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Conforme a la reforma constitucional aprobada por las legislaturas estatales este 22 de enero de 2014, el Congreso General contará con facultades para legislar en materia de delitos y competencias electorales, entre orden federal y estatal. Entre otros cambios, la reforma crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que podrá asumir para sí las atribuciones electorales más importantes de los estados. Justamente, para dar cuenta del tránsito de un federalismo electoral con una distribución rígida de competencias, a un esquema donde la autoridad federal tendrá la oportunidad de elegir libremente entre la acción unilateral o la cooperación surge el libro Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015 que compila los trabajos presentados en el Foro Ciudadano del mismo nombre, llevado a cabo el 6 y 7 de febrero de 2014 en la Cámara de Diputados, convocado por el Partido del Trabajo y Movimiento Ciudadano.
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Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015
Conforme a la reforma constitucional aprobada por las legislaturas estatales este 22 de enero de 2014, el Congreso General contará con facultades para legislar en materia de delitos y competencias electorales, entre orden federal y estatal. Entre otros cambios, la reforma crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que podrá asumir para sí las atribuciones electorales más importantes de los estados. Justamente, para dar cuenta del tránsito de un federalismo electoral con una distribución rígida de competencias, a un esquema donde la autoridad federal tendrá la oportunidad de elegir libremente entre la acción unilateral o la cooperación surge el libro Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015 que compila los trabajos presentados en el Foro Ciudadano del mismo nombre, llevado a cabo el 6 y 7 de febrero de 2014 en la Cámara de Diputados, convocado por el Partido del Trabajo y Movimiento Ciudadano.
Conforme a la reforma constitucional aprobada por las legislaturas estatales este 22 de enero de 2014, el Congreso General contará con facultades para legislar en materia de delitos y competencias electorales, entre orden federal y estatal. Entre otros cambios, la reforma crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que podrá asumir para sí las atribuciones electorales más importantes de los estados. Justamente, para dar cuenta del tránsito de un federalismo electoral con una distribución rígida de competencias, a un esquema donde la autoridad federal tendrá la oportunidad de elegir libremente entre la acción unilateral o la cooperación surge el libro Análisis y perspectivas de la reforma política para el proceso electoral 2014-2015 que compila los trabajos presentados en el Foro Ciudadano del mismo nombre, llevado a cabo el 6 y 7 de febrero de 2014 en la Cámara de Diputados, convocado por el Partido del Trabajo y Movimiento Ciudadano.
la eleccin intermedia de 2015 se desarrolla en un contexto que predice un retroceso en la construc- cin democrtica de instituciones que garanticen los principios que sustentan una eleccin libre y una participacin ciudadana informada en forma objetiva e imparcial. El proceso de ciudadanizacin que consolid al Ins- tituto Federal Electoral (IFE), como un organismo aut- nomo del Estado mexicano en los procesos federales de 1997, 2000 y 2003, se fren con la poltica de cuotas que adoptaron los partidos polticos en la designacin de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, aunado a ello, se impidi que la autonoma de los rganos electorales locales se desarrollara en forma libre por la injerencia directa de los gobiernos en turno. En este marco, en la Cmara de Diputados se celebr un Foro Ciudadano en el que se expresaron diversas visiones y evaluaciones de cara a la reforma poltico-elec- toral. Fue el nico espacio, dentro del Poder Legislativo, en el que se escuch a la ciudadana. La publicacin de las participaciones es testimonio del inters ciudada- no por el trazo de rutas que pretenden el desarrollo democrtico en el pas. stas podrn contrastarse con los resultados de las leyes reglamentarias, con el desempeo del nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) y con el juego de la partidocracia que rige la vida poltica en Mxico. MANUEL RAFAEL HUERTA LADRN DE GUEVARA TERCERA DCADA Dip. SILVANO AUREOLES CONEJO PARTIDO DE LA REVOLUCIN DEMOCRTICA Presidente Dip. MANLIO FABIO BELTRONES RIVERA PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL Dip. LUIS ALBERTO VILLAREAL GARCA PARTIDO ACCIN NACIONAL Dip. ARTURO ESCOBAR Y VEGA PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MXICO Dip. ALBERTO ANAYA GUTIRREZ PARTIDO DEL TRABAJO Dip. RICARDO MONREAL VILA MOVIMIENTO CIUDADANO Dip. MARA SANJUANA CERDA FRANCO PARTIDO NUEVA ALIANZA Mtro. MAURICIO FARAH GEBARA Secretario General Lic. JUAN CARLOS DELGADILLO SALAS Secretario de Servicios Parlamentarios Lic. FRANCISCO DE JESS DE SILVA RUIZ Secretario de Servicios Administrativos y Financieros C.P. ALFREDO WONG CASTAEDA Contralor Interno JUNTA DE COORDINACIN POLTICA MXICO 2014 IMPRESO EN MXICO PRINTED IN MEXICO LIBRO IMPRESO SOBRE PAPEL DE FABRICACIN ECOLGICA CON BULK A 80 GRAMOS www.maporrua.com.mx Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F. Primera edicin, mayo del ao 2014 Cada uno de los autores conservan para s, los derechos morales de su texto. 2014 Por caractersticas tipogrcas y de diseo editorial MIGUEL NGEL PORRA, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN 978-607-401-817-2 Ilustracin de portada: DANIEL NIERMAN Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indi- recta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin expresa y por escrito de GEMAPorra, en trminos de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Au- tor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. Coeditores de la presente edicin CMARA DE DIPUTADOS LXII LEGISLATURA MIGUEL NGEL PORRA, librero-editor 5 El 22 de enero de 2014, se declar la constitucionalidad de la reforma a la Constitucin en materia poltico electoral. Se reform el artculo 73, frac- ciones XXI y XXIX-U, con lo cual el Congreso de la Unin contar con facultades para legislar a travs de leyes generales sobre delitos electora- les y la distribucin de competencias entre la Federacin y las entidades federativas en materia de partidos polticos; organismos electorales y pro- cesos electorales conforme a las bases previstas en la propia constitucin. Por otra parte, en el artculo Segundo Transitorio, del mismo Decreto, se establece que el Congreso de la Unin deber expedir dichas normas a ms tardar el da 30 de abril de 2014, precisando el contenido mnimo de la ley general que regule los partidos polticos nacionales y locales; la ley general que regule los procedimientos electorales y la ley general en mate- ria de delitos electorales que contendr los tipos penales, sus sanciones, la distribucin de competencias y las formas de coordinacin entre la Fede- racin y las entidades federativas. A travs del artculo Tercero Transitorio, se mandata al mismo Congre- so para expedir la Ley que reglamente el prrafo octavo del artculo 134 Prefacio. Juego anunciado en la legislacin electoral Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara* Juan Romero Tenorio** * Licenciado en Derecho y Socilogo Urbano por la Universidad Veracruzana. Fue diputado federal en la LV Legislatura (1991-1994). Entre otros cargos en la administracin pblica del Distrito Federal, fue coordinador de Proteccin Civil (2009-2011) y director territorial en Er- mita Zaragoza (2011-2012), ambos en la Delegacin Iztapalapa. Fundador de la Unin de Colonos, Inquilinos y Solicitantes de Vivienda de Veracruz (UCISV-VER, Pobladores, A.C.), es integrante de Habitat International Coalition (HIC). Es colaborador del Diario de Xalapa, en donde publica un artculo semanal. Actualmente es diputado federal en la LXII Legislatura (2012-2015); funge, tambin, como secretario en la Comisin de Gobernacin y secretario en la Comisin de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, entre otras comisiones de las que forma parte. ** Abogado especializado en derecho electoral. 6 Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara, Juan Romero Tenorio de esta Constitucin, la que establecer las normas a que debern sujetar- se los poderes pblicos, los rganos autnomos, las dependencias y enti- dades de la administracin pblica y de cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno, y que garantizar que el gasto en comunicacin social cumpla con los criterios de eciencia, ecacia, economa, transpa- rencia y honradez, as como que respete los topes presupuestales, lmites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos. Para lograr las reformas constitucionales fue necesario contar con el voto de las dos terceras partes de los integrantes de cada una de las Cma- ras del Congreso de la Unin, 1 mismos que se obtuvieron en el marco de acuerdos del Pacto por Mxico. Para efectos de las leyes reglamentarias basta el voto de la mayora simple de los asistentes a las sesiones del Con- greso, factor que modica el juego de los grupos parlamentarios en la de- terminacin de los alcances de sus propuestas en la construccin del nuevo marco legal electoral, si atendemos al nmero de legisladores de cada grupo parlamentario. 2 El contexto poltico para la reglamentacin de la reforma poltico elec- toral no es nada terso, el vicecoordinador del PRI en la Cmara de Dipu- tados Hctor Gutirrez de la Garza, previno que independientemente de que se cuente o no con el Pacto por Mxico, el PRI buscar la construccin de acuerdos con las dems fuerzas polticas, que el presidente Enrique Pea Nieto continuar fomentando el dilogo con las diferentes fuerzas polticas y los otros poderes. Va a seguir con la mstica de tener una bue- na comunicacin con el Legislativo. Aclar que el objetivo del PRI es que las leyes secundarias sean aprobadas por consenso y no simplemente utilizar el mayoriteo. No obstante ello, parlamentarios del PRD sealan que sus compaeros de partido no son ingenuos y tienen claro que el gobierno, a travs del PRI tiene los votos sucientes para sacar las reformas 1 Aprobacin del Dictamen de reforma en la Cmara de Senadores en sesin del da 3 de diciembre de 2013: 107 en pro del PRI (52), PAN (37), PRD (11) y PVEM (7); en contra 16 del PRD (10), PT (5) y sin grupo (1); abstencin (1). Aprobacin de la Minuta enviada por la Cmara Senadores a la Cmara de Diputados, 5 de diciembre de 2013: En lo general y en los artculos no reservados con 409 votos del PRI (209), PAN (110), PRD (53), PVEM (28), PNA (9) en pro; 69 en contra del PRD (40), PT (13) y MC (16), 3 abstenciones y 19 ausentes. 2 Nmero de Diputados por Grupo Parlamentario: PAN (114), PRI (213), PRD (100), PVEM (28), PT (15), PNA (10), MCD (20), Total 500. Nmero de Senadores por Grupo Parlamentario: PAN (38), PRI (54), PRD (22), PT (5), PVEM (7), PMC (1) y PNA (1). Total 128. Prefacio 7 estructurales aprobadas el ao pasado; sin embargo, no puede evitar que los partidos de oposicin opinen y propongan. 3 Si bien, el juego poltico para obtener la votacin necesaria para apro- bar las leyes reglamentarias, de la reforma constitucional en materia pol- tico electoral, se presenta con menos problemas por las posibles alianzas o transferencias de votos de legisladores de los grupos parlamentarios en el Congreso de la Unin, no debe omitirse la importancia de la denicin de las nuevas reglas electorales. En principio stas deben satisfacer la de- manda del Partido Accin Nacional, principal actor que aposto pblicamente el apoyo a la reforma energtica a cambio de la reforma poltico electoral cuyo principal objetivo es romper con el control de los procesos electorales locales por parte de los gobiernos estatales. Asimismo, es de considerar la inconformidad al interior del Partido de la Revolucin Democrtica por el desaseo en el procesamiento de la ley que permitir desde su perspec- tiva consulta ciudadana en la reforma energtica. Otro tema no menos complicado es acatar el mandato contenido en el artculo Quinto Transitorio: la integracin del Instituto Nacional Elec- toral dentro de los 120 das naturales siguientes a la entrada en vigor de la reforma constitucional. De acuerdo con las nuevas bases contenidas en la reforma del artculo 41 constitucional, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral se inte- grar por un consejero presidente y diez consejeros electorales, electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados a propuesta de un Comit Tcnico de Evaluacin. Este ltimo integrado por siete personas de reconocido prestigio, de los cuales tres son designados por la Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados, dos por la Comisin Nacional de Derechos Huma- nos (CNDH) y dos por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pbli- ca Gubernamental y Proteccin de Datos Personales (IFAI). Las cargas polticas en el procedimiento para la integracin de Comit Tcnico se delinean a partir de la integracin de los rganos responsables de la designacin de sus integrantes. En primer lugar, la Junta de Coordi- nacin Poltica se integra con los Coordinadores de cada Grupo Parlamen- 3 Habr crtica constructiva. Relacin Presidente-partidos, El Economista, 21 de enero de 2014, Suplemento Los Polticos, pp. 1, 11, 12. 8 Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara, Juan Romero Tenorio tario de la Cmara de Diputados, 4 para el ejercicio de la nueva atribucin que determina su participacin en el procedimiento de integracin del Comit Tcnico de Evaluacin es necesario reformar los artculos 34, prrafo 1, inciso h) y 34 Bis. Atendiendo a la predominancia de los grupos del PAN, PRI y PRD la designacin de los tres integrantes del Comit Tcnico, que corresponda designar a la Cmara de Diputados, se realiz con base a la distribucin de cuotas paritarias, uno propuesto o avalado por los grupos parlamentarios sealados. Igual sucedi con la designacin del Consejero presidente y consejeros electorales, los cuales tambin corresponden a cuotas partidistas: PRI (4), PAN (3) y PRD (3) y una Presidencia subordinada al Pacto por Mxico. Los que fueron designados a travs de un proceso de seleccin carente de transparencia y publicidad, usando en forma ilegtima la buena fe de la mayora de los 311 participantes en el proceso de seleccin. En el contexto de la reforma poltico electoral debe subrayarse la im- portancia de la reforma constitucional en materia de transparencia. 5 De acuerdo a la reforma del artculo 6 constitucional y de los artculos Se- gundo y Tercero Transitorio del Decreto, el Congreso de la Unin deber expedir la Ley General del artculo 6 de la Constitucin y las reformas a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gu- bernamental, a la Ley Federal de Datos Personales en Posesin de Par- ticulares, al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral y los ordenamientos necesarios, en un plazo de un ao contado a partir de la fecha de publicacin del Decreto. Tambin determina que la designacin de los Comisionados del organismo garante que se crea me- diante la reforma al artculo 6 constitucional ser realizada a ms tardar 90 das despus de su entrada en vigor, de lo que resulta que la designa- cin de los dos integrantes del Comit Tcnico queda sujeto a la integracin del nuevo rgano de direccin del IFAI y de la reforma a la ley de la materia para regular el procedimiento correspondiente. rgano del Estado que tambin est sujeto al juego poltico entre los actores del pacto. 4 Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, artculos 31, 33, 34 y 34 Bis. 5 Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia. Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, 26 de noviembre de 2013. En sesin de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin del da 22 de enero de 2014, se declara la Constitucionalidad de la reforma, quedando en trmite de publicacin en el Diario Ocial de la Federacin. Prefacio 9 Aunadas a las anteriores reformas de carcter secundario, se debe considerar las leyes relativas a las Cartas Ciudadanas que se expresan en Ley Federal de Consulta Popular; Iniciativa ciudadana y el derecho de rplica, este ltimo como la facultad de toda persona a que sean publicadas o difundidas las aclaraciones que resulten pertinentes, respecto de datos o informaciones transmitidas o publicadas por los medios de comunicacin, relacionados con hechos que le aludan, que sean inexactos o falsos, cuya divulgacin le cause un agravio ya sea poltico, econmico, en su honor, vida privada y/o imagen. En este mundo de reformas, para el Foro Ciudadano Anlisis y perspec- tivas de la reforma poltica para el proceso electoral 2014-2015 que nos ocupa, retomamos el concepto de democracia que reere Carlos Pereyra, como la forma y mecanismos reguladores del poder poltico, que pueden resumirse en la eleccin libre de los rganos de gobierno a travs de partidos que compiten por obtener la representacin popular por los ciudadanos me- diante el sufragio libre, igual y universal: un ciudadano un voto. El funcio- namiento y viabilidad de elecciones libres presupone la existencia de las garantas de libertad poltica, de informacin, opinin, reunin y organiza- cin no condicionada de los ciudadanos. La regulacin de los procedimientos electorales debe tener como na- lidad la viabilidad de las mejores prcticas y condiciones que garanticen y protejan la competencia con las mejores condiciones de equidad y la libre eleccin de los ciudadanos, sin lo cual no es posible la realizacin demo- crtica. La igualdad jurdico poltica de los ciudadanos no la lleva a cabo la democracia si stos son condicionados en el ejercicio del sufragio, esto es, que por la desigualdad econmico social en la que vive tenga optar por entregar su voto a los sujetos polticos que ejercen presin sobre l. La apuesta ideal de la regulacin de las leyes que derivan de la reforma constitucional poltico electoral, es que stas deben orientarse en la cons- truccin de la democracia sustancial. La correlacin de fuerzas, los intere- ses por conservar el poder y los tiempos para emitir dichas leyes condicio- nan a las partes para pactar leyes a modo. La expresin de los ponentes seala la urgente necesidad de construir espacios ciudadanos de reexin y anlisis para legislar en el sentido que ms benecie al pas y las y los mexicanos, sin atender a posiciones egos- tas e intereses privados por encima del inters general. Deseamos contri- buir a esa reexin a travs de la publicacin de las intervenciones ciuda- danas, como parte de la cultura de la legalidad an ausente en muchos espacios sociales de este Mxico, tan lejos de Dios y tan cerca de Esta- dos Unidos. 11 Prlogo Adrin S. Gimate-Welsh Juan Romero Tenorio Qu factores son los detonantes de la reforma constitucional en materia poltica y electoral? Signica la sustitucin del Instituto Federal Electo- ral por el Instituto Nacional Electoral un avance transicional que conduzca al pas a un estadio superior de resultados electorales verdaderamente legtimos y conables? Como ciudadanos y actores polticos Asegura la reforma constitucional y sus leyes secundarias la integridad del sufragio ciudadano? Se eleva la conanza ciudadana en la nueva autoridad electo- ral y en sus nuevos consejeros electorales? La reforma, que ha modicado el contenido jurdico de 26 artculos de la Constitucin, ha tenido como justicacin la necesidad de corregir la inequidad y las malas prcticas en la competencia electoral a nivel federal como local de los procesos electorales de los aos 2009, 2012 y 2013. En esencia, si estamos en la lectura correcta de los argumentos esgrimidos por los actores polticos parlamentarios y los liderazgos partidistas, el ob- jetivo de la reforma electoral y del diseo de la nueva autoridad electoral, el Instituto Nacional Electoral (INE), es el de robustecer la independencia del organismo electoral, de hacerlo ms ecaz y de fortalecer la conanza ciudadana con miras al fortalecimiento de la soberana ciudadana en la emisin del sufragio y de transitar hacia una gobernanza electoral de ma- yor calidad. El supuesto subyacente de la reforma constitucional en mate- ria electoral es la vigorizacin de la institucin electoral de manera que se transite a un Estado robusto en su rgimen democrtico. Los trabajos presentados en el Foro Ciudadano Anlisis y Perspectivas de la Reforma Poltica para el Proceso electoral 2014-2015, organizado por el Partido del Trabajo y de Movimiento Ciudadano en la Cmara de 12 Adrin S. Gimate-Welsh, Juan Romero Tenorio Diputados, los das 6 y 7 de febrero de 2014, reejan un inters genuino por la problemtica electoral a nivel federal como local; muestran una profunda preocupacin por la exigua deliberacin y anlisis de la proble- mtica electoral, no solo por la calidad de la congruencia del nuevo articu- lado que implica la reforma, sino por las consecuencias que sta implica para la soberana de los estados. En este contexto, el llamado que han hecho los partidos convocantes ha sido un xito porque los distintos ponentes han abordado estas temti- cas con argumentos slidos que tienen como soporte no solamente indica- dores de percepcin ciudadana sobre la conanza en la autoridad electo- ral, sino adems con argumentaciones de carcter jurdico y politolgico, y con propuestas concretas de ingeniera institucional, como se ver ms adelante en la resea de cada una de las contribuciones aqu presentadas. Las contribuciones, si bien muestran que la reforma constituye un gran reto para los tomadores de decisiones y para los integrantes del nue- vo Consejo General del INE, tambin hacen patente la existencia de ciertas reas de oportunidad en la transicin de un modelo electoral a otro; pero tambin exhiben una gran incertidumbre ante la inexistencia de la legisla- cin secundaria requerida para el buen funcionamiento de la nueva auto- ridad electoral y ante la falta de certeza sobre la idoneidad de los conseje- ros electorales del INE, sobre todo la falta de certeza respecto de su autonoma frente a los intereses partidistas. Los acontecimientos de los recientes das de febrero y de marzo del ao en curso, ampliamente difundidos en los medios impresos, relaciona- dos con el papel que debi desempear el Comit Tcnico de Evaluacin y con los criterios de seleccin de los candidatos a consejeros electorales, as como la falta de transparencia de stos y las voces de inconformidad no solo de ciudadanos sino de liderazgos partidistas, dejan un estela de incertidumbre sobre el futuro de la nueva institucin electoral. La pregun- ta obligada que se desprende de los trabajos de los ciudadanos ponentes que representan diversos sectores de la sociedad mexicana, es la siguiente los escenarios que se delnean aseguran el incremento de la conanza ciudadana en la calidad de las elecciones? La respuesta que se desprende es de incertidumbre y de cierto optimismo si se cumple un conjunto de condiciones de carcter legislativo, de congruencia jurdica entre la reforma constitucional y la legislacin secundaria y si la seleccin de los nue- vos consejeros no se ve empaada por criterios alejados de la verdadera naturaleza del Instituto Nacional Electoral y si los nuevos consejeros res- ponden verdaderamente a los principios de certeza, objetividad, autonoma y de apego irrestricto a la normatividad constitucional y su correspondien- te legislacin secundaria. Podemos armar que se cumplieron los requisitos que permitan el trnsito del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral de la manera ms bruida? La impronta que se registra es de cierta incertidum- bre en muchos de los trabajos presentados. Una gobernanza electoral de calidad supone, al menos, tres tipos de interacciones que exhiban congruencia de inuencia bidireccional: 1) con- gruencia entre la reforma constitucional y la legislacin secundaria; 2) congruencia entre la reforma constitucional y la tcnica jurdica y 3) con- gruencia entre la reforma constitucional, la legislacin secundaria y la ad- ministracin institucional de parte de los integrantes del Consejo General del INE. Las dos primeras corresponden a la calidad de la legislacin secun- daria, y la tercera corresponde a las buenas prcticas de los consejeros electorales de la nueva Institucin electoral, escenario que se vislumbra poco halageo. Cules son, en sntesis, las ideas dominantes de los trabajos que con- forman esta obra? Para contribuir a la lectura y de mostrar la huella domi- nante de la preocupacin de los ponentes del Foro Ciudadano, los trabajos los hemos agrupado en siete secciones: 1) Reforma constitucional y legis- lacin secundaria: alcances, perspectivas y retos; 2) Reforma constitucional y rganos electorales estatales; 3) Reforma constitucional y scalizacin; 4) Candidaturas independientes; 5) Servicio Profesional Electoral, 6) Tiem- pos de Radio y Televisin; 7) Ley de partidos polticos; 8) Delitos electo- rales; 9) Revisin del voto de mexicanos en el extranjero, asignatura pendiente del Poder Legislativo. 15 DIPUTADO ALFONSO DURAZO MONTAO, PARTIDO MOVIMIENTO CIUDADANO La ms cordial bienvenida y nuestro agradecimiento por acompaarnos en este foro ciudadano en el que habremos de analizar contenido y perspec- tiva de la reforma poltica que ha tenido curso en esta Cmara de Diputa- dos, les agradecemos, particularmente porque conocemos el esfuerzo que han realizado por aquellos que vienen de otras ciudades de la repblica mexicana. Nos acompaan hoy en la inauguracin de este foro el diputado Ricardo Anaya Presidente de la Mesa Directiva de esta Cmara de Diputa- dos; el diputado Ricardo Monreal, coordinador de la Fraccin de Movi- miento Ciudadano; diputado Ricardo Cant, vicecoordinador del la Frac- cin del Partido del Trabajo. Este foro ha sido convocado por el diputado Manuel Huerta Ladrn de Guevara y un servidor, en nuestra condicin de secretarios de la Comisin de Gobernacin. Hemos recogido una serie de expresiones crticas respecto a la iniciativa aprobada en esta Cmara, rela- cionadas con vacos legales y espacios en los que pudiera mejorarse la reforma poltico electoral, la idea es recoger en este foro sus crticas y sus propuestas, con nuestro compromiso de hacerlas nuestras, para dar certe- za en las siguientes etapas de este proceso de aprobacin de la reforma poltica en curso. Inauguracin del Foro Ciudadano 16 M. R. Huerta, M. Durazo, A. Gimate-Welsh, J. Romero DIPUTADO MANUEL RAFAEL HUERTA LADRN DE GUEVARA Bienvenidos. Estoy convencido que la Cmara de Diputados debe ser un espacio de anlisis y reexin pblica abierto a los ciudadanos. Ello nos motivo ha convocar a este Foro Ciudadano. Nos da gusto que nos haya desbordado la presencia de ustedes, tenemos pre-registrados a foristas del Distrito Federal y de varios puntos del pas, como del estado de Puebla, de Mxico, Jalisco, Sinaloa, Veracruz, Oaxaca, entre otros. Estn presentes investigadores, acadmicos, consejeros electorales, magistrados y ciuda- danos, que est acudiendo, este es un tema nodal para la democracia en nuestro pas. Ante la necesidad de abrir espacios para la participacin ciudadana hemos presentando un punto de acuerdo al Pleno de la Cmara de Diputados en donde exhortamos a la propia Comisin de Gobernacin, para que se incorpore en el programa de trabajo del segundo periodo or- dinario de sesiones en el segundo ao del ejercicio de esta Legislatura, la organizacin de ms foros pblicos para la recepcin de propuestas y opiniones para la reglamentacin de la reforma Constitucional en materia poltica electoral. En este evento, destaco la presencia del diputado Ricardo Anaya, pre- sidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, que acogi muy bien, la propuesta de este Foro Ciudadano, mismo que buscar ser un es- pacio permanente de reexin. Agradezco la participacin de todos y cada uno de los ponentes y la asistencia ciudadana a este espacio de reexin, as como la participacin de las diputadas y diputados que nos ayudarn a moderar cada una de las mesas de trabajo. En particular, reconozco el apoyo de nuestros coordinadores parlamentarios. DIPUTADO RICARDO CANT GARZA, VICECOORDINADOR DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DEL TRABAJO Doy la bienvenida a todos los participantes en este foro, a este Recinto que debe ser la casa del pueblo, donde se deenden los intereses del pueblo mexicano y su nacin. Desafortunadamente no ha sido el caso, y lo que nos rene aqu es un tema trascendental para la vida democrtica del pas: Inauguracin del Foro Ciudadano 17 la reforma poltico electoral. Se ha aprobado una reforma Constitucional, que nuestro partido vot en contra, porque no se abordaron temas impor- tantes. Esta reforma, como muchos de ustedes se dieron cuenta a travs de los medios de comunicacin, naci de una parte del Pacto por Mxico, donde los partidos que lo integran la negociaron. Todos nos dimos cuenta, por los medios de comunicacin, que el Partido Accin Nacional, condicio- n apoyar la reforma energtica a cambio de que sus temas de inters fueran aprobados en la reforma poltico electoral. Uno de estos temas es el de la centralizacin de los rganos electorales, a travs del Instituto Nacio- nal Electoral. Nosotros estuvimos en contra, porque si bien es cierto, han existido problemas con algunos rganos estatales, por el control que sobre stos ejercen los Gobernadores a travs de ciertos cacicazgos, se tiene que tampoco el rgano nacional ha estado exento del control poltico, especial- mente los ltimos Consejos Electorales que hemos tenido, como el enca- bezado por Luis Carlos Ugalde, los que han actuado diferente al primer Consejo General autnomo que castig por el uso de recursos indebidos en las campaas electorales como el famoso Pemex Gate y los Amigos de Fox. En el cual el ex consejero Jaime Crdenas jug un papel importante en la denuncia y la exigencia de que se castigara el nanciamiento ilegal. No es el caso ms reciente con Monex y Soriana. Se corre el riego de que en la integracin de un rgano central en un Consejo General del Instituto Nacional Electoral sea producto de un nombramiento no consensuado entre todas las fuerzas polticas, con personalidades comprometidas con la democracia. El efecto negativo llegar a los estados en detrimento de la de mocracia de nuestro pas. Entre los temas que no abordan en esta refor- ma Constitucional, est la sobre representacin y la sub representacin que a travs de la Ley se burla la voluntad, y los porcentajes que se obtiene en las urnas, por parte de los partidos, cuya representacin no se expresa en las Cmaras de Diputados y de Senadores; est el tema de la inequidad, con la regla 70-30 que se tiene para el reparto de los tiempos o- ciales y de los recursos econmicos, que propicia inequidad en nuestros procesos electorales, donde los partidos mayoritarios obtienen mayor par- te de los recursos pblicos y consecuentemente un mayor apoyo en cam- paas; tampoco se toc el asunto del voto electrnico. Seguimos todava con procesos que no aprovechan la tecnologa, como ya lo estn haciendo 18 M. R. Huerta, M. Durazo, A. Gimate-Welsh, J. Romero otros pases, dando muy buenos resultados, como los casos de Brasil y Venezuela donde el voto electrnico les permite mayor transparencia. Uno de los problemas de mayor litigio en los procesos pos-electorales es el asunto de las inconsistencias en las actas de escrutinio donde el porcentaje rebasa el 50 por ciento y con el voto electrnico este se reducira al cero por cien- to estas inconsistencias. Hay otros temas tambin, tal vez menos relevantes, que no se trataron y que ojal en el tema de las reformas secundarias, que se puedan tratar para poder avanzar hacia la democracia. Observamos una actitud de los partidos ms antiguos de cerrar, a travs de mayores requi- sitos, para la integracin de nuevas fuerzas polticas. Se ha aumentado umbral para que puedan conservar su participacin poltica, por lo que hay una actitud clara de querer evitar que nuevas fuerzas polticas, se incorpo- ren a la democracia y a la vida social de nuestro pas. Los anteriores son algunos temas de nuestra inquietud como partido poltico, como Grupo Parlamentario, que queramos expresarles. Tambin felicitar a los organi- zadores, creemos que va a ser un foro de mucha calidad, por los temas programados y quienes han aceptado participar como ponentes. Agrade- cerles su participacin, porque va a permitir que esta Cmara de Diputados, a diferencia de otras leyes que se han aprobado, entre otras la constitucio- nal electoral, han sido sin consultas, sin foros, ha sido muy atropelladas a altas horas de la noche, en la madrugada y no se ha trabajado con una normalidad democrtica como hubiramos querido. Es oportuna la organi- zacin de este foro, para recoger el anlisis y las inquietudes de los dife- rentes sectores y personalidades que van a participar. Muchas gracias por su participacin. DIPUTADO RICARDO MONREAL VILA, COORDINADOR DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MOVIMIENTO CIUDADANO Nosotros siempre nos hemos mantenido escepticismo, en materia poltico- electoral, porque a pesar de los esfuerzos que hemos realizado, no hemos visto que hayan cambiado las prcticas de corrupcin, de impunidad, de compra de votos, de desaseo electoral. Bienvenido presidente de la Cmara, quiero felicitar a Manuel Huerta Ladrn de Guevara, al diputado Alfonso Durazo, a todos los que han hecho posible este foro, al diputado Ricardo Inauguracin del Foro Ciudadano 19 Cant, que es un experto en esta materia, con el que hemos compartido muchos foros, reformas a la Constitucin y a la Ley. Hablo de escepticismo porque hoy cumplimos un ao de la denuncia del Monex Gate y est en la impunidad. Va a resultar seguramente maana que el Tribunal dir que eran tarjetas para nes lantrpicos y que s se entregaron, pero que era para ayuda humanitaria, para desvalidos sin nada a cambio. Que al contra- rio de sancionarlo les debemos una disculpa, ese es el tema. Hoy se cum- ple un ao de este asunto, hemos sostenido que quien compra la presiden- cia termina vendiendo al pas. Ayer se conmemor, se celebr un aniversario ms de la Constitucin, 97 aos, y sta se ha reformado 560 veces hasta diciembre del ao pasado; tenemos cuatro o 12 reformas o adiciones por artculos, y a ello hay que sumar nueve reformas a artculos transitorios y cuatro a artculos transitorios de decreto reformas con un total de 573 reformas a la Carta Magna. Sin embargo, ha sufrido no cientos y sino miles de modicaciones en casi 100 aos. El criterio contable es muy subjetivo, el menos defectuoso es el siguiente: hay decretos que contienen 10, 15 o ms artculos, por eso quienes arman que solo son contables 500 reformas o 600, creo que es inexacto. La reforma energtica, por ejemplo, aunque se contabilizaba por tres artculos, 25, 27 y 28, solo el decreto contena esto, pero los artculos transitorios, constituyen por s una ley reglamentaria; los presidentes que ms han cambiado la Cons- titucin son los presidentes neoliberales, los de la reaccin, Felipe Caldern 110 re formas, Zedillo 77, Miguel de la Madrid 66, Salinas de Gortari 60. Con 21 artculos reformados al 27 de diciembre pasado, Pea Nieto ya su- per en un solo ao el nmero de reformas Constitucionales de varios presidentes juntos, de lvaro Obregn 8, Plutarco Elas Calles 18, Portes Gil 4, Ortiz Rubio 4, Lzaro Crdenas 15, Manuel vila Camacho 18, Ruiz Cortines 2, Lpez Mateos 11, Gustavo Daz Ordaz 9. En 97 aos de vigen- cia los artculos ms reformados son el 73, con 79 reformas, el 123 con 23 reformas y el 27 constitucional con casi 20 reformas, en contraste 26 artculos han permanecido intocados por Decreto de Reforma, pudiendo ser considerado por ello como las normas esenciales originales de nuestra Carta Magna, son 8, 9, 12, 13, 23, 38, 39, 47, 50 total 26. Sin embargo, de acuerdo con el criterio contable, que tenemos de las facultades del Insti- tuto de Estudios Constitucin de Quertaro, solo cuatro permanecen tal cual fueron aprobados por los Constituyentes, solo cuatro artculos el 117, 20 M. R. Huerta, M. Durazo, A. Gimate-Welsh, J. Romero 118, 120 y 136, los dos primeros regulan las facultades de los estados, el 126 obliga a los Gobernadores a publicar y hacer cumplir las Leyes Fede- rales y el 136 se reere la inviolabilidad de la Constitucin. Por eso, nos preguntamos en estos foros, si es vlido hablar de celebrar la Constitu- cin, que celebramos, que conmemoramos, la Constitucin del 17 o esta Constitucin deformada, la que establece la propiedad inalienable de la Nacin sobre los recursos del subsuelo, o la de Pea Nieto que alienta y abre la puerta la privatizacin de sus mismos recursos. Qu Constitucin festejamos, la del 39 que establece la soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo, el pueblo tiene todo el pueblo, todo el tiempo, el inalienable derecho de alterar o modicar la forma de su Gobierno o la del artculo 40, es voluntad del pueblo Mexicano constituirse en una Rep- blica representativa, democrtica, laica, federal, compuesta por Estados Libres y Soberanos. Qu modelos de constitucin conmemoramos, la de los artculos 35 y 36 que validan las consultas populares como mecanismos de participacin de la democracia ciudadana y directa, que obligan a las autoridades a acatar sus resultados o la que se ha impuesto y que no acep- ta consulta popular. El 97 aniversario de la Constitucin est inmerso en una singular con- troversia: procede o no, someter a consulta popular la reformada energ- tica recin aprobada, por el rgano reformador de la Constitucin de manera especial? Si el resultado de esta consulta es contrario a la reforma, qu procedera, derogar una reforma que fue aprobada por el constituyente, la mayora de los congresos locales, algunos congresos la aprobaron en tres minutos, la reforma energtica, en 10 minutos la aprobaron, desde el punto de vista del constitucionalismo ius naturalista fundacional, desde Rous- seau, hasta Fernando Lasalle. La voluntad mayoritaria de los ciuda danos es superior a cualquier otra decisin de una autoridad con poder delegado, desde los legisladores hasta el presidente y los jueces mismos, es decir, la pirmide normativa de esta postura es muy clara. Desde el punto de vista del constitucionalismo positivista, desde Burgh, Edmund Burke, Kelsen, es el pueblo, los legisladores estn sujetos a la voluntad del pueblo y en temas fundamentales, como dice Mario de la Cueva, no puede ningn legislador, ni legisladores ni poder alguno derogar aspectos esenciales de la Constitucin. Petrleo, la tierra, patrimonio de la Nacin, Inauguracin del Foro Ciudadano 21 no pueden ser derogados, reformados o alterados por ningn constituyente. Por eso es que hoy en este foro, creo que ustedes van a ser un gran es- fuerzo, hay excelentes ponentes, vi la lista de ponentes y van a privilegiar las candidaturas ciudadanas y van a criticar la reeleccin de estos legisla- dores y van a criticar aspectos negativos de la reforma constitucional y van poder hacer propuestas a la reforma secundaria pero les quiero decir que ninguna las vamos aceptar, las van aceptar la mayora del PRI, PAN, Verde, Panal, en un ejercicio acadmico nada ms. De verdad se los digo, ayer que conmemoramos la Constitucin, aprobamos el Cdigo Procesal Penal, otros votamos en contra, subimos como 40 o 50 veces, no hubo debate, te dejan hablar, hablar, hablar como un loquito, y luego ya, aunque sean re- formas muy buenas, levanten la mano, la aplanadora lo que discutan ahora los ponentes que se han preparado brillantemente. El PRI, el PAN, el Verde y Panal, se las van a rechazar, ni una coma les van a alterar a su proyecto. No deja de ser un buen esfuerzo, Manuel y Alfonso, son utpicos propios del siglo XXI, pero no va a pasar de ah. De verdad lo que el pas necesita es un nuevo Congreso Constituyente, este Congreso est agotado, ste, uno de los Congresos ms grises en los que yo haya participado. Vean algn da el Canal del Congreso, el que tenga insomnio por la noche o la que tenga insomnio, por curiosidad valo, dicen que lo ponen para asustar a los nios, que si no te vas a dormir te voy a poner el Canal del Congreso. Vanlo un da, nuestra democracia es imperfecta. Felicito a los ponentes, voy a leer sus versiones estenogrcas, hay excelentes ponentes, maestros, doctores en derecho expertos en la ma- teria electoral y jvenes estudiantes, abogados, economistas, socilogos y gente interesada en la democracia del pas. De todos modos les va a servir, porque todo lo que se aprende es bueno, yo les quiero agradecer su paciencia. DIPUTADO RICARDO ANAYA CORTS, PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CMARA DE DIPUTADOS Quisiera solo compartir una idea breve con ustedes, antes de proceder con la inauguracin, es una idea de reconocimiento, yo quiero hacer un reco- nocimiento a quienes estn en esta mesa de manera muy especial, a los diputados Manuel Huerta Ladrn de Guevara, Ricardo Monreal, Alfonso Durazo, Ricardo Cant, y al diputado Roblero, y saludo e incluyo en el re- conocimiento, al ex diputado. Jaime Crdenas. Un saludo y un reconoci- miento a quienes si hacen honor a la denominacin del Parlamento, quie- nes si acuden a las sesiones a confrontar sus ideas, a arriesgarse, jando siempre postura, con actitud vertical, con actitud valiente, con actitud dis- puesta. Quiero hacer ese reconocimiento porque son sin duda las voces, no solo las que ms se escuchan, porque sin duda son quienes ms suben por mucho a la tribuna, sino tambin voces que se escuchan con enorme fuerza, diciendo lo que ciertamente muchos en muchas ocasiones no se atreveran o nos atreveramos a decir. Quiero hacer ese reconocimiento patente y ahora si ustedes me lo permiten y nos ponemos de pie. Siendo las 11 horas del da de hoy 6 de febrero del ao 2014, declaramos inaugu- rado el Foro Ciudadano: Anlisis y perspectivas de la Reforma Poltica para el proceso electoral 2014-2015. Muchas felicidades a todas y a todos uste- des y que sean de enorme provecho los trabajos de este Foro. LOS COORDINADORES Seccin uno Reforma constitucional y legislacin secundaria: alcances, perspectivas y retos Diputado Ricardo Anaya Corts, presidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Dipu- tados al inaugurar el Foro Ciudadano Alcances y perspectivas de la Reforma Poltica para el proceso electoral 2014-2015. Diputado Ricardo Cant Garza, vicecoordinador de la Fraccin Parlamentaria del Partido del Trabajo. 25 La reforma constitucional electoral recientemente aprobada y publicada contiene tantas materias y matices que se requerira analizar uno a uno de sus elementos en relacin con el sistema poltico mexicano y en sus vnculos con el nuevo derecho constitucional conservador que han prohi- jado las reformas estructurales promovidas por el gobierno de Enrique Pea Nieto y concebidas desde el Pacto por Mxico. Este breve trabajo no pretende efectuar una revisin exhaustiva de la reforma electoral sino solo exponer sus caractersticas generales. Encuentro que stas son: EL NUEVO INE IMPLICA UN DESDOBLAMIENTO DE LA OLIGARQUA Los titulares de los nuevos rganos constitucionales autnomos Cone- val, INE y Fiscala General de la Repblica previstos en la reforma polti- co-electoral, sern consecuencia del reparto de cuotas entre los partidos mayoritarios, reproducirn los intereses, poder e ideologa de las fuerzas polticas y econmicas hoy dominantes en Mxico y de las grandes poten- cias y organismos nancieros internacionales. Esos rganos constituciona- les sern correas de transmisin institucional de las representaciones, concepciones y decisiones de los que hoy gobiernan y de los intereses Caractersticas generales de la reforma constitucional electoral y la crisis del sistema electoral Jaime Crdenas Gracia* * Abogado, poltico y acadmico mexicano, fue diputado federal de 2009 a 2012 por el Partido del Trabajo, investigador de la UNAM; se desempe como consejero del Instituto Fe- deral Electoral de 1996 a 2003. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido Visiting Fellow en la Univer si- dad de Yale y Visiting Researcher en la Universidad de Georgetown. Investigador del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), Nivel III e investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM de tiempo completo. 26 Jaime Crdenas Gracia trasnacionales que estn detrs de ellos porque ellos los nombran, los supervisan, los controlan y los remueven cuando quieren. Entendemos por oligarqua el gobierno de los pocos (Platn, Aristte- les, Bodin, etctera). En la actualidad el trmino hace referencia al dominio de un grupo cerrado de personas en organizaciones diferentes del Estado, por lo que se habla de oligarquas econmicas, militares, sacerdotales, burocrticas, sindicales, nancieras. El gobierno oligrquico entronca con la teora de las lites de Mosca y Pareto. Para la teora de las lites, la oligarqua es la nica forma de gobierno. La teora de Michels sobre la ley de hierro en los partidos reproduce el pensamiento de Mosca y Pareto para los partidos. Posteriormente Duver- ger emple la expresin oligarqua para designar a la clase dominante las tecnodemocracias. Para Norberto Bobbio las oligarquas contempo- rneas se distinguen de las del pasado por el origen y por la manera en que se ejerce el poder. Por su origen, porque no descansan en elecciones libres y autnticas (democrticas) y, por su ejercicio, porque las oligarquas con- temporneas no reconocen plenamente los derechos de la oposicin en la competencia por el poder poltico. 1 Nuestro pas no ha concluido el proceso de transicin a la democracia. No contamos con una democracia consolidada. Las estructuras polticas y electorales que anteriormente estuvieron al servicio de un partido hegem- nico y de un hiperpresidencialismo, hoy en da, estn al servicio de los poderes fcticos nacionales y trasnacionales as como de las elites econ- micas y polticas que formalmente gobiernan, reproducen la ideologa y las concepciones de los intereses que sostienen el aparato institucional. Cual- quier visin alternativa a la dominante de la vida poltica o econmica ca- rece de espacios mediticos para expresarse. INNOVACIONES COMO LA REELECCIN CONSOLIDARN EL ELITISMO Y NO LA RENDICIN DE CUENTAS La generalizada corrupcin, los enormes niveles de impunidad, el nancia- miento privado ilegal, la no autonoma de la poltica respecto a la esfera empresarial, entre otros factores, promovern, an ms, la oligarquizacin 1 Norberto Bobbio, Diccionario de Poltica, tomo II, Mxico, Siglo XXI, 1988, pp. 1118-1122. Caractersticas generales de la reforma constitucional 27 de la clase hoy gobernante. Lo anterior reducir los espacios que deben vincular a los gobernantes y a los gobernados, limitar la renovacin de las elites y concentrar el poder en los mismos de siempre. La reeleccin aanzar el poder de los gobernantes y de los intereses econmicos que los sostienen. La reforma electoral no propuso, para con- trarrestar los efectos nocivos de la reeleccin, instituciones como la revo- cacin del mandato, tampoco se determin la derogacin del nanciamien- to privado. Ello signicar que los que se reelijan sern los que tengan el respaldo de la clase empresarial nacional y trasnacional. Los reelectos se- rn instrumento de los poderes fcticos. ES UNA REFORMA SIMULADORA Casi todos sus contenidos sirven para diluir los contenidos y signicados constitucionales. La ley secundaria, como ya lo apunt hace ms de 170 aos Mariano Otero, deslegitimar y diluir los contenidos constituciona- les. Por ejemplo: I. La planeacin democrtica ser deliberativa y participativa, pero en los trminos que establezca le ley. II. El Senado tiene la facultad para designar al Fiscal General de la Rep- blica pero el Ejecutivo puede removerlo y el Senado puede oponerse a la remocin pero necesita 2/3 partes de los miembros presentes para hacerlo. III. Se establece como causa de nulidad de una eleccin el rebase de topes de campaa, la recepcin de recursos ilcitos o la contratacin de tiempos en Radio y Televisin, pero siempre y cuando, se satisfagan las condiciones que establece el propio marco constitucional y las violaciones sean graves y determinantes. IV. En el artculo 41 de la Constitucin se establece como causa de nuli- dad la compra de propaganda en Radio y Televisin y antes la norma deca adquisicin. La expresin adquisicin era ms conveniente en trminos de equidad electoral porque para acreditar adquisicin no es necesario demostrar contrato alguno, basta que exista un benecio a favor de partido o candidato para que haya adquisicin. 28 Jaime Crdenas Gracia V. Se dice que habr paridad en la representacin de gneros en los le- gislativos federales y locales pero no se expresa de manera textual respecto a las candidaturas de las autoridades municipales. NO ES UNA REFORMA QUE PROFUNDICE NI MEJORE LOS TIBIOS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ESTABLECIDOS CONSTITUCIONALMENTE EN 2012 No se incorpora la revocacin de mandato ni el referndum ni la accin popular de inconstitucionalidad. Se mantienen los requisitos de 2012 que dicultan a los ciudadanos el derecho a la consulta y a la iniciativa legisla- tiva ciudadana. En Mxico, resulta necesario el establecimiento de mecanismos de democracia participativa y deliberativa 2 para acercar a la sociedad con la autoridad, para romper ese divorcio que es contrario al principio de sobe- rana popular. 3 Propongo, entre otros, a los siguientes: el referndum; el plebiscito; la revocacin de mandato; la iniciativa legislativa popular a car- go de cada ciudadano; el presupuesto participativo; la armativa cta; la auditora social; el derecho de audiencia pblica ante las autoridades; el derecho de voz ciudadana en los cabildos; la consulta popular sin los re- quisitos que hoy establece la norma constitucional; las acciones colectivas y de tutela en todas las materias; la accin popular de inconstitucionalidad; la inconstitucionalidad por omisin legislativa, administrativa o derivada de otros rganos de poder; el derecho de resistencia; la desobediencia civil pacca y objecin de conciencia para que las instituciones y normas sean revisados cuando el marco jurdico es insuciente para satisfacer derechos humanos o principios democrticos; el amicus curiae para que los ciudada- nos y los sectores sociales se involucren en forma institucional y construc- tiva en los procesos judiciales; y, la obligacin de deliberacin pblica y transparente en todas las instancias colegiadas del poder pblico del pas. 2 Francesco Viola, La democracia deliberativa entre constitucionalismo y multicultura lismo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2006. 3 Adela Cortina, tica aplicada y democracia radical, Madrid, Tecnos, 1993. Caractersticas generales de la reforma constitucional 29 SE PRETENDE ELIMINAR A LAS MINORAS PARLAMENTARIAS Las tres fuerzas polticas mayoritarias, que han negociado en la opacidad la reforma electoral, buscan eliminar, a travs del umbral del 3 por ciento de la votacin vlida a las fuerzas polticas minoritarias. Tambin, la prohi- bicin a los partidos polticos de nueva creacin para que puedan coaligar- se (artculo segundo transitorio de la propuesta) ahonda en la lgica de eliminacin jurdica articial de las fuerzas polticas minoritarias. Los cauces de representacin minoritaria quedan cancelados. Las minoras en Mxico no tendrn representantes en el Congreso de la Unin. NO SE TOCA A LOS MEDIOS ELECTRNICOS NI A LOS EMPRESARIOS No se acompaa la reforma constitucional electoral con las leyes secunda- rias que regulen el derecho de rplica o la publicidad gubernamental. Tam- bin se mantiene la connivencia entre la clase empresarial y los partidos porque no se deroga el nanciamiento privado. Los factores reales de poder, tanto nacionales como internacionales, suelen colonizar y determinar el funcionamiento de las instituciones. Es bien sabido que en los Estados de Derecho contemporneos importa sobre todo saber o conocer el poder que se encuentra detrs de las es- tructuras formales del Estado, pues esos poderes son los que denen el alcance de los poderes formales. De nada sirve, por ejemplo, estudiar el Derecho Constitucional de un pas, si ese estudio no viene acompaado por el de los factores reales de poder que determinan los signicados de la Constitucin. No ganamos mucho analizando el orden jurdico formal mexicano si no lo vemos desde el papel que sobre l desempean los partidos, los sin- dicatos, las organizaciones empresariales, los medios de comunicacin electrnicos, las trasnacionales, el gobierno de los Estados Unidos y, las organizaciones nancieras internacionales. Esos son los autnticos pode- res que en buena medida tal vez no de manera mecnica pero s deter- minante condicionan el actuar de los poderes y del orden jurdico formal. 30 Jaime Crdenas Gracia Bien podra decirse que los poderes formales y el orden jurdico son el reejo de los intereses, pactos, acuerdos y decisiones de los factores reales de poder. Casi siempre las normas sobre ellos son escasas, ambiguas e insucientes. ES UNA REFORMA NEGOCIADA EN LA OPACIDAD POR TRES FUERZAS POLTICAS Es decir, es una reforma que no tom en cuenta a la sociedad, a las auto- ridades electorales, a los acadmicos ni a los partidos minoritarios. Su negociacin se realiz en sedes extraparlamentarias con intervencin del Ejecutivo federal. El papel del Constituyente Permanente qued totalmente desdibujado. El alcance y profundidad de la reforma no fue acordado por los legisladores. stos simplemente acataron las decisiones de las dirigen- cias de los tres partidos mayoritarios y del Ejecutivo. ES MONEDA DE CAMBIO DE LA REFORMA ENERGTICA El PAN la exigi a cambio de la reforma energtica. Es una reforma que tiene precio. No descansa en fundamentos sociales y polticos legtimos sino en un trueque. Para el gobierno de Enrique Pea Nieto no hay reforma ms importante que la energtica. La electoral era secundaria y se subor- din a aqulla. NO ES UNA REFORMA LEGTIMA Al haber excluido a sectores sociales y polticos relevantes no contribuir a la legitimidad del rgimen ni a su gobernabilidad. Ser el marco para nuevos conictos preelectorales y postelectorales. En breve tiempo estare- mos discutiendo una nueva reforma poltico-electoral. Caractersticas generales de la reforma constitucional 31 ES UNA REFORMA QUE COADYUVA A MANTENER EL MODELO DE DESARROLLO NEOLIBERAL No se propone en el dictamen un nuevo tipo de rgimen poltico que elimi- ne los vestigios autoritarios prevalecientes, no se amplan los canales de la democracia participativa, no se democratiza a las instituciones electorales. Es una reforma electoral compatible y auxiliadora del injusto modelo de desarrollo que perpeta el rgimen de corrupcin y privilegios hoy imperante. Mi conclusin es que las reformas constitucionales del ltimo ao incluyendo la electoral, ms las de los cuatro sexenios anteriores, han ido conformando un nuevo rgimen, no solo poltico o econmico sino jurdico. La mayor parte de esas reformas constitucionales: en materia educativa, en telecomunicaciones, scales, electorales, energticas, pena- les, etctera, no tienen nada que ver con los signicados y alcances so- ciales y nacionales de la Constitucin de 1917. La Constitucin de Quertaro fue consecuencia de la Revolucin. Las normas previstas en su articulado, principalmente los artculos 3, 27 y 123 de esa Carta, imprimieron un sentido social y nacional al ordenamiento jurdico pero tambin a la vida poltica, econmica y social del pas. Es verdad que esa Constitucin prohij el hiperpresidencialismo mexicano y con ello tambin fundament en nuestro pas el rgimen autoritario del siglo XX. Los signicados sociales y nacionales de la Constitucin de 1917 co- menzaron a trastocarse y menoscabarse en los aos ochenta. El neolibe- ralismo econmico produjo cambios en la manera de entender el constitu- cionalismo mexicano. En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari el rgimen jurdico de la tierra, el sentido social y nacional de la educacin, las relacio- nes iglesias-Estado, la soberana y autodeterminacin econmica del pas, fueron sustituidas por principios y reglas que han minado las bases del Estado-nacin y la estructura jurdica del Estado del Bienestar. En los sexenios posteriores, de Ernesto Zedillo a Felipe Caldern, se acentuaron la visin neoliberal y se profundiz en el desmantelamiento de los derechos econmicos, sociales y culturales en nuestro pas. Esos go- biernos sistemticamente arrasaron con la independencia nacional. El Es- tado mexicano ha cedido soberana econmica, poltica y jurdica va los acuerdos comerciales y de seguridad nacional. 32 Jaime Crdenas Gracia Mxico es hoy en da menos independiente y soberano que en el pasa- do y los derechos sociales de los mexicanos son cada vez ms endebles: la autoridad privilegia a la educacin privada sobre la pblica, el gobierno alienta el outsourcing, los sindicatos independientes son debilitados, se privatiza la electricidad, los hidrocarburos, el agua, las costas y playas, la brecha de desigualdad social se extiende y millones de jvenes carecen de esperanza porque no tienen acceso al empleo ni a la educacin pblica superior. El gobierno de Enrique Pea Nieto, ms que ningn otro, y superando a los anteriores, ha promovido un haz de reformas constitucionales, en donde los rasgos neoliberales y antisociales de la Constitucin se exponen descarnadamente. Nuestra Constitucin no es ms lo que fue. Hoy en da, sus elementos sociales y nacionales se han disminuido formalmente y, en los hechos me reero a la aprobacin de leyes secundarias por el Con- greso y a la interpretacin de los principios constitucionales por los tribu- nales se carece de todo sentido nacional y social. Por el contrario, jurdi- camente son defendidas las tesis del neoliberalismo en su versin local. La elite poltica y econmica considera que las reformas estructurales nos modernizan y nos colocan en una situacin de entendimiento con los pases del primer mundo y con los organismos nancieros internacionales. Desde luego que no se trata solo de una percepcin o de un proyecto po- ltico y jurdico sino de intereses econmicos. Con cada reforma estructu- ral, esa elite econmica y poltica local gana en la misma medida que la sociedad pierde. Los polticos del pas de los partidos mayoritarios acceden y se mantienen en el poder porque a los intereses de la hegemona mun- dial y local les conviene. Los empresarios del pas ganan aunque quedan subordinados al poder de las grandes trasnacionales del mundo. Se podra pensar que en el proceso constitucional que ha impuesto el neoliberalismo al menos hemos incrementado nuestros niveles de demo- cracia. Esa creencia es errnea porque en los asuntos que importan los ciudadanos no participan. Los ciudadanos no participan aprobando los tratados comerciales o de seguridad que nos supeditan a intereses for- neos. A los ciudadanos no se les pregunta si estn de acuerdo en la priva- tizacin de los recursos naturales. Los ciudadanos exclusivamente participan en procesos electorales para elegir representantes donde los resultados son denidos de antema- no por el poder meditico y econmico como ocurri en el proceso electo- ral federal de 2012. 4 La democracia en Mxico es una mascarada que sirve para legitimar la injusta distribucin de la riqueza y las desigualdades so- ciales del pas. Algunos sectores representados por las organizaciones no guberna- mentales estiman que algunas polticas pblicas son diferentes a las del pasado, tales como la agenda de gnero o la de los derechos de las perso- nas con preferencias sexuales distintas. Coincido con ellos solo en parte, dado que las agendas que prosperan son las que no ponen en riesgo la estructura del poder econmico en Mxico y en el mundo. En este sentido, la Constitucin renovada por las reformas estructu- rales nos ha alejado del ideario original. Lo anterior no se seala exclusi- vamente para saberlo, sino para plantear, ya sea el regreso a los sentidos sociales y nacionales de 1917 o, para proponer una nueva Constitucin, que por una parte recupere los sentidos sociales y nacionales del 17 y que al mismo tiempo democratice las relaciones de poder. 4 Jaime Crdenas Gracia, La crisis del sistema electoral mexicano. A propsito del proceso electoral de 2012, UNAM, 2014 (indito). 35 Perspectivas del Instituto Electoral Adrin Oswaldo Cervantes Arista* La reforma poltico-electoral aprobada por el Constituyente Permanente en el ao 2013 y raticada por las legislaturas estatales entre diciembre de ese mismo ao y enero de 2014, se presenta como un escenario idneo para el diseo de una legislacin secundaria de vanguardia, que combine los intereses de las fuerzas polticas representadas en el Congreso de la Unin, con los anhelos de la ciudadana y al mismo tiempo recopile la opinin de los integrantes de los distintos rganos electorales locales y federales. El diseo constitucional de la nueva institucin que agrupar las fun- ciones del Instituto Federal Electoral (IFE) y que coexistir con los organis- mos electorales locales de las treinta y dos entidades que conforman la Repblica Mexicana, brinda una inmejorable oportunidad para la crea- cin de un Instituto Nacional Electoral (INE) acorde a las necesidades actuales de los actores polticos y de la ciudadana. Armonizado con el texto constitucional que fue recientemente apro- bado, se deber garantizar que las nuevas autoridades observen en todo momento los principios de certeza, legalidad, independencia, imparciali- dad, mxima publicidad y objetividad; tales principios, no deben ser apre- ciados desde un punto de vista abstracto o meramente lgico jurdico, sino que deben de convertirse en el eje central de la actuacin de todas las au- toridades electorales de cualquier nivel. * Lder de proyecto en la Direccin Distrital XVII del IEDF. Funcionario integrante del Servicio Profesional Electoral del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF). Con experiencia en la organizacin de cinco Procesos Electorales Locales 2000 a 2012, y tres procesos electivos de Participacin Ciudadana y en las cuatro consultas ciudadanas sobre Presupuesto Participativo entre 2010 y 2013. 36 Adrin Oswaldo Cervantes Arista El objetivo del presente trabajo, se centrar particularmente en el pro- ceso de transicin que sufrirn los servidores pblicos que conforman tanto el IFE como los organismos electorales locales, toda vez que sern integrados al nuevo Servicio Profesional Electoral Nacional del nuevo Ins- tituto Nacional Electoral, conforme a lo establecido por la ltima reforma del ao 2013, ya que el recientemente agregado apartado D del artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prev que corresponder al Servicio Profesional Electoral Nacional la seleccin, in- greso, capacitacin, profesionalizacin, promocin, evaluacin, rotacin, permanencia y disciplina de los servidores pblicos de los rganos ejecu- tivos y tcnicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos pbli- cos locales de las entidades federativas en materia electoral. El Instituto Nacional Electoral regular la organizacin y funciona- miento de este Servicio, 1 mientras que el artculo sexto transitorio contem- pla que una vez que sea integrado y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el artculo segundo transitorio (Ley general que regu- le los partidos polticos nacionales y locales, Ley general que regule los procedimientos electorales y una Ley general en materia de delitos electo- rales), el INE deber expedir los lineamientos para garantizar la incorpora- cin de todos los servidores pblicos del IFE y de los organismos locales en materia electoral al Servicio Profesional Electoral Nacional, as como las dems normas para su integracin total. 2
En el nuevo diseo del Servicio Profesional Electoral Nacional, se de- ber privilegiar y preservar la experiencia y capacidades demostradas por los funcionarios que actualmente integran los Servicios Profesionales Elec- torales tanto del IFE como de los Institutos Electorales Locales, ya que a lo largo de los aos esos trabajadores han perfeccionado las destrezas y ha- bilidades que garantizan la organizacin de los procesos electorales con- forme a los principios contenidos en el segundo prrafo del artculo 41 Constitucional, es decir, que sean elecciones libres, autnticas y peridicas 1 Dictamen de las comisiones unidas de puntos constitucionales; de Gobernacin; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo primera, y de Estudios Legislativos segunda, a la minuta con proyecto de Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia poltica electoral, pp. 35 y 36. 2 Ibidem, p. 68. Perspectiva del Instituto Electoral 37 y que al mismo tiempo cumplan con lo dispuesto por los distintos ordena- mientos jurdicos aplicables en el mbito que les corresponda. Es precisamente gracias a la actuacin de esos funcionarios que se ha podido transformar y brindar certeza, conanza y transparencia a las elec- ciones desde la creacin del IFE y que sirvi como modelo para el diseo de las Autoridades Electorales Locales. A travs de las reformas jurdicas se constituyeron los cimientos con los que fueron creadas las autoridades electorales, fortalecidas durante los siguientes aos, con la creacin de tribunales especializados en materia electoral; tales reformas fueron en su momento indispensable para brin- dar a los ciudadanos y al pas un gran avance democrtico. El diseo y aplicacin de normas jurdicas al igual que cualquier acti- vidad humana es perfectible, es por ello que con regularidad se llevaron a cabo reformas electorales en los aos 1996, 2007 y la ms reciente del ao 2013; analizando los aportes en lo particular, nos indican que el camino de la transicin a la democracia ha sido abonado desde la gran reforma pol- tica de 1977, la cual podemos considerar como punto de partida de las grandes transformaciones democratizadoras. A 36 aos de distancia, podemos armar que tales cambios han permi- tido garantizar la participacin ciudadana y de los actores polticos en los asuntos pblicos, generar conanza en las instituciones encargadas de llevar a cabo los comicios en los mbitos federal y local, y la alternancia en los cargos de eleccin popular entre las diversas fuerzas polticas del pas. Durante el recorrido democrtico han participado distintos actores polticos, los cuales han privilegiado el consenso y la pluralidad, tambin han participado las distintas instituciones y organizaciones de la sociedad civil, sin olvidar a los institutos y tribunales electorales, que con su desem- peo han mostrado en cada eleccin en que han participado su esfuerzo y profesionalismo, tampoco hay que olvidar los aportes de reconocidos aca- dmicos y la participacin de la ciudadana; es gracias a la suma de todos esos factores que ha sido posible la construccin del Sistema Electoral Mexicano, tal y como lo conocemos hasta el da de hoy. Toda vez que el INE ser el organismo pblico que desempear la funcin estatal de organizar las elecciones, independiente en sus decisio- nes y funcionamiento, as como profesional en su desempeo, se deber buscar que la legislacin secundaria y los nuevos ordenamientos correla- 38 Adrin Oswaldo Cervantes Arista tivos que regulen las relaciones laborales entre el INE y sus trabajadores, se puedan retomar los principios actualmente contenidos por el artculo 19 del Estatuto del Servicio Profesional Electoral del IFE, 3 que establece que el Servicio Profesional Electoral deber apegarse a los principios rectores de la funcin electoral federal (certeza, legalidad, independencia, imparciali- dad y objetividad) y basarse en 10 principios, los cuales son: I. Igualdad de oportunidades. II. Mrito. III. No discriminacin. IV. Conocimientos necesarios. V. Desempeo adecuado. VI. Evaluacin permanente. VII. Transparencia de los procedimientos. VIII. Rendicin de cuentas. IX. Equidad de gnero. X. Cultura democrtica. Mientras que el Estatuto del Servicio Profesional Electoral del IEDF 4 en su artculo 42 establece claramente los objetivos del Servicio Electoral de Carrera: I. Coadyuvar a la consecucin de los nes del Instituto Electoral. II. Proveer al Instituto Electoral, mediante procedimientos claros, objetivos y transparentes, el personal calicado para el cumplimiento de las atribucio- nes vinculadas a los procesos electorales y de participacin ciudadana. III. Asegurar el desempeo profesional de las Actividades del Instituto Electoral. IV. Contribuir a garantizar la legalidad de todos los actos y resoluciones del Instituto Electoral. El artculo 43 del Estatuto del SPE del IEDF, establece lnea a seguir para cumplir con tales objetivos: I. Reclutar y seleccionar, mediante procesos selectivos internos o abiertos, al personal que habr de integrarse al Servicio Profesional. 3 Documento consultado en la siguiente direccin electrnica: http://www.ife.org.mx/ portal/site/ifev2/Estatuto_y_Catalogo/;jsessionid=jg9WSqqG2rr8pp2L2FWxpTFdg7yQJvBvT 2kNdR5v2wTNxrH6QQrT!1941664640!NONE#estatuto, el da 30 de enero de 2014. 4 Documento consultado en la siguiente direccin electrnica: http://www.iedf.org.mx/ transparencia/art.14/14.f.01/marco.legal/EstatutoServProf.pdf, el da 30 de enero de 2014. Perspectiva del Instituto Electoral 39 II. Formar y capacitar a los miembros del Servicio Profesional conforme a lo establecido en el Cdigo (de Instituciones y Procedimientos Electoral del Distrito Federal) y el Estatuto (del Servicio Profesional Electoral y dems personal que labore en el IEDF). III. Generar en los miembros del Servicio Profesional el compromiso institu- cional e identicacin con el Instituto Electoral. IV. Fomentar en el personal la vocacin por el desarrollo de la vida democr- tica orientada por valores ticos, jurdicos y polticos y el apego a los prin- cipios rectores en la funcin electoral. V. Propiciar la superacin de quienes formen parte del Servicio Profesional, y VI. Evaluar peridicamente la labor de su personal y retribuirlo adecuadamente. Se deben rescatar conceptos como los antes mencionados en el diseo del Servicio Profesional Electoral Nacional, adems de cuidar que los nue- vos ordenamientos cumplan con una normalizacin jurdica adecuada con las diversas normas jurdicas que regularn las relaciones laborales entre el nuevo Instituto y sus trabajadores (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba- jadores del Estado y dems disposiciones relativas), ello con la nalidad de proteger en todo momento los derechos y garantas laborales con que cuentan los funcionarios que actualmente se encuentran en activo y los que ingresen en un futuro. La poltica laboral que regule la relacin entre el INE y sus trabajadores, deber garantizar al igual que el da de hoy, la estabilidad en el empleo de los funcionarios; una capacitacin constante a los funcionarios conforme a las actividades que realizan cotidianamente, la cual deber apoyarse en el uso de nuevas tecnologas y de instituciones acadmicas de renombre, as como de los diversos centros de capacitacin judicial y electoral que actualmente existen en el pas, por citar un ejemplo: el Centro de Capaci- tacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe- deracin o bien las reas de Formacin y Capacitacin de los distintos Institutos Electorales. Mencin aparte merece el hecho de que se debe procurar brindar una movilidad horizontal y vertical que les brinde el acceso a los funcionaros a oportunidades de desarrollo dentro del Sistema Civil de Carrera, y de for- ma paralela disear un sistema de evaluacin que privilegie y evale de forma constante e integral el mrito, capacidades, habilidades y aptitudes de los funcionarios del Servicio Profesional Electoral Nacional. A manera de cierre, me gustara citar a continuacin la reexin nal de la ponencia que elaboramos en conjunto la Act. Ana Lilia Lara Carvajal y un Servidor, que fue presentada durante el XXIV Congreso Nacional de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales A.C., cuyo tema principal fue: Federalismo Electoral: Experiencias Locales, que se desarroll en la Ciudad de Zacatecas en el mes de noviembre de 2013. Dicho trabajo creo que retrata elmente el sentir y los anhelos de los integrantes del Servicio Profesional Electoral del IEDF frente a las actuales perspectivas que se nos presentan. REFLEXIN FINAL Los trabajadores del IEDF transitamos por una etapa complicada en rela- cin con la propuesta incluida en el Pacto por Mxico que plantea la inte- gracin de un Instituto Nacional de Elecciones, lo que de entrada ofrece un riesgo potencial para la prdida de nuestra fuente de trabajo; sin embargo, hoy alzamos nuestra voz para que en el proyecto de creacin del nuevo rgano electoral se considere a quienes tienen la formacin y la experien- cia, pero sobre todo que no se caiga en la trampa de desdear la impor- tancia que tiene el contar con un cuerpo de funcionarios tcnicamente formados, capacitados, experimentados y probados, pero muy especial- mente un cuerpo que deber estar blindado frente al pragmatismo de buscar el poder por el poder. Al momento de pensar en el diseo institucional que dar cabida a un rgano nacional para organizar las elecciones en todo el pas, se tienen que incorporar dos temas fundamentales: uno, integrar un cuerpo tcnico ope- rativo formado por personal profesional, ajeno a los vaivenes polticos en el desempeo de la funcin electoral; y dos, considerar al enorme capital humano experimentado y capacitado que se ha formado a lo largo de mu- chos aos en los rganos electorales locales y federal. 5 5 Documento consultado en la siguiente direccin electrnica: https://somee.org.mx/ ponencia_extenso.php?t=2&c=2&h=45598720eed3947d6f7df88b9831ed4a3d32f095, el da 30 de enero de 2014. 41 Procedimientos para la idnea aplicacin de la reforma constitucional que impactan en el sistema electoral mexicano y propician la buena marcha del Instituto Nacional Electoral Adrin S. Gimate-Welsh* La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depende de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo dems es secundario. Sin el apoyo del autntico sufragio las instituciones democrticas estn en el aire. NOHLEN, 2005. 1 JUSTIFICACIN Hoy como ayer, la problemtica de la integridad 2 de las elecciones pone en entredicho la gobernanza electoral, 3 condicin sine qua non para la gober- nabilidad democrtica. Esta armacin coloca en escena que la legitimidad de las instituciones electorales depende del resguardo de elecciones libres, competitivas y de resultados dignos de certeza, objetivos y conables, lo que implica instituciones de gobernanza electoral revestidas de legitimi- * Investigador nacional Nivel 3 del Sistema Nacional de Investigadores, Conacyt; director del Centro de Investigaciones Legislativas, UAM-Iztapalapa. 1 Prlogo a la obra Tratado de Derecho Electoral en Amrica Latina. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco y Jos Thompson, DCE, Mxico, 2. ed., 2007. Fragmento tomado por Nohlen de la obra de Ortega y Gasset, Quin manda en el mundo de la obra La rebelin de las masas, Parte II, captulo VII, Madrid, 1958. 2 El concepto integridad electoral es empleado por Pippa Norris, 2013, y por los autores del Workshop realizado en la Universidad de Harvard, junio, foro en el que particip en las discusiones de los trabajos ah presentados. De estos trabajos saldr una publicacin en 2014. 3 Este concepto lo entiendo como la interaccin de las reglas constitucionales con las institucionales y las prcticas organizativas; dicho en otros trminos, las reglas bsicas de los procedimientos empleados en las elecciones y en la contienda electoral. 42 Adrin S. Gimate-Welsh dad, conables y robustas en sus resoluciones, que dispongan de los pro- cedimientos idneos y necesarios para sancionar las violaciones de la normatividad electoral; que la administracin de las elecciones sea igual- mente merecedora de conanza en sus resoluciones, en apego estricto a los principios de objetividad, imparcialidad, autonoma, legalidad e inde- pendencia con los que la institucin electoral ha sido constituida. Para estudiosos del tema electoral y de observadores del mbito inter- nacional, estas condiciones fueron satisfechas a plenitud por el Instituto Federal Electoral en su primer periodo de existencia, que algunos autores han denominado la era Woldenberg, que en trminos cronolgicos es coin- cidente con la transicin democrtica y con la alternancia en el poder en el ao 2000. Muy distinta ha sido la percepcin de la integridad electoral en los pro- cesos electorales del 2006, 2012 y 2013 (Schedler, 2013; Gimate-Welsh y Ramrez, 2014; Mndez, 2014), 4 no solo a nivel federal sino tambin estatal. La evolucin del desempeo de la autoridad electoral muestra percepcio- nes encontradas: 5 las voces a favor de la institucin electoral destacan su capacidad tcnica, administrativa y organizativa en los comicios y su des- empeo en el recuento de los votos, el padrn electoral; las palabras crti- cas aluden a la incapacidad de los consejeros para contener la compra y coaccin del voto y la debilidad de la institucin para garantizar que la contienda electoral sea equitativa, certera, objetiva e imparcial. Tomando como marco la fragilidad de las elecciones, sobre todo loca- les, el grupo parlamentario del Partido Accin Nacional (PAN) en el Senado, y como parte del Pacto por Mxico, presenta 6 el proyecto de decreto para reformar los artculos 21, 41, 60, 73, 76, 102, 105, 116, y 122 de la Consti- tucin Poltica de los Estados Unidos mexicanos, con miras a la creacin 4 Schedler, ponencia presentada en el Workshop de la Universidad de Harvard, junio, 2 y 3, 2013; El charolazo. Ponderacin e interpretacin de derechos en pugna, autores Adrin S. Gimate-Welsh y Edwin Ramrez, artculo que ser publicado en el mes de junio, 2014, en Justicia Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; Implicaciones de la reforma electoral, ponencia presentada por Irma Mndez de Hoyos en el Foro Ciudadano Anlisis y perspectivas de la reforma poltica para el proceso electoral 2014-2015, 6 y 7 de febrero, 2014, H. Cmara de Diputados. 5 Datos tomados de los diarios nacionales La Jornada, Reforma y El Universal de las elecciones de 2012 y 2013. 6 15 de mayo de 2013. El 31 de enero de 2014, el presidente Enrique Pea Nieto promulga la reforma poltica. Procedimientos para la idnea aplicacin 43 del Instituto Nacional Electoral (INE). La bancada del PAN como exposicin de motivos destaca que diversos sucesos representaron focos rojos, lla- madas de atencin que deben ser atendidas para perfeccionar la democra- cia mexicana, todava inestable, vulnerable y, en ocasiones, manipulable. 7
Consumada la reforma constitucional en materia electoral que sustitu- ye al Instituto Federal Electoral (IFE) por el Instituto Nacional Electoral (INE), se cierra un ciclo que inicia a principio de la dcada de 1990 e inicia el periodo del INE con la promulgacin de la reforma poltica el da 31 de enero del 2014. Los efectos en el sistema electoral mexicano surgen de inmediato en el mbito institucional: diseo de las leyes secundarias que atiendan la reforma constitucional en sus diversos artculos, pero sobre todo, que sean congruentes con la reforma constitucional en su conjunto. EFECTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL Y CREACIN DEL INE Introduccin La reforma modica la estructura de las autoridades electorales, sus juris- dicciones y ordenamientos que la nueva autoridad electoral debe aplicar. La sustitucin del IFE por el INE ofrece un conjunto de nichos de perfeccio- namiento que, si son considerados en la legislacin secundaria, el INE po- dr iniciar sus responsabilidades en condiciones robustas, si las legislado- ras y legisladores aprueban la legislacin secundaria jurdicamente congruente con los objetivos con los que fue pensada la ingeniera consti- tucional en el diseo del INE y si la composicin del Consejo General exhi- be la impronta ciudadana idnea y si aplica la legislacin secundaria con certeza, autonoma y con apego a derecho. La deteccin de las reas de perfeccionamiento permitir ofrecer alter- nativas de solucin a posibles problemas de manera anticipada, de modo que las elecciones de 2015 estn organizadas con el menor de los conic- tos posibles y con resultados ciertos y conables. Los puntos que a conti- nuacin se presentan constituyen un conjunto de propuestas de accin que se consideran relevantes en el diseo de la legislacin secundaria. 7 Gaceta del Senado de la Repblica, mircoles 15 de mayo de 2013, p. 1. 44 Adrin S. Gimate-Welsh Partamos de una actitud positiva y construyamos la institucin electoral que el pas requiere. Nichos de perfeccionamiento a considerar como consecuencia de la reforma constitucional en materia electoral Partamos de la premisa que la gobernanza electoral de calidad es la correc- ta interaccin de la normatividad constitucional con las reglas instituciona- les, con las prcticas organizativas y administrativas y la correcta aplica- cin. Todo ello supone un entramado procedimental congruente e innovador en el diseo de manera que su aplicacin resguarde de manera efectiva la soberana ciudadana y asegure la autenticidad del voto y sta a su vez la integridad del voto ciudadano. Para que esto acontezca se tiene que prestar atencin a tres reas fundamentales: 1) el diseo de reglas; 2) la aplicacin de reglas; 3) la conciliacin de las disputas. Es en esta pers- pectiva que se exponen las reas de oportunidad siguientes. 1. La innovacin en el diseo de los instrumentos tcnicos y jurdicos, la congruencia en el entramado constitucional e institucional y el resguar- do de la soberana ciudadana, ser garanta del autntico sufragio, de elec- ciones conables, de una autoridad electoral robusta y de una democracia de mayor calidad. 2. Para resguardar de manera autntica la soberana del voto ciuda- dano, es condicin sine qua non, jar la mirada de manera muy detenida en el diseo de las reglas anticipando escenarios posibles; y que stas se apliquen apropiadamente en la resolucin y conciliacin de las controver- sias, sobre todo de orden meditico y nanciero. 3. La funcin sustantiva de la autoridad electoral, adems de la organi- zacin, la vigilancia de las elecciones y el conteo de los votos, es la de promover la cultura democrtica en la ciudadana de manera que se incen- tive la participacin ciudadana. Su impacto an no se conoce, pues no se han hecho estudios al respecto. En la confeccin del nuevo Cope esta tarea podra ser compartida con las universidades de los estados, pero en el marco de una poltica de Estado sobre la cultura democrtica. El modelo alemn es un referente al respecto. En todo caso, esta funcin debe ser armoniosa en el conjunto de los estados de la federacin, cumpliendo con ello lo sustantivo de los artculos 25 y 26 de la Constitucin que a la letra Procedimientos para la idnea aplicacin 45 dicen El Estado organizar un sistema de planeacin democrtico del de- sarrollo nacional () para la independencia y la democratizacin poltica, respectivamente. 4. Uno de los puntos que signic tiempo y recursos para el Instituto Federal Electoral (IFE) y que lo coloc en constante discrepancia de crite- rios de interpretacin con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) fue el relativo a la aplicacin de los procedimientos es- peciales sancionadores. Con la reforma constitucional ahora el INE, de acuerdo con la base II, letra D, el Instituto Nacional Electoral ahora inves- tigar las infracciones a lo dispuesto en esta base e integrar el expediente para someterlo al conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin mediante criterios expeditos. Sin embargo, los criterios de investigacin exhaustiva establecidos por el TEPJF y la experiencia de devolver los asuntos de controversia al IFE, los procedimientos expeditos dejan de ser rpidos. Para mantener la efectivi- dad y rapidez, la legislacin secundaria debera tomar en consideracin los aspectos siguientes: Que una vez que el TEPJF tenga en sus manos el expediente, resuelva con totalidad de jurisdiccin de modo que el asunto no sea devuelto al Instituto Electoral. La reforma constitucional no establece plazo para la investigacin que realice el INE. Debe especicarse el tiempo y que ste sea inexible. 5. Hacer de la educacin cvica una poltica de Estado; que sta est a cargo del INE pero que mediante convenios entre el INE y las universidades de los estados, la educacin cvica sea impartida por las instituciones de educacin superior y evaluada peridicamente por el INEGI de manera que se tengan resultados de su impacto en la ciudadana. El modelo de este tipo de acciones lo tenemos en la Repblica alemana. 6. La libertad de expresin es uno de los asuntos de la agenda poltica que requiere mayor discusin. El artculo 1 constitucional dice que el ejer- cicio de los derechos humanos no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece; la manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judi- cial o administrativa sino en el caso de que ataque los derechos de terceros 46 Adrin S. Gimate-Welsh (art. 6) y en el artculo 7 Es inviolable la libertad de difundir opiniones, informacin e ideas Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni coartar la libertad de difusin. Sin embargo, el apartado C del artculo 41 dice En la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos debern abstenerse de expresiones que calumnien a las perso- nas. Se aprecia aqu cierta contradiccin entre el artculo 7 constitucional y el 41 en el apartado c. Hay una censura ex-ante. Se adelanta la censura y se vulnera la soberana ciudadana al decidir que la emisin de propaganda denigra a las personas. Respetemos la soberana ciudadana para juzgar y su libertad de pensar y de actuar. En todo caso, si hay una violacin a la norma que sea el Tribunal Elec- toral el que resuelva, como ya se ha hecho, bajo el principio de que la li- bertad no es absoluta. Debido a esta normatividad y la reglamentacin vigente del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los procedimientos sancionadores especiales no fueron expeditos ni efectivos ya que en mu- chas ocasiones las resoluciones del Consejo General resolva en sentido contrario al del Consejo, devolva el expediente al IFE por cuestiones de individualizacin de sanciones y los procedimientos sancionadores deja- ban de ser expeditos. Para que los procedimientos sean expeditos se reco- mienda lo siguiente: Que la legislacin secundaria contenga plazos para la realizacin de la investigacin de parte del INE, que no sea exible. Que el Tribunal Electoral resuelva con plenitud de jurisdiccin de ma- nera que el expediente no sea devuelto al INE. Que los denunciantes aporten las pruebas necesarias para que la au- toridad electoral realice la investigacin. Que se prevean sanciones en caso de denuncias vacas. Que las denuncias se remitan solamente a los tiempos en Radio y Te- levisin con nes electorales (Base II del artculo 41 constitucional) y solo durante la fase electoral. Y que la legislacin secundaria sobre los apartados c y d de la base III d lugar a la fase de aplicacin de la norma jurdica a la resolucin de casos concretos (Atienza, 2008:2). 8 8 Manuel Atienza, Las razones del derecho. Teora de la argumentacin jurdica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008. Procedimientos para la idnea aplicacin 47 7. Prerrogativas de las candidaturas independientes. La reforma consti- tucional establece que los candidatos independientes tendrn derecho de acceso a prerrogativas para las campaas electorales en los trminos que establezca la ley (Base III). Las prerrogativas son de dos tipos: 1) tiempo en Radio y Televisin (apartado e de la Base III) y 2) de nanciamiento. Sobre el nanciamiento pblico, existen diversas posibilidades de re- gulacin. Primero, diferenciar entre candidatos presidenciales, senadores, diputados federales, diputados locales y representantes de ayuntamientos. En Colombia, por ejemplo, los candidatos presidenciales reciben 600 pesos por cada voto vlido, siempre y cuando obtenga el 5 por ciento de votos; los representantes del congreso 500 pesos por cada voto vlido; los candidatos a alcaldes y concejales, 300 pesos. Los candidatos a goberna- dores y diputados obtendrn 400 pesos por cada voto vlido, solo si obtie- nen 5 por ciento de los votos vlidos. La modalidad de Panam se calcula con base en los votos obtenidos, en un solo pago. Las prerrogativas econmicas en Chile, igualmente estn calculadas en base a los votos vlidos obtenidos, al igual que los partidos. Se prorratea entre todos los candidatos un monto similar al que le corres- ponda al partido que hubiere obtenido en esa eleccin el menor nmero de votos en la eleccin para los mismos cargos, en las mismas circunscrip- ciones, distritos. El pago se hace cinco das despus de la inscripcin. Otra opcin razonable, consiste en asignar a todos los candidatos inde- pendientes que hayan obtenido su registro, el 1 por ciento de la bolsa de nanciamiento que le corresponde a todos los partidos. Es decir, al conjun- to de guras independientes se le estara asignando el 50 por ciento del nanciamiento ordinario que se otorga a los partidos de nuevo registro. Esta proporcin es razonable debido a que los candidatos independientes no deben efectuar actividades ordinarias, solo de campaa para solicitar el voto. La frmula tambin evitara que el incremento en candidatos inde- pendientes provoque una mayor dispersin del nanciamiento pblico, en detrimento de los partidos polticos participantes. Ahora, el 1 por ciento de nanciamiento debe asignarse de manera proporcional a todos los candidatos independientes, considerando la mag- nitud del cargo por el que compiten. Es decir, no se le puede otorgar la misma cantidad de nanciamiento a un candidato independiente a presi- 48 Adrin S. Gimate-Welsh dente, que uno para senador, u otro que compite para diputado federal. La asignacin deber determinarse de acuerdo al nmero de distritos en que deber competir cada candidato. De esta manera, a un candidato indepen- diente presidencial debe corresponderle un monto de nanciamiento 300 veces mayor que el nanciamiento pblico que reciba un candidato a dipu- tado. Los candidatos a senadores recibirn nanciamiento de acuerdo al nmero de distritos que contengan sus entidades. Debe aclararse en la legislacin secundaria que cada candidato independiente podr recibir - nanciamiento privado, pero nunca en una proporcin mayor que al nan- ciamiento pblico que se les otorgue por la autoridad electoral. Respecto a los tiempos en Radio y Televisin, la reforma constitucional especica que el conjunto de candidatos independientes recibir una de las partes igualitarias en que se divida el 30 por ciento del total del tiempo del Estado en Radio y Televisin que se destine a las campaas electorales. Esa parte a todos los candidatos puede distribuirse bajo la misma lgica que el nanciamiento pblico por cada tipo de candidatura independiente, es decir, de manera proporcional a su mbito territorial. 9 8. Mecanismos de votacin. Transitar hacia los mecanismos de vota- cin con urnas o boletas electrnicas, que son mucho ms ecientes y ms rentables, disminuyen los peligros de violar la secreca del voto, evitando as el inmenso consumo de papel. 9. Voto en el extranjero. Permitir que el voto de los mexicanos en el extranjero sea para todas las elecciones: federales y locales, y para todos los cargos de eleccin. Esta iniciativa supone la credencializacin de los mexicanos en el ex- tranjero, urnas electrnicas o voto por Internet. A MANERA DE CONCLUSIN El avance de la democracia en Mxico y los pases de Amrica Latina est asociado a las instituciones y del arreglo a su innovacin en el diseo para superar los problemas de la consolidacin democrtica. El Instituto Nacio- nal Electoral es uno de los casos de progreso en la ingeniera institucional, 9 Incluso puede determinarse la asignacin de espacios por distrito, dadas las capacidades de bloqueo de seales de las televisoras y radiodifusoras. como ha sido demostrado igualmente en los pases latinoamericanos. Ta- les armaciones tienen sustento en que las instituciones son esenciales para el proceso poltico (Nohlen, 2006; Moreno, 2011). 10 La ingeniera constitucional e institucional, empero, est determinada por el contexto de orden histrico, social, poltico y sobre todo por la acul- tura poltica. Estos son algunos de los ingredientes que han nutrido la in- novacin institucional electoral; pero tambin el cambio en el mapa cogni- tivo de los actores polticos fundamentales que permiti la construccin de acuerdos entre los liderazgos parlamentarios y el ejecutivo reejados en el Pacto por Mxico y materializados en la reforma poltica electoral. Lo que ahora esperamos es que el Constituyente Permanente apruebe la legislacin secundaria que contenga las improntas siguientes: 1. Que la racionalidad jurdica de la reforma constitucional sea congruen- te con la legislacin secundaria en trminos procedimentales y de contenido. 2. Que la legislacin secundaria de la fase jurdica anticipe los mundos posibles de interpretacin y los acote tcnicamente de manera que la fase de la aplicacin no genere huecos de interpretacin, delimitando con precisin los mbitos de competencia del INE en su relacin con los organismos locales electorales; o los procedimientos en el asunto de la scalizacin, por ejemplo. Si las premisas anteriores son idneamente satisfechas, la transicin del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral ser tersa. Pero sta supone consejeros ciudadanos competentes en gobernanza elec- toral y cultura democrtica. 10 Dieter Nohlen, Instituciones y cultura poltica, conferencia magistral presentada en el Seminario Constitucin, democracia y elecciones: la reforma que viene, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, e IDEA, 12 de febrero de 2007. Jorge Efran Moreno Collado, Procesos polticos fundamentales y teora constitucional, tesis doctoral, Facultad de Derecho, UNAM, 2011. 51 RESUMEN Todo indica que la reforma poltico-electoral recin declarada constitucio- nal solo obedece a la dinmica que ha mantenido el gobierno en sus pre- decesoras: corregir deciencias del proceso electoral pasado, con un ade- rezo: la andanada de un rgimen que est de regreso con el autoritarismo y centralismo que le caracteriz. Sin embargo, de acuerdo con la misma dinmica de reformas previas, no se regulan aspectos que dejan las puertas abiertas a conductas que evaden la ley pero que sirven para obtener ventaja de manera inequitativa en las elecciones. Al mismo tiempo, ni se abarata el costo de las campaas, ni se regula de manera adecuada el gasto en propaganda gubernamental. Como ejemplo se toma el caso de gobernadores y legisladores que efec- tan un gasto excesivo en estos rubros. EL DERECHO A LA INFORMACIN EN EL MBITO ELECTORAL Y GUBERNAMENTAL El Derecho a la Informacin es un derecho indispensable para la existencia de un rgimen democrtico. Se integra por tres facultades: recibir, investi- Propaganda gubernamental, una agenda pendiente. El gasto excesivo de gobernadores y legisladores Nicols Nieto Nava* * Catedrtico de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo y estudiante de Posgrado. Licenciatura en Derecho en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. Especialidad en Derecho Procesal, en la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. Actualmente cursa la Especialidad en Justicia Electoral, aula virtual, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 52 Nicols Nieto Nava gar y difundir informacin. De cada facultad se desprenden un sinnmero de derechos que en conjunto hacen del Derecho a la Informacin, un rea por dems interesante de la ciencia jurdica. Las facultades citadas no pueden entenderse de manera aislada: no es posible opinar sin informacin; no es posible expresar ideas sin los medios adecuados, etctera. El Derecho a la Informacin en Mxico ha tenido un desarrollo tardo en comparacin con otros pases. En realidad, es a partir del ao 2002 que ha tenido una evolucin vertiginosa, derivado de reformas constituciona- les como la creacin de la Ley de Transparencia y el Instituto encargado de ejecutarla. En esta expansin, el gobierno mexicano y la sociedad misma han experimentado una serie de transformaciones respecto de las reas relacionadas con la materia. Un aspecto relevante es la conciencia de que los gobernantes estn obligados a informar sobre sus actos de gobierno, con la nalidad de someterse al escrutinio y crtica de los gobernados, ejercicio caracterstico de un rgimen tolerante y una sociedad informada. Una va para cumplir con dicha obligacin ha sido implementar infor- mes de gobierno para la poblacin. As, desde el Presidente de la Repblica hasta un Alcalde, tienen que rendir cuentas de su administracin a la so- ciedad, por lo menos una vez al ao. Se considera que con dicha medida se pretende tener informada a la poblacin respecto de los actos, programas, acciones de su gobierno. No obstante, pareciera que dentro de la lgida competencia electoral que est caracterizando al Mxico del siglo XXI, los informes de gobierno han perdi- do su naturaleza y se han convertido en mini-campaas, ya que los gober- nantes aprovechan este espacio de propaganda, para difundir y consolidar su imagen personal, sin importar que su informe est lleno de logros huecos y falacias que esconden la verdadera situacin de los asuntos bajo su responsabilidad. De la mano con los informes, la propaganda gubernamental, la comu- nicacin social o personal de los gobernantes, abona a todo un sistema de marketing para crear la imagen de un gobernante que aspira a cargos ms altos al que ostenta en el tiempo actual. Dichos rubros se relacionan tam- bin con el derecho de recibir informacin, pero al parecer no se logra te- ner una sociedad mejor informada; al contrario, todos los elementos que Propaganda gubernamental 53 conforman la propaganda gubernamental, se encargan ms de maquillar u ocultar la verdad que de ponerla al alcance de los gobernados. En la frrea disputa por el poder, la propaganda gubernamental se ha convertido en propaganda personal, en propaganda electoral. Constituye un factor para lograr ventaja en la futura eleccin, sin necesidad de estar en campaa, ni mucho menos de gastar las prerrogativas a que tienen derecho los partidos y sus candidatos: el gasto es absorbido ya sea por el dinero del pueblo o mediante aportaciones de particulares, lo que es injus- to y lesivo al bienestar colectivo, pues se pondera la construccin de una imagen poltica o electoral sobre las necesidades de los gobernados. MOTIVACIONES DE LA REFORMA ELECTORAL DE 2007-2008 A partir del primer tercio del siglo XX, Mxico ha sido gobernado por un mismo rgimen, a pesar de que durante doce aos dicho rgimen cambi de nombre formal. Una de sus principales preocupaciones ha sido no solo mantenerse en el poder, sino legitimar sus cuestionados triunfos, los que por cierto, han sido varios. Un mecanismo o herramienta para lograr tal cometido lo constituyen las reformas poltico-electorales. La regulacin de las elecciones mexicanas tiene como principal motor la desconanza, de los electores y la inequidad hacia la oposicin. En este sentido, cada reforma electoral responde a tratar de corregir errores o deciencias detectadas y sufridas en el proceso electoral previo; de esta forma se pretende que la siguiente eleccin sea ms equitativa, transpa- rente, legtima, conable y veraz que la anterior. No obstante, ya sea por negligencia, odos sordos, dolo o colusin de quienes corresponde la elaboracin de las nuevas reglas del juego, se deja la puerta abierta a futuras trampas o conductas indebidas. O es que los actores de la arena electoral estn ms atentos a encontrar la forma de evadir la nueva legislacin que a observarla. A partir de la reforma de 1977, los partidos y sus candidatos tienen acceso a los medios masivos para sus actos de campaa. Y desde enton- ces, los medios masivos han adquirido un excesivo protagonismo en el proceso electoral mexicano. 54 Nicols Nieto Nava Dicho protagonismo se exacerb a partir del ao 2000. La cspide de su empoderamiento fue la promulgacin de la Ley Televisa que si bien fue declarada inconstitucional, no impidi que la eleccin presidencial del ao 2006 estuviera marcada por la sesgada intervencin de los medios a favor del candidato de la derecha. El excesivo gasto en spots de Radio y Televisin, las campaas negati- vas y la guerra sucia, fueron los principales tpicos de las reformas de 2007-2008. Adems de acotar la captacin de recursos pblicos por las empresas de Televisin y Radio as como la intervencin de terceros ajenos a la con- tienda y con ello pretender equidad en el proceso electoral, otro objetivo fue tratar de aminorar el gasto o costo de los procesos electorales. Tan solo transformar el tiempo ocial de Radio y Televisin en spots para los partidos y sus candidatos, supone un ahorro que se cuenta en miles de millones de pesos. Sin embargo, el verdadero costo de los procesos electorales no ha dis- minuido debido a que se aument el gasto para actos ordinarios de los partidos; porque ha aumentado el gasto en propaganda gubernamental y se ha incentivado al no scalizar el nanciamiento privado por vas que ni son detectadas, ni investigadas, muchos menos sancionadas. Una sura importante y que se mantiene sin regulacin, es el gasto excesivo en propaganda gubernamental en todos los niveles de gobierno de los tres poderes, de ah que sea necesario no solo poner el tema sobre la mesa, sino que forme parte de la agenda en la legislacin de las prxi- mas leyes secundarias derivadas de la reforma constitucional en materia poltica. EL GASTO EXCESIVO EN PROPAGANDA GUBERNAMENTAL POR GOBERNADORES Y LEGISLADORES Respecto al gasto en propaganda gubernamental, la situacin es y seguir imparable. La nueva legislacin poltico-electoral no ataca problemas que se consideran fundamentales para evitar el desvo de recursos pblicos, para lograr equidad entre candidatos e incluso y para lograr veracidad en los contenidos de las campaas. Propaganda gubernamental 55 Como temas que considero dignos de debate y regulacin en las leyes secundarias, expongo los siguientes: Muchos gobernadores estn imitando el modelo de marketing emplea- do por el actual Presidente de la Repblica para formar y consolidar una imagen en medios masivos a costa del erario pblico o, en el peor de los casos, con nanciamiento ilegal. Muchos legisladores: diputados federales o locales y senadores obser- van la misma dinmica pero con una agravante: se valen de una retrica falaz para arrogarse decisiones que solo corresponden a un rgano como lo es el Congreso ya sea Federal o Local. En el caso de los gobernadores, se considera que deben establecerse mximos legales e incluso etiquetar presupuesto para su propaganda gu- bernamental. En el mismo sentido, debe acotarse el tiempo previo y poste- rior a la rendicin de sus informes de gobierno, en que pueden realizar dicha propaganda. Tambin resulta conveniente prohibir que dicha propa- ganda sea difundida o transmitida fuera del territorio de la entidad corres- pondiente, por cualquiera que sea el medio y no ocurran casos tan lamen- tables como los de gobernadores que se promueven incluso en el Distrito Federal. De lo que se trata es evitar que los gobernadores aprovechen sus in- formes de gobierno para realizar 6 mini-campaas a costa del erario pbli- co o, en casos graves, con nanciamiento ilegal. Uno y otro aspecto es grave. En el primer caso, el gasto de propaganda gubernamental y cual- quier otro eufemismo que suele utilizarse, supera el presupuesto destina- do a secretaras o programas de gobierno; en el segundo, el nanciamiento privado no declarado y por lo tanto ilegal, genera un alto grado de des- conanza y percepcin de corrupcin, cuando no la existencia de compro- misos soterrados. Tambin se trata de evitar la tendencia grotesca de muchos goberna- dores, de ocuparse ms por crearse una imagen y preparar su futuro pol- tico, que por gobernar. Para abonar a la transparencia y rendicin de cuentas, propongo que se establezca en la legislacin que ninguna documentacin ni contrato que tenga como n construir y proyectar su imagen como gobernantes tenga el carcter de informacin reservada. De esta forma y mediante so- licitudes de informacin, puedan detectarse nanciamientos ilegales. In- 56 Nicols Nieto Nava cluso, dicha informacin debiera considerarse de ocio y publicada en los portales web de cada gobierno local. Por lo que a los legisladores se considera conveniente suprimir de pla- no cualquier presupuesto y actividad de propaganda gubernamental. En este caso la razn es ms evidente: el legislador pertenece a un cuerpo colegiado, primero en su grupo parlamentario y luego en su Cmara o Congreso. Es frecuente encontrar casos de legisladores que se arrogan el haber logrado la emisin de leyes o reformas, cuando a menos que la legisla- cin al respecto haya cambiado y no me di cuenta para dichas labores legislativas se requiere un voto mayoritario. Es evidente que el mensaje emitido por todo gobernante debe apegarse a parmetros de veracidad con relacin a las facultades que las leyes les otorgan y en el caso de los legis- ladores, debe acentuarse que forman parte de un cuerpo colegiado. Se considera pues, que en el caso de los legisladores no se justica ni el mnimo presupuesto ni actividad de propaganda gubernamental, mucho menos los denominados informes legislativos. En todo caso, debe refor- zarse la obligacin de publicar con un estilo accesible, los proyectos de ley y votaciones de cada legislador y bancada nada ms. El legislador no es un mini gobernador, no es gestor, no es alcalde re- gional, y tampoco obtiene logros. Su trabajo es legislar. La discusin y aprobacin de leyes corresponde a un cuerpo colegiado. Ningn legislador puede arrogarse el contenido de una ley ni reforma. Ello constituye un engao al pueblo y una mentira consentida por el sistema poltico-electoral mexicano. De ah que la moda de rendir informes legislativos sea una fala- cia, un gasto excesivo e injusticado de recursos pblicos. Si se toma en cuenta que se ha aprobado la reeleccin legislativa, en- tonces el problema adquiere mayor relevancia. Adems de las campaas ociales para alcaldes, gobernadores y legisladores, los mexicanos tendre- mos que pagar ahora por 300 mini campaas en el caso de diputados fe- derales y por lo menos 96 senadores, sin contar con los respectivos distri- tos locales, todo bajo el eufemismo de los informes legislativos. En el peor de los casos, adems de gastar recursos pblicos, los mini candidatos se allegarn de nanciamiento privado ilegal. Ello es inconcebible e insostenible para un pas con los niveles de po- breza como el nuestro, y para unas elecciones que en la letra tienen una legislacin que garantiza certeza y equidad, pero que en la realidad estn plagadas de violaciones a la ley, inequidad y nanciamientos ilegales. A MANERA DE CONCLUSIN Es cierto que la sociedad tiene derecho a ser informada de las actividades de los gobernantes. Pero en lugar de derrochar en comunicacin social, propaganda gubernamental y sus eufemsticos informes, debieran pulir- se las leyes de transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas para que sean leyes de acceso a la informacin y no vas para legitimar la opacidad a travs de un exceso de reservas, discrecionalidad, costos ele- vados y trmites engorrosos, as como un deciente personal a cargo de las unidades de acceso a la informacin. El gobernante que trabaja es reconocido por el pueblo sin necesidad de los gastos excesivos en la construccin y proyeccin de su imagen. Es legtimo que un gobernante aspire a nuevos cargos de eleccin popular, pero es ms legtimo el derecho del pueblo a exigir que el gobernante tra- baje en benecio del soberano; es mayor su responsabilidad de atender las necesidades de la sociedad que tener gastos excesivos en materia de pro- paganda gubernamental. Es inconcebible que mientras se regatea presupuesto a la investiga- cin, la cultura, a las universidades pblicas y muchas reas ms, en con- trasentido el gasto en publicidad ocial haya crecido, de 2005 a 2010, un 1335 por ciento en el Estado de Mxico; que el gasto total de los tres Pode- res de la Unin, de 2002 a 2011, haya aumentado en un 400 por ciento; que en el ao 2008 el gasto en publicidad haya sido rebasado en un 54 por ciento y en 2011 un 85 por ciento. Habra que vericar si dicho gasto, injusto y ofensivo por excesivo, ha contribuido a tener una sociedad mejor informada o solo ha elevado la apuesta del costo para obtener un cargo de eleccin popular a costa del bienestar del pueblo y de reas ms prioritarias. Considero necesario que los temas propuestos se discutan en las leyes secundarias y, por qu no, concretar una ley de propaganda gubernamental. 59 Se impulsar una Reforma Electoral que atienda los temas: a) Reduccin y mayor transparencia del gasto de los partidos. b) Con disminucin en el monto de los topes de campaa. Adems de la incorporacin de lo siguiente, a las causales de nulidad de una eleccin: 1) El rebase de los topes de campaa. 2) La utilizacin de recursos al margen de las normas que establezca el rgano electoral. 3) La compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodsticas. Con la correspondiente sancin al medio de que se trate: a) Revisin de los tiempos ociales en Radio y Televisin para impulsar una cultura de debate poltico y una racionalizacin del uso de los anuncios publicitarios. b) Prohibir el uso y la entrega de utilitarios de promocin electoral, tales como materiales plsticos, materiales textiles, despensas y materiales de construccin. c) Fortalecer la legislacin para evitar el uso de esquemas nancieros y/o recursos de origen ilcito con el propsito de inducir y coaccionar el voto. Reforma constitucional en materia poltico electoral. Nuevas reglas electorales Jos Antonio Reyes Victoria* * Licenciado en Relaciones Internacionales, Colegio Holands. Ha cursado diplomados en temas como Rgimen electoral, opinin pblica y desarrollo de campaas y Ejercicio democrtico del voto postal de los mexicanos residentes en el extranjero. 60 Jos Antonio Reyes Victoria d) Crear una autoridad electoral de carcter nacional y una legislacin nica que se encargue tanto de las elecciones federales como de las estatales y municipales. La diferencia fundamental entre el IFE y la enorme mayora de los or- ganismos administrativos locales, es la profesionalizacin y permanencia de los cuerpos ejecutivos. SITUACIN ACTUAL DEL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO El sistema electoral mexicano se integra por un subsistema nacional (fede- ral) y por 32 subsistemas en las entidades federativas que, a grosso modo, reproducen en su mbito las normas, instituciones y prcticas del subsis- tema federal. En materia de normas jurdicas el sistema se rige por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; las leyes electorales federales (el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley Ge- neral de Medios de Impugnacin en Materia Electoral); 31 constituciones estatales y el Estatuto de Gobierno del DF; 32 leyes electorales locales y ordenamientos diversos que regulan la jurisdiccin electoral a nivel local. A nivel institucional tenemos que el ncleo nacional (federal) se com- pone de dos organismos: el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electo- ral del Poder Judicial de la Federacin, cuya competencia es de nivel nacio- nal; en tanto que el ncleo local lo integran 32 institutos electorales locales o equivalentes e igual nmero de tribunales electorales locales. Los subsistemas estatales reproducen en su mbito las pautas domi- nantes en el subsistema federal pues los procesos electorales son respon- sabilidad directa de cuerpos de funcionarios profesionales sujetos a la di- reccin poltica de rganos colegiados integrados por consejeros electorales, electos por los poderes legislativos; representantes de los partidos (sin voto) y, aunque no en todos los casos, por representantes de los poderes legislativos. Dichos organismos electorales locales han reproducido, con algunas adaptaciones, el modelo instaurado a nivel federal en 1990 con las reformas de 1994, 1996 y 2007. Reforma constitucional en materia poltico electoral 61 Las reformas integrales En los supuestos que establezca la ley secundaria y previa aprobacin de una mayora de ocho votos de consejeros, el INE podr asumir directa- mente la realizacin de las actividades propias de la funcin electoral de rganos locales. Tambin podr atraer cualesquier asunto de la competencia de rga- nos electorales estatales, cuando amerite la trascendencia del caso. Una vez que entre en vigor la reforma y sea publicada en el Diario Ocial, deber quedar integrado el INE. El cambio en la autoridad electoral no ser solo de nombre: la transfor- macin del IFE en INE implica que este rgano nacional tendr algunas fa- cultades nuevas y otras le fueron retiradas para transferirlas a los institu- tos estatales electorales. Modelo semicentralizado del INE Actualmente, el IFE es el encargado de la organizacin de los comicios fede- rales; por su parte, los institutos electorales estatales son organismos aut- nomos, con capacidad plena para organizar los comicios locales en su entidad. El nuevo INE, aunque mantendr la facultad de organizacin y realizacin de los comicios federales, trabajar de forma conjunta con los institutos electorales locales para las elecciones en estados y municipios. Los institutos estatales tendrn la obligacin de preparar la jornada electoral, imprimir documentos y materiales electorales; hacer los escruti- nios y cmputos de la eleccin; emitir la declaratoria de validez y otorgar las constancias en las elecciones locales. Los institutos locales tambin debern dar los resultados preliminares de la eleccin y hacer el cmputo de la eleccin de gobernador. En las elecciones locales, el INE tendr la obligacin de impartir la ca- pacitacin electoral; determinar la geografa electoral (distritos y secciones electorales); trabajar en el padrn y la lista de electores; determinar la ubicacin de las casillas y la designacin de los funcionarios de sus mesas directivas; dar los lineamientos para los resultados preliminares; as como scalizar los ingresos y egresos de partidos polticos y candidatos locales. 62 Jos Antonio Reyes Victoria Facultad de atraccin Actualmente, el artculo 41 de la Constitucin faculta al IFE para asumir la organizacin de los procesos electorales locales si los institutos estatales as se lo solicitan. Pero este artculo hoy no prev que el IFE pueda atraer cualquier asun- to de la competencia de los rganos electorales locales cuando su trascen- dencia as lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin, facultad que s tendr el INE con la reforma. Para tomar una decisin en esta materia, el Consejo General del INE deber aprobarlo con una mayora calicada de, al menos, ocho de sus 11 votos. La minuta aprobada no establece el tipo de casos en que esta facultad de atraccin podra ocurrir, lo que deber quedar asentado en la ley regla- mentaria correspondiente. Composicin del INE En este momento, la Carta Magna establece que el Consejo General del IFE debe estar conformado por un consejero presidente y ocho consejeros electorales (ahora solo estn en funciones cuatro de ellos). El consejero presidente del IFE dura en su cargo seis aos y puede ser reelecto una vez; mientras que los consejeros electorales duran nueve aos en el cargo y no pueden ser reelectos. En cambio, el Consejo General del INE estar conformado por un con- sejero presidente y 10 consejeros electorales (dos ms que en el IFE). En el nuevo Instituto tanto el consejero presidente como los conseje- ros electorales durarn en su cargo nueve aos y no podrn ser reelectos; los miembros del Consejo General del INE sern electos por las dos terce- ras partes de los miembros de la Cmara de Diputados. Al Consejo General del INE concurrirn, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos pol- ticos y un secretario general, de la misma forma en que sucede actualmente en el IFE. Educacin cvica La reforma aprobada transere las labores de educacin cvica de manera exclusiva a los institutos locales. La educacin cvica se reere a todas las actividades que deben reali- zarse para la construccin de ciudadana, tales como la invitacin a la participacin poltica o a emitir el voto. Actualmente, dicha funcin recae de manera complementaria en los mbitos federal y estatal. Sin embargo, con la reforma sern solo los insti- tutos de los estados quienes lleven a cabo esa actividad. En cambio, el trabajo de capacitacin electoral se pas de los rganos estatales al INE, que ser el encargado de capacitar a funcionarios electora- les para procesos federales y locales. La reforma separa la funcin de capacitacin electoral con otras que se llevan a cabo en los procesos, como la preparacin de la jornada o la im- presin de materiales electorales, hecho que se ha criticado pues puede provocar un problema en la instrumentacin del propio proceso. Por ejemplo, la elaboracin de todos los manuales de capacitacin e incluso de los instructivos que utilizan los funcionarios de casilla el da de la jornada, estn ligados al diseo de los documentos y materiales electo- rales, critic el IFE en su documento de observaciones. La contradiccin radica en que toda la capacitacin electoral estar a cargo de las autoridades nacionales, mientras que la impresin de materia- les para las elecciones locales ser facultad de los institutos estatales. 65 Perspectivas del Instituto Nacional Electoral: entre la prisa, la ambigedad y la inconsistencia Sal Mandujano Rubio* INTRODUCCIN En gran medida, la legitimidad y eciencia en la organizacin y regulacin de un proceso electoral depende del conocimiento universal de la autori- dad. Segn lo expresa Jos Woldenberg, fundador y ex presidente del Instituto Federal Electoral, el valor de la conanza es uno de los ms im- portantes y al mismo tiempo de los ms frgiles. Es muy difcil construirlo e irlo expandiendo y es muy fcil reducirlo o sabotearlo. En efecto, tom muchos aos y cost demasiado dinero edicar una de las instituciones ms exitosas y acreditada de nuestra historia. Sin embargo, el IFE ha debido lidiar con un problema enorme: su suerte dependi siempre de los actores que regula, es decir, de los partidos. 1 Producto de ms de 20 aos de posicionamiento institucional, el cono- cimiento generalizado del IFE entre la poblacin mexicana es indiscutible. Construido como un modelo para contrarrestar la desconanza, cuyas bases fundamentales han supuesto un desarrollo institucional, el IFE se * Licenciado en Derecho por la UNAM. Maestra en Derecho Electoral por el Instituto de Investigaciones y Capacitacin Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco. Profesor de Carrera en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Campus Acatln. Miembro del Consejo Acadmico de la Organizacin de las Naciones Unidas (ACUNS), miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, miembro de la Asociacin Mexicana de Estudios Internacionales A.C., miembro de la Asociacin de Tribunales y Salas Electorales de la Repblica Mexicana A.C., Magistrado Numerario del Tribunal Electoral del Estado de Mxico de 2002 a 2008. 1 Leo Zuckermann, De cmo los partidos nalmente mataron al IFE, Exclsior, 9 de diciembre de 2013, disponible en http://www.excelsior.com.mx/opinion/leo-zuckermann/ 2013/12/09/932713, fecha de consulta: 20 de enero de 2014. 66 Sal Mandujano Rubio concibi desde el principio como una autoridad de atribuciones muy pre- cisas y puntuales; sujeta a plazos ciertos y especcos. Durante ocho elecciones federales, cada una ms vigilada que la ante- rior, el IFE logr irradiar conanza por el hecho de que todos los partidos y candidatos saban lo que la autoridad iba a hacer y cundo lo iba a hacer. En justo contraste con la autoridad precedente, la Comisin Federal Elec- toral que en los aos ochenta trabajaba sin mapa de ruta, sin certezas le- gales, en medio de la discrecionalidad de sus rganos, el IFE ha logrado llevar a buen trmino la organizacin de las elecciones en Mxico y ha demostrado ser fuente de certeza legal y garanta para un voto libre y una competencia equitativa y limpia. 2 De vuelta a los primeros aos del Instituto, su virtud fue haber sido integrado con solidez. Si en una primera etapa se logr eliminar la injeren- cia del Poder Ejecutivo en la organizacin y calicacin de las elecciones, pasando a un segundo momento de blindar la autonoma institucional con un carcter ciudadano, se sum a ello la profesionalizacin de las reas tcnicas del IFE y la incorporacin del servicio civil electoral, columna ver- tebral del Instituto. A grandes rasgos el IFE no es cualquier organismo burocrtico que pudiera permitirse solo el lujo de administrar los procesos electorales, ha sido la institucin responsable de tutelar los principios democrticos y los derechos polticos plasmados en la Constitucin. Regulador de la vida po- ltica, ms all de asegurar la limpieza de los comicios, tiene la responsabi- lidad de defender el espacio pblico y consolidar el rgimen democrtico en el pas. Por tales razones, no podra el IFE permanecer como una insti- tucin de conanza media, pues ante todo deba evitar poner en duda su imparcialidad y apego a la ley. Si bien el IFE ha sido blanco de agudas crticas por parte de los partidos y de sus personajes ms teatrales, puede armarse que confan en l ms de lo que estn dispuestos a reconocer. Mucho ms de lo que les permiten sus estrategias barrocas y alrevesadas, si no fuera de esa manera, a qu obedece la preocupacin de nacionalizar las elecciones. 3 2 Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, Carta abierta al Pacto por Mxico, 21 de agosto de 2013, Mxico, disponible en http://www.ietd.org.mx/wp-content/ uploads/2013/08/Carta-abierta-al-Pacto-por-M%C3%A9xico.pdf, fecha de consulta: 28 de enero de 2014, p. 4. 3 Ricardo Becerra, El INE, sin lgrimas, en Csar Astudillo (coord.), Instituciones electorales nacionales a debate, Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, Tirant lo Blanch, Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, IDEA Internacional, Mxico, 2013, p. 67. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 67 Ahora bien, distinto a lo sucedido con la creacin del IFE, la minuta de reforma que crea al INE carece de un modelo de institucin electoral, cir- cunstancia que genera incertidumbre sobre la capacidad de mantener al- tos estndares en la realizacin y regulacin de los procesos electorales. La minuta contiene mltiples imprecisiones y poca claridad respecto a la divisin de competencias y facultades del Instituto Nacional Electoral y de los rganos electorales locales. Esta falta de certeza en la distribucin de competencias podra poner en riesgo la operacin de las elecciones mexicanas. Debido sobre todo a factores polticos, se trata de una reforma re- centralizadora que cambia la naturaleza constitucional de la autoridad electoral y modica el modelo organizativo de las elecciones en Mxico. Lo inquietante es que no aclara cmo se instrumentarn en la prctica las elecciones en los estados. Precisamente all comienza la preocupacin, esta reforma electoral modica las bases mismas de las elecciones en Mxico, bases que haban funcionado admirablemente bien y que han sido hasta hoy el fundamento de la competencia democrtica y de la estabilidad poltica a lo largo de dos dcadas. 4 Elemento distintivo de la reforma es que abandona el esquema de com- petencias ciertas y previsibles que sujetan a la autoridad administrativa electoral. En sentido inverso a lo conseguido, se da paso a una nueva au- toridad electoral nacional que de todos modos est obligada a coexistir con las autoridades electorales estatales, solo que esta vez en un plano ms confuso y en muchos sentidos incoherente. Ubicado en un nivel abstracto, el INE no fue dotado de mandatos rmes e inexcusables, por el contrario fue expuesto a ejercer un cmulo de facultades discrecionales. 5 Iniciativa derivada de la concertacin poltica y discutida de prisa, la propuesta de crear al INE qued en un nivel abstracto y plagado de incon- sistencias. Respuesta a una consideracin poltica y no tcnica, la creacin del INE ha resultado de contornos difusos. De hecho, cabe plantearse has- ta dnde la propuesta de crear al Instituto no responde tambin a la con- frontacin o disputa entre la dirigencia nacional de un partido y sus diri- 4 Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, Camino de incertidumbre, 9 de diciembre de 2013, Mxico, disponible en http://www.ietd.org.mx/wp-content/uploads/2013/ 12/Reforma-pol%C3%ADtico-electoral_FINAL_PDF.pdf, fecha de consulta: 28 de enero de 2014, p. 2. 5 Ibidem, p. 3. 68 Sal Mandujano Rubio gencias estatales?. Despus de todo, el INE nace como resultado de un diagnstico equivocado. Citando a Pedro Salazar, uno de los peores males que aquejan a nues- tra Constitucin es su terrible desorden. Llega a advertirse en ella un des- barajuste normativo al que se suman confusiones conceptuales, redaccio- nes oscuras y una extensin innecesaria. De hecho, los mexicanos tenemos la constitucin ms extensa que, para colmo, expande su contenido hacia disposiciones llamadas transitorias que, en realidad, reglamentan materias de forma permanente. Por si no bastara, gracias a los artculos transitorios existen apartados enteros de la Constitucin que son letra muerta porque su activacin depende de unas leyes secundarias an inexistentes. El efec- to ms pernicioso de esta amalgama de desorden, confusin y absurdos es la inecacia. 6 De manera desafortunada, la reforma poltico-electoral de 2013 se suma a la confusin agregando lo suyo. NATURALEZA, ATRIBUCIONES E INTEGRACIN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL De naturaleza en principio similar al IFE, el Instituto Nacional Electoral es un organismo pblico autnomo dotado de personalidad jurdica y patri- monio propios, en cuya integracin participan el Poder Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos. En el ejercicio de esta funcin estatal se rige tambin por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Se agrega de manera particular el principio de mxima publicidad. Autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funciona- miento, profesional en su desempeo, el INE contar en su estructura con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia. El Consejo Gene- ral ser su rgano superior de direccin y se integrar por un consejero presidente y 10 consejeros electorales y, concurrirn con voz pero sin voto los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos polticos y un secretario ejecutivo. 6 Pedro Salazar Ugarte, Una constitucin (casi) centenaria, El Universal, 30 de enero de 2014, disponible en http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/01/68501.php, fecha de consulta: 30 de enero de 2014. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 69 Los rganos ejecutivos y tcnicos dispondrn del personal calicado necesario para el ejercicio de sus atribuciones. El INE contar con una Contralora General, con autonoma tcnica y de gestin, la cual tendr a su cargo la scalizacin de todos los ingresos y egresos del Instituto. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella aprue- be el Consejo General, regirn las relaciones de trabajo con los servidores del organismo pblico. Los rganos de vigilancia del padrn electoral se in- tegrarn mayoritariamente por representantes de los partidos polticos na- cionales. Las mesas directivas de casilla estarn integradas por ciudadanos. En otras palabras, la estructura es bsicamente la misma que la del IFE, con la excepcin del rgano Tcnico de Fiscalizacin, que ha desapare- cido. Se incorpora al Instituto una ociala electoral investida de fe pblica para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento sern reguladas por la ley. Organismo pblico sobrecargado, se dota al INE de un excesivo cmu- lo de funciones y atribuciones. Esta circunstancia podra suscitar que no le resulte suciente asegurar la pulcritud de la jornada electoral. Pues co- mo ocurri con el IFE le corresponde tambin la responsabilidad de garan- tizar la equidad de la contienda electoral, las campaas polticas y una re- gulacin estricta de las acciones de candidatos, partidos polticos, servidores pblicos y medios de comunicacin. Por si fuera poco, puede involucrarse al INE en la eleccin de las diri- gencias partidistas, en la scalizacin de las nanzas de los partidos polti- cos; incluso, a peticin de stos, en la realizacin de todos los pagos rela- tivos a sus actividades y campaas electorales. Tratndose de las elecciones en las entidades federativas, puede asumir el INE, directamente, las activi- dades propias de los rganos electorales locales. De acuerdo con la reforma constitucional de 2013, la iniciativa propone que se amplen las atribuciones de carcter nacional del organismo, para asumir algunas que hasta ahora realizan los organismos electorales esta- tales. Bajo esa tnica, se alega la ventaja de que la creacin del INE puede reforzar el actuar de los rganos electorales locales, dotndolos de los principios que deben regir en todo proceso electoral. 7 7 Senado de la Repblica. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Reforma del Estado, de Estudios Legislativos, primera y de Estudios 70 Sal Mandujano Rubio Una vez integrado y vigentes las normas secundarias que rigen la ma- teria electoral, corresponder al INE expedir los lineamientos para garanti- zar la incorporacin de todos los servidores pblicos del Instituto Federal Electoral y de los organismos autnomos locales electorales, al Servicio Profesional Electoral Nacional. De igual forma, el Consejo General del Ins- tituto Nacional Electoral sta facultado para designar al consejero presi- dente y los consejeros electorales de los organismos autnomos locales en materia electoral, en los trminos previstos por la ley. Dispone la reforma que el INE ser competente para llevar a cabo, en los procesos electorales federales y locales, la capacitacin electoral; deter- minar la geografa electoral; integrar el padrn y la lista de electores; la ubicacin de las casillas y la designacin de los funcionarios de las mis- mas; jar las reglas de los resultados preliminares, los conteos rpidos, la realizacin de encuestas; imprimir documentos y producir materiales electorales. Sin embargo, todas esas atribuciones pueden delegarse a los rganos locales con una mayora de ocho votos de los 11 consejeros que conforma- rn el Consejo General del Instituto. Con la misma mayora, el INE podr atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de dichos rganos, cuando su trascendencia as lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin. Considerando el mbito y alcance de la reforma, se trata de un cmulo de facultades expuestas al vaivn de las estrategias y de los humores de partidos y candidatos en el momento mismo de la eleccin. De ese modo, lo que era la base, lo que ya estaba resuelto, regresa por la puerta de atrs para que el rbitro y el arbitraje se vuelvan parte de la contienda misma. Si agregamos a ello la existencia de un marco jurdico impreciso e insu- ciente, la autoridad electoral puede ser vulnerada de manera permanente y convertirla en la fuente principal del malestar hacia las elecciones fede- rales y locales. 8 Legislativos, segunda, en relacin con las iniciativas con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia poltica-electoral, Mxico, 2 de diciembre de 2013, disponible en http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-12-02-1/assets/documentos/Dic_Reforma_ Politica.pdf, fecha de consulta: 27 de enero de 2014, p. 124. 8 Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, Carta abierta al Pacto por Mxico, op. cit., p. 2. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 71 Puede armarse que en nuestro pas los problemas tpicos de la orga- nizacin electoral estn resueltos, los inconvenientes se anidan en los problemas atpicos, esto es, en las dicultades que se vinculan con la mu- tacin que han experimentado las organizaciones electorales en cuanto a su naturaleza, los nes, los objetivos y las exigencias que estn llamados a cumplir en el contexto democrtico. De ser instituciones pensadas para facilitar la transicin poltica se han convertido en piezas claves sin las cuales no se concibe la consolidacin ni la normalidad democrtica. A par- tir de entonces, la autoridad electoral se erige en autntica instancia correctora de la democracia electoral y en verdaderos garantes de la salud del sistema democrtico. De ser as, en la reglamentacin de la reforma electoral debe tenerse extremo cuidado de no sobrecargar al INE y, menos an, exponerlo en exceso al sealamiento y la crtica. 9 Otro tema a destacar dentro de las perspectivas del INE, es el relativo al desafortunado procedimiento para la seleccin de sus consejeros gene- rales. Segn la reforma constitucional, artculo 41, fraccin V, apartado A, para seleccionar los perles idneos de entre los aspirantes que concurran a una convocatoria pblica, se crea un Comit Tcnico de Evaluacin integrado por siete miembros, tres de los cuales sern nombrados por el rgano de direccin de la Cmara de Diputados, dos por el Instituto Fede- ral de Acceso a la Informacin (IFAI) y dos ms por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, organismo que encuentra expresamente impe- dido para conocer de la materia electoral. De manera inexplicable se involucra a rganos constitucionales aut- nomos que carecen de competencia en materia electoral. Segn el pre- cepto, corresponde a este Comit evaluar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales de los aspirantes, as como su idoneidad para desempear el cargo de consejero general del INE. En una proporcin de cinco personas para cada cargo vacante, el Co- mit seleccionar a los mejor evaluados y remitir la relacin correspon- diente al rgano de direccin poltica de la Cmara de Diputados. Toca entonces a la Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara impulsar la construccin de acuerdos para la eleccin del consejero presidente y los 9 Csar Astudillo, El Instituto Nacional de Elecciones en el contexto del modelo de organizacin electoral, op. cit., p. 53-54. 72 Sal Mandujano Rubio consejeros electorales. Una vez realizada la votacin en este rgano, se remitir al Pleno la propuesta con las designaciones correspondientes, a n de que por mayora de las dos terceras partes se elija a los consejeros del Instituto. En el intento por resolver la creciente desconanza que los actores polticos tienen de s mismos, se recurre a un procedimiento incongruente que no garantiza la eleccin de los ms capaces pero si la de los anes. De manera inexplicable se involucra a rganos constitucionales autnomos que no tienen competencia en materia electoral. Pretendiendo ltrar esta clase de decisiones, se insiste en la eleccin mediante el arreglo y la con- certacin poltica, asegurando el reparto de cuotas en la integracin del INE. 10 Omisa en disponer los requisitos y el perl que deben reunir los inte- grantes del Comit Tcnico de Evaluacin, la disposicin constitucional solo alcanza a decir que sern personas de reconocido prestigio. Es res- ponsabilidad del legislador precisar el contenido de la norma y despejar las dudas que suscita el procedimiento aludido. Frente a esta clase de incertidumbre no puede asegurarse que los ms capaces conserven el inters de participar en estos procesos de ausculta- cin, los que en distintas ocasiones han propiciado solo el cuestionamien- to personal y profesional de los interesados. Ante el panorama descrito, conviene recordar que la integracin del IFE que despert mayor conanza y credibilidad fue cuando la designacin de los consejeros electorales se hizo de manera directa y en favor de personas altamente reconocidas. FACULTADES DISCRECIONALES DEL INE Y LA ORGANIZACIN DE ELECCIONES ESTATALES: ENTRE LA INCERTIDUMBRE Y LA IMPRECISIN Previsto en el artculo 41 constitucional, fraccin V, apartados B y C, se coneren al INE distintas facultades de carcter discrecional. Si es el caso de elecciones en las entidades federativas, en los supuestos que establezca la ley y con la aprobacin de una mayora de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto podr: 10 Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, Camino de incertidumbre, op. cit, p. 6. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 73 a) Asumir directamente la realizacin de las actividades propias de la funcin electoral que corresponden a los rganos electorales locales. b) Delegar en dichos rganos electorales las atribuciones a que se reere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento. c) Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los rganos electorales locales, cuando su trascendencia as lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin. Establece la reforma que el INE asuma y delegue funciones a los insti- tutos electorales estatales, sin establecer las deniciones mnimas para su ejecucin, los criterios temporales, presupuestales o causales para que la funcin sea llevada a cabo por el instituto nacional o un rgano local. La iniciativa no prescribe con claridad el cmo, cundo, por qu y quin de las elecciones locales, circunstancia que podra redundar en baja efectivi- dad de la regulacin electoral, desconanza y un vaco de legitimidad en la renovacin de poderes locales. Dispone el precepto constitucional que el INE, con la mayora de cuan- do menos ocho votos del Consejo General, podr delegar a los institutos electorales locales, las actividades relativas a: la capacitacin electoral; la geografa electoral, as como el diseo y determinacin de los distritos electorales; el padrn y la lista de electores; la ubicacin de las casillas y la designacin de los funcionarios de sus mesa directivas; las reglas, linea- mientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares, en- cuestas o sondeos de opinin, observacin electoral, conteos rpidos, im- presin de documentos y produccin de materiales electorales; scalizacin de los ingresos y egresos de los partidos polticos y candidatos. Conforme a esa disposicin, el INE podr reasumir en cualquier momento el ejercicio directo de tales actividades. Es pertinente aclarar que el artculo octavo transitorio establece que las funciones correspondientes a la capacitacin electoral, la ubicacin de las casillas y la designacin de funcionarios de la mesa directiva en los procesos electorales locales, se entendern delegadas a los organismos pblicos estatales. Esto no quiere decir que se trate de actividades que impidan la atraccin en favor del INE. 74 Sal Mandujano Rubio Ante la falta de claridad en la distribucin de competencias es muy probable la duplicidad de estructuras o procedimientos redundantes entre el INE y los rganos locales incrementando el costo de los procesos elec- torales. Esto ocurre, por ejemplo, en temas como la capacitacin electo- ral, documentacin e impresin de materiales electorales, designacin de funcionarios de casillas, entre otros. Adems, puede pronosticarse prdi- das de recursos y parlisis derivadas de las complicaciones presupuesta- les de la atraccin o delegacin de funciones entre el INE y los rganos lo- cales. Se requiere, por tanto, que la legislacin secundaria determine con precisin los procedimientos administrativos que acompaarn a la dele- gacin o atraccin de funciones. 11 De compleja estructura, los institutos electorales locales suelen desple- gar durante el proceso electoral un signicativo nmero de rganos des- concentrados responsables de preparar y operar la jornada electoral. Imaginemos por un momento que el INE toma la determinacin de asumir directamente las actividades propias de la funcin atribuida a esta clase de rganos. Bajo tal escenario, permanecera ociosa esta amplia estructura local, debiendo disponerse en la ley secundaria cmo proceder ante dicha emergencia. Mientras tanto la duplicidad de estructuras y el incremento en el costo del proceso electoral ser una realidad. Llama la atencin que se otorgue al INE la facultad de atraer cualquier asunto que sea competencia de los rganos electorales locales, cuando as lo amerite para sentar un criterio de interpretacin. Disposicin por dems incierta e imprecisa, se requiere que en la legislacin secundaria se aclare cundo procede imponer un criterio de interpretacin a los rganos elec- torales estatales. El precepto sugiere que por una cuestin interpretativa el INE tome la determinacin de retirarle un asunto a los rganos estatales. No se aclara en el texto de la reforma que los criterios interpretativos del INE resulten obligatorios para las autoridades estatales. Segn lo dispone el artculo 41 constitucional, fraccin V, apartado C, corresponde al INE designar y remover a los integrantes del rgano supe- rior de direccin de los organismos pblicos locales, por las causas graves que establezca la ley. Mediante una interpretacin sistemtica puede ad- vertirse que esta facultad se encuentra acotada; sin embargo, es necesario 11 Idem. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 75 que la legislacin secundaria puntualice qu debe entenderse por causa grave y cul debiera ser el procedimiento de remocin, en el que necesaria- mente deben respetarse los derechos y la seguridad jurdica del afectado. Otorgar facultades discrecionales al INE sin la precisin adecuada en el marco jurdico reglamentario agrega incertidumbre para los comicios fede- rales y locales. Sobre todo respecto a stos ltimos, pues no se sabe a ciencia cierta si un proceso electoral estatal terminar siendo atrado por el INE. Sin mucho margen para las bases jurdicas reglamentarias, citando a la consejera Mara Marvn, vamos de un modelo vertical, difano y sen- cillo, a uno bizarro, cruzado, fractal y difcilmente administrable. 12 EL INE Y LA FISCALIZACIN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LOS PARTIDOS Y CANDIDATOS Seala la fraccin V, apartado B, del artculo 41 constitucional, que la sca- lizacin de las nanzas de los partidos polticos y de las campaas de los candidatos estar a cargo del Consejo General del INE. Indicado en el pre- cepto, el INE podr delegar la funcin de scalizacin. Prescribe la disposicin constitucional eliminar la Unidad de Fiscaliza- cin que operaba en el IFE y conferir dicha atribucin al Consejo General del INE para que sea el responsable de esta funcin. En el texto constitu- cional se pasa por alto que el Consejo General est integrado por represen- taciones de los partidos polticos y consejeros del Poder Legislativo, es decir, se plantea que un rgano integrado por los propios sujetos a scali- zar sea el responsable de realizar la scalizacin. 13 Conferida en forma directa al Consejo General la atribucin de trascen- der los secretos bancario, duciario y scal, no se considera en la reforma que dicho rgano funciona en pleno o en comisiones, integradas por repre- 12 Mara Amparo Casar, Comentarios, Exclsior, 10 de enero de 2014. 13 Instituto Federal Electoral, Observaciones a la minuta de reforma poltica de la Consejera Mara Marvn y los Consejeros Electorales Marco Antonio Baos, Lorenzo Crdova y Benito Nacif presentada a la opinin pblica y las Cmara de Diputados y Senadores el pasado 5 de diciembre 2013, Coordinacin Nacional de Comunicacin Social, nm. 157-A, disponible en http://ife.org.mx/portal/site/ifev2/menuitem.92faac40ea85399517bed910d0860 0a0/?vgnextoid=a223672f90c6b310VgnVCM1000000c68000aRCRD, fecha de consulta: 31 de enero de 2014. 76 Sal Mandujano Rubio sentaciones de partidos polticos, cuyas sesiones son pblicas y solo ex- cepcionalmente, en el caso de las comisiones, sus sesiones pueden ser privadas. Se pone de esa manera en riesgo la reserva de ley que deben tener las investigaciones, provocando que el ejercicio de superar los secre- tos mencionados, al discutirse pblicamente, pongan en entredicho la adecuada conduccin de las indagatorias y la condencialidad que debe caracterizar a esta clase de informacin. 14 De manera notoriamente imprecisa, se contempla que el Consejo Ge- neral puede delegar esa funcin, sin especicar a cul rgano o a quin se le puede delegar. Esta clase de disposicin sumerge en el terreno especu- lativo, pues no aclara si la delegacin es en favor de los rganos locales o de un rgano tcnico externo al INE. Tampoco se precisa bajo qu circuns- tancias puede operar la delegacin y si el rgano tcnico a quien se dele- gue debe garantizar la autonoma y especializacin necesarias para el tra- bajo de scalizacin. Esta falta de claridad abre la posibilidad de que los partidos polticos incidan en las investigaciones y, de forma consecuente, en los procedi- mientos sancionadores derivados. Si el INE delega la funcin de scaliza- cin, su rgano tcnico ser el conducto para superar la limitacin que puede derivarse de los secretos bancario, duciario y scal. Poco afortunada la desaparicin de la Unidad de Fiscalizacin, debe en la legislacin secundaria preverse las medidas pertinentes para atender de manera adecuada la demanda ciudadana que exige una correcta y ecaz rendicin de cuentas de los partidos y candidatos. Mientras algunas enti- dades federativas coneren esta responsabilidad a rganos tcnicos espe- cializados que no se integran a la autoridad electoral, a nivel federal se otorga a un rgano no especializado y con la representacin de los partidos y coaliciones, circunstancia que les permite jugar el papel de juez y parte. EL INE ANTE LA DELICADA ENCOMIENDA DE REALIZAR PAGOS A NOMBRE DE LOS PARTIDOS POLTICOS Tarea delicada que puede asignarse al INE, es hacerse cargo de la llamada chequera nica. Dispone el artculo segundo transitorio, fraccin I, inciso G, 14 Idem. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 77 numeral 6, que es facultad de los partidos polticos optar por realizar los pagos relativos a sus actividades y campaas electorales, por conducto del Instituto, en los trminos que el mismo INE establezca mediante disposicio- nes de carcter general. En el numeral 7 del mismo inciso se concede a los partidos la facultad de optar porque los pagos relativos a la contratacin de publicidad exterior tambin se realicen por conducto del INE. De nueva cuenta el aspecto discrecional hace acto de presencia, solo que esta vez de lado de los partidos polticos. Si bien corresponde al INE denir las condiciones para ejercer esas facultades, toca a los partidos to- mar la determinacin. En todo caso, al Instituto solo le corresponde esta- blecer las circunstancias para el ejercicio de esta facultad. Derivado de lo anterior, puede darse el caso de partidos polticos que decidan ejercer o no la opcin. Por las siguientes razones, el hecho de que el INE se encargue, a peticin del partido, de realizar pagos a provee- dores y prestadores de servicios genera un rgimen nanciero diferen- ciado, incierto y riesgoso. 1. Segn el dispositivo transitorio, la posibilidad de que el Instituto realice los pagos de los partidos polticos, depende de la decisin de stos. No se desprende de la redaccin que el INE pueda rechazar dicha soli- citud. En virtud de ello, se presupone que el instituto debe tener una infraestructura humana, material y desconcentrada que le permita enfrentar una atribucin incierta, que no depende de l mismo y sin que en el texto precise a cargo de quin corre el costo de esta clase de administracin. 2. No existe claridad si la solicitud de los partidos es de carcter perma- nente o temporal, parcial o total. Tampoco se precisan cules son las hiptesis de modo y tiempo que deben cumplirse para la procedencia de la solicitud. La iniciativa no contempla en el texto constitucional una remisin expresa para que estos temas sean regulados en la legisla- cin secundaria. 3. Considerar la realizacin de los pagos a proveedores y prestadores de servicios por parte del INE abre un delicado e innecesario frente de actuacin a la autoridad electoral. Cualquier retraso, omisin o contra- tiempo, es susceptible de una lectura poltica por parte de los partidos respecto a que el actuar de la autoridad tiene algn sesgo para favo- 78 Sal Mandujano Rubio recer a otro partido poltico. Es conveniente resaltar que la Constitu- cin debe fortalecer a la autoridad electoral y no abrirle ancos de vulnerabilidad. 4. Si los partidos polticos son beneciarios del nanciamiento pblico para el desarrollo de sus actividades, ordinarias como de campaa, son por lo tanto responsables de su ejercicio. Permitir que a peticin de stos se traslade al rgano scalizador su responsabilidad en el cumplimiento de pago, tiene como efecto relevarlos de la obligacin de llevar a cabo una adecuada rendicin de cuentas. 15 Originalmente pensadas para la organizacin de los comicios y el re- cuento efectivo de los votos, se ha transformado la labor inicial que corres- ponda a las autoridades electorales administrativas. En la actualidad se les ha convertido en organismos responsables de las condiciones ambientales para que los sufragios se emitan en un contexto democrtico. De rbitros tcnicos, neutrales, discretos y ecaces, han pasado a constituirse en acto- res fundamentales del escenario poltico, cada vez ms visibles por el evi- dente protagonismo al interior del juego democrtico. Involucrar al INE en la realizacin de los pagos que corresponden en estricto sentido a los partidos polticos es entonces una mala ocurrencia, porque lo hace ms vulnerable a las crticas y la descalicacin. 16 ORGANIZACIN DE LOS PROCESOS INTERNOS PARA LA ELECCIN DE DIRIGENTES PARTIDISTAS A CARGO DEL INE Situacin delicada, seala el artculo 41 constitucional, fraccin V, apar- tado B, que a peticin de los partidos y con cargo a sus prerrogativas, en los trminos que establezca la ley, podr el Instituto organizar la eleccin de sus dirigentes. Sin precisar su alcance, pues no se establece que se trate de la renovacin de los cuadros directivos nacionales, estatales o municipales, la disposicin constitucional conere a los partidos la facul- tad de encomendar al INE la organizacin de sus procesos internos para la eleccin de sus dirigentes. 15 Idem. 16 Csar Astudillo, El Instituto Nacional de Elecciones en el contexto del modelo de organizacin electoral, op. cit., p. 54. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 79 En la reforma electoral de 2007, con el nimo de atajar el alcance algu- nas decisiones jurisdiccionales, se incorpor a la fraccin I del artculo 41 constitucional, una limitacin para las autoridades de intervenir en los asuntos internos de los partidos polticos, solo en los trminos que sealen la propia Constitucin y la ley. Celosos de su rgimen interno, los partidos decidieron acotar los pronunciamientos de las autoridades electorales. Con matiz diferente, se contempla ahora que los partidos polticos op- ten por encargar al INE la organizacin de sus procesos internos para elegir dirigentes. Precepto controvertido, la intervencin en los procesos inter- nos de los partidos, an a peticin de parte, puede debilitar y no contribuir a su libertad de auto-organizacin. Dado que puede vulnerar su vida in- terna, la organizacin de las elecciones de los dirigentes partidistas debe seguir siendo un asunto interno y propio de los partidos polticos. En un rgimen constitucional de libertades, el modelo electoral debe procurar la intervencin mnima de las autoridades electorales y promover el fortale- cimiento de los partidos. 17 No es buena idea involucrar al INE en la eleccin de los dirigentes par- tidistas. Las autoridades electorales deben concentrarse en la organizacin de los procesos para renovar a los rganos del Estado, dejando que los partidos se ocupen de su organizacin e integracin. No es pertinente abrirle al Instituto otro frente de controversias, sobre todo cuando esta clase de inclusin no guarda relacin con los motivos y propsitos que impulsaron la reforma. 18 Toda vez que es en la ley donde deber puntualizarse esta alternativa, en la legislacin secundaria habrn de cuidarse diferentes aspectos, entre ellos: si corresponde al INE elegir el mtodo de eleccin entre los que estn previstos estatutariamente; qu tipo de eleccin se puede organizar, ya sea para la dirigencia partidista a nivel nacional, estatal o municipal; podr el INE delegar la responsabilidad a los institutos electorales locales cuando se trate de dirigencias estatales o municipales; los partidos podran optar por encargar directamente a estos institutos organizar la eleccin de sus diri- gencias estatales o municipales. El hecho de encomendar al INE organizar la eleccin de dirigentes implica que los medios de impugnacin al interior de los partidos resulten improcedentes, debiendo interponerse el juicio 17 Instituto Federal Electoral, Observaciones a la minuta de reforma poltica, op. cit. 18 Idem. 80 Sal Mandujano Rubio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, ope- rando en automtico la gura del per saltum. Es de suponerse que el INE contar con una estructura propia para esta actividad, puede deducirse que estar a cargo del propio Servicio Pro- fesional Electoral, sin embargo, no se precisa si el INE tiene la facultad de rechazar la solicitud o encomienda de los partidos. Si la renovacin de una dirigencia partidista llegara a coincidir con un proceso electoral, fede- ral o local, existe la posibilidad de que el INE o un instituto estatal, desechen la opcin del partido? Por supuesto, la legislacin secundaria debe estable- cer con precisin los requisitos y condiciones para hacer vlida esta op- cin. Bueno, al menos se prescribe que ser con cargo a las prerrogativas del partido. Cmo sucede en otros mbitos, otorgar esta clase de responsabilidad al INE no hace sino abrirle un frente ms de controversias y cuestiona- mientos. De hecho, esta propuesta no guarda relacin alguna con los mo- tivos ni con los propsitos que impulsan la reforma. Poco tiene que ver la iniciativa con el fortalecimiento de los institutos electorales. INTEGRACIN Y DIMENSIN DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL; COSTOS Y DESAFOS DE LA CENTRALIZACIN En trminos del artculo sexto transitorio, una vez integrado y partir de que entre en vigor la legislacin secundaria relativa a la reforma electoral, el INE deber expedir los lineamientos para garantizar la incorporacin al Servicio Profesional Electoral Nacional de todos los servidores pblicos del Instituto Federal Electoral y de los organismos locales en materia electoral, as como las dems normas para su integracin total. Cabe destacar que el Servicio Profesional Electoral ha quedado incorporado al texto constitucio- nal mediante adicin al artculo 41, fraccin V, apartado D, el cual dispone que este Servicio comprende la seleccin, ingreso, capacitacin, profesio- nalizacin, promocin, evaluacin, rotacin, permanencia y disciplina de los servidores pblicos de los rganos ejecutivos y tcnico del INE y de los organismos pblicos locales en materia electoral. Corresponde al INE regu- lar la organizacin y funcionamiento del mismo. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 81 Al hacer un anlisis de las ventajas y desventajas que tendra la crea- cin de un rgano nacional electoral, se destac a la cuestin presupuestal como una de las ventajas relevantes, suponiendo que la creacin del INE podra representar un ahorro signicativo de recursos. Sin embargo, incor- porar al Servicio Profesional Electoral Nacional a los servidores pblicos de los organismos locales implica un aumento considerable del gasto, pues ser necesario replantear el tema de sus percepciones. En efecto, al perte- necer a un mismo Servicio los ingresos de esta clase de servidores deben homologarse, situacin que conlleva un aumento en las percepciones de los servidores estatales, las cuales suelen ser inferiores a la que paga el IFE. De manera adicional a la cuestin econmica, estn las de naturaleza operativa. El ingreso, capacitacin, profesionalizacin, evaluacin, rotacin y permanencia de los miembros al servicio profesional bajo una adminis- tracin nica, puede vulnerar el ejercicio de las funciones que correspon- den a los rganos locales, al desaparecer la lnea de mando entre el servi- dor y la autoridad electoral estatal. Aunque tengan funciones delegadas, los servidores pblicos que las ejecuten dependen del rgano central del INE, circunstancia que podra derivar en un problema de operacin cotidiana. 19 Incorporar a los servidores electorales a un Servicio Profesional de carcter nacional genera incertidumbre con respecto a qu autoridad esta- rn subordinados operativamente. Al desconocer cul sera la lnea de mando, se pone en duda si la subordinacin operativa est a cargo del INE o es atribucin de los organismos locales. Resolver este aspecto en la legis- lacin secundaria permitira establecer qu autoridad debe presupuestar el costo de los funcionarios inscritos en el Servicio. Es vital que en la ley se clarique si en todos los casos es responsabilidad del INE el presupuesto operativo y los proyectos especiales en que intervenga el Servicio Profesio- nal Electoral. 20 Descrito el anterior panorama, es complicado, incierto y muy costoso centralizar en un solo Servicio Profesional Electoral a los distintos cuerpos de servidores electorales. Estimando que es atribucin del INE regular la organizacin y funcionamiento de este servicio, debe comprometerse a homologar la capacitacin y profesionalizacin de los servidores electo- rales, sin considerar la posibilidad de establecer polticas y programas di- 19 Idem. 20 Idem. 82 Sal Mandujano Rubio ferenciados. Es oportuno considerar que el Servicio Civil de Carrera impli- ca menor exibilidad en la contratacin de los servidores electorales y mayor costo de operacin. Por otra parte, se desprende de la reforma electoral que a los organis- mos locales se les otorga la atribucin de realizar todas las actividades propias a la preparacin de sus elecciones, por supuesto, ello entraa la capacitacin electoral. Si tomamos en cuenta que tambin se les atribuye la elaboracin de todos los manuales de capacitacin, incluso los instruc- tivos que utilizan los funcionarios de casilla el da de la jornada electoral, el diseo de los documentos y materiales electorales puede propiciar confusiones. En trminos estrictos el problema se acenta a partir del octavo tran- sitorio, por tratarse de un dispositivo ambiguo que, por un lado, contempla la delegacin automtica a los rganos locales de ejercer las atribuciones referentes a la capacitacin y, por otro, prev la posibilidad de que el Con- sejo General del INE determine retomar esas tareas, generando incertidum- bre sobre que rgano tendr la responsabilidad nal de integrar las mesas directivas de casilla y capacitar a sus funcionarios. El precepto tambin abre la posibilidad de que en las elecciones locales concurrentes, esta tarea pueda realizarse en algunos estados por los rga- nos locales y en otras entidades por el INE. La diferencia en los lineamien- tos y criterios para la capacitacin electoral podra llevar a distintos niveles en la calidad de integracin de las mesas directivas de casilla y, por consi- guiente, en el escrutinio y cmputo de los votos. 21 CARCTER JURISDICCIONAL DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA ELECTORAL Durante varios aos la funcin sancionadora ha mutado a las autoridades electorales de su enfoque natural como instancias administrativas y las ha dotado de funciones casi jurisdiccionales, afectando su naturaleza jurdica, su operatividad y su desempeo tcnico y profesional. Distrado de su cometido original, el IFE ha dedicado gran parte de su atencin a la solucin 21 Idem. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 83 de procedimientos sancionadores, distorsionado y complicando de mane- ra grave el propsito de sus sesiones. 22 Resulta adecuado que en la reforma poltica-electoral se le hayan reti- rado a la autoridad electoral administrativa el trmite, sustanciacin y re- solucin de los procedimientos sancionadores. Previsto en el artculo 41 constitucional, fraccin III, apartado D, corresponde al INE investigar las infracciones en la materia, integrar el expediente y someterlo al conoci- miento y resolucin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa- cin (TEPJF). En el procedimiento el INE podr imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisin de conformidad con lo que disponga la ley. Por fortuna transferida al TEPJF, el INE no tendr la ocupacin adicional de ser juez de las estrategias propagandsticas de los partidos polticos y candidatos. mbito en donde la autoridad electoral fue severamente cues- tionada y permanente fuente de malestar hacia las elecciones federales y locales, la conversin de las autoridades administrativas en jueces puede quedar en el pasado. Por varios aos, la radicacin de procedimientos san- cionadores alter el funcionamiento del arbitraje electoral, sobre todo por el abuso en el recurso y la postura asumida por los partidos polticos, ya que en toda resolucin alguna de las partes, acusadora o acusada, se sen- ta agraviada por la autoridad electoral. Dado el acceso reiterado a esta clase de mecanismos, el Procedimiento Especial Sancionador se convirti en un motivo constante de discordia entre el IFE y los partidos polticos, incluso lleg a deteriorar la relacin con el TEPJF. Convertido en instrumento de propaganda propia, basado en la queja de la propaganda ajena, muy pronto se desnaturaliz como mecanis- mo de justicia expedita. Por esa razn, es prudente retirarlo de la esfera de competencia del INE, pues permite que una de las funciones ms contro- vertidas no sirva de pretexto para poner en duda la imparcialidad del rga- no electoral. En virtud de la reforma electoral, durante la investigacin de las infrac- ciones en la materia, el INE conserva la facultad de imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmedia- ta las transmisiones en Radio y Televisin de conformidad con lo que dis- 22 Csar Astudillo, El Instituto Nacional de Elecciones en el contexto del modelo de organizacin electoral, op. cit., p. 54. 84 Sal Mandujano Rubio ponga la ley. Facultad de importancia signicativa, las medidas cautelares constituyen en materia electoral un n en s mismas. A diferencia de otras disciplinas, su condicin accesoria es relativa pues representan un modo de hacer efectivos los lmites a la libertad de expresin. Con fundamento en la apariencia del buen derecho y el peligro de demora, hacen a un lado la aplicacin de criterios tradicionales y se apoyan en la interpretacin extensiva de los derechos fundamentales. Dictadas u ordenadas en el pasado solo por el Consejo General y por la Comisin de Quejas y Denuncias del IFE, las medidas cautelares que podran consistir en ordenar la suspensin de la transmisin de promocio- nales de Radio y Televisin; ordenar el retiro de la propaganda contraria a la ley; prohibir u ordenar cesar la realizacin de actos contrarios a la ley, deben apoyarse en criterios de valoracin objetivos que impidan su aplica- cin indiscriminada. Para emitir un pronunciamiento razonable es necesa- rio considerar si existe el derecho que pretende tutelarse; justicar el te- mor fundado ante la espera de una resolucin denitiva que toca ahora emitir al TEPJF y ponderar los valores y bienes jurdicos en conicto. En todos los casos, deber justicarse la idoneidad y proporcionalidad de la medida. Acorde con diversos criterios jurisdiccionales, la Sala Superior del TEPJF estima que solo son protegibles por medidas cautelares aqullos ca- sos en los que se acredita la temeridad o el actuar indebido de quien con esa conducta ha forzado la instauracin de un procedimiento. La funda- mentacin de las medidas cautelares apunta a una credibilidad objetiva y seria sobre la juridicidad del derecho que se pide proteger, a n de descar- tar que se trate de una pretensin maniestamente infundada, temeraria o cuestionable. 23 CONSIDERACIONES FINALES Parece claro, razonable y necesario aanzar la autonoma de los rganos electorales. La conanza inicial en esta clase de instituciones es fundamen- tal. Sin embargo, en la conformacin del INE se despierta suspicacia debido 23 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Expediente SUP-RAP-96/2013, disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/ sentencias/SUP-RAP-0096-2013.pdf, fecha de consulta: 21 de septiembre de 2013. Perspectivas del Instituto Nacional Electoral 85 a la poca claridad en la divisin de competencias y facultades del Instituto y de los rganos electorales locales. Derivada de la concertacin poltica y discutida de prisa, la creacin del INE ha resultado de contornos difusos. Distinto a lo sucedido con la creacin del IFE, la minuta de reforma que crea al INE carece de un modelo de institucin electoral, circunstancia que provoca incertidumbre sobre la capacidad de mantener altos estnda- res en la realizacin y regulacin de los procesos electorales. Se trata de una reforma re-centralizadora que cambia la naturaleza constitucional de la autoridad electoral y modica el modelo organizativo de las elecciones en Mxico. Organismo pblico sobrecargado, se dota al INE de un excesivo cmu- lo de funciones y atribuciones. Adems de asegurar la pulcritud de la jor- nada electoral y de garantizar la equidad de la contienda, las campaas polticas y una regulacin estricta de las acciones de candidatos, partidos po- lticos, servidores pblicos y medios de comunicacin, puede involucrarse en la eleccin de las dirigencias partidistas, en la scalizacin de las nan- zas de los partidos polticos; incluso, a peticin de stos, en la realizacin de todos los pagos relativos a sus actividades y campaas electorales. Tratndose de las elecciones en las entidades federativas, puede el Institu- to asumir directamente las actividades propias de los rganos electorales locales. Se otorgan facultades discrecionales al INE que sin la precisin adecua- da en el marco jurdico reglamentario agregarn incertidumbre para los comicios federales y locales. Sobre todo respecto a stos ltimos, pues no se sabe a ciencia cierta si un proceso electoral estatal terminar siendo atrado por el INE. Llama la atencin que se otorgue al INE la facultad de atraer cualquier asunto que sea competencia de los rganos electorales locales, cuando as lo amerite para sentar un criterio de interpretacin. Es muy mala idea involucrar al INE en la eleccin de los dirigentes par- tidistas. Las autoridades electorales deben concentrarse en la organizacin de los procesos para renovar a los rganos del Estado, dejando que los partidos se ocupen de su organizacin e integracin. No es pertinente abrirle al instituto otro frente de controversias, sobre todo cuando esta clase de inclusin no guarda relacin con los motivos y propsitos que impulsaron la reforma. Resulta complicado, incierto y muy costoso centralizar en un solo Ser- vicio Profesional Electoral Nacional a los distintos cuerpos de servidores 86 Sal Mandujano Rubio electorales. Dado que se desvanece cul sera la lnea de mando, se pone en duda si la subordinacin operativa est a cargo del INE o es atribucin de los organismos locales. Resolver este aspecto en la legislacin secunda- ria permitira establecer qu autoridad debe presupuestar el costo de los funcionarios inscritos en el Servicio. Es adecuado que en la reforma poltica-electoral se le hayan retirado a la autoridad electoral administrativa el trmite, sustanciacin y resolucin de los procedimientos sancionadores. Por fortuna transferida al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, el INE no tendr en estricto sentido la ocupacin adicional de ser juez de las estrategias propagands- ticas de los partidos polticos y candidatos. Se ha transformado la labor inicial que corresponda a las autoridades electorales administrativas, hoy en da se les ha convertido en organismos responsables de las condiciones ambientales para que los sufragios se emitan en un contexto democrtico. De rbitros tcnicos, neutrales, discre- tos y ecaces, han pasado a constituirse en actores fundamentales del es- cenario poltico, cada vez ms visibles al interior del juego democrtico. Toca al Poder Legislativo una titnica labor, enfrenta la alta encomienda de mantener la congruencia de la reforma constitucional en las leyes se- cundarias y cerrar el paso a la incertidumbre. En tan signicativa tarea, ser necesario un debate pblico en el que las voces de los especialistas tienen mucho que aportar. 24
No est sujeto a un plazo claro y cierto el reacomodo de las leyes loca- les en materia electoral. Mientras en el mbito federal el Congreso de la Unin deber expedir al menos tres nuevas leyes secundarias, a ms tar- dar el 30 de abril de 2014, en el terreno local no se hace referencia alguna al plazo que corre para los congresos estatales. FUENTES CONSULTADAS ASTUDILLO, Csar (coord.), Instituciones electorales nacionales a debate, Ins- tituto Electoral del Estado de Zacatecas, Tirant lo Blanch, Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, IDEA Internacional, Mxico, 2013. 24 Ana Lilia Herrera, Los retos de la reforma poltico electoral, El Universal, 31 de enero de 2014, disponible en http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/01/68512.php , El Instituto Nacional de Elecciones en el contexto del modelo de or- ganizacin electoral. BECERRA, Ricardo, El INE sin lgrimas. CASAR, Mara Amparo, Comentarios, Exclsior, 10 de enero de 2014. HERRERA, Ana Lilia, Los retos de la reforma poltico electoral, El Universal, 31 de enero de 2014, disponible en http://www.eluniversalmas.com.mx/edito- riales/2014/01/68512.php Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica, Camino de incertidum- bre, 9 de diciembre de 2013, Mxico, disponible en http://www.ietd.org. mx/wp-content/uploads/2013/12/Reforma-pol%C3%ADtico-electoral_FI- NAL_PDF.pdf , Carta abierta al Pacto por Mxico, 21 de agosto de 2013, Mxico, disponible en http://www.ietd.org.mx/wp-content/uploads/2013/08/Carta- abierta-al-Pacto-por-M%C3%A9xico.pdf Instituto Federal Electoral, Observaciones a la minuta de reforma poltica de la Consejera Mara Marvn y los Consejeros Electorales Marco Antonio Baos, Lorenzo Crdova y Benito Nacif presentada a la opinin pblica y las Cmara de Diputados y Senadores el pasado 5 de diciembre 2013, Coordinacin Nacional de Comunicacin Social, nm. 157-A, disponible en http://ife.org.mx/portal/site/ifev2/menuitem.92faac40ea85399517bed910d 08600a0/?vgnextoid=a223672f90c6b310VgnVCM1000000c68000aRCRD. SALAZAR UGARTE, Pedro, Una constitucin (casi) centenaria, El Universal, 30 de enero de 2014, disponible en http://www.eluniversalmas.com.mx/edito- riales/2014/01/68501.php Senado de la Repblica. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Cons- titucionales; de Gobernacin; de Reforma del Estado, de Estudios Legisla- tivos, primera y de Estudios Legislativos, segunda, en relacin con las iniciativas con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi- canos en materia poltica-electoral. Mxico, 2 de diciembre de 2013, dispo- nible en http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-12-02-1/assets/ documentos/Dic_Reforma_Politica.pdf Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Expediente SUP-RAP-96 /2013, disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/se- sion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0096-2013.pdf, fecha de con- sulta 21 de septiembre de 2013. ZUCKERMANN, Leo, De cmo los partidos nalmente mataron al IFE, Exclsior, 9 diciembre de 2013, disponible en http://www.excelsior.com.mx/opinion/ leo-zuckermann/2013/12/09/932713 89 INTRODUCCIN De conformidad con la reforma aprobada y promulgada el pasado 31 de enero del ao 2014, debemos reexionar que la materia electoral de nues- tro pas, desde hace unas decdas ha dado pasos agigantados y transfor- maciones extremas, esta misma, tuvo su consenso legal en 60 das, y como las anteriores tienen su origen en los resultados de los procesos electora- les tanto del mbito federal como de los locales; pero todas stas, son y han sido con el nimo del legislador y la suma de consensos para mejorar, aportar cuidado, vigilancia y equidad en la contienda, bajo dos premisas de la democracia mexicana: transparencia y ahorro de recursos. Y me reero a la transparencia, desde lo que implica, pero aplicada en la conformacin de los integrantes de las autoridades electorales, en la informacin que se plasma en los portales institucionales de ejercicio del gasto pblico, no solamente de los partidos polticos, sino de las autorida- des administrativas electorales, en las reglas para candidatos independien- tes; ya que se ha considerado en distintas voces y desde hace una decda el supuesto de generar un ahorro al suprimir la implementacin de proce- sos, sacricando herramientas bsicas e incluso disminuyendo presu- Reforma poltico-electoral 2013, los cmo? Iskra Ivonne Tapia Trejo* * Egresada de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UMSNH. Estudios de Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos. Coadyuvante directa en 11 procesos electorales ordinarios, extraordinarios, elecciones concurrentes, de participacin ciudadana, Comits vecinales, plebiscito, Usos y costumbres (Chern), Voto de los Michoacanos en el Extranjero. Miembro del Servicio Profesional Electoral IFE e IEDF. Consejera Electoral del Consejo General del Instituto Electoral de Michoacn y Presidenta de la Comisin de Administracin, Prerrogativas y Fiscalizacin 2007-2013. 90 Iskra Ivonne Tapia Trejo puestos de la autoridad responsable de la organizacin de los procesos electorales; lo cual ser en vano, con esta nueva reforma, si no se ve en su conjunto lo que s se puede realizar ahora, al implementarse asuntos es- tructurales que analizaremos de manera concreta y demostraremos el crculo de benecios que, cuidados y mejorados, permitirn la transparen- cia, el ahorro de recursos, pero sobre todo el ahorro de procesos y evitar en algunos casos la duplicidad de funciones para un mismo objetivo: la jornada electoral. La reforma es fundamental para caminar en el andamiaje de nuestra democracia, por ello debemos tomar cartas en el asunto, como ciudadana debemos aportar al fortalecimiento de las instituciones. Igual que las fuer- zas polticas denen el 3 por ciento como lmite para mantener el registro y distribuir las asignaciones de representacin proporcional en diputados federales y locales sobre los votos declarados vlidos; tambin especca que los candidatos independientes tendrn derecho de accesso a prerroga- tivas para las campaas electorales en el rubro de los medios de comuni- cacin social. Por lo anterior y como refer al inicio, de manera particular, comparto los conocimientos adquiridos a travs de las instituciones electorales ad- ministrativas, que me permiten enunciar los cmos? resaltar los pros y destacar aspectos tcnicos a proteger, siempre con el inters de mejorar los procesos y los lineamientos de operatividad, que busque invitar a la ciudadana a ejercer sus derechos, conformar mecanismos amigables para emitir su voto, que se fomente el compromiso de fungir como integrante de mesa directiva de casilla, que sea sencillo actualizar su credencial para votar, pero sobre todo socializar con impacto, todo lo que abone a nuestra cultura de educacin cvica, en nuestros jvenes y nuestra niez mexicana. CONSEJERAS Y CONSEJEROS ELECTORALES La relacin que tendr el Instituto Nacional Electoral con los organismos pblicos locales, incluye la designacin de consejeras y consejeros electo- rales de las entidades federativas, de suyo relevante, ya que en ellos des- cansan atribuciones legales como: la aprobacin del presupuesto anual que incluye las prerrogativas a los partidos polticos, de procesos ordina- Reforma poltico-electoral 2013 91 rios o extraordinarios e incluso de participacin ciudadana; son ante este rgano colegiado donde se aprueban los registros de candidatos y ahora a los candidatos independientes; designa al personal de estructura operativa de secretaria de consejo, organizacin y capacitacin; son ante esta auto- ridad, donde los perles de las estructuras de los Consejos Distritales y Municipales se deciden, integran comisiones permanentes o especiales para conocer, debatir y emitir acuerdos relacionados con actividades del proceso electoral, aprobaciones a lineamientos y procedimientos. Sin embargo, estas atribuciones parecieran similares a los consejeros de los Consejos Locales o Consejos Distritales del rgano electoral federal, asunto que no es as, esta gura de representacin de la sociedad se activa solo y lo dice en su nombramiento para ejercer hasta por dos procesos electorales, es un observador ciudadano de las etapas del proceso electo- ral, reciben por cada sesin que asisten un recurso econmico denomina- do dieta y sus funciones as como atribuciones estn limitadas a la ley y procedimientos internos, habr que denir ampliar su mbito de compe- tencia y temporalidad. La idoneidad del perl de las y los consejeros, debe ser un asunto vital, en las estructuras de la autoridad electoral, porque de ello depende su desempeo impecable, imparcial, objetivo, apegado a la legalidad, respon- sable y profesional, lo que solamente se obtiene al contar con los conoci- mientos (herramientas nicas) especializados en la materia electoral, que evita improvisar en caso de contingencias (que siempre acontecen) para dar respuesta oportuna a los derechos que han sido vulnerados previo o durante el proceso electoral. Por lo que en este sentido, es acertada la homologacin de funcionarios al esquema de servicio profesional, donde la mayora de los rganos loca- les no cuenta con la preparacin previa al incorporarse a los rganos elec- torales, aunado a ello la experiencia adquirida en cada jornada electoral, no trae consigo una evaluacin del desempeo, no se da seguimiento de ac- tualizacin en la materia electoral; es por estas razones, necesaria la actua- lizacin, en tesis de jurisprudencia, criterios recientes, que servirn de base para sustentar su voto con argumentacin en la mesa de Consejo. La homologacin que se presenta en la reforma es sana, debe enten- derse para fortalecer a la autoridad administrativa electoral, pero tambin se tendr que homologar salarios y en ello habr que socializar el monto, 92 Iskra Ivonne Tapia Trejo ya que en algunas entidades son menor el nmero de integrantes y au- mentar, mientras que en otros el pago, dieta es casi honorca y aumen- tar, en ambos casos impactarn al presupuesto en los estados. En este sentido, tambin debe homologarse a la integracin de los rganos electo- rales la equidad de gnero de 50 por ciento hombres y mujeres. FISCALIZACIN ELECTORAL/PRORRATEO DE CAMPAAS Los procesos de revisin del ejercicio de los recursos pblicos, de siempre han sido tema de inters para la sociedad mexicana y el de las prerrogati- vas que reciben los partidos polticos an ms; pero hoy se apoya con el inters de pre y candidat@s a entregar cuentas claras, en cumplimiento a sus obligaciones, pero adems para obtener la conanza de sus votantes y le apoyen en su trayectoria poltica, lo que ahora con la reforma tendr mayor impacto con la aplicacin de la reeleccin, donde segura estoy que la transparencia de los recursos, a quien obtuvo su cargo de eleccin le permitirn obtener el voto nuevamente. Para implementar un sistema de scalizacin expedito y oportuno, co- mo seala la reforma, es importante crear, conformar, integrar, capturar un Catlogo de prestadores de servicio y/o proveedores que trabajen con materia de los procesos electorales, lo cual permitir acceder a estos va portal del INE, previamente validado por la autoridad los nombres, datos y costos estarn a la vista de todos, incluso de los candidatos independien- tes; mientras que para la autoridad agilizar la ubicacin, consulta y en su caso cotizacin para determinar costos de algn material o servicio, rendi- do en los informes de precampaa, de campaa o para el caso de alguna impugnacin por el supuesto rebase de topes. En denitiva, para ecientar los procesos y recopilar la informacin, si bien la Unidad de Fiscalizacin no se di abasto para concluir cada uno de los cientos de informes de precampaa y de campaa, ahora al recibir la totalidad de elecciones, ser complicado, pero previsible, por lo que se propone la creacin de brazos en materia de scalizacin por zonas geo- grcas, receptoras y validadoras en campo de los informes. Homologar los lineamientos de contabilidad y su mxima publicidad, permitir una scalizacin efectiva, incorporando en el catlogo de provee- Reforma poltico-electoral 2013 93 dores a los de prensa e Internet; mucha ayuda fue denir que la propaganda utilitaria sea en textil, pues generar un ejercicio de aprovechamiento de lo que se obsequia a los posibles votantes. En el tema de propaganda, la ley reglamentaria debe considerar con sanciones ejemplares el incumplimiento por la colocacin de propaganda en lugares prohibidos, pero no solamente en el equipamiento urbano, sino ampliar la cobertura a los edicios parimonio cultural, museos y plazas pblicas; y, as como se considera que el partido poltico podr optar para que el INE sea el conducto de la contratacin de publicidad exterior, deber atenderse de manera especca y con la corresponsabilidad del partido y candidatos la colocacin de espectaculares en propiedad privada, donde la autoridad administrativa se ha visto impedida en el caso, para implementar medidas cautelares. El prorrateo es un aspecto tcnico, fundamental, que debe ser anali- zado a detalle, ya existen en abanico casos a los que las elecciones con- currentes han aportado, pero ahora con la reforma y las opciones de coa- liciones totales, parciales y exibles que podrn darse entre los partidos polticos para postular a candidatos en un mismo proceso federal o local, debe diagnsticarse de manera clara y puntual para evitar un rebase de topes de gastos. Finalmente, este rubro de la scalizacin reitera regular mecanismos de coordinacin en materia de inteligencia nanciera, lo cual debe contem- plar que los convenios que se celebren deben ser en corto plazo (en perio- do electoral) para que con oportunidad se obtenga, valide y compruebe la veracidad de la informacin que se solicita por la autoridad electoral, ya que se obtiene en un plazo muy amplio y retrasa la funcin scalizadora; as tambin redactar transitorios para que todo lo actuado en materia de informes de campaa, medios de impugnacin, procedimientos adminis- trativos emanados de las autoridades administrativas y jurisdiccionales se concluya en un determinado plazo, ya que existen a la fecha, en los dos rganos de Michoacn, asuntos de las elecciones del 2007 en trmite. MXIMA PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA DE RECURSOS La reforma poltico-electoral agrega un principio rector, el de mxima pu- blicidad a los de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objeti- vidad, lo que se acompaa del tema de la transparencia que debe obser- 94 Iskra Ivonne Tapia Trejo varse en toda institucin, siendo un mapa que describe a la ciudadana las rutas del ejercicio del recurso pblico, los atajos tomados en los acuerdos de austeridad para ecientar los recursos; por lo cual las autoridades elec- torales debern plasmar este principio rector de mxima publicidad como los partidos polticos lo hacen en todos sus rubros, para lo cual citar dos asuntos de carcter permanente que competen a los rganos electorales y se ejercen: la renta o la adquisicin de inmuebles para sedes de las ocinas distritales, municipales y las estatales. Actualmente se cuenta con 300 Juntas Distritales Ejecutivas en todo el territorio nacional, de las cuales la compra, renta o adquisicin no estn en el Portal Web del IFE, cuntos inmuebles son rentados o de su propiedad o en trmite de adquisicin, mucho menos el monto de la renta, nicamente aparece el domicilio; y en este caso se encuentran las ocinas de los m- dulos de credencializacin; as como los inmuebles de las autoridades lo- cales, lo cual en la mayora de las entidades al no ser permanentes las es- tructuturas, se procede a rentar inmuebles por seis meses para ejecutar el proceso electoral; por ende crece el gasto en este rubro incluyendo las adaptaciones que se les realiza a cada inmueble, as ha sido en cada pro- ceso electoral desde la creacin del IFE y de la conformacin de las autori- dades locales estatales, sin que en los Portales Web de ambas instancias electorales, de manera sencilla, clara y en un rubro especicado se informe el monto invertido en renta o adquisicin de inmuebles de manera indivi- dual y detallada. As como los bienes inmuebles, en ambas instituciones, aparecen de manera global el nmero de plazas, con el monto de los salarios en lo in- dividual, para miembros del servicio profesional electoral, el personal eventual/honorarios, lo cual no permiti que el presente proyecto, incluye- ra un clculo de cunto es el presupuesto por entidad una federativa, por un municipio o por un distrito en cuanto a contratacin de personal, a n de realizar un estudio comparativo de ahorro, con implementacin de la reforma en el costo-benecio de la misma. Lo que llev a revisar el presupuesto asignado para las Juntas Locales Ejecutivas de las entidades, que si bien aparece la informacin, est de manera global, esto dice: 31 Juntas Locales y el monto total; y para el caso de las autoridades administrativas locales es ms plano, ya que el mbito de aplicacin est denido, pero tambin es global, no as se desglosa por municipio cuando es proceso electoral. Por ello se podr brindar mxima Reforma poltico-electoral 2013 95 publicidad, al indicar de manera puntual por partida, lo que se proyecta y se aplica con los recursos pblicos por cada mbito territorial de eleccin. MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA Y PROGRAMA DE RESULTADOS PRELIMINARES (PREP) Hay dos temas que forman parte de todo proceso electoral, que pueden mejorarse y ahorrar recursos econmicos y humanos en su implementa- cin, como lo es la ubicacin de casillas, que puede denirse en un mismo inmueble que rena las caractersticas bsicas para su funcin, genera informacin focalizada en la capacitacin a la ciudadana, se homologa el nmero de casillas especiales y la participacin de los ciudadanos como funcionarios de las mesas directivas de casilla se fortalece, al ser una sola mesa; con un solo listado nominal para los funcionarios, que estar a la vista de los integrantes, de los representantes de los partidos polticos, de los representantes de los candidatos independientes y de los observadores electorales, generando un ahorro para la autoridad local que manda elabo- rar los tantos de Listado Nominal, con costo al presupuesto anual y se multiplica por cada entidad que lleva a cabo elecciones, dicho sea de paso, concertar un solo espacio la concurrencia busca aumentar la partici- pacin ciudadana, al elegir varios cargos de eleccin popular en un mismo da y evitar un desgaste del ciudadano que participa como funcionario. Otro aspecto relevante es la contratacin de empresas privadas para llevar a cabo el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP), esta actividad puede omitirse y generar un importante ahorro econmico, ya que el IFE ahora INE cuenta con los procedimientos propios incluso de escaneo de las actas, lo cual crea conanza en la informacin del resultado preliminar de la jornada electoral, sin embargo s debe considerarse que no sea a nivel distrito, ya que las distancias de territorio implican retraso en los datos, como las memorias lo constatan. Debemos aprovechar las tecnologas virtuales que a menor costo pue- den implementarse a nivel municipal, de manera directa, en donde cada ciudadano de los ayuntamientos el mismo da, conozca los resultados pre- liminares y nuevamente se fomente la mxima publicidad en un ambiente de tranquilidad y certeza, previo a los cmputos municipales y distritales. 96 Iskra Ivonne Tapia Trejo CANDIDATURAS INDEPENDIENTES Cuando la participacin de la ciudadana no es a travs de los partidos polticos nacionales o locales, se tiene la opcin de las candidaturas inde- pendientes, que conforme a la propuesta del apartado 3 en el asunto de transparencia de recursos privados en sus precampaas, les servir tener acceso a un catlogo de proveedores y prestadores de servicio en materia electoral. Pero tambin genera interrogantes que sern atendidas en la nueva reglamentacin electoral, como por citar algunas: si por cada candidato independiente acreditar a su representante y formar parte de la mesa de Consejo General del INE, local, distrital o municipal. As como, se le entre- gar un tanto de listado nominal de acuerdo a la eleccin en que participe. Otro asunto ser el proceso para la acreditacin de sus representantes ante cada mesa directiva de casilla, si partimos de que la estructura de un instituto poltico tiene aos en esta actividad, en esta reforma la reglamen- tacin debe generar un procedimiento claro que cuide la equidad para la representacin oportuna. ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES/VOTO EN EL EXTRANJERO La composicin del estado de Michoacn es multicultural, pluritnica y multilinge sustentada originalmente en sus pueblos y comunidades ind- genas, que se reconoce la existencia de los pueblos indgenas: purhpecha, Nahua, Otom, Mazahua y Pirinda, comunidades que se constituyen en estructuras de organizacin poltica con autoridades, formas de eleccin y representacin propias, de acuerdo a sus sistemas normativos y de gobier- no interno, previo a los acontecimientos de 2007 y de 2011, donde deciden participar bajo sus usos y costumbres en la misma fecha de la jornada electoral constitucional, considero pueden incorporarse como se realiz en el 2012 y evitar conictos que permean en la instalacin de las mesas di- rectivas de casilla. En este sentido y con relacin a las elecciones del voto de los mexica- nos o de los michoacanos en el extranjero o mediante el uso de la urna electrnica, deben implementarse para este caso mecanismos de acceso transparentes, ptimos que fomenten la participacin de los connnaciona- les, pero con el diagnstico de cifras de las credenciales de elector que ya perdieron vigencia y compartir el costo-benecio que tendr para la demo- cracia mexicana. FINANCIAMIENTO, OFICIALA ELECTORAL Y REDISTRITACIN El nanciamiento pblico para el sostenimiento de las actividades ordina- rias permanentes que se ja anualmente a los partidos polticos, acorde a lo estipulado en el artculo 41, se obtiene multiplicando el nmero total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral por el 65 por ciento del salario mnimo diario vigente para el Distrito Federal, tendr que homologarse ya que por ejemplo en Michoacn es multiplicando ciudadanos del padrn electoral de la entidad pero por el 20 por ciento, lo cual modica la prerro- gativas que se plasmarn en el presupuesto de las elecciones de 2015. Finalmente, un tema de importancia legal es no perder de vista que el INE contar con una ociala electoral investida de fe pblica para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento sern reguladas por la ley, en buena medida por la recepcin de documentos, pero tambin habr que especializar a los que la integren, as como ver la factibilidad de tenerla en todos los rganos locales. En materia de geografa electoral, le corresponde al INE el diseo y determinacin de los distritos electorales y la divisin del territorio en sec- ciones electorales, si bien los trabajos en el mbito federal ya concluyeron, lo cierto es que los 300 distritos no son siempre los mismos que confor- man los distritos locales y la representatividad de los municipios. Por lo que se est a tiempo de realizar un consenso de fortalecimiento para que el nmero de votos para la obtencin de escaos sea congruente con el de la distribucin geogrca en los territorios. De manera enunciativa me permit compartir, algunas aportaciones que considero relevantes para este primer Foro, que concentra a las y los ciudadanos mexicanos interesados en el tema electoral. 99 Comentarios sobre la reforma legal en materia poltica electoral Arturo Ramos Sobarzo* Las siguientes lneas tienen por objeto plantear algunas inquietudes a pro- psito de la inminente reforma constitucional en materia poltico-electoral. Dos ejes primordiales motivan las siguientes lneas: 1) Tomar en cuenta un canon de constitucionalidad de leyes determinado tanto por la Suprema Corte y el Tribunal Electoral que puede inuir en la mejora de una futura determinacin legislativa y; 2) la operatividad del sistema electoral en ge- neral a partir de las nuevas reglas. En ese sentido, este texto trata de tener un componente propositivo a partir del necesario dilogo permanente y caracterstico de la materia electoral entre juez y legislador, tal y como se ha visto en otras reformas como la de 2006, en donde se retomaron en la ley aspectos provenientes de pronunciamientos judiciales tales como el recuentos de votos, los procedimientos especiales sancionadores o la nu- lidad de eleccin por principios constitucionales. * Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Postgrado en Derechos Humanos por la Universidad Castilla La Mancha, Toledo, Espaa; Justicia Electoral en el TEPJF; Derecho Judicial por la Universidad Panamericana y la Universidad Austral de Argentina y en Justicia Constitucional por la Universidad de Pisa, Italia. Ha ocupado diversos cargos en el TEPJF entre los cuales destaca haber sido director de jurisprudencia en la Sala Superior entre 2005 y 2008. Asesor de la Fiscal Especializada para la Atencin de Delitos Electorales y secretario de estudio y cuenta en el mencionado rgano jurisdiccional. Actualmente es profesor titular de la clnica de derecho electoral en la Escuela Libre de Derecho. 100 Arturo Ramos Sobarzo LEY DE PARTIDOS POLTICOS Y CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. AVISO PREVIO SOBRE LA UTILIZACIN DE MECANISMOS FINANCIEROS En seguimiento al orden temtico establecido por la convocatoria corres- pondiente, se hace necesario el refuerzo sobre el control de la scalizacin. Si bien existe desde hace tiempo una mayor interaccin entre la autoridad administrativa electoral y la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), bien podra reforzarse el mbito de scalizacin de los partidos polticos y de candidatos independientes, para que, en el caso de utiliza- cin de ciertos mecanismos nancieros como puede ser el uso de tarjetas prepagadas (como lo fue el caso Monex), esta accin deber ser avisada al INE con antelacin a su uso, esto con la intermediacin o colaboracin de la CNBV. Lo anterior es congruente con el espritu establecido en aquellas dis- posiciones relativas al registro previo de ciertos proveedores utilizados por los partidos polticos, as como el registro en lnea del desarrollo de los gastos efectuados, como medidas para una mayor y mejor scalizacin de recursos pblicos, lo cual representa un control ex ante y no solo ex post. Esto deber hacerse extensivo a los candidatos independientes. LEY GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ELECTORALES. RGANO ENCARGADO EXCLUSIVAMENTE DE LA IMPOSICIN DE LAS SANCIONES DENTRO DEL TRIBUNAL ELECTORAL Como se ha sealado en otro lado, la reciente reforma electoral en materia de procedimientos administrativos sancionadores enfrentar graves pro- blemas sobre todo en lo que respecta a las impugnaciones relacionadas con el tema de Radio y Televisin, pues si es el Tribunal Electoral quien establecer eventualmente la sancin correspondiente, una vez demostra- da la responsabilidad por parte de la autoridad administrativa (artculo 41, base III, apartado D de la reforma a la Constitucin) no resulta claro el rgimen de impugnacin de tales sanciones. 1 1 Uno de los puntos medulares consiste en que, con la inminente reforma, en las impugnaciones de procedimientos electorales relacionados con violaciones en Radio y Comentarios sobre la reforma legal 101 Al margen de que desde mi perspectiva, el rgimen establecido en la Constitucin no mejora el desahogo de los procedimientos electorales, en un nimo propositivo se menciona lo siguiente: Acorde a la nueva reglamentacin es necesario crear en la ley de pro- cedimientos electorales, un nuevo rgano (el cual puede estar integrado por un solo funcionario) al interior del Tribunal Electoral el cual se encar- gar exclusivamente de la imposicin de la sancin correspondiente cuan- do hubiera alguna responsabilidad de acuerdo a la investigacin desahoga- da por parte de la autoridad administrativa electoral. Las decisiones de dicho rgano que podra existir en cada sala (Superior y Regionales) seran impugnables mediante recurso de apelacin. Con ello se deja a salvo el rgimen competencial entre las salas sealadas y sobre todo el derecho a la impugnacin. Lo anterior es as porque no podran ser las salas regionales o la Sala Superior, pues de ser ellas (es decir los magistrados integrantes de las mismas) no habra ante quin se presentara las impugnaciones en contra de tales determinaciones. 2 En efecto, esta propuesta encontrar anteceden- tes en la reforma constitucional de 1994 relativa a implementacin de la accin de inconstitucional y las controversias constitucionales, pues para el desahogo de tales procesos, dentro de la Suprema Corte, se cre la Uni- dad de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, la cual se encargaba de sustanciar y presentar el proyecto de sentencia respectivo. As, ante una asignatura nueva, se hizo necesario crear un en- te nuevo al interior del rgano jurisdiccional. Inspirado en ese modelo, esta propuesta respetara as el derecho de acceso a la justicia ante la even- tual imposicin de sanciones (sin mayor afectacin a la estructura actual) Televisin no habra una distincin clara entre el rgano que impone la sancin (cuando exista) y el rgano ante quien lo impugnara, pues el Tribunal Electoral tendra esas dos funciones y ni siquiera la divisin de Sala Superior y salas regionales podra solucionar ello, derivado a que el tema de Radio y Televisin es una materia centralizada (Ramos y Dvila, 2013). Para una mayor explicacin se remite a la liga en la pgina web de Animal Poltico. http://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2013/12/24/dos-problemas-de-la-refor- mapoliticaelectoral/#axzz2rv8kDIyj 2 Cabe sealar que esta propuesta evitara adems el problema de coordinacin de autoridades que existi en los casos de procedimientos electorales en contra de ministros de culto religioso, en donde el IFE desarrollaba la investigacin y la Secretara de Gobernacin impona la sancin en su caso. Se sugiere al respecto revisar los precedentes de la jurisprudencia 11/2011 emitida por la Sala Superior del TEPJF. 102 Arturo Ramos Sobarzo pues debe tenerse una ptica a la luz de la jurisprudencia interamericana, la cual incluso seala el derecho a la doble instancia. 3 En ese mismo sentido, con esta medida se hace ms congruente el hecho que una determinacin sobre responsabilidad en un procedimiento sancionador realizado por la autoridad administrativa, parecera necesaria- mente vinculatoria a los magistrados electorales, lo cual rompe con la lgi- ca de distribucin de competencias entre la autoridad administrativa y ju- risdiccional. Con el nuevo ente o servidor pblico, aunque perteneciente al Tribunal Electoral, ya no existe ese problema, pues se trata de alguien distinto a los integrantes de las salas. Aunado a lo anterior, a continuacin se sugiere adicionalmente cam- biar algunos elementos importantes del desahogo de los procedimientos especiales sancionadores. Sustanciacin y determinacin de responsabilidad. Participacin de un consejero electoral como ponente del procedimiento. Hasta antes de la reforma, el esquema en trminos generales consista en que, en aquellos procedimientos especiales, competencia del Consejo General del IFE, eran sustanciados por la Secretara Ejecutiva (a travs del rea de quejas), para que una vez desahogado dicho procedimiento, se elaborara un proyecto el cual era presentado a los integrantes del Consejo General (artculos 370 apartado 1 del Cope). Con la inminente reforma, es un buen momento para mejorar tal diseo, pues la desventaja del modelo anterior consista, adems del poco tiempo para la revisin del proyecto por parte de los in- tegrantes del consejo general, en existir una desvinculacin del asunto planteado por parte de los consejeros. La modicacin que se propone consiste concretamente en que uno de los consejeros pueda fungir como ponente, lo cual eliminar la desvinculacin sealada, pues le permitir conocer de antemano la sustanciacin de dicha investigacin y por tanto, representar un cambio fundamental para un mejor anlisis de las particu- laridades atinentes. De esta manera, no se sobrecargara la labor a un determinado conse- jero, pues el desahogo del procedimiento continuara en manos de la Se- 3 Algunos casos de la Corte Interamericana sobre el derecho a la doble instancia son Herrera Ulloa y Castillo Petruzzi, esto a partir de la interpretacin del artculo 8.2 inciso h, respecto al derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Si bien esos asuntos se reeren a la materia penal, el derecho administrativo sancionador guarda una base comn a partir de la nocin del ius puniendi. Comentarios sobre la reforma legal 103 cretara, pero con la mejora de involucrar a alguno de los consejeros, una notable diferencia que permitir evitar a dichos consejeros, un conoci- miento repentino y abrupto del caso. Con esto, por lo menos, uno de los consejeros estara fuertemente involucrado para dar mejor tratamiento en el seno del consejo general. En cuanto a la forma de distribucin de competencias. Respecto a la imposicin de sanciones, al ser ahora una facultad del Tribunal Electoral, la Ley general de procedimientos deber establecer varias reglas que le permitan a la Sala Superior tener exibilidad para dictar acuerdos en la materia, algo que por ejemplo tiene respecto de otros asuntos de su com- petencia o como lo tiene la Suprema Corte para dictar lineamientos para la mejor distribucin del trabajo en su interior. SOBRE LAS NUEVAS FACULTADES DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL (INE) Me parece que el rgimen transitorio, lejos de dar claridad en realidad generar ms problemas, pues en principio las reglas que sern competen- cia del nuevo INE, de manera transitoria por el incipiente inicio de los pro- cesos electorales, sern desplegadas por parte de los institutos electorales locales. Sin embargo, a pesar de haberse establecido ese rgimen, en los tran- sitorios de las leyes respectivas deber establecerse con toda nitidez que, para los casos de las elecciones a celebrarse en 2014, debern llevarse a cabo conforme al rgimen anterior, esto para dotar de certeza jurdica co- mo principio constitucional consagrado en el artculo 105 de la Consti- tucin Federal, el cual guardara sintona con lo establecido al nal del artculo cuarto transitorio de la reforma. CANDIDATURAS INDEPENDIENTES La reforma constitucional en materia electoral de agosto de 2012 introdujo como variante del derecho a votar y ser votado, a las candidaturas inde- pendientes. Con ello se deja atrs una discusin que desde el punto de 104 Arturo Ramos Sobarzo vista judicial proviene desde el ao de 1998 hasta el 2012 con la sentencias sobre los casos de Tamaulipas (S2A-RIN-076/98), Michoacn (SUP- JDC-37/2001), Las Vigas (SUP-JDC-713/2004), Castaeda (Amparo 743/2005 y Castaeda Gutman vs. Mxico) y Clothier (SUP-JDC-612/2012 y acum.), adems de los pronunciamientos de la Suprema Corte y la importante re- forma de 2007 (en donde se haban excluido a tales candidaturas). En efecto, en esas sentencias, si bien hay particularidades especcas, en trminos generales planteaban si las candidaturas independientes eran permitidas por la Constitucin. A partir de la reforma sealada, sin lugar a dudas, su constitucionalidad est prevista y por ende la necesidad de una legislacin es evidente, adems de los artculos constitucionales a modicarse referi- dos a tales candidaturas en temas como nanciamiento o acceso a Radio y Televisin. En ese contexto, la consecuente legislacin debe abrevar de los casos de control constitucional precisamente para efectos de blindarla de cual- quier cuestionamiento de inconstitucionalidad. A continuacin se presen- tan aspectos concretos a considerar en su regulacin: Acceso a la candidatura independiente. Requisitos no mayores a los exigidos a un partido poltico nuevo. Una ventaja de la cual se puede partir en la regulacin, es que la Suprema Corte en la accin de inconstituciona- lidad 67/2012 estableci un primer gran estndar consistente en que el legislador cuenta con amplias facultades de conguracin legislativa en esta materia, pues la Constitucin no tiene mayores parmetros al respecto. Sin embargo, esa amplia conguracin legislativa no puede tampoco entenderse como absoluta, as un primer claro estndar es que el requisito de mnimos de rmas o adhesiones para obtener el registro como candida- to independiente, no deben ser mayores que los requisitos para un partido de nueva creacin, pues podra hacer nugatorio el ncleo esencial de ese derecho constitucional, pues de lo contrario habra un trato discriminato- rio y desproporcional. En ese sentido podra revalorizarse la posibilidad de una nica candi- datura independiente para cada puesto de eleccin popular con la celebra- cin de una eleccin primaria, tal y como se regul en Quintana Roo (en la accin 67/2012, 8 ministros votaron por la constitucionalidad de ello, pre- visto en el artculo 134, fraccin II de la Ley electoral de esa entidad). El candidato independiente ganador podra participar con mayores condicio- nes de igualdad respecto a los candidatos de partidos. Comentarios sobre la reforma legal 105 De igual forma, tampoco debe ser exigido para la acreditacin de r- mas de ciudadanos en apoyo de candidaturas independientes, un requisito consistente en una certicacin notarial, sino que sea el propio INE el que verique tal circunstancia de acuerdo al padrn electoral y la lista nominal. El Registro Federal Electorales puede tener asignada esa tarea. Cabe sea- lar que respecto a una norma que imponga esa formalidad en donde inter- viene un fedatario pblico como un notario, el Tribunal Electoral se pro- nunci por la inconstitucionalidad de ello, a propsito de una reglamentacin emitida por parte del instituto electoral de Zacatecas en el proceso electoral pasado. Parmetro de nanciamiento y acceso a Radio y Televisin. Acorde a un proyecto legislativo (presentado conjuntamente por el PAN y el PRD), 4
uno de los parmetros a n de dotar de nanciamiento pblico y acceso a Radio y Televisin, es a partir de la existencia de un nmero mayor o me- nor de 200 candidatos independientes para as determinar una especie de bolsa, tanto de dinero pblico, como de tiempo en Radio y Televisin, a n de dotar de esos insumos a este tipo de candidaturas. El problema de ese parmetro es que no queda claro porque ese nmero y no otro. En todo caso dentro de la argumentacin parlamentaria, deben darse elementos del porqu ese nmero de 200. En ese sentido, se insiste, no debera des- cartarse la posibilidad de establecer un solo candidato independiente por cada eleccin en juego, ya que eventualmente podra contar con mejores condiciones de nanciamiento pblico y tiempo en Radio y Televisin, te- ma que desde luego no deja de ser debatible. ADECUACIN DEL RGIMEN DE LA DIFUSIN DE LOS INFORMES DE LABORES CON EL ARTCULO 134 CONSTITUCIONAL A propsito del artculo tercero transitorio relativo a la necesidad de una ley que reglamente el prrafo octavo del artculo 134 constitucional, debe tomarse en cuenta una adecuacin de lo que hoy en da se encuentra pre- visto en el artculo 228.5 del Cope, respecto a los informes de labores de servidores pblicos y su difusin con carcter personalizado. 4 Dicha propuesta puede ser consultada en http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/ Documentos/2013/07/asun_2991992_20130724_1374677150.pdf Desde la perspectiva de quien suscribe, dicha norma legal resultara inconstitucional pues la Constitucin es categrica sobre el sentido de que no debe haber propaganda personalizada y debe ser institucional. Si bien el artculo legal citado se reere al prrafo sptimo del 134 constitucional y el inminente decreto de reformas se reere a la necesidad de una ley reglamentaria del prrafo octavo del mencionado artculo 134, de todos modos debe de existir una adecuacin legal, pues parecera que la excep- cin a la regla constitucional se encuentra en la ley, lo cual va en contra del principio de reserva legal y supremaca constitucional de acuerdo a la de- nicin jurisprudencial de la Suprema Corte. 107 Uno de los temas centrales de la reforma constitucional aprobada en di- ciembre por el Congreso es el de la desaparicin del Instituto Federal Elec- toral y la creacin del Instituto Nacional Electoral. No se trata solamente de un cambio de nombre sino de un cambio del diseo global de la institu- cin encargada de organizar las elecciones. El IFE fue, sin exageracin, la institucin clave de la transicin mexica- na a la democracia. Particularmente a partir de la reforma de 1996, cuando el secretario de Gobernacin dej de presidir su Consejo General, el IFE organiz elecciones cada vez ms limpias, lo que posibilit nalmente la alternancia en la Presidencia del ao 2000. Por supuesto, la institucin no estuvo exenta de problemas, como la integracin por cuotas partidarias de su Consejo General, pero en lo fun- damental cumpli satisfactoriamente con la organizacin de elecciones cada vez ms limpias y competidas, que produjeron en los ltimos 12 aos dos alternancias presidenciales, en 2000 y 2012. Desde el ao 1997 las elecciones tuvieron en el centro a tres grandes partidos, ninguno de los cuales ha podido ganar por mayora absoluta. Desde entonces quien gana la eleccin lo hace con mayora relativa, es Del IFE al INE. Un gran reto Pablo Xavier Becerra Chvez* * Consejero electoral suplente ante el Consejo General del IEDF, 2003-2005. Consejero electoral suplente ante el Consejo Local del IFE en el Distrito Federal para los procesos elec- torales de 2006 y 2009. Autor de ms de cincuenta artculos y captulos en libros sobre elecciones y partidos polticos en Mxico. Coordinador de varios libros colectivos sobre el tema, el ms reciente es El presidencialismo durante los gobiernos de la alternancia, coordinado con Alberto Escamilla, UAM-I-Miguel ngel Porra (en prensa). Coautor del libro Elecciones 2012. Evaluacin e implicaciones polticas, Mxico, UAM-I, 2012. Candidato a doctor en Estudios Sociales por la misma Universidad. Profesor investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana unidad Iztapalapa, Departamento de Sociologa. 108 Pablo Xavier Becerra Chvez decir, es apenas la minora ms grande. En el ao 2000 el PRI perdi por primera vez en su historia la eleccin presidencial, hecho que se consider por muchos como la prueba decisiva de la transicin y del IFE. El Consejo General nombrado en 1996, que organiz los comicios de 1997, 2000 y 2003, estuvo integrado por consejeros propuestos por los partidos, en un claro reparto de cuotas, pero su nombramiento cont con un gran consenso de los tres grandes partidos. De hecho, a pesar de su derrota, el PRI no impugn la eleccin del ao 2000. Por el contrario, las elecciones de 2006 y 2012 se llevaron a cabo en medio de un gran encono y sus resultados fueron fuertemente impugna- dos. La fuerza derrotada en 2006, la izquierdista Coalicin por el Bien de Todos, acus al IFE de haber realizado un gigantesco fraude electoral para imponer al ganador. De hecho, el candidato de esa coalicin se proclam Presidente leg- timo y recorri el pas durante los siguientes cinco aos denunciando el supuesto fraude. En respuesta a esa coyuntura, los tres grandes partidos pactaron la reforma electoral de 2007, que modic algunos puntos impor- tantes del IFE, incluyendo el descabezamiento de su Consejo General. En 2012 nuevamente la coalicin izquierdista (ahora llamada Movi- miento Progresista) impugn la eleccin debido a que el ganador habra desarrollado un gigantesco operativo de compra y coaccin del voto, al tiempo que habra contado con la complicidad de la principal empresa te- levisora y de todas las encuestadoras. A pesar de que el PAN no impugn formalmente la eleccin, se uni a los reclamos izquierdistas y acus al PRI de haber ganado a billetazos, para lo cual evidentemente habra contado con la complicidad del rbitro electoral. As, la coalicin derrotada en 2006 y el partido ganador de aquella elec- cin coincidieron en acusar al IFE de complicidad con el PRI en 2012. Estos supuestos agravios fueron convertidos en compromisos de reforma elec- toral dentro del Pacto por Mxico. La necesidad del gobierno del presiden- te Enrique Pea Nieto de impulsar su propia agenda de reformas, la ms importante de las cuales sera la energtica, permiti a su vez que el PRI, el PAN y el PRD pactaran la reforma electoral. Es curioso constatar que a pesar de que el PRD impuls en un principio la reforma electoral y que todava la apoy hasta la aprobacin de la refor- ma hacendaria, una vez que result obvio que el PAN apoyara al PRI en la energtica, el partido de izquierda se deslind de la reforma electoral. Del IFE al INE. Un gran reto 109 La propuesta original del PAN y el PRD planteaba la desaparicin de los institutos electorales locales y la concentracin de la organizacin de todas las elecciones, federales y locales, en un nuevo organismo, el cual sera distinto al anterior IFE, lo que justicara el nombramiento de nuevos inte- grantes de su rgano superior de direccin, es decir, el descabezamiento de los consejeros anteriores. Lo que nalmente result fue una extraa combinacin: un Instituto Nacional Electoral con atribuciones en materia de elecciones federales y locales, que ser el superior jerrquico de los institutos locales, que nalmente sobrevivieron. El nuevo INE tendr, adems de las atribuciones relacionadas con la organizacin de las elecciones federales y locales, la posibilidad de hacerse cargo directamente de alguna eleccin local si as lo solicita el Instituto respectivo, as como de las elecciones de los dirigentes de los partidos que tambin lo soliciten. Estas dos atribuciones pueden ser una fuente de so- brecarga y de tensiones polticas permanentes para el INE. De la legislacin secundaria depender la complejidad que adquiera este aspecto. La nueva redaccin del artculo 41 constitucional plantea que el INE tendr atribuciones en procesos federales, tales como el acceso a las prerrogativas de candidatos y partidos, la preparacin de la jornada electo- ral, la produccin de materiales electorales, los escrutinios y cmputos, las declaraciones de validez y el otorgamiento de constancias de las elecciones de diputados y senadores, as como el cmputo de la eleccin presidencial en los distritos. Detalla tambin un conjunto de atribuciones en los proce- sos federales y locales: capacitacin, geografa, padrn y lista de electores; ubicacin de casillas y designacin de los funcionarios de sus mesas direc- tivas; las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resulta- dos preliminares, encuestas, observacin, conteos rpidos; scalizacin de ingresos y egresos de los partidos polticos. Pero ms adelante el mismo artculo plantea que el INE puede delegar la funcin de scalizacin en los institutos locales; asumir directamente las actividades de los institutos locales; delegar en los institutos locales las atribuciones del propio INE, o bien atraer a su conocimiento cualquier asunto propio de los institutos locales. Hay que esperar la legislacin se- cundaria para ver de qu forma se resuelve este ir y venir de atribuciones entre el INE y los institutos locales. 110 Pablo Xavier Becerra Chvez El consejero presidente y los diez consejeros electorales que integra- rn el rgano superior de direccin del INE durarn en su cargo nueve aos, sin posibilidad de reeleccin. Hay que recordar que la reforma de 2007 estableci una diferencia entre el consejero presidente y los ocho consejeros electorales, en cuanto a su duracin en el cargo, que en los hechos debilit al primero. La reforma actual mantiene el nombramiento de los consejeros por la Cmara de Diputados por mayora calicada, pero elimina el mtodo ante- rior de propuesta por los grupos parlamentarios y lo sustituye por un proceso que inicia con una convocatoria pblica, que contina con la eva- luacin de los aspirantes por medio de un comit tcnico (integrado por siete personas: tres propuestas por el rgano de direccin poltica de la cmara baja, dos por la Comisin Nacional de Derechos Humanos y dos por el IFAI), de la cual surgirn propuestas de cinco personas por cada car- go vacante (por lo tanto, 55 en total). El rgano de direccin poltica de la Cmara llegar a los acuerdos necesarios para llevar al pleno la propuesta de los once consejeros. Si bien la primera parte del proceso es abierta porque incluye la posibilidad de que los ciudadanos interesados acudan a la convocatoria, en la ltima etapa se puede producir el reparto de cuotas entre los partidos. Depender de la madurez de los dirigentes partidarios que el nombramiento recaiga en ciudadanos que verdaderamente conozcan la materia electoral y que no estn vinculados a los partidos. De no llegarse al nombramiento en el plazo previsto por la convocato- ria, entonces la designacin se realizar mediante una insaculacin de la lista conformada por el comit tcnico. Si tampoco se cumple esta opcin, ser la Suprema Corte de Justicia la que realice en sesin pblica la desig- nacin mediante insaculacin de la lista conformada por el comit de eva- luacin. Este es un avance claro con respecto al modelo previo porque garantizar que no ocurra nuevamente lo que pas entre octubre de 2010 y diciembre de 2011, cuando la falta de acuerdo entre los partidos se tra- dujo en la imposibilidad de nombrar a tres consejeros. El artculo quinto transitorio establece que el INE deber integrarse dentro de los 120 das naturales siguientes a la publicacin de la reforma constitucional, lo que incluye el nombramiento de los consejeros. El tran- sitorio segundo, por su parte, establece que las leyes generales en materia electoral debern ser expedidas a ms tardar el 30 de abril de 2014. Dado que el artculo 41 constitucional plantea que la ley establecer los requisi- tos que deben satisfacer los consejeros electorales, se entiende que sola- mente despus de la expedicin de la ley especca se podr llevar a cabo su nombramiento. El Cope estableca en su artculo 112 los requisitos respectivos que seguramente sern retomados en la nueva ley que regule al INE. Los bsi- cos no ameritan mayor discusin: ser ciudadano mexicano, estar inscrito en el padrn electoral y contar con credencial para votar, as como tener al menos treinta aos de edad. Los requisitos de contar con ttulo profesional y tener conocimientos y experiencia en materia electoral deben ser funda- mentales y convertirse en indicadores vericables. Se debe establecer el requisito de no haber sido precandidato o candi- dato a algn cargo de eleccin popular por lo menos durante los ltimos seis aos. El mismo plazo debe establecerse en cuanto a no ocupar o no haber ocupado algn cargo de direccin en algn partido poltico. Lo mis- mo puede decirse del requisito de no haber ocupado los cargos guberna- mentales previstos por el inciso i del artculo 112 del Cope (gobernador, jefe de gobierno del Distrito Federal, secretario de Estado, etctera). Evidentemente el requisito previsto por el inciso j, de dicho artculo del Cope, debe desaparecer, debido a que es un contrasentido prohibir a quienes son o han sido miembros del servicio profesional electoral partici- par en un proceso de nombramiento para el que son candidatos naturales dada su experiencia precisamente en la materia electoral. Debido al escalonamiento en el cargo, el primer nombramiento de con- sejeros del Consejo General se llevar a cabo de la siguiente forma: a) tres consejeros que durarn en su encargo tres aos, b) cuatro consejeros que durarn seis aos, c) tres consejeros para nueve aos y d) el presidente que durar en su encargo nueve aos. A partir del inicio del periodo ordinario de sesiones de febrero el Con- greso tendr tres meses para la aprobacin de la legislacin secundaria, a partir de lo cual podr echarse a andar el nuevo Instituto Nacional Electo- ral. Los legisladores tienen ante s un gran reto. Ms all de que estemos de acuerdo o no con la desaparicin del IFE y la creacin del nuevo INE, no nos queda ms que esperar que concluyan exitosamente. 113 Los medios de control constitucionales en materia electoral Loretta Ortiz Ahlf* Se me ha formulado una invitacin para comentar esta tarde con ustedes. Si me lo permiten, me gustara ordenar mi exposicin en dos partes. En la primera realizar una breve revisin de los antecedentes en la mate- ria y en la segunda plantear algunas perspectivas que nos permitan re- exionar en torno a las posibilidades de regulacin y mejora en torno a los medios de control constitucional en nuestro pas. La primera pregunta que viene a la mente cuando se estudia el control de constitucionalidad en materia electoral es por qu recibe un tratamien- to diferente al resto de materias que son revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin? Otras preguntas similares tambin pueden formularse al respecto, co- mo por qu el juicio de amparo es improcedente en materia electoral? Por qu los mexicanos tuvimos que crear todo un aparato judicial paralelo al del Poder Judicial, para que conociera solamente de los asuntos electorales? La respuesta tiene que atender claramente a razones de ndole hist- rica. En el siglo XIX el control jurisdiccional de los procesos electivos fue muy fuerte y se busc atemperar. * Doctorado en Derechos Humanos y Derecho Comunitario Europeo, Universidad a Distancia de Espaa. Maestra en Derechos Humanos, Universidad Iberoamericana y licen- ciatura en Derecho, Escuela Libre de Derecho. Profesora titular del Curso de Derecho Inter- nacional Pblico desde 1979. Profesora titular e investigadora de tiempo completo en la Uni- versidad Iberoamericana desde 1998. Autora del libro Derecho internacional pblico, tercera edicin 1993, Oxford University Press, Mxico; y de otras seis obras ms, adems de 80 artculos publicados en revistas nacionales y extranjeras. Investigadora del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1. Diputada federal a partir de septiembre de 2012. 114 Loreta Ortiz Ahlf La tesis de la incompetencia de origen, del siglo XIX, debi su nombre al vicio atribuido al nombramiento de un funcionario pblico. En los casos de varios estados de la Repblica, la Suprema Corte haba resuelto que los tribunales federales tenan competencia para juzgar la legitimidad de las autoridades locales, va amparo. Al otorgar el amparo la Corte declaraba a ciertas autoridades, incompetentes por ilegtimas. En el amparo de Morelos, abril de 1874, se cre un conicto grave en- tre los Poderes de la Unin y con los Poderes del Estado, dado que la Su- prema Corte consider aplicable la tesis de la incompetencia de origen en contra del gobernador del Estado. El 18 de mayo de 1875, se expidi una Ley para prohibir a la justicia federal fallar en contra de las declaraciones de los colegios electorales. Con ello y con el triunfo de las posturas de Ignacio Vallarta como presidente de la Suprema Corte (frente a las del ministro Jos Mara Iglesias) se consoli- d la tesis de la improcedencia del juicio de amparo respecto de las viola- ciones a los derechos polticos. Si bien ha sido creado una especie de amparo en materia electoral que es el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciu- dadano, cabe destacar que hasta la actualidad, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha reiterado este tipo de razonamiento que impide que las perso- nas puedan cuestionar la legitimidad de las autoridades, cuando impugnan uno de sus actos. 1 1 Incompetencia de origen. no procede analizarla en la sentencia de un juicio de revisin constitucional electoral contra una resolucin jurisdiccional. La competencia que los artculos 99, prrafo cuarto, fraccin IV, de la Constitucin federal, y 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral otorgan a este tribunal en el juicio de revisin constitucional electoral, se circunscribe al examen del contenido de los actos o resoluciones denitivos y rmes impugnados concretamente, provenientes de los rganos de las entidades federativas, previstos en la ley como competentes para organizar y calicar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el resultado nal de las elecciones, por posibles violaciones a preceptos constitucionales en que pueden incurrir en el desempeo de esas actividades. Por tanto, si en dicho juicio se combate la sentencia definitiva emitida en otro medio de impugnacin jurisdiccional por el tribunal electoral de una entidad federativa, y entre los agravios se alega la ilegitimidad de la integracin del tribunal emisor de la resolucin reclamada, no procede examinar y decidir tal cuestin por no poder formar parte de la litis, al tratarse de un acto distinto al impugnado. Tercera poca: Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-060/97. Partido de la Revolucin Democrtica. 5 de septiembre de 1997. Unanimidad de votos. Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-058/97. Partido de la Revolucin Democrtica. 11 de septiembre de 1997. Unanimidad de votos. Juicio de revisin constitucional Los medios de control constitucionales 115 Fue precisamente la gran preponderancia que tuvo el Judicial en el siglo XIX lo que llev a un intento de no politizar a la Suprema Corte o tal vez, a un intento de no otorgar demasiados poderes a dicha institucin. As pues, en el ao 1996, en el contexto de una importante reforma electoral, se cre el juicio para la proteccin de los derechos poltico-elec- torales del ciudadano para tutelar los derechos de votar, ser votado, aso- ciarse individual y libremente para tomar parte en forma pacca en los asuntos polticos, as como aliarse libre e individualmente a los partidos polticos. Al respecto, en un primer momento el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin consider que los partidos polticos no podan ser considerados sujetos pasivos, es decir, demandados o autoridades respon- sables, limitando la procedencia del juicio de derechos ciudadanos (JDC) nicamente en contra de autoridades y tribunales electorales. Sin em- bargo, en 2003, el Tribunal Electoral cambi su criterio lo que ampli la proteccin del JDC. La reforma de 2007 recogi los criterios jurisprudenciales del Tribunal Electoral y permiti expresamente la procedencia del JDC contra actos emi- tidos por los partidos polticos que violan los derechos poltico-electorales de sus militantes y estableci asimismo la obligacin de agotar previamen- te las instancias de solucin de conictos previstas en las normas internas de los partidos polticos. 2 Dejemos atrs los antecedentes y veamos ahora hacia el futuro. En poco tiempo debatiremos en el Congreso sobre la reforma electoral en el nivel de las normas secundarias. Es fundamental que existan lneas que guen dicho debate. En particular me gustara plantear que uno de los principios que debe- ra orientar la legislacin secundaria en materia de medios de impugnacin electoral debe ser el de ampliar, hasta donde sea posible, la procedencia del JDC. Esto es as, porque de otra forma se dejaran sin control jurisdic- electoral. SUP-JRC-106/97. Partido Accin Nacional. 25 de septiembre de 1997. Unani- midad de votos. Revista Justicia Electoral, 1997, suplemento 1, pp. 24-25, Sala Superior, tesis S3ELJ 12/97. Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 147-148. 2 Vase No Corzo Corral, Evolucin del juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, Sufragio, Revista Especializada en Derecho Electoral, nm. 4, Seccin de artculos, 2010. 116 Loreta Ortiz Ahlf cional y sin una va legal a los ciudadanos para reclamar diversos actos que resultan centrales dentro de los procesos electorales. Concretamente debe incluirse en la reforma a la Ley General del Siste- ma de Medios de Impugnacin una reforma especca que seale que el JDC es procedente para la impugnacin de los cmputos, resultados elec- torales as como constancias de mayora y validez. Esta necesidad puede justicarse desde la jurisprudencia que los tribunales internacionales con competencia sobre Mxico han emitido. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido, reite- radamente, que el derecho a un recurso sencillo y rpido ante los tribuna- les competentes que ampare contra actos que violen derechos fundamen- tales, constituye un pilar bsico de la Convencin Americana y del propio Estado de Derecho. 3 De acuerdo con dicho tribunal, para que un recurso pueda entenderse efectivo debe ser idneo normativamente hablando y empricamente no debe ser ilusorio o demasiado gravoso. En cuanto a la efectividad normativa Christian Courtis sostiene: Nos situamos en el plano del diseo normativo del recurso: este debe ofrecer la posibilidad de plantear como objeto la violacin de un derecho humano (y, como vimos, de otros derechos fundamentales), y de obtener remedios adecuados frente a esas violaciones. 4
En el caso de los cmputos y los resultados electorales, los ciudadanos carecen de un recurso rpido y sencillo para defender la efectividad de su sufragio o para intervenir y aportar pruebas dentro del proceso que calica la validez de las elecciones. Esto es as debido a que el Tribunal Electoral ha insistido en una inter- pretacin restrictiva y desecha de plano (sin entrar al fondo del asunto) los recursos que promueven ciudadanos para impugnar las elecciones, como el SUP-JDC-1789-2012. Con ello decide no reconocerles capacidad jurdica a los individuos para impugnar el resultado de las elecciones. Concretamen- te decidi negarles legitimacin activa para alegar ante un tribunal que no 3 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Pez, sentencia de 3 de noviembre de 1997; Caso Surez Rosero, sentencia de 12 de noviembre de 1997; Caso Durand y Ugarte, sentencia de 16 de agosto de 2000; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, sentencia de 31 de agosto de 2001; Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros, sentencia de 21 de junio de 2002. 4 Christian Courtis, El derecho a un recurso rpido, sencillo y efectivo frente a afectaciones colectivas de derechos humanos, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, nm. 5, 2006, p. 39. Los medios de control constitucionales 117 se cumplieron los principios rectores de la materia electoral en las eleccio- nes presidenciales. Para el Tribunal Electoral nicamente los partidos polticos o coalicio- nes no los ciudadanos tienen inters en la calicacin de la eleccin presidencial. Expresamente se resolvi dicho juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano diciendo que: los actores no encuadran en ninguno de los supuestos y por tanto no estn legitima- dos para promover el juicio de inconformidad a n de impugnar los resul- tados del cmputo distrital de la eleccin presidencial. Ahora bien, en la especie los actores promueven juicio para la protec- cin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, sin embargo este resulta improcedente puesto que no es la va idnea para satisfacer su pretensin. Es por ello que al ser improcedente el medio de impugnacin promo- vido por los enjuiciantes y al resultar innecesario el reencauzamiento, puesto que como se explic antes, no estn legitimados para promoverlo, lo razonable es desechar de plano la demanda. 5
Con esta interpretacin discutible, el Tribunal Electoral neg el dere- cho de acceso a la justicia, pues no resolvi en el fondo las pretensiones de los actores, sino que se limit a decir que no existe la va jurisdiccional para que los ciudadanos impugnen las elecciones. Con un tribunal verdaderamente garantista como insiste en autode- nominarse el Tribunal Electoral se habra podido considerar que el artculo 80, prrafo 1, inciso f, otorga suciente cobertura para entender que el derecho de sufragio activo legitima a los ciudadanos para impugnar los resultados de las elecciones, pues los conteos distritales (un acto o resolucin de la autoridad) podran hacer nugatorio el derecho de partici- pacin poltica y de sufragio efectivo en elecciones libres y autnticas (con lo que podra ser violatorio de cualquier otro de los derechos poltico- electorales). En cambio con la interpretacin restrictiva de la Sala Superior del Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin se cerr la puerta de la justicia nacional a los ciudadanos. En la misma sesin del 25 de julio de 2012, la Sala Superior resolvi otro expediente con los mismos argumentos, aunque en esta ocasin se 5 SUP-JDC-1789-2012. trataba de un juicio de inconformidad. Ah tambin neg el derecho de los ciudadanos de impugnar los resultados de la eleccin, ofrecer pruebas, etctera. La sentencia que recay al expediente SUP-JIN-357/2012, conr- ma que en Mxico los ciudadanos carecen del derecho de exigir jurisdic- cionalmente que las elecciones se celebren cumpliendo estrictamente con los principios constitucionales y que se anulen en caso contrario. Para corregir este tipo de resoluciones que niegan el acceso a la justi- cia, debe ampliarse expresamente la procedencia del JDC para que sea el Poder Legislativo quien se ocupe de garantizar efectivamente los derechos humanos de la ciudadana. No me resta sino agradecer la invitacin que me fue formulada por los grupos parlamentarios del Partido del Trabajo y del Movimiento Ciuda- dano, as como particularmente por el diputado Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara. 119 En las postrimeras de la democracia en Amrica, J. Madison, en El Fede- ralista, concluy: Si buscamos un criterio que sirva de norma en los diferentes principios sobre los que se han establecido las distintas formas de gobierno, podemos denir una repblica, o al menos dar ese nombre a un gobierno que derive todos sus poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que se adminis- tra por personas que conserven sus cargos a voluntad de aquel, durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta. En su maniesto a la Nacin, por la promulgacin de la Constitucin de 1857, en Mxico, Francisco Zarco Mateos, ratic la legitimacin popular: El Congreso proclam altamente el dogma de la soberana del pueblo y quiso que todo sistema constitucional fuese consecuencia lgica de esa verdad lumi- nosa e incontrovertible. Todos los poderes se derivan del pueblo. El pueblo se gobierna por el pueblo. El pueblo legisla. Al pueblo corresponde reformar, va- riar sus instituciones El xito de toda organizacin social y rganos e instituciones de gobierno, se evala de manera incontrovertible por el nivel en la calidad de vida, la mejora y expectativas generacionales, traducidos en bienestar personal y colectivo, as como la fortaleza de instituciones que provean cohesin so- cial cumpliendo postulados constitucionales esenciales para la goberna- Derechos polticos y la responsabilidad histrica de la representacin popular Francisco Gonzlez Ocampo* * Licenciatura en Derecho. Facultad de Derecho, UNAM. Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM. Diplomados: Derecho Electoral (TEPJF); Nuevo Sistema de Justicia Penal (TSJD). Polticas Pblicas (CPM). Se ha desempeado como observador electoral y consejero electoral en el Distrito Federal. 120 Francisco Gonzlez Ocampo bilidad en armona. En este sentido, la cultura cvica de valores democrti- cos resulta fundamental. Un orden jurdico, legitimado socialmente para regular el sistema pol- tico de gobierno y las relaciones sociales, donde no se puede soslayar la visin incluyente gnero y minoras. Es premisa bsica, para contri- buir en la obligacin y n ltimo del Estado, tener capacidad de otorgar seguridad, paz social y condiciones para el desarrollo en todos los rdenes a los habitantes en su territorio. Desde esa concepcin, exponemos ideas y propuestas en esta participacin: JUSTICIA ELECTORAL En Mxico, el ejercicio de derechos poltico-electorales, se ha pretendido garantizar por medio de instituciones autnomas administrativas y juris- diccionales mbito federal y local: Elecciones Libres, Autnticas y Peri- dicas; Sufragio Universal, Libre, Secreto, Directo, y; Funcin Electoral basada en Certeza, Legalidad, Independencia, Imparcialidad, Objetividad a travs de Actos y Resoluciones de Autoridad en apego a Legalidad. El mecanismo legal- mente establecido: Sistema de Medios de Impugnacin, mediante el cual se reclama el reconocimiento o restitucin de derechos poltico-electorales, o bien, se determina la improcedencia de su peticin Ley General del Siste- ma de Medios de Impugnacin en Materia Electoral; son ocho tipos de re- cursos, de los cuales, solo uno tiene carcter administrativo Recurso de Revisin; debe realizarse ante el IFE, previo a recurrir al TEPJF, para solicitar Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico-Electorales del Ciudadano, por alguno de los siguientes derechos: Votar y ser votado en elecciones populares. sociarse para participar en asuntos polticos. Formar partidos polticos y aliarse a los mismos. Integrar autoridades electorales. Derechos fundamentales vinculados con los derechos poltico-electorales. Para realizar este trmite deben cumplirse requisitos de forma y proce- dimiento: por escrito rmndolo; referir nombre y domicilio; terceros Derechos polticos y la responsabilidad histrica 121 perjudicados si los hubiera; acto y hechos por los que se inconforma; se- alar autoridad que los realiz e incumplimiento de normas que lo regu- lan. Los requisitos de procedencia ms importantes son: ser ciudadano; estar inscrito en el padrn y lista nominal de electores se acredita con credencial expedida por el IFE vigente; iniciar el trmite dentro del plazo establecido legalmente y, haber realizado reclamo ante instancias previas Principio de Denitividad, esto es, que debe hacerse de conocimiento de la autoridad competente en cada etapa: primero ante la instancia al interior del Partido Poltico, luego, Organismo Electoral y, nalmente la Instancia Judicial. Realizar lo anterior, requiere conocimientos especializados en materia jurdica electoral, lo que implica considerable dicultad para acceder al ejercicio de justicia inhibiendo la participacin democrtica, pues conside- rando que si para la actuacin ciudadana como funcionarios de Mesa Di- rectiva de Casilla, an siendo capacitados se incurre en deciencias, pode- mos imaginar la imposibilidad tcnica para un ciudadano ordinario formular una demanda de este tipo; de ah que se requiera y proponemos crear la Defensora de Ocio en materia electoral y, como accin armativa la suplencia de la queja por parte de la autoridad jurisdiccional que conoz- ca del asunto. Lo anterior, en virtud de que el militante o ciudadano tiene como ad- versario legal un Partido Poltico o Autoridad Electoral, y estos ltimos, cuentan con recursos y personal especializado para su defensa y actua- cin legal, lo que resulta desproporcionado e inequitativo en perjuicio del militante o ciudadano que recurre a la imparticin de justicia electoral ge- neralmente por propios medios. As, la crtica de lo que signica el aparato legislativo como reproductor social de desigualdad privilegiando lites y, en lo particular la discrimina- cin de minoras o gnero, implica la necesidad de transformarse y, en primera instancia, como promotora de visin incluyente, para de facto, in- cidir en las decisiones de manera igualitaria en la participacin ciudadana conforme a los diversos rangos: gnero, edad, segmento social. Transformar el statu quo prevaleciente y, trascender, como sujetos de derecho pleno. De alguna forma reconocer y regular lo que de facto se realiza mediante negociacin poltica. Democratizar la vida interna de los partidos no implica vulnerar su autonoma; son entes pblicos y deben ren- dir cuentas. La credibilidad y conanza social son sustento de gobernanza. 122 Francisco Gonzlez Ocampo INTEGRACIN DE CONSEJOS ELECTORALES Uno de los actos ms cuestionados es la integracin de los rganos electo- rales y designacin de consejeros a nivel federal y locales, la percepcin social es que obedece, en primer orden, por cercana poltica con quienes los designan. Al ser facultad de legislaturas nombrarlos, posibilita de facto en forma determinante que la fraccin parlamentaria mayoritaria imponga la decisin nal o bien la negociacin de cuotas, generando confrontacin con las fracciones minoritarias representadas en la Cmara de Diputados Federal o, congresos locales. Esta confrontacin puede ser subsanada estableciendo procedimiento anlogo al adoptado para designar funcionarios de Mesa Directiva de Ca- silla, es decir, Insaculacin Pblica entre candidatos que hubieran acredita- do perl, experiencia y conocimiento de la materia electoral. Si se conside- ra un cargo por nueve aos, la presidencia puede ser rotativa y por gnero cada tercio del plazo. Solo habra de modicar en trminos anlogos el mbito local y distrital, pues quien preside es un funcionario pblico deno- minado Vocal Ejecutivo. Prctica que incluso podra adoptarse en el Con- greso de la Unin tratndose de comisiones legislativas, como parte de la cultura democrtica. La segunda problemtica, no menos importante, es la paridad de gne- ro al integrar los consejos: Federal, locales y distritales. A nivel Local y Distrital ha sido impugnada la designacin, y el criterio judicial prevale- ciente es lograr la paridad, como fue el caso del Juicio Ciudadano, Expe- diente SUP-JDC-4984/2011, relativo a la pretensin de diversos ciudadanos a conformar el Consejo Electoral del Estado de Sonora. La Sala Superior del TEPJF, consider lo siguiente (p. 160): La nalidad del establecimiento del principio de alternancia de gneros en la integracin de rganos electorales, como los que se trata, es darle participacin al hombre y a la mujer en condiciones de igualdad de oportunidades para ac- ceder a los cargos de consejeros electorales y puedan ejercer, unos y otras, las funciones inherentes a la organizacin y desarrollo de los procedimientos electorales. Tambin se debe tener en consideracin que, en razn de que el nmero de consejeros, tanto propietarios como suplentes jados para integrar el Consejo Estatal Electoral son nmeros impares (5 propietarios y 3 suplentes), ello con- Derechos polticos y la responsabilidad histrica 123 lleva a que siempre, en una y otra categora, haya disparidad en cuanto al g- nero, lo cual no se considera una falta de alternancia ni de paridad, ya que esta ltima se debe observar con relacin a la integracin total, es decir, debe haber cuatro consejeros del sexo femenino e igual nmero del sexo masculino, y la alternancia se observa en los subsecuentes nombramientos de consejeros. Interpretacin que es conforme al principio constitucional de igualdad entre hombres y mujeres, previsto en el artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos La premisa en la legislacin deber ser: paridad de gnero en la desig- nacin de consejeros propietarios y suplentes; alternancia de gnero para presidir rganos electorales integrados en igualdad de oportunidades. Otro aspecto a revisar es la tendencia de asignar los cargos por altos grados acadmicos contraviniendo el principio de igualdad de oportunida- des, pues resulta privilegiada la lite acadmica; si se considera que la calidad moral, honradez, tica e independencia de criterio no son producto de formacin escolar, sino principios adquiridos por cultura cvica y prc- tica reiterada de valores humanos en el trascurso de la vida. La experien- cia, el autodidactismo y la capacitacin, tambin son fuente de conocimien- to y deben ser reconocidos en la legislacin electoral como sucede en la legislacin de materia educativa. Ahora que en la agenda legislativa se plantea una reforma integral o la creacin de una nueva Institucin Electoral, lo anterior son consideracio- nes que deben establecerse como principios por congruencia democrtica y armona con la reforma del ao 2011 al artculo 1 de nuestra Norma Suprema, pues el criterio judicial es el control de convencionalidad y el principio pro persona, circunstancia que debern ponderar los legisladores al aprobar nuevas leyes susceptibles de tener vicios de inconstitucionali- dad en estos aspectos, considerando los casos de excepcin por circuns- tancias especcas de hecho. El Control de Convencionalidad debe ser prctica normativa y metodo- lgica obligatoria en todas las instancias donde se ejerzan derechos polti- cos ciudadanos y humanos en general; sancionando a quien lo omita a efecto de lograr estndares de observancia en todo proceso electoral en los diversos niveles de gobierno. La Ley no cambia la realidad, si el incentivo de incumplimiento es impunidad, por ello, la revisin estructural de instan- 124 Francisco Gonzlez Ocampo cias participantes es indispensable y una accin concreta es capacitacin integral de los recursos humanos a todos los niveles. Las reformas legales deben considerar el principio de igualdad; cam- bio cultural desde la estructura institucional, realizando la reforma integral necesaria al marco legal del servicio pblico garantizando el equilibrio de gnero, donde cualquier persona pueda acceder por mritos y capacidades como lo establecen los artculos 1, 4, y 5, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; la legislacin electoral se debe armonizar con los siguientes ordenamientos: Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discrimina- cin contra la Mujer (CEDAW) Resolucin 34/180 ONU, 18-dic-1979. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. XXIV Sesin OEA, Belm Do Par, 06-oct-1994. Declaracin de Beijing. IV Conferencia Mundial sobre la Mujer. Sep- 1995. Ley General de desarrollo Social, 2004. Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, 2003. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, 2006. Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, 2007. Ley General de Educacin. REPRESENTACIN POLTICA El principio de representatividad tambin es cuestionado. Una realidad social inobjetable, es asumir el cargo por ministerio de ley por mayor votacin obtenida, lo que no implica tener mayora real 50 por ciento ms uno relegando la importancia de obtener base de apoyo social le- gitimacin traducida en gobernabilidad. Esto hace necesaria la democra- cia participativa. En los tres procesos federales electorales del siglo XXI, la ciudadana mand seales para el cambio democrtico. La tipologa del voto como nunca cobra vigencia, y un importante porcentaje de electores transitan Derechos polticos y la responsabilidad histrica 125 del abstencionismo al voto de castigo, reejo de escasos logros en su con- dicin de vida, o indignacin por actos de corrupcin e impunidad subse- cuente, no obstante la intervencin del aparato de justicia. Se apela al voto til para acceder o desplazar del poder y gobierno determinado grupo po- ltico; al voto diferenciado para ver si con un contrapeso poltico real se obtiene una democracia de mayor calidad reejada en la forma de go- bierno. En ltimos procesos electorales, al voto nulo, incluso ha llegado a ser superior a la votacin alcanzada por partidos polticos marginales. El voto de castigo ha marcado los procesos electorales durante las dos ltimas dcadas, transformado en voto til para provocar alternancia; o incluso, como en el proceso electoral federal del 2009, anulndolo como expresin de repudio; este acto anti-eleccionista de participacin electoral hubiera permitido conformar, acorde a la legislacin electoral vigente, ms de un partido poltico. Una alternativa posible es establecer la revocacin de mandato. El plebiscito, referndum y consulta popular daran legitimi- dad a cualquier decisin de reforma estructural por va de democracia di- recta mediante voto libre y secreto. CONCLUSIN Implementar acciones armativas acorde a las reformas al artculo prime- ro constitucional y pactos suscritos por el Estado Mexicano. Eliminar la prevalencia de ambigedad en la redaccin de la legislacin en derechos polticos. La visin de gnero como herramienta metodolgica necesaria. Dignicacin igualitaria de ciudadana en ejercicio de derechos; regular utilizacin de cuotas a cargos de eleccin; inhibir nepotismo y trco de inuencias; inequidad y discriminacin de militantes. Los Institutos y or- ganizaciones polticas, deben establecer internamente los principios, pro- cedimientos o mecanismos establecidos en la Constitucin y la legislacin electoral. Observancia irrestricta de postulados constitucionales, as como normatividad reconocida por el derecho internacional. Las reformas elec- torales o nueva legislacin deben redactarse de manera neutra e incluir: 126 Francisco Gonzlez Ocampo PROPUESTAS 1. Toda persona que aspire ocupar algn cargo de eleccin o como con- sejero electoral debe contar con conocimientos bsicos del cargo al que aspire o experiencia en materia electoral. Los partidos polticos impartirn cursos y talleres avalados bajo supervisin de la autoridad electoral y/o instituciones educativas pblicas; sin menoscabo de los que estas ltimas promuevan, impartan u organicen para tal efecto, dirigidas a la ciudadana en forma abierta permanente. 2. Paridad obligatoria como base de asignacin de candidaturas y desig- nacin de conseje@s electorales. A partir de sta, casos de excepcin acreditados fehacientemente, como puede ser ausencia de registro de aspirantes en nmero suciente para cada gnero o cuando sean pro- ducto de eleccin directa mediante voto libre y secreto, tratndose de precandidaturas. 3. La legislacin electoral deber establecer no solo sanciones econmi- cas, sino cancelacin de candidaturas e inhabilitacin para participar en cargos de direccin al interior de partidos polticos o como candi- dato, a quien promueva, participe o permita violacin de derechos po- ltico electorales. 4. Observar el principio constitucional del voto libre, directo y secreto en la eleccin de precandidaturas al interior de los partidos polticos, las cuales sern vigiladas por la autoridad electoral, incluyendo las ciuda- danas no militante. 5. Cuando gobernantes causen dao patrimonial o realicen actos ilegales al erario pblico, los partidos polticos que los postularon sern res- ponsables solidarios y el resarcimiento econmico ser descontado de sus prerrogativas econmicas, as como las multas procedentes, pu- diendo a su vez, repercutirlos judicialmente por va civil o penal contra el responsable que defraud la conanza ciudadana y partidaria. 6. Para ser incluido como candidato por va de listas plurinominales, debe haber sido electo previamente por mayora relativa con anterioridad a su postulacin en el mismo distrito o circunscripcin electoral, en al- guno de los dos procesos electorales anteriores. Esto ser aplicable a candidatos de extraccin ciudadana. 7. La integracin de Consejos Electorales: Federal, Locales y, Distritales, sern en forma paritaria, alternando la designacin de la Presidencia entre uno y otro gnero de manera peridica. Los titulares y suplentes sern del mismo gnero por frmula numrica. 8. Crear Defensora de Ocio en materia electoral para ciudadanos y militantes. 9. Establecer la obligacin para la autoridad jurisdiccional para realizar la suplencia de la queja en ejercicio de la accin jurdica por violacin a derechos polticos ciudadanos, as como ofrecimiento y desahogo de pruebas. 10. Implementar como obligatoria la capacitacin en materia de gnero para personal adscrito a instituciones electorales e instancias partidis- tas y agrupaciones polticas en los diversos niveles de gobierno. Tal vez el Pueblo tambin se equivoque, pero en todo caso, en l radica la voluntad soberana. 129 Registro Federal de Electores y la Cdula de Identidad, responsabilidad de un rgano autnomo. Designacin de consejeros electorales del INE Erubiel Tirado* REGISTRO ELECTORAL Y CDULA DE IDENTIDAD Planteamiento del problema 1. En el caso del registro electoral y la cdula de identidad, independiente de las consideraciones legales que explican que un instrumento de carcter electoral asume una funcin ciudadana estatal, no desde una validacin constitucional (como en forma conveniente asumen el Tri- bunal Electoral y el IFE, sino ms bien poltica. 2. El esquema de validacin temporal de la credencial electoral en tanto se conforma el Registro Nacional Ciudadano y se expide la Cdula de Identidad respectiva, mostr signos de debilidad, al menos, desde el ao 2000 con la venta del padrn a una entidad extranjera y por un uso irresponsable e ilegal del control y custodia de los datos ciudadanos. 3. La evolucin y subsecuente mejora tcnica de resguardo, control, ad- ministracin de datos ciudadanos y la emisin de un documento elec- toral que se ha asumido por normatividad transitoria y secundaria como instrumento de identidad ciudadana, no es razn suciente ni necesaria para que dicha funcin contine a cargo de la autoridad electoral. * Realiz su maestra en la London School of Economics de la Universidad de Londres, tiene experiencia internacional como miembro de delegaciones de la OEA, la ONU as como de Organismos No Gubernamentales (como International IDEA y de International Foundation for Electoral Systems, IFES), es consultor para proyectos especcos de ONG locales e interna- cionales, brinda asesora tcnica en temas de registro y organizacin electorales para el Departamento de Asistencia y Observacin Electoral de la Secretara de Asuntos Polticos de la OEA. Coordina un Programa acadmico especial de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de Mxico. Y se desempe como investigador asociado del Royal United Service Institute, RUSI, con sede en Londres (2008-2013). 130 Erubiel Tirado 4. Lo anterior plantea el dilema de una omisin legal, sin responsabilidad aparente de autoridades gubernamentales (desde 1976), en este caso, la Secretara de Gobernacin, como responsable ocial de la conforma- cin del Registro Nacional Ciudadano como componente integrado al Registro Nacional de Poblacin. Todo esto siguiendo un diseo consti- tucional y legal. 5. La controversia constitucional planteada por la Cmara de Diputados en 2010 sobre la emisin de la Cdula de Identidad expresa una ten- sin pblica evidente respecto de la disputa de una atribucin que data desde 1976, distorsionada por la evolucin del sistema electoral. 1 En esta perspectiva se inscribe la necesidad de imponer una solucin le- gislativa ante una indenicin del mximo rgano jurisdiccional. 6. Otro sntoma problemtico lo conforma la interaccin entre el gobierno federal y el rgano electoral autnomo en cuanto a la manera incom- pleta o disfuncional en que cada instancia cumple sus atribuciones le- gales sobre un supuesto idntico en cuanto a la conformacin de una base de datos ciudadanos y la expedicin de un documento. Existe una duplicidad de funciones y la erogacin irracional de recur- sos crecientes que se disputan de una u otra manera, entre s o al in- terior de las instituciones. Presupuestalmente, los 200 millones de d- lares al ao que se gasta el IFE en mantener registro/credencial son una muestra no solo de lo que se requiere sino de la magnitud de la pugna burocrtica que se pone en juego. 7. En la perspectiva del marco electoral, la credencial para votar tiene for- mulaciones estrictamente en esta materia especializada, de tal modo que la funcionalidad de identicacin propiamente dicha, si bien dual, es accesoria. 8. El esquema de conanza institucional en el organismo electoral mues- tra tambin signo de agotamiento ante los sucesivos incidentes de venta de datos o falsicacin de la credencial. Las autoridades son omisas en aclarar en forma contundente el origen de estos problemas, en buena medida, por la confusa normatividad que permite, entre otras cosas, opacidad en el manejo de los datos y en consecuencia espacios de impunidad institucional. 1 Que primero dispuso que la credencial para votar se transformara en cdula de identidad en el ao 2000 y luego simplemente se abrog en 2007 dicha formulacin que nunca se puso en prctica. Registro Federal de Electores 131 CONSIDERACIONES TCNICO-LEGALES La Cdula de Identidad Por su parte, el artculo 36, fraccin I, 2 de la Constitucin Federal establece como obligacin de las ciudadanas y los ciudadanos de la Repblica, ins- cribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y prev la expedicin del documento que acredite la ciudadana mexicana como un servicio de inte- rs pblico y, por lo tanto, responsabilidad a cargo del Estado y de los ciudadanos en los trminos que establezca la ley. Es preciso sealar que el artculo Segundo Transitorio del Decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 6 de abril de 1990, por el que se reformaron y adicionaron diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que en tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, las ciudadanas y los ciudadanos debern inscribirse en los padrones electorales. 3
Asimismo, las disposiciones de la Ley General de Poblacin son de orden pblico y de observancia general en toda la Repblica, atento a lo dispuesto en el artculo 1 de la propia invocada ley. A efecto de instrumentar lo dispuesto por el Poder Revisor de la Cons- titucin en el invocado artculo 36, fraccin I, de la Constitucin Federal, la Ley General de Poblacin establece la Cdula de Identicacin Ciudadana como documento ocial de identicacin, que hace prueba plena sobre los datos de identidad que contiene en relacin con su titular, y que tendr valor como medio de identicacin personal ante todas las autoridades mexicanas ya sea en el pas o en el extranjero, y las personas fsicas y morales con domicilio en el pas. 2 Artculo 36.- Son obligaciones del ciudadano de la Repblica: I. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as como tambin inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los trminos que determinen las leyes. La organizacin y el funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedicin del documento que acredite la ciudadana mexicana son servicios de inters pblico, y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los trminos que establezca la ley, [] 3 Artculo Segundo.- En tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos debern inscribirse en los padrones electorales. 132 Erubiel Tirado La invocada Ley General de Poblacin en la cuestin relativa al registro ciudadano y a la aludida Cdula de Identidad, establece lo siguiente: Artculo 97.- El Registro Nacional de Ciudadanos y la expedicin de la Cdula de Identidad Ciudadana son servicios de inters pblico que presta el Estado, a travs de la Secretara de Gobernacin. Artculo 98.- Los ciudadanos mexicanos tienen la obligacin de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y obtener su Cdula de Identidad Ciudadana.
Artculo 101.- La Secretara de Gobernacin podr vericar los datos relativos a
la identidad de las personas, mediante la confrontacin de los datos aportados por los ciudadanos con los que consten en los archivos correspondientes de dependencias y entidades de la administracin pblica federal que, para el ejercicio de sus funciones, tengan establecidos procedimientos de identica- cin personal. Las dependencias y entidades que se encuentren en el supuesto anterior esta- rn obligadas a proporcionar la informacin que para este efecto solicite la Secretara de Gobernacin. Artculo 103.- Una vez cumplidos los requisitos establecidos, la Secretara de Gobernacin deber expedir y poner a disposicin del ciudadano la respectiva Cdula de Identidad Ciudadana Artculo 104.- La Cdula de Identidad Ciudadana es el documento ocial de identicacin, que hace prueba plena sobre los datos de identidad que contie- ne en relacin con su titular. Artculo 105.- La Cdula de Identidad Ciudadana tendr valor como medio de identicacin personal ante todas las autoridades mexicanas ya sea en el pas o en el extranjero, y las personas fsicas y morales con domicilio en el pas. Artculo 107.- La Cdula de Identidad Ciudadana contendr cuando menos los siguientes datos y elementos de identicacin: I. Apellido paterno, apellido materno y nombre (s); II. Clave nica de Registro de Poblacin; III. Fotografa del titular; IV. Lugar de nacimiento; V. Fecha de nacimiento; y VI. Firma y huella dactilar. Artculo 108.- Corresponde al titular de la Cdula de Identidad Ciudadana su custodia y conservacin. Artculo 109.- La Cdula de Identidad Ciudadana deber renovarse; I. A ms tardar, noventa das antes de que concluya su vigencia; la cual no podr exceder de 15 aos; Registro Federal de Electores 133 II. Cuando est deteriorada por su uso; y III. Cuando los rasgos fsicos de una persona cambien de tal suerte que no se correspondan con los de la fotografa que porta la cdula. En todos los casos, el portador deber devolver la Cdula de Identidad Ciuda- dana anterior al momento de recoger la nueva. Artculo 110.- Cuando a un ciudadano se le extrave o destruya su Cdula de Identidad Ciudadana deber dar aviso a la Secretara de Gobernacin, dentro de los 30 das siguientes a que esto suceda, y tramitar su reposicin. Artculo 111.- La Secretara de Gobernacin podr expedir un documento de identicacin a los mexicanos menores de 18 aos, en los trminos estableci- dos por el reglamento de esta ley. Artculo 112.- La Secretara de Gobernacin proporcionar al Instituto Federal Electoral, la informacin del Registro Nacional de Ciudadanos que sea necesa- ria para la integracin de los instrumentos electorales, en los trminos previs- tos por la ley. Igualmente podr proporcionarla a las dems dependencias y entidades pblicas que la requieran para el ejercicio de sus atribuciones. Es preciso indicar que el artculo Cuarto Transitorio del Decreto que reforma y adiciona disposiciones del ordenamiento jurdico invocado, pu- blicado en el Diario Ocial de la Federacin el 22 de julio de 1992, estableci en su parte nal lo siguiente: En el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizar la informacin que proporcionar el Instituto Federal Electoral proveniente del Pa- drn Electoral y de la base de datos e imgenes obtenidas con motivo de la expedicin y entrega de la Credencial para Votar con fotografa prevista en el artculo 164 en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electora- les. En tanto no se expida la cdula de identidad ciudadana, esta credencial podr servir como medio de identicacin personal en trmites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral. LA CREDENCIAL PARA VOTAR En tanto que en el mbito electoral, las referencias de la funcin del do- cumento o credencial, giran expresamente en torno de dicha funcin especializada. 134 Erubiel Tirado El artculo 6, prrafos 1 y 2, 4 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos establece que para el ejercicio del voto los ciudadanos de- bern satisfacer, adems de los que ja el artculo 34 de la Constitucin, los siguientes requisitos: a) Estar inscritos en el Registro Federal de Electores en los trminos dis- puestos por este Cdigo; y b) Contar con la credencial para votar correspondiente. Asimismo, que en cada distrito electoral el sufragio se emitir en la seccin electoral que comprenda al domicilio del ciudadano, salvo en los casos de excepcin expresamente sealados en el propio cdigo federal electoral. El artculo 128 del invocado cdigo federal electoral dispone que la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: 5 Formar el Catlogo General de Electores; 4 Artculo 6 1. Para el ejercicio del voto los ciudadanos debern satisfacer, adems de los que ja el artculo 34 de la Constitucin, los siguientes requisitos: a) Estar inscritos en el Registro Federal de Electores en los trminos dispuestos por este Cdigo; y b) Contar con la credencial para votar correspondiente. 2. En cada distrito electoral el sufragio se emitir en la seccin electoral que comprenda al domicilio del ciudadano, salvo en los casos de excepcin expresamente sealados por este Cdigo. 5 Artculo 128 1. La Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores tiene las siguientes atribuciones: a) Formar el Catlogo General de Electores; b) Aplicar, en los trminos del artculo 177 de este Cdigo, la tcnica censal total en el territorio del pas para formar el Catlogo General de Electores; c) Aplicar la tcnica censal en forma parcial en el mbito territorial que determine la Junta General Ejecutiva; d) Formar el Padrn Electoral; e) Expedir la credencial para votar segn lo dispuesto en el Ttulo Primero del Libro Cuarto de este Cdigo; f) Revisar y actualizar anualmente el Padrn Electoral conforme al procedimiento establecido en el Captulo Tercero del Ttulo Primero del Libro Cuarto de este Cdigo; g) Establecer con las autoridades federales, estatales y municipales la coordinacin necesaria, a n de obtener la informacin sobre fallecimientos de los ciudadanos, o sobre prdida, suspensin u obtencin de la ciudadana; h) Proporcionar a los rganos competentes del Instituto y a los partidos polticos nacionales, las listas nominales de electores en los trminos de este Cdigo; Registro Federal de Electores 135 Aplicar, en los trminos del artculo 177 del propio cdigo, la tcnica censal total en el territorio del pas para formar el Catlogo General de Electores; Aplicar la tcnica censal en forma parcial en el mbito territorial que determine la Junta General Ejecutiva; Formar el Padrn Electoral; Expedir la credencial para votar segn lo dispuesto en el Ttulo Prime- ro del Libro Cuarto del propio cdigo; Revisar y actualizar anualmente el Padrn Electoral conforme al proce- dimiento establecido en el Captulo Tercero del Ttulo Primero del Libro Cuarto del propio cdigo; Proporcionar a los rganos competentes del Instituto y a los partidos polticos nacionales, las listas nominales de electores en los trminos del propio ordenamiento legal. De igual forma, es preciso sealar que, con base en el catlogo general de electores, la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores pro- ceder a la formacin del padrn electoral y, en su caso, a la expedicin de las credenciales para votar, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 178 del cdigo invocado. El artculo 184 6 establece que la solicitud de incorporacin al catlogo general de electores podr servir para la inscripcin de los ciudadanos en i) Formular, con base en los estudios que realice, el proyecto de divisin del territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales, as como el de las cinco circunscripciones plurinominales; j) Mantener actualizada la cartografa electoral del pas, clasicada por entidad, distrito electoral federal, municipio y seccin electoral; k) Asegurar que las comisiones de vigilancia nacional, estatales y distritales se integren, sesionen y funcionen en los trminos previstos por este Cdigo; l) Llevar los libros de registro y asistencia de los representantes de los partidos polticos a las comisiones de vigilancia; m) Solicitar a las comisiones de vigilancia los estudios y el desahogo de las consultas sobre los asuntos que estime conveniente dentro de la esfera de su competencia; n) Acordar con el secretario ejecutivo del Instituto los asuntos de su competencia; o) Asistir a las sesiones de la Comisin del Registro Federal de Electores solo con derecho de voz; y p) Las dems que le conera este Cdigo. 6 Artculo 184 1. La solicitud de incorporacin al catlogo general de electores podr servir para la inscripcin de los ciudadanos en el padrn electoral; se har en formas individuales en las que se asentarn los siguientes datos: a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo; b) Lugar y fecha de nacimiento; 136 Erubiel Tirado el padrn electoral; y que se har en formas individuales en las que se asentarn, entre otros, los datos relativos al domicilio actual y tiempo de residencia. De igual forma, el Registro Federal de Electores es de carcter perma- nente y de inters pblico, y tiene por objeto cumplir con lo previsto en el artculo 41 constitucional sobre el padrn electoral, de conformidad con el artculo 171, prrafo 2, del cdigo electoral federal. Propuestas: 1. Establecer un Registro de Identidad Nacional de carcter independien- te y autnomo que aproveche la experiencia tcnica acumulada del Registro Federal de Electores tanto en la conformacin, administracin y control de la base de datos, ampliando su alcance respecto de la po- blacin en general. 2. La expresin pblica de esta funcin de Estado ser la expedicin de la Cedula de Identidad propiamente dicha y que sea integral, al alcance de la poblacin en general. 3. El nuevo organismo debe ser debidamente integrado por personal y funcionarios profesionales acreditados y contar con esquemas de s- calizacin y auditora tcnica que regule su funcin y eciencia pblica, segura e imparcial. DESIGNACIN DE CONSEJEROS Para el caso de la eleccin de los consejeros electorales abiertamente les anticipo que, siguiendo los trminos de la Convocatoria para la integracin c) Edad y sexo; d) Domicilio actual y tiempo de residencia; e) Ocupacin; f) En su caso, el nmero y fecha del certicado de naturalizacin; y g) Firma y, en su caso, huellas dactilares y fotografa del solicitante. 2. El personal encargado de la inscripcin asentar en la forma a que se reere el prrafo anterior los siguientes datos: a) Entidad federativa, municipio y localidad donde se realice la inscripcin; b) Distrito electoral federal y seccin electoral correspondiente al domicilio; y c) Fecha de la solicitud de inscripcin. 3. Al ciudadano que solicite su inscripcin se le entregar un comprobante de su solicitud, con el nmero de sta, el cual devolver al momento de recibir o recoger su cre- dencial para votar. Registro Federal de Electores 137 del Consejo General del IFE, somet a consideracin de la Cmara de Dipu- tados mi propuesta y aspiracin. Mi pronunciamiento poltico consiste en exigir lo que en realidad bene- cia a todos los participantes y no solo a m, una auscultacin pblica y una transparente metodologa en la seleccin de los ciudadanos que sin militancia poltica aspiran a ostentar esos cargos pblicos. Este tema no es un asunto menor. De hecho, es fundamental en todo este entramado de nuevas reglas electorales ya que nos obliga a salvaguar- dar otra vez que el arbitraje sea totalmente imparcial y responsable, ciuda- dano es la mejor garanta. Insisto en el origen de la ciudadanizacin de los Consejeros Electora- les. Aclaremos pues la historia con las leyes y las leyes con la historia, segn asent Montesquieu. No obstante las mejoras al marco electoral que inician a mediados de los aos setenta, el poder autoritario de muchas dcadas se resista a dar paso a la transicin democrtica. No fue sino hasta el fraude electoral de 1988 al cual Aguilar Camn amablemente lo denomina como desastroso- cuando el castillo de naipes se vino abajo (siempre se jugaba con cartas marcadas). La reforma al artculo 41 constitucional se dio en el marco de uno de los ms ominosos periodos de nuestra historia moderna. En todos los m- bitos, la vida institucional estaba fracturada. A principios de marzo de 1994, la presin poltica motiv a que el can- didato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio se pronunciara as, y cito en la democracia solo la victoria nos dar la estatura a nuestra presen- cia poltica ante la contienda electoral, el PRI, del gobierno, solo demanda imparcialidad y rmeza en la aplicacin de la ley. No queremos ni conce- siones al margen de los votos ni votos al margen de la ley!. La alusin era directa al autoritarismo. Ignorantes de vivir la vspera de una tragedia, los diputados legislaban en periodo extraordinario. As, en el diario de debates del 22 de marzo de ese ao, la iniciativa de reforma correspondiente fue propuesta por los ocho partidos polticos de aquel entonces. A toda costa, se buscaba la im- parcialidad en las elecciones, era fundamental legitimar a la autoridad electoral. 138 Erubiel Tirado Para ello, se transform no solo la nomenclatura sino la sustancia poltica de los Consejeros Electorales. Ya no haba regreso, la desconan- za en el sistema poltico mexicano era francamente vergonzosa y el des- linde nal era obligado. Sacar las manos del poder en el manejo de las elecciones. En sus considerandos se da cuenta del calado de la reforma. Dentro de la iniciativa a estudio se propone reforzar la autonoma de los rganos de direccin del Instituto Federal Electoral mediante el cambio en la forma de su integracin, lo cual traer como consecuencia la solucin al conicto inherente al hecho de que los partidos polticos sean juez y parte en la contienda electoral. La credibilidad, conabilidad y transparencia tanto de los rganos de direccin del Instituto Federal Electoral, como del proceso en su totalidad, es objetivo fundamental de la reforma que se propone. y se fortalece la participacin de ciudadanos provenientes de diver- sas profesiones y experiencias, por lo cual se suprime el requisito de ser abogado, proponindose el cambio de denominacin de consejero magis- trado por la de consejero ciudadano. Como pueden ustedes ver, el origen de la ciudadanizacin del ahora Instituto Nacional Electoral fue un tema crucial en uno de los momentos polticos ms lgidos que se hayan podido vivir en el Mxico contemporneo. Los posicionamientos particulares ante esta reforma tambin fueron parte sustancial. En las lneas y entrelineas de los mismos se revela la historia del ejercicio del poder en Mxico y las razones de cada partido poltico para promover esa reforma. Me referir a los ms conspicuos ya que me interesa dejar constancia frente a los partidos mayoritarios de hoy y sus legisladores cules fueron los pronunciamientos polticos de sus propios partidos en ese momento de convulsin histrica. Por su intensidad poltica sern ejemplares para su actuacin en el presente. Diputado del PRD Ricardo Valero, hemos de insistir en la urgencia de realizar las reformas constitucionales y legales que permitan generar las condiciones de un proceso electoral transparente, conable y orientado ciertamente en torno de la transicin del pas hacia la democracia. El Mxico verdadero, el de la enorme desigualdad social, el del can- sancio por la violacin a los derechos humanos y la falta de democracia, Registro Federal de Electores 139 ha hecho posible una nueva era de justicia y paz que se ha manifestado con toda energa y contundencia. El da de hoy dirigiremos nuestra atencin hacia la reforma al artculo 41 constitucional. Esta reforma representa un avance en no pocos aspec- tos destacados. En primer lugar, el organismo electoral va a ganar en auto- noma al constituirse. Como un organismo pblico en cuya integracin concurren no solo los poderes de la Unin de una manera directa, dos de los poderes de la Unin, sino dejando de ser una funcin directa de estos poderes, compar- tindola con la representacin de partidos polticos y de ciudadanos. Se abren espacios para la inuencia mayor de la sociedad, la inuen- cia y la responsabilidad mayor de la sociedad. La reforma que se propo- ne considera, con razn, que los partidos no pueden, an teniendo una muy clara representacin, pero no pueden ni deben ser juez y parte de los procesos electorales. Diputado del PAN Felipe Caldern Hinojosa, Exigamos entonces, el 17 de noviembre de 1988 que el Gobierno se considerara a s mismo y fuese considerado por todos como un Gobierno de transicin; en esta lgica el PAN inici el largo y escabroso camino de la transformacin poltica y sin violencia para el pas; se iniciaba as lo que se ha dado en llamar la tran- sicin poltica mexicana por la va pacca. Mxico ha entrado por la falta de visin, la corrupcin y el abuso de quienes han monopolizado el poder durante los ltimos 73 aos, en una crisis que reclama cambios profundos y soluciones drsticas, si es que quiere evitar un nuevo periodo de violencia en nuestra historia y el estril derramamiento de sangre entre hermanos. Existe en el pas un proceso de cambio desde hace tiempo, una insur- gencia en la conciencia y en la organizacin poltica nacional cuya cristali- zacin se haba detenido por las resistencias al interior del sistema poltico pero tambin por la ceguera sistemtica y mecnica de quienes haban cerrado el paso al dilogo y a la transformacin poltica vituperando la negacin de fuerzas polticas. Esta reforma ratica que la va escogida por el PAN es la va correcta, es la va que subordina el inters partidista y en consecuencia parcial, al inters nacional, al logro de un acuerdo que traslade el punto fundamental de las decisiones nacionales al consenso de los partidos. 140 Erubiel Tirado Diputado prista Juan Ramiro Robledo Ruiz, Si hoy tratamos de expli- carnos esta reforma que hoy discutimos, es por esosantecedentes. Hoy nos puede parecer a muchos insuciente y a otros innecesaria esta reforma, pero en su conjunto, como parte de un gran eslabn de mo- dicaciones, yo creo que acaba de complementar un gran paso que en esta dcada de los 90 los mexicanos damos para tratar de recibir el siglo que viene con mayores oportunidades y posibilidades de concordia entre nosotros mismos, y sta empieza por la resolucin de nuestros conictos polticos, y stos son menos cuando tenemos elecciones ms consensadas en sus procedimientos, ms vigiladas por todos y ms previstas por las leyes electorales. Nosotros queremos que nuestro voto y con nuestra posicin abonar a la democracia. Queremos apoyar para disipar cualquier cuestionamiento a procesos electorales. Queremos diluir hasta donde se puedan los debates polticos injusticados. Queremos que lo que se debata no sea la forma de llegar a las elecciones ni los procedimientos para elegir a los gobernantes de Mxico sino los programas y las ideas que se propongan a los mexica- nos para que stos escojan. Eso debera ser lo nico debatible en un pas. Por eso votamos y apoyamos esta reforma, compaeros diputados, porque queremos continuar siendo como mayora en este pas, como la fuerza ms responsable, aun repito, a costa de nuestro gran esfuerzo, de nuestra condicin como fuerza mayoritaria, sin ningn asomo de soberbia por serlo sino al contrario, reduciendo esa condicin de mayora en mayor responsabilidad. Para m son emblemticos estos pasajes. Y no nos confundamos, no era mera retrica. Es la palabra poltica de los representantes populares en el ms elevado sentido y en los momentos ms decisivos en una Nacin. A la distancia, coincido en la profundidad de las razones de cada parti- do poltico para haber acordado esa reforma. Hoy, ante la nueva reforma a la Constitucin que transforma al IFE en el Instituto Nacional Electoral y, particularmente, la designacin de los 11 consejeros electorales que est a cargo de los Diputados Federales, sigue siendo un asunto de grave importancia. En diciembre del ao pasado escriba yo que son las cifras de descen- so de la conanza ciudadana en la poltica y en las instituciones democr- ticas, as lo revelaban las encuestas de Latinobarmetro de ese mismo Registro Federal de Electores 141 ao La transformacin espontnea de los consejeros electorales (su- puestos representantes de la ciudadana) en funcionarios del gobierno y de los partidos luego de la eleccin del 2000 fue una tendencia que devino en triste patrn institucional. Estas apreciaciones siguen siendo actuales y no son mas nada ms. Ahora, ya promulgada la reforma electoral deber avanzarse en su implementacin. Para ello, son los hombres y mujeres que formen parte del Consejo General quienes lleven a cuestas la parte ms difcil, la legiti- midad de esa reforma y del aparato electoral en su conjunto. Hoy ms que nunca debe atenderse el reclamo sobre la verdadera ciudadana que deben poseer los Consejeros Electorales. A pesar de que se trata de una tarea de ejercicio del poder pblico, por ley constitucional le son transferidas a la sociedad las facultades de organizacin. Los trminos en que ser elaborada la nueva Convocatoria se traducen a mi juicio en una preocupacin por la legitimidad e imparcialidad de las designaciones en ciernes. El planteamiento de que participen de algn modo instancias como la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de datos, en todo caso, debe legislarse y establecer un mnimo de garantas regla- mentarias que aseguren la pretensin expresada en das pasados. La propuesta especca en este sentido es simple y directa: Auscultacin pblica y unitaria, sin mecanismos paralelos de los aspi- rantes a conformar el mximo rgano electoral nacional. Publicidad abierta de trayectoria, formacin y propuestas de quienes pretendemos ingresar al nuevo organismo electoral mediante la protesta legal de cumplir y hacer cumplir las leyes electorales con base en prin- cipios irrenunciables y de cara a la sociedad antes que a los partidos polticos. Deca Coso Villegas, que ni el instrumento ms loso es capaz de cor- tar la historia; por ello es que me he referido a los antecedentes histricos del carcter ciudadano del Consejo Electoral que ahora deber velar por las elecciones federales y locales. El momento poltico, social y econmico que vivimos est compuesto por ingredientes delicados. Lo peor sera continuar con la falta de delibe- racin y que la sociedad, incluso sus extremos, vean cerrados los espacios a cualquier crtica u opinin. En este momento, corresponde a los Diputados Federales recobrar la credibilidad de la sociedad mexicana mediante una seleccin seria y transparente. Designar a modo a los Consejeros Electorales o la opacidad y falta de deliberacin pblica en torno al proceso de seleccin seran gravsimos. Seoras y seores, creo que no debemos confundirnos. La principal tarea y obligacin legal de los legisladores radica en respetar la integridad ciudadana del Consejo General del ahora llamado Instituto Nacional Elec- toral. Es ms, la principal tarea y obligacin todos los actores polticos es exigir el respeto a la integridad ciudadana de esta Institucin. Quisiera que mi participacin sea un llamado a todos los aspirantes a unirse en esta exigencia. Todos tenemos derecho a ser auscultados y pre- sentar nuestra posicin, a presentar la tabla de valores democrticos de cada quien. Qu bueno que tenemos una democracia representativa pero mejor sera tener una democracia deliberativa. Concluyo mi participacin, pidiendo respetuosamente a los seores Diputados organizadores de este Foro que sean el conducto para elevar a la tribuna esta exigencia ciudadana de transparencia y seriedad en la se- leccin de los prximos Consejeros electorales. 143 La reforma constitucional en materia electoral que entr en vigor el 1 de febrero de este ao, representa un acuerdo entre el PRI-Gobierno con el Partido Accin Nacional. As tenemos que el PAN pretenda jar: en 5 por ciento del umbral para conservar el registro de partido y para el acceso a la representacin proporcional, para lo cual se tomaba en cuenta los resul- tados del ao 2012; de tal suerte que tres partidos polticos perdieran o estuvieran en riesgo de perder su registro; nalmente, se conform con el tres por ciento, que en la eleccin intermedia de 2009 lo cual implicara la prdida o poner en riesgo el registro de cuando menos tres partidos. Tal medida implica que en el mbito local en 24 estados tambin au- mente el citado umbral para acceder a la representacin y conservar el registro de partido. El incremento del umbral implica una mayor distorsin a la representacin poltica (ya de por s en desequilibrio con un dominante mayoritario), que en el caso de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin es del 60 por ciento y en algunas entidades federativas an mayor, lo cual impide que las minoras puedan acedar a la representacin y pol- tica (minoras que en su conjunto pueden llegar a ser equivalentes a cerca del 10 por ciento de la votacin). Representacin que se adjudican y se distribuyen los partidos de mayor fuerza electoral. En la Cmara de Dipu- tados del Congreso de la Unin cada curul equivale a 0.33 por ciento del total; sin embargo, se exige casi 10 veces ms para tener derecho a la re- presentacin poltica. La simulacin democrtica y el camino al bipartidismo Camerino Eleazar Mrquez Madrid* * Licenciado en Derecho y maestro en Filosofa e Historia de las Ideas. Secretario del Consejo Estatal Electoral en Zacatecas, 2006; consejero nacional del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y representante del PRD en el Consejo General del Instituto Federal Elec- toral, actualmente. 144 Camerino Eleazar Mrquez Madrid Por si esto fuera poco adems se crea un crculo vicioso en relacin con las condiciones de competencia electoral lo cual se reeja en el acceso a las prerrogativas del nanciamiento pblico, al tiempo en radio y TV, las que se distribuyen inequitativamente, en una distribucin de 70 por ciento proporcional y 30 por ciento igualitaria. Lo cual implica que al eliminar la votacin de los partidos con menos de 3 por ciento de la votacin, se incre- mente proporcionalmente la base de participacin de los partidos de ma- yor fuerza electoral; es decir, se adjudican el nanciamiento y el tiempo de radio y TV de las minoras. La cereza del pastel est en la distribucin de las candidaturas inde- pendientes, el nanciamiento y tiempos de radio y TV, de la proporcin igua- litaria del 30 por ciento; con cargo a la porcin menor de distribucin igualitaria y sin afectacin a la distribucin proporcional. Lo que acenta el hecho de que los partidos mayoritarios se adjudiquen de acuerdo a su fuerza electoral el nanciamiento y tiempo de radio y TV que corresponde- ra a las minoras polticas al ser excluidas del reparto. En este tema y en otros se deben en la ley secundaria para que no se profundice an ms la afectacin al principio de pluralidad poltica, as como de las condiciones de inequidad. En este sentido, el rgimen tran- sitorio de la reforma, con relacin a la postulacin de candidatos de parti- dos polticos, el modelo de coaliciones, en el que adems de las totales y parciales se anuncian otras que denomina exibles, lo que nos lleva a estimar dos peligros inminentes: que se institucionalice el modelo Edomex del PRI de ms de una coalicin con partidos satlites, lo que le permite la transferencia de votos y la adjudicacin de la mayor parte de la repre- sentacin proporcional, el otro peligro es que con el modelo de coalicio- nes se pretenda impedir la gura de la candidatura comn. Otro gran reto para la legislacin secundaria es terminar con la simu- lacin en diversos temas de las condiciones de la competencia electoral: Hacer efectivos los topes de gastos de campaa y la scalizacin de los recursos de partidos y candidatos. Establecer mecanismos efectivos de vigilancia de gastos y la publicidad de los mismos para evitar manipu- lacin y ocultamiento (como actualmente ocurre); que la scalizacin no sea controlada por operadores de los partidos polticos; que no se limite a revisin de gabinete, sino que vigile y verique los gastos rea- lizados por los partidos a efecto de que sean conciliados en tiempo real con los movimiento bancarios y lo reportado por los partidos y candidatos. Terminar con la adquisicin encubierta de propaganda para la promo- cin personal de: polticos, de servidores pblicos y de partidos. Elimi- nar las excepciones como hoy ocurre con los supuestos informes de gobierno y de gestin. Expedir la ley de propaganda gubernamental que limite el gasto de comunicacin social y la vinculacin o identidad con la propaganda de los partidos polticos y que distribuya equitativa- mente el uso de tiempos del Estado en la radio y la TV. Evitar que en la designacin de consejeros, magistrados y scales electorales se designen operadores polticos de partidos o sus dirigen- tes. En el nombramiento de los integrantes de los rganos electorales, administrativos, judiciales y de procuracin de justicia se debe esta- blecer el servicio de carrera que permita la capacitacin y evaluacin constante. Terminar con el uso electoral de los programas sociales, como hoy ocurre con la Cruzada contra el Hambre que en realidad constituye una cruzada por los votos. Con la autonoma constitucional de Coneval se deben establecer mecanismos efectivos de evaluacin y vigilancia para evitar que dichos programas estn en manos de operadores pol- ticos, y desvinculados y ajenos a tiempos y estrategias electorales. Asimismo debemos de evitar o terminar con la simulacin en temas como la ley del Derecho de Rplica; de la Consulta Popular; de Candi- daturas Independientes, y de Telecomunicaciones y de Transparencia y acceso a la Informacin Pblica (todas ellas con vnculos en la mate- ria electoral). En la medida en que avancemos en estos temas, mejoraremos en contra de la corrupcin que invade todas las esferas del quehacer p- blico, esto es el parmetro para medir la calidad y ecacia de nuestra demo cracia. 147 Regulacin del artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Carlos Prez Vzquez* INTRODUCCIN De acuerdo al tercer artculo transitorio del dictamen de la reforma poltica, el Congreso de la Unin deber expedir una ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 134 de la Constitucin que establezca las normas rela- tivas a la regulacin de los gastos en comunicacin social de todos los r- ganos de gobierno y los organismos autnomos, antes del 30 de abril de 2014. El artculo 134 constitucional dice: La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicacin social, que difun- dan como tales, los poderes pblicos, los rganos autnomos, las dependen- cias y entidades de la administracin pblica y cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno, deber tener carcter institucional y nes informativos, educativos o de orientacin social. En ningn caso esta propaganda incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico. * Licenciado en Derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Maestra en Dere- cho, Harvard Law School, Boston. Doctor en Letras Modernas por la Universidad Iberoameri- cana (2008). Estudios de Doctorado por la University College London, en Londres. Acadmico en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (Derecho y Literatura, Anlisis Jurdico, Derecho y Literatura); Centro de Capacitacin Judicial Electoral del TRIFE (Comprensin de Lectura y Redaccin, Abstraccin y Sntesis); Instituto Nacional de Ciencias Penales (Mtodos y Tcnicas de Investigacin); Facultad de Derecho UNAM (tica Jurdica, Filosofa del Derecho y Derecho Constitucional), Centro Universitario Mxico (Metodologa Jurdica). Actualmente Coordinador de Asesores de la Presidencia de la SCJN. 148 Carlos Prez Vzquez Adems, segn el artculo tercero transitorio de la reforma, el gasto de comunicacin social deber seguir los criterios de eciencia, ecacia, econo- ma, transparencia y honradez, as como que respete los topes presupues- tales, lmites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos. El tema de la distribucin de los gastos de comunicacin social adems de tener un aspecto presupuestal 1 tiene, necesariamente, una vertiente de derechos humanos. La publicidad realizada por el Estado es una de las manifestaciones del derecho a la libertad de pensamiento y expresin, mismo que conlleva la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole (derecho a la informacin). La importancia de la distribucin justa de los recursos para la comunicacin social radica en dos puntos: 1) la obligacin positiva del Estado de informar a la ciudadana sobre cuestiones de inters pblico, y por otro lado, 2) la distribucin justa de los recursos para fomentar la diversidad de opiniones en los medios de comunicacin. En esta participacin nos enfocaremos a los riesgos de la disparidad en la distribucin de recursos de comunicacin social para el derecho a la libertad de expresin y de pensamiento, la cual puede consti- tuir una violacin indirecta de este derecho humano; para ello se presen- tarn brevemente los respectivos criterios del Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos; nalmente, y relacionado con el impacto en cuestiones electorales, se abordarn de manera sucinta los precedentes del TEPJF sobre los lmites de la propaganda ocial frente a la particular. ASIGNACIN DE RECURSOS La Relatora Especial sobre la Libertad de Expresin ha abordado el tema de la publicidad ejercida por el Estado, o como la denomina la Constitu- cin, comunicacin social. En su Informe Anual 2003, deni dos tipos 1 En el Presupuesto de Egresos 2014, la Coordinacin de Comunicacin Social de la Presidencia de la Repblica cuenta con un monto anual de $116975,752, mientras que la Coordinacin de Opinin Pblica $66043,487; solo en comparacin, la Universidad Autnoma Metropolitana tiene asignado un gasto anual de $117299,644. Regulacin del artculo 134 149 de publicidad del Estado: la publicidad no pagada 2 y la publicidad pagada. 3
Esta ltima es a la que nos enfocaremos. La publicidad pagada incluye los anuncios pagados en la prensa, la radio o la televisin, el material de software y video producido por el gobierno o patroci- nado por ste, las campaas a base de folletos, el material publicado en Inter- net, las exposiciones, etctera. Los gobiernos utilizan la publicidad pagada para informar a la opinin pblica sobre asuntos importantes (por ejemplo, anuncios vinculados a preocupaciones por la salud y la seguridad), para incidir en el comportamiento social de los ciudadanos y de las empresas (como los estmulos a la ciudadana para que concurran a votar en las elecciones) y para generar ingresos a travs de diversos programas (con frecuencia por la va del sector estatal). El uso de los medios de comunicacin para trasmitir informacin es una herramienta importante y til para los Estados y aporta una ganancia por publicidad imperiosamente necesaria para los medios de comunicacin. 4
La asignacin discriminatoria de la publicidad ocial es una de las po- sibles restricciones indirectas al derecho a la libertad de expresin. 5 stas estn expresamente prohibidas en el artculo 13.3 de la Convencin Ame- ricana sobre Derechos Humanos. 6 El Principio 13 de la Declaracin de Principios de Libertad de Expresin (Declaracin de Chapultepec) estable- ce tambin: La utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria 2 La publicidad no pagada incluye los comunicados de prensa, los textos de leyes o sobre reuniones legislativas, e informacin que cuenta con respaldo del gobierno pero que puede ser pagada por un particular. Con frecuencia existen obligaciones jurdicas de parte de los medios de comunicacin nacionales de divulgar esta publicidad como condicin para que utilicen las frecuencias y las ondas del Estado. Esas condiciones estn habitualmente incluidas en las leyes fundamentales de radiodifusin y prensa. En: Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Informe 2003. Prr. 3. 3 Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Informe 2003, prr. 3. 4 Loc. cit. 5 CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin. Captulo V, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publi- caciones/Agenda%20Hemisf%C3%A9rica%20Espa%C3%B1ol%20FINA%20con%20portada.pdf, prr. 2. 6 Artculo 13.3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles ociales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 150 Carlos Prez Vzquez de publicidad ocial y crditos ociales; el otorgamiento de frecuencias de ra- dio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atenta contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicacin social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunica- dores sociales son incompatibles con la libertad de expresin. La facultad estatal de asignacin de recursos pblicos como los sub- sidios, la publicidad ocial, las frecuencias y las concesiones de radio y televisin podra ser usada para premiar a los medios favorecedores para las autoridades y castigar a los medios crticos. En Mxico destacan ejemplos como el de Proceso, revista a la que fue retirada la publicidad ocial en la poca de Jos Lpez Portillo, y el Diario El Sur. 7 El Estado debe contratar publicidad para cumplir con su obligacin de informar a los ciudadanos con independencia del corte informativo o editorial del medio que prestar el servicio. El criterio de seleccin de los medios de comuni- cacin para una determinada campaa informativa es el de ecacia; se debe evaluar si stos llegan de manera ms ecaz a los sectores a los que va dirigida la informacin, sin tomar en cuenta el contenido editorial del medio. Para ellos se debe atender a la nalidad objetiva y legtima de la publi- cacin de la informacin y no a la simpata entre el medio y la instancia gubernamental responsable de publicarla. 8 Por ejemplo, en el caso de una campaa de vacunacin para habitantes de poblaciones rurales, el medio ms ecaz para transmitir el mensaje, podra ser la radio comunitaria de la localidad. La regulacin de la publicidad pagada contribuira a la igualdad de po- sibilidades para que los medios tengan la posibilidad de recibir las ganan- cias que sta produce. 9 Tal como lo advierte la Corte Interamericana de 7 CIDH Informe Anual 2003, prr. 2. 8 Ibidem, prr. 11. 9 Socorro Apreza Salgado, La regulacin y las medidas anticoncentracin de medios de comunicacin: otro nudo gordiano del pluralismo informativo en Mxico, Mxico, UNAM, disponi- ble en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/254/art/art7.pdf Regulacin del artculo 134 151 Derechos Humanos, en una sociedad democrtica se deben garantizar las mayores posibilidades de circulacin de noticias, ideas y opiniones. 10 LMITES ENTRE PUBLICIDAD OFICIAL Y PUBLICIDAD PARTICULAR-DERECHOS ELECTORALES Otro de los aspectos esenciales del artculo 134 CPEUM es velar por la igual- dad entre candidatos en las contiendas electorales. Para ellos es necesario establecer cul es el lmite de la publicidad ocial y cundo se convierte en publicidad personal del servidor pblico que aspira a ostentar otros car- gos. La Corte Interamericana ha establecido que todo ciudadano tiene de- recho a postularse como canditado en condiciones de igualdad. 11 Los ser- vidores pblicos, teniendo la facultad de realizar propaganda oficial, podran verse en ventaja para difundir sus acciones logrando as un benecio electoral, aunque no necesariamente a travs de esta herra- mienta. Ello podra afectar a los candidatos de oposicin, quienes en algu- nos casos, no cuentan con una maquinaria como la estatal. Es importante sealar que la reforma constitucional de 2007 que adi- cion el octavo prrafo del artculo 134 de la CPEUM, segn el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin, tiene como uno de sus objetivo: el poner n a la indebida prctica de que servidores pblicos utilicen la propa- ganda ocial, cualquiera que sea el medio para su difusin, pagada con recur- sos pblicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y tele- visin, para la promocin personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podr incluir nombres, imgenes voces o smbolos que impliquen promo- cin personalizada de cualquier servidor pblico. A falta de legislacin secundaria de este numeral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ha generado criterios sobre los alcances 10 Corte IDH, La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (artculos 13 y 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-5/85, 13 de noviembre de 1985. Serie A, nm. 5, prr. 69, disponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2200/44.pdf 11 Corte IDH, Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, prr. 148; Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, prr. 106. 152 Carlos Prez Vzquez de los artculos 134 CPEUM, en relacin con el artculo 347 del Cdigo Fede- ral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cope), y el artculo 2 del Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Insti- tucional y Poltico Electoral de Servidores Pblicos. 12 Cabe sealar que la prohibicin constitucional de usar imgenes, voz, expresiones y nombre del servidor pblico, en propaganda gubernamental se encuentra matizada en el artculo 228, prrafo 5 del Cope, ya que prev excepciones para el caso de difusin del informe de labores. 13 Dicho prrafo establece: Artculo 228 [] 5. Para los efectos de lo dispuesto por el prrafo sptimo del artculo 134 de la Constitucin, el informe anual de labores o gestin de los servidores pblicos, as como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicacin social, no sern considerados como propaganda, siempre que la difusin se limite a una vez al ao en estaciones y canales con cobertura regio- nal correspondiente al mbito geogrco de responsabilidad del servidor p- blico y no exceda de los siete das anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningn caso la difusin de tales informes podr tener nes electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaa electoral. La Sala Superior del Tribunal Electoral estableci que lo dipuesto en los tres ltimos prrafos del artculo 134 de la Constitucin contiene por una parte, el mandato de aplicar los recursos pblicos con imparcialidad para garantizar la equidad en las contiendas electorales y, por otra, realizar publicidad estrictamente institucional, al establecer la restriccin general y absoluta para los poderes pblicos, los rganos autnomos, las depen- dencias y entidades de la administracin pblica, as como para cualquier ente de los tres rdenes de gobierno y para los servidores pblicos, de llevar a cabo publicidad ocial personalizada que pueda afectar sustancial- mente los principios electorales. 12 En el Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Institucional y Poltico Electoral de Servidores Pblicos se incorporaron las deniciones de propaganda institucional y propaganda personalizada. El artculo tercero del reglamento establece como criterio determinante la temporalidad de la publicidad y adems que sea informativa, educativa o de orientacin social, cuyo contenido se limite a identicar el nombre de la institucin de que se trata sin frases, imgenes, voces, smbolos o cualquier otra alusin sealada en el artculo 2 del presente Reglamento que pueda ser catalogada como propaganda poltica para nes de promocin personal, o como propaganda poltico-electoral. 13 Lorenzo Crdova, La precaria ecacia del artculo 134. El Universal. Opinin, 24 de enero de 2014, disponible en http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/01/68390.php La Sala Superior del Tribunal Electoral argument desde la premisa del derecho de los ciudadanos, fundando en el artculo 6 constitucional, a conocer de forma directa y objetiva a las personas que ocupan cargos de eleccin popular. El uso de la imagen o la informacin no debe rebasar el marco institucional e informativo. En el caso estudiado por la mencionada sala, el punto a resolver era si la sntesis curricular de un funcionario pblico municipal constitua propa- ganda personalizada. Si bien el CV por denicin no constituye plubicidad personalizada, la forma en la que los detalles fueron redactados y los jui- cios de valor contenidos en l, si la constituan. Los razonamientos expues- tos se enfocaban a la promocin de los logros polticos del servidor pblico y dejaba ver sus aspiraciones polticas electorales. Otro de los efectos de la omisin legislativa y la excepcin del prrafo 5, artculo 228 Cope ha sido el abuso de la generacin de informes de labo- res de funcionarios que no estn obligados a formularlos. 14 La nica va de impugnacin actual es ante el IFE, pero su competencia se ve mermada a casos que afecten directamente la contienda electoral o tengan contenidos electorales. 15
CONCLUSIN La regulacin secundaria del artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos debe contemplar dos derechos humanos de trascendental importancia para el rgimen democrtico mexicano: el dere- cho a la informacin (pluralidad de los medios) y el derecho a ser votado (derechos polticos). La legislacin deber tomar en cuenta, como se sea- l en este texto, el equilibrio entre los medios de informacin y las posibles restricciones indirectas a la libertad de expresin (en su expresin de de- recho a recibir todos tipo de informacin); as como tambin, las condicio- nes de igualdad de los candidatos a puestos electorales. Para ello sirven de sustento los criterios desarrollados por el Relator Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y las sentencias de la Corte Interamericana citadas en este trabajo. 14 Loc. cit. 15 Loc. cit. 155 Extensin de la paridad de gnero, en la integracin de los rganos electorales del Instituto Nacional Electoral Elizabeth Bucio Pea* ANTECEDENTES Mxico, ltimo pas de Amrica Latina en consolidar el derecho al sufragio femenino, ya que fue hasta el 17 de octubre de 1953, cuando se decret la reforma a los artculos 34 y 115, fraccin I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Constitucin), cuyo objeto fue reconocer los derechos polticos de la mujer mexicana. 1 Es a partir de dicha reforma, que se reconoce la igualdad entre hombres y mujeres para participar en la vida pblica del pas. Aunado a ello, en trminos de lo dispuesto en los artculos 1, prrafos primero, segundo, tercero, y quinto; y 4 de la Constitucin, se establece que todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en la Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexi- cano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condi- ciones que la Constitucin establezca. Prohibiendo toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el gnero, la edad, las discapacida- des, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y * Licenciada en Derecho, maestra en Administracin Pblica en el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Consejera electoral en el Instituto Electoral del Estado de Mxico y en el Instituto Federal Electoral. 1 http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/211.htm?s=, consultada el 30 de enero de 2014. 156 Elizabeth Bucio Pea libertades de las personas; sealando que el varn y la mujer son iguales ante la ley. En abono a los dispositivos legales en cita, la igualdad entre hombres y mujeres, se encuentra debidamente tutelada tanto en el marco normativo mexicano, como en tratados internacionales, convenciones y congresos de carcter internacional, en los que Mxico ha raticado su postura de cola- boracin y respeto, en pro de la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, en todos los campos del desarrollo humano y personal, tales como: 2 Declaracin Universal de Derechos Humanos, Convencin Inter- nacional sobre la Eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEAW), Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, Declara- cin del Milenio, Carta Democrtica Interamericana, Ley Federal para Pre- venir y Eliminar la Discriminacin; y la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres (entre otros). Recientemente, con motivo de la conmemoracin del aniversario del sufragio femenino en Mxico, en el marco de La semana conmemorativa del 60 aniversario del voto de las mujeres en Mxico, que se llev a cabo del 23 al 27 de septiembre de 2013. Se realizaron una serie de even- tos en el Archivo General de la Nacin, bajo la organizacin del IFE, en los que participaron diferentes instituciones del Estado Mexicano, 3 as como 2 Acuerdo de la Junta General Ejecutiva por el que se aprueba proponer al Consejo General del Instituto Federal Electoral los Lineamientos del Concurso Pblico 2013-2014 para ocupar cargos y puestos del Servicio Profesional Electoral, del Instituto Federal Electoral, como medida especial de carcter temporal. http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/DESPE/ DESPE-ConcursoIncorporacion/ConcursoIncorporacion2013/PrimeraConvocatoria/docs- normativos/1_aJGE-CG_lineamientos.pdf, consultada el 30 de enero de 2014. 3 Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), Secretara de Relaciones Exteriores (SRE), Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred), Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), Archivo General de la Nacin (AGN), Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), Comisin para la Igualdad de Gnero de la LXII Legislatura del Senado de la Repblica, Comisin de Igualdad de Gnero de la LXII Legislatura de la Cmara de Diputados, ONU Mujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (NDI), Mujeres al Poder, Iniciativa SUMA, Red Mujeres en Plural, Centro para el Desarrollo Democrtico del Instituto Federal Electoral, Coordinacin de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral, Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos del Instituto Federal Electoral, Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de Extensin de la paridad de gnero 157 organizaciones internacionales y nacionales. Con un programa de trabajo, diseado a travs de mesas de reexin y anlisis, con temas relacionados preponderantemente con los derechos polticos de las mujeres a nivel na- cional e internacional, as como su impacto en los diferentes contextos: sociales, polticos, econmicos, y culturales. Es preciso sealar que del 100 por ciento de los asistentes al evento, el 71 por ciento corresponde a mu- jeres, mientras que solo el 29 por ciento a hombres; situacin que denota un inters considerable por parte de las mujeres mexicanas, en participar en temas de reexin y anlisis relacionados con su participacin en la vida poltica y social. Sobre el particular, si bien es cierto en 60 aos Mxico ha logrado avanzar en la elaboracin de polticas y prcticas que incorporan una pers- pectiva de gnero, que han conducido al establecimiento de condiciones equitativas para mujeres y hombres en los espacios de trabajo. 4 El Informe de la Brecha Global de Gnero 2013, The Global Gender Gap Report 2013, emitido por el Foro Econmico Mundial, 5 en la Ciudad de Ginebra, Suiza, el 25 de octubre de 2013; seala que la brecha de gnero en Amri- ca Latina y el Caribe se ha cerrado en un 70 por ciento en 2013, porcenta- je que supera a cualquier regin. Lo anterior, debido al progreso logrado hacia una mayor paridad en materia de igualdad econmica y participacin poltica. En ese sentido, la octava edicin anual del informe referido, clasi- ca 136 pases, conforme a su capacidad de cerrar la brecha de gnero en cuatro esferas clave: salud y supervivencia; logros educativos; participa- cin poltica, e igualdad econmica. 6 Posicionando a Mxico en el lugar 68, despus de escalar 16 posiciones, de los pases evaluados. 7 los Partidos Polticos del Instituto Federal Electoral. http://genero.ife.org.mx/60aniv/60Aniv_ InfoFinal.pdf, consultada el 29 de enero de 2014. 4 http://www.inmujeres.gob.mx/index.php/modelo-de-equidad-de-genero, consultada el 4 de febrero de 2014. 5 El Foro Econmico Mundial es una organizacin internacional independiente comprometida a mejorar el estado del mundo por hacer participar a las empresas, polticos, acadmicos y otros dirigentes de la sociedad de forma global, los programas regionales y de la industria. http://www.weforum.org/, consultada el 4 de febrero de 2014. 6 http://www.weforum.org/reports/global-gender-gap-report-2013, consultada el 4 de febrero de 2014. 7 Clasicando a Islandia como el pas de mayor igualdad del mundo por quinto ao consecutivo; junto con Finlandia 2, Noruega 3 y Suecia 4. 158 Elizabeth Bucio Pea Evidentemente, los esfuerzos en materia de equidad de gnero, 8 que han sido plasmados en el Decreto de la Reforma Poltico-Electoral, espec- camente en lo correspondiente a la garanta de la paridad entre gneros en candidaturas a legisladores federales y locales; es un avance inusitado en el desarrollo de la vida democrtica en Mxico. Aunado a que el espritu de dicha Reforma, prev elecciones ms equitativas y justas, privilegiando en todo momento el derecho ciudadano de votar y ser votado; y de elegir constituirse o no, en un partido poltico, para contender a cargos de elec- cin popular. Por lo que respetuosamente, propongo a la Cmara de Dipu- tados (CD) del Honorable Congreso de la Unin, la propuesta que describo a continuacin. PROPUESTA DE INTEGRACIN DE LOS RGANOS ELECTORALES DEL INE Es necesario y oportuno que en el proceso de transicin del IFE al INE, de la misma manera que lo ha hecho el legislador en garantizar la paridad entre gneros en candidaturas a legisladores federales y locales; haga ex- tensiva dicha paridad en la designacin de los Consejeros Electorales, que habrn de conformar los Consejos General, Locales y Distritales del INE. Lo anterior, en virtud que en el historial de las designaciones para el cargo de Consejero Presidente, 9 y Consejeros Electorales 10 del Consejo General del IFE, se ha privilegiado sustancialmente al gnero masculino, disminuyendo exponencialmente la participacin de las mujeres, en la conformacin de dicho rgano, como puede advertirse en las siguientes grcas: 8 Se conoce equidad de gnero a la defensa de la igualdad del hombre y la mujer en el control y el uso de los bienes y servicios de la sociedad siendo as, un derecho de los ciudadanos y obligacin para los partidos polticos la igualdad de oportunidades y la equidad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de eleccin popular, estandarizando las oportunidades existentes para repartirlas de manera justa entre ambos sexos (TRIFE, 2014). 9 Ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y polticos, e inscrito en el Registro Federal de Electores; integrante, con voz y voto, del rgano del Instituto Federal Electoral responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones cons- titucionales y legales en materia electoral, ya sea a nivel federal, distrital o local; y es quien tiene, entre otras atribuciones, la de convocar y conducir las sesiones del Consejo (TRIFE, 2014). 10 Ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y polticos, e inscrito en el Registro Federal de Electores; integrante, con voz y voto, del rgano del Instituto Federal Electoral responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, ya sea a nivel federal, distrital o local (TRIFE, 2014). Extensin de la paridad de gnero 159 Grca 1 Designacin de presidentes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, de 1990 a 2014 http://genero.ife.org.mx/60aniv/60Aniv_InfoFinal.pdf, Informe nal del evento conmemo rativo de los 60 aos del voto de las mujeres en Mxico, diciembre 2013. consultada el 30 de enero de 2014. Fuente: Elaborada con informacin del Instituto Federal Electoral en noviembre de 2003. Es evidente que del 100 por ciento de los ciudadanos que han desem- peado los cargos aludidos, solo el 21 por ciento corresponde a mujeres, mientras que el 79 por ciento restante, pertenece directamente a las desig- naciones otorgadas al gnero masculino; como se indica a continuacin: Grca 2 Designacin de total de consejeros electorales en el Consejo General del Instituto Federal Electoral Integracin de los rganos Centrales del Instituto Federal Electoral, noviembre de 2003. http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/AcercaIFE/Varios/201311-19_integracion_organos_centrales. pdf, consultada el 30 de enero de 2014. Fuente: Elaborada con informacin del Instituto Federal Electoral en noviembre de 2003. 1 9 9 0 Mujeres 1.5 1 0.5 0 2 Hombres 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 2 0 0 3 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 1 3 2 0 1 4 Mujeres 21% 79% Hombres 160 Elizabeth Bucio Pea Grca 3 Designacin de consejeros electorales (segn sexo y ao) Integracin de los rganos Centrales del Instituto Federal Electoral, noviembre de 2003. http:// www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/AcercaIFE/Varios/201311-19_integracion_organos_centrales.pdf, con- sultada el 30 de enero de 2014. Fuente: Elaborada con informacin del Instituto Federal Electoral en noviembre de 2003 Grca 4 Secretarios ejecutivos del Instituto Federal Electoral Integracin de los rganos Centrales del Instituto Federal Electoral, noviembre de 2003. http:// www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/AcercaIFE/Varios/201311-19_integracion_organos_centrales.pdf, con- sultada el 30 de enero de 2014. Fuente: Elaborada con informacin del Instituto Federal Electoral en noviembre de 2003 En razn de lo expuesto, si bien en la designacin de los consejeros ciudadanos del entonces IFE, no se consider el aspecto de la paridad entre gneros en su integracin, como un derecho fundamental de las mujeres, en la toma de decisiones para la organizacin y calicacin de las eleccio- nes de la mxima autoridad electoral administrativa. 11
11 Una autoridad electoral es, por consecuencia, un rgano encargado de cumplir algunas de las funciones del Estado relacionadas con la organizacin y vigilancia de los procedimientos democrticos para el acceso al poder pblico. http://www.te.gob.mx/ccje/Archivos/Manual_ Autoridades_Electorales.pdf, consultada el 30 de enero de 2014. 1 9 9 0 Mujeres 6 4 2 0 8 Hombres 1 9 9 1 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 2 0 0 0 2 0 0 3 2 0 0 8 2 0 1 1 Mujeres Hombres 1996 0 1 2 3 1998 2004 2005 2008 Extensin de la paridad de gnero 161 Hoy de cara a la reforma poltico-electoral, se debe incluir en la Ley reglamentaria, un modelo de integracin de los Consejos General, Locales y Distritales; que garantice la paridad entre gneros en su conformacin. Para ello, si bien el artculo 41, fraccin V, Apartado A, segundo prrafo, seala El Instituto Nacional Electoral ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeo; contar en su estructura con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia. El Consejo General ser su rgano superior de direccin y se integrar por un consejero Presidente y diez consejeros electorales, y concurrirn, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los parti- dos polticos y un Secretario Ejecutivo Tambin lo es, que para una correcta integracin, deber de respetarse la participacin de las mujeres, como un avance sustantivo en la institucio- nalizacin y profesionalizacin de la autoridad mxima en materia electoral. Es decir, no basta que en la reforma al artculo 41, se garantice la pari- dad entre gneros en las candidaturas a legisladores federales y locales. Ya que de conformidad con el Estado de Derecho que rige el territorio nacio- nal, y ms all de nuestras fronteras naturales, ideolgicas y culturales; las Instituciones del Estado Mexicano, deben garantizar las mismas oportuni- dades para hombres y mujeres, tanto para la contienda de un cargo de eleccin popular, como para la integracin de los rganos colegiados elec- torales, pues las decisiones que se toman en el seno de los mismos, son fundamentalmente trascendentales en el desarrollo democrtico del pas. Para ello, la propuesta del proceso de seleccin, lo he dividido en cinco etapas, que desarrollo a continuacin: Etapas del proceso de seleccin 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa 5 Etapa 1.- La Cmara de Diputados (CD) emitir el Acuerdo para la eleccin del Con sejero Pre- sidente y los Co n s e j e r o s El ect or al es, 1.- El comit recibi- r la lista completa de los aspirantes que concurran a la convocatoria p- blica. 2.- Verifica que de la totalidad de los aspirantes, mnimo 1.- El CTE, Selec- cionar a los 28 hombres mejor evaluados, y a las 28 mujeres mejor evaluadas. 2.- Del resultado de dicha evalua- cin, el CTE, de- 1.- El CTE, remiti- r la relacin co- rrespondiente al rgano de direc- cin poltica de la CD. Mediante el listado que que- dar de l a si - guiente forma a 1.- Designacin de los cargos, ya sea por insacula- cin, o votacin. 162 Elizabeth Bucio Pea 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa 5 Etapa que contendr la convocatoria pblica, las eta- pas completas para el proce- dimiento, sus fechas lmites y pl azos i m- prorrogables, as como el proceso para la designacin de un comit tcnico de eva- luacin (CTE). sean 28 hombres y 28 mujeres (No se c o n t e mp l a u n mximo). 3.- En el supuesto de que no se rena el mnimo de 28 aspi- rantes por sexo, la CD, emitir de ma- nera i nmedi at a, una nueva convo- catoria, solo para el gnero que no rena el mnimo. 4.- Una vez que se cuente con el mni- mo de convocan- tes por sexo (28), el CTE, proceder a realizar la evalua- ci n correspon- diente, por sexo, a fin de generar 2 listados de los me- jor evaluados, uno de hombres y otro de mujeres. 5.- En virtud, que el CTE deber se- leccionar a los me- jor evaluados, en una proporcin de cinco personas por cada cargo vacan- te= a 11 los cargos = 55 personas, se llevar a cabo el proceso de la Eta- pa 3. nir tanto el hom- bre, como la mu- jer, que tengan la menor califica- cin. 3.- El hombre y la mujer con me- nor calificacin, sern insacula- dos, a n de ele- gir solo a uno, y de ese modo, contar con el lis- tado de las 55 personas (5 per- sonas por cargo), mejor evaluadas. 4.- Del resultado de la insacula- cin, uno de los sexos, contara con el mayor n- mero de aspiran- tes, por lo que a partir del mismo, el CTE proceder a integrar en for- ma alternada, las proporciones de 5 personas por vacante. Es de- cir, en el supues- to que el sexo masculino tenga (28) aspirantes, se elaborar el listado, partien- do del sexo ma- yoritario y del aspi rant e con mayor califica- cin, continuan- do con la mujer de mayor califi- cacin, y as su- c e s i v a me nt e , respetando el or- den de prelacin, por vacante, de tal suerte que pa- ra cada cargo, habrn 3 hom- bres y 2 mujeres, o viceversa. manera de ejem- plo: Vacante de Conse- jero Presidente. 1. Hombre. 2. Mujer. 3. Hombre 4. Mujer. 5. Hombre. Vacante de Conse- jero Electoral (1). 6. Mujer. 7. Hombre. 8. Mujer. 9. Hombre. 10. Mujer. Vacante de Conse- jero Electoral (2). 11. Hombre. 12. Mujer. 13. Hombre. 14. Mujer. 15. Hombre. Y sucesivamen- te, hasta agotar los cargos. 2.- El rgano de direccin poltica i mpul s a r l a construccin de los acuerdos pa- ra la eleccin del consejero Presi- dente y los con- sejeros electora- les; mediante el listado referido. 3.- Vencido el pla- zo que para el efecto se esta- bl e z c a e n e l acuerdo a que se refiere el inciso a), sin que el r- gano de direc- cin poltica de la Cmar a haya realizado la vota- cin o remisin previstas en el inciso anterior, o habindolo he- cho, no se alcan- 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa 5 Etapa ce la votacin re- queri da en el Pleno, se deber convocar a ste a una sesin en la que se reali- zar la eleccin mediante insacu- lacin de la lista conformada por el comit de eva- luacin. 4.- Para tal efecto, del listado confor- mado por el CTE, se insacular pri- mero al Conse- jero Presidente, posteriormente a 3 Consejeras El ect oral es, y por ltimo a 3 Consejeros Elec- torales. CONCLUSIONES Sin lugar a duda, en la regulacin de la conformacin de los rganos Elec- torales del INE, deber de garantizarse la participacin de la mujer, a travs de un modelo incluyente en el cual la regla sea la paridad entre gneros. Con criterios bien denidos, que permitan robustecer y consolidar a los rganos Colegiados, que tienen la encomienda de la organizacin, vigilan- cia y supervisin de las elecciones en territorio nacional. 165 Retos de la nueva autoridad electoral con motivo de la implementacin de la Ley General de Procedimientos Electorales. Competencia electoral en los procesos federal y locales de 2015 Juan Carlos Ruiz Espndola* INTRODUCCIN Atento a lo dispuesto en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo Primera, y de Estudios Legislativos Segunda, con el proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposicio- nes de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia poltico-electoral, hoy traducida en la reforma promulgada el viernes 31 de enero de 2014, en la que se declara su constitucionalidad y con ello, la puntual instruccin al Congreso para reglamentar los artculos secunda- rios, destaco lo siguiente: El apartado D es contundente, el Instituto Nacional Electoral debe, por un lado, contar con procedimientos expeditos para investigar las infraccio- nes e integrar el expediente que ser sometido a resolucin a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En esta etapa proce- dimental tambin deber imponer medidas cautelares, la orden de suspen- der o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televi- sin, entre otras. Es as como se da cuenta de la necesidad de establecer * Licenciado y maestro en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, especializado en Justicia Electoral en el Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Especialidad y en Derecho Corporativo en la unidad de Posgrado en Derecho de la Universidad Panamericana. Profesor de la Divisin de Estudios Profesionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y de la Universidad de la Comunicacin. Ha publicado temas relativos a la observacin y justicia electoral, procesos democrticos en Mxico y cumplimiento de la legalidad electoral. Asimismo, en materia de polticas pblicas de derechos del adulto mayor y rgimen mexicano de la propiedad intelectual. 166 Juan Carlos Ruiz Espndola claramente las disposiciones procedimentales para la debida aplicacin de la norma fundamental. Desde luego, aspectos tan importantes como el establecimiento de re- quisitos y formas de realizacin de los procesos de seleccin y postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular, as como las reglas para las pre- campaas y campaas electorales, deben estar puntualmente denidas. La organizacin de las elecciones corresponde a la funcin estatal que se realiza por conducto del Instituto Nacional Electoral, pero adems, de los organismos pblicos locales. Es en este gran apartado que centro el anlisis respecto de la competencia del Congreso de la Unin y las legisla- turas locales para la expedicin de la Ley General que regule los procedi- mientos electorales. Los tratadistas y autoridades electorales se han pronunciado en trmi- nos de que los cambios a la Constitucin introducen una serie de proble- mas en el sistema electoral para las elecciones futuras. Uno de los esquemas primordiales del proceso de transicin a la democracia en nuestro pas fue la creacin de normas y procedimientos ciertos, claros y puntuales para organizar y llevar a cabo las elecciones. Jos Woldenberg arm que esas leyes corresponden a una detallada carta de navegacin que guiaba la actuacin de la autoridad electoral en las elecciones, al marcar tiempos, ritmos, actuaciones, inicio y cierre de etapas hasta llegar a la jornada elec- toral y el periodo de cmputo de los votos y asignacin de los escaos. 1 Es indispensable que se detallen los procedimientos y el actuar de la autori- dad electoral y de los actores polticos, lo que se traducir en certidumbre y legitimidad electoral. Aspirar a tener atribuciones ciertas y especcas para el nuevo Instituto Nacional Electoral y para los renovados rganos electorales locales. Al respecto, entre otros, se reforma el artculo 73 en sus fracciones XXI y XXIX-U, por el que se prev que el Congreso de la Unin tenga facultad para legislar a travs de leyes generales sobre delitos electorales y la dis- tribucin de competencias entre la Federacin y las entidades federativas en materia de partidos polticos; organismos electorales y procesos electo- rales conforme a las bases que la propia constitucin prevenga. En este tenor, el rgano legislativo deber considerar fundamental- mente el principio de competencia, ya que acta no solo para distribuir 1 Lorenzo Crdova Vianello, Dos estampas de la reforma, Revista Voz y Voto, 15 de enero de 2014, pp. 38-40. Retos de la nueva autoridad electoral 167 poderes normativos entre dos ordenamientos especcos federal y local sino que tambin corresponde lo que se disponga al interior de cada uno. Permtaseme citar la reserva que la Constitucin prev en atencin al prin- cipio de autonormacin del parlamento. 2 Es de destacar que en el marco constitucional del federalismo mexicano, los distintos preceptos que convergen en este gran apartado se centran fundamentalmente en la bsqueda de que, al momento en que este rgano legislativo federal ejerza su competencia, no incida en aristas que den ori- gen a un medio de control constitucional, como lo sera una controversia constitucional entre la Federacin y los estados, conforme lo previsto en el artculo 105, fraccin I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 3 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece la clusula federal en sus artculos 73 y 124, y la forma de organizacin y voluntad de los Estados de constituirse en una federacin, se establece en el artculo 40. El artculo 73 constitucional considera las facultades del Congreso de legislar, delimitando las materias que son competencia de las autoridades federales, no obstante al momento de interpretar pueden presentarse ries- gos e imprecisiones. En este sentido el artculo 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dispone que todas las facultades que no estn expresa- mente concedidas a los poderes federales se encuentran reservadas a los Estados, se establece a favor de stos una competencia residual muy amplia. 4 Es as que los preceptos constitucionales invocados, suponen normas atributivas de competencias, normas que coneren poderes o ms amplia- 2 Vase Miguel Carbonell, El federalismo en Mxico: Principios generales y distribucin de competencias, Acervo de la Bibilioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico. 3 Cfr. Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se reeran a la materia electoral, 4 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. 168 Juan Carlos Ruiz Espndola mente, normas sobre la produccin jurdica. En el supuesto que se ob- servara que las disposiciones federales nulican la concurrencia que orde- na la Constitucin, podran ser anuladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, situacin grave que no sera deseable si se presenta en la instrumentacin de esta reforma. ELEMENTOS A CONSIDERAR EN EL PROCESO DE CREACIN DE LA NORMA SECUNDARIA Esta precisin reviste particular importancia, toda vez que la propia refor- ma en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, en el Transitorio Segundo, establece de manera particular, el factor tempo- ral al sealar explcitamente: El Congreso de la Unin deber expedir las normas previstas en el inciso a) de la fraccin XXI, y en la fraccin XXIX-U a ms tardar el 30 de abril de 2014. 5 Del anlisis a este planteamiento, es de particular importancia lo dis- puesto en la fraccin II del Dictamen que nos ocupa, que de manera gene- ral establece: La ley General que regule los procedimientos electorales, deber contener: a) La celebracin de elecciones federales y locales el primer domingo de junio del ao que corresponda, en los trminos de esta Constitucin, a partir del 2015, salvo aquellas que se veriquen en 2018, las cuales se llevarn a cabo el primer domingo de julio; b) Los mecanismos de coordinacin entre los rganos del Ejecutivo Fede- ral en materia de inteligencia nanciera y el Instituto Nacional Elec- toral, que permitan reportar a ste las disposiciones en efectivo que realice cualquier rgano o dependencia de la Federacin, de las entida- des federativas y de los municipios 5 Cfr. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo Primera, y de Estudios Legislativos, Segunda, a la minuta con Proyecto de Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Poltico Electoral. Retos de la nueva autoridad electoral 169 c) Las reglas aplicables para transparentar el nanciamiento, la metodo- loga y los resultados de las encuestas que se difundan, relativas a las preferencias electorales, as como las fechas lmite para llevar a cabo su difusin; d) Los trminos en que habrn de realizarse debates de carcter obliga- torio entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; y las reglas aplicables al ejercicio de la libertad de los medios de comu- nicacin para organizar y difundir debates entre candidatos a cualquier cargo de eleccin popular e) Las modalidades y plazos de entrega de los materiales de propaganda electoral f) Las sanciones aplicables a la promocin de denuncias frvolas.. g) La regulacin de la propaganda electoral h) Las reglas para garantizar la paridad entre gneros en candidaturas a legisladores federales y locales, e i) Las reglas, plazos, instancias y etapas procesales para sancionar viola- ciones a los procedimientos electorales En concordancia con lo expuesto, el Transitorio Cuarto, del Dictamen que analizamos, establece: Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artculos 35; 41; 54; 55; 99; 105, fraccin II inciso f); 110 y 111 por lo que hace a la denomina- cin del Instituto Nacional Electoral, y 116 fraccin IV, de esta Constitucin, entrarn en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas a que se re- ere el transitorio Segundo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el transito- rio Quinto siguiente Aspecto trascendental para los elementos que se analizan, es la refor- ma al artculo 116 de la Constitucin, que en textualmente precepta: Artculo 116.
I.
Las Constituciones estatales debern establecer la eleccin consecuti-
va de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro pe- riodos consecutivos. La postulacin solo podr ser realizada por el mismo 170 Juan Carlos Ruiz Espndola partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalicin que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Las legislaturas de los Estados se integrarn con diputados electos, segn los principios de mayora relativa y de representacin proporcional, en los trminos que sealen sus leyes. En ningn caso, un partido podr contar con un nmero de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su por- centaje de votacin emitida. Esta base no se aplicar al partido poltico que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curu- les del total de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su vota- cin emitida ms el ocho por ciento. Asimismo, en la integracin de la le- gislatura, el porcentaje en representacin de un partido poltico no podr ser menor al porcentaje en votacin que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. III. IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitucin y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarn que: a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legisla- turas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; b) En el ejercicio de la funcin electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, mxima publicidad y objetividad; c) Las autoridades que tengan a su cargo la organizacin de las eleccio- nes y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la ma- teria, gocen de autonoma en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente: 1. Los organismos pblicos locales electorales contarn con un rgano de direccin superior integrado por un consejero Presidente y seis consejeros electorales 2. El consejero Presidente y los consejeros electorales sern designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral Retos de la nueva autoridad electoral 171 3. Los consejeros electorales estatales tendrn un periodo de desempeo de siete aos y no podrn ser reelectos y podrn ser removidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por las causas graves que establezca la ley. 4. Los consejeros electorales estatales y dems servidores pblicos no podrn tener otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de los no remunerados 5. Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarn por un n- mero impar de magistrados, quienes sern electos por las dos terce- ras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores 6. Los organismos pblicos locales electorales contarn con servidores pblicos investidos de fe pblica para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento sern reguladas por la ley. 7. Las impugnaciones en contra de los actos que, conforme a la base V del artculo 41 de esta Constitucin, realice el Instituto Nacional Elec- toral con motivo de los procesos electorales locales, sern resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin d) Las autoridades electorales competentes de carcter administrativo podrn convenir con el Instituto Nacional Electoral se haga cargo de la organizacin de los procesos electorales locales; e) f ) El partido poltico local que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votacin vlida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovacin del Poder Ejecutivo o Legislativo locales, le ser cancelado el registro. Esta disposicin no ser aplicable para los par- tidos polticos nacionales que participen en las elecciones locales. g) a la m) n) Se verique, al menos, una eleccin local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales; V. a VII VIII. Las Constituciones de los Estados garantizarn que las funciones de procuracin de justicia se realicen con base en los principios de auto- noma, eciencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos. 172 Juan Carlos Ruiz Espndola CONSIDERACIONES EN MATERIAS EXCLUSIVAS En un ejercicio de sntesis de lo referido y transcrito, podemos armar que el diseo del federalismo mexicano representa un deslinde competencial material entre Federacin y estados, que crea una doble pirmide norma- tiva, para usar la concepcin grca gradualstica Kelseniana del ordena- miento: por un lado la pirmide federal, integrada por las materias previs- tas en el artculo 73, incluyendo las facultades implcitas, y por otro la pirmide local, compuesta por el resto de materias no atribuidas constitu- cionalmente a la Federacin. Por encima de ambas pirmides se encuentran la Constitucin Federal 6
y los tratados internacionales, 7 y entre ellas existen relaciones de laterali- dad. El nico punto constitucionalmente posible de unin o interferencia son las facultades coincidentes o concurrentes. Si en algn momento un sector de alguna de las dos pirmides invade a la otra produciendo una aparente colisin normativa (se entiende que esto no se aplica a los casos en que existe coincidencia o concurrencia material), se estara frente a una inconstitucionalidad en materia de com- petencia; como solucin del antinomia no debera aplicarse el criterio de la norma superior (lex superior derogat inferiori) 8 o el de prioridad temporal (lex 6 As lo reconoce expresamente el artculo 41 Constitucional prrafo primero, al decir que las Constituciones Locales en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La supremaca de la Constitucin con respecto al derecho federal, y en general, al resto del ordenamiento, se encuentra recogida en el artculo 133 Constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido lo siguiente: CONSTITUCIN FEDERAL. Las constituciones particulares y las leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la Constitucin Federal (Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1975, 8 parte, p. 131). 7 A partir de la tesis jurisprudencial LXXVII/99 de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuyo rubro es: TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. Esta tesis, como el resto de la jurisprudencia de los tribunales federales mexicanos, se puede consultar en www.scjn.gob.mx 8 Vase Miguel Carbonell, El federalismo en Mxico: Principios generales y distribucin de competencias. Acervo de la Bibilioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Mxico, sealando la obra de Diez-Picazo, el principio de la jerarqua solo opera all donde hay identidad de materia. En Alemania la regla de la prevalencia del derecho federal sobre el de los Lnder que prev el artculo 31 de la Ley Fundamental de Bonn solamente se aplica cuando el correspondiente derecho federal es vlido; esto implica que el Tribunal Constitucional, en caso de conocer de un presunto conicto relativo al caso que se explica, debe antes que nada examinar si la regulacin federal en cuestin ha sido aprobada en ejercicio de competencias atribuidas y si materialmente es compatible con la Ley Fundamental. Retos de la nueva autoridad electoral 173 posterior derogat priori), sino el de competencia orgnica, 9 pues en tal caso alguna de las normas aparentemente colisionadas se habra dictado sin tener facultades constitucionales para ello. A MANERA DE CONCLUSIN 1. El legislador habr de considerar las materias que contempl en el ar- tculo 41, Base V, Apartado B, inciso a) del Decreto de reforma consti- tucional en materia poltico electoral, relacionndolo con el Apartado C del precepto constitucional invocado, advirtiendo las coincidencias y concurrencias que se presentan con el artculo 116, fraccin IV consti- tucional. 2. En estricto apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, 10 las etapas procedimentales de los procedimientos electorales a legislar, debern establecer claramente qu etapas desahogar el Instituto Nacional Electoral y cules las autoridades electorales juris- diccionales Federal o locales. 3. Una vez determinada la competencia, establecer con certeza qu auto- ridad electoral jar la sancin a los diversos actores, aspecto funda- mental en la materia sancionatoria electoral, toda vez que la aplicacin de la sancin, implica una valoracin de elementos probatorios con el correspondiente respeto y observancia del principio de debido proceso. 4. Los principios anteriormente expuestos debern aplicarse al Sistema de nulidades, de las elecciones federales o locales por violaciones gra- ves y dolosas, que trae implcita la scalizacin de la eleccin. 5. El proceso electoral federal y locales 2015, atendiendo a lo dispuesto en el decreto de reforma constitucional en materia poltico electoral, iniciar en el mes de septiembre de 2014, y la jornada electoral se ha programado para el primer domingo de junio de 2015, en consecuen- 9 Cfr. Adems de lo ya expuesto supra, Amedeo Franco, I problema della completezza dell ordinamento, en Franco Modugno, Appunti per una teora general del Diritto, Turn, Giappichelli, 1994, p. 151. El autor apunta que el criterio de competencia necesita estar plasmado en un texto normativo, es decir es un criterio positivo, no lgico. Vase tambin Zagrebelsky, op. cit., pp. 48-48 y 66-67, entre otros. Para el caso de Mxico, Carpizo, Sistema Federal , op. cit., pp. 502-504. 10 Cfr. Artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. cia la Ley General que regule los procedimientos electorales, deber estar vigente a ms tardar el da 30 de mayo de 2014, en este entendido debe atenderse de manera muy puntual lo dispuesto en el artculo 105, fraccin II, penltimo prrafo de la Constitucin, que establece Las leyes electorales federal y locales debern promulgarse y publicarse por lo menos noventa das antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podr haber modicacio- nes legales fundamentales. 6. Finalmente cito a la Magistrada Mara del Carmen Alanis, y creo que es muy conveniente, que vale la pena que los tomadores de decisiones en la produccin normativa consideren, como anteriormente se ha hecho, la jurisprudencia y precedentes del Tribunal Electoral, la reso- lucin de controversias y el control de constitucionalidad y conven- cionalidad que ofrecen soluciones concretas a la aplicacin de las normas electorales. 11 11 El Universal, Opinin. Soporte constitucional a la democracia. 5 de febrero de 2014. 175 Anlisis lgico-jurdico del recurso de reconsideracin: una propuesta incluyente Lawrence Flores Ayvar* Para comenzar el anlisis objeto de la presente ponencia, es necesario, para efectos de claricar la problemtica en estudio, comenzar con un panorama en comn sobre lo que entendemos como recurso de reconsideracin en materia electoral. As, podemos establecer una denicin descriptiva del recurso en comento y entenderlo como el medio extraordinario de impug- nacin, reconocido constitucionalmente y regulado legalmente, para con- trovertir tanto la constitucionalidad como la legalidad ya sea sobre la asig- nacin de diputados y senadores electos por el principio de representacin proporcional, as como de las sentencias de fondo pronunciadas por las diversas Salas Regionales del Tribunal Electoral. De esta forma, podemos establecer doctrinalmente una procedibilidad dicotmica del recurso de reconsideracin, a saber: i) en contra del acto administrativo-electoral pronunciado por el Consejo General del todava Instituto Federal Electoral; y, ii) en contra del acto jurisdiccional emitido por alguna de las Salas Regionales del Tribunal Electoral, consistente en la sentencia de fondo del juicio de inconformidad sustanciado ante ellas, tal y como se desprende del artculo 61 de la vigente Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral. Como consecuencia, podemos armar que el medio de impugnacin que nos ocupa es un recurso excepcional, extraordinario y de estricto * Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM. Estudios profesionales de Filosofa en la Facultad de Filosofa y Letras de la UNAM. Maestro en Derecho por la UNAM. Estudios en Derechos Humanos y en Constitucionalismo por la Universidad de Castilla-La Mancha. Espaa. Doctorado en Derecho, en la Facultad de Derecho de la UNAM (en espera de examen). Doctorado en Derecho, en el Departamento de Ciencia Jurdica de la Universidad de Castilla-La Mancha, Espaa. Tesis en desarrollo. 176 Lawrence Flores Ayvar derecho, toda vez que no se trata de una va impugnativa ordinaria, esto es, que no procede para controvertir todas y cada una de las sentencias pronunciadas por las Salas Regionales, sino que nicamente se ocupa de las sentencias de fondo en los juicios de inconformidad. Lo anterior se debe, principalmente, a la denominada necesidad de rmeza, de certeza jurdica, en el sentido de que en materia electoral se exige la declaracin denitiva del derecho que el Estado reconoce como vlido, la cual se reviste con la aplicacin de los principios de concentra- cin y celeridad, es decir, que dicha pronunciamiento denitivo debe reali- zarse en un mismo acto o en el menor nmero de stos y en el menor tiempo posible, situacin que garantiza la seguridad jurdica en el proceso electoral a todos los ciudadanos que cuentan con derechos poltico-electo- rales. Lo anterior constituye nuestra primera premisa y se puede simboli- zar de la siguiente forma: 1. (x) [ ( Cx v DPEx ) Gx ] 1 Para nalizar con este estudio previo dogmtico-legal, vale la pena sealar que la reconsideracin es un recurso denitivo, irrecurrible, inatacable, dado que las resoluciones emitidas por la Sala Superior no son suscepti- bles de modicarse por algn otro medio de impugnacin ni pueden ser materia de revisin para sta misma. Sin embargo, podemos plantearnos el siguiente cuestionamiento qu sucede entonces con aqullas resoluciones de fondo emitidas por las Salas Regionales distintas a aqullas que dan por terminado, en lo sustantivo, un recurso de inconformidad o que no se haya determinado la no aplicacin de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitucin? Pinsese en un momento en la sentencia de fondo que pone n a un juicio de revisin constitucional electoral, cuyo centro de discusin gira en torno a un ejercicio interpretativo del concepto determinancia, mismo que es constitutivo de las causales de nulidad de votacin, que asociado con un hecho ilcito, conduce a la modicacin de la votacin pero no por un as- pecto cuantitativo, sino cualitativo, es decir, por la existencia de irregularida- des graves que posiblemente afecten el procedimiento electoral. 1 La premisa se lee de la siguiente forma: Para todo x, tal que si x es ciudadano o x tiene derechos poltico-electorales, entonces a x se le debe garantizar la seguridad jurdica en el proceso electoral. Anlisis lgico-jurdico del recurso de reconsideracin 177 En este supuesto se cumplen todos y cada uno de los requisitos gene- rales para su sustanciacin, as como con un presupuesto especco de procedibilidad, establecido en el artculo 62, inciso a, fraccin I, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, des- tacndose entonces, que la nica cuestin que no cumple este caso hipo- ttico para su estudio de fondo en el recurso de reconsideracin, es que la resolucin impugnada no deriva de un juicio de inconformidad. Un primer acercamiento para responder la pregunta planteada lo po- demos obtener de hasta lo ahora expuesto: si el recurso de reconsidera- cin se promueve en contra de acto o resolucin distinta a las sealadas en los supuestos indicados, ste se debe desechar de plano en razn de su objeto por notoriamente improcedente; supuesto que inclusive se encuen- tra reconocido en el artculo 68 de la Ley General antes referida. No obstante lo anterior, se debe de hacer una interpretacin conforme en aquellos casos en los que se desprenda la existencia de irregularida- des graves que posiblemente pueden afectar los principios rectores del procedimiento electoral, es decir, que se debe realizar un estudio de la supremaca constitucional, pero no solo en un carcter normativo o jerr- quico sino tambin aplicativo, es decir, que al momento de interpretar distintas leyes, stas deben de adaptarse con lo establecido en los precep- tos constitucionales. Al respecto, se debe comenzar con el anlisis del contenido del artcu- lo 17 Constitucional, respecto del cual, vale la pena recordar lo establecido en su prrafo segundo: Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla en los plazos y trminos que jen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pron- ta, completa e imparcial. Si dicho artculo se interpreta con la intencin de fortalecer el derecho de acceso a la justicia con que cuenta toda persona en territorio nacional, se puede ampliar la procedibilidad del recurso de reconsideracin al existir irre- gularidades graves, plenamente acreditadas, que violenten los principios cons- titucionales y convencionales requeridos para darle validez a los procesos elec- torales, respecto de los cuales las Salas Regionales hayan sido omisos en garantizar, ya que es deber del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin vericar y preservar la regularidad constitucional de todos los actos llevados a cabo durante el procedimiento electoral, con la intencin 178 Lawrence Flores Ayvar de garantizar la plena observancia de los principios que lo rigen. Esto constituye nuestra segunda premisa y se puede simbolizar de la siguiente forma: 2. (x) ( Gx Px ) 2 Tal es el fondo de la modicacin propuesta al artculo 41, en su ltima parte, al considerar como causal de nulidad de elecciones, tanto locales como federales, las violaciones graves, dolosas y determinantes. Veamos entonces, cuales son los principios que se tienen que observar en materia electoral. Segn se establece en el artculo 41, fraccin V, Apar- tado A del Proyecto de Decreto Constitucional en materia Electoral objeto de anlisis del presente Foro, se seala que el Instituto Nacional Electoral tendr como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcia- lidad, mxima publicidad y objetividad. Ahora bien, los principios de independencia, imparcialidad, mxima publicidad y objetividad se relacionan directamente con el actuar del pro- pio Instituto; por otra parte, los principios de certeza y legalidad tienen que ver con las actuaciones de los operadores jurisdiccionales en materia elec- toral. Es por esta razn que ahondaremos en el anlisis de stos ltimos. El principio de certeza implica el conocimiento de las cosas en su na- turaleza y dimensin, lo que ofrece seguridad, conanza y conviccin a todos los mexicanos y partidos polticos respecto de las actuaciones y de- terminaciones de la autoridad electoral. En otras palabras, se espera que con la observancia de este principio se impida la aparicin de vacos inter- pretativos y dudas, por lo que es necesario que se garantice que los sufra- gios emitidos en determinado proceso electoral sean autnticos y libres. En cuanto hace al principio de legalidad, se reere a que todos los co- micios gubernamentales del pas se lleven a cabo sin irregularidades, ya sea en la emisin del voto, en la alteracin de los datos asentados en las actas de escrutinio o el cmputo de casillas, por mencionar algunas. Como se desprende de lo establecido, se puede sealar que toda exis- tencia de irregularidades graves, plenamente acreditadas y que, en su caso, hayan sido omitidas en el anlisis de las Salas Regionales al momento de 2 La premisa se lee de la siguiente forma: Para todo x, tal que si a x se le debe garantizar la seguridad jurdica en el proceso electoral, entonces x puede hacer valer los principios que rigen el proceso en contra de las irregularidades graves plenamente acreditadas que los violenten. Anlisis lgico-jurdico del recurso de reconsideracin 179 estudiar el proceso electoral en cuestin, an si no se lleva a cabo en un juicio de inconformidad, violenta los principios constitucionales requeri- dos para darle validez y certeza a los procesos electorales, por lo que pue- de ser materia del recurso que nos ocupa. Situacin que puede simboliza- se de la siguiente forma: 3. (x) ( Px Rx ) 3 No obstante lo hasta ahora sealado, se sigue observando una aplicacin legalista al momento de radicar un recurso de reconsideracin por la Sala Superior del Tribunal Electoral, ya que el primer criterio que se observa es la satisfaccin de lo establecido en el artculo 61 de la Ley General del Sis- tema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, sin realizar un an- lisis previo ms profundo del caso en concreto, donde se identiquen precisamente esas posibles irregularidades graves en los procedimientos electorales que violentan principios constitucionales, situacin que sin duda alguna deja entrever la inadecuada proteccin que se hace, en este caso en concreto, de los derechos poltico-electorales de los mexicanos. Es por ello que podemos simbolizar, como la ltima de nuestras premisas y como nuestra conclusin respectivamente, los siguientes argumentos: 4. Rp .. DPEp 4 La validez del razonamiento expuesto, puede vericarse empleando el m- todo de la deduccin de la siguiente forma: 1. (x) [ ( Cx v DPEx ) Gx ] 2. (x) ( Gx Px ) 3. (x) ( Px Rx ) 4. Rp .. DPEp 5. ( Cp v DPEp ) Gp IU 1 6. Gp Pp IU 2 3 La premisa se lee de la siguiente forma: Para todo x, tal que si x puede hacer valer los principios que rigen el proceso en contra de las irregularidades graves plenamente acreditadas que los violenten, entonces x puede interponer el recurso de reconsideracin sobre cualquier resolucin omisa de las Salas Regionales. 4 La premisa se lee de la siguiente forma: Los partidos polticos no pueden interponer el recurso de reconsideracin sobre cualquier resolucin omisa de las Salas Regionales. Y la conclusin de la siguiente manera: Los partidos polticos no tienen derechos poltico-electorales.
180 Lawrence Flores Ayvar
17. Pp Rp IU 3 18. Pp M.T. 7, 4 19. Gp M.T. 6, 8 10. ( Cp v DPEp ) M.T. 5, 9 11. Cp DPEp De M. 10 12. DPEp Cp Conm. 11 13. DPEp Simp. 12 Otra cuestin importante a destacar es lo concerniente a las normas relacionadas con el derecho al voto, las cuales tambin deben ser interpre- tadas con un criterio garantista, maximizador, progresista y tutelador, que proporcione la proteccin ms amplia de su vigencia ecaz, en benecio del titular del derecho poltico-electoral. Para tal efecto, es conveniente realizar el denominado control de con- vencionalidad, mismo que tiene su fundamento constitucional en el artcu- lo 1, tercer prrafo y 133. En cuanto hace al primer artculo, se establece que: Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformi- dad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancio- nar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley. Por su parte, el artculo 133 seala que: Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. Ahora bien, qu signica que una disposicin sea contraria a la Cons- titucin, a las leyes o a los tratados? Para dar respuesta a este cuestio- namiento, tenemos que remitirnos al denominado cuadro de oposicin aristotlico:
Anlisis lgico-jurdico del recurso de reconsideracin 181
A Contrarias E Subalterna Contradictorias Subalterna I Contrarias O En dicho cuadro observamos que una relacin de proposiciones con- trarias se presenta cuando ambas proposiciones no pueden ser, a la vez, verdaderas pero s falsas. Pasemos ahora a conocer lo dispuesto por diversos instrumentos inter- nacionales que Mxico ha raticado. El artculo 25, inciso b, del Pacto In- ternacional de Derechos Civiles y Polticos seala que: Todos los ciudada- nos gozarn, sin ninguna restriccin, del derecho a: Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores. En el mismo sentido se puede entender el contenido del artculo 21, punto 3, de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, mismo que establece que: La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. De lo indicado en los instrumentos internacionales referidos, podemos desprender que es imperativo para los Estados miembros garantizar la li- bertad del voto, por lo que surge un nuevo cuestionamiento cmo se debe garantizar el voto? La respuesta puede abarcar muchos mbitos: el admi- nistrativo, el logstico, el social y, desde luego el jurisdiccional, que es el que interesa para nuestros nes. Ahora, se debe precisar a qu hacemos referencia cuando hablamos de una garanta jurisdiccional. En todo proceso electoral, se debe garanti- zar el respeto a la voluntad del pueblo materializada en el sufragio, por lo que se deben instruir una serie de medios de impugnacin jurisdiccionales tendientes a velar por dicha voluntad sin restriccin alguna cuando se aleguen irregularidades en el proceso electoral, toda vez que el derecho al voto ha sido reconocido como un derecho fundamental en el concierto internacional. Por lo anteriormente sealado, podemos establecer la si- guiente proposicin: Todos los Estados miembros deben garantizar la li- bertad del voto. Sin embargo, observamos que lo establecido en el artculo 61 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral res- tringe indirectamente la posibilidad de dar certeza al voto, pues condiciona su procedibilidad al ser un recurso extraordinario de impugnacin, por lo que podemos inferir la siguiente proposicin: Mxico, como Estado miembro, no garantiza la libertad del voto a travs del recurso de reconsideracin. Como puede observarse, el primer argumento se trata de una proposi- cin categrica estndar del tipo A, mientras que la segunda se trata de una proposicin del tipo O, por lo que se desprende que su relacin no es de contrariedad, sino de contradiccin. Entonces cmo debemos resolver al respecto, si la propia Constitu- cin establece la procedibilidad del control de convencionalidad, nica- mente en aqullas disposiciones que sean contrarias? Desde un particular punto de vista, el artculo 133 de la Carta Magna debe interpretarse, a su vez, desde el principio pro homine establecido en el artculo 1 constitucio- nal, pues si bien es cierto que la Constitucin nicamente hace referencia a disposiciones en contrario para aplicar el control de convencionalidad, tambin lo es que las disposiciones contradictorias afectan, a su vez, la seguridad jurdica de los gobernantes y, toda vez que para el caso en con- creto se debe preferir la garanta indirecta del sufragio del pueblo, es in- concuso que el control de convencionalidad debe operar en las disposicio- nes contradictorias, lo que tiene como consecuencia directa preferir lo establecido en las disposiciones internacionales aludidas, en lugar de la aplicacin legalista del numeral 61 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral. 183 Dinero y medios corrompen al sistema electoral Manuel Bartlett Daz* Muchas gracias por la invitacin. Me hubiera gustado estar desde el prin- cipio en el Foro para escuchar todas las intervenciones de esta jornada, pero hoy tuvimos la segunda sesin del periodo ordinario que termin ms all de las 4:00 de la tarde. He llegado en la parte nal del Foro, y de la exposicin de varios de ustedes se renen varias aportaciones valiosas en el estudio de la reforma constitucional en materia poltico electoral. Tenemos una reforma constitucional que es un esperpento de la cual surgen muchas dudas, algunas ya expuestas por los participantes que me anteceden. Desde luego la posibilidad de estructurar y de conducir una eleccin en 2014-2015 resulta un despropsito y un esperpento yo opino, porque est concebida de tal manera que ese es el resultado. De dnde surgi toda esta reforma poltico-electoral? Surgi de un enojo del PAN y del PRD, quienes compitieron en diversas coaliciones electorales en las elecciones estatales del 2013. Procesos en los que encontraron muchas violaciones que es necesario corregir. Encontramos una oposi- cin que a m me pareci brutalmente oportunista que reclama gran- des violaciones, con las que el presidente del PAN amenazaba que no se poda competir. Amenazas y denuncias que sirvieron a Madero para lavarse las manos, aparentando una cierta autonoma frente al Pacto por Mxico y las ligas con el PRI, sin el propsito real de democratizar el sistema electoral. *Senador de la Repblica en la LXII Legislatura. Es licenciado en Derecho, maestro en Ciencia Poltica y doctor en la misma materia por la Facultad de Ciencias Polticas de la Uni- versidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Fue secretario de Gobernacin, secretario de Educacin y gobernador de Puebla. Es coordinador del libro Estrategia urgente en defensa de la nacin. Poltica energtica para que Mxico sea potencia econmica en el siglo XXI (2013). 184 Manuel Bartlett Daz Las escandalosas denuncias del desvo de recursos pblicos en las elecciones de Tlaxcala y Veracruz, se transformaron en actos oportunistas, de chantaje del PAN hacia el PRI. En el proceso de negociacin de la reforma constitucional en materia energtica, el PAN no solo aportaba los votos necesarios para la reforma desnacionalizadora de la energa en este pas, sino que era parte de su agenda poltica, no obstante, sali con el chan- taje de que no votara la reforma energtica si previamente no se haca esa reforma electoral. Qu desvergenza! Cmo puede un presidente de par- tido plantear este vulgar chantaje. Si estaban a favor de que se desnacionalizara el petrleo, estaban a favor de que se desnacionalizara la energa; entonces cmo poner de condicin una reforma electoral? Es absurdo y cnico! Su compinche, el PRI, se preocup porque solo no podra entregar el petrleo a las potencias extranjeras. Era necesario legitimar el robo a la Nacin. Tuvieron que ponerse de acuerdo estos hermanitos (PRI-PAN) que viven juntos desde hace muchos aos y el resultado es la reforma que hoy se comenta, resultado de la resistencia del PRI y la presin del PAN para obte- ner ms benecios, y el planteamiento ridculo de que son los goberna- dores los que hacen fraude en los procesos electorales estatales. Es verdad que los gobernadores cometen fraude, pero la Federacin tambin los hace. Entonces vamos a quitar los procesos electorales de las manos de estos horrendos caciques, donde estn algunos panistas, obviamente, y otros perredistas. Hay unos prianistas, como el del estado de Puebla, que resultan ser los malos de los estados. Por parte de los consejeros del Instituto Federal Electoral, acabamos de escuchar que nunca se encontr que se haya burlado el tope de campaa. Cuando el tope de campaa lo viol Pea Nieto desde el primer da! Hici- mos una contabilidad con base en la informacin de la prensa que public, una relacin de cuntos espectaculares del mueco haban en todo el pas. El mismo da que inici la campaa se acab los 300 millones de pesos, y desde antes, en la publicidad en camiones. Era muy fcil contabi- lizar la cara del muchacho por todos lados. En Puebla lo encontrbamos hasta en las carreteras, estaban llenas de unos preciosos espectaculares tipo Televisa. La propuesta del PAN de quitar a esos caciques locales llamados go- bernadores el control de la eleccin y llevarlas a un rgano nacional que Dinero y medios corrompen al sistema electoral 185 no es un dechado de pureza. Es realmente una actitud cnica de todos. Y si no haces esa reforma, no voto la otra reforma, haba que apurarse. Se detuvo la fechora de la reforma energtica un tiempo para buscar el acuerdo cupular. En la revisin de la propuesta de reforma constitucional, en el Senado, tuvimos algunas comparecencias importantes. Por ejemplo, fueron los presidentes de los rganos electorales locales a expresar su enorme preo- cupacin. Plantearon la cantidad de elecciones locales que hay; hace tiempo que ya que la organizacin de stas se encuentran descentralizadas en rganos electorales estatales autnomos. Por otra parte, en las elecciones en Estados con alta poblacin indgena se aplican normas tradicionales en la organizacin y participacin de las comunidades. Ahora se propone que todo lo que se manejaban a nivel estatal, local. En suma todo! lo va a ma- nejar ahora este monstruo federal. Tambin deslaron, por el Senado, los presidentes de los tribunales. No hay duda de que hay una ola de trampas en los tribunales electorales locales, pero tambin los rganos federales co- meten fechoras, lo que no garantiza procesos democrticos. Lo que hay es una verdadera simulacin. Eso s, en la negociacin de procesos electo- rales locales del 2013, el PAN conserv Baja California. Despus de todo el escndalo de elecciones manipuladas en 2013, y del efmero triunfo del PRI en Baja California, el cual ya estaban festejando Beltrones y compaa can- tando victoria. Esprense! Estamos aqu busquemos un arreglo! Baja California no se toca desde la sabia decisin de aquel personaje llamado Salinas de Gortari. El mantenimiento del salinismo electoral era necesario. Se cay el candidato, hoy es embajador. Se acab el asunto; dentro de este asunto, los panistas se quedaron con Baja California, de donde no han lo- grado sacarlos, porque no han querido sacarlos. Porque esta cogobernacin es parte de un acuerdo del PRIAN, que dejan uno aqu y otro all. La verdad es sta: no hay voluntad poltica, no hay decisin en ninguno de los partidos de esa cofrada, de que haya una eleccin digna, de que haya democracia. No hay voluntad alguna en la oligarqua que gobierna este pas. Por aqu mencionaron algunos autores, la ley de hierro de Michels y Pareto. Parece que lo estamos viendo aqu. La ley de hierro de la oligarqua, es la verdad. Ahora, con este esper- pento de un Instituto Nacional Electoral, vamos a organizar todas las elec- ciones del pas; pero adems, no todas al mismo tiempo, es necesario 186 Manuel Bartlett Daz coordinar las elecciones locales con las federales y ni siquiera est disea- do el modelo; se tienen que nombrar a los consejeros nacionales, sos s, buenos consejeros, porque pasaron dos aos sin nombrar a las vacantes por qu? Porque no se ponan de acuerdo, porque son dos para ac, uno para ac y tres para all. Se pasaron tranquilamente violando la Constitu- cin; la Cmara de Diputados estaba obligada a nombrarlos, a la brevedad posible, as lo indic la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi- cial de la Federacin. Y no los nombraron. Ahora s, podemos conar que van a nombrarlos rpido? Porque de lo que se trata es que nombren a personas realmente dignas por encima de los intereses, por encima del bien y del mal. Personas con calidad humana para que haya elecciones limpias y no una rebatinga y una reparticin de posiciones. Qu seguimos viendo hoy en los nombramientos que se estn hacien- do en los supuestos rganos estatales autnomos? Todos los nombramien- tos se reparten entre los partidos que tienen la mayora; entonces ahora s van a hacer limpieza y no van intervenir en la reparticin de cuotas, que es el veneno total del IFE, pues sabemos que los consejeros electorales uno es el canchanchn de uno y otro es el canchanchn del otro, y ste lleg no s por qu. Al nal de cuentas algunos se van depurando y van olvidando sus orgenes y los nombramientos estn mal. En la designacin de Conse- jeros no hay participacin externa a los grandes intereses partidistas. Los felicito porque en este foro se sentaron a analizar este tema, hay que pensar mucho y rpido, hay que ver cmo va operar esa centraliza- cin, la capacidad de este mamut (INE) que va a poder decir: Esa eleccin estatal no me gusta, atraigo su organizacin, esta otra, sa se las dejo a ustedes. sa est bien, sa est mal. Es una locura!, pero va a regir las prximas elecciones. Se necesita mucho anlisis, mucha discusin para realmente estar pendientes de que las elecciones locales, cuando menos, permitan una funcionalidad electoral. Porque estamos en un grave riesgo. Otro tema relevante en los procesos electorales es el de la participacin de los medios de comunicacin. Hoy volvemos a lo mismo: entre otros temas, el tiempo que se va a distribuir equitativamente. Para que vean en qu mundo nos encontramos de pureza federal, en el proceso legislativo en forma mgica se cambi el concepto adquirir por comprar, compli- Dinero y medios corrompen al sistema electoral 187 cando el control en uso de propaganda en medios. En la interpretacin en los alcances del concepto adquirir por comprar los tribunales electo- rales han producido una jurisprudencia innita. Para saber sobre esto, hay que estudiar intensamente los antecedentes y toda la jurisprudencia, tanto la federal como las locales. Es todo un mundo de conocimiento. Hay una discusin en el sentido de que no se pueden comprar espacios en televi- sin y radio, est penadsimo. La reforma pretende detener el acceso ilegal a radio y televisin. Colo- can la palabra adquirir; no se puede adquirir. Y por qu adquirir? Por- que adquirir es ms general. Entonces los partidos no pueden adquirir ms all del tiempo que les corresponde ocialmente. Pero de repente, y sin que nadie se entere, los duendes en el mundo realmente democrtico federal, en la Cmara de Diputados, cambian la palabra por comprar; es un escndalo!, pues los que estn metidos en esto que es una ciencia infusa dicen: es que no es lo mismo comprar que adquirir. Comprar ya est analizado, con esto de las scalizaciones tiene que ser contables y todo preciso. Si se compra es necesario demostrar el contrato, porque si no hay contrato no hubo compra. Entonces basta con sustituir adquirir, por comprar para evitar la sancin. El senador Javier Corral, que es un experto, deca que enseguida se dio cuenta del cambio perverso, ya que nadie rma un contrato para violar la Constitucin, nadie va a rmar un contrato que lo comprometa, conse- cuentemente, nunca va haber contratos. Para que vean que quienes estn preparando este mundo democrati- zado, son la mayora: PAN y PRI, esos dos en comn acuerdo cambia- ron, sin que nadie se diera cuenta, el concepto. Entonces vaymonos pre- parando para lo que va a ser. Esa es la realidad, y frente a la realidad hay que actuar. Por eso, este Foro es importante. Por eso debe haber muchos Foros ms, para estar preparados para la organizacin de las elecciones. Para poder estar pendiente de cmo se va a manejar esta simbiosis federal y estatal en esta centralizacin que, aqu comentaban, es verdaderamente absurda. En el Senado, que es la Cmara de los estados, segn la Cmara del federalismo, aprueban una centralizacin todos los das. Que si vamos a hacer ahora los registros pblicos de los estados porque lo hacen muy mal los estados. Aqu vamos a hacerlo, centralmente. Y por qu? Pues tal vez 188 Manuel Bartlett Daz porque las reglas que estn imponiendo los norteamericanos estn trans- formando el derecho mexicano en derecho anglosajn, por encima de toda nuestra tradicin. Cada vez anexan ms conceptos, preeren controlar desde aqu la propiedad de la que se estn apoderando en las calles y has- ta en el Paseo de la Reforma. Pero por qu centralizar el registro pblico de la propiedad? Centrali- zarlo, despus del esfuerzo en educacin durante aos, para poder mane- jarlos los estados. La representacin local ya est centralizada otra vez, con un nimo evidente de Pea Nieto y secuaces, de tener ms cerca todo Qu vamos a hacer? Qu se va a hacer para cuidar que haya una eleccin limpia? Yo estoy convencido, en trminos polticos, que la prxima la van a perder, porque estn haciendo barbaridades con todo esto, estn hun- diendo al pas. La inacin ya est por las nubes; el PRD ayud a esa refor- ma scal. La situacin es muy grave. Hay que estudiar mucho. Ustedes que conocen y estn involucrados en el tema tienen que trabajar fuerte para que se descubran las trampas y se consiga que esta reforma funcione realmente. En los temas de medios de comunicacin y el dinero, se encuentra la brutal corrupcin de los sistemas electorales. Ahora resulta que nuestros admirados vecinos (EU) son los reyes de las elecciones, ahora los admira- mos y queremos ser como ellos. Hace dos aos la Suprema Corte de Jus- ticia de Estados Unidos estableci una tesis en la que consideran que las grandes corporaciones son entes y, por lo tanto, tienen derecho a destinar dinero a las campaas. Han hecho el dominio neoliberal de las grandes corporaciones, de los grandes monstruos, ya que adquirieron naturaleza orgnica y humana, y pueden invertir dinero. Ellos son los que pueden. Quin va a competir? Compiten las grandes corporaciones entre s. El dinero es la corrupcin de la democracia y la regla ms simple de todo proceso en cualquier lado es ser equitativo; una competencia, cualquiera que sea, debe ser equitativa. Todos deben tener iguales condi- ciones, pero el dinero rompe la igualdad de condiciones. Y sabemos todos que Pea Nieto compr o le compraron la Presidencia, y los medios estn ligados. La teora de los medios de comunicacin dice que son los poderes fcticos los que dominan al Estado. Yo digo que no. Las televisoras son parte del poder, Televisa y Tv Azteca son socios recuerden que TV Dinero y medios corrompen al sistema electoral 189 Azteca, antes canal 13, se la robaron, era pblica, no es solo la proyec- cin, no, son sus consejos directivos, tienen a las personas ms poderosas del pas defendiendo sus intereses, ese dominio de los medios de comuni- cacin es brutal. stos y el dinero hacen que no haya eleccin vlida. La eleccin pasada as fue. Quin no sabe que Pea Nieto es producto de Televisa? Bueno, ah est el poder. Por encima de los partidos estn los medios de comunicacin. Y el dinero, obviamente, los acompaa. Cmo hacer para que real- mente haya un control sobre los medios de comunicacin y que no com- pren, sino adquieran? No se respeta porque no hay ningn equilibrio por parte de los medios. Cuando hice campaa en Puebla todos los medios estuvieron cerrados; sin embargo, para los candidatos de la pareja gober- nante, todos los medios estuvieron abiertos, descaradamente; ni los insti- tutos electorales locales, ni los federales hicieron nada. Ah est el tema del dinero. Desde hace aos hay reuniones en el IFE. Me acuerdo que Woldenberg realiz un congreso para tocar este tema. Se public un precioso libro del Fondo de Cultura Econmica con el IFE de entonces, de Woldenberg, un precioso tratado del problema del dinero en las elecciones. Y no se con- trola! Los medios de comunicacin dominan. Qu se puede esperar de Televisa, Tv Azteca, las grandes cadenas de radio y, de paso, la prensa escrita. Se tuvo que haber dado un debate para reformar los artculos 25, 27 y 28 de la Constitucin, que tocan la esencia de la Constitucin de 1917 y sus modicaciones en 1938, pero no se dio. Se impidi todo ese ao en el que Pea Nieto nos enga con dolo, hablando de una reforma que no privati- zara el petrleo. Quienes estbamos en contra nunca pudimos debatir con ellos porque no debatan. Jams pudimos contrarrestar sus mentiras. Vivimos una dictadura meditica brutal. Toda esta serie de transas, aqu se aprobaron. La Cmara de Diputados aprob, sin dictamen, 300 cuartillas complicadsimas, que no se podran haber estudiado porque eran nuevas. Violaron todo el proceso de dictaminacin. Haba un dicta- men del PAN, un dictamen del PRI, y cuando se convoca a las comisiones aparece una tercera iniciativa. Se ponen de acuerdo el PAN y el PRI, y pre- sentan otra iniciativa. Esa tercera iniciativa, de 300 cuartillas, es la que nos dan para estudiar en 11 horas. No eran las mismas. Todava al paso de las comisiones al Pleno aparece una cuarta iniciativa a la que llamaron adden- dum, que mete una retahla de nuevos transitorios que violan todo lo que Pea Nieto dijo, todo lo que dijeron esos mentirosos y que nadie les reclama. No haba ms que dos iniciativas y terminaron cuatro o cinco. Nadie lo reclama, porque la gente de Lpez Driga y dems estn en el juego. Nadie seala la mentira con la que oper esta entrega del pas. Nadie! Y pueden permitirse todas las mentiras del mundo. Pueden permi- tirse todos los engaos porque no se les puede contradecir en los medios dominantes No participan! Entonces, nos encontramos con los temas de la eleccin donde estn el dinero y los medios de comunicacin. Qu se va a hacer? Ese es el reto. Esas son las condiciones; hay que sealar, hay que trabajar, hay que buscar que esto embone para que haya eleccin, porque si no va a ser un decisin que tome un Tribunal Electoral, que es parte de la ley de hierro de la oligarqua, como diran aqu mis compaeros. El Tribunal es parte. Tenemos un amparo que ya nos admi- tieron. Yo les pido que le den seguimiento, para ver si tenemos oportunidad de que haya justicia electoral, porque el Tribunal Electoral, es una conti- nuacin del Poder Judicial Federal. De manera que yo los felicito. Creo que ese es el tema: el dinero y los medios de comunicacin. Seccin dos Reforma constitucional y rganos electorales estatales Diputado Ricardo Monreal vila, coordinador del Movimiento Ciudadano, en la inaugu- racin del Foro Ciudadano. Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara, diputado federal, durante su intervencin en la inauguracin del Foro Ciudadano. 193 Calidad de las elecciones y reforma electoral 2014 en Mxico: algunas implicaciones Irma Mndez de Hoyos* INTRODUCCIN Como ustedes saben la reforma es muy basta, muy amplia. Yo decid con- centrarme bsicamente en los rganos de administracin electoral, es decir en el INE, y en los rganos locales. Asumo que la reforma electoral recientemente promulgada tiene como uno de sus objetivos elevar la cali- dad de las elecciones a nivel federal y local. Ese fue uno de los argumentos planteados por las distintas fracciones, sin embargo, me parece que hay poca claridad respecto a qu signica la calidad y cmo alcanzarla. Hay dos grandes enfoques en materia de calidad de las elecciones. El primero tiene que ver con los estndares internacionales de elecciones democrticas, esto es, si son libres, justas, transparentes y competitivas. Yo me he dedicado los ltimos tres aos a estudiar la calidad de las elec- ciones en Amrica Latina y en Mxico, a nivel federal y local, intentando analizar en qu medida nuestras elecciones se acercan a los parmetros internacionales de las elecciones democrticas del mundo. Esa es una ma- nera de verlo. El segundo gran enfoque tiene que ver con las malas prc- * Profesora investigadora de tiempo completo de la Flacso Mxico y coordinadora nacional de la Red de Investigacin de la Calidad de la Democracia en Mxico. Estudi la licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica (mencin honorca); la maestra en Polticas Pblicas en la Universidad de Londres, Queen Mary and Westeld College del Reino Unido; y el doctorado en Gobierno por la Universidad de Essex, del Reino Unido. Ha impartido cursos sobre partidos polticos, elecciones, rganos electorales en Mxico y Amrica Latina, conducta electoral y polticas pblicas en las maestras en Gobierno y Asuntos Pblicos, Polticas Pblicas Comparadas y Ciencias Sociales de la Flacso desde el ao 2003. Es coautora del libro Instituciones electorales, opinin pblica y poderes polticos locales en Mxico, con- juntamente con Nicols Loza Otero (coords.), Flacso-Mxico (2013). 194 Irma Mndez de Hoyos ticas electorales, es decir, con qu tanto se siguen manteniendo prcticas electorales que si bien no necesariamente alteran el resultado electoral y la voluntad del electorado, s tienen un impacto en el carcter democrtico de las elecciones. Considero que si la reforma electoral de 2014 pretende elevar la cali- dad de las elecciones, tendra que apuntar hacia esos dos mbitos o enfoques. Primero hacia cmo le hacemos para elevar la calidad de las elecciones, del piso bsico que ya tenemos, acercndonos a los estndares internaciona- les de elecciones con integridad. Segundo, cmo controlamos las malas prcticas electorales que todava se llevan a cabo en Mxico, y claro en otros pases. Desafortunadamente en las nuevas democracias y semide- mocracias, como las nuestras, hay formalmente elecciones democrticas en la ley. Se cumple entonces con los requisitos de jure, pero las malas prcti- cas electorales permanecen. No necesariamente implican un fraude elec- toral y en ese sentido una alteracin de las preferencias del electorado, pero son malas prcticas que muchas veces no se reconocen, pero siguen existiendo y creo que todos estamos muy conscientes de que daan la legi- timidad de las elecciones y de los gobernantes que emanan de ellas. Lo anterior pone en evidencia el problema de cmo trazar la lnea divisoria entre esas malas prcticas y el fraude, cuestin que estoy abordando en el proyecto que desarrollo actualmente. En Flacso tuve la oportunidad de trabajar los ltimos aos en el tema de la calidad de las elecciones a nivel subnacional y aqu voy a hacer un pequeo comercial sin nes de lucro. Acaba de salir en diciembre de 2013, un libro que es el resultado de un proyecto de investigacin con el Progra- ma de Naciones Unidas para el Desarrollo y es precisamente sobre los institutos electorales estatales y los tribunales electorales estatales. En el libro se condensan los resultados de esta investigacin de dos aos en el que hicimos un anlisis bsicamente del diseo institucional electoral, esto es, qu dice la ley y en qu medida se confronta con los mejores diseos institucionales en el mundo. Entonces, voy a hablar bsicamente de los ins- titutos electorales estatales y voy a concentrar mi presentacin en los rganos de administracin electoral locales. Lo que analic de los insti- tutos electorales de los estados fue su grado de partidismo, su ndice de independencia (formal o de jure) y su grado de profesionalismo. Estos tres indicadores me dieron luz de cmo estn los institutos electorales estatales en Calidad de las elecciones y reforma electoral 2014 en Mxico 195 los estados. Qu encontr? Que hay una gran heterogeneidad, como todos ustedes lo saben. En algunos estados hay siete consejeros, en otros nueve, en otros cinco, etctera. Pero por eso se establecen criterios que puedan ser comparables en trminos de la independencia de jure. En la independencia formal que existe en la ley, encontr que hay 15 estados con independencia baja, es decir, tenemos en la realidad 15 estados en donde la propia ley garantiza muy baja independencia, seis estados so- lamente con una alta independencia y 11 estados con independencia me- dia. Despus el partidismo lo medimos a partir de una encuesta a expertos locales y la naturaleza de los rganos que intervienen en el proceso de nominacin de los conejeros. Ah encontramos que el partidismo es alto en 19 entidades, medio en 11 estados y slo dos casos de partidismo bajo. Considero que aqu ya de entrada tenemos un gran problema en los rganos electorales a nivel estatal ya que estn altamente partidizados. Finalmente, cuando vamos al profesionalismo nos encontramos con un problema que es an ms grande, pues slo en 13 entidades federativas se han aprobado los estatutos de funcionamiento y en el resto, el SPE existe tan slo en la ley. Respecto a los tribunales electorales estatales, que es el segundo gran tema en el libro disponible en la Flacso Mxico lo que hicimos fue tambin analizar el diseo institucional de los tribunales y vimos bsica- mente dos categoras: la independencia y la transparencia. Qu encontra- mos? Que el diseo institucional garantiza por lo menos ms independen- cia que a los institutos electorales estatales y esto bsicamente relacionado con el proceso de nominacin de los magistrados. Sin embargo, si bien son ms independientes, tienen un problema de transparencia. En una de las grcas que incorporamos en el libro vemos cmo son pocos estados que son al mismo tiempo independientes y transparentes. En la mayora, por ejemplo, tiene independencia, pero no son transparentes. O son transpa- rentes, pero tienen poca independencia. Tambin analizamos en el libro algo que es nico, prcticamente pio- nero en Mxico, y es la incorporacin de la opinin publica; hicimos una encuesta en todos los estados representativa a nivel estatal sobre la per- cepcin que tienen los ciudadanos respecto de la calidad de las elecciones, preguntamos qu tan de acuerdo o en desacuerdo est con la siguiente 196 Irma Mndez de Hoyos frase: las elecciones en su estados son libres limpias y equitativas?, Y usted cree que el candidato declarado como ganador en la ltima eleccin fue el que realmente recibi la mayor cantidad de votos?, que encontra- mos? Bueno encontramos que hay una gran heterogeneidad, en el Distrito Federal, por ejemplo, es el mbito en donde hay una menor proporcin de electores que piensan que sus elecciones son libres limpias y equitativas, solo el 27 por ciento, el 56 por ciento piensa que el que gan fue el que efectivamente obtuvo ms votos y en trminos de calidad que cumplen las dos anteriores solamente el 15 por ciento, eso nos lleva a plantear como en trminos de percepcin ciudadana hay una muy mala calidad de las elecciones en el Distrito Federal; el siguiente estado es Tabasco y el si- guiente, el Estado de Mxico. Este ltimo es un estado en el que hay un diseo institucional que parece que lo trajeron de Suiza, impresionante, buensimo, excelente, cumple con todas las palomitas cuando vamos la percepcin ciudadana es psimo, solamente el 38 por ciento piensa que las elecciones son libres y equitativas y solamente el 26 por ciento piensa que sus elecciones efectivamente tiene una buena calidad. Ahora bien, cules son los determinantes de la calidad de las eleccio- nes? De acuerdo a la opinin publica uno de los primeros elementos es no haber presenciado hechos fraudulentos, eso es fundamental si queremos trabajar en la conanza de las elecciones; tenemos que trabajar sobre las malas prcticas electorales, en erradicar el fraude electoral y controlar las malas prcticas electorales y djenme decir que desafortunadamente una de las grandes conclusiones en el mundo es que no hay manera de erradicarlas, hay manera de controlarlas, sancionarlas, castigarlas y creo que ese es el propsito que tendramos que lograr en este foro y en la C- mara en su conjunto. El segundo factor que interviene en la percepcin ciudadana es en qu medida los consejeros electorales son imparciales. Aqu encontramos que s importa para el comn denominador de la gente no solamente para los expertos, los polticos y los partidos el que esos consejeros que son los que nalmente organizan las elecciones sean im- parciales, de ah que la apuesta por mayor independencia sea fundamen- tal. Un tercer elemento que tambin interviene en la percepcin ciudadana sobre la calidad de las elecciones fueron las elecciones presidenciales de 2006. Sigue siendo el parteaguas de nuestro pas considerar en qu medida las elecciones de 2006 se perciben como fraudulentas. Ello sigue siendo Calidad de las elecciones y reforma electoral 2014 en Mxico 197 digamos el nuevo eje que parte al pas prcticamente en dos; nalmente tambin hay una relacin entre la calidad de las elecciones y la percepcin del desempeo de los gobernadores y el Ejecutivo nacional. Normalmente cuando juzgamos que el gobernador de un estado ha tenido un desempeo bajo, es malo o es deciente, tenemos una muy mala percepcin respecto de la calidad de las elecciones y lo mismo con el Presidente de la Repblica. Qu encontramos en trminos generales?, en trminos del diseo institu- cional, los tribunales electorales estatales y los institutos garantizan elec- ciones libres equitativas competitivas en la ley; en la prctica, los procedi- mientos estn sesgados son manipulados, las reglas permiten tomas de decisiones discrecionales, y esos sesgos son los que creo vale la pena apun- tar a ellos. Muchas veces los sesgos son por omisiones, pero nalmente los rganos electorales estatales siguen jugando un papel central en la calidad de las elecciones en nuestro pas y en el mundo; y la naturaleza de las elecciones est evidentemente impactada por los rganos electorales. Qu pasa con la reforma electoral de 2013-2014? La nueva normati- vidad electoral implic cambios en la composicin del rgano electoral nacional y sobretodo en el proceso de seleccin de los consejeros electo- rales del INE. De acuerdo a lo aprobado un Comit Tcnico de Evaluacin es el que realiza la seleccin inicial de los candidatos a consejeros, quienes deben cumplir no solo los requisitos establecidos en la Constitucin, sino tambin contar con mritos profesionales y acadmicos. Ello garantiza una mayor independencia al menos de jure, es decir, de acuerdo a la ley, pues introduce un conjunto de ltros que permiten elegir a los mejores perles en principio. Este Comit entrega una lista de los nalistas a la Cmara de Diputados en la que comienza el proceso propiamente poltico de seleccin de los consejeros. Este proceso si bien representa un avance, tiene algunos claroscuros. Primero. No quedan claros los criterios que va a utilizar ese Comit Tc- nico de Evaluacin para denir a los mejores candidatos. En este caso los consejeros tendran que cubrir un perl digamos tcnico muy importante, pero tambin multidisciplinario y creo que ese es uno de los puntos ms importantes que tienen que discutir los legisladores que es qu tipo de perl de consejeros electorales tanto a nivel nacional como a nivel local van a promover. Me parece muy cuestionable que no hay un compromiso real para elevar el profesionalismo de acuerdo a la reforma. 198 Irma Mndez de Hoyos Segundo. Este punto tiene que ver con el desempeo de los conse- jeros y sus responsabilidades. En la reforma no se incluye un mecanismo que permita asegurar un monitoreo del desempeo de los consejeros y su cumplimiento con la rendicin de cuentas. Frente a ello, hay algo positivo que es la no reeleccin para los consejeros electorales pues ello dismi- nuye los incentivos para que hagan su trabajo de acuerdo a que desean los partidos y diputados, quienes la nal los nombran. Los consejeros no son representantes de nadie! Tercero. Otro claroscuro es la fragmentacin de responsabilidades en materia de organizacin de elecciones federales y locales, y aqu s veo un autntico desastre, pues no hay digamos nada, ni en la iniciativa, ni en lo aprobado, ni en los antecedentes que nos permitan entender con qu cri- terios dividieron las facultades entre el rgano nacional y los locales. Esto apunta a un gran desastre y yo creo que eso no es justo, pues hemos in- vertido muchos aos y miles de millones de pesos para lograr institucio- nes electorales fuertes que al menos cuentan bien los votos, entonces no puede ser que ahora hagamos una lnea divisoria que no genera certeza respecto del cumplimiento de elecciones profesionalmente organizadas. Considero que hay que invertir tiempo y esfuerzo en la delimitacin de las atribuciones entre el rgano nacional y los rganos locales, hay un cambio en los principios rectores que rigen a los rganos electorales, no queda claro digamos su signicado y alcance. Cuarto. Un asunto muy relevante es el relativo a los rganos electora- les locales. De acuerdo a la reforma aprobada en febrero de 2014 el Con- sejo General del INE es el que designa a los consejeros locales, pero no queda claro el perl que van a buscar, no hay controles ni garantas de jure para incrementar la independencia, imparcialidad y profesionalismo de los consejeros locales y no queda clara cul es la lnea de mando entre los rganos federales y locales. Esto de alguna manera puede ser muy grave pues no se lograra uno de los principales objetivos de la reforma electoral. Quinto. La reforma constitucional no es clara respecto del control de las malas prcticas electorales que aun prevalecen en las elecciones fe- derales y sobretodo locales en nuestro pas. No aparece claramente deli- neado en la reforma cmo le vamos a hacer para controlar el uso de recur- sos pblicos, el sesgo en la cobertura de medios, el exceso en los gastos de campaa, la parcialidad de los rganos electorales que inclinan canchas, etctera. Creo que no hay un compromiso para mejorar la integridad de las elecciones, que es hoy en el mundo el estndar buscado. Actualmente la gran meta en el mundo es lograr elecciones con integridad lo cual rebaza evidentemente la norma y habla del comportamiento de los actores polti- cos, de los ciudadanos, de los legisladores y tambin en la ampliacin de la transparencia. Mis recomendaciones son evidentemente denir clara- mente el perl y criterios que aplicar el Comit Tcnico de evaluacin en la nominacin de consejeros del INE; en trminos de los consejeros locales, denir el perl criterios y mecanismos para evaluar y elegirlos. Tambin hay que hacer una clara distribucin y coordinacin de responsabilidades, deniendo los casos y condiciones en que aplicara la facultad de atraccin que le dieron al INE. Se deja al juicio de los consejeros en que momento intervenir o no en las elecciones locales y hay que ampliar evidentemente los controles para evitar malas prcticas y los sesgos en los procesos electorales. 201 INTRODUCCIN Para fortalecer la democracia en Mxico, se requiere contar con un sistema electoral ecaz que prevenga y resuelva las adversidades que surjan du- rante el desarrollo de los procesos electorales, para ello es esencial contar con una legislacin electoral que d certeza, claridad y conanza en el desahogo de las elecciones federales y locales; legislacin en la que se requiere para su construccin la mayor atencin posible, recopilando las aportaciones que puedan hacer especialistas en la materia desde el mbito terico y prctico, considerando que es un tema de la ms alta prioridad para la vida poltica del pas. En consecuencia, en este rubro no se puede legislar sin llevar a cabo un anlisis de fondo, incluyendo las particularidades que han adoptado con xito en cada estado, de lo contrario se correra el riesgo de crear a la postre un caos; en la construccin de la Ley Electoral se debe hacer un anlisis minucioso, a conciencia, tomando en cuenta que en esta Ley quedarn descritos a detalle los procedimientos logsticos y operativos que regirn el mbito poltico-electoral del pas. En este tenor har alusin de dos temas que seguramente formarn parte del contenido de dicha Ley, y son los referentes en la estructura ope- rativa y la temporalidad de los mximos rganos de direccin de los insti- tutos electorales locales, derivado de que se han escuchado comentarios en el sentido de que a travs de la Ley General de Procedimientos Electo- rales, se pretende que los mximos rganos de direccin en materia elec- La necesidad de conservar la estructura operativa y el funcionamiento permanente de los mximos rganos de direccin en materia electoral de las entidades federativas Romn Jaimez Contreras* * Consejero electoral del Instituto Electoral del Estado de Guerrero. 202 Romn Jaimez Contreras toral de las entidades federativas tengan el carcter de temporales y nica- mente se renan durante el desarrollo de los procesos electorales, es decir, replicar la estructura operativa con la que funcionaba el Instituto Federal Electoral hoy INE, con Juntas Locales Ejecutivas que realizan actividades administrativas de manera permanente y, nicamente durante el desarro- llo de los procesos electorales federales, se instalan los Consejos Locales integrados por un consejero presidente, seis consejeros electorales y re- presentantes de partidos polticos nacionales. Esta estructura es viable y ha funcionado para el rgano electoral na- cional, entendiendo que durante recesos los asuntos de trascendencia que requieren someterse a votacin como puede ser la solicitud del registro de un partido poltico nacional, entre otros aspectos, son atendidos por el r- gano superior de direccin, es decir por el Consejo General y en caso de acotar el funcionamiento permanente de los mximos rganos de direc- cin en las entidades federativas, durante el inter de los procesos electora- les locales se afectaran diversos asuntos administrativos al no estar en condiciones de someterse a votacin a travs de un rgano colegiado mximo de direccin y en consecuencia a estos asuntos no se les podra dar el carcter de denitividad y en su caso dar la oportunidad de ser im- pugnables ante la instancia jurisdiccional electoral competente, no olvidan- do que la materia electoral en la actualidad est totalmente judicializada. Por otra parte se considera necesario que se conserve la actual estruc- tura operativa con la que funcionan cada uno de los organismos electora- les de los estados, tomando en cuenta los siguientes argumentos: En primer trmino me avocar a la justicacin del planteamiento del porqu los mximos rganos de direccin en materia electoral, de las en- tidades federativas, deben conservar su funcionamiento permanente y es con base a lo siguiente: Principalmente porque los Consejos Generales en materia electoral en el mbito local, son los rganos superiores de direccin, responsables de vigilar el cumplimiento permanente de las disposiciones locales constitu- cionales y legales en materia electoral, debiendo atender de manera inin- terrumpida entre otras actividades, las siguientes: Dar cumplimiento puntual a las resoluciones emitidas por las autorida- des jurisdiccionales en materia electoral del mbito local y federal. La necesidad de conservar la estructura operativa 203 Atender las solicitudes de referndums, plebiscitos y dems mecanis- mos de participacin ciudadana, as como implementar su organizacin y desarrollo hasta su declaracin de validez. Emitir convocatoria para la creacin de partidos polticos estatales; as como resolver respecto al otorgamiento de su registro. Efectuar estudios, encuestas y sondeos de opinin orientados a reco- ger la opinin pblica respecto de temas diversos en materia poltico- electoral local. Disear e implementar los programas permanentes de educacin c- vica, fomentando con ello la participacin ciudadana y la cultura poltico- electoral. Realizar las elecciones de comisarios municipales o comits ciudada- nos en cada una de las demarcaciones, localidades o colonias en funcin de lo que establezca la norma local respectiva. Recibir y dar seguimiento a las solicitudes, respecto a los pueblos que soliciten elecciones por usos y costumbres, en los estados en los que se d el caso. Dictar las polticas y programas generales anuales que desarrollarn las reas operativas de los rganos electorales de los estados. Emitir y adecuar la diversa normatividad administrativa que rigen las actividades internas de los rganos electorales locales. Dar seguimiento y emitir las resoluciones, respecto a quejas adminis- trativas o por violacin a las disposiciones en materia electoral local, entre otros aspectos de relevancia, con los cuales se justica plenamente la per- manencia de los mximos rganos de direccin en materia electoral en mbito local. Estimo necesario que en la integracin de los diversos rganos electo- rales locales, se conserve la estructura operativa con la que actualmente funcionan estos y no pretender una estructura similar para todos los esta- dos, tomando en cuenta que cada organismo electoral local ha diseado su organigrama de acuerdo a las particularidades de cada estado, atendiendo diversas circunstancias como son: la extensin de la jurisdiccin territo- rial; la poblacin; su padrn electoral; el nmero de municipios y distritos en cada estado; los procedimientos de participacin ciudadana que est obligado implementar; elecciones por usos y costumbres; elecciones de regidores de mayora relativa, entre otros aspectos de relevancia, no se podra entender que el Instituto Electoral del Distrito Federal o del Estado de Mxico funcionaran con la misma estructura u organigrama que el Ins- tituto Electoral de Guerrero o Michoacn; por lo tanto considero pertinen- te emitir las siguientes: PROPUESTAS Que en la Ley General de Procedimientos Electorales se contemplen como permanentes a los rganos electorales mximos de direccin de las entida- des federativas, integrados por consejeros y representantes de partidos polticos, dotndolos de autonoma de decisin, tomando en cuenta que los Consejos Generales en materia electoral del mbito local, son los rga- nos superiores de direccin, responsables de vigilar el cumplimiento per- manente de las disposiciones constitucionales y legales en materia electo- ral y en el inter de los procesos electorales locales, deben atender diversos aspectos permanentes inherentes al sistema poltico-electoral de cada en- tidad federativa, considerndose necesaria la existencia de un rgano su- perior de direccin permanente que tome decisiones de manera colegiada. Asimismo, se propone conservar la estructura operativa con la que funcionan actualmente cada uno de los organismos electorales de las enti- dades federativas, atendiendo a los planteamientos antes vertidos. Es con- veniente subrayar la responsabilidad de todos los que estamos involucra- dos en actividades poltico-electorales, para contribuir en la construccin de esta Ley General en Materia Electoral, en bien del fortalecimiento de nuestra democracia. 205 Iniciamos con la resea de la perspectiva del tema. En la nueva legislacin electoral, como la han manejado los integrantes del Congreso de la Unin, no existe la competencia en la instrumentacin de comicios electorales. Lo que prevalece es la existencia de dos niveles de gobierno con la funcin estatal de organizar las elecciones en los trminos que establece la Consti- tucin, con un electorado y un objetivo comn, que es la eleccin de can- didatos a puestos de eleccin popular federal y estatal. Para cumplir con este propsito, harn uso de procedimientos, herramientas o instrumentos distintos que no se contraponen, simplemente cambian en la manera en que el personal aplica los conocimientos, y sus habilidades y actitudes, durante la preparacin de la jornada electoral. La disensin de los rganos electorales en las entidades, queda des- mantelada al abordarse con absoluta claridad y precisin las facultades y atribuciones de ambos organismos, cuando las elecciones son concurren- tes, federales y estatales. Si revisamos las atribuciones que aparecen en el dictamen que nos entregaron, tendremos que aceptar que antes el IFE, y ahora el INE, tienen a su cargo las actividades ms importantes, trascendentes y signicativas del procedimiento electoral: la entrega de la credencial para votar; la ela- boracin del listado nominal; la ubicacin de casillas; el diseo y determi- nacin de los distritos electorales y divisin del territorio en secciones Competencia federal y estatal; la convivencia de dos rdenes normativos lvaro Martnez Silva* * Maestro en Procesos e Instituciones Electorales, en el Servicio Profesional Electoral del IFE. Vocal de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica de la Junta Local Ejecutiva del IFE, en San Luis Potos, desde el 1 de junio de 1993 hasta el 18 de julio de 2010. Responsable de la integracin de las mesas directivas de casilla en los procesos electorales de 1994, 1997, 2000, 2003, 2006 y 2009, en San Luis Potos. 206 lvaro Martnez Silva electorales; en algunos estados la insaculacin de ciudadanos que son capacitados para fungir como funcionarios de casilla y la administracin de los tiempos que corresponden al Estado en Radio y Televisin. Estas accio- nes exclusivas del INE son la materia prima e insumos esenciales para el proceso electoral. Ahora simplemente se est institucionalizando lo que ya se instrumen- taba, elevando a rango constitucional la coordinacin y el apoyo que debe prevalecer entre ambos organismos electorales. En este contexto los Con- sejos Electorales Estatales se convierten en Institutos coadyuvantes del proceso electoral, en el mbito de su autoridad y nivel de gobierno, con la misma importancia en que ahora lo har el Instituto Nacional Electoral, pero no en el campo de la competitividad, sino del soporte, sustento y apo- yo para la consolidacin de la democracia. Menciono esto ltimo, porque est previsto en el dictamen de la Cma- ra de Diputados, que con la aprobacin de una mayora de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podr: asu- mir directamente la realizacin de las actividades propias de la funcin electoral, que corresponden a los rganos electorales locales, y a la inversa delegar en los rganos estatales las atribuciones a que se reere el inciso a), del apartado B, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cual- quier momento. Entre las funciones sealadas en el citado apartado, se encuentra por ejemplo, la capacitacin electoral, la ubicacin de las casillas y la designacin de los funcionarios de sus mesas directivas. Retrocedo ahora al inicio de los procesos electorales: la instalacin de los Consejos General y Locales. En ambos casos, el mecanismo ya est contemplado en la reforma electoral y, en el caso de los organismos loca- les, es el INE el que designar a los integrantes de los Consejos Locales como autoridad mxima de dichos organismos. La nica rivalidad que pudiera existir se dar entre los diferentes aspirantes que pretendan inte- grarse a dichos Consejos. Instalados los Consejos de inmediato aprobarn la Estrategia de Capa- citacin y Asistencia Electoral, al cual se sujetarn ambos rganos cuando sean elecciones federales y estatales, ya que en los dems casos, cada Consejo la elaborar, segn se trate de la eleccin estatal o federal. Dicha Estrategia se pone en marcha con el proceso de reclutamiento, seleccin, contratacin y capacitacin, de quienes fungirn como capacita- Competencia federal y estatal 207 dores y supervisores electorales en el proceso de capacitacin y designa- cin de los funcionarios de las mesas directivas de casilla. En este punto habr que dejar muy claro en las leyes secundarias, si la capacitacin electoral, ubicacin de las casillas y la designacin de los funcionarios de sus mesas directivas es facultad exclusiva del INE, porque en el dictamen solo aparece como atribucin en los procesos electorales federales y loca- les, y en las dems elecciones no aparece. Por la experiencia obtenida en materia de elecciones concurrentes, ojal que esta reglamentacin persista en las leyes secundarias, ya que se asegura el xito de la organizacin de elecciones, siempre procurando co- mo lo hicimos en San Luis Potos, que estas actividades se desarrollen de manera totalmente coordinada entre ambos rganos electorales, sin dar paso a la disputa de haber quien lo hace mejor, o del abuso de poder. Para el proceso de reclutamiento de capacitadores, capacitacin de funcionaros, ubicacin de casillas, etctera, se requiere de un manual para el reclutamiento, seleccin, contratacin y capacitacin de capacitadores y supervisores, del programa de capacitacin electoral e integracin de me- sas directivas de casilla, de rotafolios, manual del funcionario de casilla, publicacin de encartes, hoja de datos, carta noticacin, nombramientos, as como la elaboracin de prendas de identicacin, del manual de asis- tencia electoral y del programa donde se establezcan los mecanismos de coordinacin entre los diferentes programas e instituciones, etctera. Como se podr constatar estas tareas que son la plataforma para em- prender los preparativos de la jornada electoral, de ninguna manera rivali- zan, al contrario este material normativo y didctico debe ser elaborado en un entorno de colaboracin y apoyo entre ambos organismos. En este contexto normativo de la preparacin de la jornada electoral, se presentan algunas disyuntivas en cuanto al orden de prelacin en la entrega de cartas noticacin al ciudadano insaculado, a la manera en que son seleccionados y a la aplicacin de tcnicas de capacitacin y simula- cros electorales. Este cmulo de actividades de ninguna manera altera o modica el propsito nal de la eleccin y de implementarlas de manera transparente, certera y legal. Son polticas que no se oponen y se aplican de acuerdo a las reglas, normas y procedimientos de cada organismo electoral. 208 lvaro Martnez Silva El da de la jornada electoral ambas organizaciones en su Estrategia de Capacitacin, tienen bien denido la mecnica de la instalacin de las casi- llas, el control en el avance de la votacin, los lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinin, observacin electoral, conteos rpidos, as como en la realizacin de los escrutinios y cmputos el da de la jornada electoral y en el seno de los Consejos, en los trminos que seale tanto la Ley Federal como la Es- tatal. Nuevamente se podr comprobar que lejos de contraponer el trabajo realizado por cada institucin, se requiere de mucho acoplamiento y buena voluntad para sacar adelante los comicios. Por lo que toca al registro de candidatos, a la ejecucin de precampa- as y campaas, a los derechos y acceso a las prerrogativas de los candi- datos y partidos polticos, a la scalizacin de ingresos y egresos de los partidos polticos y candidatos, a la declaracin de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, al cmputo de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, a la declaracin de validez y otor- gamiento de constancias en las elecciones locales y al cmputo de la elec- cin del titular del Poder Ejecutivo, todas estas actividades estn sustenta- das en las respectivas Leyes electorales, Federal y Estatales, y no les resta poder a los Institutos Estatales Electorales. En este recorrido extra rpido y sucinto del desarrollo del proceso electoral, no vislumbro la ms mnima posibilidad de que el Instituto Na- cional Electoral compita en una lucha de poder poltico con los Consejos Estatales Electorales, al tratar de quitarles autonoma y agandallarse los procesos electorales locales. Lo que ha lastimado a las instancias locales, es la decisin de darle al INE la atribucin de nombrar a los integrantes de los Consejos Locales, sin embargo el hecho de transparentar la eleccin de dichos funcionarios, dejando de lado los intereses partidistas, y ser selec- cionados por su perl acadmico y laboral electoral, nos permitir avanzar ms rpido en la recuperacin de la conanza ciudadana. Despus de transitar dieciocho aos en el Servicio Profesional Electo- ral del IFE, y constatar el impulso de la consolidacin del sistema electoral con profundas repercusiones en la transformacin de la vida poltica de los mexicanos, sent que la falta de credibilidad y conanza en el IFE, surgi cuando los ciudadanos electos como Consejeros Electorales, se distin- guan por un perl partidista difcil de ocultar: eran asesores o colaborado- res de algn connotado lder poltico. Por eso estoy convencido de que es una buena decisin, al ser un procedimiento que ha dado buenos resulta- dos en el funcionamiento de los Consejos Locales del IFE, pues son desig- nados de la misma manera. Me queda perfectamente claro, que las reformas aprobadas, nos ayu- darn a consolidar lo hasta ahora logrado por el IFE en materia de organi- zacin de elecciones, que en opinin del suscrito es la joya de la democra- cia, por eso coincido con lo expresado por Jos Ortega y Gasset, en su libro La Rebelin de las Masas, hace ya ms de medio siglo, La salud de las democracias, cualquiera que sea su tipo y grado, depende de un mse- ro detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo dems es secunda- rio Sin el apoyo del autntico sufragio, las instituciones democrticas estn en el aire. Para lograr esta salud, se tiene que manejar muy adecua- damente las leyes secundarias y en su implementacin sugerira tres pol- ticas prioritarias: Que en el proceso de elaboracin de las atribuciones de los rganos electorales federal y locales, se deje abierta la posibilidad de que la Estra- tegia de Capacitacin y Asistencia Electoral, pueda descansar en un proce- so electoral que aterrice con la instalacin de una casilla, con una mesa directiva, en el mismo lugar el da de la jornada electoral, conformadas por un cuerpo de capacitadores-asistentes, capitalizando la enorme experien- cia que el IFE ha tenido en este rengln, y por el ahorro de recursos que esto conlleva. Que se respete muy puntualmente la mecnica de eleccin de los Consejeros Electorales propuesta en el dictamen, para evitar que los mis- mos sean etiquetados con algn partido poltico. Si no se cuida este aspecto, ser en vano el pensar en recuperar la conanza de la poblacin. Que se sacrique el deseo de ayudar a personas conocidas o familia- res en la estructura del INE, poniendo en los rganos ejecutivos y tcni- cos a funcionarios con nula o poca experiencia en materia de elecciones concurrentes. La reforma poltico electoral propuesta, si no se instrumenta con los profesionales adecuados en sus diferentes niveles, tendr pocas posibili- dades de pasar a la historia como la mejor de los ltimos tiempos. 211 Es de rigor agradecer a los partidos polticos Partido del Trabajo y Movi- miento Ciudadano por la oportunidad que se nos brinda a los ciudadanos interesados en el estudio de los asuntos electorales y, particularmente, de la reforma poltico-electoral 2014, para participar en este foro de reexin y anlisis. Entro directamente en materia. Me referir a los medios de control constitucional y legal que se pre- sentan ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, es decir, a los que tienen base constitucional en el artculo 99 y son regulados por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Elec- toral, con la posible excepcin, desde luego, del recurso de revisin que hasta ahora correspondi resolver al Instituto Federal Electoral y, en lo sucesivo, seguramente al Instituto Nacional Electoral. Solo por memoria cabe recordar que la accin de inconstitucionalidad en materia electoral, procedente apenas a partir de las reformas de 1996, se ejerce ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y es regulada conforme a lo dispuesto por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional. Sirva este acotamiento tambin para sealar, por si fuera necesario, que el Instituto Nacional Electoral, al igual que el Instituto Federal Electo- ral, es un tribunal administrativo de primera instancia. Razn ms que suciente, por cierto, para que los integrantes de su Consejo General sean abogados. Medios de control constitucional y legal ante el tribunal electoral del Poder Judicial de la Federacin Eduardo de Jess Castellanos Hernndez* * Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. 212 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez Sirva igualmente para sealar, porque me parece indispensable, que en virtud de lo dispuesto en el artculo primero constitucional prrafos segundo y tercero, el artculo 133 constitucional, as como en los criterios emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a partir del cumplimiento en el mbito judicial federal mexicano de la sentencia del Caso Radilla expediente varios 912/2010, y contradiccin de tesis 293/2011 y su engrose que todos esperamos, entre otros, recordar, rei- terar, que desde que de manera expresa, por sentencia de la Corte Intera- mericana de Derechos Humanos, existe en Mxico un control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad, todos los juzgados y tribuna- les nacionales han sido convertidos en tribunales constitucionales y con- vencionales, es decir, que son responsables, ms an, tienen la obligacin expresa, conforme a lo dispuesto por el artculo primero constitucional prrafo tercero, todas las autoridades pblicas en el mbito de sus compe- tencias, tienen la obligacin de garantizar los derechos humanos. Esto signica, en otras palabras, que el Instituto Nacional Electoral, igual que antes el Instituto Federal Electoral, son tribunales que tienen la obligacin de ejercer un control difuso de la constitucionalidad y de la con- vencionalidad en los asuntos de su competencia. Sin embargo, reitero, me referir solamente a los medios de control constitucional y legal, en la forma como tradicionalmente han sido consi- derados los medios de impugnacin en materia electoral, es decir, solo a los que resuelve el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Regreso por lo tanto a la reforma constitucional promulgada el viernes pasado. La nueva fraccin IX del artculo 99 establece que corresponde al Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin resolver en forma de- nitiva e inatacable, en los trminos de la Constitucin y la ley: IX. Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su cono- cimiento por violaciones a lo previsto en la base III del artculo 41 y prra- fo octavo del artculo 134 de esta Constitucin; a las normas sobre propa- ganda poltica y electoral as como a la realizacin de actos anticipados de precampaa o campaa e imponer las sanciones que correspondan. Solo por exhaustividad en el anlisis valdra la pena interrogarse si esta adicin era necesaria a la luz de lo dispuesto en la ya desde antes vi- gente fraccin VIII, misma que sigue siendo fraccin VIII, solo que con la modicacin de IFE a INE. La fraccin dice as: Medios de control constitucional y legal 213 VIII. La determinacin e imposicin de sanciones por parte del Insti- tuto Nacional Electoral a partidos o agrupaciones polticas o personas fsi- cas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitucin y las leyes. La explicacin de la nueva fraccin IX, se encuentra en el Apartado D de la Base III del artculo 41 constitucional cuyo texto anterior a la reforma constitucional en comento deca as: Las infracciones a lo dispuesto en esta base sern sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrn incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones de Radio y Televisin, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley. Despus de la reforma constitucional, segn el Apartado D de la mis- ma Base III del artculo 41 constitucional ahora dice as: El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en los trminos de la ley, investigar las infracciones a lo dispuesto en esta Base e integrar el expediente para someterlo al conocimiento y resolucin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En el procedi- miento, el Instituto podr imponer, entre otras medidas cautelares, la or- den de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en Radio y Televisin, de conformidad con lo que disponga la ley. Lo anterior signica que, al menos en lo que se reere a las violaciones a lo previsto en la base III del artculo 41 constitucional, el Instituto Nacio- nal Electoral deja de ser tribunal administrativo de primera instancia para convertirse solo en un auxiliar del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, para cuyas resoluciones intervendr en la etapa de investi- gacin de las eventuales infracciones y podr, incluso, imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en Radio y Televisin. Pero ya no resolver, ahora solamente es el Tribunal Electoral el que habr de resolver, de ma- nera denitiva e inatacable, dice la Constitucin. Cabe reiterar, como ya lo seal antes, que las resoluciones del Tribu- nal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al igual que las de la Su- prema Corte de Justicia de la Nacin, desde que Mxico rm la Conven- cin Americana de Derechos Humanos y acept la jurisdiccin internacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en lo que 214 Eduardo de Jess Castellanos Hernndez corresponde a violaciones de derechos humanos, sus resoluciones son revisables por un tribunal internacional. Esto en virtud del control difuso de la convencionalidad en materia de derechos humanos a cargo de los tribunales nacionales, incluidos el Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y del correspondiente control concentrado de la convencionalidad a cargo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dejo los derechos humanos y regreso a lo estrictamente electoral, en el sentido tradicional. Aunque siempre me parece oportuno recordar que durante ms de 100 aos los derechos poltico-electorales, por decisin jurisprudencial, no fueron considerados derechos humanos, ni garantas individuales, como se les llamaba entonces, en nuestro pas. Ciertamente Mxico suscribi tratados internacionales de derechos humanos en los que los derechos poltico-electorales eran expresamente reconocidos co- mo derechos humanos, pero en nuestro pas no hubo, en rigor hasta 1996, procedimientos de defensa constitucional de nuestros derechos poltico- electorales. Cierro aqu este comentario marginal al tema central de mi exposicin pero nunca marginal a la proteccin constitucional de los dere- chos humanos y de los derechos poltico-electorales. Me reero ahora a las nuevas causales de nulidad establecidas en los tres prrafos y tres incisos adicionados a la base VI del artculo 41 consti- tucional, cuyo texto es el siguiente: La ley establecer el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos: a) Se exceda el gasto de campaa en un cinco por ciento del monto total autorizado. b) Se compre cobertura informativa o tiempos en Radio y Televisin, fue- ra de los supuestos previstos en la ley. c) Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilcita o recursos pblicos en las campaas. Dichas violaciones debern acreditarse de manera objetiva y material. Se presumir que las violaciones son determinantes cuando la diferencia Medios de control constitucional y legal 215 entre la votacin obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. En caso de nulidad de la eleccin, se convocar a una eleccin extraor- dinaria, en la que no podr participar la persona sancionada. Bueno, la sancin es aplicada al candidato, no al partido. Explicable en el caso de los candidatos independientes, pero no en el caso de los candi- datos de un partido o de una coalicin, los cuales podrn volver a partici- par aunque con otro candidato o candidatos, salvo lo que diga la jurispru- dencia. Es oportuno recordar aqu que en la reforma constitucional de 2007 en la del 13 de noviembre, no en la del 27 de agosto se adicion el artculo 99 para precisar que Las Salas Superior y regionales del Tribunal solo podrn declarar la nulidad de una eleccin por las causales que ex- presamente se establezcan en las leyes. De acuerdo con la topografa constitucional tal vez hubiese sido mejor lugar para regular las nuevas nulidades previstas ahora en la Constitucin, precisamente este artculo 99. Sin embargo, hay que conceder que los dos prrafos iniciales de esta base VI del 41, se reeren ambos al sistema de medios de impugnacin. Empiezo a concluir sealando que a lo dispuesto en la base VI no le es aplicable la nueva disposicin constitucional que restringe al Instituto a intervenir solo en la etapa de investigacin. Para los asuntos contenciosos que pudieran surgir de lo establecido en las dems bases del 41 constitu- cional, el Instituto seguir siendo un tribunal administrativo electoral de primera instancia, cuyos actos sern revisables por el Tribunal Electoral. Una mencin nal al artculo segundo transitorio, en el que se prev la expedicin de tres nuevos ordenamientos: una ley general que regule los partidos polticos nacionales y locales, una ley general que regule los pro- cedimientos electorales y una ley general en materia de delitos electorales; cuyo contenido mnimo de las dos primeras leyes generales es sealado en dicho transitorio, aunque tal vez debi haber quedado en el articulado de la Constitucin. Los nueve incisos que regulan el contenido mnimo de la ley general que regule los procedimientos electorales hacen suponer que se reere este ordenamiento al proceso electoral, aunque no deja de hablar de pro- paganda electoral y de procedimientos electorales. De cualquier forma, me parece que el actual Libro Sptimo del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, De los regmenes sancionador electoral y disciplinario interno, es el que habra de regular la intervencin del Insti- tuto en la etapa de investigacin que en lo sucesivo habr de correspon- derle en el derecho administrativo sancionador electoral, aunque este Li- bro se traslade del Cope a la Ley General o a otro ordenamiento an por conocer. No puedo terminar esta contribucin personal dedicada a la reexin y anlisis que se propician mediante este foro, sin dejar de mencionar la dicultad, el reto que para los poderes pblicos nacionales tiene la regula- cin del control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad. Es un asunto reciente en las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y que empiezan a aplicar los tribunales del pas y las dems autoridades pblicas, pero no es un asunto nuevo en la doctrina constitu- cional mexicana. Don Antonio Martnez Bez y los maestros Gabino Fraga y Hctor Fix Zamudio, desde hace mucho tiempo se ocuparon del control difuso. Esta regulacin secundaria de las diferentes reformas constitucionales que ahora corresponde a ambas Cmaras del Congreso de la Unin, es una buena oportunidad para abordar el tema e intentar una regulacin legislativa inicial del control difuso de la constitucionalidad y de la con- vencionalidad, ms que nada como un ejercicio legislativo pedaggico en benecio de los usuarios de la Constitucin, de la ley y de los trata- dos internacionales en materia de derechos humanos, que somos todos nosotros. 217 PRESENTACIN La diversidad que en materia electoral existe entre las diversas legislacio- nes estatales, genera problemas complejos que debern ser resueltos en el breve tiempo que se dispone para emitir la legislacin secundaria, pre- vista en los artculos transitorios contenidos en la reforma poltico-electo- ral recientemente aprobada por el Congreso de la Unin y la mayora de las legislaturas estatales Consciente de la importancia que reviste para el avance de la vida de- mocrtica del pas la promulgacin oportuna de las leyes que permitan la creacin de un marco legal acorde con la vida democrtica a la que todos aspiramos, se agradece profundamente la oportunidad que ofrece la invi- tacin participar en este foro. Por tal motivo en estas lneas se sugieren, en forma sucinta, algunas ideas en torno a la atribucin de competencias y funciones que en materia electoral deban ser distribuidas entre los rganos electorales estatales y federal, mismas que puedan propiciar una mejor organizacin de los pro- cesos electivos, en los que se respete la soberana de los estados conside- rada en el marco del pacto federal y previsto por la Constitucin Poltica que rige la vida institucional de la Repblica Mexicana. Conforme lo previsto en la Constitucin Federal, el rgimen de gobier- no adoptado por nuestro pas es el de una Repblica democrtica, repre- sentativa y federal, en la que el pueblo ejerce su soberana a travs de sus Distribucin de competencias para evitar conictos en los mbitos federal y estatal Ignacio Ernesto Galindo Diego* * Licenciado en Derecho, Facultad de Derecho (UNAM). Coordinador Distrital de la Direccin Distrital XXXV del Instituto Electoral del Distrito Federal. 218 Ignacio Ernesto Galindo Diego gobernantes electos mediante el voto popular libre, secreto y directo, ade- ms de la conformacin que para su gobierno democrtico ha adoptado la nacin, es el de un rgimen federal en el cual los estados soberanos ceden una parte de su soberana a la federacin a travs de un pacto que exige la existencia de un gobierno de federal, mismo que ejercen los poderes de la Unin, al tiempo que las entidades federativas tambin requieren de un gobierno respecto de aquella parte de soberana que no ha sido cedida a la Federacin. Con base en la teora de la divisin de poderes asumida por la Consti- tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en el orden federal as como en las de las entidades federativas, el gobierno se ejerce a travs de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, poderes que en caso del Ejecutivo y Legislativo son desempeados por funcionarios que acceden al cargo mediante el voto popular; el Poder Ejecutivo es unipersonal, en tanto que el Poder Legislativo se ejerce en forma colegiada. De acuerdo a lo anterior, se elige a un Presidente de la Repblica que ejercer el Poder Ejecutivo Federal, un Congreso de la Unin por una Cma- ra de Diputados con quinientos integrantes y una Cmara de Senadores integrada con ciento veintiocho representantes, corresponde a este Poder expedir las leyes de carcter federal; y el Poder Judicial lo ejerce la Supre- ma Corte de Justicia de la Unin con 11 integrantes que, a travs de tri- bunales federales unitarios y de circuito y de juzgados de distrito se encar- ga de aplicar las leyes que rigen en el mbito federal, adems de ejercer el control constitucional de todos los actos de gobierno incluidos los de ca- rcter local, conforme lo previsto en la Constitucin. Cabe sealar que los integrantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la federacin y de los Estados que la integran, son designados median- te el sufragio popular; para eso existen rganos de gobierno encargados de llevar a cabo los procedimientos electorales necesarios para elegir a los integrantes de dichos poderes; es as que en la reforma constitucional re- cientemente aprobada por el Constituyente Permanente se previ la con- formacin de un rgano federal encargado de llevar a cabo los procesos electorales federales y locales. Y se previ, para la eleccin de los poderes estatales, la creacin de organismos electorales locales cuya conformacin estar a cargo del rga- no federal electoral, es por ello que ante la coexistencia de rganos electo- Distribucin de competencia 219 rales federales y locales habr que distribuir las competencias correspon- dientes puesto que, como rganos electorales distintos, habrn de realizar funciones distintas an y cuando dichas funciones sean similares. La distribucin de competencias entre los dos tipos de organismos electorales tendr que ser precisada con claridad en las leyes secundarias que apruebe el Congreso de la Unin en cumplimiento a lo dispuesto por el artculo segundo transitorio de la reforma constitucional, con el prop- sito de evitar confusin de funciones y atribuciones que pudieran dar lugar a conictos interinstitucionales, en detrimento de los procesos electorales que en su oportunidad se realicen. Las leyes electorales que rigen las elecciones de gobernadores de los estados, diputados locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; as como las normas que regulan los procesos electorales para elegir ayun- tamientos o en el caso del Distrito Federal, jefes delegacionales, presentan un mosaico de disposiciones legales acordes con las condiciones sociopo- lticas prevalecientes en cada entidad, situacin que da lugar a la diversi- dad de legislaciones. La reforma poltico-electoral recientemente aprobada contempla la dis- tribucin de competencias entre rganos federales y locales. Una correcta organizacin de los procesos electorales permitir la conformacin de go- biernos, congresos y ayuntamientos en forma adecuada, las reglas que establezcan la distribucin de competencias entre los rganos electorales debern ser claras y precisas, para que fortalezcan la democracia y contri- buyan a una vida institucional prspera y pacca, por lo cual expongo: ANTECEDENTES a) No hay un piso parejo que rija en todas las estructuras de los rganos electorales de las entidades federativas. b) Para garantizar que se cumpla con el principio del profesionalismo en el cumplimiento de sus funciones, al igual que el IFE, solo el Distrito Federal cuenta con estructura territorial permanente que cubre todo el mbito territorial de la entidad; en las dems entidades federativas existe un Servicio Profesional Electoral conformado con algunos funcionarios que colaboran permanentemente en las reas centrales del rgano estatal. Consecuentemente el peso total de las elecciones en los mbitos territoria- 220 Ignacio Ernesto Galindo Diego les distritales y municipales recae en personal eventual que temporalmen- te se contrata para cada proceso, con los riesgos inherentes que implica la contratacin de personal eventual. Sin embargo, un Servicio Profesional limitado, puede no garantizar plenamente que se cumpla con el principio del profesionalismo establecido por el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica- nos. Habr que valorar si se establece este modelo obligatorio para todas las entidades, dado que tendra un impacto presupuestal considerable en el costo de las elecciones. c) Por otra parte, en todas las entidades federativas para cada proceso electoral se consideran tres etapas principales: preparacin de la jornada, jornada electoral y cmputo de la eleccin y resultados; los procedimien- tos que utilizan en las entidades por lo general son dismbolos. Las fechas para instalar los rganos electorales estatales son diversas, que varan en la prelacin que deben tener respecto a la fecha en que de- ban realizarse las elecciones, no obstante para ese momento ya deben te- ner previsto quines integrarn los rganos distritales y municipales correspondientes, procedimiento que realizan en el mbito administrativo sin tomar en consideracin a los dems integrantes de los propios rganos electorales. d) La legislacin electoral vigente en los estados en varias ocasiones contiene disposiciones legales que remiten a otro tipo de ordenamientos, como pueden ser las leyes municipales de la entidad, la legislacin federal mediante la que se deleguen facultades a los rganos estatales deber te- ner un marco regulatorio general que no atente en contra del rgimen municipal de cada estado. e) En el Distrito Federal y en el IFE, los funcionarios para integrar las mesas directivas de casilla son designados y capacitados mediante una doble insaculacin, en la primera se sortea el mes del ao de nacimiento de los ciudadanos, momento a partir del cual inicia la etapa de capacita- cin, previa la localizacin de los ciudadanos en su domicilio se determina si el ciudadano es apto y quiere participar el da de la jornada como funcio- nario de mesa de casilla y en su caso capacitarlo, una vez que los ciudada- nos aptos e interesados en participar y capacitados, se lleva a cabo una segunda insaculacin en la que se sortea la letra inicial del apellido a partir de la cual debe iniciarse la designacin de los funcionarios, tomando en cuenta su escolaridad. Distribucin de competencia 221 Este procedimiento garantiza la imparcialidad de los funcionarios que integrarn las mesas directivas de casilla, cabe mencionar que estar pre- sente el riesgo de que partidos polticos pretendan cooptar a los ciudada- nos capacitados por los rganos electorales a n de que acten como sus representantes, convencidos de que percibirn un ingreso al asumir el cargo de representantes, ingreso que no perciben como funcionario de la mesa. Posiblemente este modelo paradigmtico se sigue en otras entidades, si no es que en todas y podra ser incluido como modelo obligatorio para la designacin de funcionarios de mesa directiva de casilla en la legislacin secundaria que el Congreso de la Unin expida. f) Muchas disposiciones contenidas en las legislaciones locales se ase- mejan a lo previsto en la legislacin federal, por ejemplo las relativas a tipo de casillas, determinacin de espacios electorales, mnimo y mximo de electores por seccin electoral y algunas otras facultades que deben ser indelegables, aunque deber preverse un marco de colaboracin entre los rganos federales y estatales en lo que respecta a la conformacin de las secciones electorales. g) Para reducir costos y dar mayor certeza y credibilidad a los procesos electorales han previsto la utilizacin de instrumentos electrnicos e infor- mticos en algunas etapas del proceso, incluso el voto remoto por Internet, debe contemplarse la posibilidad de facultar a los rganos electorales locales para que en algunos casos puedan implementar el uso de estas tecnologas. h) Respecto a lo previsto en punto 5 del inciso a, apartado B, del artculo 41 de la Constitucin, debe precisarse que son elementos de naturaleza diversa y corresponden a distintas etapas del proceso electoral, unas per- tenecen a la etapa de preparacin de la jornada, otras responden a la etapa de resultados. Se considera que deben requerir tratamiento diverso como se propone en el captulo siguiente. PROPUESTAS 1. Se propone que se deleguen a los rganos locales las facultades de or- ganizacin, aunque en caso de elecciones coincidentes, los rganos distri- 222 Ignacio Ernesto Galindo Diego tales de nivel federal, estatal y municipal podrn convenir su ubicacin en un mismo lugar para evitar el traslado de los electores de un lugar a otro, cabe advertir que por lo regular la ciudadana est acostumbrada a acudir a un mismo lugar para los diversos procesos electorales que a travs del tiempo se desarrollan. 2. Las normas que se expidan establecern lineamientos generales sin pretender regular aspectos especcos que podran impedir su funcionali- dad, los lineamientos que se aprueben obligarn a las legislaturas locales a adecuar su normatividad a la legislacin federal que resulte aplicable. 3. La organizacin municipal en cada entidad est sujeta al marco legal establecido por el artculo 115 de la Constitucin, no obstante la organiza- cin municipal de las distintas entidades no es uniforme, lo que impide una legislacin uniforme para toda la Repblica la delegacin de faculta- des, en su caso debe ser bajo reglas genricas para que no generen con- ictos con la legislacin municipal. 4. En lo que se reere a padrn electoral, expedicin de listas nomina- les, credencial electoral, as como las relativas a la distribucin distrital en secciones electorales, deben quedar reservadas al rgano electoral central, no obstante los rganos locales debern tener un rea de colaboracin registral, ya que stos mantienen contacto ms directo con los problemas que pudieran presentarse en esta materia; empero, los rganos locales carecen de elementos tcnicos y econmicos sucientes para llevar a cabo esta tarea. La distribucin territorial seccional local y federal deben ser coinciden- tes, la credencial para votar est vinculada con la seccin a la que pertene- ce el elector, por su costo no puede ser instrumentada por los rganos electorales locales, motivo por el cual las listas nominales para la jornada electoral en las elecciones locales debe ser elaborada por el rgano electo- ral federal. 5. Los rganos estatales electorales deben ser facultados para el regis- tro de partidos y agrupaciones polticas locales y proveer sobre la prdida de los registros otorgados, para otorgar nanciamiento y prerrogativas, previendo que en materia Radio y Televisin las prerrogativas sern otor- gadas en la manera y trminos que establezcan el rgano electoral federal y las leyes de la materia. Distribucin de competencia 223 6. El registro de candidatos a gobernador, diputados locales y ayunta- mientos deber ser facultad de los consejos y rganos electorales locales y municipales, debern delegarse dichas facultades, aunque la Constitu- cin establece bases generales para la organizacin poltica de las entida- des federativas, las diversidades contenidas en sus constituciones y legis- laciones impiden la elaboracin de un ordenamiento general que resulte aplicable. 7. La regulacin de las campaas y precampaas que se lleven a cabo en las entidades federativas, debe corresponder a los rganos electorales locales, debiendo precisarse, al delegar facultades, que en todo tiempo tengan presente los dispuesto en el ltimo prrafo del apartado A y en todo lo establecido en el Apartado B de la base III del artculo 41 constitucional, disposiciones que tambin debern tenerse presentes cuando en la legis- lacin secundaria que en su caso se apruebe, delegue estas facultades a los rganos electorales locales. 8. El prrafo nal del apartado B de la fraccin V del artculo 41 cons- titucional, establece que el Instituto Nacional Electoral podr delegar a los rganos estatales la funcin de scalizacin, facultad que necesariamente deber ser delegada dado que, para llevar a cabo dicha actividad en la to- talidad del territorio nacional, tendra requerimientos de personal y scali- zadores en gran escala, dicultando su debido control, razn por la cual, se estima que esta funcin s debe ser asignada a los rganos electorales estatales, estableciendo claramente los trminos conforme a los cuales el INE delegar esta funcin. 9. Para concluir, por razones de espacio, de manera conjunta se enun- cian brevemente algunos temas que, se estima, debern ser debidamente atendidos por el legislador federal con el propsito de alcanzar una mejor distribucin de competencias y funciones que podrn ser conferidas a los rganos electorales locales por parte del Instituto Nacional Electoral, a saber: a) Los rganos electorales locales debern contar con facultades para conformar sus rganos internos de direccin a efecto de que pueda cumplir adecuadamente con los nes, funciones y atribuciones que les correspondan. b) La celebracin de cmputos y resultados electorales en la manera y trminos que se establezcan en la legislacin aplicable; en caso de que se declare nula una eleccin debern expedir la convocatoria corres- pondiente para la celebracin de la eleccin extraordinaria. Finalmente y para concluir, se estima que la legislacin secundaria que en su oportunidad sea expedida por el Congreso de la Unin, deber ser clara y precisa, para evitar en la medida de lo posible, que la legis- lacin tenga que ser reformada en el corto plazo ante conictos que puedan derivar de la confusin de competencias o de la interpretacin de la ley, se debe tener presente que la propia Constitucin estipula que las reformas electorales no podrn ser aplicadas por los rganos electorales antes de que haya transcurrido un plazo no menor a noven- ta das naturales contados a partir de la fecha de promulgacin de las reformas. 225 Dentro de la reforma constitucional al artculo 41, apartado B, se establece en la fraccin V. La organizacin de las elecciones es una funcin estatal que se realiza a travs del Instituto Nacional Electoral y de los organismos pblicos locales, en los trminos que establece la Constitucin. Y luego el citado apartado B, precisa: corresponde al Instituto Nacional Electoral en los trminos que se establece en esta Constitucin para los procesos electorales federales y locales: La capacitacin electoral, la ubica- cin de casillas y la designacin de funcionarios de sus mesas directivas. La reforma reere que el Instituto Nacional Electoral asumir median- te convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que as lo soliciten, la organizacin de procesos electorales locales, en los trminos que disponga la legislacin aplicable. Luego, el proyecto de reforma en el apartado C establece: en las enti- dades federativas, las elecciones locales estarn a cargo de organismos pblicos locales en los trminos de esta Constitucin, que ejercern fun- ciones en las siguientes materias: 1. Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos polticos. 2. Educacin cvica. 3. Preparacin de la jornada electoral. 4. Impresin de documentos y la produccin de materiales electorales. 5. Escrutinios y cmputos en los trminos que seala la ley. Competencia federal y estatal en la organizacin de las elecciones locales Mario Garca Alcal* * Licenciado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Guadalajara. Maestra en Derecho en la Universidad de Guadalajara. Vocal de Capaci tacin Electoral y Educacin Cvica, Junta Distrital 07 del Instituto Federal Electoral en Jalisco. 226 Mario Garca Alcal 6. Declaracin de validez y el otorgamiento de constancias en las elec- ciones locales. 17. Cmputo de la eleccin del titular del Poder Ejecutivo. 18. Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinin; observa- cin electoral, y conteos rpidos, conforme a los lineamientos estable- cidos en el apartado anterior. 19. Organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados en los mecanismos de participacin ciudadana que prevea la legislacin local 10. Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral. 11. Las que determine la ley. En estas atribuciones no estn contemplados: la capacitacin electoral, la ubicacin de casillas y la designacin de funcionarios de sus mesas directivas. En el mismo proyecto de reforma, en el artculo octavo transitorio se establece: Octavo.- Una vez integrado el Instituto Nacional Electoral y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el transitorio segundo ante- rior, las funciones correspondientes a la capacitacin electoral, as como la ubicacin de las casillas y la designacin de funcionarios de la mesa direc- tiva, en los procesos electorales locales, se entendern delegadas a los organismos pblicos locales. En este caso, el Instituto Nacional Electoral podr reasumir dichas funciones, por mayora del Consejo General. La delegacin y reasuncin posteriores de estas atribuciones se someter a lo dispuesto en la base V, aparatado C del artculo 41 de esta Constitucin. En los supuestos que establezca la ley y con la aprobacin de una ma- yora de cuando menos ocho votos (consejeros) del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podr: a) Asumir directamente la realizacin de las actividades propias de la funcin electoral que corresponden a los rganos electorales locales. b) Delegar en dichos rganos electorales las atribuciones a que se reere el inciso a del apartado B de esta base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento o atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los rganos electorales locales, Competencia federal y estatal 227 cuando su trascendencia as lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin. c) Corresponde al Instituto Nacional Electoral designar y remover a los integrantes del rgano superior de direccin de los organismos pbli- cos locales (Consejo) en los trminos de esta Constitucin. De la lectura anterior se desprende: Que en primer lugar, la facultad de la capacitacin electoral, la ubica- cin de casillas y la designacin de funcionarios de sus mesas directivas corresponden al INE. Pero luego el artculo octavo transitorio seala que una vez integrado el Instituto Nacional Electoral y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el Transitorio Segundo, las funciones correspondientes a la capacitacin electoral, as como la ubicacin de las casillas y la designacin de funcionarios de la mesa directiva, en los proce- sos electorales locales, se entendern delegadas a los organismos pblicos locales. Lo cual resulta contradictorio con lo anterior. Y luego teniendo el INE dicha facultad se vuelve a sealar que este l- timo podr reasumir dichas funciones, por mayora del Consejo General. Lo cual por repetitivo resulta innecesario. En mi punto de vista debera ser ms simplicada la normatividad, sin ese ir y devenir de atribuciones cual juego de ping pong. As, de este proyecto de reforma se ineren las siguientes interrogantes: Con la facultad de asumir directamente la realizacin de las activida- des propias de la funcin electoral que corresponden a los rganos electo- rales locales, serian desplazados los empleados que realicen la coordina- cin de la capacitacin electoral e integracin de mesas directivas de casilla? Puesto que la reforma solo establece la remocin de los consejeros (rgano superior de direccin) no de otro personal. Las experiencias de las elecciones coincidentes al menos en el estado de Jalisco, han propiciado que cada rgano electoral ejerza sus funciones de forma independiente uno del otro, de entre ellas el contratar a su per- sonal temporal (supervisor electoral y capacitador asistente electoral) para capacitarlo y que ste sea el responsable de acudir a los domicilios del ciudadano para hacer llegar la carta invitacin e invitarlo a participar como funcionario de casilla, siendo estas las llamadas casillas espejo, donde 228 Mario Garca Alcal cada rgano establece sus propias casillas aunque estas estn en el mismo lugar. Tambin cuando se llega a un punto del proceso de integracin de mesas directivas de casilla donde los plazos legales expiran, el asumir di- rectamente la realizacin de las actividades propias de la funcin electoral que corresponden a los rganos electorales locales, podrn propiciar una mala imagen del INE, puesto que se le responsabilizara de los malos resul- tados, en su caso de un trabajo deciente del rgano local. Desde luego me reero al proceso de integracin de mesas directivas de casilla. Por ello la propuesta que se formula en este documento consiste en simplicar las leyes secundarias para que queden claras las facultades de cada rgano, sin ese ir y devenir de atribuciones como est redactada la reforma. Por lo tanto la propuesta seria la siguiente: La inclusin en el apartado C del punto 3. Las facultades de la capaci- tacin electoral, la ubicacin de casillas y la designacin de funcionarios de sus mesas directivas. Para quedar como sigue: Apartado C.- En las entidades federativas, las elecciones locales esta- rn a cargo de organismos pblicos locales en los trminos de esta Cons- titucin, que ejercern funciones en las siguientes materias: 1. Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos polticos. 2. Educacin cvica. 3. Preparacin de la jornada electoral; la capacitacin electoral y la ubica- cin de casillas y la designacin de funcionarios de sus mesas directivas. 4. Impresin de documentos y la produccin de materiales electorales 5. Escrutinios y cmputos en los trminos que seala la ley. 6. Declaracin de validez y el otorgamiento de constancias en las eleccio- nes locales. 7. Cmputo de la eleccin del titular del Poder Ejecutivo. 8. Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinin; observacin electoral, y conteos rpidos, conforme a los lineamientos establecidos en el apartado anterior. 9. Organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados en los mecanismos de participacin ciudadana que prevea la legislacin local. 10. Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral. 11. Las que determine la ley. Para el caso previsto de que el Instituto Nacional Electoral pueda rea- sumir dichas funciones por mayora del Consejo General, para que las ejecute el INE, en la ley secundaria se establezca una fecha lmite para lle- var a cabo el ejercicio de esta atribucin, considerando los plazos del pro- ceso de integracin de mesas directivas de casilla o estableciendo la dife- renciacin de las etapas del proceso electoral principalmente de preparacin de la eleccin. La cual, dentro de la legislacin vigente en materia federal, Cope, se ejecuta con la primera sesin que realiza el Consejo General durante la primera semana del mes de octubre del ao previo al que deban realizarse las elecciones federales ordinarias y concluye al realizarse la jornada elec- toral (primer domingo de julio del ao de la eleccin). Tambin es importante sealar que las etapas ms importantes y lgi- das de esta, corren a partir de la primera insaculacin (1 al 20 de marzo), primera capacitacin (21 de marzo al 30 de abril), segunda insaculacin (a ms tardar el 14 de mayo), segunda capacitacin (de mayo a un da antes de la jornada electoral) y entrega de nombramientos (hasta antes de la jornada electoral). Y, como he asentado, cada etapa es nica e irrepetible con plazos muy cortos y denitivos, dentro de los cuales se deben realizar las tareas con ecacia y sin errores y me parece muy simplista que se hable de asumir o reasumir facultades con plazos expirados y actividades no ejecutadas por un rgano local como para aceptar errores e incompetencias ajenas, en deterioro de la imagen del nuevo Instituto Nacional Electoral. 231 Pueblos indgenas y reforma electoral, los excluidos de siempre? El rgimen de sistemas normativos internos Vctor Leonel Juan Martnez* Hace algunos lustros un debate importante en Mxico era, al tiempo de democratizar la vida pblica, cmo hacer realidad un federalismo que no solo cumpliera con la premisa de tanto gobierno local y municipal como sea posible y solo el gobierno estatal y federal que sea necesario. Aunado a esta intencin de recuperar para las comunidades, las regiones y la ciu- dadana la agenda de lo pblico, se acentuaba tambin con la preocupacin de que en este trnsito, se podra fortalecer a la nacin multicultural, rica en diversidad que es nuestro pas. Las importantes luchas que entre la dcada de los 80 y 90 diera el mo- vimiento indgena en Mxico, cuyo corolario fue el surgimiento del EZLN demandaban no solo la implementacin de polticas sociales, sino bsica- mente un rediseo institucional que atendiera esa pluralidad cultural. La presencia de los pueblos indgenas en Mxico es no solo innegable, sino sustento de nuestra riqueza cultural. En 2001, nalmente se dio una parte de la respuesta constitucional demandada. Pese a las insuciencias y lagunas existentes, es claro que el artculo 2. Constitucional ja un marco fundamental para el reconoci- miento de los derechos de los pueblos y comunidades indgenas. Ah, apelando precisamente al federalismo se deja a las entidades federativas la * Consejero del Instituto Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana de Oaxaca. Presidente de la Comisin Permanente de Sistemas Normativos Internos. Candidato a doctor en Desarrollo Rural por la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco. Licenciado en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca (UABJO). Investigador independiente y en proyectos del Centro de Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS-DF) y el Instituto de Investigaciones Sociolgicas de la UABJO (IISUABJO). Ha sido catedrtico de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UABJO, as como de distintos cursos de diversos centros acadmicos. 232 Vctor Leonel Juan Martnez concrecin legislativa y la atencin puntual en el contexto de la presencia de los pueblos indgenas en ellas. Sin embargo, en la discusin de la actual reforma en materia poltico- electoral se ha olvidado esta situacin. Y el marco constitucional es claro: Mxico tiene un sistema electoral dual: 1. Por un lado el rgimen de la democracia representativa, basada en la democracia liberal y en el que, hasta ahora los partidos polticos haban contado con el monopolio para el acceso a los puestos de representa- cin popular (presidencias municipales, representantes legislativos estatales y federales; gobernadores y presidente de la repblica); algo que ha concluido, al menos en el mbito normativo, ante el reconoci- miento de las candidaturas independientes. 2. Por el otro, el que emana del derecho a la libre determinacin expresa- da en la autonoma poltica para la eleccin de los gobiernos locales de los pueblos y comunidades indgenas mediante sus propios principios, instituciones, reglas y procedimientos: el rgimen de sistemas norma- tivos internos, que se ha popularizado como de Usos y Costumbres. Ambos sistemas parten de principios distintos, incluso contradictorios en algunos temas especcos. Basado el primero en la ciudadana liberal en que el ciudadano concurre a la plaza pblica en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos y con los mismos derechos y obligaciones. La preeminencia de los derechos colectivos en el caso del segundo, en tanto se concurre a la plaza pblica como miembro de la comunidad, y en que el cumplimiento de obligaciones precede necesariamente al ejercicio de los derechos. Por estas razones, ante una reforma constitucional en materia poltico- electoral, y cuya legislacin secundaria se elaborar en las semanas sub- secuentes, nos preguntamos: se ha considerado la diversidad tnica y cultural de Mxico? Tal parece que no, sino que reeditamos a un antiguo debate expresado en el Constituyente de 1857 y que Ignacio Ramrez, El Nigromante dene con claridad: esta Constitucin est basada en una ccin: admite solo la existencia de mexicanos, hombres libres e iguales ante la ley. Gran paradoja cuando la nacin se encuentra constituida ma- yoritariamente por hombres que se consideran indgenas y por pueblos Pueblos indgenas y reforma electoral 233 enteros que escapan a la autoridad del estado. 1 Lo que se construy en- tonces fue un marco legal y un sistema de gobierno extico e inapropia- do para la gran masa indgena, para ponerlo en palabras de Manuel Ga- mio. 2 Y veremos si no ocurre lo mismo en las nuevas adecuaciones legislativas. Actualmente solo Oaxaca tiene normado en su legislacin las eleccio- nes por sistemas normativos internos para la eleccin de los ayuntamien- tos. En 417 municipios, casi tres cuartas del total de los 570 que tiene esta entidad surea, y el 17 por ciento del total nacional, que es de 2,440, se rigen por este rgimen electoral. Adems, en Michoacn, por resolucin del tribunal electoral del poder judicial de la federacin, el municipio de Chern, en ejercicio pleno del derecho a la libre determinacin, obtuvo el reconocimiento para elegir a sus autoridades municipales mediante su SNI. En Guerrero y Puebla 3 hay procesos similares, solicitudes de municipios de transitar del rgimen de partidos polticos al de sistemas normativos internos. Pero la situacin no concluye ah. En miles de comunidades de distin- tos estados (Chiapas, Guerrero, Tlaxcala, San Luis Potos, Puebla, entre otras), eligen mediante sus SNI a sus autoridades locales. En una decena de constituciones y legislaciones estatales, encontramos este reconoci- miento expreso y la garanta de que as lo pueden realizar. Es una realidad que no se puede soslayar, pero que no parece encon- trar referente alguno en la legislacin nacional en la materia. Corres- ponder tal responsabilidad solo a las competencias locales? Ahora que se ha hecho la reforma poltico-electoral, no puede quedarse en ese plano en razn de diversas consideraciones que en seguida sealo: I. La integracin de los rganos de gobierno de los institutos locales ser determinado ahora por el Instituto Nacional Electoral. De igual manera en el caso de los magistrados de los tribunales locales por el Senado 1 Francois-Xavier Guerra, Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxico, CFE, pp. 195-200, 329; y Bartolom Clavero, op. cit. pp. 42-43. 2 David Brading, Manuel Gamio y el indigenismo ocial en Mxico, Revista Mexicana de Sociologa, IISUNAM, nm. 2, abril-junio de 1989, Mxico. 3 Resolucin SUP-JDC-1740/2012 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin respecto a San Luis Acatln y otros municipios del estado de Guerrero y Resolucin TEEP- A-237/2013 del Tribunal Estatal Electoral de Puebla respecto al municipio de Chichiquila. 234 Vctor Leonel Juan Martnez de la Repblica. Y, en la homogeneizacin que se hace en las leyes, que constrie las particularidades locales, excluye la riqueza de la diversi- dad. Se establecern criterios que permitan que en las entidades con una poblacin indgena importante y con pleno ejercicio de la autono- ma poltica se nombren consejeros con conocimientos amplios de este rgimen electoral? Si hablamos casi de la quinta parte del total nacional de municipios que se rigen por SNI, se tiene contemplado ello en la constitucin del Consejo General del INE? El problema, que se enfrenta, es que en los rganos electorales los pueblos indgenas no tienen representacin. La tienen los partidos polticos (con voz a travs de sus representantes y con voto cuando por cuotas se reparten la integracin del rgano electoral y es una lgica que difcilmente se abstendrn de propiciar. Adems, hay una demanda creciente, legtima y que adems encuentra sustento en el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de que stos de- ben tener representacin en los rganos de toma de decisiones como lo es el caso del poder Legislativo, electos mediante sus propias reglas y prcticas democrticas. Hay ya iniciativas diversas en la materia, tanto en las entidades de la repblica, como en el mismo Congreso de la Unin. Una lgica que deber ser atendida tambin. II. Y tampoco es una cuestin de votos en los consejos de los institutos electorales, es un problema del desconocimiento profundo que existe de los SNIs, la lgica que los mueve, los principios en que se sustentan. El dilema de las lentes. En la legislacin nacional en materia electoral, prevalece la lente liberal para analizar, regular y evaluar a los procesos electorales. Pero ante la diversidad multicultural se requieren otras lentes: la que nos da la interculturalidad para garantizar el respeto y reconocimiento a las elecciones por SNI de pueblos y comunidades in- dgenas por ejemplo, pero ste no se encuentra an plasmado en el marco normativo. La confusin sobre las autonomas comunitarias, la visin esencialista en temas de gnero que niegan la posibilidad de una igualdad de gnero de manera distinta a los parmetros liberales; el contexto socio-histrico y un largo etctera que hay que considerar. 4 4 Vctor Leonel Juan Martnez (coord.), El debate de las lentes. Informe de Observacin Electoral en Regiones Indgenas, PNUD, 2013. Pueblos indgenas y reforma electoral 235 III. Un ejemplo claro de cmo muchas de la polticas pblicas y cambios normativos, producen los efectos contrarios a los objetivos buscados, al considerar al pas en el mismo plano lo es la descentralizacin de los recursos iniciada desde hace dos dcadas. En Oaxaca una parte importante de la conictividad municipal que se presenta deriva de que los pueblos indgenas (y la entidad misma) tienen su base de organizacin poltica y social en la comunidad; en gran parte del territorio el municipio es una gura articial que uni a comunidades que en muchos casos no tienen ninguna relacin entre s. As, lo que se conoce como ayuntamientos en los hechos no era sino el gobierno de la comunidad que ostentaba la categora de cabe- cera municipal; y la ciudadana de las otras comunidades tenan (tie- nen) garantizado su derecho a votar, ser votados y a la representacin poltica, en la eleccin de sus gobiernos comunitarios (en la ley org- nica municipal es una atribucin del cabildo nombrar a las autorida- des auxiliares agentes municipales; en los hechos esto no ocurre. As el ayuntamiento es una instancia de gobierno solo respecto a su comunidad, para el resto del municipio solo tiene un carcter de ges- tor administrativo. La preeminencia de las autonomas comunitarias no tuvo mayores problemas, hasta la llegada masiva de los recursos a la hacienda municipal. Las inequidades en la distribucin del ejerci- cio, la exigencia pospuesta de establecer un cuarto nivel de gobierno y la falta de consideraciones para la distribucin de los recursos al interior de los municipios han derivado en una alta conictividad. Por supuesto hay datos duros q corroboran esta situacin. 5 IV. El grave riesgo de excluir, nuevamente, un tema que atae a casi la quinta parte de los municipios de Mxico, y todava ms, pues en le- gislaciones de diversas entidades, como San Luis Potos, Tlaxcala, Chiapas, Sonora, se establece la eleccin por sistemas normativos a nivel comunitarios y es una experiencia vivida. Y en otros ms la elec- cin de un regidor tnico y este puede ser electo por SNI. Al menos en once entidades de la repblica (Puebla, Veracruz, Chiapas, Tlaxcala, San Luis Potos, Guerrero, Sonora y Oaxaca, Nayarit, Tabasco y Campe- 5 Anlisis y perspectivas de atencin institucional en municipios que se rigen por sistemas normativos internos. Diagnstico de la conictividad electoral, 2013, Comisin Permanente de Sistemas Normativos Internos, IEEPCO. 236 Vctor Leonel Juan Martnez che) establecen expresamente la obligacin del rgano electoral local de coadyuvar, vigilar o intervenir de manera diversa en las elecciones por usos y costumbres de autoridades municipales o comunitarias y/o de la integracin de representantes de las comunidades en los ayuntamientos. Adems, en Guerrero y Puebla hay una decena de municipios que estn requiriendo el cambio de rgimen de partidos polticos a SNI. Y los tribunales hace ya algunos aos que mandatan a que los rga- nos electorales locales se encarguen de coadyuvar en elecciones co- munitarias para su organizacin o bien en establecer el proceso de mediacin cuando surgen conictos. Es entonces un tema que escapa ya de la esfera de lo local ante las nuevas disposiciones constituciona- les en materia electoral. V. La confrontacin permanente entre derechos colectivos e individua- les, en estos municipios y comunidades, toman un cariz que pone en riesgo la gobernabilidad y estabilidad de municipios (y podra ocurrir que de estados). Y no hay parmetros, principios o criterios rmes en cmo atender las situaciones de conicto que se presentan. En los tribunales, y existen diversos estudios y evaluaciones sobre sus deci- siones, se hace una preponderancia de los derechos individuales, an cuando lo que sealan los instrumentos internacionales y la teora del derecho es que cuando existen derechos en conicto, particularmente cuando en este caso, ambos tienen la misma jerarqua constitucional, lo que debe realizarse es una ponderacin y una armonizacin de los mismos. Y ello pocas veces se hace. En gran medida tambin porque hay una ausencia de mecanismos jurisdiccionales cuando existan inconformidades con el procedimien- to, las reglas o los resultados de los comicios por SNI. De ah que el tribunal federal tenga que echar mano de los Juicios de Proteccin para la Defensa de los Derechos Polticos del Ciudadano, para atender la problemtica de las comunidades indgenas. Con un serio contra sentido. El JDC fue creado para la defensa de los derechos de los ciu- dadanos en lo individual y en estos casos se trata preponderantemen- te de la defensa de los derechos de la colectividad y de las relaciones de la comunidad. Se contemplar esta situacin en la legislacin se- cundaria que estarn tratando aqu en breve? Pueblos indgenas y reforma electoral 237 VI. En Oaxaca hay avances sustantivos en la legislacin secundaria (par- ticularmente el libro 6 del cdigo electoral; el juicio electoral en SNI y el JDC indgena en la ley de medios de impugnacin; avances norma- tivos diseados especialmente con la experiencia de 18 aos del reco- nocimiento legal a este rgimen electoral y en 7 procesos electorales ordinarios. Adems de diversos instrumentos normativos, como los Lineamientos para la Mediacin en SNI y la instrumentacin de con- sultas con base en los estndares internacionales. Y podra argumentarse que hay poco que decir aqu sobre el tema pues, como el nombre de este foro lo indica, parecera que no tiene mayor problema pues acabamos de salir de un proceso electoral (2012-2013) y no habra incidencia directa en el proceso 2014-2015. Sin embargo, en 96 municipios oaxaqueos la eleccin se realiza anualmente; mismo periodo para los comicios comunitarios. Cmo considerar estas particularidades en la legislacin federal? Consideramos entonces que es necesario, ineludible, establecer nor- mas generales, reglas paraguas, que protejan los derechos de los pueblos y comunidades indgenas de todo el pas. En el proceso electoral que recin culminamos en Oaxaca, hemos apreciado la inequidad de los criterios con los cuales se ponderan los dos regmenes electorales. Por una parte, el Congreso local determin en el presupuesto de egresos del 2014 recursos para la organizacin de los co- micios en 153 municipios del rgimen de partidos polticos que tan solo en gastos de nmina y renta de locales para los consejos municipales de tres meses y media de operacin, representaban el 400 por ciento del asignado para el de Sistemas Normativos Internos cuya atencin institucional se otorga a 417 municipios, de los cuales 147 tuvieron procesos de mediacin y en varios de stos hubieron incluso de realizarse consultas comunitarias. Para el primer caso, un ejrcito de cuando menos 918 personas intervinie- ron como integrantes de los consejos municipales; en el segundo una veintena de servidores pblicos hubo de realizar todas las actividades. S en una entidad con el mayor avance y la ms alta presencia de pue- blos indgenas, con el reconocimiento a las elecciones por sus reglas, ins- tituciones y procedimientos propios se dan estas decisiones que rayan incluso en el racismo. Qu podemos esperar de la toma de decisiones en rganos federales que hacen tabula rasa de los contextos locales e ignoran de entrada su diversidad y sus especicidades culturales? No es un tema menor. Qu es lo que est en juego? No solo la gober- nabilidad y estabilidad de municipios y amplias regiones del Estado-nacin. Si recordamos, o si claricamos, podemos preguntarnos Cul es el bien jurdico tutelado por el 2 constitucional? Uno, por supuesto, el dere- cho a la libre determinacin de los pueblos. Es una deuda de la nacin con sus pueblos originarios. Pero el otro, es precisamente la defensa de la di- versidad cultural. Y en muchas de estas reformas, como en la actuacin de los tribunales y rganos electorales, se est poniendo en riesgo la supervi- vencia de pueblos y comunidades indgenas y con ello la riqueza multicul- tural de la nacin mexicana. 239 Ha pasado un breve espacio desde la iniciativa de reforma Constitucional en la llamada Reforma Poltica para la creacin del INE Instituto Nacio- nal Electoral hasta su declaracin de constitucionalidad, por ello vale la pena hacer una breve balance de las instituciones que han estado a cargo de las elecciones en Mxico, para a partir de ello, saber que se puede for- talecer y proponer, no hay que decir el cmo no se puede, sino en una actitud propositiva, el cmo s se puede logar. Hace poco las instituciones electorales celebraban los 25 aos de la justicia electoral en Mxico, el entonces Tribunal Federal Electoral rgano especializado en materia electoral, con autonoma para resolver conictos durante el proceso electoral y desde entonces el Instituto Federal Electoral ha caminado hasta lo que deber ser un rgano con facultades especcas en relacin a las elecciones locales, as como el Tribunal Electoral del Po- der Judicial de la Federacin, que en torno al derecho procesal y la justicia electoral, que se sinteti za en la fuerte tendencia a la jurisdiccionalizacin de la poltica y la especializacin judicial en la resolucin de conictos, por lo que se deber otorga una facultad de iniciativa para rganos impartido- res de justicia electoral local. Se debe otorgar facultad a los rganos de imparticin de justicia para que se pueda contribuir a enriquecer el debate pblico de temas que afectan a toda la sociedad, y en particular aquellos de los que conoce el rgano judicial por la materia, es necesario escuchar Hacia una legislacin electoral para lograr instituciones fortalecidas Patricia Macas Hernndez* * Abogada por la Universidad de Guadalajara. Maestra y doctora en Derecho Electoral. Se ha desempeado como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial (TEPJF). Es Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco. Coautora de los libros en materia de derecho electoral. 240 Patricia Macas Hernndez a los impartidores de justicia en el proceso legislativo de aprobacin de legislacin relacionada con su materia. Se da un mayor fortalecimiento y expedites a la scalizacin de los recursos de los partidos polticos y de los candidatos independientes en su caso, hacindolo de manera conjunta con las autoridades electorales loca- les y con las autoridades federales y locales que manejen los recursos - nancieros, sin embargo se debe establecer una regulacin ms estricta de los ordenamientos de los partidos polticos, a n de que su regulacin y proceso internos sea de manera democrtica dentro del poder poltico es decir con imparcialidad, a efecto de que se garantice la proteccin de los derechos fundamentales desde las primeras instancias a las que acude una persona, a n de ser congruente con esa categora de entidades de poder pblico que tienen en el caso de los partidos. Ahora sin el secreto bancario y duciario permitir integrar el expe- diente correspondiente ya que ahora el INE actuar como juez instructor y har las investigaciones correspondientes y cuando est listo para resolver se lo remitir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin para que el rgano jurisdiccional especializado sea quien emita la resolucin correspondiente y sancionar en su caso, resalta la posibilidad legal de que el INE puede tomar medidas precautorias para evitar que pueda haber un dao irreparable mientras se resuelve en denitiva el asunto, ser necesa- rio establecer un marco legal ms especco que no necesariamente remi- ta a los acuerdos del INE y no dejarlo a su arbitrio. No menos importante es el tema de equidad en materia electoral y en especco dos temas; la de gnero, en donde los partidos polticos debern propiciar esta, por ello he puntualizado que Despus de un proceso legis- lativo que data de 2009, se public el 10 de junio del 2011 en el Diario Ocial de la Federacin una reforma constitucional al marco de derechos humanos que deber transformar la concepcin de los derechos humanos en Mxi- co y cambiar signicativamente el modus operandi del Estado mexicano en pro de su salvaguarda y pleno ejercicio, el punto ms trascendente de la Reforma es la incorporacin del principio pro-persona. De acuerdo con Mnica Pinto, el principio pro persona es un: criterio hermenutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la Hacia una legislacin electoral 241 norma o a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensin extraordinaria. Es as que a partir de la reforma en comento, un presupuesto bsico es la aplicacin y socializacin del principio de universalidad, que repre- senta la piedra angular del derecho internacional de los derechos huma- nos e implica que estos corresponden a todas las personas por igual, im- pidiendo que ningn tipo de condicin o diferencia cultural, social, econmica o poltica, se presente como excusa para su desconocimiento o aplicacin parcial. Con la suscripcin y raticacin de nuestro pas de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin en Contra de la Mujer, se ha consolidado el trayecto democrtico en donde se pondera un gran valor a la mujer. La reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos modic la esencia y la naturaleza con la que se venan concibiendo los derechos polticos en Mxico, debido a que ahora es claro que no pueden continuar siendo considerados como derechos de ndole diversa a los de- rechos humanos. As, el ejercicio efectivo de estos derechos presupone de manera fun- damental la igualdad ante la ley y el principio de no discriminacin. Nues- tro orden jurdico electoral que se apruebe en esta materia debe contar con diversas normas que tienen por objeto garantizar estos principios. La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, regula y garantiza esta igualdad y propone los lineamientos y mecanismos institu- cionales que orientan a la Nacin hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los mbitos pblico y privado, promoviendo el empodera- miento de las mujeres. Dos momentos constitucionales son bsicos para este entendimiento: la reforma constitucional en materia de derechos humanos y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia en el expediente Varios 912/2010, pues la conjuncin de ambas situaciones ha llevado a la necesidad, ms bien obli- gacin, de replantear muchos valores asumidos, y no se diga de criterios judiciales. Existe un nuevo escenario normativo, y los juzgadores estn obligados a preferir la aplicacin de los derechos humanos contenidos en la Consti- tucin y en los Tratados Internacionales aun y a pesar de las disposiciones 242 Patricia Macas Hernndez en contrario establecidas en cualquier norma interior y a buscar la mayor optimizacin del ejercicio de los derechos, ejemplo la determinacin en la integracin del Tribunal Electoral Federal y Local deber contar con un conjunto de profesionistas con sobrada capacidad dialctica y una amplia experiencia de tcnica argumentativa asegurando esto los procesos de seleccin una participacin de un 50 por ciento. Por otra parte la equidad en la contienda en relacin a las prerrogativas y tiempos en radio y televisin para los candidatos independientes. La coordinacin que ahora debe haber entre el INE y las autoridades electorales locales permitir fortalecer ambas instituciones pero recorde- mos que existe el garante de la constitucionalidad y legalidad de todos los acto y resoluciones de las autoridades administrativas electorales y tam- bin en este rubro se fortalecen las autoridades jurisdiccionales locales, ya que la Integracin de los tribunales electorales locales sern designados por el voto calicado del Senado de la Repblica esto permitir que se va- yan jando los criterios de interpretacin de las normas. En relacin a la nulidad de las elecciones esta reforma contempla tres casos especcos; el primero, cuando se rebasen los topes de gastos y estos sean mayores al 5 por ciento; el segundo, cuando se compre tiem- pos de radio y televisin y; el tercero, cuando se reciban o utilicen recur- sos de procedencia ilcita o pblicos en campaa, adems no debemos dejar de un lado el motivo principal de las causas que se invocan en mate- ria de nulidades especcas, ya el maestro Barreiro Perera clasica al ilcito electoral, como acto contrario a la norma en tres formas y sancionado de distintas maneras: dando lugar a tres consecuencias de naturaleza dis- tinta, en virtud de las disposiciones legales que existen, por ello, los efectos jurdicos que generan son en tres campos del Derecho: electoral, adminis- trativo y penal. Esto es as, porque en algunas ocasiones la misma conducta ilcita puede producir actos distintos en ms de una legislacin; por ejem- plo: Instalar la casilla sin causa justicada en lugar distinto al legalmente sealad, en este caso la conducta sealada dara lugar a dos sanciones: la nulidad de la votacin recibida en la casilla (proceso jurisdiccional-electo- ral) y por otro lado la posible consecucin de un delito (proceso penal), en consecuencia al legislar, se requiere de una clara denicin de los alcan- ces, en estos mbitos y la posibilidad de utilizarlo como la ya nombrada adquisicin procesal, donde la justicia electoral federal y local lo lleva a cabo al emitir sus resoluciones. Hacia una legislacin electoral 243 Un tema aparte es la utilizacin de las herramientas tecnolgicas como el uso de un solo modelo de urna electrnica para todas las Entidades de la Repblica Mexicana en las elecciones federales y locales, ya que eso vendra a dar mayor certeza en la ciudadana sobre los resultados de la misma, debiendo regular claramente en la legislacin los medios de impug- nacin que procederan para impugnar las causales de nulidad derivadas de la eleccin a travs de la votacin electrnica en relacin con los que se interponen en el caso de la votacin recibida con urna tradicional. Otro tema de la reformas es la posibilidad del poder legislativo federal y local a partir de la eleccin de 2018, llevar a cabo la reeleccin hasta por cuatro veces consecutivas en el caso de los diputados y hasta dos conse- cutivas en el de senadores, pero en el caso de cada constitucin local ser potestativo determinar las reglas en este tema, sin embargo es destacable precisar en la legislacin secundaria el hecho de que habra que contem- plar candados lmites en las disposiciones en materia de medios y nan- ciamiento que nivelen las oportunidades de los candidatos polticos que buscan el puesto de un representante que busca repetir en el cargo frente a los aventajados representante en activo que se propone repetir. Un tema que requiere atencin es si el INE al hacer las elecciones in- ternas de los partidos polticos con el consiguiente costo de estas, que ser con cargo al presupuesto del partido que lo solicite. Por lo que la ingeniera electoral de esta reforma Constitucional deber ponerse a trabajar y cristalizar en las nuevas leyes y hacer las reformas legales para que se vayan poniendo a prueba en el proceso electoral del 2015 y en su caso hacer las adecuaciones y reformas necesarias para la eleccin presidencial de 2018. Para efectuar el anlisis y determinacin de las leyes secundarias, con- sidero pertinente hacer un estudio de los antecedentes histricos de las instituciones electorales jurisdiccionales producto de las reformas consti- tucionales federales, as como, de las experiencias surgidas en algunas entidades federativas, respecto de las autoridades jurisdiccionales, de los criterios jurisprudenciales y especcamente del estudio de los preceden- tes y su correlacin con las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial, permiten determinar, si las normas que deban aplicarse, como los criterios emitidos, corresponden a las exigencias de la sociedad y a las expectativas de las citadas reformas, en especial cmo se resolvieron, los conictos post-electorales en el ltimo proceso para culmi- nar con un verdadero proceso que fortalezca el arduo trabajo legislativo que ya se ha hecho en la reforma constitucional en la materia que hoy nos ocupa y preocupa, sin perjuicio de deber ser equilibrado con las reexio- nes sobre las desventajas de la nuevas guras y el estado del arte de las consideraciones tericas y comparativas sobre cada tema. Adems de para que las legislacin tomen en cuenta en el mbito de las probanzas el contexto social y poltico en que se encuentran los actores de estos procesos y no una visin estrictamente legal, ya sus efectos reper- cuten directamente en la vida social de la comunidad. 245 Las competencias estatales del INE en materia electoral. Una propuesta de redenicin Rafael Morales Ramrez* A partir de 2015 un nuevo instituto centralizar de forma no concentrada la organizacin de las elecciones en todos los rdenes de gobierno, confor- me a la reforma constitucional aprobada por las legislaturas estatales este 22 de enero, el Instituto Nacional Electoral (INE) atraer para s las atribu- ciones electorales ms importantes de los estados. Esto signica que se pasar de un federalismo electoral, 1 con una distribucin rgida de compe- tencias, a un esquema donde la autoridad federal tendr la oportunidad de elegir libremente entre la accin unilateral o la cooperacin. Se sabe que no existe un modelo nico de distribucin de competen- cias. No obstante, y toda vez que la reforma no estableci el tipo de casos en que el INE podr centralizar o delegar facultades estatales, queda para la ley secundaria decidirlo pues la autoridad electoral debe tener un man- dato reconocible sobre lo que est haciendo. Esto supone una delimitacin lo ms anada posible sobre quin tiene competencia para cambiar las reglas del juego, cundo y cuntas veces, bajo normas dirigidas pero trans- parentes, que hagan posible su aceptacin por parte de los actores polticos. Con el n de reducir al mximo la ambigedad de los mbitos de com- petencia, aqu se propone que la coincidencia de calendarios electorales sea el marco para que se dena el tipo de relacin que habr entre el INE y los organismos pblicos estatales en la organizacin de las elecciones de * Profesor-investigador de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Director del Centro de Estudios en Partidos Polticos y Procesos Electorales. 1 Para el concepto de federalismo electoral vase Morales, Rafael La reforma 2007-2008: Hacia un nuevo federalismo electoral?, en Corts Guardado, Marco Antonio y Vctor Alejandro Espinoza Valle (coords.), Mxico despus. Las reformas postelectorales, Universidad de Guadalajara y Ediciones En, 2009. 246 Rafael Morales Ramrez los estados. Se propone que la nueva Ley de procedimientos electorales consiga 1) una clara demarcacin de competencias, 2) deniendo a las elecciones coincidentes como 3) el espacio para una accin cooperativa en la organizacin de las elecciones estatales entre ambas autoridades. En concreto, el problema a resolver es la exible demarcacin de po- testades que est, por un lado, en el artculo 41, fraccin V, Apartado B, y en el Transitorio Octavo, tercer prrafo, donde se deja abierta la posibilidad de la delegacin de funciones y, por el otro, en el artculo 41, fraccin V, apartado C, incisos a, b y c, donde se permite la recentralizacin de las facultades estatales electorales a travs de una votacin mayoritaria en el Consejo General del INE. Adicionalmente, deben ser precisados tambin los alcances de los convenios en el nuevo modelo (artculo 116, fraccin IV, inciso d). Para cada uno de los puntos se recomienda lo siguiente: Delegacin de decisiones. Esta funcin debe ser reducida al mximo. Se sugiere que nicamente opere la delegacin cuando existan elecciones estatales que coincidan con el ao y el da de los comicios federales. Actividades sustantivas como la de scalizacin (artculo 41, fraccin V, tercer prrafo), no deben ser objeto de transferencia alguna a menos que existan elecciones aisladas (no coincidentes y no simultneas in- ternamente), que hagan inocua la accin directa del rgano tcnico central en el orden local. Recentralizacin de decisiones. En el Transitorio Octavo se mandata de- legar a los estados la capacitacin electoral, la ubicacin de las casillas y la designacin de funcionarios de la mesa directiva. No obstante, se sugiere la recentralizacin de esas tareas as como la de educacin c- vica, siguiendo lo dispuesto en el artculo V, Apartado C, incisos a, b y c, que permiten su recuperacin mediante una votacin mayoritaria en el Consejo General del INE. Convenios de centralizacin total. Toda vez que el INE es una estructura centralizada, con el poder de designar y remover a las autoridades de las OPE y de delegar y recentralizar decisiones, la gura de los con- venios para la organizacin de las elecciones locales se vuelve irrele- vante. Debe especicarse que dicha facultad se aplique nicamente cuando existan elecciones locales simultneas internamente. Las competencias estatales del INE 247 De esta forma queda localizado con claridad el mbito donde se toma la decisin (elecciones concurrentes/no concurrentes) y la responsabilidad de quien decide (INE o INE-OPE), asumiendo siempre el carcter desconcen- trado que la reforma constitucional dio a los OPE, pues sern responsables por el resultado de sus decisiones ante un INE central. Con ello, se crear un modelo de representacin y negociacin directa dentro de una estruc- tura nacional electoral con dos motores, un INE que funcione de forma unilateral cuando no exista empate de calendarios electorales, recentrali- zando, y un INE que tome decisiones cooperativas con los OPE cuando s haya coincidencia, delegando. La ley de procedimientos electorales ser en realidad una gran ley de coordinacin electoral, haciendo coexistir a dos estructuras desconcentra- das, la de los actuales consejos locales y distritales heredados del IFE, y las de las OPE, que se transformarn en las nuevas estructuras electorales desconcentradas del propio INE. As, el consejo general del INE se convertir en una suerte de senado electoral, un mbito para el diseo de acuerdos entre las distintas autoridades en la materia. Cuadro 1 Estados por tipo de eleccin y facultades del INE Grupo Tipo de eleccin Estado Facultad INE 1 Elecciones coincidentes con elec- ciones federales y simultneas localmente Chiapas DF Guanajuato Jalisco Morelos Tabasco Yucatn Delegacin 2 Elecciones parcialmente coinci- dentes con elecciones federales y parcialmente simultneas local- mente Campeche Chiapas Colima Estado de Mxico Guerrero Nuevo Len Quertaro San Luis Potos Sonora Recentralizacin 3 Elecciones no coincidentes con elecciones federales y simult- neas localmente Aguascalientes Baja California Baja California Sur Chihuahua Recentralizacin 248 Rafael Morales Ramrez Cuadro 1 (Continuacin) Grupo Tipo de eleccin Estado Facultad INE Durango Michoacn Nayarit Oaxaca Puebla Quintana Roo Sinaloa Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Zacatecas 4 Elecciones no coincidentes con elecciones federales y no simult- neas localmente Coahuila Hidalgo Delegacin Como la reforma electoral mantiene la homologacin de los calenda- rios para comicios en toda la federacin a mitad de ao, es necesario agru- par a los estados segn esta disposicin. Algunos han hecho coincidir completamente sus elecciones con la fecha de los comicios federales pero la gran mayora no. El INE debe dirigir sus recursos a estos, para organizar las elecciones estatales que no son coincidentes, sobre todo de aquellas entidades que celebran simultneamente sus comicios internos (ejecutivo, legislativo, ayuntamientos). Solo entonces en el caso de elecciones coinci- dentes y simultneas el INE debe delegar funciones especcas. Aunque el nuevo modelo tiene un perl centralista, la propuesta aqu planteada busca que sea a travs de la federalizacin de los procesos polticos-administrativos como se alcance la democratizacin de los co- micios estatales y la reversin de los enclaves autoritarios, n ltimo del INE. La reagrupacin de facultades debe ser lo sucientemente clara para el diseo de nuevos mecanismos de prevencin, gestin y resolucin de conictos. El INE como tal se convertir en un verdadero mecanismo de amortiguacin nacional, sobre una base sui generis de relaciones intragubernamentales. El modelo electoral de 1996 intent hacer convivir dos elementos fede- rativos no compatibles: el de la autonoma de los estados para organizar sus elecciones bajo un mnimo de principios y el de la legitimidad de una autoridad federal central para hacerlos valer. Ahora, el INE tiene que impul- sar una nueva homologacin para el desarrollo de diversos sistemas elec- torales estatales pero debe hacerlo sobre la base del consenso y la coope- racin. No se olvide que llega como un nuevo rbitro, para denir las nuevas reglas del juego en un esquema de soberana compartida, formal- mente federal. 251 Integracin de los rganos de direccin de los rganos estatales electorales Juan Manuel Crisantos Campos* Scire legis non boc est verba eaurum tenere, sed vim ac potestatem (saber de leyes no es solo conocer sus palabras, sino su esencia y sus efectos). La reforma ms importante en la materia poltica es la que revela un autntico compromiso con la democracia, dentro de ellas destaca la adop- cin del principio de mrito para la seleccin de los cargos pblicos como el de Consejeros del Consejo General del INE o de los de las 32 entidades del pas, porque a partir de esa decisin poltica habr mejores garantas de independencia, imparcialidad, autonoma y profesionalismo en esos rganos electorales. Es un hecho que la autonoma, la imparcialidad y la independencia del IFE no se logr plenamente en 1996 al dejar de asumir el Secretario de Gobernacin federal la Presidencia del mximo rgano de direccin del IFE, fue un paso importante pero de cortos alcances para la realizacin en los hechos de esos principios, hoy la falta de conanza sustent la propuesta de crear un Instituto Nacional Electoral (INE) al sostener diversos actores y analistas polticos que la mayora de gobernadores de las entidades del pas ejerce control (meta legal) en la designacin y toma de decisiones de quienes integran los mximos rganos de direccin de los institutos elec- torales estatales. * Doctor en Derecho por la Universidad Autnoma de Tlaxcala aprobado por unanimidad con mencin honorca; maestra en Derecho Constitucional y Amparo en la Universidad Autnoma de Tlaxcala; maestra en Procesos e Instituciones Electorales (IFE-SEP); diplomado virtual en Derecho Electoral impartido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; diplomado en Derecho Constitucional y Amparo impartido en la Universidad Autnoma de Tlaxcala; diplomado sobre el Servicio Civil de Carrera en el Sector Pblico organizado por la UAM y la Universidad de Montreal. Licenciado en Derecho egresado de la Escuela Libre de Derecho de Puebla. Miembro titular del Servicio Profesional Electoral del IFE. 252 Juan Manuel Crisantos Campos El prestigio ganado por los Consejos presididos por Woldenberg tuvo su origen en el mrito profesional de la mayora de sus integrantes, inde- pendientemente del procedimiento que oper la decisin; pero esa refe- rencia histrica y la crtica a los posteriores Consejos conrma la impor- tancia de una buena ley que se apegue al mrito, pues como afirma Montesquieu en el Espritu de la Leyes, las instituciones y las leyes como sostiene Morelos en Los Sentimientos de la Nacin son ms importantes que las personas. Es evidente que la crtica sobre la parcialidad, la falta de autonoma y de independencia ha sido pblica y reiterada para muchos de quienes con- forman o han conformado los rganos de direccin electorales en Mxico, crtica que tiene origen desde el proceso de su designacin, que hasta hoy depende de una decisin procesada en la Cmara de Diputados o de las legislaturas locales, la mayora de las veces sin atender al mrito porque, entre otros elementos importantes, la ley no lo exige as. No obstante las elecciones federales encuentran su mayor activo insti- tucional y su soporte de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en las y los integrantes de su Servicio Profesional Electoral creado despusde la reforma de 1990 y que desde 1999 con el primer concurso de incorporacin por mrito y hasta 2011 (antes del concurso solo para mujeres que inici en este 2013 y que discrimina a los hombres y sus familias) se rigi por ese principio establecido en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del personal del IFE para el ingreso y ascenso de sus cerca de 2400 funcionarios. Empleados pblicos que de manera injusta e inexplicable tienen la prohibicin legal en el Cope para ser designados Consejeros del Consejo General del IFE. Por eso, el reto es exigir el mrito en el mtodo de designacin de Pre- sidentes, Consejeras y Consejeros, incluso de Magistrados electorales en el pas, provocando la participacin ms amplia de mujeres y hombres, de ciudadanos y profesionales de la materia, en igualdad de oportunidad, pero privilegiando su mrito. El mrito permitir que las mujeres y los hombres sin distincin de gnero con mayores competencias objetivamente probadas, asuman los cargos de direccin de los organismos electorales del pas. Propuestas como la insaculacin calicada (por sorteo de un grupo de candidatos destacados), el concurso pblico y/o entrevistas ante paneles Integracin de los ganos de direccin 253 de expertos, o la designacin directa; pero siempre con base en el mrito que debe establecerse como exigencia legal y como mtodo obligado y privilegiado, pues la experiencia demuestra que cuando la ley es laxa o permite excepciones, el peligro de que se abra la puerta al principio auto- ritario de libre designacin sin mrito es inminente (la excepcin se con- vierte en regla). En el interior del IFE para la designacin de los integran- tes de su Servicio la frmula de mrito ligada al concurso pblico por oposicin ha cobrado especial relevancia y reconocimiento de propios y extraos. Y que coincide con tendencias mundiales y lo que la teora nos apunta para lograr la excelencia 1 La excelencia de las instituciones se origina a partir de la propia de sus integrantes, es muy costoso elegir a personas sin mritos y sin vocacin de servicio que tienden a ser leales a quien le deben el puesto, no a las instituciones. Los mismos integrantes de los Consejos Generales del IFE han deter- minado seguir procedimientos diversos al mrito para la designacin de las y los Consejeros Electorales de los Consejos Locales del pas, por ejem- plo, estableciendo cuotas de gnero. Cuestin que de repetirse puede po- ner en riesgo el desarrollo profesional de los comicios locales, porque a diferencia del mbito federal en el que los citados funcionarios contaban con el respaldo de las y los integrantes del Servicio Profesional Electoral empezando por las y los Presidentes de los mismos, en diversas entidades no existe ese soporte tcnico y de experiencia probada para el rgano que dirige la eleccin. Cabe mencionar que los Magistrados integrantes de las salas del Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, tampoco han seguido el camino del mrito y los concursos pblicos por oposicin para su desig- nacin a pesar de que requiere funcionarios de excelencia en esas posicio- nes. Lo que desde nuestra ptica tambin ha estorbado para la consolida- cin de la democracia en Mxico. El mrito es el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes ob- jetivamente probadas; de tal forma que el anlisis curricular (cuestin que se ha omitido ponderar o asignar algn valor en los concursos del IFE) y los exmenes, apegados al perl requerido, son fundamento de la decisin. 1 Juan Manuel Crisanto Campos, Democracia y administracin pblica profesional, Educacin y Cultura, Mxico, 2007. 254 Juan Manuel Crisantos Campos Si no se legisla para el ingreso por mrito y para aclarar la situacin laboral de los funcionarios electorales del pas, otorgando la oportunidad a los funcionarios profesionales de continuar sirviendo al pas desde diver- sas posiciones, consideramos que adems de los problemas administrati- vos y legales que se suscitaran, no se estara dando cumplimiento cabal al mandato constitucional. Para brindar mayor sustento de la propuesta presentamos el siguiente anlisis: ADMINISTRACIN PBLICA PROFESIONAL Granados Chapa (en su columna Plaza Pblica de Reforma, 13 de agosto de 2008, p. 13) cita el trmino Kakistocracia o gobierno de los peores atribuyendo el mismo al lsofo argentino Jos Luis Garca Venturini y a Michelangelo Bovero, con los signicados: desgracia para la sociedad; go- bierno srdido, sucio, vil, incapaz, innoble, perverso, nocivo, funesto. El griego Kakos signica malo, desde nuestro punto de vista es tan criticable como la aristocracia (o gobierno de los mejores) por su carcter reduccio- nista. Uno es perverso, mientras el otro es elitista. Mientras el gobierno corrupto es llamado por Bovero como Kakistocra- cia, el de los mejores o las lites aristocracia, el gobierno experto genera resultados de mxima calidad a la sociedad por estar vinculado a la exalta- cin de los valores de la administracin y la poltica. El gobierno experto otorga a la sociedad resultados de calidad al ms bajo costo (ecientes); ecaces, al atender las demandas sociales; y legti- mos por la conanza y la participacin de la sociedad en las tareas pblicas (niveles de anlisis de la modernizacin administrativa propuestos por Enrique Cabrero en su obra: Del Administrador al Gerente Pblico). El gobierno profesional o experto nace bsicamente en las democra- cias para satisfacer el inters pblico, es tierra frtil para el desarrollo econmico, poltico y social, se rige por un cdigo tico de la administra- cin democrtica, y tiene su origen en el mrito. Es un gobierno para la democracia, en el que todos pueden acceder a l porque se nutre de mujeres y hombres que adems de vocacin de servicio han probado ser tiles a la sociedad por sus competencias Integracin de los ganos de direccin 255 profesionales. Para el ingreso a l se deben abrir las puertas de la calle y exigir importantes capacidades (perl experto). En este gobierno el mrito ja el pronstico de calidad porque como dicen los ingleses: cuesta ms contratar a una persona equivocada; por eso el servicio civil profesional es una inversin que vale la pena. La crisis administrativa (tambin poltica derivada precisamente de inercias autoritarias) que se vive en Mxico y los pases de la regin es descrita por Mndez 2 quien critica la corrupcin y las prcticas autorita- rias en la administracin pblica en Amrica Latina; arma que para des- centralizar el poder y combatir la corrupcin se requiere de un Servicio Civil motivado, que a la par que mantenga la memoria institucional cuente con un equipo de funcionarios estable, experimentado, pero exible para permitir la direccin poltica necesaria y la rpida separacin laboral en casos de ineciencia. Tambin destaca la necesidad de formar un Servicio Civil con crculos virtuosos y redes de cooperacin para lograr la conanza social. En el IFE existe un servicio civil motivado, con experiencia y sentido de pertenencia, alistado para rendir buenos resultados como la orientacin hacia la eciencia ofrecer mejores resultados al ms bajo costo y a la ecacia que no solo consiste en organizar bien las elecciones; sino en lo- grar el desarrollo democrtico en Mxico con base en elecciones libres, iguales y, por tanto, competitivas. La OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) describe los principales elementos del proceso de modernizacin administrativa: 3 la descentralizacin; la devolucin de autoridad a los ge- rentes en lnea del manejo de los recursos humanos; estndares bsicos y guas de buenas prcticas, en lugar de controles detallados; capacidad presupuestal a las dependencias; sistema de pago, de empleo y de recluta- miento ms exibles; sistemas de capacitacin y desarrollo para fortalecer habilidades, competencia y exibilidad y as reforzar las reformas; medi- das de ahorro presupuestal, restricciones al pago, reducciones de nivel de empleo y presiones para producir ganancias en eciencia. Lo anterior es compatible con los servicios de carrera. 2 Jos Luis Mndez Martnez, Estudio introductorio a Guy Peters, La poltica de la burocracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 43. 3 Esteban Moctezuma y Andrs Roemer, Por un gobierno con resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 118. 256 Juan Manuel Crisantos Campos Entre los principios ms comunes de los pases de la OCDE para asegu- rar el buen funcionamiento del sistema del servicio civil destacan los si- guientes: 4 igualdad de oportunidades en el ingreso y promocin; seleccin con base en el mrito por competencia abierta; rendicin de cuentas a la ciudadana; leyes y procedimientos transparentes y respetados; claridad en los derechos y obligaciones de los servidores civiles; papel claro de la gerencia con una divisin pertinente entre funciones polticas y adminis- trativas; independencia profesional, cierto grado de seguridad en el trabajo sustentado en evaluaciones imparciales con base en el desempeo de los objetivos establecidos; nivel predeterminado de pago, transparencia y co- municacin con la ciudadana. Diversas teoras que plantean la necesidad de un cambio en las orga- nizaciones de gobierno o la modernizacin administrativa surgen como respuesta a la crisis de legitimidad 5 que, a travs del logro de resultados, coordinacin social, retroalimentacin, transparencia, entre otros elemen- tos, pretende ser subsanada. La modernizacin administrativa hace refe- rencia a la necesidad de un cambio en las personas que forman parte del gobierno. En este sentido Uvalle arma el servicio pblico debe revalorar- se tomando en cuenta que es el centro del quehacer estatal. Recuperar su carcter humanista es condicin bsica para mejorar el desempeo de la administracin pblica. [ ] Que sea elemento de cambio institucional no solo es deseable, sino necesario para revitalizar la misin del gobierno. 6 En los procesos histricos sostienen Moctezuma y Roemer, 7 los intereses y estrategias de poder de los grupos y personas que los confor- man desempean un papel medular. Esta realidad se expresa a travs del problema del agente principal, donde los valores, normas, actitudes y expectativas de sectores conservadores de la burocracia reejan intere- ses creados dentro del aparato gubernamental y, con ello, una resistencia al cambio. La modernizacin administrativa lleva implcita la transformacin cul- tural de la burocracia, es decir, su cambio de actitudes y maneras de pen- 4 Ibidem, p. 119. 5 Enrique Cabrero Mendoza, Del administrador al gerente pblico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1995, pp. 18-25. 6 Ricardo Uvalle, Las transformaciones del estado y la administracin pblica en la sociedad contempornea, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Mxico, 1997, p. 168. 7 Op. cit, nota 3, pp. 43 y 44. Integracin de los ganos de direccin 257 sar. Audirac 8 clasica los aspectos a modicar en el proceso de cambio de las organizaciones y los ubica de acuerdo a la resistencia que enfrentan y al tiempo requerido para su implantacin, de menor a mayor grado de di- cultad, en el orden siguiente: 1) Los conocimientos y conceptos; 2) Las habilidades (aptitudes ms ejercicio); 3) Las actitudes y los valores; 4) El comportamiento individual, y 5) El comportamiento de los grupos. Desafortunadamente en Mxico la mayora de las mujeres y los hom- bres que conducen las instituciones pblicas del pas han tomado en cuen- ta el postulado de que el hombre es egosta y busca maximizar su propia utilidad; en vez de edicar una mejor administracin pblica desde el mrito y la vocacin de servicio (en el deseable comportamiento de la bu- rocracia, parafraseando a Audirac). El estudio de la nueva economa institucional inici, con el trabajo de Armen A. Alchain denominado Private Property and Relative Cost of Tenure, a nales de la dcada de 1950; para 1970 los estudios empricos y tericos sobre esta lnea de investigacin haban crecido considerablemente. Desde esta perspectiva las instituciones se consideran como objetos del anlisis econmico, y el benecio personal se impone al servicio pblico porque en el acto de corrupcin el burcrata tiene un incentivo mayor que el que obtiene del cumplimiento de sus funciones. El egosmo del individuo para maximizar sus utilidades no es regla general, amn de que dicho supuesto es irreal y subjetivo al contrario del mrito o demrito que se pueden probar objetivamente. Senge, en La quinta disciplina 9 , explica que las organizaciones se corrompen ante los juegos de poltica interna. Sin una visin y valores comunes que sean ge- nuinos la gente es egosta. Pugna por construir un clima dominado por el mrito y no por el politiqueo y en donde hacer lo correcto predomine. Podemos suponer que, por encima del inters egosta, hay nes ms im- portantes. Cuando la mayora de la gente reexiona sobre lo que realmen- te desea, descubre que algunos aspectos de su visin conciernen a su fa- milia, comunidad, organizacin y, en algunos casos, al mundo. Se trata de visiones personales puesto que nacen de un individuo pero que trascien- den su inters egosta. 8 Carlos Augusto Audirac Camarena et al., ABC del desarrollo organizacional, Mxico, Trillas, 1994, pp. 49-51. 9 Peter M. Senge, La quinta disciplina, trad. Carlos Gardini, Mxico, Garnica, 1998, p. 11. 258 Juan Manuel Crisantos Campos La mejora de los rganos administrativos no puede residir en el egos- mo sino en el mrito probado; debemos aspirar a una visin compartida entre los valores y los nes del individuo y los de una organizacin que permanentemente se ocupe del crecimiento personal de sus empleados (un cambio de actitud ida y vuelta, un crculo virtuoso). En ocasiones desde la misma ley se conservan lastres autoritarios como la libre designacin (establecida en el art. 89 Constitucional) opuesta al mrito, para la designa- cin por regla general por parte del Presidente, de todos los cargos pbli- cos de la Unin. Ante la falta de reglamentacin e interiorizacin de valores fundamen- tales como el de mrito en la designacin de cargos pblicos, surge el po- litiqueo que Senge, en La quinta disciplina (Granica, p. 341) dene como perversin de la verdad y la honestidad, tan profunda que la mayora de las organizaciones apestan con su hedor. Pero la mayora de nosotros la damos tan por sentada que ni siquiera reparamos en ella. l (p. 342) pro- pone, para combatir lo anterior, crear una visin y valores comunes que sean genuinos para construir un clima dominado por el mrito y no por el politiqueo, donde hacer lo correcto predomine sobre quin quiere hacerlo. DESIGNACIN DE LOS CONSEJEROS POR MRITOS Basada en el cumplimiento de un perl profesional es una decisin poltica fundamental para promover un cambio democrtico en el pas. Se debe aplicar una regla de oro en la administracin: al puesto basado en un perl adecuado debe seguir el funcionario, no a la inversa. Es tan impor- tante lo anterior, que propuestas como la de una designacin escalonada pasa a segundo trmino, pues si se elige a las personas adecuadas resulta prescindible. En naciones desarrolladas como Inglaterra y Estados Unidos se con- cluye que los recursos invertidos en las designaciones con base en el mrito profesional, son muchos menos que los gastados en elegir a perso- nas no idneas. Con base en el mrito sus gobiernos entregan buenos re- sultados a los gobernados. Los ingleses sostienen su administracin pblica en cuatro principios, todos, relacionados con el personal profesional (funcionarios pblicos): Integracin de los ganos de direccin 259 sentido de pertenencia y lealtad, como tradicin; pragmatismo o tendencia al logro de resultados prcticos; neutralidad poltica; y responsabilidad ministerial, empezando por el Primer Ministro, quien asume el xito o el fracaso de la administracin pblica. Considero que Mxico, en su admi- nistracin de gobierno (incluidos los organismos autnomos) debera adoptar estos principios en benecio del inters pblico. El mrito es un concepto que atae al elemento ms valioso de una organizacin: al ser humano. Mrito, en la seleccin de personal, es la acreditacin objetiva de conocimientos, habilidades y actitudes profesiona- les (relacionados con un perl). Consideramos que el nombramiento de empleados pblicos basado en el principio de mrito y en un perl previo es una decisin poltica de pri- mer orden porque rompe el esquema autoritario de libre designacin adoptando un sistema democrtico que ha sido exitoso porque al agrupar a los funcionarios ms aptos en el cumplimiento de ese servicio, las insti- tuciones brindan mejores resultados que valora la sociedad (legitimidad). Adems para lograr autonoma e independencia se debe designar a los funcionarios de cualquier rgano de la administracin por mritos. El artculo 112 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos electorales (Cope) aprobado por el Congreso de la Unin; 10 poco mejora el perl requerido para ser Consejero Electoral, adems registra una con- tradiccin especialmente grave porque afecta derechos humanos de cerca de 2400 miembros del Servicio Profesional Electoral al no permitirles ser designados Consejeros del Consejo General; y sin embargo borra la prohi- bicin para acceder a ese cargo a los ex dirigentes de partidos polticos nacionales. Antes, era suciente tener formacin equivalente a la licenciatura; aho- ra se pide poseer el da de la designacin, con antigedad mnima de cinco aos, ttulo profesional de nivel licenciatura y contar con los conocimien- tos y la experiencia que les permitan el desempeo de sus funciones. Lo que parece adecuado, pero no suciente si se requiere elevar el perl profesional del mximo rgano de direccin del IFE, pues adems de cono- cimientos, se debera requerir un grado de especializacin de los mismos, las habilidades y, fundamentalmente, las actitudes profesionales de los 10 Publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 14 de enero de 2008. 260 Juan Manuel Crisantos Campos candidatos (mritos objetivamente probados a travs de cursos, pos gra- dos, experiencia profesional, etctera). Se proponen las siguientes disposiciones en ley reglamentaria de la reforma constitucional en la materia: El consejero presidente y los seis consejeros electorales que integra- rn los organismos pblicos autnomos locales sern designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral a travs del concur- so pblico por oposicin con base en el mrito, los requisitos y el per- l que acrediten su idoneidad. Los integrantes del Servicio Profesional Electoral Nacional debern acreditar sus competencias profesionales a travs del concurso pbli- co por oposicin, basado en el mrito, que ser la va privilegiada para el acceso al mismo. El Secretario Ejecutivo que integrar los organis- mos pblicos autnomos en cada entidad federativa y el Distrito Fede- ral, ser miembro del Servicio Profesional Electoral Nacional 11 . Se debe omitir del numeral equivalente del 112 del Cope, dentro de los requisitos para ser designados Consejeros Electorales del Consejo General, el inciso j) que se reere a no ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral durante el ltimo proceso electoral fede- ral ordinario. Si algn miembro del Servicio Profesional Electoral Nacional es desig- nado Presidente o consejero electoral del INE o de algn rgano electo- ral local, quedar impedido para volver a ser integrante de dicho Ser- vicio. Para la designacin de Secretario Ejecutivo del INE y los directores eje- cutivos del mismo se podr tomar en cuenta a los miembros del Servi- cio Profesional Electoral, quienes al ser designados no podrn volver a formar parte de ese Servicio. 11 Nota: Regulacin similar deberan seguir los nombramientos para Magistrados de los rganos jurisdiccionales locales en materia electoral, incluso los de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, independientemente de la atribucin reservada a los rganos que los proponen y eligen. Por los mismos razonamientos expuestos, as como la consolidacin del mrito y el concurso pblico por oposicin, que adems legitimar la funcin electoral por la apertura y simpata con que la sociedad y los concursantes valoran esos procedimientos abiertos para reclutar a las y los mejores candidatos. Transitorios relacionados con las propuestas: Una vez designados el Presidente y los Consejeros Electorales del INE, stos contarn con un plazo de 100 das naturales para integrar los rganos electorales locales en trminos de ley, excepto en las entidades federativas que tengan procesos electorales en 2014 caso en el que contarn con 60 das naturales, despus de concluido el mismo, para realizar las designaciones correspondientes. En esta seleccin no po- drn participar los actuales Presidente y consejeros. El personal profesional, en caso de que exista por ley un cuerpo de integrantes de un servicio electoral de carrera o su equivalente en las entidades federativas y el DF, pasarn como nuevos integrantes del Servicio Profesional Electoral Nacional, previo anlisis curricular que acredite mrito, requisitos de ley, idoneidad y perl para el puesto. En caso de que oper una reestructuracin en el IFE los integrantes del Servicio Profesional Electoral tendrn la oportunidad de mantenerse en el servicio profesional del INE de acuerdo a su perl y con base en sus mritos, en los rganos electorales locales, con base en los acuerdos que dicte el Consejo General del INE. 263 La futura creacin del Instituto Nacional electoral (INE) est por llevarse a cabo. Tan solo, ahora existe un decreto presidencial que modic los ar- tculos 35, 41, 69, 105 y 106 que estipulan constitucionalmente la existen- cia del INE. De una manera u otra, el decreto instruye la construccin de un cuerpo que auspicie y organice los procesos electorales y se a un ga- rante de la tan anhelada consolidacin democrtica en nuestro pas. Lo anterior se da en una coyuntura caracterizada por la segunda alter- nancia poltica, la sustitucin del Partido Accin Nacional (PAN) por el Par- tido Revolucionario Institucional (PRI) en una de las piezas claves del siste- ma poltico Mexicano, la presidencia de la repblica, por las negociaciones y acuerdos para la rma de un pacto poltico, el 1 de diciembre de 2012, entre las tres principales fuerzas polticas, adems de las mencionadas, el Partido de la revolucin democrtica; la aprobacin de reformas a la cons- titucin de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicacio- nes, educacin pblica y energa, entre otras. Lo anterior enmarca la labor legislativa para elaborar los ordenamientos que estipulen y rijan los aspec- tos sustantivos, de organizacin, de funcionamiento y de autoridades, ex- terno e interno de la mxima institucin electoral, que ahora tiene un nuevo nombre, INE. Digo que hay un nuevo nombre o una diferente denominacin porque el decreto presidencial y prospecto (de prospectiva) que ni la elaboracin Instituto Nacional Electoral: coyuntura y estructura, personal y funcionamiento Pablo Trejo Romo* * Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Profesor de la carrera de ciencias polticas y relaciones internacionales, Participante en Congresos y actividades acadmicas con el tema de sistema poltico mexicano. Profesor en la FCPyS de la UNAM, perteneciente al programa PRIDE, tcnico en el Centro de Estudios Polticos de la FCPyS, UNAM. 264 Pablo Trejo Romo de la nueva Ley o leyes electorales darn lugar estrictamente a una institu- cin electoral diferente a la ya existente, entonces en virtud de lo anterior considero que sera un grave error (y esta es mi propuesta) desaparecer sin recuperar, destruir sin conservar lo til y valioso de lo ya creado, el Instituto Federal Electoral (IFE) que ha mostrado eciencia y ecacia en el mbito de su competencia: lo electoral, todo lo relacinado al subsistema electoral. Me explico, no cabe duda de que, la sugerencia de cambiarle de nombre al IFE por INE obedece ms a aspiraciones polticas de dos partidos polticos (el PAN y el PRD) obviamente apoyada por el PRI, ms que a una lgica de ecientismo poltico, o por mejorar racional y administrativa- mente los procesos electorales; a mi ver ni a una lgica de ecientismo o ahorro econmico, en efecto dudo que toda vez creado el INE se abatan sensiblemente los costos (gastos) para la consolidacin de la democracia en nuestro pas. Sin embargo, considero, sugiero, las propuestas siguientes para que sean consideradas en las leyes las propuestas siguientes para que sean consideradas por los legisladores: 1. Que el INE se construya sobre lo recuperable del IFE, lo que supone que se revise detenida y minuciosamente el Cdigo Federal de Institucio- nes y Procedimientos Electorales y que los ordenamientos contenidos en l y que sean pertinentes se adecuen a la norma del nuevo instituto. 2. Recuperar la estructura funcional del IFE y montar sobre ella la del INE. 3. Recuperar, esto es una tarea muy importante, al personal del servicio profesional del IFE, que ha mostrado cumplimiento, responsabilidad y eciencia, ya que este es seleccionado con criterios rigurosos, para comprobar esto solo es necesario revisar los tipos de exmenes y de admisin para ingresar al Instituto (IFE). Cabe sealar que en todos los pases del mundo, y el nuestro no debe ser la excepcin, se recupera la experiencia por lo valioso que ella es para el conocimiento y funcio- namiento de las instituciones. 4. El estatuto del personal de carrera del IFE, tambin tiene que ser eva- luado y deben recuperarse el articulado que propicia el buen funciona- miento que el instituto: su capital humano. 5. Lo novedoso de la reforma es la manera o procedimiento con base en el que se van a elegir a los consejeros electorales nacionales (convoca- toria abierta, seleccin de aspirantes por una Comisin Tcnica, elec- cin por la Cmara de Diputados y si no se cumplen los plazos, se realizar por insaculacin por parte del Poder Judicial.) de hacerse objetivamente y sin intervencin de los partido esto va a ser positivo para el buen funcionamiento del nuevo Instituto. 6. La elaboracin de las nuevas leyes y reglamentos debe hacerse de una manera interdisciplinaria, deben colaborar abogados, politlogos, eco- nomistas y administradores Y yo como politlogo ofrezco mis conoci- mientos y experiencia). Finalmente, y sin entrar en los aspectos a nivel estatal, quiero enfati- zar seores legisladores, que la voluntad ciudadana no se centraliza. El buen funcionamiento de las instituciones depende de buenas leyes, pero tambin de una cultura poltica basada en el respeto, la honestidad y la concordia. 267 DE LAS VIRTUDES DEL HOMBRE A LOS PESOS Y CONTRAPESOS Los expertos en losofa poltica consideran que el objeto de estudio de la misma tiene, al menos, tres vertientes importantes: la primera se reere a la bsqueda del fundamento del Estado moderno; la segunda es sobre la bsqueda de la mejor forma de gobierno; y la tercera analiza las caracte- rsticas del buen gobernante. sta ltima ha sido objeto de debate de muchos pensadores a lo largo de la historia. Los griegos, representados por Platn y Aristteles, consideraron que el gobernante deba de tener ciertas caractersticas. La sabidura, la tem- planza y la fortaleza eran las principales. Plantn, en La Repblica, conside- raba que dichas virtudes solo pertenecan a la clase gobernante: la raza de oro. Por su parte, Aristteles, en La Poltica, consideraba que la forma de gobierno de una nacin dependa de las virtudes de su gobernante. Por ejemplo, si el rey era virtuoso su nacin era una monarqua; pero si no, su nacin era una tirana. Siglos despus, Thomas Hobbes postul en su libro El Leviatn que el hombre era el lobo del hombre y por lo tanto, era necesario un Estado absoluto para poner orden al supuesto caos que imperaba en la naturaleza. Qu perl deben cubrir los encargados de los rganos estatales electorales? Marco Antonio Herrera Toledo* * Licenciado en Ciencias Polticas, con estudios de Maestra en Docencia para la Educacin Media Superior, ambas por la UNAM. Particip en el IEDF como Consejero Electoral y observador electoral, como resultado de este trabajo en 2012 fue coordinador general de un proyecto de Observacin Electoral nanciado por el PNUD. Actualmente es colaborador semanal en SDP Noticias y promotor de la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas. Secretario Ejecutivo de Iknelia Visin Democrtica A.C. 268 Marco Antonio Herrera Toledo Dicho Estado absoluto dirigido por un rey nico sin ningn contrapeso, cuya nicas obligaciones eran salvaguardar la vida y la propiedad de sus sbditos. Sin embargo, Hobbes no resolvi una pregunta fundamental: Quin vigila que el rey cumpla con sus obligaciones? Por el contrario, John Locke, en El segundo Ensayo sobre el Gobierno Civil, postula la tesis contraria, el monarca debe de tener un contrapeso natural, emanado en el parlamento. La razn es sencilla: los gobernantes, al igual que sus gobernados, son seres humanos imperfectos, con virtu- des pero con muchos defectos, pero sobretodo son corruptibles. Por lo que lo pesos y contrapesos son necesarios para moderar los excesos del gobernante. Dicha frmula es la que ha prevalecido hasta nuestros das. Sin embargo, parece ser que en nuestro pas hemos olvidado dicho principio y seguimos creyendo que lo bueno y lo malo de un gobierno depende, enteramente, de las virtudes o defectos de un gobernante. Sin embargo, lo que deberamos seguir pugnando es por creacin de nuevos mecanismos de vigilancia entre los distintos niveles de gobierno. Porque, al n y al cabo: los hombres no somos ngeles. Pero, cul es la necesidad de hacer un breve repaso por la historia de la losofa poltica? la razn es muy sencilla. En todo momento debemos de recordar, como lo arme en el prrafo anterior, que los hombres son eso: hombres. Seres con virtudes y defectos, pero sobre todo, corruptibles. Por eso la necesidad de crear instituciones que sirvan de pesos y contra- pesos para que regulen los posibles excesos de los gobernantes. Sin embargo, al parecer, los diputados federales, senadores y dipu- tados locales olvidaron dicho principio y decidieron retroceder en la histo- ria del pensamiento poltico y encomendar a once notables, los conseje- ros electorales del Instituto Nacional Electoral, la tarea de designar a todos los consejeros electorales encargados de los rganos Estatales Electorales (Artculo 116, fraccin IV, apartado c), 1 y 2) y por consiguiente, responsa- bles de organizar las elecciones estatales. Debilitando institucionalmente a los congresos estatales, quienes eran los encargados, antes de la reforma actual, de dicha designacin. Si bien es cierto, no en pocos congresos estatales, los gobernadores en turno intentaron inclinar la balanza a su favor en los procesos electorales, al presionar a los diputados locales para designar a Consejos Electorales Qu perl deben cubrir los encargados? 269 Estatales poco independientes. En ningn caso reciente, se logr probar fehacientemente, que los gobiernos estatales inclinaran la balanza en favor de algn candidato. Por el contrario, en muchos de ellos hubo alternancia, como lo demuestran los resultados electorales. Por lo tanto, no existe evidencia emprica de que la designacin de los consejeros estatales por parte de los consejeros del INE va a ser ms de- mocrtica, autnoma y transparente que la designacin que hasta el mo- mento ha venido realizado por los congresos estatales. La nica diferencia sustancial ser el nmero de personas que intervienen en el proceso, pa- sando de 1,137 diputados locales a solo 11 notables. Ante esta situacin Qu podemos hacer para que la reforma poltica actual pase de ser regresiva a progresiva? Crear los mecanismos nece- sarios, pesos y contrapesos para que el nombramiento de los 192 Con- sejeros Electorales de los rganos Estatales Electorales dependa menos de la percepcin de once notables y ms en criterios previamente estableci- dos en una ley reglamentaria que subsane las deciencias de la reforma constitucional. Ttulo universitario y cdula profesional La funcin electoral requiere de la mayor preparacin posible. Por lo tanto, los Consejeros Estatales deben de cubrir el requisito de tener un ttulo profesional expedido por una universidad de prestigio y de preferencia en Ciencias Sociales. Experiencia electoral probada Adems de la preparacin, los Consejeros Electorales deben de demostrar una amplia experiencia en materia electoral, ya sea como funcionario elec- toral, consejero distrital o municipal (segn sea el caso), investigador, aca- dmico u observador electoral. En todos los casos anteriores se tendr que entregar la documentacin correspondiente para su comprobacin. Examen de conocimientos Los Consejeros Electorales deben de probar estar actualizados en materia electoral. La mejor forma de hacerlo es a partir de un examen de conoci- 270 Marco Antonio Herrera Toledo mientos o en su defecto, a partir de un ensayo. La revisin del examen o el ensayo ser realizada por un comit especializado en el tema. No vnculos partidistas La autonoma de cada uno de los OEE debe de ser garantizada, establecien- do que los aspirantes al cargo no deben de tener ningn vnculo partidista, al menos cinco aos antes de publicada la convocatoria. No tener militan- cia activa y por consiguiente no haber ocupado algn de direccin en algn partido poltico. No vnculos gubernamentales Al igual que el criterio anterior, los consejeros electorales deben probar no tener ningn vnculo gubernamental. Por tanto, los aspirantes no deben de ser funcionarios pblicos de ningn nivel de gobierno (municipal, estatal o federal) con al menos cincos aos de antelacin a la convocatoria. Lo an- terior, para garantizar la independencia de los consejeros electorales de la inuencia de los gobiernos en turno. Equidad de gnero La seleccin de consejeros electorales debe de regirse bajo el principio de Equidad de Gnero. En ningn caso, el nmero de consejeros selecciona- dos debe superar el 70 por ciento de un mismo sexo; de preferencia, la seleccin debe corresponder al 50 por ciento de hombres y 50 por ciento de mujeres. Lo anterior, con el objetivo de asegurar la Paridad de Gnero entre personas del sexo masculino y femenino. Proceso totalmente transparente Para asegurar la autonoma de los consejeros electorales, el proceso de seleccin debe de ser totalmente transparente. Los curriculums vitaes de los aspirantes tienen que ser de dominio pblico, as como sus grados acadmicos, cdulas profesionales y calicaciones obtenidas en el examen de conocimientos. Lo anterior, para garantizar que los mejores perles ocupen las plazas de los consejeros electorales. Posibilidad de revisin e impugnacin Durante el proceso de seleccin, debe de reglamentarse el derecho de los aspirantes a consejeros electorales, o cualquier otro ciudadano interesado, para impugnar la convocatoria, el proceso y la seleccin de consejeros ante una instancia mayor. Lo anterior, para garantizar, en todo momento, la total legalidad y legitimidad de la designacin. Los ocho criterios anteriores no servirn para que la seleccin de con- sejeros electorales de los rganos Estatales Electorales dependa menos de la subjetividad de nueve personas y ms en objetividad de la ley electoral. Lo anterior, con el objetivo de contribuir con el desarrollo de la democracia en Mxico. 273 Agradezco la invitacin a participar en el Foro Ciudadano para discutir la reforma poltica de 2013. En mi presentacin hablar sobre tres temas re- levantes de la reforma y que ser necesario legislar su funcionamiento en la ley secundaria. Primero hablar sobre la paridad de gnero en las can- didaturas y la reeleccin, para despus hablar sobre la regulacin del con- tenido de las campaas, nalizando con consideraciones sobre la relacin del INE y organismos electorales locales. APUNTES SOBRE LA PARIDAD DE GNERO Y LA REELECCIN El avance de la participacin poltica de las mujeres en Mxico se ha dado poco a poco. Gran parte de este avance se debe al uso de las cuotas para las candidaturas a las legislaturas por parte de los partidos polticos. La participacin poltica de las mujeres en la Cmara Baja ha pasado de 16 a 37 por ciento en 12 aos, de 2000 a 2012. Actualmente, Mxico se ubica en el nmero 18 de pases por porcentaje de mujeres en la Cmara de Diputados a nivel mundial. Las consecuencias de la participacin poltica de las mujeres son varia- das. Por un lado, la presencia de mujeres en puestos de eleccin y de poder poltico puede motivar a las ciudadanas a involucrarse ms en poltica, informndose y votando. En general, las mujeres en casi todas las socieda- des democrticas sufren de un dcit en relacin a los hombres en el nivel * Doctora en Ciencia Poltica por la Universidad de Michigan, EUA. Profesora-inves- tigadora titular, Divisin de Estudios Polticos, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Candidata en el Sistema Nacional de Investigaciones. Comentarios sobre la reforma poltica de 2013 Rosario Aguilar Pariente* 274 Rosario Aguilar Pariente de participacin poltica en general y en el nivel de sosticacin e inters poltico. Por lo tanto, la presencia de mujeres en puestos de poder puede ayudar a cerrar este dcit entre la ciudadana. Por otro lado, la inclusin de mujeres en el proceso deliberativo au- menta el rango de experiencias representadas en las asambleas para enri- quecer el debate e incluir distintos puntos de vista de los representados. En este aspecto, no se argumenta que solo las mujeres pueden representar a las mujeres, ya que no todas las mujeres piensan igual (p. ej. Las mujeres se diferencian por su ideologa, preferencias, actitudes polticas, etctera), sino que al pasar por procesos distintos de socializacin que los hombres las mujeres traen consigo al debate distintas perspectivas para enriquecer el proceso legislativo. El principio sobre el que se basan las cuotas es la idea de que ciertos grupos sufren discriminacin para desarrollarse profesionalmente por causas fuera de su control como lo es el gnero. En otros pases tambin existen cuotas para grupos marginados por su identidad como en la India las cuotas para miembros de distintas castas. Las cuotas se perciben como mecanismos temporales que buscan igualar el piso de competencia entre los grupos mayoritarios y minoritarios, por lo que se espera que la cuota de gnero sea innecesaria en el futuro en nuestro pas para garantizar igualdad de oportunidades en la competencia poltica entre los gneros. Como lo han demostrado mis colegas, la doctora Joy Langston y el doctor Javier Aparicio, la aplicacin efectiva de las cuotas de gnero en las candidaturas aumenta el nmero de legisladoras en nuestro pas y en esta eleccin casi llegamos al 40 por ciento de legisladoras. La reforma electoral incluye dos principios que podran estar en con- icto: el de la reeleccin y el de la paridad de gnero en las candidaturas. Sin embargo, esta posible contradiccin (quitarle el derecho de reelegirse a hombres si los partidos no cumplen con la paridad en candidaturas) omite el progreso que han logrado las mujeres en ganar elecciones y asu- me que un partido podra llegar a tener solo hombres ocupando 150 esca- os de mayora relativa en la cmara baja y 64 escaos en la cmara alta. En la actualidad ningn partido poltico cumple con ese escenario en la Cmara de Diputados o en la Cmara de Senadores. Por lo tanto, la tenden- cia que vemos al ver los resultados de la ltima eleccin revela que este escenario es poco probable para la eleccin de 2018. En 2018 ser la pri- Comentarios sobre la reforma poltica de 2013 275 mera eleccin en la que los legisladores se podrn reelegir, mientras que la paridad de gnero en las candidaturas se empezar a aplicar en las elecciones de 2015. Al ver el efecto positivo de las cuotas de gnero en la eleccin de legisladoras es muy probable que el porcentaje de mujeres electas a ambas cmaras del Congreso de la Unin y en los congresos locales aumente en las prximas elecciones. Por lo tanto, se puede concluir que es muy poco probable que se en 2018 se d el escenario en que algn partido le tenga que negar la reeleccin a un legislador hombre para alcan- zar la paridad en las candidaturas. Finalmente no est de ms armar que se debe legislar con cuidado para que el principio constitucional de paridad de gnero en las candidatu- ras sea efectivo y evitar casos como el de las Juanitas u otras posibles estrategias que vayan en detrimento del espritu de la Constitucin. COMENTARIOS SOBRE REGULACIN DEL CONTENIDO DE CAMPAAS La ley debe especicar claramente que tipo de contenido se considerar como campaa negativa o campaa negra. Los estudios sobre campa- as negativas demuestran que este tipo de campaas tiene ventajas y desventajas. Por ejemplo, hay autores que argumentan que las campaas negativas informan al electorado ya que para atacar al contrincante deben de proveer informacin al electorado que fundamente el ataque. Asimismo, hay otros autores que encuentran que este tipo de campaas desmotiva a los electores menos informados a participar en las elecciones, y dado que los votantes menos informados tienden a ser la mayora de la ciudadana este resultado puede ser preocupante. La ley debe de salvaguardar el derecho ciudadano de estar informado, promover el intercambio de opiniones e ideas entre los candidatos y parti- dos polticos. Por lo tanto, sera deseable como lo dice el texto constitu- cional evitar calumnias contra la personalidad de los candidatos pero no sera recomendable legislar en contra de la crtica del desempeo profesio- nal de los candidatos y partidos polticos. La ley no debe de atentar contra la libertad de expresin ni el derecho a la informacin sino fomentar un intercambio de ideas y posturas por parte de los partidos polticos y candi- 276 Rosario Aguilar Pariente datos. De esta manera, a travs de un debate abierto, la informacin ms slida prevalecera sobre el resto. En Mxico nos hace falta llevar a cabo estudios sobre el efecto de las campaas negativas en el electorado. El ao pasado asesor la tesis de li- cenciatura de uno de mis estudiantes, Giancarlo Giordano, quin encontr que los mensajes negativos en la campaa electoral del DF motivaban ms la participacin electoral. El estudio del Lic. Giordano no se puede genera- lizar a todo el electorado, pero si es un indicio que demuestra la falta de consenso en la academia sobre el efecto de las campaas negativas en la ciudadana. Finalmente, se debe dar la posibilidad de demandar a aqullos que ataquen a candidatos y partidos polticos para que los conictos basados en contenido de las campaas los decidan las cortes. De esta manera los ataques a la capacidad y desempeo de los partidos polticos y candi- datos electorales debern estar sustentados para evitar un litigio en las cortes y se lograr proveer de informacin al electorado. COMENTARIOS SOBRE LA RELACIN DEL INE CON LAS AUTORIDADES LOCALES La ley debera de prever la coordinacin del INE y los institutos locales en temas de scalizacin (p. ej. acortar el tiempo de entrega de los informes de gastos de campaa para que se sancione con tiempo a los partidos y candidatos que incurran en faltas); temas de educacin cvica para que exista una coherencia en los programas que tomen en cuenta las diferen- cias regionales, y en cuanto a la publicacin de sondeos de opinin para que los criterios sean homogneos a lo largo del territorio. No se debe de esperar que los sondeos de opinin sean siempre atinados, ya que son probabilsticos, pero se puede exigir transparencia en la persona o grupo que los paga y en la metodologa para descartar los sondeos fraudulentos. Un punto muy importante es el de reglamentar claramente cuando el INE puede atraer casos de elecciones locales para evitar la politizacin de esta prerrogativa. Las causas para la atraer los casos de elecciones locales al mbito federal deben de ser, por ejemplo, por la incapacidad de las au- toridades de garantizar equidad de todos los participantes en la contienda y la habilidad de los ciudadanos de ejercer sus derechos polticos. La re- glamentacin clara de dicha habilidad del INE dar certeza a los procesos electorales locales. Para dicha atraccin sera recomendable pedir la mayo- ra calicada de votos a favor de los consejeros electorales. 279 Garantas de los funcionarios electorales Enrique Ibarra Caldern* A raz de la reciente reforma constitucional en materia poltica, nuestro sistema electoral sufri cambios importantes, se incluyeron guras como la reeleccin de legisladores y alcaldes, as como algunas reglas para regu- lar las candidaturas independientes, pero sin duda una de las modicacio- nes sustanciales fue la creacin de un nuevo rgano electoral que se en- cargar de organizar las elecciones en nuestro pas. El Instituto Nacional de Elecciones (INE) nace con mayores facultades que su antecesor, pues ahora incide de manera directa en las elecciones locales y tiene la respon- sabilidad de designar a los consejeros de los rganos estatales electorales, entre otras atribuciones. En este rubro, la reforma constitucional establece un nuevo mecanismo de seleccin para los integrantes del Consejo Gene- ral del INE, en donde destaca la participacin de un comit tcnico integra- do por personas de reconocido prestigio, que ser el encargado de evaluar los perles de los aspirantes para proponer a cinco candidatos por cada vacante ante el rgano de direccin poltica de la Cmara de Diputados. Aqu vale la pena hacer el siguiente cuestionamiento cul es el perl que debe tener un consejero electoral? pregunto lo anterior ya que si bien la Constitucin Poltica seala algunos de los requisitos que deben de tener los aspirantes a dicho cargo, deja para la legislacin secundaria establecer el perl de quienes habrn de resultar designados tanto para el Consejo General como para los rganos estatales. Sobre este particular, resulta dable mencionar que no existe una regulacin que delimite con claridad el * Licenciado en Derecho, Escuela Libre de Derecho de Sinaloa. Especialidad en Materia Procesal Fiscal por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ha sido Consejero Electoral Distrital y actualmente se desempea como consejero ciudadano del Consejo Es- tatal Electoral de Sinaloa. 280 Enrique Ibarra Caldern perl que deben tener los consejeros electorales, por ejemplo, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cope) en su artcu- lo 112, establece los requisitos para los Consejeros del Instituto Federal Electoral (IFE), de entre los cuales son: la edad, la nacionalidad, el ttulo profesional de nivel licenciatura, algunas excluyentes como no haber fun- gido en cargos de direccin en partidos polticos y determinados cargos pblicos; y por ltimo, que debe contar con los conocimientos y experien- cia que le permita el desempeo de sus funciones; sin embargo, no esta- blece con claridad un perl idneo para el cargo. Ahora bien, para poder denir el perl de un consejero electoral debemos hacernos los siguientes cuestionamientos cul es la naturaleza de las funciones que realiza dicho funcionario? Qu trascendencia pueden tener sus resoluciones para los partidos polticos y para los polticos en general? Qu tipo de intereses se mueven en torno a una eleccin? Sin duda que son muchos los intereses que giran alrededor de una eleccin, y las resoluciones que emiten los funcionarios electorales son trascendentes no solo para los partidos polticos, sino para la ciudadana en general, por ello, el funcionario electoral tiene que contar con un perl que garantice no solo su experiencia y conocimientos en la materia sino su independencia e imparcialidad. Estos dos son principios que van de la mano uno con el otro, ya que en la medida que un funcionario tenga independen- cia tendr mayor libertad para emitir sus actos, en este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la jurisprudencia 144/2005, cuyo texto reza FUNCIN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRIN- CIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO seal que el principio de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista y por otro lado, el principio de independencia consti tuye una garanta a favor del ciudadano y de los propios partidos polticos, y se reere a aquella situacin institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena im- parcialidad sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerrquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relacin de a- nidad poltica, social o cultural. 1 1 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, noviembre de 2005, p. 111. Garantas de los funcionarios electorales 281 De lo anterior resulta claro que unos de los elementos a tomar en con- sideracin para denir el perl que debe tener el funcionario electoral es que sea un profesionista que garantice su independencia e imparcialidad, lo cual es complejo al momento de quererlo establecer como un requisito y adems se vuelve subjetivo al momento de pretender acreditarlo por parte del aspirante, sin embargo, creo que vale la pena hacer el esfuerzo en la legislacin secundaria de esta reforma constitucional, para denir un perl idneo que garantice la experiencia, conocimientos, independencia e imparcialidad como las cualidades mnimas que deben reunir quienes va- yan a ocupar dichos cargos. Ahora bien, una vez resuelto el tema del perl y designados los conse- jeros electorales me surgen las siguientes interrogantes cmo garantizar la independencia e imparcialidad de dichos funcionarios durante su ges- tin? qu mecanismos de control existen para que stos realicen su fun- cin con la mayor libertad frente a cualquier presin poltica o de cualquier naturaleza? Aqu es importante destacar que los principios de imparcialidad e in- dependencia le aplican tanto a las autoridades electorales como a los inte- grantes de los rganos jurisdiccionales por la propia naturaleza de las funciones que stos realizan, sin embargo, en el caso de estos ltimos cuentan con una serie de garantas que les permiten actuar con indepen- dencia y libertad frente a cualquier presin externa. Al respecto el jurista Italiano Mauro Cappelletti quien fuera experto internacional en temas de administracin de justicia seala que la justicia y la imparcialidad son conceptos abstractos. Para que se conviertan en realidad. debern mediar muchas circunstancias favorables. Una de ellas es, obviamente, cierto grado de independencia del juez ante las presiones que sobre el pretendan ejercecrse, sean de los rganos polticos del gobierno (sentido principal y tradicional), de los grupos de presin pblicos o privados, o las que pudieran intentar en el proceso las partes mismas. De ah que la garanta de inmunidad judicial tiende a darle al magistrado una razonable por- cin de libertad frente a tales presiones. 2 Por su parte, los juristas Hctor Fix Zamudio y Jos Ramn Cossio Daz sealan que debemos de entender por garantas jurisdiccionales 2 Mauro Cappelletti, La responsabilidad de los jueces, Lima, Communitas, 2009, pp. 54 y 55. 282 Enrique Ibarra Caldern el conjunto de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el objeto de lograr la independencia y la imparcialidad del juzgador y que poseen, adems, un doble enfoque, pues al tiempo que se utilizan en bene- cio de los miembros de la judicatura tambin favorecen la situacin de los justiciables 3
De lo anterior podemos deducir que las garantas judiciales con las que cuentan los jueces y que se encuentran consagradas en los artculos 116 fraccin III y 97 de la Constitucin Poltica, funcionan como un mecanismo de control para garantizar la independencia de dichos funcionarios. En este tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la Juris- prudencia 15/2006 cuyo rubro textualiza PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMA 4 ha sealado que para garantizar la indepen- dencia judicial se establecieron los siguientes principios: 1. El establecimiento de la carrera judicial, debindose jar las condi- ciones para el ingreso, formacin y permanencia de los funcionarios judiciales. 2. La previsin de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Ma- gistrado as como las caractersticas que stos deben tener, tales como eciencia, probidad y honorabilidad. 3. El derecho a recibir una remuneracin adecuada e irrenunciable que no podr disminuirse durante su encargo. 4. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la jacin de su duracin y la posibilidad de que sean raticados al trmi- no del periodo para el que fueron designados, a n de que alcancen la inamovilidad. De lo anterior tenemos que existen una serie de mecanismos que fun- cionan como garantas a favor de los integrantes de los rganos jurisdic- cionales, por ejemplo la garanta de estabilidad reconoce el derecho no solo de permanecer en el cargo durante el periodo que fue designado, sino 3 Hctor Fix-Zamudio y Jos Ramn Cossio Daz, El Poder Judicial en el Ordenamiento Mexicano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 31. 4 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, febrero de 2006, p. 1530. Garantas de los funcionarios electorales 283 adems la posibilidad de ser raticado hasta alcanzar su inamovilidad. Sobre este particular la Ministra Olga Snchez Cordero seal que una de las formas para garantizar la independencia personal de los jueces y magistrados es mediante las disposiciones que protejan su inamovilidad, po- nindolos al abrigo de las veleidades de la poltica y, asegurndoles que mien- tras se conduzcan conforme a la ley, seguirn en desempeando su puesto. 5 Ahora bien, regresando al tema de los funcionarios electorales, en la reforma constitucional recin aprobada se establecen algunos requisitos para ocupar el cargo de consejero, el derecho a recibir una remuneracin, se estipula un plazo para el ejercicio del cargo y seala que solo podrn ser removidos durante dicho periodo por causas graves que establezca la ley, pero por otro lado, restringe la reeleccin o raticacin para un nuevo periodo, lo cual evidentemente contrasta con la garanta de estabilidad cuyos alcances fueron ya interpretados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para el caso de los integrantes del Poder Judicial tanto de los Estados como a nivel Federal. En efecto, los nuevos integrantes del Instituto Nacional de Elecciones y de los Institutos Electorales de los Estados contarn con un nombra- miento por un periodo determinado y durante el mismo solo podrn ser removidos por causas graves que establezca la ley, sin embargo, se les niega el derecho de poder ser reelectos o raticados por otro periodo, y en ese sentido, quienes ocupen dichos cargos sabrn que sern transitorios dentro de la institucin y que, independientemente de su desempeo ya no podrn continuar en su encargo una vez vencido el periodo para el cual fueron designados. Esta regulacin a diferencia de los rganos encargados de administrar justicia en el pas no otorga la garanta de estabilidad en el ejercicio del cargo, tal y como fue interpretada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por lo que vale preguntarnos Por qu los rganos jurisdiccionales cuentan la garanta de poder ser reelectos o raticados y los funcionarios electorales no, si en la especie, ambos funcionarios de 5 Olga Snchez Cordero, Conferencia Judicial Internacional La independencia judicial en Mxico: Apuntes sobre una realidad conquistada por los jueces mexicanos dictada en el Centro para la Democracia el 25 de mayo de 2000, en la ciudad de San Francisco California, EUA. https://www.scjn.gob.mx/conocelacorte/ministra/LA%20INDEPENDENCIA%20 JUDICIAL%20EN%20M%C3%89XICO.pdf deben a los principios independencia e imparcialidad? A caso los funcio- narios electorales estn exentos de recibir presiones polticas? O bien, no tienen la capacidad de mantener su independencia e imparcialidad por otro periodo? Y si en entonces las garantas jurisdiccionales fueron de- sarrolladas para defender la independencia judicial de las presiones polti- cas, vale la pena reexionar sobre la necesidad de que los funcionarios electorales cuenten con garantas similares. Por otro lado, es importante sealar que el tema de la no reeleccin de consejeros electorales no abona a la profesionalizacin del rgano, pues se desprecia la experiencia y conocimientos que los funcionarios que al con- cluir su periodo pueden aportar para los subsecuentes procesos electora- les, sobre todo en esta materia que es de las ms especializadas en nuestro sistema jurdico. En funcin a todo lo anterior, pongo a su consideracin la presente inquietud y los invito a reexionar sobre el tema, pues si pretenden en realidad fortalecer los rganos electorales en este pas es indispensable otorgar garantas a sus integrantes a efecto de que puedan ejercer con mayor libertad sus funciones y afrontar las posibles presiones de las que fueran objeto. Seccin tres Reforma constitucional y scalizacin El diputado Alfonso Durazo Montao, al momento de participar en la inauguracin del Foro Ciudadano. De derecha a izquierda, los diputados Hctor Hugo Roblero Gordillo, Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara, Ricardo Anaya Corts y Ricardo Cant Garza. 287 Aspectos relevantes de la reforma constitucional en materia de scalizacin de los recursos de los partidos polticos en Mxico Juan Antonio Garza Garca* El 31 de enero del ao en curso, el presidente Enrique Pea Nieto promul- g el decreto de reformas constitucionales en materia poltico electoral, a travs del cual se replantea el sistema que ha venido aplicndose en los ltimos aos para la organizacin y desarrollo de los procesos electora- les y para garantizar los derechos poltico electorales del ciudadano. En materia de scalizacin sobre el origen, monto y aplicacin de los recursos que los partidos polticos obtienen a travs de las diversas moda- lidades de nanciamiento previstas en ley, la reforma poltica recin pro- mulgada representa una excelente oportunidad para adecuar y precisar las reglas que se han venido aprobando desde 2007 y as dotar de mayor certeza a los actores polticos y a los ciudadanos respecto de la forma en que la autoridad electoral llevar a cabo la revisin de las nanzas de los partidos polticos y cmo los ciudadanos podrn contar con informacin clara, precisa y oportuna al respecto. Para alcanzar estos objetivos me parece que es importante tener pre- sentes los siguientes aspectos: a) Debemos entender que la scalizacin no es un procedimiento emi- nentemente sancionatorio, sino que se trata de un ejercicio de rendicin de cuentas de los partidos polticos a la ciudadana, por conducto de la auto- ridad electoral la cual, solo en caso de advertir irregularidades, inconsis- tencias o infracciones, deber adoptar todas aquellas medidas tendentes a restablecer la legalidad violentada, ya sea orientando a las fuerzas polticas * Licenciado y maestro en Derecho. Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 288 Juan Antonio Garza Garca para el adecuado cumplimiento de sus obligaciones o bien, imponiendo las sanciones a que haya lugar para disuadir infracciones futuras. b) En este sentido, dada la relevancia de la scalizacin de los recursos tanto para la transparencia en los gastos de los partidos polticos, como para el fortalecimiento democrtico del pas, es evidente que debe llevarse a cabo con base en procedimientos claros, precisos, transparentes y con estricto apego a la legalidad, para dotar de certeza a los propios partidos polticos y a los ciudadanos en general. En este sentido, me parece acertado que la reforma en comento haya devuelto al Consejo General la atribucin de scalizacin y que sea ste, en ejercicio de sus atribuciones, quien pueda delegar, si as lo decide, esta atribucin en alguno de sus rganos tcnicos auxiliares. Pero ms an, la legislacin secundaria en la materia debiera analizar la conveniencia o viabilidad de implementar una Direccin Ejecutiva de Fiscalizacin, como rgano auxiliar del Consejo General con atribuciones exclusivas en el tema, lo que garantizara alto grado de especializacin y seguimiento. c) Para garantizar los procedimientos que cumplan las caractersticas referidas, es importante que la legislacin secundaria establezca de mane- ra puntual las etapas y plazos de cada uno de ellos. No debemos perder de vista, por una parte, para que la scalizacin sea adecuada debe ser inte- gral y exhaustiva, mxime si tomamos en cuenta el hecho de que este procedimiento se puede traducir en la afectacin de esferas jurdicas de terceros, a travs de las sanciones que se lleguen a imponer. d) Por otra parte, la exhaustividad implica tiempo, el cual resulta un factor determinante, especialmente en casos posteriores a procesos elec- torales ya que existen fechas especcas para que los representantes y gobernantes electos entren en funciones. Es decir, la legislacin secunda- ria que se emita debe prever con precisin los plazos especcos y razona- bles que permitan no solo que la autoridad electoral desempee su fun- cin con la exhaustividad que amerita sino, a la vez, los partidos polticos puedan cumplir a cabalidad con el importante ejercicio de rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas, por su parte, tambin debe ser integral, por lo que la scalizacin de los recursos no puede ni debe limitarse a la revisin de los documentos que los partidos polticos presentan sino que debe ve- Aspectos relevantes de la reforma constitucional 289 nir aparejada de una funcin completa de vericacin, lo que implica que en la legislacin secundaria y, a la vez, en la reglamentacin que la autori- dad electoral emita, se prevea un entramado normativo e institucional que garantice el cumplimiento de los nes de esta funcin scalizadora tales como la coordinacin entre autoridades de los tres niveles de gobierno; la elaboracin de un padrn de proveedores de bienes y servicios a partidos polticos; el establecimiento de mecanismos ms precisos y ecientes de vericacin de facturas, mxime que hoy en da la legislacin scal ya determina la obligacin de utilizar nicamente facturacin electrnica; entre otras. De lo que se trata, en suma, es de garantizar que la ciudadana cuente con informacin oportuna sobre el origen, monto y aplicacin de los recur- sos de los partidos polticos, sobre todo cuando, segn lo ha determinado el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, si bien el acceso a la informacin no constituye un derecho poltico per se, s es un presupuesto para el ejercicio de los mismos. Por otra parte, considero acertado que la reforma constitucional recin promulgada prevea como causal de nulidad el rebase de topes de gastos de campaa en 5 por ciento del monto permitido; igualmente, me parece muy atinada la propuesta del Presidente de la Repblica de incorporar al catlogo de causales de nulidad la de adquisicin de tiempos en Radio y Televisin. No obstante, dadas las implicaciones de la nulidad de una elec- cin y los principios que rigen en este rubro, me parece importante adver- tir de algunos riesgos que debe prever y salvar la legislacin secundaria: La nulidad de elecciones implica, como es del conocimiento general, que dadas las irregularidades detectadas en la eleccin de que se trate, el resultado es insalvable y para abonar a la certeza, es preferible que dicha eleccin se anule y se repita el proceso electoral. No obstante, no debe perderse de vista el hecho de que dos de los principios que rigen el ejerci- cio de la funcin electoral son, precisamente, el de certeza, por cuanto a que no puede haber dudas sobre la actuacin de la autoridad y que la au- toridad debe basar sus determinaciones en hechos comprobables; as co- mo el de la prevalencia de los actos vlidamente celebrados, por cuanto a que las irregularidades realmente deben ser determinantes en el resultado de la eleccin. 290 Juan Antonio Garza Garca Lo anterior nos lleva a destacar dos cuestiones: por una parte, la legis- lacin secundaria debe ser exhaustiva en cuanto a plazos y procedimien- tos de manera tal que una afectacin a la esfera jurdica de partidos polti- cos y candidatos, as como soslayar el voto que fue emitido para la eleccin de que se trate debe estar debidamente sustentado y acreditado. Y ello guarda estrecha relacin con los tiempos. Para garantizar la exhaustividad de las investigaciones que pudieran traducirse en la nulidad de una elec- cin debe haber plazos razonables. No debe perderse de vista la dimensin y la magnitud de una eleccin constitucional para cada uno de los cargos de eleccin popular, los plazos acotados y que el personal especializado encargado de dichas funciones es poco. Existen antecedentes en diversas entidades federativas, como el Distri- to Federal, en los que su legislacin electoral prevea no solo la nulidad de elecciones por rebase de topes de gastos de campaa, sino adems impe- da que el partido poltico infractor participara en el proceso electoral extraordinario que se organizara. Norma que, me parece, podra atentar contra los principios consagrados en nuestra Constitucin, por tres razo- nes fundamentales: la primera de ellas, es que se trataba de un procedi- miento deciente y los partidos no estaban en condiciones de presentar la informacin que les era requerida no solo porque en ese momento no contaban con ella, sino adems porque el propio Cdigo de la materia pre- vea plazos especcos para su presentacin ante la autoridad. De manera que al resolver con los elementos con que contaba, la au- toridad administrativa no fue exhaustiva y, por lo tanto, la investigacin era deciente, por los plazos en que se desarrollaba. Esto es, por cumplir con una fecha perentoria, no se poda esperar a allegarse de todos los elemen- tos que acreditaran fehacientemente la infraccin y, al pronunciarse en el sentido de que s haba infraccin, la autoridad poda haber actuado al margen de los principios constitucionales de certeza y exhaustividad. La segunda razn es que pareciera que la norma atentaba en contra de uno de los nes de los partidos polticos. Esto es, si la Constitucin esta- blece que los partidos polticos son entidades de inters pblico con el n, entre otros, de hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico, es inconcuso que ninguna norma secundaria podra prever que un partido no participe en procesos electorales, haciendo de lado uno de los nes que tiene constitucionalmente determinados. Aspectos relevantes de la reforma constitucional 291 Finalmente, dichas normas dejaban de atender el criterio de que toda afectacin a la esfera jurdica de los gobernados no puede contener una sancin nica, sino que la autoridad debe contar con un catlogo de san- ciones a imponer, derivado de un anlisis de las circunstancias particula- res de la falta y las condiciones del infractor. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ha sido muy enftico al establecer criterios a considerar en la calicacin de las faltas y la determinacin e imposicin de sanciones mismos que, a mi juicio, la legislacin secundaria debe retomar. Un caso reciente de ello, conocido popularmente, es el denominado Caso Sodi en el que la Sala Superior determin revocar todo el procedi- miento, que ya haba sido validado por el Tribunal Electoral local, justa- mente por estas inconsistencias que, hay que decirlo, no necesariamente fueron errores de la autoridad sino deciencias del marco normativo e institucional, generando as una norma ineciente, inecaz y que cayera en desuso por imprctica e inviable. En el mismo sentido, y a propsito de la propuesta planteada por el Presidente de la Repblica, si bien considero acertado que se impida la adquisicin de tiempos en Radio y Televisin por cualquier modalidad dis- tinta al otorgamiento de espacios que ya hace la autoridad electoral y se declare la nulidad de una eleccin cuando se incurra en esta falta y sta resulte determinante en el resultado de la votacin, el punto es el mismo: la autoridad debe contar con procedimientos claros, especcos, puntuales que garanticen la exhaustividad de las investigaciones y que las faltas es- tn debidamente acreditadas y sustentadas, para que se acredite que la nulidad de la eleccin de referencia es necesaria, ante la situacin anma- la detectada. Dadas todas las implicaciones que tanto la scalizacin como la nuli- dad de elecciones pueden traer aparejadas, es inconcuso y se insiste, en que debe contarse con procedimientos exhaustivos, pormenorizados y que no generen duda no solo entre actores polticos sino entre ciudadanos. El acceso a la informacin y la validez del voto constituyen, en mi opinin, dos de los pilares que sustentan nuestra democracia y, en este sentido, deben privilegiarse en su regulacin y atencin. En suma, la reforma constitucional en materia poltico electoral recin promulgada constituye una inmejorable oportunidad para continuar avan- zando en los grandes retos que implica la integracin de la representacin popular del pas. En el caso de la scalizacin electoral, debe reconocerse que ha habido avances signicativos, pero tambin, que subsisten impor- tantes retos a los que hay que hacer frente y la expedicin de la legislacin secundaria constituye una oportunidad para ello. Se debe conservar lo que hemos visto que ha funcionado bien, adecuar lo que puede mejorar o perfeccionarse y descartar aquello que no ha re- sultado de utilidad o ha sido ineciente o inecaz. De lo que se trata es de establecer un entramado normativo e institucional que garantice, por una parte, la rendicin de cuentas que le es intrnseca al procedimiento de sca- lizacin pero adems y en sentido ms amplio, seguir abonando al desarrollo democrtico de nuestro pas con instituciones y normas slidas y, sobre todo, con plena vigencia del Estado de Derecho. 293 La scalizacin de ingresos y egresos de partidos polticos en el marco de una Ley General y de Procedimientos Electorales Hctor Zamitiz Gamboa* La relacin entre el dinero, la competencia poltica y sus implicaciones para la preservacin as como el fortalecimiento de las instituciones y prc- ticas democrticas, es un problema prioritario en la agenda y el debate poltico. Existen lecciones tanto en el extranjero como en nuestro pas, de denuncias, litigios y escndalos por el uso de dinero que se ltra a tra- vs de los resquicios legales de los sistemas electorales. El uso de dicho dinero se maniesta a travs de formas sutiles y sosticadas para evadir los dispositivos legales establecidos. Por lo anterior, hay autores que sealan que el nanciamiento de la contienda electoral es un asunto ms poltico que tcnico, aunque convie- ne puntualizar que es tanto poltico como tcnico, debido a que muchas de las regulaciones que se han ensayado en el mundo y en Mxico, no han logrado contener prcticas que se pretendan controlar. Hoy en el Cope existen algunos elementos de lo que podra ser una ley de partidos pero faltan muchas cosas por legislar qu tendra que atender de una manera puntual una ley de ese tipo? Lo que hoy se estable- ce en el Cope, en trminos de registro y de prerrogativas de los partidos polticos, derivado del artculo 41 de la Constitucin General de la Repbli- ca pero, adems, una ley de partidos tendra que resolver de manera mu- cho ms puntual la implantacin de principios y prcticas de la democracia interna de los partidos polticos, con la pretensin de hacer mucho ms transparente las decisiones en el uso de los recursos pblicos, a partir del * Politlogo. Profesor adscrito al Centro de Estudios Polticos de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 294 Hctor Zamitiz Gamboa principio de que el sistema electoral mexicano le da preponderancia para este nanciamiento a los recursos pblicos. Varios de estos temas se encuentran, aunque no sucientemente de- sarrollados, en el Cope (y en determinados preceptos y jurisprudencia del TEPJF) que deben ser materia prima para hacer una ley de partidos polticos que le diera estabilidad al sistema que los regula. 1 En este sentido, debe reconocerse en la nueva ley de partidos y de procedimientos electorales que la scalizacin electoral es imprescindible para coadyuvar en la equidad de toda eleccin, para el fortalecimiento de la integridad de los actores polticos en la contienda y sobre todo para con- trarrestar, controlar y sancionar aquellas conductas ilcitas y francamente corruptas que pudieran tener lugar en las elecciones. Conviene destacar que histricamente la scalizacin no ha sido causa de anlisis en la interpretacin jurdica y de las fronteras que hubiese abierto la argumentacin sobre las normas en la materia, como lo ha sido en otros temas de la reforma poltica, lo anterior a pesar de haber existido los casos de Pemex y Amigos de Fox, los cuales era previsible que conti- nuaran presentndose ante la autoridad electoral. 2 Recordemos que para tales efectos el legislador, mediante decreto pu- blicado en el DOF el 13 de noviembre de 2007, reform el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos sobre el particular, que en el antepenltimo prrafo de la base V, dispone que: La scalizacin de las nanzas de los partidos polticos nacionales estar a cargo de un rgano tcnico del Consejo General del IFE, dotado de autonoma de ges- tin, cuyo titular ser designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo, a propuesta del Consejero Presidente. () En el cumpli- miento de sus atribuciones el rgano tcnico no estar limitado por los secretos bancario, duciario y scal. 3 1 La reforma que viene, entrevista con Leonardo Valds Zurita, Voz y Voto, Partidos y elecciones, nm. 240, febrero de 2013, pp. 17-24. 2 Cfr. Jaime Crdenas Gracia, Lecciones de los asuntos Pemex y Amigos de Fox, Mxico, UNAM-IIJ, 2004, p. 5. 3 Desde la reforma electoral de 1996 la Direccin General de Prerrogativas de los Partidos Polticos, por mediacin de la Comisin de Fiscalizacin, haca las labores de revisin de las acciones scalizadoras. La Comisin estaba integrada por tres consejeros electorales, que por un lado tenan buenas relaciones de comunicacin con los representantes de los partidos polticos debido al ejercicio electoral y, por otro, accionaban como scalistas teniendo un papel difcil y poco operativo. Consltese, Memoria del Proceso Electoral Federal 2008-2009, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2010, tomo II, cap. 18, Fiscalizacin, pp. 608-652. La scalizacin de ingresos y egresos 295 Para el IFE esta reforma, reforzaba la colegialidad en el mbito del Con- sejo General en la toma de decisiones entre los consejeros y se dio paso al ejercicio de una scalizacin ms profesional, ecaz, certera y equitativa. 4
Ello, en teora sonaba muy bien, sobre todo si compartimos aquella vieja premisa tan de moda en dcadas pasadas, que escinde lo tcnico de lo poltico. Pero ms all de este debate, estudiosos del tema advirtieron que el problema prctico concreto es que la UFRPP que se contempl en la nue- va estructura del IFE, poda paradjicamente y a pesar de las mejores inten- ciones de los legisladores, resultar mucho ms vulnerable a presiones polticas de diversa ndole. 5 Con respecto a la inconstitucionalidad del rgimen de scalizacin de los recursos de los partidos polticos, estudiosos del tema advirtieron que al asignar a la Unidad de Fiscalizacin la facultad de emitir normas gene- rales en materia de contabilidad y registro, se permite un rgimen de ex- cepcin en materia de scalizacin para los partidos polticos, pues el mismo rbitro o una unidad administrativa del rbitro, tienen la misin de elaborar las normas que esa misma unidad aplica en la scalizacin. 6 El caso Monex 7 y el reciente dictamen que revis los gastos de la campaa presidencial de 2012, es para algunos analistas polticos un sn- toma de descomposicin que el IFE sufre como institucin, 8 puesto que la 4 Op. cit., p. 612. 5 Op. cit., p. 347. 6 Consltese, Daniel Mrquez Gmez, Los retos de la reforma en materia de scalizacin electoral, en John M. Ackerman (coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008, Mxico, UNAM, 2009, p. 65. 7 El caso Monex evidencia, para Jaime Crdenas Gracia, las inadvertencias y las complicidades de la autoridad electoral federal con el PRI, principalmente de la Unidad Tcnica de Fiscalizacin. Para el ex diputado del Partido del Trabajo, la Unidad de Fiscalizacin nunca se percat a pesar de su contrato entre el PRI y la empresa Alkino, que se contrat un crdito por 66 millones de pesos y el esquema de piramidacin no fue investigado, pues dicha unidad tcnica solamente se concret a estudiar las relaciones jurdicas y nancieras entre el PRI y Alkino, cuando la ltima era parte de un esquema de ingeniera nanciera que comprenda a las empresas Atama, Inizzio, Efra y, desde luego, Monex. Al no investigar ni establecer las relaciones jurdicas y nancieras entre todas estas empresas y el PRI, la Unidad de Fiscalizacin incumpli sus obligaciones legales para investigar la licitud o ilicitud del origen de los recursos; tampoco realiz una investigacin completa sobre el destino de estos recursos y se concret a investigar un universo limitado de tarjetas Monex. Cfr., Crdenas Gracia, Jaime, IFE: scalizacin inexistente, Suplemento Enfoque, Reforma, 3 de febrero de 2013, p. 2. 8 Para Jaime Crdenas Gracia, el rgano electoral federal necesita no solo un lifting, requiere un cambio profundo y, tal vez su sustitucin por un rgano electoral de caractersticas diferentes, posiblemente la creacin de un Instituto Nacional de Elecciones, con consejeros electos democrticamente, op. cit., p. 2. 296 Hctor Zamitiz Gamboa Unidad Tcnica de Fiscalizacin no fue supervisada ni vigilada permanen- temente por los consejeros electorales. Estos se enteran de los resultados de las auditoras poco antes que la opinin pblica. No han advertido que la autonoma de la Unidad de Fiscalizacin es solo de gestin para asuntos administrativos, pues la Constitucin no la dota de autonoma tcnica co- mo s lo hace de la Contralora del IFE. 9 Por esa inadvertencia, la Unidad de Fiscalizacin desarrolla su actividad sin participacin asidua de los consejeros y, adems, lo hace en la opacidad porque sus investigaciones son legalmente condenciales. Lo anterior muestra la ruptura de los equilibrios en la scalizacin electoral y nos lleva al tema de la transparencia. Los sujetos del derecho de nanciamiento son los objetos de responsabilidad y del ejercicio de los recursos, por esto el sistema de scalizacin que se ha desarrollado desde la Primera Comisin de Fiscalizacin del Consejo General del IFE, hasta la normatividad de la reforma del Cope de 2008, hace sujetos obligados a los partidos polticos no a los candidatos de tal suerte que hacer del rebase de tope de gastos de campaa una causal de nulidad, como existe en la legislacin del Distrito Federal desde que se aprob en su primera versin en 1999, implicara darle al candidato una responsabilidad en el gasto de campaa que hoy no tiene; 10 aunque todos sepamos que quienes ganan o pierden las elecciones no son los partidos, sino los candidatos que son postulados por los partidos. 11 Lo que establece el dictamen de las comisiones unidas sobre la refor- ma poltico-electoral, aprobado el 13 de diciembre de 2013 en materia de scalizacin, en el apartado B, es volver a darle atribuciones al Consejo General para la realizacin de dicha funcin, as como la denicin de los rganos tcnicos dependientes del mismo, que sern responsables de rea- lizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicacin de las 9 Ibidem, p. 2. 10 La reforma que viene, entrevista con Leonardo Valds Zurita, Voz y Voto, Partidos y elecciones, nm. 240, febrero de 2013, p. 21. 11 Leonardo Valds Zurita considera que esta cuestin implica modicar la losofa del nanciamiento pblico en Mxico, para que la cuestin nanciera no sea un tema de partidos, sino de candidatos, en el entendido que una violacin a las normas de nanciamiento o a la scalizacin, tendra como sancin la anulacin de la eleccin o incluso la cancelacin, habiendo el candidato en cuestin ya tomado posesin, como se hace en Canad donde la scalizacin se hace a los candidatos, a los cuales se les retira el fuero y el cargo, op. cit., p. 21. La scalizacin de ingresos y egresos 297 sanciones correspondientes; sin embargo, tambin en el dictamen se seala que el INE puede delegar la scalizacin a su rgano tcnico, lo cual apuntara a mantener el statu quo. En este sentido, el diseo institucional de la scalizacin requiere una mayor denicin. En tanto no exista un rediseo que considere un orga- nismo encargado de contralora de los gastos del pas, consideramos que debe haber una participacin permanente de los consejeros en la scaliza- cin de los partidos y de sus campaas, para lo cual debe establecerse un sistema integrado de tal forma que se vincule con las sanciones a los partidos. Se podra armar que no existen condiciones hoy en da, pero es nece- sario buscar el compromiso partidario y la claridad para pensarla y sera prudente voltear la vista, aunque sea para aprender de ella, nos referimos a la Ley Orgnica sobre nanciacin de partidos polticos de Espaa. 12 Esa ley obliga a los partidos polticos a llevar registros contables de- tallados, que permitan en todo momento conocer su situacin nanciera y el cumplimiento de las obligaciones legales. Adems, los libros de teso- rera, inventarios y balances deben contener, conforme a principios de contabilidad general aceptados: 1) el inventario anual de todos los bie- nes; 2) la cuenta de ingresos, consignndose como mnimo las determi- nadas categoras de ingresos () adems, la contabilidad debe reejar las operaciones de capital relativas a: a) crditos; b) inversiones y, c) deudo- res y acreedores. Tambin, seala que la scalizacin externa de la actividad econmica nanciera de los partidos polticos corresponder exclusivamente al Tribu- nal de Cuentas. As, se obliga a los partidos polticos que reciban subven- cin estatal a presentar ante el Tribunal de Cuentas, en el plazo de seis meses a partir del cierre de cada ejercicio, una contabilidad detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos. Al respecto, una mirada a las distintas experiencias internacionales en esta materia nos indican que la scalizacin suele hacerse por la autoridad electoral nacional o por el organismo encargado de la contralora de los 12 La Ley Orgnica 3/1987, de 2 de julio, sobre nanciacin de los partidos polticos (BOE nm. 158, 3 de julio), modicada parcialmente por la Ley Orgnica 1/2003, de 10 de marzo para la garanta de la democracia en los ayuntamientos y la Seguridad de los Consejales (BOE nm. 60, 11 de marzo), de Espaa. gastos del pas, generalmente llamado Tribunal de Cuentas o por ambos rganos en distintas instancias. La autoridad encargada de la scalizacin debe contar con los sucien- tes recursos legales, econmicos, tcnicos, humanos y profesionales para tener un sistema ecaz, con la capacidad de imponer las sanciones y ha- cerlas cumplir. 13 La leccin trascendente es que la ley clarica el rgimen contable y de registro de los partidos polticos y que es una instancia efectivamente tc- nica el Tribunal de Cuentas la que se encarga de la scalizacin no solo de las nanzas sino de la legalidad de las mismas, exigiendo respon- sabilidades a los partidos polticos. 14 13 Vase Jos Woldenberg, op. cit., p. 28. 14 Daniel Mrquez Gmez, Los retos de la reforma en materia de scalizacin electoral, op. cit., p. 343. 299 Fiscalizacin de los ingresos y gastos de los partidos polticos. El desafo de la oportunidad y certeza Juan Carlos Conzuelo Jimnez* No cabe duda que uno de los motivos ms poderosos para la reforma po- ltico electoral consisti en el establecimiento de un modelo de scalizacin a los ingresos y gastos de los partidos polticos que permitiera concluir si se dio o no puntual cumplimiento a los topes de gastos de campaa dentro plazos brevsimos, de manera que su rebase diera lugar inexorablemente a la declaracin de nulidad de la eleccin respectiva, constituyendo un eciente mecanismo sancionatorio que a la vez permita el castigo al infrac- tor y la depuracin del acto electoral viciado, impidiendo que la vulnera- cin al principio de equidad en la contienda, fundamental en la celebracin de elecciones autnticas, trascienda a la instauracin de un rgano de go- bierno carente de legitimidad democrtica. De esa forma, el nuevo texto de los artculos 41 y 116 de la Carta Fun- damental se advierte que las leyes secundarias obedecern, entre otros aspectos, a las premisas siguientes: a) Establecer los procedimientos para el control, scalizacin oportuna y vigilancia, durante la campaa, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos. b) El exceso en el gasto de campaa igual o superior al 5 por ciento del monto autorizado, la compra de cobertura informativa o tiempos en radio y televisin y la utilizacin de recursos pblicos o de procedencia ilcita, acreditados de manera objetiva y material, sern causa de nuli- dad de la eleccin. * Licenciado por Facultad de Derecho de la UNAM. Maestra en Derecho Electoral por el Instituto de Capacitacin y Especializacin Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco. Actualmente se desempea como servidor pblico electoral del Institu- to Electoral del Estado de Mxico. 300 Juan Carlos Conzuelo Jimnez c) Habr presuncin legal de determinancia de las violaciones menciona- das cuando la diferencia entre la votacin obtenida por el primero y el segundo lugar sea menor al 5 por ciento. d) La duracin de las campaas federales ser de 90 das el ao que se elija Presidente de la repblica y 60 cuando se elijan diputados federa- les; y en los estados, 60 a 90 das cuando se elija Gobernador y 30 a 60 cuando solo se elijan diputados locales o ayuntamientos. Resulta evidente que dichas disposiciones estn orientada a satisfacer los principios de legalidad, objetividad, certeza y equidad en la contienda electoral; sin embargo, es imperativo tener presente que el mandato cons- titucional establece que los procedimientos de control, scalizacin opor- tuna y vigilancia, se realizarn durante la campaa electoral, a manera de que previo a la toma de posesin de los rganos electos, con base en los elementos materiales y objetivos adecuados, se tenga certeza en torno a si el tope de gastos de campaa fue respetado o rebasado por los contendien- tes, con el nimo de superar los tiempos en que resultaba ms convenien- te para los actores polticos asumir el costo de una multa por tal infraccin, pero habiendo obtenido una constancia de mayora rme por haber entra- do en funciones el rgano electo, que respetar dichos cotos y perder la eleccin correspondiente. Prima facie, lo anterior llevara a concluir que la scalizacin completa de las campaas debe realizarse durante un plazo de entre 30 y 90 das (periodo que abarcan las campaas, segn se trate) con el n de compro- bar, antes del momento en que habrn de tomar posesin los electos, si el tope de gastos fue rebasado por un margen superior al 5 por ciento y la diferencia entre los contendientes que ocuparon el primero y segundo lu- gares en la eleccin es inferior a dicho margen, en cuyo caso la irregulari- dad se tendr como determinante y dar lugar a la nulidad de la eleccin. No obstante, hay una serie de caractersticas del modelo vigente que no podrn ser soslayados en el nuevo esquema, puesto que se reeren a derechos fundamentales que no fueron objeto de modicacin y por lo tanto, no pueden ser ignorados: la garanta de audiencia y a la aplicacin de los principios de idoneidad y proporcionalidad en la investigacin sobre la veracidad de los informes. Fiscalizacin de los ingresos y gastos 301 Con relacin a las acciones que deber realizar el ente scalizador, para ajustarse a los perles delineados por la propia constitucin y las auto- ridades jurisdiccionales a travs de jurisprudencia obligatoria respecto a la garanta de audiencia, deber respetar los siguientes contenidos mnimos: a) Noticacin sobre las fases que integrarn el procedimiento de revi- sin a los informes de gastos de campaa, actos pueden realizarse in- cluso antes del inicio de la campaa, con el n de dar certeza a los partidos y candidatos respecto de los alcances que tendr la revisin. b) Presentacin de los informes denitivos de gastos de campaa y con- solidacin nanciera si la normatividad de coaliciones as lo requiere, con el n de partir de un principio de buena fe respecto de los ingresos y gastos de los actores polticos. En torno a este tema, ser preciso legislar con cuidado especial a n de jar un plazo razonable para la compilacin y sistematizacin de la informacin necesaria por parte de los partidos y candidatos, puesto que un plazo demasiado corto pondra en riesgo la obtencin de resul- tados ciertos y uno demasiado largo podra implicar que no se obten- gan los resultados con la oportunidad que orient la reforma. Asimismo, es importante no perder de vista que aun cuando la reforma dispone algunas medidas que pueden facilitar la elaboracin de infor- mes, como el pago de gastos de campaa a travs de una chequera administrada por el INE y la noticacin respecto a la celebracin de contratos por bienes o servicios destinados a la campaa, puesto que excluye aquellas operaciones que por su naturaleza infractora (aporta- ciones ilcitas) deben ser vericadas por otros medios. Asimismo, es importante no perder de vista que durante los ltimos das de la campaa e incluso concluida sta, lo partidos y candidatos realizarn el pago de servicios, salarios, obligaciones scales, recono- cimientos por actividades polticas, etctera, las cuales materialmente solo podrn ser comprobadas despus de concluida la campaa, por lo que se debe tener en cuenta el carcter excepcional de dichos gastos con el n de que tambin sean scalizados. c) Revisin y estudio preliminar de los informes de gastos de campaa, para obtener un diagnstico tcnico, contable, nanciero y jurdico de los informes, con el n de advertir posibles irregularidades. 302 Juan Carlos Conzuelo Jimnez Al tratarse de procedimientos altamente especializados, aunque no denitivos, ser necesario concederles un plazo razonable para que sean efectuados con el profesionalismo y certeza necesarios, tomando en cuenta para ello las experiencias obtenidas por la Unidad de Fisca- lizacin de las Prerrogativas de los Partidos Polticos del IFE y sus equi- valentes en las entidades federativas. d) Anlisis del monitoreo a medios de comunicacin electrnicos, alter- nos, impresos, cine e internet, para advertir tanto operaciones no de- claradas como aportaciones en especie que adems de impactar el cumplimiento del tope de gastos, puedan constituir otro tipo de faltas, como adquisicin de tiempos en radio y televisin, aportaciones prohi- bidas, ya sea por su fuente o por su monto. Por ello ser importante atender tambin los plazos para la rendicin de informes de monitoreo. e) Vericacin documental de los asientos contables de partidos y candi- datos, previa noticacin de las formalidades y elementos a que deben sujetarse las visitas de vericacin. Al respecto, ser importante no perder de vista la extensin, tanto documental como geogrca que pueden tener las visitas puesto que pueden referirse tanto a una elec- cin municipal como a la presidencial, las cuales requerirn plazos distintos para realizarse con eciencia y certeza. f) Conrmacin de operaciones con personas fsicas y morales que pro- veyeron bienes y servicios a los partidos y candidatos, en cuanto a este tema, ser vital considerar que esta vericacin puede no com- prender solamente a las autoridades hacendarias, sino tambin a ins- tituciones bancarias y a particulares, quienes podran rehusar o diferir la entrega de la informacin requerida, en cuyo caso ser necesario conceder tiempos para la instauracin y operacin de medias de apre- mio a n de obtener en tiempo la informacin nanciera necesaria. g) Elaboracin del informe preliminar de resultados con las conclusiones, errores, omisiones e irregularidades que, en su caso hayan sido detec- tadas y su desahogo por parte de los partidos y candidatos. Por su naturaleza tcnica, estas dos actividades requerirn tiempo su- ciente para que el informe presente informacin slida, obtenida por medios legales y el eventual desahogo de las mismas por los partidos polticos se realice apropiadamente. Precipitar estos tiempos podra dar lugar a la formulacin de informes imprecisos y subjetivos que Fiscalizacin de los ingresos y gastos 303 podran ser invalidados por las autoridades jurisdiccionales ante alega- tos de indefensin por falta de fundamentacin y especialmente de motivacin. h) Validacin de aclaraciones y elaboracin del informe de resultados de la revisin. Finalmente, ser imperativo prever la oportunidad para que el rgano scalizador, una vez que cuente con todos los elementos objetivos y materiales sucientes, proceda a la elaboracin de conclu- siones en torno al acatamiento o rebase en el tope de gastos de cam- paa, actividad que representa el clmax de la funcin scalizadora y por tanto requiere tiempo suciente para tener el nivel de detalle, cla- ridad y profundidad necesaria, a n de colmar los principios rectores de la funcin electoral y eventualmente pueda motivar la declaracin de nulidad o de invalidez de una eleccin. i) Adicionalmente, resulta inevitable prever la interposicin de medios de impugnacin encaminados a controvertir la veracidad y precisin de los informes, por lo que tambin ser importante prever los plazos apropiados en la normatividad que sustituya la Ley General del Siste- ma de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, pues aun cuando puedan o incluso deban acumularse las impugnaciones a la validez de la eleccin con las que cuestionen la precisin y legalidad de los infor- mes, ser necesario conceder los tiempos necesarios para su interpo- sicin, tramitacin y sustanciacin, a n de cumplir con el principio de impugnabilidad de los actos y resoluciones electorales. Por otro lado, en cuanto a la idoneidad y necesidad de las diligencias de investigacin, se trata de procedimientos especializados de auditoria que se ajustan a prcticas contables, en el caso particular, a la Norma In- ternacional de Auditora NIA 500 Evidencia de auditora y al boletn 6010 de las Guas de Auditora emitidas por el Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, para allegarse de evidencias que permitan comprobar la autenti- cidad de la situacin nanciera y documentacin comprobatoria de los in- formes de campaa. Respecto a las tcnicas de auditora son los mtodos prcticos de in- vestigacin y prueba que se utilizan para comprobar la razonabilidad de la informacin nanciera, que le permitirn emitir su opinin profesional, entre las que se encuentran: 304 Juan Carlos Conzuelo Jimnez a) Inspeccin. Examen fsico de los bienes materiales o de documentos, con el objeto de cerciorarse de la existencia de un activo o de una ope- racin registrada en los estados nancieros. b) Conrmacin. Comunicacin escrita de una persona distinta de la exa- minada que conoce la naturaleza y condiciones de la operacin y, por lo tanto, conrmar su realizacin. c) Investigacin. Obtencin de informacin, datos y comentarios de los funcionarios y empleados de la propia empresa. d) Declaracin. Manifestacin por escrito con la rma de los interesados, del resultado de las investigaciones realizadas con los funcionarios y empleados de la empresa. e) Certicacin. Obtencin de un documento en el que se asegure la verdad de un hecho, legalizado, por lo general, con la rma de una autoridad. f) Observacin. Presencia fsica de cmo se realizan ciertas operaciones o hechos. g) Clculo. Vericacin matemtica de alguna partida. Por cuanto a la suciencia e idoneidad de la evidencia de auditoria, la norma citada establece las siguientes reglas: a) La evidencia de auditoria es ms conable cuando se obtiene de fuen- tes independientes a la entidad scalizada (conrmacin). b) La evidencia de auditora que se genera internamente es ms cona- ble cuando son efectivos los controles impuestos por la entidad (investigacin). c) La evidencia de auditora que se obtiene directamente por el auditor (observacin) es ms conable que la obtenida de manera indirecta o por inferencia (clculo). d) La evidencia de auditora es ms conable cuando existe en forma do- cumental, ya sea fsica, o electrnica (inspeccin). e) La evidencia de auditora que proporcionan los documentos origi- nales es ms conable que la obtenida en fotocopias o facsmiles (certicacin). As, es incuestionable que por su extensin y complejidad la funcin fiscalizadora materialmente no podr culminarse durante la campaa, pues aun cuando durante dicho periodo se puedan obtener avances sus- tanciales; ser necesario agotar el plazo que mediar, por citar solo un ejemplo, entre el primer domingo de junio y el primero de octubre de 2018 ao de la eleccin de Presidente de la Repblica (133 das), durante los cuales debern desarrollarse inexcusablemente los paso anteriores; sin embargo, ser materialmente posible realizarla en la medida en que se dote a los entes scalizadores de las herramientas jurdicas que allanen su funcin concedindole las atribuciones necesarias para realizarla y ade- ms, cuenten con suciencia presupuestaria para contar con profesionis- tas capacitados y ecientes, que puedan realizar la misin que el constitu- yente permanente les ha encomendado en tutela de la democracia que Mxico merece. Seccin cuatro Candidaturas independientes Juan Marcos Dvila Rangel, secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al hacer su exposicin. A la derecha la diputada Loretta Ortiz Ahlf. El diputado Gerardo Villanueva Albarrn, al participar como moderador en una de las mesas del Foro Ciudadano. En el extremo izquierdo, Adrin S. Gimate Welsh y en el extremo derecho Marco Antonio Herrera Toledo. 309 El modelo de candidaturas independientes en un rgimen de competencia electoral entre partidos polticos Juan Marcos Dvila Rangel* INTRODUCCIN La gura de las candidaturas independientes ha cobrado mayor relevancia en la ltima dcada en nuestro pas, principalmente por la intensicacin de la participacin poltica de los ciudadanos a n de acceder a un cargo de eleccin popular que no sea mediante un partido poltico. El mbito de proteccin y expansin de los derechos humanos ha pro- vocado que la aplicacin de nuevos criterios por parte de los rganos ju- risdiccionales sobre el derecho poltico-electoral de ser votado, cuando ciudadanos exigen su participacin como candidatos independientes. Esta situacin ha forzado en parte a la maquinaria legislativa para modicar los mecanismos por los cuales se accede al poder en Mxico (reformas de 9 de agosto de 2012 al artculo 35, fraccin II, y 27 de diciembre de 2013 a los artculos 116, fraccin IV, incisos e y o; 122, apartado c, base primera, fraccin V, inciso f), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos). Un modelo de acceso a los cargos de eleccin popular a travs de las candidaturas independientes, sin precedentes a nivel federal y pocos casos en las entidades federativas, requiere un contraste con el acceso a travs de la postulacin de partidos polticos para ocupar los cargos ya mencio- nados. Anlisis que sustentar mediante referencias internacionales, cons- titucionales y legales, as como precedentes relevantes del TEPJF y de la SCJN. * Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del TEPJF. Sus opiniones son personales y exclusivamente acadmicas 310 Juan Marcos Dvila Rangel PROCEDIMIENTO DE REGISTRO El marco normativo actual impone una natural armonizacin con el ejerci- cio de la ciudadana a su derecho poltico de ser votado, 1 en forma indepen- diente a los partidos polticos, al mismo tiempo, el sistema electoral en conjunto debe conservar funcionalidad a partir del principio de equidad en la competencia. Los parmetros actuales para el registro de candidatos independientes, segn las legislaciones vigentes de Quintana Roo y Zacatecas, 2 son: a) Nmero de rmas que se integran a la solicitud dependen del tipo de eleccin y van del 2, 5 al 15 por ciento del padrn electoral de la demar- cacin respectiva. b) Se exige una fe de hechos o cotejo notarial. Otro mtodo es la simple manifestacin de apoyo ante la autoridad electoral. c) Posibilidad de militar o no en un partido poltico, exigiendo un mnimo tiempo en separacin de su calidad de aliado. d) Designar un administrador que especique la procedencia de los re- cursos, obligado a abrir una cuenta bancaria en la demarcacin donde contender. e) Presentar la plataforma electoral y el emblema junto con color y colores. Bajo esta perspectiva, la legislacin secundaria podr establecer un criterio cuantitativo de apoyo ciudadano que deber acompaarse a toda solicitud de registro, que sea compatible con elementos como: nmero de electores segn el padrn electoral, la demarcacin territorial y el tipo de eleccin. 1 En Amrica Latina, Brasil, Costa Rica y El Salvador no han regulado candidaturas independientes en legislacin secundaria, en cambio, Chile prev un amplio rgimen en la Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, por ello se ha constituido en referente a nivel continental. 2 La mayora de estos parmetros han sido declarados constitucionales por la SCJN [A.I. 28, 29 y 30/2006 acumuladas; A.I. 50/2012; A.I. 57, 58, 59 y 60/2012 acumuladas; A.I. 67, 68 y 69/2012 acumuladas] y por el TEPJF [SUP-JDC-45, 46, 47, 48 y 49/2013 acumulados; SUP-OP-6, 10 y 12/2012]. En el caso de la rma de apoyo presentada mediante cotejo o fe de hechos notarial se resolvi en el SUP-JDC-41, 42 y 43 /2013 acumulados, su inconstitucionalidad por parte de la Sala Superior. El modelo de candidaturas independientes 311 Asimismo, la experiencia ha indicado que en el procedimiento de regis- tro la autoridad electoral debe contar con instrumentos para validar el apoyo de la ciudadana a una solicitud de esta naturaleza, una suerte de cotejo vericado en un tiempo razonable (por ejemplo, durante el periodo de precampaas) para evitar fraudes a la ley o la presentacin de aspirantes a candidatos independientes sin una base de ciudadanos que lo respalden. Los procedimientos pueden variar, pero no podemos dejar de llamar la atencin en la regulacin zacatecana, donde mediante un juicio ciudadano, la Sala Superior del TEPJF declar la invalidez de algunas disposiciones le- gales y reglamentarias por ser contrarias a la Constitucin Federal, en el tema de la obligacin de presentar un cotejo notarial o fe de hechos de las rmas de apoyo. 3 Por ltimo, el legislador ordinario podr considerar disposiciones acer- ca de la estructura que apoyar al candidato en la administracin y rendi- cin de cuentas de sus recursos, lo idneo es que un contador pblico o profesional afn con acreditada experiencia haga las veces de encargado de estos temas delicados. Tambin es recomendable que la ley prohba a los candidatos indepen- dientes presentarse mediante emblemas o colores que tengan identidad o similitud en un grado signicativo con el de los partidos polticos o coali- ciones, pues la confusin que podra originarse en los electores dara lugar incluso a la nulidad de eleccin. FINANCIAMIENTO DE CAMPAAS Los puntos centrales que se tendran que ponderar para establecer reglas especcas sobre el nanciamiento de candidaturas independientes pasan por la reciente reforma constitucional en materia poltico-electoral (cuya 3 Vase nota anterior. Los resolutivos de la sentencia fueron, entre otros: TERCERO. Se declara la inaplicacin del artculo 18, numeral 1, fracciones II, en la porcin normativa que dice hacindose constar mediante fe de hechos notarial y III, en la porcin normativa que dice: debidamente cotejada con su original por el fedatario pblico de la ley electoral local CUARTO. La ltima parte de la fraccin II, del artculo 14, numeral 1, en la porcin normativa que dice Dicha firma se har constar mediante fe de hechos notarial y la conducente de la fraccin III, que dice: Debidamente cotejadas con su original por el fedatario pblico del Reglamento de Candidaturas Independientes de Zacatecas, se expulsan de dicho ordenamiento jurdico 312 Juan Marcos Dvila Rangel promulgacin se encuentra pendiente una vez que la Comisin Permanen- te declar el 22 de enero de 2014 haber alcanzado una mayora suciente para tal efecto). El artculo 41, base III, de esta nueva reforma dispone que los candi- datos independientes tendrn derecho de acceso a prerrogativas para las campaas electorales en los trminos que establezca la ley. Por lo anterior, es ineludible que la legislacin secundaria prevea el cmo las personas con registro de candidatura independiente podrn ac- ceder a tales prerrogativas durante las campaas. Varios aspectos no podran dejar de lado los legisladores: a) Conformacin del nanciamiento al que podrn acceder en cualquiera de sus modalidades, esto es, pblico, privado o mixto. b) Estructura contable y de rendicin de cuentas que deber tener cada candidato independiente, la cual estar obligada a demostrar capacidad para el manejo adecuado de recursos econmicos. c) Los procedimientos de scalizacin de los gastos de campaa, estable- ciendo documentos, reportes, tiempos e informes con caractersticas particulares anlogas a los que presentan los partidos polticos. d) Asimilacin de la gura del candidato a los partidos polticos en cuanto a los topes legales de gastos de campaa. e) Podra otorgrseles nanciamiento pblico como si fuesen partidos de nueva creacin, el cual estar ligado al mbito de eleccin de que se trate, de tal manera que sea proporcional al nmero de electores ins- critos en el padrn electoral de la demarcacin respectiva. f) Si el modelo opta por nanciamiento privado, regular la posibilidad de que el candidato independiente, en caso de obtener el triunfo, recupere hasta un 50 por ciento de los gastos de campaa que hayan sido com- probados ante la autoridad electoral, y una vez que concluya el proce- dimiento de scalizacin. Otra opcin es prever una tasa de retorno o reembolso conforme al porcentaje de votacin obtenida en la eleccin. g) Como en la reforma constitucional de este 2014 tambin est prevista la causal de nulidad de eleccin por el rebase de topes de gastos de campaa, el candidato independiente que sea declarado responsable, perdera no solo su derecho a participar en los comicios extraordina- rios, sino tambin a recuperar los gastos mencionados en el inciso anterior. El modelo de candidaturas independientes 313 h) La autoridad administrativa electoral deber contar con los medios le- gales a su alcance para evitar el uso de recursos de procedencia ilcita por los candidatos independientes. La sugerencia consiste en que los colegios de contadores provean a la autoridad una lista de profesiona- les capacitados que podrn fungir como administradores de los recur- sos obtenidos por estos candidatos. La legislacin ordinaria podr disponer que, exclusivamente de esta lista, los candidatos independientes designen al profesional que ser el encargado de su administracin y rendicin de cuentas, de esta manera se reduce la posibilidad de que las campaas puedan constituirse en un ins- trumento ms de lavado de dinero. ACCESO A TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIN La legislacin ordinaria no podr contradecir lo dispuesto en el reformado artculo 41, base III, Apartado A, inciso e, de la Constitucin, acerca de la distribucin del tiempo entre partidos polticos y candidatos independientes. Se estableci a nivel constitucional que las candidaturas independien- tes tendrn derecho de acceso en el 30 por ciento que se reparte en forma igualitaria entre los partidos polticos, una de las porciones igualitarias, podr ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto. El modelo para que aquellos puedan acceder a Radio y Televisin for- zosamente estara ceido a la demarcacin territorial en que compiten. Es decir, un candidato independiente a diputado federal no debera gozar de espacios en Radio y Televisin en toda la entidad federativa, menos en todo el territorio nacional, sino exclusivamente en la geografa que ocupa el distrito correspondiente. De esta manera, la legislacin secundaria tendr que ser cuidadosa, ya que actualmente el IFE no tiene mecanismos legales, reglamentarios o acuerdos que prevean la posibilidad de que los mensajes de campaa sean transmitidos solamente en un distrito electoral uninominal, lo que implica retos en el acceso a los tiempos del Estado por parte de candidaturas independientes. 4 4 As lo reconoci la Sala Superior del TEPJF en la sentencia del SUP-RAP-55/2013, p. 32. Independientemente de lo que se resolvi en ese recurso, actualmente toda la programacin 314 Juan Marcos Dvila Rangel Una ltima situacin que se sugiere contenga la ley ordinaria consiste en que los candidatos independientes solo tendrn acceso a los tiempos del Estado en Radio y Televisin en los periodos de campaas electorales. Con lo anterior, es claro que no tendrn participacin en la fase de precam- paas, ya que se trata de una actividad exclusiva desarrollada por los par- tidos polticos. REPRESENTACIN ANTE AUTORIDADES ELECTORALES El derecho de que los candidatos independientes cuenten con represen- tantes en los organismos pblicos administrativos electorales, centrales o descentralizados, donde tienen su actividad en los comicios, tiene como claro propsito dotarlos de las herramientas con que cuentan los partidos polticos para participar en la preparacin, desarrollo y vigilancia del pro- ceso electoral. Otra reexin en la misma direccin: no se pone en duda que los can- didatos postulados por los partidos polticos tienen representacin, a tra- vs de stos, en las mesas colegiadas de los consejos o comisiones centra- les, estatales o distritales, de los institutos electorales, en caso de no permitir a los candidatos independientes la posibilidad de ejercer el mismo derecho, se conculcara en su perjuicio el principio de equidad en la competencia, ante la desventaja en que se les colocara por esta falta de representacin. Una similitud consiste en que los candidatos independientes deben gozar del mismo derecho que tienen los partidos polticos de nombrar re- presentantes en las mesas directivas de casilla. Es algo ya fuera de discu- sin que los representantes ante los centros de votacin constituyen una forma de control y un sistema de evaluacin sobre la certeza, ecacia y y pautas que el IFE ordena transmitir a las estaciones de radio y canales de Televisin se rigen por un criterio general denominado informalmente pauta por entidad federativa, determinando que los materiales de las rdenes de transmisin tanto de partidos polticos, como de autoridades electorales cabra decir tambin de candidatos independientes, se difundan en grupos o cadenas de emisoras, teniendo en cuenta la distribucin de materiales y su difusin por cada estado de la Repblica, y no en funcin de municipios o regiones. transparencia 5 de los actos electorales durante la recepcin del sufragio. Sin este derecho se generara inequidad. CONCLUSIN Las candidaturas independientes van a irrumpir en todo el sistema electo- ral mexicano, con mayor o menor fuerza, dependiendo de las condiciones y caractersticas de cada proceso. Resulta ahora indispensable que el legis- lador secundario ponga en claro las bases y reglas de actuacin de los ciudadanos que participarn bajo dicha gura. Un derecho poltico de esta envergadura no puede quedar en el vaco legal, antes bien, una adecuada regulacin posibilitar que el margen de actuacin de los candidatos independientes no genere ms problemas a las autoridades electorales e incertidumbre a los electores, por eso, las re- exiones adquieren importancia. 5 Jurisprudencia 44/2012 de la Sala Superior del TEPJF con rubro: Procedimiento de escrutinio y cmputo. Sus formalidades dotan de certeza al resultado de la votacin. 317 Antecedentes de candidaturas independientes: requisitos y prerrogativas Daro Velasco Gutirrez* Fue a partir de la consolidacin del Estado constitucional moderno que se inicia a congurar la democracia como una nueva forma de gobierno; este sistema nace con la tendencia estructural del ser del Estado mismo, del rgimen o del sistema poltico, que conforma una relacin entre el poder estatal y la poblacin, consistente en el ejercicio del autogobierno y la so- berana del pueblo, lo cual gener un esfuerzo paulatino para agotar los criterios restrictivos que solo permitan la participacin de algunos cuan- tos en la estructuracin del gobierno. Esta nueva concepcin sobre la legitimidad del gobierno y del sistema jurdico, propici que se retomaran mecanismos existentes en la democra- cia directa, para traerlos a los sistemas representativos, con el objeto de formar un nuevo sistema de democracia participativa, dentro del cual se visualiza a las candidaturas independientes como una gura de participa- cin poltica, mismas que al jar la participacin activa de los ciudadanos en los procesos electorales, permiten a estos convertirse de simples elec- tores en verdaderos ciudadanos. Dicha modalidad de participacin ciudadana, resulta novedosa dentro de nuestro sistema jurdico federal, sin embargo la misma se encuentra establecida y regulada en diversos pases, en donde incluso los ciudadanos cuentan con las mismas prerrogativas que los partidos polticos. Por ejemplo, en Amrica Latina, tenemos 21 pases que reconocen y regulan esta mo- * Licenciado en Derecho por la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragn, UNAM. Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Marista. Especialidad en Ciencia Poltica por la Universidad de Salamanca, Espaa. Integrante de la Asociacin de Tribunales y Salas Electorales de la Repblica Mexicana, A.C. Se desempea como Magistrado del Tribunal Electoral del Distrito Federal. 318 Daro Velasco Gutirrez dalidad democrtica, siendo los ms representativos Ecuador, Colombia, Venezuela, Chile y Per. ANTECEDENTES EN EL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO En nuestro pas, los antecedentes de este tipo de candidaturas, se remon- tan a nuestros orgenes como nacin, as lo establece Gonzales Oropeza cuando nos recuerda que desde la Independencia de Mxico en 1810 has- ta la Revolucin Mexicana en 1910, las candidaturas individuales estaban permitidas en la Ley y a pesar de que existan en la prctica grupos de in- dividuos que compartan una plataforma ideolgica, fueron los individuos hombres ilustres y caudillos, los protagonistas de esta poca, y no as los partidos polticos, los cuales fueron reconocidos legalmente hasta 1911. 1 A pesar de lo anterior, diversos doctrinarios como Paoli Bolio y Miguel Carbonell, considerando como antecedente inmediato de las candidaturas independientes a la Ley para Elecciones de Poderes Federales, publicada en el Diario Ocial el 2 de julio de 1918, en su artculo 107, estableca que los candidatos no dependientes de partidos polticos tendrn los mismos derechos conferidos a los candidatos de stos, siempre que estn apoya- dos por cincuenta ciudadanos de su distrito. 2 Durante los ltimos aos, encontramos el precedente originado por el ex canciller Jorge G. Castaeda en las elecciones federales de 2006, el cual evidenci ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos la falta de un recurso judicial efectivo para que los ciudadanos pudieran impugnar la constitucionalidad de normas electorales. En el mismo ao, en el Estado de Yucatn fue aprobada la reforma electoral que reconoca a las candidaturas independientes en la Constitu- 1 Manuel Gonzlez Oropeza, Las candidaturas independientes, Este Pas, tendencias y opiniones, nm. 227, marzo de 2010, p. 48. 2 Francisco J. Paoli Bolio, Legislacin Electoral y Proceso Poltico, 1917-1978, en Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, nm. 10, p. 169, julio de 1978, Mxico. Miguel Carbonell, Participacin poltica y candidaturas independientes, en Revista Mexicana de Derecho Electoral, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, nm. 1, enero-junio de 2012, pp. 213-244. Antecedentes de candidaturas independientes 319 cin del Estado y la Ley Electoral local. Ante lo cual, el Partido de la Revo- lucin Democrtica (PRD), el Partido Alianza Social (PAS) y la Alianza por Yucatn (PAY), promovieron una accin de inconstitucionalidad para invali- dar la reforma, con el argumento de que las candidaturas independientes eran violatorias del Cope. La resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin consider infundados los conceptos de invalidez y conrm la constitucionalidad de las reformas, reconociendo as la constitucionali- dad de estas candidaturas y la facultad del legislador local o federal para incluirla en la norma electoral. LAS CANDIDATURAS CIUDADANAS EN LA CONSTITUCIN FEDERAL El 9 de agosto del ao 2012, se modic el artculo 35 de la Constitucin para establecer el derecho de los ciudadanos a ser votados para todos los cargos de eleccin popular, as como su derecho a solicitar su registro de manera independiente, siempre y cuando cumplan con los requisitos, con- diciones y trminos que determine la legislacin. En los artculos transitorios de la citada Reforma, se precis que el Congreso de la Unin debera expedir la legislacin secundaria a ms tar- dar en un ao, contado a partir de la entrada en vigor de la reforma y que los congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, realizaran las adecuaciones necesarias a su legislacin, en el mismo plazo. En el mismo sentido, el 27 de diciembre de 2013, se public en el Dia- rio Ocial de la Federacin la reforma constitucional que modica el inciso e) de la fraccin IV del artculo 116, y el inciso f) de la fraccin V, Base Primera, del Apartado C, del artculo 122; y se adiciona un inciso o) a la fraccin IV del artculo 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni- dos Mexicanos, estableciendo de esta manera el nuevo paradigma de la democracia participativa en las entidades federativas, pero dejando en la legislacin secundaria la responsabilidad de convertir esta en una va factible a ciudadano de acceso al poder o por el contrario, en un mecanismo meramente testimonial. 320 Daro Velasco Gutirrez REQUISITOS Y PRERROGATIVAS DE LAS CANDIDATURAS INDEPENDIENTES A NIVEL ESTATAL Antes y despus de las reformas constitucionales en materia de candida- turas independientes previamente sealadas, algunas entidades federati- vas ya haban tratado de regular esta gura de participacin ciudadana, siendo estas pioneras en el establecimiento de requisitos y prerrogativas para esta nueva modalidad de participacin. Por ejemplo, en las pasadas elecciones locales de 2013, el Consejo Ge- neral del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas aprob un Reglamento de Candidaturas Independientes, en el que se estableci los derechos, obligaciones y prohibiciones poltico-electorales de las ciudadanas y los ciudadanos que se postulen a cargos de eleccin popular de manera inde- pendiente, los requisitos de elegibilidad, nanciamiento y scalizacin de los recursos y el procedimiento de recuperacin de los mismos en caso de que el ciudadano obtenga el triunfo en la eleccin, el acceso a los tiem- pos de Estado en Radio y Televisin, las condiciones de equidad en la contienda electoral, as como el rgimen sancionador aplicable y las nuli- dades electorales. 3 Para el mismo proceso electoral, el estado de Quintana Roo regul las candidaturas independientes, estableciendo como requisito de proceden- cia la obligacin para los aspirantes ciudadanos de acreditar el respaldo del 2 por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral de la respec- tiva demarcacin, as como participar en un periodo de postulacin y acre- ditar ante el rgano electoral que contaban con el apoyo ciudadano. 4 3 Incluso este proceso electoral dio lugar a la emisin de distintas tesis por parte de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, como son: candidaturas independientes. momentos en los que es factible acreditar los requisitos establecidos para su registro (legislacin de Yucatn), y candidaturas independientes. Es inconstitucional exigir escrito de intencin para el registro (legislacin de Zacatecas). 4 Este rgimen jurdico electoral fue impugnado por los partidos Accin Nacional (PAN), de la Revolucin Democrtica (PRD) y del Trabajo (PT), a travs de la accin de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012, promovidas por los partidos Accin Nacional (PAN), de la Revolucin Democrtica (PRD) y del Trabajo (PT), ya que consideraron que los requisitos para aspirar a una candidatura de esa naturaleza eran excesivos, sin embargo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, valid la legislacin de Quintana Roo, al considerar que cada entidad federativa estaba facultada para regular sus candidaturas independientes. Antecedentes de candidaturas independientes 321 En el Estado de Mxico, el 20 de julio de 2013 se aprob las candida- turas independientes, estableciendo que las nanzas de los candidatos in- dependientes sern objeto de la scalizacin, adems de que tendrn acce- so a la Radio y la Televisin, al igual que los partidos polticos. En Michoacn, se aprob que la representacin de un 2 por ciento del total del padrn electoral, el depsito de anzas por parte de los candidatos independientes, as como no haber formado parte de algn partido poltico, en el ltimo ao previo al proceso electoral. 5 En Quertaro los aspirantes debern contar con un mnimo de 3 por ciento de rmas de los ciudadanos inscritos en la lista nominal correspon- diente a la demarcacin territorial por la que desee competir. Tambin tendrn derecho de hacer uso del nanciamiento privado y autonancia- miento, que ser auditado por el Instituto Electoral local, tambin gozarn del nanciamiento pblico (que ser prorrateado entre el nmero de can- didatos independientes que participen en cada eleccin) equivalente al que reciba un partido de reciente registro. 6 En Puebla se regularon el 31 de julio de 2013; en Guerrero se encuen- tran reguladas a partir del 30 de julio de 2013; Tabasco desde el 10 de agosto de 2013; en Nuevo Len el 23 de septiembre de 2013 se aprob en el Congreso local la reforma que permite las candidaturas ciudadanas. En Nayarit se aprob que los ciudadanos debern contar con un so- porte de 5 por ciento para la de eleccin gobernador y del 15 por ciento para alcaldes o diputados locales del listado nominal electoral, que sern comprobados mediante la recoleccin de rmas y credenciales de elector de quienes respalden las candidaturas ciudadanas. 7 5 Cabe sealar que para obtener nanciamiento pblico, los candidatos independientes debern de otorgar una nanza por el 50 por ciento del gasto de tope de campaa que exija el Instituto Electoral de Michoacn, adems de que el registro como candidato independiente ser negado cuando en el dictamen de scalizacin no se permita determinar la licitud de los recursos erogados en la etapa de obtencin de respaldo ciudadano. 6 Tambin tendrn acceso a los spots en la Radio y Televisin, a nombrar un representante propietario y su suplente ante el consejo electoral que corresponda, y su respectivo representante ante la mesa directiva de casilla y generales, registrar su plataforma poltica como requisito de elegibilidad, y podr ser sustituido, tambin se le entregar la lista nominal de electores que le corresponda. 7 El nanciamiento para las candidaturas independientes ser particular, sujetndose a las reglas de transparencia y de tope de campaa como quienes participen a travs de los partidos polticos. Para que un ciudadano pueda ser postulado como candidato deber obtener ms de 39 mil rmas. 322 Daro Velasco Gutirrez REQUISITOS Y PRERROGATIVAS DE LAS CANDIDATURAS INDEPENDIENTES EN LA REFORMA POLTICO-ELECTORAL 2013 En el dictamen del decreto por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia poltico-electoral, se contempla las previsiones para la asignacin de tiempos de Radio y Televisin a los candidatos independientes, dndo- sele el trato a dicho conjunto, como si fuera el partido que hubiere obteni- do el menor nmero de votos en la ltima eleccin federal ordinaria para diputados. En el mismo sentido, se contempla ajustar el artculo 41 constitucional a efecto de garantizar los derechos y prerrogativas de los candidatos inde- pendientes. Por lo que hace al nanciamiento y a los tiempos en Radio y Televisin, se les deber considerar en su conjunto como un partido pol- tico de nueva creacin, para lo cual tendrn derecho a que se les asigne en forma global el 30 por ciento del reparto igualitario, toda vez que el 70 por ciento restante es distribuido entre los institutos polticos. Por lo que hace a la propaganda poltica o electoral que difundan can- didatos independientes, deber abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos o que calumnien a las personas. En el artculo 41, fraccin III, se propone que los candidatos indepen- dientes tendrn derecho de acceso a prerrogativas para las campaas electorales en los trminos que establezca la ley. En el apartado a, inciso e, de dicho artculo, se determina que el tiempo establecido como derecho de los candidatos independientes, se distribuir conforme a lo siguiente: el 70 por ciento sea distribuido entre los partidos polticos de acuerdo a los resultados de la eleccin para diputados federa- les inmediata anterior y el 30 por ciento restante ser dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podr ser asignada a los candida- tos independientes en su conjunto. Por lo que hace al apartado b, inciso c, la distribucin de los tiempos entre los partidos polticos, incluyendo a los de registro local y los candi- datos independientes, se realizar de acuerdo con los criterios sealados en el apartado anterior y lo que determine la legislacin aplicable. Para el caso de la eleccin consecutiva a los cargos de eleccin popu- lar; tratndose de candidatos independientes, solo podrn postularse con ese mismo carcter. En lo relativo a la scalizacin de las candidaturas independientes los retos a superar en la legislacin secundaria son: cmo se considerar el dinero que utilicen los aspirantes durante el proceso de recoleccin de rmas de apoyo a su candidatura; qu pasar en el caso de los remanentes de las aportaciones privadas (estas se reintegrarn al Estado o se devolve- rn al aportarte o quedarn en el patrimonio del candidato); cmo se con- siderarn los gastos que el candidato realice en materia de capacitacin a sus observadores o representantes y a la logstica que tenga que imple- mentar el da de la jornada electoral; qu suceder con el prorrateo en caso de propaganda conjunta de un candidato independiente con otro de algn partido poltico, etctera. El nuevo modelo electoral planteado en la reforma poltica deber par- tir de la apertura de los derechos polticos de los ciudadanos y el equilibrio entre las prerrogativas de estas y de los partidos polticos. Tanto en el mbito de nanciamiento como de acceso a los medios de comunicacin ser de gran importancia la actuacin de las autoridades electorales, quie- nes tendrn que interpretar las normas, solucionar contradicciones entre ellas y suplir las omisiones del legislativo. Por lo anterior, consideramos necesario que en las leyes secundarias se regule el aspecto de manera clara y puntual los requisitos y prerrogati- vas de los candidatos independientes a puestos de eleccin popular, para que exista certeza en la implementacin de esta gura novedosa en nues- tro pas. 325 Las candidaturas independientes en Mxico Arturo Carrasco Cruz* El pasado 31 de enero el Presidente de Mxico promulg la reforma polti- co-electoral con lo cual dio por concluido el proceso que inici el 4 de diciembre de 2013, cuando el Senado de la Repblica declar vlida la misma, una vez que fue aprobada por las legislaturas locales. Corresponde ahora, durante este periodo ordinario, crear las normas secundarias que regularn esta reforma y, en la cual, es importante que se escuchen todas las voces interesadas y no solo de los involucrados como los consejeros electorales sino tambin de los ciudadanos. Por eso celebro y agradezco esta oportunidad de intercambiar, de manera seria y compro- metida, ideas en torno a este tema. Hablo de la importancia de la inclusin y participacin porque en estos aspectos radica uno de los principales puntos de esta reforma: el recono- cimiento de los derechos humanos y polticos del ciudadano, para compe- tir por un cargo de representacin sin pertenecer a un partido poltico o contando con su apoyo, es decir, de ser un candidato independiente. Con este reconocimiento Mxico entra a un nuevo escenario, que has- ta 1946 se haba permitido, y que lo coloca a la par de otras naciones, por ejemplo los de la regin latinoamericana en donde 21 pases han regulado este derecho (cifra que incluye a pases con democracias tan dismbolas como Cuba, Hait, Chile y Colombia). * Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales por la Facultad de Ciencias Pol ticas y Socia- les de la UNAM. Maestro en Estudios Polticos y Sociales por la UNAM, en ambos casos titulado con Mencin Honorica. Cofundador y director de Capacitacin de Iknelia Visin Democr- tica A.C., asociacin especializada en capacitacin e investigacin sobre temas relacionados al desarrollo democrtico y la participacin ciudadana. Acadmico a nivel licenciatura en la UNAM y la UNITEC. Consejero Electoral distrital en el IEDF. 326 Arturo Carrasco Cruz Adems de lo anterior, este suceso, a mi parecer, es trascendente por- que atiende la urgente necesidad de complementar una democracia proce- dimental con una participativa. Lo anterior, no es ms, pero tampoco me- nos, que un paso ms hacia la bsqueda de una democracia ms integral y, por supuesto, consolidada. Por eso la necesidad de pensar, reexionar y analizar varios aspectos de la reforma de manera objetiva por parte de los legisladores, pues solo as se podr alcanzar un diseo que haga de las candidaturas ciudadanas un aporte a la democracia ya sea como un factor de contrapesos, de trans- parencia o de legitimacin del sistema poltico y no solo porque puede suceder, un mecanismo ms para satisfacer ambiciones personales que nos alejen de casos como el del ex alcalde de Colombia, Antanas Mokus, y nos acerque a experiencias cmicas como la de la Cicciolina en Italia y ms tristes como la de Fujimori en Per. Para esto, a mi parecer, son tres los temas centrales que se deben con- siderar al momento de hablar de las candidaturas ciudadanas y que es imposible no considerar: La competencia: es decir, los requisitos y procedimientos que se de- bern cubrir para participar y verdaderamente competir. Esto porque, debemos recordar, contamos con un sistema partidista en donde ellos, los partidos, tienen todos los elementos necesarios a su favor y eso imposibi- litara una candidatura competitiva. Financiamiento y acceso a medios: al hablar de estos aspectos lo im- portante es no generar una ley que permita un gasto irracional pero tam- poco que sea tan restrictiva que solo puedan participar quienes tengan recursos o bien, los medios para allegrselos, esto ltimo gracias a que fue parte del juego poltico. Recordemos el caso de Ral de Luna, alcalde inde- pendiente de General Enrique Estrada, municipio de Zacatecas, munici- pio del cual haba sido ya antes presidente como panista. Los intereses: los ciudadanos a veces consideramos tener una esencia diferente a los polticos, pero el apelativo ciudadano no nos da una esencia diferente (y pensarlo as es ver las cosas con una lgica mstica-valorativa), por eso la ley debe considerar que los ciudadanos no participen siguiendo nes distintos a los declarados o bien el de otros actores incluidos aquellos que, por su naturaleza, no tienen cabida en el sistema al desvirtuar el de- recho ciudadano a ser votado. Por supuesto que la tarea del legislador no termina con la creacin de la ley, sino que una vez que se cuente con una primera experiencia se debe evaluar lo siguiente: Los resultados obtenidos, los problemas enfrentados y los mecanis- mos de solucin que se han propuesto. La contribucin de las candidaturas a la consolidacin democrtica, en qu sentido, medida y espacios se present. Esta evaluacin es importante porque las experiencias internacionales nos han enseado que las candidaturas no funcionan igual en todos los niveles de representacin, por ejemplo en el legislativo o ejecutivo, ni rin- den mejores pero tampoco peores frutos que los partidos y polticos. Por eso, nuevamente la necesidad de plantear una ley que atienda y entien- da todos estos elementos porque de lo legislado es que dependern los resultados. Para terminar, quiero mencionar que la democracia, como forma de gobierno, tiene como razn principal el benecio de las personas, el mayor nmero de ellas, y por ello, no deberan prohibirse las candidaturas inde- pendientes ni existir la obligacin de pertenecer a un partido poltico para ser parte de la representacin poltica, ni mucho menos ver a las candida- turas independientes como antagnicas al sistema de partidos. Solo teniendo en cuenta esto los legisladores, es que podrn justicar no solo esta propuesta en particular, sino tambin el paquete entero de reformas que busca abonar a la consolidacin del sistema democrtico. De lo contrario, estaremos de nuevo ante un crculo vicioso del cual, en unos aos, seremos testigos de una nueva reforma que, al contrario de lo que se pensara, no da la razn a Ortega y Gasset acerca de que no hay plenitud de los tiempos, sino ms bien servira como indicativo del des- prestigio de la poltica y los polticos al demostrar que la democracia para ellos funciona en tanto les rinda frutos propios y no en benecio de la sociedad. 329 Candidaturas independientes: requisitos y prerrogativas en campaas electorales Manuel Alberto Merlo* El Estado mexicano ha experimentado diversas circunstancias que lo moldearon a lo largo del tiempo desde el constituyente de 1917, transfor- mndolo sustancialmente mediante la creacin de un entramado institu- cional en constantes cambios. ste a su vez, ha evolucionado con el trans- curso de los aos, adaptndose a las exigencias polticas emergentes en diversos escenarios de su historia, transitando desde un rgimen pobre o nulamente democrtico hacia uno paulatinamente con mayor calidad democrtica. 1 Se debe tomar en cuenta que, respecto a la forma de acceso al poder, el sistema poltico mexicano fue construido con especial nfasis en el sis- tema de partidos. Esto puede ser explicado tomando en cuenta que nues- tro sistema fue pensado para una sociedad fuertemente identicada con los principios y valores de la Revolucin Mexicana, posteriormente agluti- nada en un partido de masas y con la misma visin de pas. Es decir, no hubo necesidad de pensar en formas alternativas de acceso al poder para ciudadanos que no comulgaran con el ideario postrevolucionario. 2 Sin embargo, hoy en da nuestra democracia y su andamiaje institucio- nal son capaces de ofrecer a la sociedad civil mecanismos de participacin ciudadana con el n de que sta pueda ejercer de forma ms amplia sus * Estudiante de Ciencias Polticas y Administracin Pblica en la Universidad Iberoameri- cana, Puebla. Miembro de Puebla Vigila A.C. Con dicha asociacin civil he coordinado y realizado observacin electoral en diversos estados como Veracruz, Estado de Mxico, Guerrero y en Puebla en colaboracin con Coparmex en las ltimas dos elecciones (federal y locales inter- medias de dichos estados). 1 J. P. Vela, Sistema Poltico Mexicano: desarrollo y reacomodo del Poder, Ibero Frum, 2008, pp. 131-148. 2 E. J. Romero, El Sistema de Partidos en Mxico, Distrito Federal, Convergencia, 2006. 330 Manuel Alberto Merlo derechos polticos. Tal es el caso de la Reforma Poltica de 2012 que entre otras cosas consagra en la Constitucin el derecho ciudadano a ser votado por una va externa a los partidos polticos: las candidaturas independientes. 3 QU ES UNA CANDIDATURA INDEPENDIENTE? Actualmente existe cierto desentendimiento del concepto de las candi- daturas independientes y son constantemente confundidas con las can- didaturas ciudadanas. Al respecto, se puede mencionar que de acuerdo con la Enciclopedia Jurdica Latinoamericana 4 una candidatura indepen- diente puede denirse como aquella de un ciudadano que se postula para un cargo de eleccin popular de forma autnoma a un partido poltico, es decir, de forma externa y sin que ste tenga intervencin en ella de ningu- na naturaleza. Dicha confusin es entendible puesto que esta gura es nueva en el lenguaje poltico del Mxico moderno. Cabe mencionar que previo a la Revolucin Mexicana las candidaturas eran independientes a los partidos polticos y su explicacin es la siguiente: A pesar de que existan grupos de individuos que por compartir una plataforma ideolgica se les puede asimilar con partidos polticos, stos existan en la realidad ms no en las leyes. 5 Esto quiere decir que con la institucionalizacin y reconocimiento jur- dico de los partidos polticos, las candidaturas ciudadanas e independien- tes se extinguieron y se conformaron como prerrogativa exclusiva de di- chos partidos. VENTAJAS DE LAS CANDIDATURAS INDEPENDIENTES Entre las principales bonanzas de las candidaturas independientes y su regulacin en una ley secundaria se puede mencionar que se elimina la 3 Diario Ocial de la Federacin, 9 de agosto de 2012. Secretara de Gobernacin. Recuperado el 3 de febrero de 2013, en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5262910&fec ha=09/08/2012 4 Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Enciclopedia Jurdica Latinoamericana, vol. II, Distrito Federal, Porra, 2006. 5 C. G. Montejano, Candidaturas independientes, Cmara de Diputados, Direccin General de Servicios de Documentacin, Informacin y Anlisis, Distrito Federal, 2011. Candidaturas independientes 331 traba existente sobre esta gura, que es un obstculo no vlido sobre los derechos polticos del individuo considerado inherente, universal e inalie- nable. 6 Con ello se da fuerza a la ciudadana con una nueva dimensin de participacin poltica que permita un nuevo equilibrio entre partidos polti- cos y ciudadanos. As mismo, se consolida la apertura de un nuevo espacio de participacin poltica que busque promover la ciudadana, e involucre a los ciudadanos de una forma ms directa en la vida poltica del Estado. 7 Tambin se puede aseverar que, las candidaturas independientes y su correcto funcionamiento son un elemento clave para la consolidacin de la democracia mexicana al brindar acceso ms amplio y participativo al pro- ceso electoral. 8 Finalmente, dicha gura ampla la oferta poltica para el ejercicio del sufragio del electorado, no en un contexto de enemistad entre candida- tos independientes y de partidos, sino de complementariedad en dicha oferta puesto que los votantes inmersos en un proceso de mayor calidad competitiva. 9 REGULACIN DE LAS CANDIDATURAS CIUDADANAS EN UNA LEY SECUNDARIA Debido a que el sistema poltico mexicano carece de una ley general de participacin ciudadana (y de partidos polticos) en la que se puedan regla- mentar diversos mecanismos de participacin poltica (como la consulta popular, iniciativa ciudadana y las candidaturas independientes), y a que con la reciente reforma poltico-electoral se deber elaborar la Ley Gene- ral de Procedimientos Electorales en sustitucin del Cope, parece perti- nente crear una Ley General de Participacin Ciudadana en el cual se es- 6 Mara Amparo Casar, Casa de diez puertas. Una discusin sobre la reforma poltica de Mxico, NEXOS, abril de 2010. Recuperado en marzo de 2013 de http://www.nexos.com.mx/? P=leerarticulo&Article=73118 7 Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, LXI Legislatura, 2009-2012, Instituto de Investigaciones Legislativas, Mxico, 2010. 8 CIDH, Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico, OEA/Ser. L/V/ II.100, Doc. 7 Rev. 1, 24 de septiembre de 1998, Original: espaol, captulo VI, prr. 449. 9 Toda vez que re-oxigena al sistema poltico mexicano por institucionalizar una nueva figura que sirve como mecanismo alternativo de participacin poltico-ciudadana en un contexto donde el sistema de partidos polticos ostenta el monopolio de la postulacin de candidaturas a cargos de eleccin popular. 332 Manuel Alberto Merlo tablezcan los requisitos, obligaciones derechos, prerrogativas y dems aspectos que puedan hacer utilizables a la gura abordada. Sin embargo, independientemente del documento y ley en que sea ms conveniente dar sustento jurdico a dichos rubros, el contenido de vital importancia que no puede excluirse es el siguiente: 1. Competencia equitativa, justa, legal y con certeza. Las candidaturas inde- pendientes deben gozar de igualdad de derechos y prerrogativas que la Ley General de Partidos Polticos otorgue; claro est que con sus debidos matices y adaptaciones para esta nueva gura. Cabe destacar la necesidad de que la reglamentacin permita preservar la esencia de las candidaturas independientes impidiendo que se vuelvan una vlvula de escape para aquellos aspirantes que no pudieron obtener una candidatura con su partido o para integrantes de partidos polticos que con intencin busquen explotar esta nueva gura para someterla a intereses partidocrticos. 2. Nmero de rmas de respaldo ciudadano. Un porcentaje razonable cuya determinacin se d en funcin del tipo de eleccin en el que se con- tienda y del nmero total del padrn de electores que posea la demar- cacin territorial a la que se pretende representar. 3. Financiamiento y scalizacin. Que seale el otorgamiento de recursos a los que tendr derecho el candidato independiente, pudiendo ser pblicos, privados o mixtos. 4. Acceso a Medios de Comunicacin. Que se establezca el tiempo de apari- cin del candidato independiente. Valdra la pena contemplar que sea igual al tiempo destinado a partidos de nueva creacin ya que dicho candidato no est sometido al criterio que se solicita a los partidos para mantener el registro. Tambin que la asignacin de tiempos y su presencia en Televisin y Radio sea distribuida en los mismos horarios que los candidatos contendientes por un partido poltico; de esta ma- nera no se otorga a la candidatura independiente espacios marginales y con bajo nivel de televidentes o radioescuchas. 5. Actos pblicos y privados. Que permita que las candidaturas indepen- dientes puedan hacer uso de espacios pblicos para actos tendientes al voto como el reparto de volantes, recaudacin de rmas, mtines, enunciacin de discursos, etctera; todo ello en trminos de lo estable- cido por la ley y contando con el respaldo de las autoridades. 6. Encuestas y debates. Que las candidaturas independientes tengan la facultad de invitar y convocar a la realizacin de debates pblicos con otros candidatos contendientes, teniendo el apoyo de la autoridad elec- toral para la elaboracin de su exhorto y el desarrollo del mismo. Res- pecto a las encuestas, que la autoridad electoral establezca garantas para que las casas encargadas de los sondeos incluyan en todo mo- mento a las candidaturas independientes en su recaudacin de infor- macin, anlisis y presentacin de resultados. 7. Representacin ante el INE. Contar con representacin propietaria y su- plente en todo momento ante los diversos rganos del Instituto Nacio- nal de Elecciones, que ser(n) nombrada(s) por las candidaturas inde- pendientes (especialmente en mesas directivas de casillas y durante el escrutinio y cmputo de las boletas electorales), pudiendo asistir con voz a las sesiones del Consejo General. Tambin, contar con un espa- cio en la boleta electoral para poder ser votado en condicin de equi- dad con los partidos polticos, en el cual se puedan identicar median- te un logo o emblema y el nombre del postulado. 8. Posibilidad de impugnacin. Que se realicen las adecuaciones y modi- caciones legales necesarias a la nueva Ley General de Procedimientos Electorales en materia del sistema de medios de impugnacin para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de los rganos electorales en caso de que alguno de los contendientes incurriera en actos que contravengan lo establecido en dicha ley. 9. La expedicin del correspondiente reglamento de candidaturas indepen- dientes. Esto con el objeto de denir lo ms claramente posible los trminos especcos bajos los cuales se debern desenvolver las can- didaturas independientes y cuenten con absoluta certeza jurdica, con- solidndola en los 3 niveles jerrquicos del marco que ha de regular- las: constitucional, de legislacin secundaria y reglamentacin. 335 INE y candidaturas independientes Roberto Duque Roquero* Mxico tiene retos inmediatos y mediatos de extrema relevancia para su sistema electoral. Tanto la reforma poltica de agosto de 2012 como la po- ltico-electoral de 2014 implican una nueva forma de entender la democra- cia en Mxico. La primera de ellas introdujo en la Constitucin las guras de las candidaturas independientes, las consultas populares y la iniciativa ciudadana. La segunda implica, de manera muy destacada, la redenicin de las competencias electorales de los rganos encargados de organizar elecciones en Mxico, ahora con un claro predominio de una institucin nacional por encima de las autoridades estatales electorales. La compleji- dad de muchos de estos temas implica en s el desafo de lograr el mejor marco normativo posible para los comicios venideros y la responsabilidad de los actores autoridades, ciudadanos y partidos en que el nuevo modelo ordenado en la Constitucin nos permita arribar a buen puerto en trminos de democracia. Para hacer un adecuado balance de estos cambios, hay que tener en claro que la democracia mexicana es producto de pasos sucesivos. Las reformas electorales han jugado un papel determinante al cristalizar gran- des consensos polticos para propiciar la evolucin de nuestro sistema electoral. Desde la ampliacin de la representacin poltica lograda en la reforma de 1977, se ha fortalecido gradualmente ese sistema, con un paso crucial en 1996 al reconocerse la plena autonoma del la autoridad electo- ral y separarla totalmente del aparato gubernamental por vez primera. * Profesor de derecho electoral en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 336 Roberto Duque Roquero Tras 11 aos y cuatro procesos electorales sin que la legislacin elec- toral experimentara mayores modicaciones (el ms largo periodo entre una gran reforma y otra desde 1977), la reforma electoral 2007-2008 im- plic algunas transformaciones importantes. En ese periodo, la falta de accin legislativa se tuvo que contrarrestar en buena medida con linea- mientos del Instituto Federal Electoral (IFE) y con criterios jurisprudencia- les del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), mu- chos de los cuales sirvieron posteriormente al legislador para plasmarlos en la norma. Este tipo de desfase es del todo indeseable. La legislacin electoral debe irse adecuando a las nuevas exigencias del pas y perfeccionando cada vez ms, hasta el lmite de lo posible. Pienso que solo en los totalita- rismos puede pretenderse aprisionar la natural evolucin social en nor- mas de Derecho monolticas e inalterables. Las normas generales no pueden permanecer inmutables porque ello conducira a su rpida obso- lescencia. Por el contrario, la norma jurdica ha de estar en constante evo- lucin conforme a los nuevos rasgos y necesidades de la colectividad (la exigencia en ese proceso es, naturalmente, el apego al Derecho en vigor). En relacin con las nuevas competencias del Instituto Nacional Electo- ral que se desprenden de la reforma de este mes de febrero de 2014, stas implican un desafo de enormes proporciones para la nueva institucin. Se engrosan por un lado sus facultades hacia el mbito de las elecciones lo- cales y municipales. Es el caso concreto de la capacitacin electoral, la geografa electoral, la distritacin, las tareas del Registro Federal de Electo- res, la ubicacin de las casillas en todos los comicios, el programa de re- sultados electorales preliminares, y por supuesto la scalizacin de los recursos de los partidos polticos y ahora de los candidatos independien- tes. Adems, por supuesto, del nombramiento de los 224 consejeros de los institutos estatales electorales (siete por cada entidad federativa). Si bien para el INE se aligerar la carga que para el IFE implicaba reali- zar funciones materialmente jurisdiccionales en los procedimientos admi- nistrativos sancionadores electorales, la correcta organizacin interna y la adecuada programacin y ejecucin de los recursos sern indispensables para que el nuevo Instituto pueda hacer frente al vasto paquete de funcio- nes que habr de realizar. Cabe subrayar que muchas de ellas no son po- sibles de precisar de manera apriorstica; por ejemplo, es imposible calcu- INE y candidaturas independientes 337 lar con antelacin en qu casos habr de ejercer la organizacin directa de comicios locales en sustitucin de la autoridad comicial local. En torno a esta relacin del INE con los organismos locales, el nuevo reparto competencial que establece la Constitucin ha sido muy discutido, pues toca bras sensibles relacionadas con el sistema federal que estable- ce la propia ley fundamental: para muchos se trata de una pugna federa- lismo vs. centralismo. En efecto, si se estudian los escritos de Hamilton, Madison y Jay (inventores del federalismo) una medida como la que tom el poder reformador de la Constitucin pareciera en muchos sentidos ms propia de un Estado unitario que de uno federal. Pero no hay que olvidar que en la creacin de este nuevo esquema participaron las legislaturas de las entidades federativas, ya que son parte del procedimiento de reforma a la carta magna. Lo que debe tenerse muy presente es que varios de los ms importan- tes avances del sistema democrtico mexicano se deben a las entidades federativas, cuyas legislaturas en muchos casos han hecho que las leyes electorales locales estn muy por delante del Cope (las precampaas y los mecanismos de democracia participativa son buenos ejemplos). Estimo que el INE debe ser muy recatado en su polmica facultad de atraer la realizacin de actividades que de manera ordinaria son propias de los r- ganos electorales locales, y solo en casos absolutamente extremos la auto- ridad nacional asuma (por no decir suplante) dichas funciones. Ojal que la legislacin secundaria d pauta para ello, pues en Mxico seguimos te- niendo, pese a todo, un rgimen constitucional de carcter federal, y sera del todo inconveniente que en el mbito de lo electoral se implante un modelo paterno-lial del INE hacia los institutos locales. Ahora bien, en el anlisis de las transformaciones recientes de nuestro sistema electoral a nivel constitucional, y los retos que ellas implican para el INE, me parece extremadamente relevante discutir sobre la forma en la que la autoridad electoral deber asumir las nuevas guras ciudada- nas que establece ya la ley fundamental, en especial la de las candidaturas independientes. Aqu la primera accin le corresponde al Congreso Fede- ral a efecto de expedir las disposiciones legales que puntualicen las previ- siones generales que establece la Constitucin. Se trata desde luego de un tpico largamente discutido en nuestro pas y no exento de polmica. Muchos de sus apologistas reeren que es una 338 Roberto Duque Roquero va de participacin ciudadana que potencializa el derecho a ser votado (sufragio pasivo) al margen de los partidos. En contraste, sus detractores ms conspicuos suelen opinar que las candidaturas independientes son una tomadura de pelo, ya que no son otra cosa que partidos encubiertos, que en muchas ocasiones sirven a personajes decididos a hacer poltica a costa del desprestigio de sta (!). Pero las opiniones ya no importan dema- siado, pues desde hace siete meses la Constitucin prev en su artculo 35 la posibilidad de que ciudadanos se postulen a un cargo de eleccin popu- lar de manera independiente. Ahora lo que interesa es la forma en que esta gura debe ser regulada en la legislacin secundaria y eventualmente aplicada por la autoridad electoral. Los consejeros electorales del INE y su Consejero Presidente debern proteger sin ambages este nuevo derecho constitucional, sean cuales fueren sus opiniones en abstracto acerca de las candidaturas independientes. La legislacin secundaria que se apruebe en prximas semanas tendr un crucial impacto en el xito que pueda tener el INE en la organizacin de los comicios, ya que la Constitucin delega en gran medida al Congreso Federal la regulacin de este mbito. En el anlisis de las legislaciones vi- gentes, existen algunos casos emblemticos de legislaciones locales y que dan cierta luz sobre cuestiones como el nanciamiento de las candidaturas independientes. Por ejemplo, el antecedente de Yucatn j que los candi- datos independientes no tendran nanciamiento pblico alguno para rea- lizar sus campaas, sino que sera solo privado, pero en caso de resultar ganador el candidato independiente, se restituira con dinero pblico el 50 por ciento de lo erogado. Este mismo modelo lo adopt el Congreso de Zacatecas a nales de 2012. La pregunta obvia es: dnde acabar ese di- nero? Al respecto, el Instituto zacatecano con indudable acierto deter- min en la reglamentacin que los recursos se devolvern a los aportantes en proporcin a las aportaciones que hicieron. En contraste con esto, estoy convencido que en todos los casos el mo- delo ms saludable es el de dar un nanciamiento pblico mixto, donde se observe la mxima por la que el pblico debe privar sobre lo privado, por- que en caso contrario obtendra demasiada ventaja el candidato que tenga simpatizantes ms ricos y dadivosos. La Constitucin ya estableci en la reforma de febrero pasado el esquema por el cual, en la distribucin de INE y candidaturas independientes 339 tiempos en radio y televisin, todos los candidatos independientes en su conjunto en la proporcin que tendra un solo partido poltico. Ahora bien: cuntas rmas de apoyo se exigirn al aspirante a candi- dato independiente para que pueda obtener su registro? Este es un tema sensible en grado extremo porque si se establece un requisito muy alto, se lesionar el derecho poltico con todas las implicaciones que ello conlleva, incluyendo un posible control de constitucionalidad y de convencionalidad si los lmites son muy altos. Pero por el otro lado tambin tiene que considerarse por el legislador que no haya un porcentaje demasiado laxo. Si hay un nmero muy elevado de candidatos independientes, stos recibiran, en principio, una cantidad diminuta de recursos. Imaginemos una boleta electoral con 100 candida- tos, un consejo distrital con 100 representantes (la representacin es una prerrogativa elemental que debe tener todo candidato) y una mesa directi- va de casilla con 100 representantes tambin. Por supuesto que la lgica y la logstica electoral con la que se han organizado los comicios hasta ahora, se alteraran diametralmente. En mi conviccin debe establecerse un porcentaje que garantice que puedan ser candidatos independientes quienes tengan un respaldo ciuda- dano considerable. Pienso que sera tan peligroso establecer un porcentaje muy alto como uno muy bajo. Tampoco creo que deba establecerse un nmero jo de apoyos ciudadanos para todos los cargos (como en el caso de Quertaro donde se exige 3 por ciento del padrn o Quintana Roo con un 2 por ciento), puesto que en tanto ms pequea sea la demarcacin, ms fcil ser obtener el apoyo. En contraste, modelos como el de Yucatn y en Zacatecas determinan distintos porcentajes de apoyo segn el cargo y la demarcacin. Para Gobernador las legislaciones yucateca y zacatecana exigen respectivamente el 2 y el 5 por ciento del padrn de la entidad. Para el cargo de Diputado, ambas entidades jaron en 15 por ciento el porcen- taje de aval ciudadano. Y para el caso de los ayuntamientos, el porcentaje requerido ucta entre el 2 y el 15 por ciento de acuerdo con el tamao de los cabildos o la dimensin demogrca del municipio respectivo. En suma puede decirse que los elementos en la balanza son, por un lado, el derecho a ser votado por la va independiente, y, por el otro, una eleccin bien manejable tanto para el electorado (en cuanto a la oferta po- ltica) como para la el Instituto Nacional Electoral (en el presupuesto y en la organizacin). As pues, las diversas modalidades para evitar que exista un nmero excesivo de candidatos independientes no son sino garantas para tener mejores elecciones. As como en diversas entidades federativas se ha formulado la regla- mentacin por parte del instituto electoral respectivo, el Consejo General del INE tendr la misma misin con las candidaturas independientes, es decir, expedir la normativa interna atinente. Y el tiempo apremia. Como sabemos, el 105 de la Constitucin determina que a ms tardar 90 das antes del inicio del proceso electoral deber estar expedida la normatividad para que pueda ser aplicable. En trminos de legalidad y de Estado de De- recho, sera dramtico que en los comicios federales y locales de 2015 no se pueda instrumentar lo que ya ordena la Constitucin. El Congreso Federal se encuentra en deuda con el pas en la expedi- cin de mltiples ordenamientos legales y es de subrayar que la materia electoral ha sido especialmente lastimada por estas omisiones legislativas. Hay varias leyes que desde la reforma electoral 2007-2008 no ha expedido o modicado el Poder Legislativo en violacin directa a la Constitucin, la cual estableca plazos y trminos muy claros para ello (la inexistente ley del derecho de rplica es un buen ejemplo). Y lo mismo puede decirse respecto a la reforma poltica de agosto de 2012, que de similar manera orden al congreso aprobar en el plazo de un ao la legislacin secundaria en materia de candidaturas independientes, entre otros rubros. Lamenta- blemente los legisladores no han legislado. Esperemos que esta vez el Congreso por n cumpla con su trabajo y que lo haga bien, pues como ya hemos dicho de ello depender en buena medida que el xito que pueda tener el INE en la organizacin de los prximos comicios. Seccin cinco Servicio Profesional Electoral Juan Romero Tenorio, asesor de diputado interviene en el Foro Ciudadano. A su izquierda, el ponente Alejandro Gonzlez Durn Fernndez, secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Sal Mandujano Rubio, acadmico de la FES-Acatln al participar en el Foro Ciudadano. 343 El Servicio Profesional Electoral Nacional: garante de la certeza en las elecciones federales y locales Tania Trejo Jimnez* La Reforma Poltica recin promulgada por el Presidente de la Repblica, respondi en el discurso a dos argumentos: El primero para reducir los altos costos econmicos que eroga la fede- racin por los conceptos de organizacin y realizacin de los comicios a nivel federal y local as como del mantenimiento de los institutos tanto fe- derales como locales. El segundo para eliminar la intromisin de algunos gobernadores en la designacin de los directores y funcionarios electora- les de los institutos electorales, hecho que le resta imparcialidad a las elecciones en los estados. En este sentido, la creacin del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPNE) referido en el apartado D, del artculo 41 constitucional, ha sido una atinada decisin de los legisladores. La profesionalizacin de la funcin electoral en un futuro redundar en la especializacin de funcionarios que contribuirn en la disminucin de costos por concepto de organizacin y capacitacin en las elecciones. Los conocimientos adquiridos por los funcionarios reducirn la incer- tidumbre generada antes del proceso electoral como son la delimitacin de los distritos electorales, la depuracin, actualizacin del padrn electoral y la emisin de las listas nominales; darn certeza en la jornada electoral sobre la instalacin e integracin de las mesas directivas de casilla; darn conabilidad a los resultados preliminares, encuestas, sondeos de opinin y en la regulacin de los observadores electorales. A su trmino, la certeza * Pasante de la carrera de ciencias polticas y sociales por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Vocal de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica de la 18 Junta Distrital Ejecutiva del IFE en el Distrito Federal. Miembro del Servicio Profesional Electoral del IFE desde 2003. 344 Tania Trejo Jimnez de los cmputos distritales antes de que las inconformidades lleguen a los tribunales electorales. Con la implementacin del Servicio Profesional Electoral Nacional se reducir drsticamente la injerencia de las autoridades gubernamentales estatales en la conformacin de los rganos estatales locales, lo que les dar mayor independencia y transparencia ante la ciudadana, siempre y cuando se esclarezca y publicite la estructura, plazas y puestos para ocu- par vacantes en los rganos electorales federal y locales. Actualmente el an IFE, cuenta con miembros del Servicio Profesional Electoral que ejercen sus funciones en 300 distritos electorales, 32 Juntas locales ejecutivas y 5 direcciones ejecutivas. Somos regulados por el Esta- tuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral. Sin embargo en la actualidad muchos rganos electorales locales, no cuentan con un Servicio Profesional Electoral, por lo que la movilidad y rotacin de funcionarios se da en cada cambio de administracin local, perdindose la experiencia y el conocimiento en cada proceso electoral y la designacin del personal electoral ha respondido a compromisos perso- nales que reducen la imparcialidad y objetividad, de los actos y resolucio- nes de los rganos. LA CREACIN DEL INE Es tiempo de cambios y transformaciones en los rganos electorales y lo- cales, pero en esta transicin al interior de los institutos se vive la incerti- dumbre entre el personal directivo, tcnico y administrativo que conforma- mos los diferentes rganos no obstante, esta reforma estructural nos plantea nuevos retos. Hemos respondido a grandes reformas como la del ao 1996 y la de 2007, estamos preparados para esta. Hemos construido la democracia con procedimientos precisos y transparentes, en apego a la legalidad, hemos respetado la voluntad ciudadana por lo que se ha dado dos veces la alternancia. La democracia es perfectible, la democracia va ms all de leyes y r- ganos electorales, la democracia se construye con demcratas, con reglas claras y contendientes que las respeten. En este sentido el Servicio Profe- El Servicio Profesional Electoral 345 sional ser el encargado de hacer valer la Ley, por lo que es necesario de- nir, limitar y regular claramente las funciones, atribuciones, sanciones y procedimientos por los que habrn de regirse los encargados de organizar y validar las elecciones. As mismo es necesario hacer una revisin de sus condiciones laborales. PROPUESTA Propongo a esta Honorable LXII Legislatura que, en la integracin de la Ley que derivar de la reciente reforma poltica en el mbito del SPNE, se tomen en cuenta para su inclusin el ttulo segundo, captulo primero contenido en el pasado Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales los artculos 379-380, captulo segundo, artculos 381, 382, 383, 385 y 386; para su revisin el prrafo segundo del artculo 384, que habla sobre las infracciones administrativas que constituyan faltas graves sistemticas y faltas graves cometidas por el consejero presidente y conse- jeros electorales y que se relacionan con el artculo 382. Se considere para su revisin el artculo 387, en el que se especiquen los trminos en los que habr de elaborarse la reglamentacin que norme al Servicio Profesional Nacional Electoral, sobre todo en cuanto al tema de derechos, obligaciones, prohibiciones y dems condiciones laborales de los trabajadores del Instituto Nacional Electoral, debido a que muchos de sus preceptos contravienen lo estipulado en el Artculo 123 Constitucional y al derecho de asociacin conferido por la Constitucin, los derechos labora- les deben estipularse directamente en la ley. Se analice la diversidad de funciones que recae en los miembros del servicio profesional y administrativo, se proponga hacer una reestructura- cin a nivel central que adelgace al personal en los rganos centrales de direccin y se traslade personal a los 332 rganos desconcentrados, ya que es en stos donde se realiza directamente la organizacin, capacitacin y conformacin del padrn electoral y que actualmente tiene una estructura mnima, con salarios bajos en comparacin con la de los rganos de altos mandos. Asimismo, es pertinente que en la estructura e integracin del INE, se tomen en cuenta y se rescaten a los miembros de los servicios profesiona- les electorales federal y estatal y se considere su continuidad. Se necesita un INE renovado, no improvisado, sino preparado para responder a los retos democrticos. Se considere la permanencia de la direccin ejecutiva del Servicio Pro- fesional Electoral, que tiene por objeto articular el ingreso, formacin, de- sarrollo profesional y procedimiento disciplinario de los funcionarios elec- torales y que ha demostrado ser exitosa en la organizacin de los concursos de oposicin y que desde mi particular punto de vista, est preparada para expedir convocatorias para la integracin de personal profesional en el INE, en todo el pas. CONCLUSIN La creacin del SPNE y su inclusin en el artculo 41 es una atinada decisin de los legisladores, por lo que habra que especicar sus funciones expl- citamente en la Ley que est por crearse, dada su importancia. 347 Cinco principios para el Servicio Profesional Electoral Nacional Carlos Ignacio Pimentel Macas* La reforma constitucional poltico-electoral recientemente aprobada por el Constituyente Permanente establece la creacin de un Servicio Profesional Electoral Nacional que integrar el nuevo Instituto encargado de organizar todas las elecciones en el pas. ARTCULO 41, FRACCIN V, APARTADO D El Servicio Profesional Electoral Nacional comprende la seleccin, ingreso, capacitacin, profesionalizacin, promocin, evaluacin, rotacin, perma- nencia y disciplina, de los servidores pblicos de los rganos ejecutivos y tcnicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos pblicos loca- les de las entidades federativas en materia electoral. El Instituto Nacional Electoral regular la organizacin y funcionamiento de este servicio. La incorporacin, a nivel constitucional, del Servicio Civil de Carrera en materia electoral para cumplir con la funcin estatal de organizar las elecciones, reviste la mayor importancia para avanzar en la construccin de la democracia en nuestro pas. Recordemos, antes de avanzar, que el desarrollo, fortalecimiento y promocin de la democracia, sus instituciones, valores y derechos huma- * Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la UNAM. Funcionario electoral desde 1991. En el Instituto Federal Electoral de 1991 a 1999; y en el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) de diciembre de 1999 a la fecha. En ambas instituciones integrante del Servicio Profesional Electoral, con reconocimientos por desempeo profesional. Actualmente adscrito a la XVII Direccin Distrital del IEDF como director de Capacitacin Electoral, Educacin Cvica y Geografa Electoral. Colaborador en la revista Lex y en el libro Hacia un federalismo electoral, Mxico, 2004. 348 Carlos Ignacio Pimentel Macas nos, constituyen elementos imprescindibles en el mundo globalizado para dar viabilidad al desarrollo nacional. En este contexto, homogeneizar la calidad de los comicios a nivel na- cional, municipios, autoridades locales y poderes federales, es un reto ineludible para avanzar y tener xito en los desafos institucionales del siglo XXI. Debo sealar, antes de presentar las propuestas para el nuevo Servicio Profesional Electoral Nacional, que stas son resultado de la experiencia adquirida durante 15 aos como integrante del servicio profesional del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF), asimismo de la revisin de acadmicos y funcionarios expertos en esta temtica: Mauricio Merino, Manuel Gonzlez Oropeza, Lorenzo Crdova y Csar Astudillo. Avancemos pues con las propuestas: 1. Legalidad. La propia reforma constitucional al artculo 241, establece en la fraccin V apartado A. que: Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirn las relaciones de trabajo con los servidores del organismo pblico. Al respecto, por cuestiones de espacio, cabe sealar dos cosas. a) El Estatuto ser la norma que aterrice la operacin del servicio profesional conforme los principios constitucionales; ser la gua para que la opera- cin electoral sea homognea y de mxima calidad en todos los niveles; en consecuencia, los miembros del servicio profesional pero tambin los tra- bajadores y los propios consejeros de los organismos pblicos locales, estarn supeditados a esta normativa en apego al principio de legalidad y de jerarqua de las leyes. b) Los servidores pblicos que integrarn el nuevo organismo nacio- nal, sern conforme el artculo sexto transitorio de la reforma poltico electoral, los trabajadores del Instituto Federal Electoral (IFE) y los de insti- tutos electorales locales; por lo que en respeto a los derechos humanos y a la legislacin laboral, el Servicio Profesional Electoral Nacional, se inte- grar en primera instancia, con los funcionarios de carrera del IFE (aproxi- madamente 2,250 trabajadores) y los servidores de carrera de los institu- tos locales, mbito en el que cobra relevancia el servicio profesional electoral del IEDF con aproximadamente 260 plazas. 2. Profesionalismo. Un valor producto de la transicin democrtica a travs de las reformas electorales es la profesionalizacin de la actividad Cinco principios para el Servicio Profesional Electoral Nacional 349 electoral. En la Carta Magna se han establecido dos pinzas para construir este principio: consejeros electorales independientes y servicio civil de carrera. En el caso de los primeros, particularmente los consejeros estata- les, sern designados por el Consejo General del INE, es claro que por su temporalidad en el encargo (siete aos conforme la reforma aprobada) no deben pertenecer formalmente al servicio civil de carrera, sin embargo, el Estatuto a desarrollar para regular este sistema, deber prever la sujecin de este cuerpo de 224 funcionarios al marco profesional, subordinando su actuacin poltica (que las tendrn toda vez que integrarn rganos cole- giados con los partidos polticos e interactuarn con estos institutos y candidatos) a las necesidades tcnicas del rigor profesional para, de esta manera, garantizar la conanza de los actores polticos de la competencia electoral. En cuanto a los segundos, los funcionarios de carrera del rgano fede- ral y los rganos locales han concurrido con regularidad a los procesos de profesionalizacin en la materia, por lo que la regularidad de estas actua- ciones deber garantizar la actuacin imparcial, eciente, objetiva, certera, ecaz y profesional, como las pautas a partir de las cuales se brinde la seguridad en el trabajo y la posibilidad concreta de ascenso, promocin y fortaleza en la carrera electoral. 3. Transparencia. La entendemos como la mxima publicidad de todos los actos y procedimientos del servicio profesional, reclutamiento, selec- cin, promocin, concursos que deben ser visibles, vericables y audita- bles, para dotar de mxima certeza a participantes, autoridades, actores polticos y la ciudadana en general. 4. Derechos humanos y equidad de gnero. La operacin del servicio profesional debe recuperar la experiencia de ms de dos dcadas dentro de las que destacan, por una parte, las resoluciones del mximo rgano jurisdiccional en materia electoral respecto de los conictos laborales entre miembros del servicio de carrera y las autoridades electorales, esto puede resumirse en el siguiente enunciado: invocar las necesidades del servicio para gestionar los recursos humanos del servicio profesional, debe respe- tar derechos de los miembros del servicio profesional, porque la adscrip- cin a tal sistema no signica pacto que haga nugatorios los derechos del personal protegidos por la propia Constitucin. Por otra parte el Servicio Profesional Electoral Nacional debe acompa- ar los avances en la equidad de gnero que ya permean la integracin de instituciones, rganos electorales y seleccin de candidatos; por lo tanto, todos los procesos del sistema debern orientarse para alcanzar la igual- dad de oportunidades y la equidad de los gneros. 5. Homogeneidad. Entendemos este principio como la regularidad de los procesos y la actuacin con la mayor calidad profesional en todos los niveles, estructurada en un Estatuto que evite la discrecionalidad a partir de normas claras, ajenas al barroquismo, que da pauta, a la justicacin, para interpretaciones malintencionadas o la omisin perversa. La homoge- neidad, transparencia y mxima publicidad, coadyuvarn para que los ciudadanos, la sociedad y los actores polticos a quienes sirve el servicio de carrera tengan plena conanza en esta institucin. Seccin seis Tiempos de Radio y Televisin Intervencin de Vctor Alarcn Olgun, profesor-investigador de la UAM-Iztalapa. Rosario Aguilar Pariente, profesora-investigadora del CIDE, al momento de participar como ponente en el Foro Ciudadano. 353 Tiempos de Radio y Televisin para actividades de partidos polticos y campaas Luis Eduardo Medina Torres Edwin Cuitlhuac Ramrez Daz* MARCO EX ANTE LA REFORMA El diseo normativo e institucional que prevea la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) relativo a los tiempos ociales en Radio y Televisin de partidos polticos y campaas, se puede explicar bajo la siguiente clasicacin: a) distribucin de los tiempos; b) propagan- da negativa; c) temporalidad; y d) contenido de la propaganda. Distribucin de los tiempos En cuanto al primer rubro, la CPEUM sealaba al Instituto Federal Electoral (IFE) como nica autoridad para la administracin de los tiempos del Es- tado, dentro y fuera de los procesos electorales. El tiempo establecido como derecho de los partidos polticos se distribua 30 por ciento en forma igua- litaria y 70 por ciento de conformidad con los resultados de la eleccin inmediata anterior para diputados federales, acotando que a los polticos nacionales, sin representacin en el Congreso de la Unin, se les asignara, para Radio y Televisin, solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario en lo descrito con antelacin. En procesos locales coincidentes con el federal, el tiempo en cada en- tidad federativa estara incluido en el total del que dispone el IFE. Fuera de las campaas, el IFE dispondra del 12 por ciento del tiempo del Estado, * Luis Eduardo Medina Torres, profesor investigador de la Universidad Autnoma de Zacatecas y secretario general de la SOMEE. Edwin Cuitlhuac Ramrez Daz, profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM. 354 Luis Eduardo Medina Torres, Edwin Cuitlhuac Ramrez Daz fuera de campaas el 50 por ciento del tiempo se distribuye entre los par- tidos nacionales en forma igualitaria, el tiempo restante se utilizara para nes propios. Respecto de la contratacin en tiempos de Radio y Televisin se prevea una restriccin expresa para que los partidos contrataran por s mismos o por terceras personas. La Constitucin prevea que en caso de violaciones a la normatividad por el uso de tiempos de Radio y Televisin la autoridad para sancionar dichas irregularidades sera el IFE mediante procedimientos expeditos, que podran incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones en Radio y Televisin, de concesionarios y permisionarios, que resultaren violatorias de la ley. Propaganda negativa La Constitucin estableca que en la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos polticos deberan abstenerse de expresiones que denigraran a las instituciones y a los propios partidos polticos o que ca- lumnien a las personas. Temporalidad La CPEUM sealaba que, durante las campaas electorales federales y loca- les y hasta la conclusin de la jornada comicial, debera suspenderse la difusin en los medios de comunicacin social toda propaganda guberna- mental, incluyendo a todos los rdenes de gobierno y dejando la excepcin de situaciones vinculadas a educacin, salud o alguna emergencia. Contenido de la propaganda El artculo 134 constitucional sealaba que la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicacin social, debera tener un carcter institucional y nes informativos, proscribiendo el utilizar nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico. Tiempos de Radio y Televisin 355 MARCO EX POST LA REFORMA Como consecuencia de la reforma poltico-electoral se modicaron bases signicativas en la materia. A continuacin observaremos los cuatro pun- tos que se describieron en el sistema constitucional anterior, y se agregar uno ms: nulidades. Distribucin de tiempos En nuevo andamiaje normativo sigue contemplando una autoridad nica que monopoliza los tiempos de Radio y Televisin, solo que ahora es el Instituto Nacional Electoral (INE). En cuanto a la distribucin de los tiem- pos se actualiza la frmula 70 por ciento entre partidos de acuerdo a la eleccin anterior y 30 por ciento en partes iguales, solo que ahora una de ellas podr ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto. El ltimo punto es importante, ya que la anterior normatividad no contem- plaba la gura de las candidaturas independientes. Adems, la interpretacin que se puede hacer de la redaccin de este apartado, es que la parte igual que les corresponder a los candidatos independientes ser una para todos, es decir, todos los candidatos inde- pendientes funcionarn como un nico partido poltico, en cuanto a la asignacin. En cuanto a la distribucin de los tiempos, se sigue el diseo anterior en los espacios federales y locales, solo que bajo la legislacin actual, tam- bin se incluyen a candidatos independientes. Adems, nuevamente se prev la negativa para que los partidos polticos puedan contratar tiempos en Radio y Televisin, pero al igual que el comentario anterior, se extiende la restriccin para candidatos independientes. En cuanto a violaciones a los tiempos en Radio y Televisin, la Consti- tucin vigente contempla que el INE investigar las infracciones e incluso podr imponer sanciones y medidas cautelares, pero bajo el nuevo esque- ma normativo la autoridad sancionadora ser el Tribunal Electoral del Po- der Judicial de la Federacin (TEPJF). Lo anterior modica el diseo de la gura del Procedimiento Especial Sancionador (PES), ya que deja al INE como autoridad persecutora, pero no como autoridad sancionadora. Este punto es de resaltarse en virtud de que 356 Luis Eduardo Medina Torres, Edwin Cuitlhuac Ramrez Daz el IFE mediante el PES realizaba actividades cuasi jurisdiccionales, cuyas resoluciones no eran sentencias, pero materialmente se le asemejaban, dejando al TEPJF como autoridad de alzada en la materia, va recurso de apelacin. Propaganda negativa En este punto la reforma toc de manera importante el esquema normativo anterior. Se incorpor a los candidatos independientes dentro de la restric- cin para realizar expresiones de calumnia. No obstante, el cambio ms signicativo fue que se elimina la posibilidad de denigrar a las instituciones y a los partidos polticos. Lo que signica que regresa al modelo anterior a 2007 privilegiando la libertad de expresin propia de una contienda electoral. Temporalidad En este punto no se modic la normatividad anterior, por lo que contina vigente la restriccin para suspender la difusin de propaganda social y dejando a salvo las excepciones contempladas en materia de educacin, salud o alguna emergencia. Contenido de la propaganda No se toca lo preceptuado en el artculo 134 constitucional; sin embargo, va artculos transitorios la reforma seala que el Congreso expedir una legislacin especca que regule el contenido del artculo en cita, asumien- do que se garantizar que el gasto en comunicacin social cumpla con los criterios de eciencia, economa, transparencia, y honradez, as como que respete los topes presupuestales, situacin que es muy relevante, ya que desde 2007 que se dise el contenido de este apartado, no se haba podido realizar una legislacin secundaria. Nulidad Se incorpora dentro del artculo 41 constitucional un sistema de nulidades de elecciones federales y locales por violaciones graves, dolosas y determi- nantes, en los supuestos de rebase del gasto de campaa en un 5 por ciento del monto autorizado; compra de cobertura informativa en Radio y Televisin o se reciban o utilicen recursos pblicos o ilcitos. Resaltando que en caso de que se acrediten de manera objetiva y material dichas vio- laciones se tiene que convocar a eleccin extraordinaria en la que no par- ticipar l o los sancionados. RETOS DE LA REFORMA Los cambios que presenta la reforma poltico electoral en materia de tiem- pos de Radio y Televisin cambian puntos vertebrales en los que se nc la reforma electoral de 2007. Altera la concepcin del PES como instrumen- to cuasi jurisdiccional del rgano de gobernanza electoral administrativo y lo coloca bajo la competencia de ente jurisdiccional nacional; retira la gu- ra del denigramiento a las instituciones y a los partidos; incorpora a los candidatos independientes en la asignacin de tiempos en Radio y Televi- sin, as como en el supuesto del rgimen sancionador, y se incorpora la nulidad de leccin por rebase de topes de campaa. No obstante los cambios que se describen, los retos ms importantes vienen en la legislacin secundaria, que tendr que contemplar no solo un conjunto de regulaciones especcas sino tambin nuevos esquemas orga- nizativos para las autoridades electorales. La Ley General de Partidos Pol- ticos, Ley General de Procedimientos Electorales o la Ley que regule el artculo 134 constitucional, son solo algunos ejemplos de la normatividad secundaria que tendr que ser diseada e implementada. En suma, la nueva gobernanza electoral que propone el legislador en torno a Radio y Televisin no podr evidenciarse, sino hasta que legisla- cin, instituciones y actores la pongan en marcha. Seccin siete Ley de partidos polticos Eduardo de Jess Castellanos Hernndez, en su exposicin en el Foro Ciudadano. Yuri Gabriel Beltrn Miranda, ponente del Foro Ciudadano. 361 Ley de partidos y democracia interna David Piedras Encino* Los partidos polticos, son instituciones sin las cuales la existencia de sis- tema democrtico alguno es imposible. El modelo democrtico representa- tivo, predominante en occidente, tiene como fundamento no solo a la regla de mayora sino el respeto de la pluralidad social y debe garantizar que la misma encuentre cauce en las instituciones polticas. Esa ni ms ni menos, es la importancia de los partidos polticos. Mxico ha pasado por momentos sumamente lgidos, en los cuales qued de maniesto que un sistema poltico que pretende mantenerse monoltico en una sociedad que no lo es, forzosamente debe transfor- marse. As, las reformas a los sistemas electoral y de partidos que se die- ron en la segunda mitad del siglo XX, tuvieron como n el integrar las ex- presiones polticas diferentes a la contienda electoral y eventualmente a los rganos de gobierno primordialmente, al Poder Legislativo. Despus de que en 1997, el partido hegemnico perdiera la mayora en la Cmara de Diputados y en 2000 la Presidencia de la Repblica, era evi- dente que temas como la autenticidad de los resultados de las elecciones o la independencia de las autoridades electorales no eran ms la debilidad del entramado institucional de nuestro pas. Uno de los nuevos tpicos sobre los que deba girar la discusin en la materia, es el de la democracia en los partidos polticos o, como se le suele llamar, la democracia inter- na de los partidos polticos. Entonces si la demanda durante varias dcadas, * Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM; maestra en Ciencia Poltica en El Colegio de Mxico; cuenta con varios diplomados en materia electoral obtenidos en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y el Centro de Capacitacin Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Asistente de investigacin en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. 362 David Piedras Encino de que los votos contaran y se contaran bien, haba sido plasmada median- te reglas que crearon conanza en el electorado y permitieron la participa- cin de un mayor nmero de partidos en la contienda electoral, lo cierto es que la regulacin de las relaciones entre los integrantes de un partido po- ltico y de los mismos con la organizacin, tuvo y tiene, deciencias. Adems la actuacin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), a partir de 1996 complement en buena medida las deciencias constitucionales y legislativas existentes, prueba de ello es que en las reformas de 2007 y 2008 gran parte del trabajo jurisdiccional fue adoptado por los rganos competentes y se integraron a la normatividad aplicable. Con la reforma al artculo 116 de nuestra Constitucin, se cerr la posibilidad de que candidatos apartidistas se registraran ante la autori- dad correspondiente y por ello tal acto es una facultad exclusiva de los partidos polticos. En 2012 la Constitucin fue reformada nuevamente para permitir las candidaturas independientes con una redaccin no muy afor- tunada que posteriormente debi ser corregida. Personalmente, consideramos que el monopolio en la presentacin de candidaturas por parte de los partidos polticos, es perfectamente compa- tible con el modelo democrtico-constitucional que el Estado mexicano pretende; sin embargo, el hecho de que el ejercicio de todos los derechos poltico-electorales 1 pase por los partidos, exige que tales instituciones, en la normatividad que por mandato del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cope) deben expedir para s mismas, desa- rrollen al mximo el principio democrtico y los derechos fundamentales de sus aliados, en especial aunque no solo los derechos poltico-electora- les en su vertiente interna, lo anterior debido a la naturaleza predominan- temente electoral de los partidos polticos. Por lo anterior, los partidos, tienen como reto el incrementar los niveles de participacin de toda su militancia tanto cuantitativa como cualitativa- mente. Es decir que los militantes participen en las decisiones ms impor- tantes del gobierno de su organizacin y lo hagan en mayor nmero La ms sustanciosa regulacin jurdica de la vida interna de los parti- dos polticos ha tenido lugar con la expedicin del Cope de 2008, 2 no obstante lo anterior, persistieron deciencias que, si bien la labor interpre- tativa del TEPJF ha contribuido a acotar, las mismas no deben subsistir. En 1 Que no polticos. 2 Publicado el 14 de enero en el Diario Ocial de la Federacin. Ley de partidos y democracia interna 363 el plano constitucional, se mantuvo el concepto de prerrogativa para re- ferirse a los derechos poltico-electorales, lo que contribuy a que por mucho tiempo la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) considera- ra que tales derechos no lo eran. Por otro lado, estos derechos se mantuvieron hasta 1996 sin garanta y, en la actualidad, es un reto para la autoridad encargada de conocer del juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, lo es incluso, denir la procedibilidad del mismo. 3 Las reglas contenidas en la legislacin de la materia, si bien han avanzado, se mantienen insucien- tes en puntos de suma importancia, por ejemplo no se establece el deber para los partidos de estipular en su normativa interna un medio de garan- ta especco de los derechos poltico-electorales. Por otro lado, cuando los derechos poltico-electorales son objeto de anlisis acadmico, no se hace referencia a la regulacin que las normas creadas por los partidos polticos establecen respecto de los mismos, lo cual es una omisin grave debido a que dichas reglas completan el marco jurdico aplicable. Ese es el objetivo de este trabajo. En el tenor de las ideas anteriormente expresadas, pensamos que solo en los partidos democrticos, los aliados a los mismos estn en condicio- nes de ejercer sus derechos poltico-electorales en una doble va: para el acceso a los rganos de gobierno de la organizacin y para acceder a las candidaturas a cargos de eleccin popular. Resumiendo, democracia inter- na y derechos poltico-electorales son un binomio indisoluble. No obstante lo anterior, reconocemos que existen otros derechos que los aliados de- ben de poseer para poder desenvolverse adecuadamente al interior de su organizacin, pero ante todo no debemos perder de vista que los partidos son organizaciones cuyo n principal es el competir en las elecciones de las cuales emanan los depositarios del poder pblico. En el futuro inmedia- to sera deseable para nuestra democracia que cualitativamente el nivel de participacin de los ciudadanos sea mayor, lo que implicara redenir con- ceptos y en general buena parte del marco jurdico nacional, en especial el referente a la garanta de los derechos polticos como bien ha sealado Manuel Gonzlez Oropeza. 4 3 Un ejemplo de ello lo podemos ver en las sentencias SUP-JDC-25/2010 y SUP-JDC-1142/2010. 4 Manuel Gonzlez Oropeza, Los retos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin tras la reforma de 2007, en John Ackerman, Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008, Mxico, IIJ-UNAM, 2009, pp. 192-193. 364 David Piedras Encino En la actualidad el texto constitucional, no es profuso respecto a la regulacin de la democracia intrapartidista. Al respecto solo encontramos que nuestra norma fundamental prev la existencia de procedimientos de seleccin internos, al estipular que la legislacin secundaria establecer los plazos dentro de los cuales se desarrollarn dichos procedimientos. 5 A nivel de la legislacin secundaria los partidos polticos, para nes de su regulacin interna, se rigen por el principio de auto-organizacin dado que cuentan con libertad para crear y modicar la normativa interna que les dar fundamento y estructura. Cabe destacar que dicho principio funge tambin como rector para la funcin y criterio de las autoridades electora- les al momento de intervenir en los asuntos internos de los partidos. 6 Este ltimo trmino asuntos internos de los partidos polticos, es producto de la expedicin del Cdigo Electoral de Instituciones y Procedi- mientos Electorales, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 14 de enero de 2008. Como habamos anotado lneas arriba, en la legislacin actual es donde se ha abordado el tema de la democracia interna de mane- ra ms abundante en toda la historia de nuestro pas; sin embargo, el contenido es asistemtico y lo podemos ubicar en los artculos 27, 46, 47; regulando el primer artculo el contenido de los estatutos y los segundos el tema de asuntos internos. As pues, en ste Cdigo, dentro del libro segundo, ttulo segundo, el captulo sexto est dedicado al tema de los asuntos internos de los partidos polticos, y en el artculo 46, los dene como el conjunto de actos y proce- dimientos relativos a organizacin y funcionamiento. La reforma aprobada por el rgano reformador de la Constitucin tam- poco abunda en este tema. El segundo transitorio solo menciona que la legislacin general sobre partidos polticos debe contener los lineamientos sobre la seleccin de candidatos, as como la garanta de acceso a los rga- nos de justicia intrapartidaria. Lo anterior tiene una doble lectura: es una oportunidad para establecer como deber jurdico para los partidos la existencia de procedimientos de- mocrticos y deliberativos, en la seleccin de sus dirigentes y candidatos as como un sistema de justicia partidaria en donde los recursos legales 5 Artculo 41 base IV. 6 Cfr. Artculo 22.5 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y artculo 2.2 de la Ley General del Sistema de medios de Impugnacin en Materia Electoral. sean efectivos para procesar los litigios a nivel interno; y, por otro lado, la laxitud de la reforma constitucional puede ser la va para que la legislacin, que se pretende sea especializada, nicamente reproduzca el texto del li- bro segundo del Cope. Por el bien del sistema democrtico mexicano es preferible que sea lo primero. 367 Anlisis sobre la nueva ley de partidos polticos Vctor Alarcn Olgun* CONTEXTO DE ANLISIS Con la reciente expedicin de la reforma constitucional en materia poltico- electoral del 10 de febrero de 2014, se ha decidido crear un ordenamiento especial que regule de manera ms precisa, a los procesos que competen al desarrollo de la vida interna de los partidos polticos, como espacios de asociacin y organizacin de los intereses que son expresados por grupos concretos de ciudadanos que maniestan su inters por participar y verse representados en los procesos de toma de decisiones pblicas. Que al congurarse en instituciones adquieren un registro ante el Estado para desarrollar de manera libre tales actividades, adquiriendo en- tonces derechos y obligaciones ante el propio Estado que les ha otorgado dicho reconocimiento legal, especialmente debido a que los partidos polti- cos obtienen recursos nancieros, donaciones y prerrogativas pblicas o privadas en rubros muy diversos, tales como el acceso a los medios de comunicacin o el uso de bienes para emprender sus campaas poltico- electorales. Una caracterstica importante es que todos estos bienes y recursos puedan ser sujetos a una supervisin y transparencia que se ajusten a los requisitos as como lmites lcitos que sean determinados dentro del marco de los ordenamientos regulatorios en materia poltico-electoral. * Profesor investigador Titular C. Departamento de Sociologa. UAM-Iztapalapa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Presidente de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales, A.C. (SOMEE). Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la UNAM. Maestro en Gobierno y Estudios Internacionales por la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. 368 Vctor Alarcn Olgun Asimismo, otro rasgo de las disposiciones legales implica especicar las tareas vinculadas con ofrecer a los individuos integrantes de los parti- dos, una igualdad de oportunidades para que puedan acceder a los pues- tos de direccin y postulacin de candidaturas en forma equitativa, aten- diendo de manera puntual el respeto a las formas de creencia religiosa y en general, que maniesten la libertad de pensamiento e ideas desde una perspectiva laica y tolerante, el respeto a la diversidad sexual y racial, a la controversia y pluralidad al interior de la organizacin, as como permitir la equidad entre gneros, jvenes, discapacitados u cualquier grupo que exprese una posicin de relevancia que reeje a un sector concreto de la sociedad, mismo que destaque por su singularidad y aporte interpretativo de la esencia misma de la vida colectiva y, en particular, respecto de los asuntos pblicos. Denir una ley de partidos polticos para el caso mexicano no es un asunto novedoso, sino que desde la academia y las propias asociaciones polticas hace ms de una dcada se haba venido proponiendo una legis- lacin en esta materia, partiendo especcamente primero de la experien- cia europea (concretamente los casos espaol y alemn), si bien de mane- ra ms reciente la extensin de este tipo de guras se ha aprobado en varios pases de Centro y Sudamrica (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Per, Uruguay y Venezuela), lo que haca que Mxico se fuera colocando como una verdadera excepcionalidad en la materia, a pesar de que todava existan un conjunto especco de pases que no la hayan aprobado hasta el momento. LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y SUS DIRECTRICES PARA LA NUEVA LEY DE PARTIDOS Dos concepciones denen el alcance de este tipo de leyes. Por un lado, estn quienes postulan un sentido mnimo de materias (dejando margen a criterios amplios de autonoma interna de los propios partidos en trminos de controles y regulaciones que puedan ser abordados desde sus propios estatutos e instancias de justicia). Y por el otro lado, tenemos a los que se inclinan por la creacin de autnticas leyes generales que intenten abarcar e intervenir de manera Anlisis sobre la nueva ley de partidos polticos 369 plenamente tutelar todos y cada una de las reas de accin que se consi- deran como necesarias de supervisin, a efecto de evitar conductas de discrecionalidad e inequidad al interior de las organizaciones, sobre todo en la idea de privilegiar las posibilidades de que los militantes puedan im- pugnar y recurrir ante las instancias internas y externas, en caso de hallar- se en una situacin de desventaja maniesta en los contextos de participa- cin, acceso a la informacin, transparencia y el ejercicio cotidiano de sus derechos poltico-electorales como integrantes de dichas organizaciones. Si nos guiamos a partir de lo establecido en el artculo segundo transi- torio del decreto de reforma del 10 de febrero de 2014, se puede observar con precisin el contenido esencial de materias que deber abarcar esta nueva ley, por lo que a partir de la enunciacin de sus contenidos podemos identicar en qu medida estas disposiciones permiten denir si mejoran o no las reglas que ya se tenan implementadas en el Cope en su versin ms reciente como producto de los cambios introducidos entre los aos 2007-2008. Para facilitar la lectura de nuestras sugerencias, pondremos el precep- to y despus el comentario y el criterio de recomendacin susceptible de aplicar: Precepto A) La ley general que regule los partidos polticos nacionales y locales. Comentario Resulta signicativo que el ordenamiento pretenda abarcar modelos y niveles de organizacin poltica con alcances hasta ahora distintos. Por lo que es importante considerar estos factores en funcin de que tambin se denan legalmente las agrupaciones polticas nacionales y locales. En ello se deber establecer que el alcance de esta ley general, una vez promul- gada, derogar las disposiciones respectivas que hasta ahora existan sobre la materia en los cdigos y leyes electorales locales. Precepto B) Las normas, plazos y requisitos para su registro legal y su interven- cin en los procesos electorales federales y locales. 370 Vctor Alarcn Olgun Comentario La ley debe valorar si ratica o no los criterios vigentes para la obten- cin de dicho registro a nivel nacional: tener al menos el 0.26 por ciento de miembros del listado nominal; realizar al menos 20 asambleas constituti- vas estatales con 3,000 ciudadanos o 300 distritales con 200 ciudadanos cada una; as como no tener patrocinios extranjeros, religiosos o corpora- tivos. Hasta el momento estos niveles de exigencia son plausibles, consi- derando que a los partidos de nueva creacin no se les permite formar coaliciones en su primera eleccin y que stos solo pueden solicitar regis- tro ante la autoridad electoral cada seis aos. Una situacin realmente compleja es homologar un criterio que sea aplicable para los partidos polticos locales, debido a la actual diversidad existente que se presenta dentro de las entidades federativas, pero que ciertamente debera estar al mismo nivel o incluso por debajo del nivel exigido en el plano federal, a efecto de alentar su presencia; si bien se en- cuentran las disposiciones aprobadas, relativas al registro de las candida- turas independientes, las cuales se permitirn ser presentadas en cada eleccin, aunque denidas en sus modalidades por cada entidad federativa en lo concerniente a los procesos locales. Sin duda la preocupacin de que los partidos polticos nacionales y locales deban obtener un 3 por ciento de los votos para preservar su registro, hace muy claro que los ltros de entrada, si bien pueden ser bajos, implica un reto para que sea verda- deramente capaz de impactar y representar a un sector concreto de la poblacin. Precepto C) Los derechos y obligaciones de sus militantes y la garanta de acce- so a los rganos imparciales de justicia intrapartidaria. Comentario La legislacin electoral logr incorporar en 2007-2008 aspectos muy importantes en materia de instancias y controles internos que efectiva- mente sean garantes de los derechos de los militantes y si bien stos no impiden recurrir a los tribunales electorales locales y el TEPJF en sus salas regionales o Sala Superior, no obstante resulta importante avanzar en la denicin de dichas responsabilidades y establecer disposiciones que Anlisis sobre la nueva ley de partidos polticos 371 permitan sobre todo a los llamados grupos vulnerables, que puedan tener acceso a verdaderos mecanismos de proteccin que impidan acciones, poco plausibles, de revertir o compensar por parte de las propias autorida- des partidarias. Precepto D) Los lineamientos bsicos para la integracin de sus rganos direc- tivos; la postulacin de sus candidatos y, en general, la conduccin de sus actividades de forma democrtica as como la transparencia en el uso de los recursos. Comentario Las disposiciones en materia de regulacin de las precampaas son una parte sustancial para ofrecer equidad en los procesos de seleccin de candidatos, adems de que debe jarse un marco general para denir las modalidades abiertas o colegiadas con que, tanto las candidaturas o la eleccin de dirigentes, puedan ser llevadas a cabo sin caer en procesos de simulacin o competencia controlada. De manera especca, el avance en el cumplimiento de las disposiciones en materia de cuotas de gnero u disposiciones anlogas para facilitar la presencia plural de grupos o secto- res diversos resulta de la mayor importancia. Precepto E) Los contenidos mnimos de sus documentos bsicos. Comentario Hasta ahora, la intervencin de la autoridad electoral para conocer y sancionar los estatutos, programas de accin y plataformas de campaa, ha sido ecaz para que stos se apeguen a las disposiciones de respeto a los principios y valores constitucionales, por lo que no habra que esperar alguna modicacin de importancia en este punto. Precepto F) Los procedimientos y las sanciones aplicables al incumplimiento de sus obligaciones. 372 Vctor Alarcn Olgun Comentario Ciertamente, la tipicacin de estas sanciones conlleva primero a la de las conductas que deban ser punibles, lo cual nos hara pensar que ello implica hacer los vnculos legales correspondientes tanto con los ordena- mientos que sern materia de la ley electoral, como de la nueva Ley de Delitos Electorales. Con ello se debern jar las tareas correspondientes para los propios partidos polticos, el INE, los tribunales electorales y la FEPADE. Este tema igualmente cobra relevancia a efecto de ubicar la per- manencia o no de los llamados procesos sancionadores ordinarios y espe- ciales, que se debern asociar ahora con la parte relativa a los medios de impugnacin. Precepto G) El sistema de participacin electoral de los partidos polticos a tra- vs de la gura de coaliciones, conforme a lo siguiente: 1. Se establecer un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales. 2. Se podr solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampaas. 3. La ley diferenciar entre coaliciones totales, parciales y exibles. Por coalicin total se entender la que establezcan los partidos polticos para postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. Por coa- licin parcial se entender la que establezcan los partidos polticos para postular al menos el 50 por ciento de las candidaturas en un mis- mo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma. Por coalicin exible se entender la que establezcan los partidos polticos para postular al menos el 25 por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. 4. Las reglas conforme a las cuales aparecern sus emblemas en las bo- letas electorales y las modalidades del escrutinio y cmputo de los votos. 5. En el primer proceso electoral en el que participe un partido poltico, no podr coaligarse. Anlisis sobre la nueva ley de partidos polticos 373 Comentario En primera instancia, la conformacin de alianzas electorales no pare- ce adecuada que aparezca como parte de una ley de partidos polticos, ms referida a sus procesos de constitucin, manejo y decisiones internas, que en lo relativo a acciones que se reeren a decisiones estratgicas que se denen dentro del plano de la competencia propiamente electoral. La de- nicin inicial de solo considerar a las coaliciones como mecanismos de alianza, implica revisar si no se podrn emplear para los procesos de elec- cin local a las llamadas candidaturas comunes, as como advertir en la importancia de precisar que dentro de las coaliciones, no importando su nivel concertado, cada partido poltico integrante debe obtener el porcen- taje mnimo marcado por la ley para la conservacin de sus registros y para el uso transparente de los recursos que tangan asignados, en tanto se manejen con un presupuesto nico y con responsabilidades legales com- partidas. Cabe considerar que las modalidades de cmputo, validez o nuli- dad de los votos as como la prohibicin expresa para que un partido nuevo no se pueda coaligar en su primera participacin corresponderan ms bien a la ley electoral. Precepto H) Un sistema de scalizacin sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos polticos, las coaliciones y los candidatos, que deber contener: 1. Las facultades y procedimientos para que la scalizacin de los ingre- sos y egresos de los partidos polticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaa electoral. 2. Los lineamientos homogneos de contabilidad, que debern ser pbli- cos y de fcil acceso por medios electrnicos. 3. Los mecanismos por los cuales los partidos polticos, las coaliciones y las candidaturas independientes debern noticar al rgano de scali- zacin del Instituto Nacional Electoral, la informacin sobre los contra- tos que celebren durante las campaas o los procesos electorales, in- cluyendo la de carcter financiero y la relativa al gasto as como condiciones de ejecucin de los instrumentos celebrados. Tales noti- 374 Vctor Alarcn Olgun caciones debern realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestacin de los servicios de que se trate. 4. Las facultades del Instituto Nacional Electoral para comprobar el con- tenido de los avisos previos de contratacin a los que se reere el nu- meral anterior. 5. Los lineamientos para asegurar la mxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratacin y requeri- mientos de validacin de contrataciones emitidos por la autoridad electoral. 6. La facultad de los partidos polticos de optar para la realizacin de to- dos los pagos relativos a sus actividades y campaas electorales, por conducto del Instituto Nacional Electoral, en los trminos que el mis- mo Instituto establezca mediante disposiciones de carcter general. 7. La facultad de los partidos polticos de optar por realizar todos los pa- gos relativos a la contratacin de publicidad exterior, por conducto del Instituto Nacional Electoral. 8. Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones. Comentario Cabe pensar aqu que debera hacerse una clara separacin entre los temas de la administracin ordinaria de los recursos que son asignados u obtenidos por los partidos en poca no electoral que abarquen al manteni- miento de sus instalaciones, y el de su personal y cuadros permanentes; por otra parte, supervisar aquellos gastos asociados con el desarrollo de las campaas electorales y su propaganda, cuyo nanciamiento, scaliza- cin y transparencia impliquen generar criterios para supervisar cmo son utilizados por toda instancia participante dentro de las precampaas y campaas. UNA REFLEXIN FINAL A MANERA DE CONCLUSIN El avance que implicar tener una ley de partidos polticos puede coadyu- var a mejorar las condiciones de calidad, integridad y equidad con las cuales las asociaciones polticas deban conducirse frente a sus militantes Anlisis sobre la nueva ley de partidos polticos 375 y la ciudadana en general, a efecto de incrementar el alcance democrtico de sus procedimientos rutinarios as como de sus mecanismos de partici- pacin dentro de las contiendas electorales. Uno de los retos importantes que poseen los partidos polticos es ser impulsores de la institucionalizacin de los comportamientos polticos de- mocrticos, as como tener la responsabilidad de comunicar en forma adecuada la viabilidad de sus propuestas de gobierno y legislacin, si es que desean de los ciudadanos la obtencin de su conanza mediante el voto. Mantener un equilibrio adecuado entre los espacios de autocontrol y autonoma de los mbitos internos de las organizaciones partidarias hacen suponer que dicha legislacin procure no perder nada de las tesis de juris- prudencia y decisiones administrativas que se han acumulado desde hace al menos una dcada, muchas de las cuales hoy son la base real de garan- ta para un efectivo concepto de los derechos poltico-electorales de los militantes y de la ciudadana frente a los excesos con que an se desen- vuelven las cpulas partidistas. La actuacin de las autoridades electorales han dado muestras muy importantes de coberturas signicativas en mu- chos de estos rubros. Se debe cobrar conciencia que todo cambio legislativo no puede ser pretexto para desaparecer o reinterpretar de manera ventajosa dichos de- rechos, sino que debe conducir a verdaderos aprendizajes que, gracias a la fuerza de la propia cultura poltica y la presencia de buenas prcticas, haga cada vez menos necesaria la intervencin de las instancias adminis- trativas y jurisdiccionales para hacer imperar la ley. Sin duda alguna, los partidos polticos en Mxico estn obligados a dar este salto evolutivo, para dejar de ser uno de los problemas centrales, que retrasan el desarro- llo de nuestro sistema democrtico. FUENTES CONSULTADAS VILA ORTIZ, Ral, Vianello Crdova, Daniel Lorenzo y Zovatto (coords.), Hacia una ley de partidos polticos? Experiencias latinoamericanas y prospectiva para Mxico, IIJ-UNAM/Instituto Belisario Domnguez/IDEA In- ternacional, 2012. ARZUAGA MAGNONI, Javier, Consideraciones sobre la democracia interna de los partidos polticos. Mxico, Fontamara/IEEM/UAEM, 2012. GMEZ TAGLE, Silvia, Una ley para un sistema de partidos fuerte, en Alfa Gonzlez Magallanes (coord.), Reforma electoral 2013: Los retos de la gober- nabilidad democrtica, Mxico, GPPRD/Cmara de Diputados-SOMEE, 2013, pp. 55-59. GONZLEZ OROPEZA, Manuel y Carlos Bez Silva, La intervencin de los rga- nos electorales del Estado en la vida interna de los partidos polticos, Mxico, IIJ-UNAM, 2010. MIRN LINCE, Rosa Mara, La regulacin partidista en Mxico. Pertinencia, propsitos y contenidos mnimos de una ley de partidos, Revista Mexi- cana de Derecho Electoral, Mxico, IIJ-UNAM, nm. 3, enero-junio de 2013, pp. 399-429. REVELES VZQUEZ, Francisco, Los partidos y su responsabilidad poltica. La necesidad de un nuevo rgimen de partidos, en Alfa Gonzlez Magallanes (coord.), Reforma electoral 2013: Los retos de la gobernabilidad democrtica, Mxico, GPPRD/Cmara de Diputados-SOMEE, 2013, pp. 47-53. Pgina web Diario Ocial de la Federacin, ww.dof.gob.mx. Se consult el decreto de reforma constitucional publicado el 10 de febrero de 2014. Seccin ocho Delitos electorales Pablo Xavier Becerra Chvez, profesor-investigador de la UAM-Iztapalapa. A la derecha, Arturo Ramos Sobarzo. Aspecto del Foro Ciudadano celebrado en el auditorio Aurora Jimnez de Palacios, en la Cmara de Diputados. 379 Reforma poltica 2013-2014. Autonoma constitucional del Ministerio Pblico, una oportunidad para la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales Alejandro Gonzlez-Durn Fernndez* PRESENTACIN Tras la conclusin del proceso electoral federal 2011-2012 se abri paso en la agenda pblica, la discusin de un nuevo ciclo de reformas en materia poltico-electoral. Los actores polticos, estudiosos de la materia, centros de educacin superior, consejeros y magistrados electorales, as como or- ganizaciones de la sociedad civil participaron en un amplio debate que fue perlando, poco a poco, el nuevo entramado institucional en materia comi- cial que la reforma constitucional 2013-2014 contempla. La reforma prxima a ser publicada es, en efecto, profunda. El Consti- tuyente Permanente tuvo a bien disear un nuevo marco normativo en diversos temas de fondo. Y mientras la transformacin del IFE en el INE; las tres nuevas causales de nulidad de eleccin (por cierto por vez primera establecidas desde la Constitucin); la distribucin de competencias entre el nuevo rgano nacional y los institutos de las entidades federativas; la reeleccin de legisladores federales y ayuntamientos; el establecimiento de gobiernos de coalicin; la elevacin del umbral necesario para constituir partidos polticos; la designacin de consejeros nacionales y estatales, o el nuevo modelo dual para la resolucin de quejas relativas al modelo de comunicacin poltica, todos ellos han sido ampliamente discutidos y en algunos casos criticados, la transformacin de la Procuradura General de la Repblica en Fiscala General no ha sido, hasta ahora, uno de los te- mas de mayores reectores. * Abogado por el ITAM y maestro en Polticas Pblicas y Administracin por la Universidad de Columbia. 380 Alejandro Gonzlez-Durn Fernndez Es precisamente sobre esa notable transformacin en la que concen- trar mi participacin, con la intencin de tres ideas. i) La relevancia de la autonoma constitucional del Ministerio Pblico y su impacto en el trabajo de la FEPADE. ii) Delinear un esbozo de hacia dnde debe avanzar la actua- lizacin de los delitos electorales; y iii) Perlar el reto (la necesidad ms bien) de cuidar que en el diseo normativo se prevea una doble coordina- cin: en la construccin del trpode electoral, es decir INE, Tribunal Electo- ral y Fiscala, por una parte; y entre la Fiscala General en materia electoral y las correlativas de las entidades federativas, a partir de la Conferencia Nacional de Fiscalas. LA AUTONOMA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PBLICO Y LA FISCALA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIN DE DELITOS ELECTORALES El nuevo artculo 102 de la Ley Fundamental se hace cargo de una aeja demanda de actualizacin de ingeniera constitucional: separar la funcin social de perseguir el delito, del mbito de competencia del Ejecutivo Federal. ste es un acierto que es necesario reconocer. Persista en sectores de la sociedad un temor por la tentacin de que desde el Gobierno Federal se hiciera uso de las facultades del ministerio pblico con sesgo poltico o partidista. Se trata de una modicacin central, pues no solo se le dota de plena autonoma; sino que tambin separa la rotacin del titular de los ciclos de gobierno sexenal y provoca una cercana y espacios de dilogo, encuen- tro y rendicin de cuentas no solo frente a uno de los poderes de la Unin sino tambin, de manera permanente, frente al Senado de la Repblica. Esta transformacin se ve acompaada del establecimiento de dos s- calas especializadas en el diseo del nuevo rgano ministerial. La de deli- tos electorales (FEPADE), que con esta reforma adquiere rango constitucio- nal, y la creacin de la scala de combate a la corrupcin. Del mismo modo, el numeral III del segundo transitorio de la reforma establece que el Congreso de la Unin deber expedir, junto con las leyes generales que regulen los partidos polticos nacionales y locales; los pro- cedimientos electorales; la ley general en materia de delitos electorales que establecer los tipos penales, sus sanciones, la distribucin de competen- Reforma poltica 2013-2014 381 cias y las formas de coordinacin entre la Federacin y las entidades fede- rativas; todo ello, en el breve plazo de los prximos dos meses. 1
Este punto constituye una enorme oportunidad, pues mientras la din- mica de la materia electoral ha ido perfeccionando la mecnica de organi- zacin de elecciones y el sistema de medios de impugnacin, la materia penal electoral tiene un pendiente de actualizacin de casi dos dcadas. En efecto, la FEPADE surge en 1994 como respuesta a la preocupacin de los partidos polticos representados en el seno del Consejo General del IFE para que el Ejecutivo Federal brindara autonoma tcnica a la procura- cin de justicia en materia de delitos electorales. En estos 20 aos de exis- tencia, la FEPADE ha perseguido cerca de 17 mil delitos. Su creacin y mandato es un paso ms en la bsqueda constante del sistema electoral mexicano de prevenir, disuadir y sancionar conductas que lesionan el ejercicio del sufragio libre y secreto, la equidad y el de- sarrollo de los procesos electorales. Fue en ese 1994 cuando se adicion el Ttulo XXIV al Cdigo Penal Federal, precisamente de los delitos electorales y en materia del Registro Nacional de Ciudadanos. Y mientras la Constitucin, el Cope y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin fueron modicados en el ltimo ciclo de reformas 2007-2008, el Cdigo Penal en la materia tuvo su ltima actualizacin en 1996. Actualmente, de los 14 artculos se despren- den 168 hiptesis delictivas. Fundamentalmente, los delitos electorales buscan proteger cuatro bie- nes jurdicamente tutelados: 1. Los instrumentos del registro federal de electores (padrn, listas nomi- nales, credenciales, catlogo general, etctera). 2. El ejercicio libre y secreto del sufragio. Que no haya presin, coaccin o compra del voto (aqu se incluye la movilizacin de votantes el da de la jornada electoral; el proselitismo dentro de las casillas, la interven- cin de los ministros de culto y superiores jerrquicos para favorecer o perjudicar a alguna opcin poltica). 3. El desarrollo normal de los comicios (desde la instalacin de las casillas hasta la remisin de los paquetes y materiales electorales y su resguar- do por las autoridades electorales). 1 El artculo segundo transitorio del Decreto de Reforma Constitucional en materia poltico-electoral dispone que habrn de aprobarse a ms tardar el 30 de abril de 2014. 382 Alejandro Gonzlez-Durn Fernndez 4. Y la equidad en las contiendas (no utilizar recursos pblicos o de pro- cedencia ilcita, as como programas sociales a favor o en contra de alguna opcin poltica). La adecuada actualizacin normativa que deber contener la nueva ley general en materia de delitos electorales, no constituye simplemente el aumento de tipos penales o la gradualidad de las penas. Se requiere un ejercicio de precisin y de amplia discusin para dotar de ecacia y ecien- cia la funcin protectora del Estado en esta materia; me explico. Existen sin duda, nuevas conductas que hace 20 aos no se pensaban como riesgos o amenazas de los procesos electorales. Un botn de mues- tra lo constituyen las posibilidades de interferir cibernticamente con el ujo de informacin del PREP o de la votacin en urnas electrnicas. Pero as como hay nuevas conductas o prcticas desleales en la com- petencia (como el ms sosticado acarreo de votantes conocido como tu- rismo electoral), lo cierto es que tambin existen tipos que parecen fuera de vigencia. Me reero por ejemplo, a sancionar penalmente la difusin de encues- tas o sondeos de opinin durante los ocho das previos a la jornada electo- ral y hasta la clausura de casillas en los husos horarios ms occidentales. Con la reforma en curso, se busca dotar de un mayor rigor cientco a los ejercicios demoscpicos. Sin embargo, la sancin ante irregularidades o faltas no debe ser de tipo penal; sino ms bien, ubicarse en la rbita del Instituto Nacional de Elecciones, es decir de naturaleza administrativa. Es el mismo caso, del tipo que sanciona a los diputados y senadores electos que no se presenten a tomar protesta de su encargo el da de ins- talacin del Congreso sin causa justicada. A todas luces, no corresponde a un ilcito criminal, bastara con la sancin de la prdida del cargo obteni- do con el voto popular. Finalmente, para dotar de ecacia a la funcin ministerial penal electo- ral es necesario que la redaccin de la nueva ley, sea articulada con una precisin de distribucin de competencias entre la Federacin y las entida- des federativas. Pero igualmente importante ser la coordinacin entre las propias unidades de la Fiscala General de la Repblica. Sera un despropsito que por querer abultar el catlogo de delitos electorales se propiciara la desorganizacin institucional al interior del Reforma poltica 2013-2014 383 Ministerio Pblico Federal. Por ejemplo, en la utilizacin de recursos no permitidos debe estar delimitada con precisin la competencia de la FEPADE frente a la de la nueva Fiscala Anticorrupcin, a n de evitar duplicidades y el entorpecimiento de las investigaciones. Otro tema que amerita un tratamiento cuidadoso es el de la participa- cin del crimen organizado en los procesos electorales. Puede ser que la intencin del Poder Legislativo sea incluir como materia de atencin de la FEPADE ese tipo de interferencia en los comicios. Lo cierto, sin embargo, es que no necesariamente, debe ser de su competencia, pues al interior de Fiscala General de la Repblica existe una Subprocuradura Especializada en el combate a esa forma de delincuencia. Con ello no quiero pasar por alto ningn tipo de conducta que atente contra la normalidad de los proce- sos electorales, simplemente llamo la atencin a que la denicin de com- petencias y tipos debe hacerse de manera integral a n de dotar de mejores herramientas al Estado Mexicano para preservar la seguridad e integridad de las personas y de los procesos de renovacin peridica del poder pblico. En el mismo sentido debe pensarse y articularse de manera congruen- te y consistente la Ley General de Delitos Electorales, con el catlogo de sanciones de la nueva ley general que regular los procedimientos electo- rales (el anterior Cope), as como con la Ley Reglamentaria del artculo 134 constitucional, y con el cdigo de procedimientos penales nico. En trminos de diseo institucional y normativo cada adicin constitu- cional, por menor que parezca, tiene efectos en el sistema jurdico en su conjunto, en la justicia electoral (penal y administrativa), as como en el ejercicio y tutela de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos. Por ello, es de suma importancia que toda modicacin sea debidamente arti- culada en el conjunto de procedimientos y garantas electorales (y en los diversos cuerpos normativos) a n de que el Estado cuente con las herra- mientas necesarias y sucientes para atajar infracciones; y cuando stas se cometan, puedan ser sancionadas y subsanadas. LA NECESIDAD DE LA DOBLE COORDINACIN: TRPODE ELECTORAL Y CONFERENCIA NACIONAL DE FISCALAS Para que el diseo constitucional de autonoma y fortalecimiento de la FEPADE funcione es necesario privilegiar una doble coordinacin. Por un lado, elevar el papel y presencia que la Fiscala ha desempeado a n de ubicarla como el tercer integrante del trpode electoral (junto con el INE y el TEPJF), al tiempo de propiciar la coordinacin entre la Fiscala y las enti- dades equivalentes de las entidades federativas. Ms que denicin normativa, en ambos casos se trata centralmente del diseo de polticas pblicas y de colaboracin estrecha entre autorida- des. Un mecanismo que puede resultar ecaz por cuanto a la parte minis- terial se reere, lo constituye la Conferencia Nacional de Procuradores (quizs ahora de Fiscales) a efecto de compartir experiencias, denir estra- tegias y delimitar el papel y competencia que a cada orden de gobierno le corresponde. CONCLUSIN La reforma poltico-electoral 2013-204 contiene diversos aspectos de mejora. Uno de sus principales aciertos es la autonoma constitucional del Minis- terio Pblico. Como parte de ese rediseo, se dot tambin acertadamente de reconocimiento constitucional a la FEPADE. No obstante, para dotar de contenido, estructura y ecacia a este redi- seo, se requiere no solo una adecuada ley general en materia de delitos electorales; sino que esta sea el resultado de un enfoque integral que pri- vilegie la congruencia entre las distintas normas que habrn de expedirse, que potencia la colaboracin y coordinacin inter e intra institucionales, a n de avanzar en la construccin de un sistema electoral y particular- mente de justicia penal electoral cada vez ms slido, robusto y ecaz en la tutela y salvaguarda de las garantas electorales de la ciudadana, as como del desarrollo normal de los procesos electorales de Mxico. Seccin nueve Revisin del voto de mexicanos en el extranjero, asignatura pendiente del Poder Legislativo El diputado Alfonso Durazo Montao, al clausurar el Foro Ciudadano. Lo acompaa el diputado Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara. Panormica del Foro Ciudadano. 387 Apuntes para fortalecer el voto de los mexicanos residentes en el extranjero Yuri Gabriel Beltrn Miranda* Agradezco a la Cmara de Diputados la apertura para organizar este foro de consulta respecto de la reforma poltica 2014. Los legisladores estn enfrentando, desde ya, una inusitada carga de trabajo para producir la le- gislacin secundaria que har operable el contenido de esta modicacin constitucional. Celebro, por tanto, la iniciativa de los diputados Huerta Ladrn de Gue- vara y Durazo Montao, de organizar este encuentro en el que tantos es- pecialistas en la materia electoral estn debatiendo en torno a los temas con los que seguramente tendrn que lidiar los tomadores de decisiones. ANTECEDENTES Si bien es posible encontrar rastros de la demanda por votar en elecciones mexicanas desde Estados Unidos en 1929, 1 es hasta 1994 que el tema logra penetrar en la agenda nacional de discusin. En aquel ao, el reconoci- miento del voto migrante fue incorporado los 60 puntos por la democracia. Los migrantes no votaron en 1994, pero en 1996 consiguieron una reforma que suprimiera de la Constitucin la obligacin de votar en el dis- trito de referencia. Quedaba abierta la posibilidad para el voto forneo. Sin embargo, tuvieron que pasar 10 aos para que se expidiera la Ley reglamentaria que hiciera posible ese derecho consagrado constitucional- * Asesor de la presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Asesor de la primera Coordinacin del Voto de los Mexicanos en el Extranjero. Maestro en asuntos pblicos por la Facultad Latinoameri cana de Ciencias Sociales (Flacso-Mxico) y li- cenciado en Economa por la UNAM. 1 Peridico La Opinin. 388 Yuri Gabriel Beltrn Miranda mente (2006). Ello, a pesar de que en 1998 el IFE conform una Comisin de Especialistas que demostr que desde aquellos aos era tcnica y jur- dicamente viable el sufragio extraterritorial. Por qu tardaron tantos aos? a) Como en todos los pases en que se ha discutido esta posibilidad, en Mxico subsistan temores ante el riesgo de que a travs del voto for- neo se pervirtieran los procedimientos electorales que estaban, ape- nas, construyendo su propia reputacin. b) El voto migrante implica tomar decisiones en cuanto a cmo conformar un padrn electoral para quienes viven en el extranjero; cmo posibi- litar el derecho al voto desde fuera del territorio nacional; cmo impe- dir el uso indebido de recursos provenientes del extranjero, etctera. En cada una de esas decisiones hay un factor de riesgo nuevo, respec- to de decisiones que ya fueron probadas en territorio nacional. c) Pero adems, en adicin a esos riesgos, Mxico tiene cuatro caracters- ticas propias que hacen ms complejo el problema: 1. Mutua desconanza entre los actores polticos. 2. Ms de 12 millones de ciudadanos residiendo en el extranjero. 3. Patrones de concentracin y dispersin. Se calcula que el 98 por ciento vive en EUA y el 2 por ciento en otros pases. Aun en Estados Unidos, el 50 por ciento es posible encontrarlo en grandes conglo- merados de migrantes (Los ngeles) y condados donde apenas hay unas cuantas familias. 4. Estatus migratorio irregular en muchos ciudadanos en el extranjero, lo que diculta muchos mecanismos de voto en vivienda y hacen inviable cualquier opcin electoral que ponga en riesgo la secreca de los datos de localizacin de los eventuales electores. EL MODELO MEXICANO En esas condiciones, no es de extraar que el modelo aprobado haya sido uno de los ms restrictivos del mundo. Poco ms de 80 pases en el mundo han tenido alguna experiencia de voto extraterritorial. Bsicamente hay dos modelos: Apuntes para fortalecer el voto 389 a) Aquellos que tienen la opcin de registrar a sus votantes en el extran- jero, normalmente se inclinan por voto presencial. b) Los pases que requieren que los electores se registren en el propio pas, normalmente se inclinan por voto a distancia (correo e Internet). Mxico es un modelo inusual, no solo porque requiere que los poten- ciales electores se registren dentro y fuera del territorio nacional, sino tambin porque ello se combina con una modalidad de emisin del voto a distancia. Pero hay otros elementos que hacen restrictivo el modelo mexicano considerado en el libro sexto del Cope. Menciono los principales: 1. Voto exclusivamente para Presidente. No hay representacin congre- sional migrante. 2. Se requiere que la solicitud de inscripcin al Listado Nominal se enve por correo certicado. 2 3. El periodo de inscripcin dura poco y debe hacerse con mucha antela- cin al calor de las campaas electorales. 4. En todo tiempo estn prohibidas las campaas. 5. En proceso electoral est prohibido a los partidos ejercer recursos en el extranjero. LOS RESULTADOS En esas condiciones no es de extraar que los resultados hayan sido redu- cidos en comparacin con las expectativas que muchos haban generado: a) En 2006 se recibieron 33 mil votos. b) En 2012 se recibieron 40 mil votos. La maduracin de la relacin con los migrantes fue insuciente para incrementar signicativamente la participacin, ya que, lo que la reduce no es el desinters migrante ni un problema de operacin. Lo que impide que la participacin crezca, es lo restrictivo del modelo. 2 En la eleccin 2012, el IFE corrigi parcialmente ese aspecto, al permitir al votante enviar su solicitud por otras modalidades postales, para posteriormente ser certicado. Con ello, el IFE pudo absorber totalmente el costo del envo. 390 Yuri Gabriel Beltrn Miranda HACIA UN NUEVO MODELO Tres lecciones se desprenden de las experiencias del voto migrante federal que ha tenido Mxico y se corroboran con algunas experiencias locales que ya se han registrado: a) El voto migrante puede ser tan seguro como el que se emite en territo- rio nacional. De hecho, en ninguna de las dos elecciones presidencia- les ese tema constituy un tema de las impugnaciones principales. b) El modelo debe ser fortalecido, si se quiere una mayor participacin. c) La relacin poltica del pas con la dispora est daada despus de dcadas de desvinculacin. Se requiere un esfuerzo compartido de fortalecimiento de las capacidades ciudadanas. LAS OPORTUNIDADES PERDIDAS A pesar de esas lecciones y de que todas las fuerzas polticas del pas han reconocido las limitaciones del modelo actual, lo cierto es que en dos re- formas constitucionales de gran calado (2007 y 2014) el sufragio extraterri- torial qued intacto. Con ello se perdieron dos valiosas oportunidades que hubieran permi- tido, desde la Ley Suprema, recomponer la relacin poltica del pas con su dispora. El cambio constitucional hubiera podido recomponer alguna represen- tacin de migrantes en el Congreso o explicar si la cdula de identidad aplicara para fuera del territorio o quizs simplemente generar competen- cias para expresar, al naciente INE, en materia de voto migrante. LAS OPORTUNIDADES QUE PERMANECEN A decir verdad, an sin cambios constitucionales, es posible fortalecer signicativamente el voto migrante. Los meses por delante son un abanico de oportunidades para transformar el modelo. Apuntes para fortalecer el voto 391 Si en 2005, el modelo se aprob apenas un par de meses antes del inicio del proceso electoral, en esta ocasin se tiene un horizonte de cuatro aos para implementar el modelo en la eleccin presidencial. Ello dara al INE una oportunidad esplndida no solo de planeacin, sino tambin de revinculacin con la dispora y de sensibilizacin. Aqu algunas ideas: Universo potencial de votantes Toda vez que se exige una Credencial para Votar expedida en Mxico, 3 el universo potencial de votantes es reducido en comparacin con la dis- pora. La prdida de vigencia de la Credencial amenaza con reducirlo an ms. 4 Aparecen dos posibilidades: 1. Credencializar en embajadas y consulados. Personal del propio Institu- to lo podra hacer, para evitar suspicacias. Se aprovechara para tomar datos biomtricos al solicitante. ste se podra identicar con matrcu- la consular (cobertura del 95 por ciento) o pasaporte. 2. Permitir otros mecanismos. Una opcin ms progresista sera aceptar la matrcula consular como instrumento para votar desde el extranjero. En todo caso, habra que garantizar que el INE est en posibilidad de dar de baja del territorio nacional a aquellos ciudadanos que expresen su intencin de votar desde fuera del territorio nacional. Listado nominal permanente En el modelo actual, quienes viven en el extranjero deben solicitar votar en cada eleccin. Se exige al IFE destruir los padrones al trmino de cada eleccin. Si bien se considera oportuno hacer una revisin de la voluntad del votante de votar o no en cada proceso, convendra dar continuidad a los listados nominales permitiendo al INE contactar a los migrantes ya inscri- tos, en cada ocasin, para consultarles si votarn o no. 3 La Vericacin Nacional Muestral 2012 estim 2.7 millones. 4 En el proceso 2012 se autoriz que las credenciales 03 en el extranjero no perdieran vigencia. 392 Yuri Gabriel Beltrn Miranda A nivel distrito existe una correlacin alta entre las elecciones 2012 y 2006. Aligerar plazos Actualmente, la decisin de votar o no debe tomarse entre los meses de noviembre y enero. Es decir, meses antes del calor de las campaas electorales. Se sugiere aligerar ese plazo para hacerlo ms cercano al da de la jornada. Eliminar costos al votante La opcin 2012 del IFE hace evidente que no se perdi seguridad al elimi- nar el costo al votante. Adems, en algunos lugares del mundo el correo es una solucin subptima, en comparacin con la mensajera. Emisin del voto Un aspecto en el que pocos han reparado es que el nivel de participacin, entendido como votos emitidos respecto del nivel de inscritos es relativa- mente alto: 73 por ciento. Pero quizs permitir el voto presencial, tambin en embajadas y con- sulados, lograra efectos de imitacin importantes que en el mediano plazo incentivaran la participacin. En el resto del mundo la logstica postal es compleja, por lo que habra que recuperar la experiencia del voto de los oriundos del Distrito Federal en el extranjero, quienes votaron por Internet con buenos resultados. Permanencia de ocina del INE El legislador tendr que regular una nueva organizacin para el Instituto Nacional Electoral. En el estado actual, la ocina del voto migrante tiene una operacin intermitente, lo que le resta presencia en el extranjero. Habra que regular, de una vez, una ocina permanente que vincule adecuadamente al INE con quienes viven fuera del pas y sirva, adems, para garantizar que la totalidad de los programas institucionales tengan alguna incidencia sobre la dispora. Campaas El principal motor para la participacin es el vnculo que los candidatos o partidos logren hacer con el electorado. En el estado actual estn prohibi- das las campaas en el extranjero y, durante el proceso, tambin se proh- be el uso de recursos. Se sugiere permitir al Instituto generar actividades controladas en que los candidatos, que as lo quieran, acudan al extranjero. Cabra pensar, por ejemplo, en debates en el extranjero, giras de trabajo, etctera. La comisin de especialistas que el IFE integr en 2013, propone que los partidos puedan destinar hasta 5 por ciento de su nanciamiento pbli- co a campaas fuera del pas, siempre y cuando estas sean auditables. Difusin en el extranjero En el 2006 el IFE contrat una campaa en medios electrnicos en EUA para avisar del nuevo derecho. El 90 por ciento de las solicitudes de ins- cripcin al listado nominal de electores residentes en el extranjero se reci- bi en las semanas en las que la campaa estuvo al aire. En 2012 no se contrat esa campaa. Se sugiere que expresamente la legislacin electoral considere la posi- bilidad de que el INE contrate ese tipo de campaas, que pueden incentivar, en forma importante, la participacin. Estn dadas las condiciones para una modicacin legislativa que for- talezca el modelo de voto migrante. Vale la pena aprovechar la coyuntura. PREFACIO. JUEGO ANUNCIADO EN LA LEGISLACIN ELECTORAL Manuel Rafael Huerta Ladrn de Guevara Juan Romero Tenorio .......................................................................................... 5 PRLOGO Adrin S. Gimate-Welsh Juan Romero Tenorio .......................................................................................... 11 INAUGURACIN DEL FORO CIUDADANO ........................................................... 15 Seccin uno Reforma constitucional y legislacin secundaria: alcances, perspectivas y retos CARACTERSTICAS GENERALES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL Y LA CRISIS DEL SISTEMA ELECTORAL Jaime Crdenas Gracia ....................................................................................... 25 PERSPECTIVAS DEL INSTITUTO ELECTORAL Adrin Oswaldo Cervantes Arista ........................................................................ 35 PROCEDIMIENTOS PARA LA IDNEA APLICACIN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE IMPACTAN EN EL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO Y PROPICIAN LA BUENA MARCHA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Adrin S. Gimate-Welsh ...................................................................................... 41 ndice 396 ndice PROPAGANDA GUBERNAMENTAL, UNA AGENDA PENDIENTE. EL GASTO EXCESIVO DE GOBERNADORES Y LEGISLADORES Nicols Nieto Nava .............................................................................................. 51 REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA POLTICO ELECTORAL. NUEVAS REGLAS ELECTORALES Jos Antonio Reyes Victoria ................................................................................. 59 PERSPECTIVAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL: ENTRE LA PRISA, LA AMBIGEDAD Y LA INCONSISTENCIA Sal Mandujano Rubio ........................................................................................ 65 REFORMA POLTICO-ELECTORAL 2013, LOS CMO? Iskra Ivonne Tapia Trejo ...................................................................................... 89 COMENTARIOS SOBRE LA REFORMA LEGAL EN MATERIA POLTICA ELECTORAL Arturo Ramos Sobarzo ........................................................................................ 99 DEL IFE AL INE. UN GRAN RETO Pablo Xavier Becerra Chvez ................................................................................ 107 LOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONALES EN MATERIA ELECTORAL Loretta Ortiz Ahlf ................................................................................................ 113 DERECHOS POLTICOS Y LA RESPONSABILIDAD HISTRICA DE LA REPRESENTACIN POPULAR Francisco Gonzlez Ocampo ................................................................................ 119 REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES Y LA CDULA DE IDENTIDAD, RESPONSABILIDAD DE UN RGANO AUTNOMO. DESIGNACIN DE CONSEJEROS ELECTORALES DEL INE Erubiel Tirado ..................................................................................................... 129 LA SIMULACIN DEMOCRTICA Y EL CAMINO AL BIPARTIDISMO Camerino Eleazar Mrquez Madrid ..................................................................... 143 ndice 397 REGULACIN DEL ARTCULO 134 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Carlos Prez Vzquez .......................................................................................... 147 EXTENSIN DE LA PARIDAD DE GNERO, EN LA INTEGRACIN DE LOS RGANOS ELECTORALES DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Elizabeth Bucio Pea ........................................................................................... 155 RETOS DE LA NUEVA AUTORIDAD ELECTORAL CON MOTIVO DE LA IMPLEMENTACIN DE LA LEY GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ELECTORALES. COMPETENCIA ELECTORAL EN LOS PROCESOS FEDERAL Y LOCALES DE 2015 Juan Carlos Ruiz Espndola ............................................................................................. 165 ANLISIS LGICO-JURDICO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN: UNA PROPUESTA INCLUYENTE Lawrence Flores Ayvar ......................................................................................... 175 DINERO Y MEDIOS CORROMPEN AL SISTEMA ELECTORAL Manuel Bartlett Daz ........................................................................................... 183 Seccin dos Reforma constitucional y rganos electorales estatales CALIDAD DE LAS ELECCIONES Y REFORMA ELECTORAL 2014 EN MXICO: ALGUNAS IMPLICACIONES Irma Mndez de Hoyos ....................................................................................... 193 LA NECESIDAD DE CONSERVAR LA ESTRUCTURA OPERATIVA Y EL FUNCIONAMIENTO PERMANENTE DE LOS MXIMOS RGANOS DE DIRECCIN EN MATERIA ELECTORAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Romn Jaimez Contreras .................................................................................... 201 COMPETENCIA FEDERAL Y ESTATAL; LA CONVIVENCIA DE DOS RDENES NORMATIVOS lvaro Martnez Silva .......................................................................................... 205 398 ndice MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL Y LEGAL ANTE EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Eduardo de Jess Castellanos Hernndez ............................................................ 211 DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS PARA EVITAR CONFLICTOS EN LOS MBITOS FEDERAL Y ESTATAL Ignacio Ernesto Galindo Diego ............................................................................... 217 COMPETENCIA FEDERAL Y ESTATAL EN LA ORGANIZACIN DE LAS ELECCIONES LOCALES Mario Garca Alcal ............................................................................................. 225 PUEBLOS INDGENAS Y REFORMA ELECTORAL, LOS EXCLUIDOS DE SIEMPRE? EL RGIMEN DE SISTEMAS NORMATIVOS INTERNOS Vctor Leonel Juan Martnez ................................................................................ 231 HACIA UNA LEGISLACIN ELECTORAL PARA LOGRAR INSTITUCIONES FORTALECIDAS Patricia Macas Hernndez .................................................................................. 239 LAS COMPETENCIAS ESTATALES DEL INE EN MATERIA ELECTORAL. UNA PROPUESTA DE REDEFINICIN Rafael Morales Ramrez ...................................................................................... 245 INTEGRACIN DE LOS RGANOS DE DIRECCIN DE LOS RGANOS ESTATALES ELECTORALES Juan Manuel Crisantos Campos .......................................................................... 251 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL: COYUNTURA Y ESTRUCTURA, PERSONAL Y FUNCIONAMIENTO Pablo Trejo Romo ................................................................................................ 263 QU PERFIL DEBEN CUBRIR LOS ENCARGADOS DE LOS RGANOS ESTATALES ELECTORALES? Marco Antonio Herrera Toledo ............................................................................. 267 ndice 399 COMENTARIOS SOBRE LA REFORMA POLTICA DE 2013 Rosario Aguilar Pariente ......................................................................................... 273 GARANTAS DE LOS FUNCIONARIOS ELECTORALES Enrique Ibarra Caldern ........................................................................................ 279 Seccin tres Reforma constitucional y scalizacin ASPECTOS RELEVANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE FISCALIZACIN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN MXICO Juan Antonio Garza Garca ................................................................................. 287 LA FISCALIZACIN DE INGRESOS Y EGRESOS DE PARTIDOS POLTICOS EN EL MARCO DE UNA LEY GENERAL Y DE PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Hctor Zamitiz Gamboa ...................................................................................... 293 FISCALIZACIN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS. EL DESAFO DE LA OPORTUNIDAD Y CERTEZA Juan Carlos Conzuelo Jimnez ............................................................................ 299 Seccin cuatro Candidaturas independientes EL MODELO DE CANDIDATURAS INDEPENDIENTES EN UN RGIMEN DE COMPETENCIA ELECTORAL ENTRE PARTIDOS POLTICOS Juan Marcos Dvila Rangel ................................................................................. 309 ANTECEDENTES DE CANDIDATURAS INDEPENDIENTES: REQUISITOS Y PRERROGATIVAS Daro Velasco Gutirrez ....................................................................................... 317 LAS CANDIDATURAS INDEPENDIENTES EN MXICO Arturo Carrasco Cruz .......................................................................................... 325 400 ndice CANDIDATURAS INDEPENDIENTES: REQUISITOS Y PRERROGATIVAS EN CAMPAAS ELECTORALES Manuel Alberto Merlo ......................................................................................... 329 INE Y CANDIDATURAS INDEPENDIENTES Roberto Duque Roquero ....................................................................................... 335 Seccin cinco Servicio Profesional Electoral EL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL: GARANTE DE LA CERTEZA EN LAS ELECCIONES FEDERALES Y LOCALES Tania Trejo Jimnez ............................................................................................ 343 CINCO PRINCIPIOS PARA EL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL Carlos Ignacio Pimentel Macas ........................................................................... 347 Seccin seis Tiempos de Radio y Televisin TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIN PARA ACTIVIDADES DE PARTIDOS POLTICOS Y CAMPAAS Luis Eduardo Medina Torres Edwin Cuitlhuac Ramrez Daz .......................................................................... 353 Seccin siete Ley de partidos polticos LEY DE PARTIDOS Y DEMOCRACIA INTERNA David Piedras Encino .......................................................................................... 361 ANLISIS SOBRE LA NUEVA LEY DE PARTIDOS POLTICOS Vctor Alarcn Olgun .......................................................................................... 367 Seccin ocho Delitos electorales REFORMA POLTICA 2013-2014. AUTONOMA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PBLICO, UNA OPORTUNIDAD PARA LA FISCALA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIN DE DELITOS ELECTORALES Alejandro Gonzlez-Durn Fernndez ................................................................. 379 Seccin nueve Revisin del voto de mexicanos en el extranjero, asignatura pendiente del Poder Legislativo APUNTES PARA FORTALECER EL VOTO DE LOS MEXICANOS RESIDENTES EN EL EXTRANJERO Yuri Gabriel Beltrn Miranda ............................................................................... 387 Anlisis y perspectivas de la reforma poltica para el proceso electoral 2014-2015, se termin de imprimir en la Ciudad de Mxico durante el mes de mayo del ao 2014. Para su impresin se utiliz papel de fabricacin ecolgica con bulk a 80 gramos. La edicin estuvo al cuidado de la ocina litotipogrca de la casa editora. ISBN 978-607-401-817-2 DEMOCRACIA El proceso de reforma poltico-electoral -previo a la eleccin intermedia de 2015 se desarrolla en un contexto que predice un retroceso en la construc- cin democrtica de instituciones que garanticen los principios que sustentan una eleccin libre y una participacin ciudadana informada en forma objetiva e imparcial. El proceso de ciudadanizacin que consolid al Ins- tituto Federal Electoral (IFE), como un organismo aut- nomo del Estado mexicano en los procesos federales de 1997, 2000 y 2003, se fren con la poltica de cuotas que adoptaron los partidos polticos en la designacin de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, aunado a ello, se impidi que la autonoma de los rganos electorales locales se desarrollara en forma libre por la injerencia directa de los gobiernos en turno. En este marco, en la Cmara de Diputados se celebr un Foro Ciudadano en el que se expresaron diversas visiones y evaluaciones de cara a la reforma poltico-elec- toral. Fue el nico espacio, dentro del Poder Legislativo, en el que se escuch a la ciudadana. La publicacin de las participaciones es testimonio del inters ciudada- no por el trazo de rutas que pretenden el desarrollo democrtico en el pas. stas podrn contrastarse con los resultados de las leyes reglamentarias, con el desempeo del nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) y con el juego de la partidocracia que rige la vida poltica en Mxico. MANUEL RAFAEL HUERTA LADRN DE GUEVARA TERCERA DCADA