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Encerrando nosso Curso, vamos trabalhar questões da ESAF sobre bens públicos e
intervenção na propriedade privada.
Questão 01
(Procurador do Distrito Federal/2004) - Marque a assertiva correta.
a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que podem ser utilizados livremente
pelo público em geral.
b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não podem ser adquiridos por
usucapião.
c) A venda de bens dominicais depende de autorização legislativa específica.
d) Todos os bens públicos são inalienáveis.
e) A alienação de bens de uso especial depende de autorização passada por decreto
executivo.
Gabarito: B.
Comentários:
a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que podem ser utilizados livremente
pelo público em geral (errada).
Na Administração Pública temos duas espécies de bens, os bens públicos e os bens
privados. Para fins de provas da ESAF, bens públicos são aqueles que compõem o
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal,
Municípios, suas autarquias e fundações públicas de direito público). Bens privados,
dentro do mesmo contexto, são os bens que integram o patrimônio das entidades
administrativas de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista
e fundações públicas de direito privado).
Bens públicos são aqueles que estão disciplinados por um regime jurídico
diferenciado, exorbitante do direito comum, marcado essencialmente por quatro
características: inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada),
imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade. Ao longo dos
comentários da aula trataremos destas quatro características. Bens privados, de
forma oposta, são aqueles sujeitos ao mesmo regime jurídico dos bens de
propriedade de particular, o qual tem suas linhas mestras no Código Civil.
Para afastar quaisquer dúvidas: os comentários que se seguem, salvo disposição
expressa em contrário, são aplicáveis apenas aos bens públicos, aqueles que
compõem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público.
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Quanto à destinação, temos três modalidades de bens públicos: os de uso comum
do povo, os de uso especial e os dominiais (ou dominicais).
Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome indica, são aqueles que têm
por destinação a utilização pela população em geral. O uso, evidentemente, está
sujeito à regulamentação pelo Poder Público, e eventualmente poderá até mesmo ser
oneroso. O essencial, para caracterizar tais bens, é sua destinação à coletividade em
geral.
Entre podemos citar os mares, praças, rios, logradouros públicos etc.
Como segunda modalidade, temos os bens de uso especial, assim considerados
aqueles destinados à execução das atividades administrativas e à prestação
dos serviços públicos em geral. Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou
incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades
e consecução de seus fins”.
São bens de uso especial, entre outros, os imóveis onde se situam as repartições
públicas; as universidades; bibliotecas e os museus; os quartéis; os hospitais
públicos etc.
Os bens dominiais, por sua vez, são aqueles que não estão sendo utilizados pela
coletividade em geral ou para a prestação de serviços públicos. São bens utilizados
pelo Estado, basicamente, para a obtenção de recursos financeiros.
Entre tais bens podemos citar os terrenos da marinha, os prédios públicos sem uso,
as terras devolutas etc.
b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não podem ser adquiridos por
usucapião (certa).
Os bens públicos de uso especial e de uso comum do povo têm, dentre outras
características, a inalienabilidade e a imprescritibilidade.
A inalienabilidade significa que tais bens, enquanto afetos à sua destinação específica
(coletividade ou serviços administrativos), não podem ser alienados pelo Poder
Público. Alguns autores denominam tal característica de alienabilidade relativa ou
condicionada, já que, se perderem tal destinação, os bens de uso comum e de uso
especial podem ser alienados. A ESAF prefere a terminologia tradicional:
inalienabilidade. Os bens dominicais são alienáveis, pois não estão sendo utilizados
em alguma finalidade especial.
A imprescritibilidade significa que os bens públicos (e aqui incluídos os dominiais)
não podem ser adquiridos por usucapião. Seja qual for o tempo em que o particular
fique na posse de um bem público, jamais terá direito a adquirir sua propriedade.
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Os requisitos para a alienação de bens públicos, segundo o art. 17 da Lei de
Licitações, no que tange a imóveis, são: interesse público justificado, avaliação
prévia, autorização legislativa específica e licitação, em regra na modalidade de
concorrência. No caso de bens móveis, a Lei exige interesse público justificado,
avaliação prévia e licitação, nas modalidades da Lei 8.666/93.
Já para a alienação de bens da sociedade de economia mista e da empresa pública,
que são bens privados, a lei não exige autorização legislativa específica.
Apesar desta disciplina legal, muitos autores entendem que não se faz necessária a
autorização para a alienação de bens dominiais, pelo fato de eles não estarem
afetados a nenhuma destinação específica. Como comprova esta alternativa, esta é a
posição da ESAF.
Síntese do Comentário:
1) temos duas espécies de bens, os públicos e os bens privados, os primeiros
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público e os segundos às pessoas
jurídicas de direito privado. A diferença entre um e outro é quando ao regime
jurídico, pois os bens públicos apresentam quatro características peculiares:
inalienabilidade, imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade;
2) com relação à destinação, temos três modalidades de bens públicos: os de uso
comum do povo, os de uso especial e os dominiais;
3) os bens de uso comum do povo são aqueles destinados à utilização pela
coletividade em geral, a qual pode se dar de forma gratuita (a regra geral) ou
onerosa;
4) os bens de uso especial são aqueles utilizados pela Administração para a execução
de suas atividades e a prestação de serviços públicos;
5) os bens dominicais, por sua vez, são aqueles que não estão vinculados a qualquer
destinação específica, sendo utilizados basicamente para a obtenção de renda;
6) os bens de uso comum do povo e os especiais são inalienáveis (enquanto afetados
à sua destinação específica não podem ser alienados) e imprescritíveis (não podem
ser adquiridos por usucapião). Os bens dominiais não podem ser adquiridos por
usucapião, mas são alienáveis;
7) a ESAF entende que não é necessária autorização legislativa específica para a
alienação de bens dominiais (para os de uso comum e especial é necessário).
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Questão 02
(Procurador do Distrito Federal/2004) - Os bens públicos de uso especial são
inalienáveis, porque:
a) não podem ser vendidos em hipótese alguma.
b) só podem ser vendidos mediante licitação pública.
c) podem ser alienados, se uma comissão nomeada pelo chefe do executivo atestar
sua desnecessidade.
d) sua alienação depende de sentença passada em julgado.
e) só podem ser vendidos após desafetados por lei.
Gabarito: E.
Comentários:
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Suponha-se, para exemplificar, que um terreno sem utilização venha a ser
aproveitado como área de plantio para órgão público de pesquisa: o bem, que era
dominical, passará a ser de uso especial, havendo, portanto, afetação. Essa
transformação de finalidade certamente será processada através de ato
administrativo. Suponha-se, contrariamente, que um incêndio destrua inteiramente
determinado prédio escolar: o bem que era de uso especial se transformou em bem
dominical. Do momento em que esse imóvel não mais posa servir à finalidade
pública inicial, podemos dizer que terá havido desafetação, e sua causa não terá sido
um ato, mas sim um fato jurídico – o incêndio.
Por tudo isso é que entendemos ser irrelevante a forma pela qual se processa a
alteração da finalidade do bem quanto a seu fim público ou não. Relevante, isto sim,
é a ocorrência em si da alteração da finalidade, significando que na afetação o bem
passa a ter uma destinação pública que não tinha, e que na desafetação se dá o
fenômeno contrário, ou seja, o bem que tinha a destinação pública, passa a não mais
tê-la, temporária ou definitivamente.”
Apesar dos méritos do entendimento do Autor, com o qual concordamos, a posição
da ESAF é extremamente formalista: a desafetação exige lei.
Síntese do Comentário:
1) o bem de uso comum do povo está afetado ao uso da coletividade, e o bem de
uso especial á prestação de algum serviço público ou ao exercício de alguma outra
atividade administrativa. Enquanto estiverem nesta condição, afetados a uma
finalidade específica, não podem ser alienados. Necessário, então que seja
promovida sua desafetação, instituto pelo qual o bem de uso comum ou especial
deixa de ser utilizado para certo fim específico, a partir do que pode ser alienado
pela Administração;
2) com relação à forma da desafetação, temos três correntes: (1) só por lei; (2) por
lei ou ato administrativo baseado em lei; (3) independentemente de qualquer
formalidade, decorrente do mero fato de a Administração deixar de utilizar o bem na
sua finalidade específica. A ESAF encampa a primeira corrente, exigindo lei para a
desafetação;
Questão 03
D3 (Auditor SEFAZ – PI/2002) – Considerando o domínio público, assinale a
afirmativa falsa:
a) as terras devolutas consideradas indispensáveis à preservação ambiental
pertencem à União Federal
b) os bens públicos dominicais não têm afetação
c) a concessão do direito real de uso não transfere a propriedade do bem público
d) pertencem ao Estado federado os sítios arqueológicos e pré-históricos.
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e) a discriminação de terras devolutas pode-se dar mediante processo administrativo
ou judicial.
Gabarito: D.
Comentários:
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A discriminação de terras devolutas é um processo pelo qual a União, em certa
parte do território nacional, faz a determinação exata das terras públicas e
particulares. Uma vez determinadas as terras públicas, a União passa a verificar se
os seus atuais possuidores satisfazem as condições estabelecidas na Lei 6.383/76,
quais sejam: (1) posse de área pública de no máximo 100 hectares; (2) morada
permanente na área; (3) utilização da área para fins de plantio; (4) exploração
direta pelo posseiro; e (5) não ser o posseiro proprietário rural.
Uma vez verificado o preenchimento destas condições, a União concede ao posseiro
uma licença de ocupação, pelo período de até 04 anos. Ultrapassado o prazo
fixado, se ficar comprovado que o ocupante tem condições de desenvolver
adequadamente a área, tem ele direito à preferência na aquisição do imóvel, pelo
valor histórico da terra nua.
O processo de discriminação de terras devolutas é essencialmente administrativo. No
decorrer da discriminação, entretanto, poderá haver divergências entre a União e os
ocupantes da área objeto do processo quanto à definição das terras públicas e
particulares, caso em que a questão será dirimida na esfera judicial. Deste modo, a
discriminação das terras devolutas pode efetivar-se por processo
administrativo ou judicial.
Síntese do Comentário:
1) os bens dominicais não têm afetação, uma vez que não estão sendo utilizados em
qualquer finalidade específica de interesse público;
2) a concessão de direito real de uso é instituto pela qual se outorga o direito real
resolúvel de uso de um terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para os
fins de industrialização, urbanização, edificação ou cultivo, entre outros. A concessão
não implica na transferência da propriedade do bem;
3) a discriminação de terras devolutas é processo pelo qual a União em determinada
região faz a discriminação das terras públicas e particulares. Uma vez determinadas
as terras públicas, a União confere o preenchimento pelos seus atuais ocupantes de
alguns requisitos previstos em lei. Se positiva a conferência, outorga-lhes uma
licença de ocupação por até 04 anos, ao final da qual, se o posseiro comprovar que
tem condições de desenvolver adequadamente o imóvel, tem direito à preferência na
sua aquisição, pelo valor histórico da terra nua. Poderá haver controvérsia na
demarcação das terras públicas e particulares, a qual terá prosseguimento na esfera
judicial. O processo de discriminação de terras devolutas poderá transcorrer,
portanto, tanto nas esferas administrativa como judicial.
Questão 04
(Analista de Controle Externo - ACE – TCU/2002) - Em relação ao instituto do direito
real de uso, referente a bens do domínio público, não é correto afirmar:
a) pode-se dar de forma remunerada ou gratuita.
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b) salvo reserva contratual, este direito é transmissível por ato inter vivos ou causa
mortis.
c) é oponível erga omnes.
d) pode-se dar em relação ao espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos.
e) a sua duração é sempre por prazo indeterminado, salvo se o concessionário
descumprir cláusula resolutória do ajuste.
Gabarito: E.
Comentários:
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a superfície de terrenos públicos ou particulares, nos mesmos termos e para os
mesmos fins impostos para a concessão de uso de terra.
Caracteriza-se por ser direito real resolúvel, que se constitui por instrumento público
ou particular, ou por simples termo administrativo, sendo inscrito e cancelado em
livro especial (art. 7º, § 1º); pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado; a sua finalidade só pode ser a que vem expressa no art. 7º, caput, a
saber: urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização
de interesse social; sua concretização depende de autorização legislativa e de
concorrência pública; é transferível por ato inter vivos ou causa mortis; é resolúvel,
antes do termo se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida
no contrato ou termo, ou descumprir a cláusula resolutória do ajuste, perdendo,
neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.”
Síntese do Comentário:
1) a concessão de direito real de uso é contrato de direito público que apresenta
como características:
(a) outorga ao beneficiário um direito real resolúvel de utilização de área pública ou
do espaço aéreo que a recobre, para as finalidades de industrialização, urbanização,
edificação, cultivo, entre outras de interesse coletivo (a concessão pode abranger
apenas o espaço aéreo, sem o solo adjacente);
(b) é transmissível inter vivos ou causa mortis, salvo proibição no contrato;
(c) pode ser celebrado por prazo determinado ou indeterminado, a título gratuito ou
oneroso;
(d) exige inscrição no Registro de Imóveis, como condição de eficácia contra
terceiros;
(e) está condicionada à autorização legislativa e licitação na modalidade
concorrência, dispensada a licitação (1) quando o bem será utilizado por outro órgão
ou entidade da Administração Pública, ou (2) quando se trata de imóveis construídos
e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de
interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública especificamente
criados para esse fim.
Questão 05
(Procurador do Distrito Federal/2004) - As terras devolutas:
a) pertencem aos municípios.
b) constituem res nullius.
c) pertencem ao Estado, ressalvadas aquelas definidas por lei, como pertencentes à
União Federal.
d) pertencem aos proprietários dos terrenos adjacentes.
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e) constituem território reservado à preservação ambiental.
Gabarito: C.
Comentários:
Síntese do Comentário:
1) terras devolutas são aquelas não utilizadas em qualquer finalidade pública
específica;
2) estão sob domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da
fronteira, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e à preservação ambiental, definidas em lei. Nos termos da CF, as demais pertencem
aos Estados onde se localizarem (na verdade, os Municípios também possuem terras
devolutas, a eles transmitidas pelos seus Estados, mas em regra isto não é cobrado
pela ESAF).
Questão 06
(Analista Judiciário - TRT - 7ª Região – 2003) - Assinale no rol abaixo o bem que
integra o patrimônio do Estado Federado:
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a) praias marítimas.
b) potenciais de energia hidráulica.
c) recursos minerais, inclusive os do subsolo.
d) cavidades naturais subterrâneas.
e) águas subterrâneas.
Gabarito: E.
Comentários:
Questão 07
(Analista de Comércio Exterior – MDIC/2002) – O recente Estatuto da Cidade (Lei
Federal nº 10.257/2001) instituiu uma nova forma de aquisição de bem público, que
se dá pelo exercício do direito de preferência, pelo Poder Público, para a aquisição de
imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. Este instituto
denomina-se:
a) direito de superfície
b) solo criado
c) outorga onerosa
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d) aquisição compulsória
e) direito de preempção.
Gabarito: E.
Comentários:
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- ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
- implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
- criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
- criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental;
- proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
O art. 27 disciplina o procedimento a ser observado na aplicação do direito de
preempção, uma vez elaboradas as duas leis exigidas pelo Estatuto. Nos seus
termos, o proprietário que tiver seu imóvel localizado em área sobre a qual incide o
direito deverá notificar o Município de seu interesse em vender o bem, bem como do
valor por ele oferecido. A partir disso, O Município tem 30 dias para manifestar seu
interesse em adquirir o imóvel. Se não houver manifestação nesse prazo, fica o
proprietário autorizado a alienar o bem a terceiro, mas deve apresentar em 30 dias
ao Município cópia do instrumento público de transferência da propriedade.
Se o proprietário não cientificar o Município de seu interesse de vender, ou se
efetuar a transação em moldes diversos dos comunicados, a transação é nula de
pleno direito. Nesse caso, fica o Município autorizado a adquirir o bem pelo valor
da base de cálculo do IPTU ou pelo valor constante da proposta
apresentada, se este for inferior àquele.
Síntese do Comentário:
1) em termos gerais, o direito de preempção pode ser definido como o direito de
preferência conferido ao alienante para readquirir o bem por ele anteriormente
transferido, em caso de nova alienação a título oneroso;
2) quando decorrente de contrato, o direito de preempção possui natureza pessoal,
dando ensejo, uma vez desrespeitado, apenas a perdas e danos. Se decorrente de lei
o direito tem natureza real, conferindo ao seu titular o direito a readquirir o bem;
3) no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) o instituto é disciplinado nos art. 25 a 27
com natureza de direito real. Nos termos da Lei, podemos defini-lo como o direito de
preferência outorgado ao Município para adquirir imóveis urbanos objeto de
alienação onerosa entre particulares;
4) o Estatuto exige duas leis para que possa ser aplicado o instrumento: uma
primeira, que é o Plano Diretor da Cidade, na qual haverá a autorização para sua
utilização, e uma segunda, mais específica, que disciplinará, pelo menos, suas áreas
de aplicação e seu prazo de vigência, de no máximo 05 anos. Transcorrido este
período sem sua utilização, o Município só poderá prever em lei a utilização desse
instrumento urbanístico após decorrido o prazo de 01 ano;
5) o direito de preempção poderá ser utilizado com as seguintes finalidades:
- execução de projetos habitacionais de interesse social;
- constituição de reserva fundiária;
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- ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
- implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
- criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
- criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental;
- proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
6) segundo o art. 27 da Lei, o proprietário que tiver seu imóvel localizado em área
abrangida pela Lei deverá comunicar ao Município o seu interesse em alienar
onerosamente o imóvel, bem como o valor ofertado por ele. Uma vez cumprida esta
obrigação, o Município tem o prazo de 30 dias para manifestar seu interesse em
adquirir o imóvel. Silente o Município neste prazo, fica o proprietário autorizado a
alienar o bem ao terceiro, devendo, contudo, apresentar ao Município, em 30 dias,
cópia do instrumento público de transferência do imóvel. Se o alienante não efetuar
a comunicação, ou realizar o negócio em termos diversos dos comunicados, a
transferência é nula de pleno direito, ficando o Município autorizado a adquirir o bem
pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor constante da proposta
apresentada, dos dois o menor.
Questão 08
(AFC – STN/2000) - Em relação à desapropriação, não é correto afirmar:
a) Os ônus e direitos que existiam em relação ao bem expropriado extinguem-se e
ficam sub-rogados no preço.
b) A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade.
c) A prova de domínio deverá ser feita, pelo proprietário, apenas no momento de
levantar a indenização.
d) Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser
objeto de reivindicação.
e) Para propositura da ação judicial de desapropriação é essencial a identificação do
proprietário do bem.
Gabarito: E.
Comentários:
Vamos alterar a ordem das alternativas, a fim de tornar mais didática a exposição.
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3) a inscrição da transferência da propriedade no Registro de Imóveis não é
condicionada à verificação da continuidade dos registros anteriores, não podendo o
oficial negar-se a proceder à alteração sob tal alegação. Em outros termos, mesmo
que o nome do réu na ação de desapropriação não coincida com o do proprietário
atual do bem segundo os documentos de registro, deve o oficial proceder à sua
alteração.
d) Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser
objeto de reivindicação (certa).
A alternativa versa sobre o art. 35 do Decreto-Lei 3.365/41, a seguir transcrito:
“Art. 35 – Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não
podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, converter-se-á em perdas e
danos”.
Ainda hoje se discute muito na doutrina a seguinte questão: se o Poder Público, após
efetivada a transferência da propriedade, integrando-a ao seu domínio, não lhe der
qualquer destinação pública, seja pelo não uso puro e simples do bem, seja pela sua
transferência posterior a terceiros, para fins estritamente privados, haveria direito
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para ex-proprietário reaver o bem desapropriado, reintegrando-o ao seu patrimônio,
mediante devolução da indenização?
Para alguns, na situação acima exposta, é conferido ao antigo proprietário o direito a
readquirir o bem desapropriado. Outros, entretanto, acatam o mandamento do art.
35, afirmando que, nesta situação, o único direito que assiste ao ex-proprietário é o
de perdas e danos.
Os primeiros vislumbram a retrocessão como direito real (de readquirir o bem), os
segundos como direito pessoal (de pleitear indenização). A ESAF, como visto, se filia
à primeira orientação.
Síntese do Comentário
1) desapropriação é um procedimento por meio o qual o Estado ou quem lhe faça as
vezes adquire compulsoriamente a propriedade de certo bem, móvel ou imóvel,
material ou imaterial, pagando ao desapropriado uma justa indenização pela perda
da propriedade;
2) a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade, do que decorrem
as seguintes conseqüências:
- o procedimento pode ser instaurado sem que se saiba quem é o proprietário do
bem, e não é prejudicado se eventualmente transcorrer contra alguém que na
verdade não é o proprietário do mesmo. A comprovação da titularidade do domínio
só é necessária no momento do levantamento da indenização;
- os direitos e ônus reais que incidiam sobre o imóvel são extintos e se sub-rogam
no valor da indenização. Já os direitos obrigacionais devem ser pleiteados em ação
autônoma, diversa da ação de desapropriação;
- mesmo que o nome do réu na ação de desapropriação seja diferente do nome do
proprietário que consta no Registro de Imóveis deve o oficial proceder à alteração da
titularidade do imóvel, registrando que o mesmo passa a integrar o domínio do Poder
Público.
3) a ESAF acata na íntegra as disposições do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41 (“Os
bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto
de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação.
Qualquer ação, julgada procedente, converter-se-á em perdas e danos”). Deste
modo, qualquer que seja a destinação dada ao bem, se ele estiver já incorporado ao
patrimônio público resta ao ex-proprietário apenas pleitear perdas e danos.
Questão 09
(Procurador do Distrito Federal/2004) - Desapropriação indireta é:
a) a expropriação efetuada pela União, para que o imóvel seja utilizado por Estado,
Município ou pelo Distrito Federal.
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b) o ingresso da Administração na posse do imóvel, com pagamento de indenização
provisória.
c) aquela em que a indenização é feita mediante títulos da dívida pública.
d) o esbulho praticado pelo Estado, sem justo título, para implantar no imóvel
esbulhado um serviço público.
e) a implantação, em imóvel particular de estradas ou condutores de eletricidade ou
outras utilidades de consumo público.
Gabarito: D.
Comentários:
Síntese do Comentário:
1) desapropriação indireta é o ato ilícito pelo qual o Estado, sem observância dos
requisitos da desapropriação, incorpora um bem particular ao seu domínio.
2) uma vez efetivada a incorporação, não tem direito o particular de ser reintegrado
na propriedade, cabendo-lhe apenas pleitear perdas e danos, para o que tem o prazo
de 05 anos.
Questão 10
(Procurador de Fortaleza/2002) – Assinale a afirmativa falsa, tratando-se de
tombamento de bem a favor do patrimônio histórico ou artístico.
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a) O tombamento de coisa pertencente à pessoa natural pode-se dar de modo
voluntário.
b) O tombamento de bem público municipal pode-se dar de ofício, por ato da
autoridade superior do órgão do patrimônio histórico e artístico nacional.
c) O direito de preferência favor do Poder Público não inibe o proprietário de gravar a
coisa tombada de penhora ou hipoteca.
d) O tombamento pode-se dar em virtude de excepcional valor arqueológico,
bibliográfico ou artístico da coisa.
e) As obras de origem estrangeira estão incluídas no patrimônio histórico e artístico
nacional.
Gabarito: E.
Comentários:
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O tombamento implica inúmeras restrições para o proprietário do bem. Todavia, ele
sempre representa uma restrição parcial ao exercício do direito de propriedade. Se
a restrição for de tal monta que implicar a impossibilidade de utilização do bem não
é o tombamento o instrumento a ser adotado. Nesse caso impõe-se a
desapropriação do bem, com a devida indenização ao seu proprietário.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino apresentam uma síntese dos efeitos do
tombamento, nos seguintes termos:
“a) é vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir,
demolir ou mutilar o bem tombado;
b) o proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida
autorização do Poder Público;
c) o proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas
características culturais; para isso, se não dispuser de recursos para proceder a
obras de conservação e restauração, deverá necessariamente comunicar o fato ao
órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar executá-las a suas
expensas;
d) independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso
de urgência, tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação;
e) no caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência;
antes de alienar o bem tombado, deve o proprietário notificar a União, o Estado e o
Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta dias, seu direito de
preferência; caso não seja observado o direito de preferência, será nula a alienação,
ficando autorizado o Poder Público a seqüestrar o bem e impor ao proprietário e ao
adquirente multa de 20% (vinte por cento) do valor do contrato;
f) o tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor,
anticrese ou hipoteca;
g) não há obrigatoriedade de o Poder Público indenizar o proprietário do imóvel no
caso de tombamento.”
Como bem esclarecem os autores, o proprietário do bem tombado não fica impedido
de gravá-lo, mediante penhor, hipoteca ou anticrese, para garantir o pagamento de
dívidas. Isto se deve ao fato de que, apesar de a medida implicar restrições e
obrigações para o proprietário, ela incide sobre o bem.
Logo, se vier a ser executada a garantia, em caso de inadimplemento da dívida, o
novo proprietário sofrerá as mesmas restrições e estará sujeito às mesmas
obrigações que o proprietário anterior, pois o bem permanece tombado.
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quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou
artístico”.
Logo, a alternativa contempla alguns dos motivos que podem justificar o
tombamento de um bem.
Síntese do Comentário:
1) tombamento é um instrumento de intervenção na propriedade, pública ou
privada, mediante o qual se objetivo proteger o patrimônio histórico e artístico
nacional;
2) o tombamento pode incidir sobre bens públicos, quando então é denominado
tombamento de ofício; ou sobre bens privados, quando então pode ser voluntário
(quando o particular solicita o tombamento ou não se opõe a ele) ou compulsório
(quando o particular se opõe ao tombamento);
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3) Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino trazem uma síntese dos principais efeitos do
tombamento, quais sejam:
“a) é vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir,
demolir ou mutilar o bem tombado;
b) o proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida
autorização do Poder Público;
c) o proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas
características culturais; para isso, se não dispuser de recursos para proceder a
obras de conservação e restauração, deverá necessariamente comunicar o fato ao
órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar executá-las a suas
expensas;
d) independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso
de urgência, tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação;
e) no caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência;
antes de alienar o bem tombado, deve o proprietário notificar a União, o Estado e o
Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta dias, seu direito de
preferência; caso não seja observado o direito de preferência, será nula a alienação,
ficando autorizado o Poder Público a seqüestrar o bem e impor ao proprietário e ao
adquirente multa de 20% (vinte por cento) do valor do contrato;
f) o tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor,
anticrese ou hipoteca;
g) não há obrigatoriedade de o Poder Público indenizar o proprietário do imóvel no
caso de tombamento.”
4) segundo o art. 1º do Decreto 25/37 o patrimônio histórico e artístico nacional é “o
conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país cuja conservação seja de
interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil,
quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou
artístico”;
5) um bem estrangeiro pode fazer parte do patrimônio histórico e artístico nacional,
quando se adequar ao seu conceito do art. 1º do Dec. 25/37 e não se enquadrar
entre os bens listados no art.2º;
6) segundo o art. 2º, estão excluídas do patrimônio histórico e artístico nacional as
obras estrangeiras que:
- pertençam às repartições diplomáticas ou consulares acreditadas no país;
- adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam
carreira no país;
- se incluam entre os bens referidos no art. 10 do da Introdução do Código Civil, e
que continuam sujeitos à lei do proprietário;
- pertençam a casas de comércio de objetos históricos e artísticos;
- sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais;
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- sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos
respectivos estabelecimentos.
Questão 11
(AFC/2002) – O instituto jurídico de intervenção do Estado na propriedade privada,
impositiva de ônus real de uso pela Administração, para assegurar a realização e
conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante
indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário, é uma forma de
a) desapropriação
b) servidão administrativa
c) limitação administrativa
d) requisição administrativa
e) ocupação temporária
Gabarito: B.
Comentários:
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Mais três institutos nela citados merecem ser comentados: a limitação
administrativa, a requisição administrativa e a ocupação temporária.
A limitação administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles, “é toda imposição
geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de
direitos e atividades particulares às exigências do bem-estar social”.
Em um ponto a limitação administrativa se distancia de todas as demais modalidades
de intervenção: seu caráter geral. A limitação nada mais é do que uma lei que
estabelece restrições e obrigações para todos aqueles que quiserem exercer certa
atividade ou gozar certo direito. Como tem caráter geral, não dá ensejo à
indenização. Como exemplos podemos aqui citar a obrigação de os proprietários
efetuarem a limpeza de seus terrenos e a proibição de construir prédio acima de
determinado número de andares etc.
A seguir, a questão fala em requisição administrativa, modalidade de intervenção
mediante a qual a Administração, perante situação de perigo público imediato ou
iminente, por ato unilateral e auto-executório se utiliza de bens móveis,
imóveis e serviços de particulares.
A Constituição disciplina a requisição no art. 5º, XXV:
“XXV - No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver
dano;”
A requisição pode ser civil ou militar, conforme a finalidade com que seja utilizada,
e dá direito à indenização, desde que resulte em prejuízo para o particular,
como consta no texto constitucional. Entretanto, também com base na CF, ao
contrário da servidão, na qual a indenização é prévia, na requisição o pagamento é
devido, quando devido, apenas posteriormente, após o uso do bem ou do serviço,
pois a situação de risco imediato ou iminente impossibilita que seja realizado
previamente.
Bandeira define assim o instituto: “Requisição é o ato pelo qual o Estado, em
proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-
executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o
uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida
efetivamente acarretar ao obrigado.”
A utilização das dependências de um clube para acolher os desabrigados de uma
enchente ou dos serviços de um hospital particular para socorrer os sobreviventes de
um desmoronamento de terra são exemplos de requisição administrativa.
A última figura citada na questão é a ocupação temporária, que pode ser definida
como o instrumento de intervenção que permite ao Poder Público, gratuita ou
onerosamente, se utilizar, por ato auto-executório, de imóveis de terceiros,
quando necessários para a prestação de um serviço público ou para a realização de
uma obra pública. Apesar de alguns autores defenderem sua utilização também com
relação a bens móveis e serviços, prevalece o entendimento que ela abrange apenas
bens imóveis.
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José dos Santos Carvalho Filho a define como “a forma de intervenção pela qual
o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio
à execução de obras e serviços públicos”. A ocupação das dependências de um
clube para campanhas de vacinação, em situação que não seja de iminente perigo
público, é exemplo de utilização do instituto.
A ocupação, ao contrário da servidão, tem natureza transitória, cessando com o
encerramento da obra ou do serviço, ou da sua utilidade para qualquer deles.
Também de forma diversa da servidão, a ocupação se concretiza por ato auto-
executório. No que tange à indenização, a regra para ambas, regra geral, é idêntica:
só é devida a indenização no caso de efetivo prejuízo para o proprietário do imóvel.
Dizemos que é a regra geral, pois em uma hipótese a indenização na ocupação é
sempre devida: quando ela incide sobre terrenos não edificados vizinhos a uma obra
pública realizada em um imóvel desapropriado. Isto se deve ao disposto no art. 36
do Decreto-lei nº 3.365/41, que estabelece como absoluto o cabimento de
indenização nesta hipótese.
Segundo Cretella Júnior, nessa hipótese são pressupostos da ocupação: (a)
realização de obras públicas; (b) necessidade de ocupação dos terrenos vizinhos ao
local de realização das obras; (c) inexistência de edificação no terreno ocupado; (d)
obrigatoriedade de indenização e (e) prestação de caução prévia, quando exigida
pelos proprietários ou possuidores dos terrenos ocupados.
Síntese do Comentário:
1) quanto à servidão administrativa:
- tem natureza de direito real;
- recai apenas sobre bem imóvel;
- tem caráter de definitividade;
- a indenização é prévia, mas condicionada (só é devida se houver prejuízo);
- não há auto-executoriedade (a servidão só se constitui mediante acordo ou
sentença judicial).
2) quanto à limitação administrativa:
- é ato normativo, de caráter unilateral e geral;
- tem caráter de permanência;
- não dá direito à indenização.
3) quanto à requisição administrativa:
- é direito pessoal;
- seu pressuposto é o perigo público imediato ou iminente;
- incide sobre bens móveis, imóveis e serviços;
- é instrumento de natureza transitória;
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- a indenização é posterior e condicionada à efetiva ocorrência de dano.
4) quanto à ocupação temporária:
- é direito pessoal;
- recai apenas sobre bens imóveis;
- tem natureza transitória;
- é constituída por ato auto-executório.
- a indenização, se a ocupação é vinculada à desapropriação, nos termos antes
expostos, é sempre devida; do contrário, só tem lugar se ocorrer efetivo prejuízo
para o proprietário.
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