aplicações diretas
Material de
Material de Consumo
Consumo

O
Ocódigo
O código4.4.20.92
código 4.4.20.92representa:
4.4.20.92 representa:
representa:

Despesas de
Despesas de Capital
Capital
Investimentos
Investimentos
Transferências àà União
Transferências União
Despesas de
Despesas de Exercícios
Exercícios Anteriores
Anteriores

Obs.: 7º
Obs.: 7º ee 8º
8º dígitos
dígitos não
não utilizados
utilizados nestes
nestes exemplos.
exemplos.

? Classificação
? Classificação
Obs.: 7º e 8º dígitosinstitucional
não utilizados nestes exemplos.
institucional
Classificação por
Classificação por órgão órgão ou ou institucional
institucional –– tem tem por
por objetivo
objetivo demonstrar
demonstrar as as
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
■unidades administrativas
Classificação
órgãos ou unidades
responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
institucional
orçamentárias que não
não correspondem
correspondem aa uma uma estrutura
estrutura
órgãos ou unidades orçamentárias que
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são que representam, são
identificados
Classificação separadamente na
por órgão ou institucional
identificados separadamente lei orçamentária. Exemplos:
– tem por objetivo
na lei orçamentária. Exemplos: Transferências
demonstrar as
Transferências aa
Estados, Distrito
Estados, Distrito Federal
Federal ee Municípios;
Municípios; Encargos
Encargos Financeiros
Financeiros da da União; Operações
Operações
unidades
Oficiais deadministrativas
Crédito; e responsáveis
Reserva de pela execução
Contingência. da despesa.União;Existem
Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
alguns órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma es-
trutura
Essa administrativa,
Essa classificação
classificação tem
tem mas,
por pela
por especificidade
objetivo
objetivo identificar oodos
identificar gastos
órgão
órgão ee aa que representam,
unidade
unidade orçamentária em
orçamentária em
que está
está consignada
consignada parte
parte da
da despesa
despesa aprovada
aprovada na na Lei
Lei Orçamentária
Orçamentária Anual
Anual (LOA).
(LOA).
são
que identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferên-
cias a Estados, Distrito
A classificação
classificação Federal
institucional e Municípios;
busca responder Encargos Financeiros
quemda União;
A institucional busca responder àà indagação:
indagação: quem éé oo responsável
responsável
Operações
pela Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
programação?
pela programação?
Ela está
Ela está estruturada
estruturada em em dois
dois níveis
níveis hierárquicos
hierárquicos totalizando cinco
cinco dígitos,
dígitos, em
em se
se
Essa classificação
tratando do GovernotemFederal:
por objetivo identificar o órgãototalizando
e a unidade orçamentá-
tratando do Governo Federal:
ria em1ºque
1º ee 2º
2ºestá consignada
dígitos
dígitos Órgãoparte
–– Órgão da despesa
Orçamentário
Orçamentário ee aprovada na Lei Orçamentária
3º,
Anual3º, 4º
(LOA). e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
O Quadro
O Quadro 11 11 traz
traz alguns
alguns exemplos
exemplos dede Órgãos
Órgãos ee Unidades
Unidades Orçamentárias
Orçamentárias do
do
AGoverno
classificação
Governo institucional busca responder à indagação: quem é o respon-
Federal.
Federal.
sável pela programação?
Quadro 11
Quadro 11 –– Exemplos
Exemplos de de Órgão
Órgão Orçamentário
Orçamentário ee Unidade
Unidade Orçamentária
Orçamentária do
do
Governo Federal
Governo Federal

Órgão
Órgão Unidade
Universidade Corporativa BB
Unidade Orçamentária
Orçamentária
96 Programa certificação interna em conhecimentos

Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em


se tratando do Governo Federal:
1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e
3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária

O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias do


Governo Federal.

Quadro 11
Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade
Orçamentária do Governo Federal

Órgão Unidade Orçamentária


26.000 - Ministério da Educação 26.242 - Universidade Federal de Pernambuco
26.277 - Fundação Universidade Federal de Ouro Preto
26.321 - Escola Agrotécnica Federal de Manaus
30.000 - Ministério da Justiça 30.107 - Departamento de Polícia Rodoviária Federal
30.109 - Defensoria Pública da União
30.911 - Fundo Nacional de Segurança Pública
39.000 - Ministério dos Transportes 39.250 - Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT
39.252 - Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes
– DNIT
74.000 - Operações Oficiais de Crédito 74.101 - Recursos sob a supervisão da Secretaria do Tesouro
Nacional
74.107 - Recursos sob Supervisão do Ministério da Saúde
Fonte: Manual de Despesa Nacional (2008, p.24), com adaptações

Cabe ressaltar que uma unidade orçamentária não corresponde necessaria-


mente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns
fundos especiais e com as Unidades Orçamentárias “Transferências a Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da União”, “Opera-
ções Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Fe-
deral” e “Reserva de Contingência”.

■ Classificação por função ou funcional

Essa classificação busca responder à indagação: em que área de ação go-


vernamental a despesa será realizada?

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Setor público 97

Sua aplicação é obrigatória para a União, os Estados, o Distrito Federal e os


Municípios, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.

A classificação funcional é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros


referem-se à função, enquanto os três últimos representam a subfunção.

A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas
áreas de atuação do setor público. A função se relaciona com a missão insti-
tucional do órgão – por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa – que, na
União, guarda relação com os respectivos ministérios.

A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à fun-


ção e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio
da junção de determinado subconjunto de despesas e identificação da natu-
reza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.

Exemplos

Órgão Função Subfunção


Ministério da Educação 12 Educação 365 Educação Infantil
Câmara dos Deputados 01 Legislativa 365 Educação Infantil

■ Classificação por programa ou programática

Privilegia o aspecto gerencial dos planos e orçamentos, identificando os pro-


gramas com a solução dos problemas da sociedade. Os programas são com-
postos por ações que, por sua vez, se desdobram em projetos, atividades e
operações especiais.

A combinação da classificação programática com a classificação funcional,


resulta em uma codificação composta de 17 dígitos que representam:
▪ 1º e 2º dígitos – função;
▪ 3º ao 5º – subfunção;
▪ 6º ao 9º – programa;
▪ 10º ao 13º – ação; e
▪ 14º ao 17º – subtítulo.

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98 Programa certificação interna em conhecimentos

Exemplo
Irrigação de lotes na área do reassentamento, com 20.599 ha, na usina de
Itaparica - BA

25.607.0294.3390.0029
Função – Energia
Subfunção – Irrigação
Programa – Energia na região nordeste
Ação – Irrigação de lotes na área de reassentamento
Subtítulo – Irrigação reassentamento Usina de Itaparica - BA

3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei Complementar n.° 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de


Responsabilidade Fiscal – LRF, estabelece normas de finanças públicas vol-
tadas à responsabilidade na gestão fiscal.

A LRF determina que a responsabilidade na gestão fiscal supõe a ação pla-


nejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios ca-
pazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Seus dispositivos exigem
cumprimento da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos
órgãos a eles ligados.

A LRF atende os artigos 163, 165 e 169 da Constituição Federal, conforme a


seguir:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e de-
mais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas
ao desenvolvimento regional.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
[...]

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Setor público 99

§ 9º - Cabe à lei complementar:


[...]
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração dire-
ta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em
lei complementar.

No artigo 1º da LRF consta o que se compreende como responsabilidade na


gestão fiscal:
▪ ação planejada e transparente;
▪ prevenção de riscos e correção dos desvios que afetem o equilíbrio das
contas públicas; e
▪ garantia de equilíbrio nas contas, por meio do cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e con-
dições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

O conceito mais importante para a operacionalização da LRF é a Receita


Corrente Líquida – RCL, sob a qual são calculados os percentuais para os
limites de gastos e endividamentos. Esse conceito já foi apresentado no item
Receitas Correntes.

A LRF estabelece limites e restrições em relação aos gastos, endividamentos


e prestação de garantias, entre outros.

A seguir são apresentados os principais limites e restrições previstos na LRF.

■ Limites com gasto de pessoal

A LRF estabelece limites de gastos com pessoal, como percentual da Re-


ceita Corrente Líquida para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
por poder.

De acordo com a Lei, entende-se como despesa de pessoal:


▪ o somatório dos gastos do ente da Federação com os servidores ativos;
▪ gastos com inativos e pensionistas;

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100 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ gastos relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, ci-


vis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remune-
ratórias;
▪ vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;
▪ subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões;
▪ gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza;
▪ encargos sociais; e
▪ contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Na verificação do atendimento dos limites de gastos com pessoal definidos na


LRF não são computadas as despesas:
▪ de indenização por demissão de servidores ou empregados;
▪ relativas a incentivos à demissão voluntária;
▪ decorrentes da convocação extraordinária do Congresso Nacional;
▪ decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao
da apuração das despesas de pessoal;
▪ de pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima (ex-
territórios), custeadas com recursos transferidos pela União; e
▪ com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas
por recursos provenientes: da arrecadação de contribuições dos segu-
rados; da compensação financeira entre diferentes regimes previdenciá-
rios; e das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado
a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ati-
vos e seu superávit financeiro.

A LRF estabelece os seguintes limites para gastos com pessoal, em percen-


tuais sobre a Receita Corrente Líquida - RCL:
▪ União – 50%;
▪ Estados e Distrito Federal – 60%; e
▪ Municípios – 60%.

Esses limites são repartidos pelos poderes públicos presentes em cada ente
da Federação da seguinte forma:
▪ na esfera federal:
 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
 6% para o Judiciário;
 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pes-
soal do DF e dos ex-territórios; e
 0,6% para o Ministério Público da União;

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Setor público 101

▪ na esfera estadual:
 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
 6% para o Judiciário;
 49% para o Executivo; e
 2% para o Ministério Público dos Estados;
▪ na esfera municipal:
 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quan-
do houver; e
 54% para o Executivo.

■ Limites de endividamento

Para apresentar os limites de endividamento dos entes públicos, é importante


destacar os conceitos de dívida pública consolidada e líquida.

Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado:


▪ das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decor-
rentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos,
convênios ou tratados;
▪ das obrigações financeiras do ente da Federação assumidas em virtude
da realização de operações de crédito para amortização em prazos su-
periores a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses,
tenham constado como receitas no orçamento; e
▪ dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pa-
gos durante a execução do orçamento em que tiverem sido incluídos.

A dívida consolidada líquida representa a dívida pública consolidada de-


duzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais
haveres financeiros.

Apesar de a LRF não explicitar os limites máximos de endividamento dos en-


tes federativos, ela determinou que o presidente da República deveria subme-
ter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida
pública consolidada, tanto da União como dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.

Dessa forma, a Resolução nº 40/2001 do Senado Federal estabeleceu os se-


guintes limites para a dívida consolidada líquida:

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102 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ Estados e DF – duas vezes a sua receita corrente líquida anual; e


▪ Municípios – 1,2 vezes a sua receita corrente líquida anual.

A LRF estabelece prazos, condições e punições fiscais para os entes que ul-
trapassarem os limites de endividamento.
Assim, se ao final de um quadrimestre determinado ente ultrapassar os limites
de endividamento, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes,
eliminando, no mínimo, 25% no primeiro período.

As principais punições fiscais relativas à ultrapassagem dos limites, vigentes


no período no qual os entes se mantiverem acima deles, são:
▪ proibição de realizar operações de crédito, inclusive Antecipação de Re-
ceita Orçamentária – ARO, excetuando o refinanciamento de dívida;
▪ obrigatoriedade de obtenção de resultado primário necessário à recon-
dução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação
de empenho; e
▪ proibição de recebimento das transferências voluntárias, a partir do ven-
cimento do prazo para retorno ao limite e enquanto perdurar o excesso.

Para realizar uma nova operação de crédito, além do limite para a Dívida
Consolidada Líquida, os Estados, o DF e os Municípios devem observar dois
outros limites estabelecidos pela Resolução nº 43/2001 do Senado Federal:
▪ o limite para contratação de operações de crédito em um exercício finan-
ceiro, que é de 16% da RCL; e
▪ o limite de comprometimento anual com amortizações, juros e demais
encargos da dívida consolidada, que é de 11,5% da RCL.

■ Limites à concessão de garantia

As condições estabelecidas na LRF para concessão de garantias, com base


em Nascimento e Debus (2009, p. 67), são basicamente as seguintes:
▪ a concessão de garantia está condicionada ao oferecimento de contra-
garantia pelo seu beneficiário, em valor igual ou superior ao da garantia
a ser recebida e à adimplência da entidade para com o ente garantidor;
▪ a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem vincular
as suas receitas tributárias próprias e as transferências constitucionais
na concessão de garantias;
▪ as entidades da administração indireta estão impedidas de conceder

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Setor público 103

garantia, com exceção da que envolva empresa controlada18 à própria


subsidiária, ou por instituição financeira a empresa nacional; e
▪ as dívidas dos entes públicos que tiverem sido honradas em consequên-
cia de garantia prestada implicarão na suspensão de novos créditos até
a completa liquidação da dívida em causa.

A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito internas ou


externas está sujeita aos limites e condições estabelecidos pela LRF e por
resoluções do Senado Federal.

O saldo global de garantias concedidas pelos Estados, DF e Municípios não


pode exceder a 22% da RCL.

Esse limite pode ser elevado para 32% da RCL, desde que cumulativamente,
quando aplicável, o garantidor:
▪ não tenha sido chamado a honrar, nos últimos 24 meses, quaisquer ga-
rantias anteriormente prestadas;
▪ esteja atendendo o limite da dívida consolidada líquida;
▪ esteja cumprindo os limites de despesa com pessoal previstos na LRF; e
▪ esteja cumprindo o Programa de Ajuste Fiscal acordado com a União.

■ Limites de gastos com educação e saúde

A LRF estabelece exigências para realização de transferência voluntária pe-


los entes da Federação. Entre as exigências encontra-se a comprovação, por
parte do beneficiário, do cumprimento dos limites constitucionais relativos à
educação e à saúde, que veremos a seguir.

A Emenda Constitucional n° 53 e o Fundeb

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Va-


lorização dos Profissionais da Educação – Fundeb é um fundo de natureza
contábil, instituído pela Emenda Constitucional n.° 53, de 19 de dezembro de
2006. A implantação do Fundeb foi iniciada em 1° de janeiro de 2007 e está
sendo realizada de forma gradual.

18
Considera-se controlada a sociedade na qual a controladora, diretamente ou através de outras controladas, é titular
de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo permanente, preponderância nas deliberações sociais e o poder
de eleger a maioria dos administradores. Lei 6404/76, art.243, § 2º.

Universidade Corporativa BB
104 Programa certificação interna em conhecimentos

Desde a promulgação da Constituição de 1988, 25% das receitas dos impos-


tos e das transferências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios se
encontram vinculados à Educação.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na ma-
nutenção e desenvolvimento do ensino.

Com a Emenda Constitucional n.° 14, de 12 de setembro de 1996, 60% desses


recursos da educação passaram a ser subvinculados ao Ensino Fundamental
(60% de 25% = 15% dos impostos e transferências), sendo que parte dessa
subvinculação de 15% passava pelo Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef, cuja partilha dos recur-
sos, entre o Governo Estadual e seus Municípios, tinha como base o número
de alunos do ensino fundamental atendidos em cada rede de ensino.

Com a Emenda Constitucional n.° 53, a subvinculação das receitas dos im-
postos e das transferências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
passou para 20% e sua utilização foi ampliada para toda a Educação Básica,
por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, que promove a
distribuição dos recursos com base no número de alunos da educação básica.
Ou seja, os Municípios recebem os recursos do Fundeb com base no número
de alunos da educação infantil e do ensino fundamental e os Estados com
base nos alunos do ensino fundamental e do ensino médio.

O Fundo tem vínculo com as esferas:


▪ Federal – que participa da composição e distribuição dos recursos;
▪ Estadual – que participa da composição, da distribuição, do recebimento
e da aplicação final dos recursos; e
▪ Municipal – que participa da composição, do recebimento e da aplicação
final dos recursos.

A Emenda Constitucional n.° 53 estabeleceu o prazo de 14 anos, a partir de


sua promulgação, para a vigência do Fundeb (2007-2020).

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Setor público 105

A Emenda Constitucional n° 29 e a Saúde

A Emenda Constitucional n.° 29, de 13 de setembro de 2000, fixou os valo-


res mínimos a serem aplicados anualmente pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios em ações e serviços públicos de saúde,
estabelecendo regras para o período de 2000 a 2004.

A Emenda obrigou a União a investir em saúde, em 2000, 5% a mais do que


havia investido no ano anterior e determinou que nos anos seguintes esse
valor fosse corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB. Os
Estados e o Distrito Federal ficaram obrigados a aplicar 12% dos impostos e
transferências, e os Municípios, 15%.

Trata-se de uma regra transitória, que deveria ter vigorado até 2004, mas
que continua em vigor por falta de uma lei complementar que regulamente a
Emenda.

■ Consequências pelo descumprimento da LRF

O descumprimento da LRF gera sanções institucionais ou fiscais, para o ente


público, e pessoais (penais e administrativas) para o gestor público.

As sanções institucionais, ou fiscais, correspondem à interrupção de transfe-


rências voluntárias ou a sua contratação, realizadas pelo Governo Federal; ao
impedimento de contratação de operações de crédito; e à impossibilidade de
obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito
externo.

A LRF garante a continuidade de transferências voluntárias relativas às ações


de saúde, educação e assistência social, em relação àqueles convênios já em
execução. Entretanto, a contratação de novos convênios não será permitida,
mesmo para aqueles destinados às ações citadas.

A seguir são apresentadas, segundo Nascimento e Debus (2009), algumas


ações que podem gerar a aplicação de punições fiscais:
▪ não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
impostos da sua competência;
▪ deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execu-

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106 Programa certificação interna em conhecimentos

ção de medida para a redução da despesa total com pessoal que houver
excedido a repartição por poder do limite máximo;
▪ estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações
de crédito dentro do limite de prazo;
▪ deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortização ou a
constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito re-
alizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido
em lei;
▪ não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estado; não
liquidar totalmente a dívida que tiver sido honrada pela União ou por Es-
tado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito;
▪ não remeter as contas ao Executivo da União até 30 de abril;
▪ não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária no prazo
estabelecido;
▪ deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em lei; e
▪ não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois
exercícios, caso em 1999 estivesse acima desse limite.

Além das punições fiscais, o descumprimento da LRF pode acarretar para o


gestor público a aplicação de sanções pessoais (penais e administrativas), de
acordo com a Lei nº 10.028, de 10 de novembro de 2000. Segundo Nascimen-
to e Debus (2009), a sanção pessoal:

[...] recairá sobre aquele administrador público que não seguir as regras gerais
da LRF, desde a confecção das leis orçamentárias nos termos da LRF (artigo 4º),
até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela observação dos
limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento.
As sanções pessoais recairão diretamente sobre o agente administrativo, impor-
tando na cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabili-
tação para o exercício da função pública e detenção, que poderá variar entre 6
meses e 4 anos.

Existem cerca de 60 situações, referentes a ações e omissões relacionadas


à LRF, que podem levar a sanções penais e administrativas dos gestores pú-
blicos.

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Setor público 107

■ Relatórios de acompanhamento da LRF

Os relatórios de acompanhamento, junto às ações de divulgação, têm por


finalidade promover a transparência da gestão fiscal. São relatórios previstos
na LRF o Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO, o Relató-
rio de Gestão Fiscal – RGF e os Anexos Fiscais.

Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO

O RREO é composto por duas peças básicas e de alguns demonstrativos de


suporte. De acordo com Nascimento e Debus (2009),

[...] as peças básicas são o balanço orçamentário, cuja função é especificar, por
categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execução
das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria
econômica, grupo de natureza, função e subfunção).

Os demonstrativos de suporte têm por objetivo evidenciar a receita corren-


te líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e
nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.
Especificamente no RREO do último bimestre de cada exercício, é exigida a
demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social; da
variação patrimonial; e da conformidade do montante das operações de crédi-
to em relação às despesas de capital.

O RREO e seus demonstrativos alcançam os órgãos da administração di-


reta, dos poderes e entidades da administração indireta, constituídas pelas
autarquias, fundações, fundos especiais, empresas públicas e sociedades de
economia mista que recebem recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade
social. O Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios devem elaborar e publicar, obrigatoriamente, o RREO.

As informações devem ser elaboradas a partir do consolidado de todas as


unidades gestoras, no âmbito da administração direta, autarquias, fundações,
fundos especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Os demonstrativos a seguir devem ser publicados até trinta dias após o encer-
ramento de cada bimestre:

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108 Programa certificação interna em conhecimentos

▪ Balanço Orçamentário;
▪ Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção;
▪ Demonstrativo da Receita Corrente Líquida;
▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Ge-
ral de Previdência Social;
▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
Próprio dos Servidores Públicos;
▪ Demonstrativo do Resultado Nominal19;
▪ Demonstrativo do Resultado Primário20;
▪ Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão;
▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvol-
vimento do Ensino;
▪ Demonstrativos das Despesas com Saúde.

Especificamente, até trinta dias após o encerramento do último bimestre, de-


vem ser publicados os seguintes demonstrativos:
▪ Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de
Capital;
▪ Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência
Social;
▪ Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência
Social dos Servidores Públicos;
▪ Demonstrativo da Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Re-
cursos.

Quando for o caso, são apresentadas justificativas da limitação de empenho e


da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação
e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.

Excepcionalmente, no caso dos Municípios com população inferior a 50 mil


habitantes, é facultativa à apresentação dos demonstrativos a seguir, que
acompanham o RREO, semestralmente:
▪ apuração da Receita Corrente Líquida;
▪ receitas e despesas previdenciárias;
▪ resultados nominal e primário;

19
O Resultado Nominal é a diferença entre todas as receitas arrecadadas e todas as despesas empenhadas, incluin-
do os juros e o principal da dívida e ainda acrescentando as receitas financeiras.
20
O Resultado Primário é a diferença entre receitas e despesas primárias, delas excluídos os juros, receitas financei-
ras (aplicações), receita de privatizações, encargos e o principal da dívida pública (pagos e recebidos) etc.

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Setor público 109

▪ despesas com juros; e


▪ restos a pagar.

Relatório de Gestão Fiscal – RGF

O RGF ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das


atividades financeiras do Estado.

Cada Poder, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de
Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução
das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívi-
da.

Fazem parte do RGF:


▪ as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limi-
tes de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consoli-
dada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito
e das despesas com juros; e
▪ as medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos
seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstra-
ção do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e
das despesas inscritas em restos a pagar.

A periodicidade de emissão do RGF é quadrimestral e é realizada pelos titu-


lares dos poderes e órgãos.

Excepcionalmente, no caso dos Municípios com população inferior a 50 mil


habitantes, é facultativa à apresentação do RGF semestralmente.

O Relatório de Gestão Fiscal, emitido quadrimestralmente, deve conter infor-


mações relativas a:
▪ despesa total com pessoal;
▪ dívida consolidada;
▪ concessão de garantias e contragarantias; e
▪ operações de crédito.

Além disso, o RGF deve indicar as medidas corretivas adotadas ou a adotar,


se ultrapassado qualquer dos limites.

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110 Programa certificação interna em conhecimentos

No último quadrimestre, o Relatório deve ser acrescido de demonstrativos re-


ferentes ao montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro, das
inscrições em Restos a Pagar e da despesa com serviços de terceiros.

A LRF determina que o RGF deve ser publicado e disponibilizado ao acesso


público, inclusive em meios eletrônicos, até trinta dias após o encerramento
do período a que corresponder.

A punição relativa à não-divulgação do RGF, nos prazos e condições estabe-


lecidos em lei, corresponde à multa de 30% dos vencimentos anuais do agen-
te que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade
pessoal.

Além da multa de caráter pessoal, o ente da Federação fica impedido de re-


ceber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as
destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

No Quadro 12 é apresentada a periodicidade de elaboração dos Relatórios Re-


sumidos de Execução Orçamentária e Relatórios de Gestão Fiscal para a União,
Estados e Municípios com população igual ou superior a 50 mil habitantes; e
no Quadro 13 para os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes.

Quadro 12
Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para a União, Estados e
Municípios com 50 mil habitantes ou mais

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREO
RGF RGF RGF

Quadro 13
Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para os Municípios com
menos de 50 mil habitantes*

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREO
Parcial** Parcial Completo Parcial Parcial Completo
RGF RGF

* Os Municípios com menos de 50 mil habitantes podem utilizar-se da periodicidade descrita no quadro 13.
** Parcial significa a elaboração do relatório sem os demonstrativos de apuração da receita corrente líquida; receitas
e despesas previdenciárias; resultados nominal e primário; despesas com juros; e restos a pagar.

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Setor público 111

Anexo de Metas Fiscais

No Anexo de Metas Fiscais, introduzido pela LRF, são estabelecidas metas


anuais em valores correntes e constantes por um período de três anos. Es-
sas metas, conforme Nascimento e Debus (2009, p. 28) “correspondem às
previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário,
além do montante da dívida pública para três anos, isto é, o exercício a que
se referir a LDO e os dois seguintes”.

Além das metas, o Anexo deve conter:


▪ a avaliação do cumprimento das metas dos exercícios anteriores;
▪ a evolução do patrimônio líquido dos entes públicos, principalmente no
que tange aos recursos originários das privatizações e alienações de
ativos;
▪ a avaliação dos fundos de caráter previdenciário; e
▪ as estimativas dos efeitos dos incentivos fiscais ou qualquer tipo de re-
núncia que importe perda de receitas próprias da União dos Estados ou
dos Municípios.

O Anexo de Metas Fiscais é publicado anualmente, em geral no encerramento


do primeiro período legislativo, e integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Anexo de Riscos Fiscais

O Anexo de Riscos Fiscais, previsto na LRF, deve evidenciar os fatos que po-
dem impactar os resultados fiscais estabelecidos para o exercício.

O Anexo de Riscos Fiscais é publicado anualmente, geralmente no encerra-


mento do primeiro período legislativo, e integra a Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias.

Segundo a LRF, os dois anexos da LDO — metas e riscos fiscais — devem


ser apresentados em audiência pública pelo Poder Executivo, no final dos me-
ses de fevereiro, maio e setembro, às casas legislativas, visando demonstrar
e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre.

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112 Programa certificação interna em conhecimentos

3.5 FINANCIAMENTO DE PROJETOS PÚBLICOS

Para o financiamento de projetos públicos, além da utilização de recursos


próprios, geralmente provenientes da arrecadação de tributos, os entes da
Federação valem-se das operações de crédito e, mais recentemente, das par-
cerias público-privadas.

■ Operações de crédito

Operações de crédito representam os compromissos assumidos pelos entes


federativos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo,
abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financeira de bens,
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusi-
ve com o uso de derivativos financeiros.

Qualquer operação que contrariar as disposições da Lei de Responsabilidade


Fiscal é considerada nula e deve ser cancelada, devolvendo-se o principal,
sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto não efetuada a
devolução, o ente não pode receber transferências voluntárias, obter garantia
ou contratar operação de crédito. Para tanto, a instituição credora deve obter
prévia autorização da Secretaria do Tesouro Nacional – STN (crédito interno),
ou do Senado Federal (crédito externo).

São vedadas as operações de crédito entre os entes da Federação, sob qual-


quer forma, incluindo o refinanciamento ou a postergação de dívida anterior-
mente contraída. Há uma única exceção: é permitida a contratação entre ins-
tituição financeira estatal (caso do BB) e outro ente da Federação (Estados,
DF e Municípios, inclusa a administração indireta), desde que a operação não
seja destinada a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de
dívidas contraídas junto à outra instituição.

Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira


estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o beneficiário. Dessa for-
ma, estão vedadas as operações entre os bancos estaduais e os respectivos
Governos e entre o Banco do Brasil e o Governo Federal.

A LRF veda ainda os seguintes procedimentos, equiparando-os a operações


de crédito:

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Setor público 113

▪ antecipação de receita de tributo antes da ocorrência do seu fato gera-


dor;
▪ antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e
dividendos;
▪ assunção de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores,
inclusive para pagamento a posteriori, sem autorização orçamentária,
exceção feita às empresas estatais.

Contingenciamento do crédito

A evolução da dívida pública resultou na definição de limites e condições ao


Sistema Financeiro Nacional – SFN para novas contratações e condução das
operações vigentes.

Compete ao Conselho Monetário Nacional – CMN estabelecer regras para as


instituições do Sistema Financeiro Nacional operarem com o setor público,
o que é feito por meio de resoluções editadas pelo Bacen. Essas regras são
denominadas de contingenciamento do crédito ao setor público.

O Banco Central fixou em 45% do Patrimônio de Referência21 o limite de ope-


rações de crédito que cada instituição do SFN pode realizar com órgãos e
entidades do setor público.

Além desse limite, as instituições do SFN devem estar enquadradas nos limi-
tes operacionais estabelecidos pela regulamentação em vigor, para realizar
novas operações com o setor público.

Devem também observar os limites globais estabelecidos por programa de


financiamento (exemplos: Programa de Intervenções Viárias – Provias, Pro-
grama Caminho da Escola e Programa de Saneamento Ambiental) e outras
exceções (exemplos: operações previstas no Programa de Ajuste Fiscal dos

21
De acordo com Fortuna (2008, p. 726-728), o conceito atual de Patrimônio de Referência – PR, para fins de apura-
ção dos limites operacionais das instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Bacen,
está definido pela Resolução n.° 3.444, de 28.02.2007. O PR é obtido pelo somatório dos dois níveis de capital que
compõem a estrutura de capital das instituições: o Nível I e o Nível II. Conceitualmente, o Nível I refere-se aos ca-
pitais de melhor qualidade, como o capital social (dinheiro efetivamente subscrito e integralizado pelos acionistas)
e as reservas e lucros retidos (lucros não distribuídos agregados ao patrimônio). No Nível II, foram incluídos os
capitais a serem obtidos com novos instrumentos de capitalização (por exemplo, títulos de dívida subordinada, que
representam dívidas que são preteridas em relação a todas as outras e que, por isso, são “quase capitais”) e ainda
itens que já faziam parte do PR, tais como as reservas de reavaliação (decorrentes de reavaliação de imóveis) e
as reservas de contingência (para fazer face às perdas difíceis de estimar).

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114 Programa certificação interna em conhecimentos

Estados, Programa de Modernização dos Municípios – PMAT, operações ga-


rantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de
prestação de serviços, de emissão da própria beneficiária do crédito).

São vedadas às instituições financeiras e demais instituições autorizadas a


funcionar pelo Bacen:
▪ a realização de operação de crédito com órgãos e entidades do setor
público que estiverem inadimplentes com as instituições financeiras e
demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central;
▪ o recebimento em qualquer modalidade de operações de crédito, como
garantia principal ou acessória, de notas promissórias, duplicatas, letras
de câmbio ou outros títulos da espécie, bem como cartas de crédito,
avais e fianças de responsabilidade direta ou indireta de órgãos e entida-
des do setor público, correspondentes a compromissos assumidos junto
a fornecedores, empreiteiros de obras ou prestadores de serviços. Esta
vedação não se aplica a operações com empresas estatais ou com em-
presas privadas garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de
venda mercantil ou de prestação de serviços sacadas contra empresas
estatais; e
▪ a realização de qualquer tipo de operação que importe em transferência,
a qualquer título, da responsabilidade direta ou indireta pelo pagamento
da dívida para órgãos ou entidades do setor público.

Autorização da Secretaria do Tesouro Nacional

Toda e qualquer operação de crédito pleiteada por Estado, DF ou Município,


inclusive empresas por ele controladas, está sujeita à verificação do cumpri-
mento dos respectivos limites de endividamento pela Secretaria do Tesouro
Nacional – STN, exceto no caso de empresa estatal “não-dependente”.

Compete à STN verificar os limites e as condições de endividamento estabe-


lecidos pela LRF e por resoluções do Senado Federal.

A instituição financeira e o ente público assinam Proposta Firme e, juntamente


com outros documentos, encaminham para análise da STN, observando as
orientações do Manual de Instrução de Pleitos – MIP , disponível em www.
tesouro.fazenda.gov.br.

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Setor público 115

■ Parceria público-privada

A intenção do Governo Brasileiro, quando iniciou o processo de discussão


daquilo que a Lei n.° 11.079, de 30 de dezembro de 2004, veio a chamar de
Parceria público-privada – PPP, era oferecer maior flexibilidade para a estrutu-
ração de projetos de infraestrutura pública por meio de investimento privado.

Nesse sentido, era preciso aprimorar o marco legal e controlar eventuais res-
trições orçamentárias.

Do ponto de vista do marco legal, existiam dois objetivos principais:


▪ viabilizar a implementação de projetos incapazes de, por si só, alcan-
çarem a autossustentabilidade financeira, apesar de seu autorretorno
econômico e social. Nesse sentido, a Lei de PPP passou a admitir a rea-
lização de pagamentos pela Administração Pública aos concessionários
de serviços públicos, em projetos que não se sustentam com a mera
cobrança de tarifas; e
▪ viabilizar a amortização de investimentos realizados para prestar servi-
ços diretamente ao Poder Público em prazo maior que 5 anos, que é o
limite trazido pela Lei de Licitações e Contratos Administrativos para as
contratações tradicionais de serviços e obras pela Administração Pública.

A Lei de PPP buscou, tanto quanto possível, aproveitar o arcabouço legal e


institucional montado ao longo dos anos 90 para a realização de processos
de desestatização, incorporando alguns aperfeiçoamentos e inovações, tais
como: possibilidade de utilização de arbitragem e distribuição de risco entre
Administração Pública e o parceiro privado, direito do financiador de assumir
o controle da concessionária e a garantia de pagamento da contraprestação
pública ao parceiro privado introduzindo a figura de fundo garantidor.

Quanto às restrições orçamentárias, também se justificava a criação das PPP


pela conveniência de viabilizar investimentos em infraestrutura sem aumentar o
endividamento público e com reduzido impacto na meta do resultado primário.

Conceitos

A Lei de PPP instituiu normas gerais para licitação e contratação de Parceria


público-privada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.

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116 Programa certificação interna em conhecimentos

Ela trouxe ao cenário jurídico nacional um método diferenciado de gestão


pública de serviços, quando criou duas novas modalidades de contratos ad-
ministrativos22 de concessão23: a patrocinada e a administrativa.

A concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras


públicas que envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contra-
prestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

Ou seja, é possível definir concessão patrocinada como o contrato administra-


tivo pelo qual a Administração Pública (ou o parceiro público) delega a outrem
(o parceiro privado) a execução de um serviço público, precedida ou não de
uma obra pública, para que o execute, em seu próprio nome, mediante tarifa
paga pelos usuários, acrescida de contraprestação pecuniária paga pelo par-
ceiro público.

A concessão administrativa, por sua vez, é o contrato de prestação de ser-


viços em que a Administração Pública é a usuária direta ou indireta, ainda que
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

Ou seja, na concessão administrativa, a Administração Pública é usuária de


serviços prestados pelo parceiro privado. O que não existe na concessão ad-
ministrativa é a tarifa cobrada do usuário, porque, nesse caso, haveria con-
cessão patrocinada.

A concessão patrocinada e a administrativa diferenciam-se da concessão co-


mum24. Nesta, a receita do parceiro privado é obtida, exclusivamente, das
tarifas cobradas dos usuários do serviço. Na concessão patrocinada e na ad-
ministrativa, a receita do parceiro privado é obtida, obrigatoriamente, no todo
ou em parte, do parceiro público.

Contratos de Parceria público-privada

É vedada a celebração de contrato de PPP:


▪ cujo valor for inferior a R$ 20 milhões;
▪ cujo período de prestação do serviço for inferior a 5 anos; ou
22
Contrato administrativo é o acordo que a Administração Pública firma com particular ou outra entidade administra-
tiva, para consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.
Atualmente, tem como principal amparo legal a Lei n.° 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações e Contratos
Administrativos) e, no que couber, lei específica aplicável ao objeto do contrato.
23
A entrega, a particular, de poder para executar obra ou prestar serviço público.
24
Lei n.° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

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Setor público 117

▪ que tiver como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o forneci-


mento e a instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.

Devem ser observadas as seguintes diretrizes:


▪ eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos
recursos da sociedade;
▪ respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos
entes privados incumbidos da sua execução;
▪ indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;
▪ responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
▪ transparência dos procedimentos e das decisões;
▪ repartição objetiva de riscos entre as partes; e
▪ sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas dos projetos
de parceria.

As cláusulas dos contratos devem atender às condições constantes da Lei de


PPP, dentre as quais merecem destaque:
▪ o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos in-
vestimentos realizados, não inferior a cinco, nem superior a 35 anos,
incluindo eventual prorrogação;
▪ as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado
em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma propor-
cional à gravidade da falta cometida e às obrigações assumidas;
▪ as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;
▪ os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro públi-
co, os modos e o prazo de regularização e, quando houver, a forma de
acionamento da garantia;
▪ os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado;
▪ a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso for-
tuito, força maior, fato do príncipe25 e álea26 econômica extraordinária; e
▪ o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômi-
cos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de cré-
dito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado.
25
Denomina-se fato do príncipe toda determinação estatal geral, imprevisível, que impeça ou, mais comumente, que
onere substancialmente a execução do contrato, autorizando sua revisão, ou mesmo sua rescisão, na hipótese de
tornar-se impossível seu cumprimento. O fato do príncipe encontra-se expressamente mencionado no art. 65, inci-
so II, alínea “d”, da Lei n.° 8.666, de 1993, como situação que enseja revisão contratual para garantir a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Na mesma Lei, mesmo artigo, parágrafo 5°, é prevista a revisão
contratual (para mais ou para menos) sempre que houver modificação da carga tributária ou sejam editadas outras
disposições legais que repercutam nos preços contratados.
26
Álea é um termo jurídico que significa literalmente a possibilidade de prejuízo simultaneamente à de lucro - ou, em
outras palavras, risco (Dicionário Houaiss, verbete “álea”).

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118 Programa certificação interna em conhecimentos

A contraprestação da Administração Pública pode ser feita por ordem ban-


cária, cessão de créditos não-tributários, outorga de direitos em face da Ad-
ministração Pública, entre outros. Os contratos podem prever o pagamento
ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho,
conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no con-
trato. A contraprestação da Administração Pública deve ser obrigatoriamente
precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato.

Garantias

As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato


de PPP podem ser garantidas mediante:
▪ vinculação de receitas;
▪ instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei;
▪ contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que
não sejam controladas pelo Poder Público;
▪ garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financei-
ras que não sejam controladas pelo Poder Público;
▪ garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para
essa finalidade; e
▪ outros mecanismos admitidos em lei.

Sociedade de Propósito Específico – SPE

Antes da celebração do contrato, deve ser constituída uma sociedade de pro-


pósito específico para implantar e gerir o objeto da parceria, sendo vedado à
Administração Pública ser titular da maioria do seu capital votante. Essa so-
ciedade pode assumir a forma de companhia aberta, com valores mobiliários
admitidos à negociação no mercado, e deve obedecer a padrões de gover-
nança corporativa.

Consulta pública e licitação

A contratação de parceria público-privada deve ser precedida de licitação na


modalidade de concorrência; mas uma concorrência especial que admite, se
estiver previsto no edital, um leilão com lances a viva voz, após a abertura das
propostas escritas.

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Setor público 119

A abertura do procedimento licitatório é condicionada a que o objeto da PPP


esteja previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será
celebrado.

Antes da abertura da licitação, a minuta de edital e de contrato deve ser sub-


metida à consulta pública, mediante publicação na imprensa oficial, em jornais
de grande circulação e por meio eletrônico. A minuta deve conter a justificativa
para a contratação, a identificação do objeto, o prazo de duração do contrato,
seu valor estimado, fixando-se prazo mínimo de 30 dias para recebimento de
sugestões.

Os critérios de julgamento são menor tarifa a ser cobrada pelo serviço; menor
valor da contraprestação a ser paga pela Administração Pública; ou melhor
proposta em razão da combinação de um dos critérios anteriores com o de
melhor técnica. Admite-se, assim, que o julgamento seja precedido de etapa
de qualificação de propostas técnicas, desclassificando-se os licitantes que
não alcançaram a pontuação mínima exigida.

Outra característica dessa concorrência é a possibilidade de inversão da or-


dem das fases de habilitação e julgamento, o que o edital deve prever expres-
samente. Encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento
de lances, é aberto o invólucro contendo os documentos de habilitação do
primeiro classificado, para verificação do atendimento das condições fixadas
no edital; atendidas, o licitante é declarado vencedor; não atendidas, o mesmo
procedimento é adotado com o segundo classificado e assim sucessivamen-
te, até que um dos classificados atenda às condições.

Despesas com os contratos

Como as Parcerias público-privadas envolvem o comprometimento das recei-


tas das entidades estatais, a União somente pode contratar uma PPP quan-
do a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das
parcerias já contratadas não tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita
corrente líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes,
nos 10 anos subsequentes, não excederem a 1% da receita corrente líquida
projetada para os respectivos exercícios. Isso vale também para os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, que, se violarem tal proibição, não podem
receber da União garantias e transferências voluntárias.

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120 Programa certificação interna em conhecimentos

Disposições aplicáveis à União

A Lei de PPP distinguiu, em suas normas, as que têm natureza de normas


gerais – aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
– e as que são aplicáveis somente à União. Com relação a estas últimas, os
demais entes federativos têm competência para legislar.

As disposições aplicáveis somente à União dizem respeito ao:


▪ Órgão Gestor de PPP; e
▪ Fundo Garantidor de Parcerias – FGP.

Órgão Gestor de PPP

A Lei de PPP prevê a criação, por decreto, de órgão gestor de Parcerias pú-
blico-privadas federais, com as seguintes competências:
▪ definir os serviços prioritários para execução no regime de Parceria pú-
blico-privada;
▪ disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos;
▪ autorizar a abertura da licitação e aprovar seu edital; e
▪ apreciar os relatórios de execução dos contratos.

O órgão gestor foi instituído, na esfera federal, com a denominação de Comitê


Gestor de Parceria Pública-Privada – CGP.27

O órgão gestor conta com a participação de um representante titular e um


suplente do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (que coordena
os trabalhos), do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da
República, sendo que em cada reunião participa, ainda, um representante do
órgão da administração direta cuja área de competência seja pertinente ao
objeto do contrato em análise.

Para deliberação do órgão gestor sobre a contratação de uma PPP, é neces-


sária a manifestação prévia e fundamentada do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, sobre o mérito do projeto, e do Ministério da Fazenda,
quanto à viabilidade da concessão da garantia e à sua forma, relativamente
aos riscos para o Tesouro Nacional e ao cumprimento do limite de despesa
visto anteriormente.
27
O Comitê Gestor de Parceria Público-Privada – CGP foi instituído, na esfera federal, pelo Decreto n.° 5.385, de 4
de março de 2005, alterado pelo Decreto n.° 6.037, de 7 de fevereiro de 2007.

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Setor público 121

No que diz respeito à licitação, o órgão gestor não a realiza, limitando-se a


autorizar a abertura do procedimento e aprovar seu edital. A licitação é re-
alizada pelo Ministério ou pela Agência Reguladora, na sua respectiva área
de competência.

Fundo Garantidor de Parcerias – FGP

A Lei da PPP autoriza a criação de um Fundo Garantidor de Parcerias – FGP,


com a finalidade de prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias
pelos parceiros públicos federais.

A Lei não instituiu propriamente o Fundo, limitando-se a dar algumas de suas


características e autorizando a União, suas autarquias e fundações públicas a
participar no limite global de R$ 6 bilhões. O Fundo seria criado, administrado,
gerido e representado judicial e extrajudicialmente por instituição financeira
controlada, direta ou indiretamente, pela União.

Formas de atuação do Banco

A atuação do Banco do Brasil, no caso da União, dá-se com a administração


do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP.

Nos Estados, Distrito Federal e Municípios, a atuação do BB pode ser de uma


ou mais formas:
▪ assessoria aos entes governamentais – prestação de serviços na mo-
delagem das garantias das PPP, com as funções de análise dos instru-
mentos jurídicos e reguladores, dos riscos, dos ativos dados em garantia
e do fluxo financeiro da PPP;
▪ administração de garantias – prestação de serviços de administração
das garantias envolvidas e de gestão de seus ativos;
▪ gestão dos ativos do fundo garantidor – prestação de serviços de
manutenção dos ativos que compõem a garantia, com as funções de
buscar a rentabilidade acordada entre as partes, de modo a manter sua
capacidade de pagamento; e
▪ gestão do fluxo financeiro do projeto – prestação de serviços de ge-
renciamento das contas envolvidas no projeto, centralização da arreca-
dação de tarifas ou outro desenho de modo a viabilizar o negócio.

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122 Programa certificação interna em conhecimentos

No setor privado, o Banco atua como financiador do projeto, por meio da con-
tratação de operação de crédito.

Por fim, os projetos de PPP devem ser tratados como operações estrutura-
das, não havendo, portanto, um modelo previamente definido.

A título de ilustração, apresentamos na Figura 2 o fluxo de uma PPP pa-


trocinada:

Figura 2
Fluxo da PPP

GOVERNO FEDERAL

Contraprestação

FUNDO Garantia Serviços


SPE USUÁRIOS
GARANTIDOR

Tarifa

Financiamento

FINANCIADOR

3.6 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS

As demonstrações contábeis ou balanços públicos evidenciam a situação eco-


nômico-financeira dos entes públicos em um determinado período, tomando-
se por base as origens e a aplicação de recursos dos órgãos da administração
pública direta e indireta.

São instrumentos de análise e controle gerencial da administração pública:


▪ balanço orçamentário;
▪ balanço financeiro;
▪ balanço patrimonial; e
▪ demonstração das variações patrimoniais.

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Setor público 123

Esses instrumentos são relatórios padronizados por lei e de elaboração e pu-


blicação obrigatórios, pelo menos uma vez por ano, ao final do exercício finan-
ceiro, em 31 de dezembro.

■ Balanço orçamentário

O balanço orçamentário apresenta as receitas e despesas fixadas em con-


fronto com as realizadas. No lado das receitas, a disposição dos itens é efetu-
ada por categoria econômica (correntes e de capital) e no lado das despesas,
por tipo de crédito (orçamentário/suplementar, especial e extraordinário).

Podem ocorrer três situações no Resultado Orçamentário:


▪ receita > despesa → superávit orçamentário
▪ receita < despesa → déficit orçamentário
▪ receita = despesa → resultado nulo

O balanço orçamentário é um quadro com duas seções: receita e despesa.


Cada uma delas apresenta quatro colunas, conforme Quadros 14 e 15.

Quadro 14
Receita orçamentária
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relaciona os títulos Apresenta o montante Apresenta o total Observa-se a
por categoria da receita prevista por da execução da diferença entre a
econômica categoria econômica receita por categoria receita prevista e a
econômica receita executada

Quadro 15
Despesa orçamentária
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relaciona os títulos por Apresenta o montante da Apresenta o total da Observa-se a
tipo de crédito (inicial e despesa fixada por tipo execução da despesa diferença entre a
suplementar, especial de crédito e em seguida por tipo de crédito despesa fixada e a
e extraordinário) e em por categoria econômica e por categoria despesa executada
seguida por categoria econômica
econômica

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124 Programa certificação interna em conhecimentos

O Quadro 16 apresenta um exemplo de quadro completo do balanço orça-


mentário, dentro dos parâmetros da Lei 4.320/1964.
Quadro 16
Balanço orçamentário

Receitas Despesas
Tipo Previsão Execução Diferença Tipo Fixação Execução Diferença
Receitas Correntes Créditos orçam.
- Receita Tributária e suplementares
- Receita de contribuição
Despesas Correntes
- Receita patrimonial
- Desp. Custeio
- Receita agropecuária
- Pessoal e encargos
- Recita industrial
- Juros e encargos da dívida
- Receita de serviços
- Outras despesas correntes
- Transferências correntes
- Transferências correntes
- Outras Receitas correntes
Despesas de capital
Receitas de Capital
- Investimentos
- Operações de crédito
- Inversões financeiras
- Alienação de bens
- Amortização da dívida
- Amortização de
empréstimos Créditos especiais
- Transferências de capital Despesas correntes
- Outras receitas de capital Despesas de capital
Créditos extraordinários
Despesas correntes

Despesas de capital
Déficit Superávit
Total Total

■ Balanço financeiro

O balanço financeiro demonstra os ingressos e dispêndios (entradas e saí-


das) de recursos financeiros a título de receitas e despesas orçamentárias,
bem como os recebimentos e pagamentos de natureza extra-orçamentária,
conjugados com os saldos de disponibilidades do exercício anterior e aqueles
que passam para o exercício seguinte.

De acordo com a lei 4.320/1964, o balanço financeiro é um quadro com duas


colunas denominadas RECEITAS (ingressos) e DESPESAS (dispêndios). O
total das duas colunas se iguala com a inclusão dos saldos de disponibilida-
des do exercício anterior e do saldo de disponibilidades que passam para o
exercício seguinte (Quadro 17).

Tanto na receita quanto na despesa, há distinção entre a orçamentária e a


extra-orçamentária, demonstrando mais uma vez a grande importância do or-
çamento para os órgãos públicos.

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Setor público 125

Quadro 17
Quadro do balanço financeiro

Receitas $ Despesas $
Receita orçamentária Despesa orçamentária
Receita extra-orçamentária Despesa extra-orçamentária
Disponível do exercício anterior Disponível para o exercício seguinte
TOTAL TOTAL

Enquanto o balanço orçamentário contém apenas fatos orçamentários, o fi-


nanceiro evidencia fatos orçamentários e extra-orçamentários.
O Quadro 18 apresenta um exemplo de estrutura do balanço financeiro.

Quadro 18
Balanço financeiro
Receita Despesa
Tipo $ Tipo $
Orçamentária Orçamentária
Receitas correntes Legislativa
Tributárias Judiciária
Patrimonial Essencial à justiça
Agropecuária Administração
Industrial Defesa nacional
De serviços Segurança pública
Transferências correntes Previdência social
Outras receitas correntes
Receitas de capital
Operações de crédito
Alienação de bens
Amortização de empréstimos
Transferências de capital
Outras receitas de capital
Extra-orçamentária
Extra-orçamentária
Interferências Ativas
Interferências Passivas
Restos a Pagar
Restos a Pagar (pagamentos)
(contrapartida da despesa)
Serviço da Dívida a Pagar (pagamentos)
Serviço da Dívida a Pagar
Retenções de Terceiros (devoluções)
(contrapartida da despesa)
Depósitos de Terceiros (devoluções)
Retenções de Terceiros
(recebimentos do Exercício)
Depósitos de Terceiros
(recebimentos do exercício)
Saldo disponível para o exercício seguinte
Saldo disponível anterior
Caixa único
Caixa único
Bancos conta movimento
Bancos conta movimento
Aplicações financeiras
Aplicações financeiras
Total Total

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126 Programa certificação interna em conhecimentos

■ Balanço patrimonial

O balanço patrimonial é constituído pelo ativo (bens e direitos), passivo (obri-


gações) e pelo patrimônio líquido (diferença entre o ativo e o passivo).
O artigo 105 da lei 4.320/74 diz que o Balanço Patrimonial deve demonstrar:
▪ ativo financeiro – créditos e valores realizáveis independentemente de
autorização orçamentária. Inclui contas do ativo circulante, apenas;
▪ ativo permanente – compreende os bens, créditos e valores cuja mobi-
lização ou alienação depende de autorização legislativa. Inclui contas do
ativo circulante, realizável a longo prazo, permanente e diferido;
▪ passivo financeiro – compreende os compromissos exigíveis cujo pa-
gamento independa de autorização orçamentária. Inclui contas do pas-
sivo circulante, apenas;
▪ passivo permanente – compreende as dívidas fundadas e outras que
dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate. Inclui
contas do passivo circulante, exigível a longo prazo e resultado de exer-
cícios futuros;
▪ ativo e passivo compensado – são registrados os bens, valores, obri-
gações e situações não compreendidas nas rubricas anteriores e que,
direta ou indiretamente possam vir a afetar o patrimônio;
▪ ativo real – compreende o somatório dos itens do ativo financeiro e do
ativo permanente (não financeiro); e
▪ passivo real – compreende o somatório dos itens do passivo financeiro
e do passivo permanente (não financeiro).

O Quadro 19 apresenta uma síntese da estrutura do balanço patrimonial, con-


forme o anexo 14 da lei 4.320/1964.

Quadro 19
Estrutura do balanço patrimonial
ATIVO PASSIVO
Título $ Título $
Ativo Financeiro (AF) Passivo Financeiro (PF)
Ativo Não Financeiro (ANF) Passivo Não Financeiro (PNF)
Ativo Real (AR=AF+ANF) Passivo Real (PR=PF+PNF)
Se PR > AR: Se PR < AR:
Saldo Patrimonial = Saldo Patrimonial (Patrimônio Líquido) =
Passivo Real a Descoberto (PRD) Ativo Real Líquido (ARL)
Ativo Compensado (AC) Passivo Compensado (PC)
ATIVO TOTAL (AR+PRD+AC) PASSIVO TOTAL (PR+ARL+PC)

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Setor público 127

Do confronto entre o ativo real e o passivo real, obtém-se o patrimônio líquido


positivo ou negativo, que é denominado ativo real líquido ou passivo real a
descoberto.

O Quadro 20 apresenta um exemplo de Balanço Patrimonial, nos moldes da


Lei 4.320/1964.

Quadro 20
Exemplo de um balanço patrimonial

ATIVO PASSIVO
TÍTULO $ TÍTULO $
ATIVO FINANCEIRO 73.194.012,60 PASSIVO FINANCEIRO 53.500.731,33
Disponível 22.750.211,10 Depósitos 787.904,76
- Disponível em Moeda Nacional 22.750.211,10 - Consignações 1.719,12
- Recursos do Tesouro Nacional 15.233,14
Créditos em Circulação 50.443.801,50 - Depósitos de Diversas Origens 770.952,50
- Limite de Saque c/Venc. Pagamento 628.935,12
- Limite de Saque p/Pagto R. a Pagar 49.814.866,38 Obrigações em Circulação 52.712.826,57
- Restos a Pagar Processados 28.780.219,81
- Fornecedores 621.092,50
- Convênios a Pagar 27.930.900,96
- Pessoal a Pagar do Exercício 228.226,35
- Restos a Pagar Não Processados 23.932.606,76

ATIVO NÃO-FINANCEIRO 258.500.891,76 PASSIVO NÃO-FINANCEIRO 1.414.767,83

Realizável a Curto Prazo 3.093.722,12 Valores Pendentes a Curto Prazo


- Créditos em Circulação 235.652,86 - Valores Diferidos 14.156,28
- Bens e Valores em Circulação 2.858.069,26
Exigível a Longo Prazo
Realizável a Longo Prazo 177.679.39 - Obrigações Exigíveis a Longo Prazo 1.400.611,55
- Depósitos a Longo Prazo 0,01
- Créditos a Longo Prazo 177.679,38

Permanente 255.229.490,25
- Investimentos 2.086,58
- Imobilizado 255.227.403,67

ATIVO REAL 331.694.904,36 PASSIVO REAL 54.915.499,16

PATRIMÔNIO LÍQUIDO 276.779.405,20


- Patrimônio 256.466.657,04
- Resultado Acumulado 49.421.973,24
- Resultado do Exercício 29.109.225,08

ATIVO COMPENSADO 178.471.421,36 PASSIVO COMPENSADO 178.471.421,36


- Responsáveis por Valores 324.859,61 - Valores sob Responsabilidade 324.859,61
- Garantia de Valores 8.284.410,64 - Valores em Garantia 8.284.410,64
- Convênios de Obrigações 92.166.310,86 - Obrigações Conveniadas 92.166.310,86
- Contratos de Obrigações 77.695.840,25 - Obrigações Contratadas 77.695.840,25

TOTAL 510.166.325,72 TOTAL 510.166.325,72

Universidade Corporativa BB
128 Programa certificação interna em conhecimentos

Cabe registrar que o objetivo principal de se fazer a separação de ativo fi-


nanceiro e não financeiro é saber se houve Superávit Financeiro, que servirá
de fonte para abertura de créditos adicionais, suplementares ou especiais no
exercício seguinte autorizados pelo Legislativo.

■ Demonstração das variações patrimoniais

De acordo com o artigo 104 da lei 4.320/1964, a Demonstração das Variações


Patrimoniais – DVP evidencia as alterações verificadas no patrimônio, ocorri-
das durante o exercício financeiro, resultantes ou independentes da execução
orçamentária, e indica o resultado patrimonial do exercício.

A demonstração das variações patrimoniais equivale à demonstração do re-


sultado do exercício financeiro se comparado aos documentos elaborados por
uma empresa privada.

As variações passivas estão representadas pelas classes de despesas e o


resultado diminutivo do exercício. As variações ativas estão representadas
pelas classes de receita e resultado aumentativo do exercício.

A demonstração das variações patrimoniais é um quadro com duas seções:


“Variações Ativas” e “Variações Passivas”, distribuídas em dois grandes gru-
pos resultantes da execução orçamentária e extra-orçamentária.

O Quadro 21 traz um exemplo de demonstração das variações patrimoniais.

Universidade Corporativa BB
Setor público 129

Quadro 21
Demonstração das Variações Patrimoniais

VARIAÇÕES ATIVAS VARIAÇÕES PASSIVAS


TÍTULO $ TÍTULO $
ORÇAMENTÁRIAS ORÇAMENTÁRIAS
Receitas Despesas
- Correntes 10.664.624,91 - Correntes 1.029.541.214,48
- Patrimonial 3.028.938,61 - Pessoal e Encargos Sociais 859.310.188,30
- de Serviços 419.319,55 - Outras Desp. Correntes 170.231.026,18
- Outras 7.216.366,75
Capital 15.203.261,19
Capital 138.922,76 - Investimentos 15.203.261,19
- Alienação de Bens 56.072,40
- Amortização de Empréstimos 82.850,36

Interferências Ativas Mutações Passivas


- Cota Financeira 1.016.696.485,19 - Alienação de Bens 14.732,96

Mutações Ativas
- Aquisição de Bens Imóveis 2.401.342,77
- Aquisição de Bens Móveis 12.378.649,30
- Concessão de Adiantamentos 24.553.726,54

EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS

Receitas 0,00 Despesas 0,00


Interferências Ativas Interferências Passivas
- Transferências de Bens Móveis 528.435,92 - Transferências de Bens Móveis 528.435,92

Acréscimos Patrimoniais Decréscimos Patrimoniais


- Incorporação de Bens Imóveis 144.523,55 - Baixa de Bens Imóveis 128.908,96
- Incorporação de Bens Móveis 3.080.143,33 - Baixa de Bens Móveis 5.271.782,67
- Incorporação de Títulos 2.647.802,32 - Baixa de Títulos 2.846.120,32
- Incorporação de Créditos 49.979.648,60 - Baixa de Créditos 56.165.181,42
- Valorização de Bens Imóveis 1.691.440,26 - Incorporação de Obrigações 1.400.611,55
- Ajustes de Créditos 33.133,85 - Ajustes de Obrigações 51.090.003,60
- Desincorporação de Obrigações 8.142.148,69

SOMA DAS VARIAÇÕES ATIVAS 1.133.081.027,99 SOMA DAS VARIAÇÕES PASSIVAS 1.162.190.253,07

RESULTADO PATRIMONIAL RESULTADO PATRIMONIAL

Déficit 29.109.225,08 Superávit

TOTAL 1.162.190.253,07 TOTAL 1.162.190.253,07

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