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i
ES8 j - Ensino Superior 8imi
DIREITO AMBIENTAL
Lumen hJuri$\Qditora
Ensino Supe ior Bureau Jurdico
Ex. 19 NF 3027
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tSB J - nsmo Superior Bumai MI
PAULO DE BESSA ANTUNES
Advogado
Mestre (PUC/RJ) e Doutor (UERJ) em Direito Professor Adjunto
de Direito Ambiental da Universidade Federal do Estado do Rio
de Janeiro - UNIRIO
DIREITO AMBIENTAL
12a edio Amplamente reformulada
2

tiragem
EDITORA LUMEN JURIS Rio de Janeiro 2010
Copyright 2010 by Paulo de Bessa Antunes
Categoria: Direito Ambiental
PRODUO EDITORIAL Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.
A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA. no se responsabiliza
pela originalidade desta obra.
proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou
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Todos os direitos reservados Livraria e Editora Lumen Juris
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Impresso no Brasil Printed in Brazil
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS
EDITORES DE LIVROS, RJ
A642d
12.ed.
Antunes, Paulo de Bessa
Direito ambiental / Paulo de Bessa Antunes. - 12.ed. - Rio
de Janeiro : Lumen Juris, 2010.
"Amplamente reformulada"
ISBN 978-85-375-0616-5
1. Direito ambiental - Brasil. I. Ttulo.
10-0161.
13.01.10 14.01.10
CDU: 349.6:347.9(81) 017109
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Paulo
TJMG
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ANA - Agncia Nacional de guas
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IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis
CNUMAD
Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvi

mento
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DA Direito Ambiental
CFIo - Cdigo Florestal
CBD - Conveno da Diversidade Biolgica
SNUC Sistema Nacional de Unidades de
Conservao
cc Cdigo Civil
CPC - Cdigo de Processo Civil
CRFB
- Constituio da Repblica Federatva do
Brasil
CF - Constituio Federal
DAdm ~ Direito Administrativo
TRF - Tribunal Regional Federal
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
SISNAM
A - Sistema Nacional de Meio Ambiente

OBJ * Ensino Superior guraai Ms&s
Sumrio MHBHB
WMH
nHg|
Sumrio
Nota 12
a
edio ......................... xxxi
PRIMEIRA PARTE TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
Captulo I - O Direito Ambiental........... 3
1. Apresentao .............................. 3
2. Direito Ambiental: conceito ,............. 4
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental 12
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental. 15
3. A metodologia do Direito Ambiental ....... 19
3.1. Autonomia do Direito Ambiental......... 19
3.2. Princpios do Direito Ambiental........ 21
3.2.1. Natureza dos princpios do DA........ 22
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana 22
3.2.3. Princpio do desenvolvimento......... 24
3.2.4. Princpio democrtico................ 26
3.2.5. Princpio da precauo............... 28
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo... 28
3.25.2. Breve definio ............... 29
3.2.5.3. Rio 92 e Princpio da Precauo.... 33
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo 36
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais 38
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito opera-
cional ................................... 44
3.2.6. Princpio da Preveno............... 45
3.2.7. Princpio do equilbrio.............. 46
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte... 47
3.2.9. Princpio da responsabilidade........ 49
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador......... . 49
3.2.11. Concluso........................... 50
3.3. Fontes do Direito Ambiental........... 51
3.3.1. Fontes materiais..................... 51
3.3.1.1. Movimentos populares............... 51
3.3.1.2. Descobertas cientficas............ 54
3.3.1.3. Doutrina jurdica ................ 54
3.3.2. Fontes formais....................... 54
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito
............................................ 55
3.5. Metodologia do Direito Ambiental....... 56
Captulo II - A Ordem Constitucional do Meio Ambiente 59
1. Introduo 59
60
62
62
64
65
69
72
74
79
79
82
84
88
89
89
92
94
97
97
98
100
101
106
107
110
112
115
117
123
123
125
127
128
129
129
132
135
136
137
144
146
Direito Ambiental
2. O Perodo Republicano...................
3. A Constituio de 1988..................
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente.
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos
4. Aplicabilidade das Normas...............
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na
Constituio...............................
Captulo m - Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
...........................................
1. Introduo..................... .....
2. Competncia Federal.............. .....
2.1. Omisses inconstitucionais... .......
2.2. Competncia Estadual............. ...
2.3. Competncia Municipal ........ .....
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de
leis prprias..
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva
.........................................
4. Concluso...............................
Captulo IV - Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica
1.1. Atribuies do Congresso Nacional.....
1.2. Atribuies do Poder Judicirio ......
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico.....
2. O SISNAMA...............................
3. rgos Integrantes do SISNAMA...........
3.1. O CONAMA........... . ..... ..........
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias
3.1.2. Composio do CONAMA: separao de poderes e autonomia
do Ministrio Pblico ...................
3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente.........
3.1.2.1. Antecedentes..... .. . ..... . ..
3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA .............
3.2.1. Atribuies do IBAMA................
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade -
Instituto Chico Mendes ..................
Captulo V - Poder de Polcia Ambiental....
1. O Poder de Polcia ......................
1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente........
3. A Fiscalizao Ambiental................
3.1. Limites da Fiscalizao ......... .....
3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses Regulamentadas
...........................................
4. O Licenciamento Ambiental...............
s&j - fcnsno Supenor %mm Mj
Sumrio
4.1. Introduo.......................... 146
4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo
149
4.2.1. Dificuldades do Licenciamento Ambiental 154
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais..,
155
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento
Federal ................................. 156
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
158
4.3. O Licenciamento Federal............... 160
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais
........................................... 164
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n^ 237, de 19 de
Dezembro de 1997 ...................... 165
4.3.2.1. Itinerrio para o Licenciamento... 167
4.3.3. Licenciamento de Petrleo........... 167
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos
de Pequeno Porte ...................... 170
4.3.4.1. Introduo........................ 170
4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
fi
279, de
27 de Junho de 2001........................ 171
4.3.4.3. Glossrio da Resoluo............ 172
4.3.4.4. Procedimentos..................... 173
4.3A5. Prazos.............................. 174
4.3A6. Reunio Tcnica Informativa......... 175
4.3.4.7. Publicidade .................. 175
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios...... 176
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos 177
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina 179
4.3.7.1. Minas Gerais .................... 185
4.3.7.2. Rio de Janeiro.................... 186
4.3.73. So Paulo.......................... 187
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem
188
Captulo VI - Zoneamento................... 191
1. Introduo.............................. 191
2. Zoneamento.............................. 194
3. Zoneamento Ambiental.,.................. 195
3.1. Zoneamento federal .................. 195
3.2. Zoneamento Estadual................... 196
3.3. Zoneamento Municipal.................. 197
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano........... 197
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)....... 198
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao 199
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais........... 201
3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI) 203
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI) 204
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)..... 204
B Direito Ambiental
4. Zoneamento Agrcola ...................... 204
5. Zoneamento Costeiro ...................... 205
Captulo VH - Responsabilidade Ambiental......... 211
1. Introduo ............................... 211
2. A responsabilidade na CF ................. 211
3. A Responsabilidade Ambiental ........... 212
3.1. Fundamento da Responsabilidade.............. 212
3.1.1. A Responsabilidade por Risco.............. 216
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental
217
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva...
218
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova........... 222
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras 223
3.1.3. Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito
Imobilirio .................................. 225
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade 228
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental... 231
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas
232
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies 232
3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio 236
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou
Perigosas... 237
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e
lixo. 238
3.2.1.5. Infraes e Sanes................. 241
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei 242
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais. 244
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente
244
4. O Conceito de Dano ....................... 247
4.1. O Dano Ambiental........................ 247
5. Reparao do Dano Ambiental ............ 250
5.1. Concepo Educativa......................... 252
5.2. A Apurao do Dano Ambiental.............. 253
Captulo Vm - Educao Ambiental................. 255
1. Introduo ......................... 255
2. A Lei ne 9.795, de 27 de abril de 1999 . 255
2.1. Da Educao Ambiental................... 256
2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental.. 259
2.2.1. Disposies Gerais........................ 259
2.2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal....... 260
2.2.3. Educao Ambiental No-Formal............. 261
3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental
261
4. Concluso ................................ 262
SEGUNDA PARTE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL
Introduo....................................... 265
* Eftssno Sserior Bureas Juiiks
g Sumrio
| Captulo IX-O Conceito de Impacto Ambiental . 267
| 1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental
267
I 1.1. .................... Definies Semnticas 267
I 1.2. ........... Definies Cientficas .. 269
| 1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de
Impacto Ambiental 270
i 1.3.1. Meio Ambiente ... .. ........... 270
% 1.3.2. Impacto Ambiental ............... 271
1.3.3. Conceito jurdico de Impacto Ambiental 273
I Captulo X - O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
275
H 1. Introduo ............................... 275
H 2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto
Ambiental....................................... 276
li 2.1.O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental
276
j| 2.2. ........................... Estados Unidos 278
H 2.2.1. Antecedentes .............. , .. 278
tf 2.2.2. National Environment Folicy Act - NEPA 278
2.3. Frana 282
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos
Ambientais.... 282
| 2.3.2. O Sistema Francs de ...... Anlise de
Impactos Ambientais 282
H 2.3.2.1, Mininotcia de Impacto ..... 283
i 2.3.2,2. Notcia de Impacto ......... 283
|{ 2.3.2.3. Estudo de Impacto .......... 283
|| 2.4. Japo ............................... 284
| 2.5. Canad ..... .' ...................... 286
1 2.6. Holanda ............................. 286
| 2.7. Uruguai ........................... 287
t
H Captulo XI - Estudos de Impacto Ambiental: Bases
Constitucionais................................. 289
ff 1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto
Ambiental....................................... 289
2. A Legislao Ordinria ................... 290
|; 2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos
Ambientais 290
H 2.2, A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei
n
fi
6.803, de 2 de
Junho de 1980 .......................... 293
p 2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n
s
6.938/81
294
I 3. Ato administrativo praticado peloPoder Executivo 295
Captulo XII - Natureza Jurdica do Estudo de Impacto
Ambiental....................................... 297
H 1. Natureza Jurdica dos EIAs .. ........... 297
l 1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental
299
jg 2. O EIA e a Administrao Publica .......... 301
H 2.1. Publicidade e Obrigatoriedade ....... 302
St 2.2. Vineulao da Administrao ao EIA .. 303
I
I Captulo XIII - Requisitos do EIA .......... 305
k 1. Apresentao ........................... 305
H 2. Requisitos de Contedo .................. 305
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao 306

B Direito Ambiental
2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na
Fase de Operao ............... 307
2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida 308
2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais 308
2.5. Impactos Sociais e Humanos................ 308
3. Requisitos Tcnicos ..................... 309
4. Requisitos Formais ..................... 311
4.1. Equipe Tcnica Habilitada ................. 312
4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica...... . .. 312
4.1.1.1. Revogao do Artigo 7
e
da Resoluo n
a
1/86 do CONAMA.
313
4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do EA 314
4.2. Despesas e Independncia Tcnica......... 314
4.2.1. Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos
de Defesa Ambiental ........................ 315
4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA.. 316
5. Audincia Pblica.... , ...................... 317
5.1. Convocao................................. 317
5.2. Realizao da Audincia....................... : 318
5.3. Funo da Audincia.................... 318
TERCEIRA PARTE MEIO AMBIENTE URBANO
Captulo XIV A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano 321
1. Introduo ........................... 321
2. Preceitos Constitucionais.............. - .... 322
3. Instrumentos da Poltica Urbana ......... 324
3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental 324
3.1.1. Direito de Preempo.......... . ......... 324
3.1.2. Transferncia do Direito de Construir ... 326
3.1.3. Concesso de Uso Especial................ 326
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana...... 327
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So
Paulo ................ . .................... 328
3.1.4.1.1. Mecanismo de Anlise do RIVI 330
3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade 330
3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor
330
3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor......... 331
3.2.3. Gesto Democrtica da Cidade,............ 331
3.2.3.1. Loteamento fechado..................... 332
4. Concluso ............................... 333
QUARTA PARTE PROTEO JURDICA DA DIVERSIDADE BIOLGICA
Captulo XV A Perda da Diversidade Biolgica como um
Problema Contemporneo ...................... 337
tSBi - Ensno Susedor
Sumrio
1. Introduo ........................... i . 337
2..A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica
340
2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica
342
2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica 343
2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones
343
2.2.2. Novos Povos ..................... 344
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros
345
3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia . 345
3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica
........................................... 346
4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica 348
4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual 350
4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos
Geneticamente Modificados (OGM) ........ 351
5. Concluso... ............... ; . i .... 352
Captulo XVI - Proteo Internacional da Diversidade Biolgica
(Principais
Documentos) .............................. .'353
1. Introduo
;
........................... 353
2. Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil
353
2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) 354
2.1.1. Prembulo................... - ...... 355
2.1.2. Objetivos da CDB..................... 357
2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB) 358
2.1.4. Soberania e Diversidade-Biolgica ..... . 359
2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica 360
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade
Biolgica 362
2.1.7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos
Negativos 363
2.1.8. Acesso a Recursos Genticos... ; ..... 364
2.1.9. Acesso Tecnologia........... esua Transferncia .
364
2.1.9.1, Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus
Benefcios. 366
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo de
Medicamentos ..................... \ ..... 367
2.2. Agenda 21............................ 369
2.3. Conveno de RAMSAR............. : ..... 370
2.3.1. Prembulo.......................... 370
2.3.2. Glossrio da Conveno............. 371
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na
Lista de Zonas midas de Importncia Internacional 371
2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista
372
2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno 373
2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes 373
2.3.3.4. Competncia da Conferncia das Partes 374
2.3.3.5. Atribuies do Bureau.............. 374
2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da
Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino - CITES...... 375
2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos 375
Direito Ambiental
2.4.2. Glossrio da Conveno............... 376
2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes
Internacionais e a Legislao Nacional ... 377
2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil... 378
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA no mbito da CITES.
378
2.4.5. Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de
Espcies (Espcies Integrantes dos Anexos I, II e III da
CITES) ................................... 379
2.4.6. Licenas e Certificados CITES........ 380
2.4.7. No-Incidncia das Normas da CITES... 381
Captulo XVn - Biossegurana................ 383
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana
383
2. Estrutura administrativa de Biosegurana . 385
2.1. Conselho Nacional de Biossegurana..... 385
2.1.1. Atribuies e competncias......... 385
2. L2. Composio .................. - ... 386
2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio...
............................................ 387
2.2.1. Composio da CTNbio................. 387
2.2.2. Funcionamento da CTNbio.............. 388
2.2.2.1. Audincia Pblica.................. 390
2.2.2.2. Normas de conduta tica dos conselheiros 390
2.2.3. Competncia da CTNbio........... - . 390
2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental 395
2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio....... 395
2.3. Comisso Interna de Biossegurana...... 396
2.4. Registro de OGM....................... 396
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal 398
Captulo XVHI - Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
401
1. Introduo ............................... 401
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade 401
2.1. Patrimnio Gentico ...... . ........... 403
2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso 404
2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico.... 405
2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao... 408
2.2.3.1. Composio e Funcionamento ....... 408
2.2.3.2. Forma de Deliberao............... 409
2.2.3.3. Competncia........................ 410
2.2.3.4. Secretaria Executiva............... 411
2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos........ 412
2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica........ 412
2.2.4.2. Bioamaznia........................ 413
2.2.5. Requisitos para Acesso............... 414
2.2.5.1. Condies Legais................... 414
2.2.5.2. Regulamentao..................... 417
2.2.6. Acesso e Remessa..................... 421
s
&JB833L&
Sumrio
2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e
Registro de Patentes ..................... 421
2.2.7. Repartio de Benefcios............. 422
2.2.7.1. Benefcios...................... 422
2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes..... 424
2.2.9. Sanes Administrativas.............. 425
2.2.9.1. As sanes em espcie.............. 426
2.2.9.2. Infraes Administrativas.......... 428
2.2.9.3. Processo Administrativo ........... 431
Captulo XIX - Poltica Nacional de Biodiversidade 433
1. Introduo............................... 433
2. Poltica Nacional da Biodiversidade...... 434
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica
Nacional da Biodiversidade .............. 434
2.1.1. Objetivos........................... 434
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca
Clareza e Inexatido ..................... 434
2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos
Tradicionais Associados .................. 437
2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade 437
2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade
438
3. Concluso .... ... ...................... 440
Captulo XX - Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
............................................ 441
1. Introduo............................... 441
2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre
443
2.1. mbito de Aplicao da Norma........... 443
2.2. Princpios........................... 444
2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma 445
2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico 447
2.5. Acesso aos Recursos Genticos.......... 448
2.5.1. Acesso em Condies In Situ.......... 448
2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao 448
2.5.2. Contrato de Acesso................... 449
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso...
452
2.5.2.2. Retribuio........................ 452
2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso
453
25.2.4. Contratos Conexos de Acesso ... 453
2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Sita 454
2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos
Recursos Genticos ...................... 454
2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia 455
2.9. Sanes Administrativas.............. 456
3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap
456
3.1. Disposies Gerais..................... 456
3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual.. 458

Direito Ambiental
3.3. Acesso aos Recursos Genticos.............. 458
3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap.... 460
3.4. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia. . 460
3.5. Sanes Administrativas.................... 460
3.6. Concluso.................................. 461
Captulo XXI - Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional
Associado 463
1. Introduo ............................ 463
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade
Local 467
2.1. Comunidades Indgenas...................... 467
2.1.1. Usufruto Indgena........................ 468
2.2. Comunidades Locais .................. .. .. 468
2.2.1. Remanescentes de Quilombos............... 468
2.2.2. Populaes Tradicionais ................ 469
2.3. Disposies Comuns....................... 470
2.4. Concluso................................ 471
3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento
Tradicional Associado. 471
3.1. Carta de So Lus do Maranho............ 471
4. Registro do Conhecimento Tradicional Associado 473
4.1. Origens do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais
Associados. 473
4.1.1. Abrangncia do Termo..................... 473
4.1.2. Evoluo da Matria....,................ 475
4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos
Tradicionais 476
4.2.1. Amrica Latina........................... 476
4.2.1.1. Costa Rica............................. 477
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional
Associado .................................... 477
4.2.1.1.2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio)
e Merck ..................................... 479
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do
acordo. 480
4.2.1.2. Panam............................... 480
4.2.2. Comunidade de Pases Andinos ........... 481
4.2.2.1. Bolvia................................ 483
4.2.2.2. Colmbia............................... 484
4.2.2.3. Equador .......................... 485
4.2.2.4. Peru................................... 486
4.2.2.5. Venezuela ........................ 486
4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia................ 487
4.2.3.1. Austrlia.............................. 487
4.2.3.2. Nova Zelndia.......................... 490
4.2.4. Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil 491
4.2.4.1. limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial
493
4.2.4.2. Banco de Dados Nacional................ 494
Captulo XX - As Florestas e sua Proteo Legal 495
1. Introduo................................... 495
2. Os Diversos Tipos de Florestas............... 498
ESSJ - cnsrvo Superior Sureau Jurolc
Sumrio
2.1. Floresta Boreal................. .... 498
2.2. Floresta Temperada.............. . ... 499
2.3. Floresta Tropical............... . ... 500
2.3.1. Florestas Brasileiras......... . ... 502
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal
504
3.1. Evoluo da Legislao Nacional. . ... 504
3.1.1. Perodo Colonial.................... 504
3.1.2. Perodo Imperial............ i .. 505
3.1.3. Perodo Republicano........... ; .... 506
3.2. O Cdigo Florestal (Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de
1965)...................................... 507
3.2.1. Competncia Legislativa em Matria Florestal
..................................... 507
3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969 ... 507
3.2.1.2. Constituio de 1988........ . ... 508
3.3. Poltica Florestal dos Estados.... ... 509
3.4. O Regime Jurdico das Florestas i.... 510
3.4.1. O Conceito Jurdico de Floresta. ... 511
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo
Florestal 514
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito
do Cdigo Florestal.................. . ... 514
3.4.1.1.1.1. Proteo da gua........ . ... 516
3.4.1.1.1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal
517
3.4.1.1.1.3. Reconhecimento Judicial da Legislao Estadual
sobre Florestas ....................... 518
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da Repblica
.................................. . 520
3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar do CONAMA 521
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues
do CONAMA ................................. 522
3.4.1.1.15.2. Jurisprudncia Relativa aos Limites
das Resolues 525
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n
Q
s 302 e
303, de 20 de ' maro de 2002, do CNAMA.. 528
3.4.1.1.1.5.4. Violao do Princpio do Desenvolvimento
Sustentvel e da Proteo das Comunidades Humanas
.................................. 528
3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes... 529
3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas.. .... 531
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em Regies
Urbanas ........................... . ... 532
3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Permanente por Ato do
Poder Pblico ........................... 532
3.4.1.1.3. Terras Indgenas como Florestas de Preservao
Permanente ........................ . ... 534

B Direito Ambiental
4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais
............................................ 535
4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal 535
4.2. As Limitaes Decorrentes da Condio de Bem deInteresse
Comum.. 537
4.3. Reserva Florestal Legal ................. 538
4.3.1. Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL
538
4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pas
................................................ 539
4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao......... 542
4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal 543
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser
Preservada ................................. 544
4.3.3.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva
Legal. 546
4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena Propriedade Rural 546
4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal................ 546
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hi-
dreltricas ............................... 547
4.4. Proteo Florestal e Desapropriao....... 551
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo
553
5.1. Desflorestamento e Queimadas............. 554
5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo....... 555
5.2.1. Proibio do Uso de Fogo................. 555
5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo............. 556
5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada.... 556
5.2.3. Ordenamento e Suspenso Temporria do Emprego de
Fogo 557
5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo..... 558
5.3. Concluso.................................. 558
Captulo XXIII - reas de Preservao Permanente e Unidades de
Conservao.. 561
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das
Unidades de Conservao ...................... 561
1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF....... 563
1.2. Patrimnio Nacional...................... 564
2. As Diferentes reas Protegidas ........... 565
2.1. Breve Histrico da Legislao.............. 565
3. As Unidades de Conservao ....... ..... 566
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema
Federal de Unidades de Conservao ........... 566
3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de
Conservao 568
3.1.2. Criao das Unidades de Conservao...... 570
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao -SNUC * .......................... 572
3.3. rgos Integrantes do SNUC................. 573
3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e
Funes......................................... 574
3.4.1. Unidades de Proteo Integral ...... 574
3.4.1.1. Estao Ecolgica...................... 574
3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas....
576
3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas............... 576
Sumrio
3.4.1.2. Reservas Ecolgicas........... 577
3.4.1.3. Reserva Biolgica............. 578
3.4.1.4. Parque Nacional............... 578
3.4.1.4.1. Aspectos Histricos......... 578
3.4.1.4.2. Regime Jurdico............. 579
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais 579
3.4.1.5. Monumento Natural............. 581
3.4.1.6. Refgio de Vida Silvestre..... 582
3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel..... 582
3.4.2.1. reas de Proteo Ambiental... 583
3.4.2.1.1. Histrico Legislativo....... 583
3.4.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico 587
3.4.2.2.1. Histrico da Legislao..... 587
3.4.2.2.2. Novo Regime Jurdico........ 588
3.4.2.3. Floresta Nacional............. 588
3.4.2.3.1. Titularidade das Terras Brasileiras 588
3.4.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro 590
3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934.... 592
3.4.2.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais,
Estaduais e Municipais .............. 593
3.4.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965 ... 594
3.4.2.3.4.1. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e
Municipais .......................... 595
3.4.2.3.4.1.1. A inadequada colocao das Florestas
Nacionais no SNUC: Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000.
596
3.4.2.4. Reserva Extrativista.......... 597
3.4.2.4.1. Histrico da Legislao..... 597
3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico........ 598
3.4.2.5. Reserva de Fauna............ 599
3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel 599
3.4.2.7. Reserva Particular do Patrimnio Natural 600
3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de
Conservao 600
3.4.3.1. Normas Gerais................. 600
3.4.3.1.1. Gesto...................... 602
3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP 603
3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSdPS 604
3.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel
605
3.4.3.2.1. Zonas de Amortecimento...... 606
3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de
Conservao de um Mesmo Ecossistema . 606
3.4.3.2.2.1. Mosaico de Unidades de Conservao ...
606
3.4.3.2.3. Plano de Manejo............. 608
3.4.3.2.4. Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao.
609
3.4.3.2.5. rgo Gestor................ 610

3.4.3.2.6. Recursos Econmicos ...... 610
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios
611
3.4.3.2.6.I.I. Utilizao de imagens de
unidades de conservao 611
3.4.3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por
Impactos
Ambientais Negativos............................ 612
3.4.3.2.7.I. Regulamentao .......... 613
4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao
dos Danos. 614
4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental
614
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao
ambiental... 618
4.1.2. O impacto significativo e no mitigvei.. 621
4.1.2.1. Comentrios sobre a ADI n
s
3.378-6 .....
.................................... 625
4.1.3. Compensao ambiental e risco............ 630
5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais
................................................ 631
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da
compensao ambiental. 631
5.2. Implantao do empreendimento: conceito.... 633
5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j implantados
635
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume
de recursos investidos pelo empreendedor ..... 636
6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental......... 639
6.1. Reserva da Biosfera........................ 642
6.1.1. Regulamentao................... ...... 643
6.1.2. Outras Unidades de Conservao........ . 644
6.1.2.1. Jardins Botnicos...................... 644
6.1.2.2. Jardins Zoolgicos..................... 644
6.1.2.3. Hortos Florestais............. . ..... 644
Captulo XXIV Agrotxicos......... .......... 645
1. Introduo................................... 645
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais
645
3. Antecedentes Legislativos da Lei n
s
7.802, de 11 de
Julho de 1989 .................................. 651
4. A Lei n
B
7.802/89 ............................ 651
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior
da Administrao Federal ............. ....... 652
4.1.2. Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento. 653
4.1.3. Competncia do Ministrio da Sade....... 653
4.1.4. Competncia do Ministrio do Meio Ambiente 654
4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego
654
4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins
................................................ 655
4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos
Agrotxicos 655
4.3.1. Controle de Qualidade................. . 655
4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, seus
Componentes e Afins. 656
4.3.2.1. Competncia federal.................... 656
4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal 656
4.3.3. Atribuies da Fiscalizao ............. 657
4.3.3.1. Produo de Prova ............. 658
4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica 659
4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no
Brasil 660
4.6. Registro do Produto................... 662
4.6.1. Produtos para Exportao...... 1 .... 664
5, Responsabilidade ................. i, .... 664
5.1. Responsabilidade Criminal....... L .... 665
5.2. Responsabilidade Administrativa..... 665
5.2.1. Infraes......................... 666
5.2.1.1. Sanes Administrativas..... . .... 667
5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Administrativas 668
6. Comercializao dos Agrotxicos ........ 669
6.1. Receiturio Agronmico ............. 669
6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem.. 670
6.3. Destinao Final dos Agrotxicos... 671
Captulo XXV - Controle de Produtos Txicos 675
1. Introduo ............................ 675
2. Controle de Produtos Perigosos .... , .... 677
2.1. Convenes Internacionais........... 677
2.1.L Conveno de Basilia............... 677
2.1.2. Conveno de Roterd............. 678
2.1.3. Conveno de Estocolmo.............. 679
2.2. Normas internas............. . .... 679
2.2.1. Asbestos (Amianto)............... 680
2.2.1.1. Utilizao do Amianto........... 680
2.2.1.2. Amianto e a Sade Humana.......... 681
2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria...... 682
2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA........ 682
2.2.2.2. Portaria n
a
1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria
Nacional
do Trabalho)......................... i .... 683
2.2.2.2.1. Providncias Ambientais........ 683
2.2.2.3. Lei n 9.055, de 19 de junho de 1995 684
2.2.2.3.1. Decreto n 2.350, de 15 de outubro de 1997 685
2.2.3. Competncia Concorrente e Amianto. 687
2.2.4. Concluso......................... 690
2.3. Ascarel............................... 691
2.3.1. Portaria Interministerial n
3
19, de 29 de janeiro de
1981....................................... 691
2.3.2. Resoluo Conama n
Q
6, de 15 de junho de 1988 693
2.4. Mercrio...................... i .... 694
2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil 696
2.4.2. Limite Legal de Concentrao de Mercrio na gua
697
2.5. Benzeno............................. 698
2.6. Cloro................................. 698
2.6.1. Importncia do Cloro.............. 698
2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no Brasil
........................................... 699
2.6.2.1. Controle da Presena de Mercrio no Processo
Produtivo. 699

2..2.2. Controle da Presena de Amianto 700
2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador 700
2.6.2.4, Monitoramento ....................... 701
2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas
701
2.6.4. Penalidades............................. 702
2.7. Pilhas e Baterias ................... 703
2.7.1. Aspectos Gerais......................... 703
2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias.......... 704
2.7.3. Obrigaes.............................. 706
2.7.4. Concluso........................... 708
3. Transporte de Produtos Txicos........... - . 709
3.1. Condies de Transporte................... 709
4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai. 710
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do
Transporte de Produtos Perigosos .......... 710
4.1.1. Embalagens............................ 710
4.1.2. Veculos.............................. 711
4.2. Normas Tcnicas ........................ 711
5. Transporte Ferrovirio..................... 711
5.1. Aplicabilidade do Regulamento............. 712
Captulo XXVI - A Importncia das guas........ 715
Captulo XXVII - Regime Jurdico dos Recursos Hdricos 719
1. A gua nas Constituies Brasileiras........ 719
1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988 719
1.1.1. Constituio Imperial................... 719
1.1.2. Perodo Republicano..................... 719
1.1.2.1. Constituio de 1891.................. 719
1.1.2.2. Constituio de 1934................ 720
1.1.2.3. Constituio de 1937.................. 721
1.1.2.4. Constituio de 1946.................. 721
1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969 ......... 721
1.2. As guas na Constituio de 1988........ 722
1.2.1. Domnio da Unio...................... 722
1.2.2. Domnio dos Estados e dos Municpios .. 723
1.2.3. Competncia Legislativa................. 723
1.2.4. Mudana de Concepo ................... 724
2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos..... 724
2.1. gua: Sua Definio ..................... 726
2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas...... 727
2.2.1. Outros Conceitos Importantes ...... 730
2.2.1.1. Rio................................... 730
2.2.1.2. Lago e Lagoa.......................... 731
2.2.1.3. Corrente.............................. 731
2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdricos
............................................... 731
3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos..... 732
I
Sumrio
3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos.... 733
3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das guas 733
3.2.1. A Regulamentao Administrativa das guas 734
3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas 734
4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado
............................................ 736
4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro
............................................ 736
4.1.1. Regime de Prescrio............... 737
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de
guas Comuns e Particulares .............. 738
5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos. 738
5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH... 738
5.1.1. Objetivos........ , .................. 739
5.2. Instrumentos........................... 739
5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos 740
5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos 742
5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos.. 742
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos
Recursos Hdricos ........................ 743
5.2.3.2. Comits de Bacia Hidrogrfica...... 744
5.3. Infraes e Penalidades................ 745
5.4. Agncia de gua........................ 746
5.4.1. Organizaes Civis de Recursos Hdricos 747
5*4.2. Agncia Nacional de giias - ANA..... 747
5*4.2,1. Apresentao....................... 747
5.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas 748
5.4.2.2.1. Excees s Atribuies da ANA 749
5A2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de
Gesto de Recursos Hdricos................. 750
5.4.2.2.2.L Limites e Condies da Outorga.. 750
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de
Disponibilidade Hdrica 751
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas -
ANA.. 752
5.4.3.1. Diretoria: Composio.............. 752
5.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes.. 753
5.4.3.3. Atribuies da Diretoria......... 754
Captulo XXVm Minerao................. 757
1. A Minerao nas Constituies Brasileiras 757
1.1. Constituies Anteriores............... 757
1.2. A Minerao na Constituio de 1988.... 759
1.2.1. Disposies Constitucionais.......... 759
1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz do
Artigo 225,
2
3
........................................ 762
2. O Cdigo de Minerao.................... 763
2.1. Classificao das Jazidas Minerais..... 765
2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente 767
Direito Ambiental
3. Minerao em Terras Indgenas ............ 768
4. Minerao e Meio Ambiente ................ 768
4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao 769
4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao
770
4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n
s
9/90 do CONAMA
772
4.2.2. A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto
Ambiental. 773
4.2.3. Atividades com Repercusses Ambientais em reas
Indgenas 773
4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada
774
Captulo XXDt - A Proteo Judicial e Administrativa do Meio
Ambiente 777
1. Introduo ............................... 777
2. O Poder Judicirio ................... 777
2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo
Ambiental................................... 778
2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo
Ambiental 779
2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental 779
3. O Ministrio Pblico................. - .. 780
3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico
780
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental 781
4.1. Ao Civil Pblica........... . ...... 781
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes
Civis Pblicas ......................... 784
4.1.1.1. Prescrio......................... 786
4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos 791
4.1.2. Legitimidade Ativa............... 794
4.1.3. Ministrio Pblico.................. 795
5. Mandado de Segurana Coletivo .......... 799
6. Ao Popular ............................. 799
7. Desapropriao ......................... 800
8. Tombamento................... - .......... 801
9. Arbitragem e Meio Ambiente .............. 802
QUINTA PARTE POLTICA ENERGTICA E MEIO AMBIENTE
Captulo XXX - Poltica Energtica Nacional e Proteo
Ambiental................................... 807
1. Introduo ............................. 807
2. Poltica Energtica Nacional ........... 808
2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional
808
2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica 808
2.2.1. Finalidade e Composio ............ 809
2.2.1.1. Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de
Poltica Energtica - CNPE ............... 811
2.2.1.2. Plenrio........................... 811
2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE............ 811
2.2.1.3. Secretaria-Executiva.............. 812
2.2.1.4. Assessoria Tcnica................. 812
Sumrio
2.2.1.4.1. Comits Tcnicos............... 813
3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional 813
3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil
813
3.2. Regime Legai do Petrleo no Brasil........ .
........................... J . 814
3.2.1. Dispositivos Constitucionais........ 814
3.2.1.1. Exerccio do Monoplio............ 815
3.2.2. Glossrio da Lei n
2
9.478, de 6 de agosto de 1997
815
3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo....... 817
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades
Ambientais
em Matria de Petrleo .................. 818
3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais) 819
3.2.4.1. Informaes Tcnicas............. 820
3.2.4.2. Contratos de Concesso........... 820
3.2.4.2.1. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso.
820
3.2.4.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio 822
3.2.4.2.3. Extino das Concesses........ 822
3.2.4.2.3.I. Descomissionamento . 822
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo .... 823
3.2.4.3. Aspectos Ambientais da Licitao.. 824
4. PoHtica Nacional de Conservao de Energia 826
4.1. Penalidades..................... ; ... 827
4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de
Energia 827
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de
Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica - CGIEE
.................................... 827
4.2.1.1. Audincias Pblicas........... .. 828
4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica . 828
Captulo XXXI - A Energia Nuclear na Constituio Federal
833
1. Competncias em Matria Nuclear ..... .. 834
1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear
834
1.1.1. Administrativas...................... 834
1.1.2. Legislativa.......................... 835
1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional.. L ... 835
1.2. s Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria
Nuclear 835
1.3. Anlise da Estrutura de Competncias.. i 836
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de
Competncia 840
1.4. Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica ;
841
2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais
841
3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros
842
4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio
de 1988 844
5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional 846
Captulo XXXII - Princpios Constitucionais de Utilizao da
Energia Nuclear.. 847
1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da
Repblica Federativa do
Brasil...................................... 847
1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos. 848
1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear 849
B Direito Ambiental
2. A Localizao das Usinas Nucleares....... 849
2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica 850
3. Os Princpios.......................... 852
3.1. Princpio da Atividade Controlada...... 852
3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva . 853
3.3. O Regime de Monoplio.................... 854
Captulo XXXm - Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
.............................................. 857
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear . .
857
1.1. Os Crimes Previstos na Lei n
e
6.453/77 ... 857
1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n
5
6.453/77 858
1.2. A Utilizao do Cdigo Penal ........... 861
Captulo XXXIV - Os Rejeitos Nucleares...... 863
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio .. 863
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema 863
3. O Problema no Brasil..... - ................ 864
3.1. O Csio 137.............................. 865
3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos. 866
3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos 867
3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos... 867
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos
Radioativos.. 867
3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos 868
3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos 868
3.2.2.3.I. Depsitos Provisrios .... 868
3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos................. 868
3.2.3. Responsabilidade Civil............... 869
Captulo XXXV - Energia Nuclear............... 871
1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear....... . 871
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias 872
2.1. Atividades Civis......................... 872
2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory 872
2.1.2. Ex-Unio Sovitica TcheMabmsk. ... 873
2.2. Atividades Militares............... 874
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de
Armamentos-EUA ........................... 874
3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear . 874
3.1. Three Mile Island........................ 874
3.2. Chernobil............................ 875
3.3. Goinia................................ 875
4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear ....... 876
4.1. Uma Tecnologia Cara...................... 878
5. A Energia Nuclear no Brasil .............. 879
5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil... 879
5.1.1. Os Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto
.............................................. 881
Sumrio
SEXTA PARTE TERRAS INDGENAS
Introduo.................................. 887
Captulo XXXVI - Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
............................................ 889
1. Os Primeiros Contatos com o Colonizador.. 889
1.1. O Regimento de Tom de Souza........... 890
1.2. A Escravizao dos Indgenas........... 891
2. O ndio nas Constituies Brasileiras.... 895
2.1. Dispositivos da Constituio de 1988... 898
2.1.1. Dispositivos Especficos........... 899
2.2. Concluso ............................ 899
Captulo XXXVII ~ As Terras Indgenas...... 901
1. Histrico da Legislao..................... . 902
1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XLX... 902
1.2. O Perodo Republicano.................. 904
2. As Terras Indgenas na Constituio de 1988 904
2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas .
905
2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do
ndio ...... 906
2.3. A Extrao de Madeira nas Terras Indgenas 907
2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional.. 910
3. A Demarcao das Terras Indgenas........ 911
3.1. O Decreto n
s
1.775, de 8 de janeiro de 1996 916
Captulo XXXVUI - A Legislao Penal e os Indgenas 919
1. Aspectos Gerais.......................... 919
2. Legislao Penal Especfica (Lei n
Q
6.001/73) 919
2.1. Principiologia em Relao ao Agente Indgena 919
2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades
............................................ 924
2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n
e
6.001/73)
............................................ 924
2.2.2. Genocdio (Lei n
e
2.889/56) .......... 926
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor
(Lei n
2
7.716/89) ........................ 927
2.2.4. Lavra Garimpeira (Lei n
9
7.805/89) ... 927
2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios....... 928
Referncias Bibliogrficas.................. 929
ndice Remissivo............................ 947
ndice Onomstico......................... 957



IIBJ * nsino Superior BSSSS JurfiSS
Nota 12
3
edio
Nota 12
3
edio
Direito Ambiental chega sua 11
8
edio, o que para mim
motivo de grande orgulho e responsabilidade, pois os milhares
de leitoras e leitores que me deram a honra de utilizar o
livro para as suas necessidades acadmicas e profissionais j
estavam a merecer uma ampla reviso do trabalho, haja vista
que as sucessivas atualizaes, por mais minuciosas que possam
ser, no esto isentas do risco de se transformarem em um
amontoado desconexo de novos pontos de vista, anlises e
definies. Isso acarreta uma perda de coerncia no texto do
livro como um todo e, no raras vezes, contradies entre
captulos e posicionamentos doutrinrios. Ciente dessas
questes, desde longa data j havia me decidido a promover uma
reviso total de Direito Ambiental e, de certa forma,
reescrev-lo. Contudo, vrias questes contriburam para que o
projeto viesse sendo adiado. A primeira e mais relevante
questo, certamente, foi a dimenso da tarefa, pois rever obra
com cerca de mil pginas trabalho que exige muito flego.
No menos importante a constante mudana legislativa na rea
ambiental, o que faz com que os trabalhos se desatualizem
muito rapidamente e que, na prtica, o lanamento de obras
totalmente atualizadas seja virtualmente impossvel.
Com o lanamento do Manual de Direito Ambiental, obra
especialmente dedicada aos cursos universitrios e queles que
necessitam de uma viso geral do direito ambiental como
conhecimento jurdico, optei por dar uma nova formatao a
este Direito Ambiental, destinando-o a pblico mais
especializado e que necessita de trabalho pormenorizado e
detalhado. Embora a presente edio guarde uma evidente linha
de continuidade com as dez que a precederam, ela totalmente
diferente das demais, sobretudo em razo de importantes
modificaes no meu pensar sobre o DA e, principalmente, pelo
grau de mincia e profundidade que pretende ostentar.
Assim, a presente edio de Direito Ambiental tem por
objetivo desempenhar o papel muito mais de uma obra de
consulta e referncia do que o de livro didtico.
Evidentemente que a obra poder continuar a ser utilizada como
livro didtico, sendo recomendada para aqueles estudantes que
tenham interesse maior sobre a disciplina ou para cursos ps-
graduados.
Julgo importante informar ao leitor que as significativas
alteraes que foram promovidas nesta presente edio espelham
o respeito e a gratido que tenho para com aqueles que dedicam
boa parte de seu tempo leitura de meus livros e que jus-
tificam, cada vez mais, um esforo redobrado para continuar
merecedor de tanta confiana e gentileza.
PAULO DE BESSA ANTUNES



s
PRIMEIRA PARTE
TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
I
!

i
!

O Direito Ambiental
Captulo I O Direito Ambiental

1. Apresentao
O Direito Ambiental (DA) um dos mais recentes ramos do
Direito e, com toda certeza, um dos que tm sofrido as mais
relevantes modificaes, crescendo de importncia na ordem
jurdica internacional e nacional. Como em toda novidade,
existem incompreensoes e incongruncias sobre o papel que ele
deve desempenhar na sociedade, na economia e na vida em geral.
A sua implementao no se fez sem dificuldades das mais
variadas origens, indo desde as conceituais at as
operacionais. Contudo, uma verdade pode ser proclamada: a
preocupao do Direito com o meio ambiente irreversvel.
Este livro objetiva organizar o conhecimento hoje existente
sobre o DA no Brasil e exp-lo sistematicamente aos
interessados no rduo tema.
A preocupao fundamental do DA organizar a forma pela
qual a sociedade se utiliza dos recursos ambientais,
estabelecendo mtodos, critrios, proibies e permisses,
definindo o que pode e o que no pode ser apropriado
economicamente (ambientalmente). No satisfeito, o DA vai
alm. Ele estabelece como a apropriao econmica (ambiental)
pode ser feita. Assim, no difcil perceber que o DA se
encontra no corao de toda atividade econmica, haja vista
que qualquer atividade econmica se faz sobre a base de uma
infraestrutura que consome recursos naturais, notadamente sob
a forma de energia.
O surgimento do DA como disciplina jurdica denota que as
relaes entre o Homem (antropo) e o mundo que o envolve vm
se modificando de forma muito acelerada e profunda. O DA um
dos mais marcantes instrumentos de interveno em tal
realidade. Thornton e Beckwith
1
nos chamam a ateno para o
fato de que uma definio de Direito Ambiental vai depender
muito da definio de meio ambiente, pois uma subordinada
outra. Os citados autores sublinham que as definies de
ambiente muitas vezes so extremamente amplas e, portanto,
pouco operacionais. Einstein - o genial fsico como apontam,
havia definido o ambiente como everything that isn't me
(tudo que no seja eu). Ora, se adotarmos um conceito to
amplo como o de Einstein, tudo estar compreendido no direito
ambiental e, portanto, ele seria uma espcie de Pandireito
capaz de abarcar toda e qualquer atividade humana, o que,
evidentemente, um despropsito.
1 Justine Thornton e Silas Beckwith, Environmental Law,
London: Sweet & Maxwell, 1997, p. 2.
Direito Ambiental
claro que, ao tratarmos de Direito Ambiental, no estamos
falando de toda e qualquer atividade humana. Falamos
fundamentalmente daquelas atividades que afetam as guas, a
fauna, as florestas, o solo e o ar em especial. Normalmente,
as leis que tratam desses temas definem padres de lanamento
de substncias qumicas, de partculas, padres de qualidade,
proteo de espcies animais e vegetais. Certamente, muitas
zonas de interseo com diversos outros campos do direito
existem. Contudo, a definio de limites essencial para que
o DA possa cumprir a sua principal misso, que servir como
marco regulatrio e normativo das atividades humanas em
relao ao meio ambiente.
A combinao dos diferentes elementos acima mencionados
servir de substrato para a elaborao de uma Teoria do
Direito Ambiental que se constitui em provncia da Teoria
Geral do Direito, eis que o DA parte do mundo jurdico.
O objetivo deste captulo, portanto, o exame da Teoria do
Direito Ambiental como parte da Teoria Geral do Direito, de
forma a destacar o que ela tem de comum e de singular,
indicando de forma clara qual o significado e papel do DA na
ordem jurdica contempornea. A importncia de investigar as
peculiaridades do DA e das normas jurdicas destinadas
proteo do meio ambiente (MA) pode ser avaliada pelo fato de
que sempre houve normas voltadas para a tutela da natureza.
Tal proteo, quase sempre, fazia~se atravs de normas de
direito privado que protegiam as relaes de vizinhana, ou
mesmo por normas de Direito Penal ou Administrativo, que
sancionavam o mau uso dos elementos naturais ou a utilizao
de forma prejudicial a terceiros. Entretanto, a problemtica
suscitada pelos novos tempos demanda uma outra forma de
conceber a legislao de proteo da natureza. As antigas
formas de tutela propiciadas pelo Direito Pblico ou pelo
Direito Privado so insuficientes para.responder a uma
realidade qualitativamente diversa. por isso que o DA no se
confunde com as formas de proteo jurdica dos bens naturais
que o antecederam, sendo de fato um setor especfico da ordem
jurdica.
As diferenas fundamentais entre a proteo jurdica dos
bens ambientais feitas no passado e a tutela conferida pelo DA
so:
a) modificao ontolgica da tutela conferida aos bens
naturais;
b) abrandamento dos conceitos de direito pblico e direito
privado;
c) abrandamento dos conceitos de direito interno e direito
internacional;
d) integrao entre diversas reas do conhecimento humano na
aplicao da ordem jurdica;
e) considerao do desenvolvimento econmico com respeito ao
meio ambiente e com a integrao das popidaes nos
benefcios gerados pelo desenvolvimento.
2. Direito Ambiental: conceito
Metodologicamente, s se pode saber o que o DA aps se
saber o que Direito e o que MA ou ambiente.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Miguel Reale,
2
em conhecida formulao, aduzia que o Direito
interao tridimensional de norma, fato e valor. "A
integrao de trs elementos na experincia jurdica (o
axiolgico, o ftico e tcnico-fonnal) revela-nos a
precariedade de qualquer compreenso do Direito isoladamente
como fato, como valor ou como norma, e, de maneira especial, o
equvoco de uma compreenso do Direito como pura forma, sus-
cetvel de albergar, com total indiferena, as infinitas e
conflitantes possibilidades dos interesse humanos,
3

Particularmente no que se refere ao DA, a concepo realiana
extremamente feliz, pois o aspecto tico-valorativo nele
ressalta de forma candente.
O fato que se encontra base do DA a prpria vida humana,
que necessita de recursos ambientais para a sua reproduo, a
excessiva utilizao dos recursos naturais, o agravamento da
poluio de origem industrial e tantas outras mazelas causadas
pelo crescimento econmico desordenado, que fizeram com que
tal realidade ganhasse uma repercusso extraordinria no mundo
normativo do dever ser, refle- tindo-se na norma elaborada com
a necessidade de estabelecer novos comandos e regras aptos a
dar, de forma sistemtica e orgnica, um novo e adequado
tratamento ao fenmeno da deteriorao do meio ambiente. O
valor que sustenta a norma ambiental o reflexo no mundo
tico das preocupaes com a prpria necessidade de
sobrevivncia do Ser Humano e da manuteno das qualidades de
salubridade do meio ambiente, com a conservao das espcies,
a proteo das guas, do solo, das florestas, do ar e, enfim,
d tudo aquilo que essencial para a vida, isto para no se
falar da crescente valorizao da vida de animais selvagens e
domsticos.
tambm no campo do valor que se manifestam com intensidade
os chamados conflitos de uso dos recursos ambientais, pois as
diferentes perspectivas axiolgicas tendem a identificar, em
um mesmo bem, utilidades diversas e que nem sempre so
coincidentes. Ao contrrio, a evoluo normativa do DA
demonstra que , precisamente, em funo de marcantes
divergncias axiolgicas que se faz necessria a interveno
normativa com vistas racionalizao do conflito e a sua
soluo em bases socialmente legtimas.
O Direito Ambiental , portanto, a norma que, baseada no
fato ambiental e no valor tico ambiental, estabelece os
mecanismos normativos capazes de disciplinar as atividades
humanas em relao ao MA. H uma questo relevante e altamente
complexa, que a medida de equilbrio que cada uma das trs
diferentes dimenses do direito deve guardar em relao s
demais. Com efeito, a gravidade da chamada crise ecolgica -
ou uma determinada percepo dela - pode induzir a uma supe-
rafetao do aspecto tico - com riscos da abstrao nele
encerrada - sobre o normativo e o ftico, gerando situaes
juridicamente espinhosas e de insegurana. como afirma
Dworkin,
4
ho se pode definir os direitos dos cidados de modo
que possam ser anulados por supostas razes de bem-estar
geral.
2Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora
Saraiva. 15* edio, 1993, pp. 701 e segs.
3Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora
Saraiva. 15
3
edio, 1993, pp. 701-2.
4Ronald Dworkin, Levando os Direitos a Srio (traduo Nlson
Bodera), So Paulo: Martins Fontes, 2002,
Direito Ambiental
O DA tem. sido entendido de forma extremamente ampla e, de
certa maneira, imperialista, pois se pretende que, ante os
seus aspectos peculiares, outros valores constitucionalmente
tutelados cedam passagem, haja vista que, muitas vezes, parte-
se de vima ideia de que o ambiente tudo que no seja eu,
conforme o conceito de Einstein. O corte claramente
autoritrio, pois em sociedade democrtica somente a atuao
sada dos processos regulares de direito deve ser tida como
legtima. Infelizmente, o discurso da hecatombe ambiental tem
servido de base de sustentao para muitos procedimentos que
no se sustentam do ponto de vista democrtico, como j tem
decidido o STF.
5

Elementar que o DA deve ser visto antes como direito com
todas as limitaes que tal instrumento tem para atuar como
elemento de equilbrio entre as diferentes tenses que existem
no fato ambiental - do que como estrutura cabalstica capaz de
dar soluo a problemas para alm do jurdico.
O tratamento jurdico do MA se faz em diferentes reas do
Direito e por diferentes instrumentos que, nem sempre, so de
DA. Talvez este fato seja um dos mais relevantes no contexto
do DA, pois nem toda norma que, direta ou indiretamente,
relaciona-se a uma questo ambiental pode ser compreendida no
universo do DA. Ao mesmo tempo, a amplitude - cada vez
crescente - do chamado ambiente faz com que muitas provncias
jurdicas se especializem e se tome cada vez mais difcil
trat- las dentro de um enorme guarda-chuva designado
Direito Ambiental. Existem um direito da proteo da
Diversidade Biolgica, um direito da proteo dos mares, um
direito referente aos produtos txicos, outro sobre espcies
ameaadas de extino e da por diante, e isso ocorre tanto no
Direito Internacional como no Direito interno. Cada um destes
diferentes segmentos vem solidificando uma principiologia
prpria, normas prprias e padres aplicativos e operacionais
especficos. O tratamento s se justifica na medida em que
possamos identificar alguns pontos de contato, coordenao e
coerncia entre todos esses segmentos da ordem jurdica.
Veja~se que no pouco comum que se pretenda atribuir ao
domnio do DA questes que dificilmente podero ser
consideradas ambientais, tais como a participao feminina
nas questes pblicas e outras correlatas.
6

A doutrina jurdica se baseia em classificao e subdiviso
do Direito em ramos, o que sem dvida reflexo do
pensamento classificatrio positivista. Como entender o
componente ambiental do DA? O DA um direito da natureza?
Esta
5 STF. RE - RECURSO EXTRAORDINRIO. 157905 - SP - SO PAULO.
DJU 25.09.1998. P. 20. Relator: . Ministro MARCO AURLIO.
Ementa "DEVIDO PROCESSO LEGAL - INFRAO - AUTUAO - MULTA
- MEIO AMBIENTE - CINCIA FICTA - PUBLICAO NO JORNAL
OFICIAL - INSUBSISTNCIA. A cincia ficta de processo
administrativo, via Dirio Oficial, apenas cabe quando o
interessado est em lugar incerto e no sabido.
Inconstitucionalidade do 4
a
do artigo 32 do Regulamento da
Lei n* 997/76 aprovado via Decreto n 8.468/76 com a redao
imprimida pelo Decreto n 28.313/88, do Estado de So Paulo,
no que prevista a cincia do autuado por infrao iigada ao
meio ambiente por simples publicao no Dirio."
6 Declarao do Rio: PRINCPIO 20 - As mulheres desempenham
papel fundamental na gesto do meio ambiente e no
desenvolvimento. Sua participao plena , portanto,
essencial para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
tSS*' mim Superior fesy Juries
O Direito Ambientai
uma questo importante e que merece alguma reflexo
preliminar.
7
Certamente, a natureza parte importante do meio
ambiente, talvez a mais .importante delas. Mas o meio ambiente
no s a natureza. Meio ambiente natureza mais atividade
antrpca, mais modificao produzida pel Ser Humano sobre o
meio fsico de. onde retira o seu sustento. No se deve,
contudo, imaginar que o Homem no parte do mundo natural, ao
contrrio, ele parte essencial, pois dotado de uma
capacidade de interveno e modificao da realidade externa
que lhe outorga uma posio extremamente diferente da
ostentada pelos demais animais. Um dos fundamentos da atual
"crise ecolgica , sem dvida, a concepo de que o humano
externo e alheio ao natural. Averbe-se que, no entanto, o
conceito de natureza vago, como bem registrado por Michel
Prieur ao afirmar que:
8
Sil est un concept vague cest bien
celui de nature.(Se existe um conceito vago, bem aquele de
natureza).
A palavra natureza originada do latim Natura, de nato,
nascido. Os seus principais significados so: (a) conjunto de,
todos os seres que formam o universo; e (b) essncia e
condio prpria de um ser. Whitehead, em conhecida obra
dedicada o estudo da natureza,
9
afirma que a natureza
aquilo que observamos pela percepo obtida atravs dos
sentidos. Nessa percepo sensvel estamos cnscios de que
algo que no pensamento e que contido em si mesmo com
relao ao pensamento. Essa propriedade de ser autocontido em
si mesmo em relao ao pensamento est na base da cincia
natural. Significa que a natureza pode ser concebida como um
sistema fechado cujas relaes mtuas prescindem da expresso
do fato de que se pensa acerca das mesmas. Ao tomarmos
conscincia da natureza como realidade que nos extema, damos
incio ao mundo da cultura. apenas por intermdio do mundo
da cultura que sobrevivemos s dificuldades do mundo exterior,
tal a nossa fragilidade perante o mundo natural. bvio que
esse mundo no nenhuma exceo s regras biolgicas que
regem a vida de todos os demais organismos. No entanto, no
mimdo humano encontramos uma caracterstica nova que parece
ser a^marca distintiva da* vida huhiana. O crculo funcional
do homem no s quantitativamente maior;pas- . sou tambm
por uma mudana qualitativa. O homem descobriu, por assim
dizer, um novo mtodo para adaptar-se ao ambiente, segundo
Cassirer.
10

No devemos esquecer tambm que Natureza um conceito
poltico que tem servido de inspirao para filsofos e
reformadores polticos. O Estado da Natureza um marco
terico que tem sustentado diferentes Teorias de Filosofia
Poltica e Social. Para Rousseau, o estado de natureza no
caracteriza um perodo da histria humana marcado por
inconvenincias a serem superadas pela constituio da socie-
dade civil. Aqueles para os quais o estado de natureza
constitua tuna etapa que precisava ser necessariamente
ultrapassada para que a humanidade pudesse estabelecer
7 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma abordagem
conceituai. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. Passim.
8 Michel Prieur, Droit de LEnvironnement. Paris: Dalloz, 2
4

ed., 1984, p. 5. '
9 Alfred North Whitehead, O conceito de Natureza, So Paulo:
Martins Fontes, 1994, p. 7.
10 Ernst Gassier, Ensaio sobre o Homem Introduo a uma
Filosoa da Cultura Humana (traduo de Toms Rosa Bueno).
So Paulo: Martins Fontes. 4* tiragem, 1 ed., 2001, p. 47.
Direito Ambiental
formas de convivncia mais adequadas ao conjunto dos
indivduos, como , por exemplo, o caso de Locke e Hobbes,
essa passagem implicava perdas em termos da limitao da
liberdade e do julgamento e execuo pelos prprios indivduos
da lei da natureza. Mas o estabelecimento da sociedade civil
atravs de um pacto acordado por toda a comunidade trazia
ganho suficiente - em termos de preservao da vida, da
liberdade, da propriedade, da igualdade, dos bens e da
segurana e do respeito s leis que deveriam submeter
igualmente a todos - para ser amplamente adotado. O caminho
aberto pela sociedade civil para eles, portanto, o que leva
s conquistas mais caras civilizao e a formas mais
adequadas de convivncia entre os homens. Para estes
pensadores e filsofos polticos, o estado de natureza era um
perodo de selvageria fundamentalmente insatisfatrio, onde os
aspectos negativos dificultavam demasiadamente - quando no
inviabilizavam - a vida em coletividade.
11
O Homem sobrevive s
intempries e s diferentes condies climticas que lhes so
desfavorveis culturalizando a natureza, transformando-a em
menos hostil, mediante uma evoluo que o leva s cidades que
refletem a expresso mxima da cultura como atividade humana,
como observado pelo Estgirta.
12
Essas consideraes tomam
evidente que a cidade uma realidade natural e que o homem ,
por natureza, um animal poltico (politikn zon). E aquele
que, por natureza e no por mero acidente, no faz parte de
uma cidade ou um ser degradado ou um ser superior ao homem;
ele como aquele a quem Homero censura por ser sem cl, sem
lei e sem lar;
13
um tal homem , por natureza, vido de
combates, e como uma pea isolada no jogo de damas.
evidente, assim, a razo pela qual o homem um animal
poltico em grau maior que as abelhas ou todos os outros
animais que vivem reunidos. Dizemos, de fato, que a natureza
nada faz em vo, e o homem o nico entre todos os animais a
possuir o dom da fala. Sem dvida, os sons da voz (phon)
exprimem a dor e o prazer e so encontrados nos animais em
geral, pois sua natureza lhes permite experimentar esses
sentimentos e comunic-los uns aos outros. Mas quanto ao
discurso (lgos), ele serve para exprimir o til e o nocivo e,
em conseqncia, o justo e o injusto. De fato, essa a
caracterstica que distingue o homem de todos os outros
animais: s ele sabe discernir o bem e o mal, o justo e o
injusto, e os outros sentimentos da mesma ordem; ora,
precisamente a posse comum desses sentimentos que engendra a
famlia e a cidade. A cidade, portanto, por natureza
anterior famlia e a cada homem tomado individualmente, pois
o todo necessariamente anterior parte; assim, se o corpo
destrudo, no haver mais nem p nem mo, a no ser por
simples analogia, como quando se fala de uma mo de pedra,
pois uma mo separada do corpo no ser melhor que esta. Todas
as coisas se definem sempre pelas suas funes e
potencialidades; por conseguinte, quando elas no tm mais
suas caractersticas prprias, no se deve dizer mais que se
trata das mesmas coisas, mas
11 Jos Svio Leopoldi, Rousseau estado de natureza, o bom
selvageme as sociedades indgenas, in, http://
publque.rdc.puc
rio.br/revistaalceu/media/aiceu_n4_Leopoldi.pdf, capturado
aos 22 de junho de 2007.
12 http://www.umcamp.br/~jmarqueVcursos/1998-hg-
022/politica.doc, capturado aos 19.05.2007.
13 Usada, ix, 63.
O Direito Ambiental
apenas que elas tm o mesmo nome (homnima). evidente,
nessas condies, que a cidade existe naturalmente e que
anterior aos indivduos, pois cada um destes, isoladamente,
no capaz de bastar-se a si mesmo e est [em relao
cidade] na mesma situao que uma parte em relao ao todo; o
homem que incapaz de viver em comunidade, ou que disso no
tem necessidade porque basta-se a si prprio, no faz parte de
uma cidade e deve ser, portanto, um bruto ou um deus.
Tem sido recorrente na Cincia Poltica o recurso natureza
sempre que se busca um modelo alternativo de organizao
social. Filsofos como Rousseau, Locke, Hobbes sustentavam a
existncia de um estado da natureza como base terica para
as crticas sociais que produziam. A natureza como conceito
poltico e filosfico encontra as suas origens na Grcia
Antiga, pois foi atravs da observao da natureza que os
primeiros filsofos buscaram estabelecer leis universais
capazes de explicar os diferentes fenmenos fsicos e,
sobretudo, a sociedade. Modernamente, o conceito poltico de
natureza foi resgatado por Henry David Thoreau, filsofo e
humanista norte-americano que pode ser considerado o pai do
ecologismo moderno, diante da importante crtica que traou
sociedade moderna e o seu apego exagerado acumulao de
riquezas sem uma base tica slida, privilegiando o imediato e
material em detrimento do mais distante e despretensioso, cuja
seguinte passagem bem representativa:
e
'If a man walk in the
woods for love of them half ofeach day, he is in danger
ofbeing regarded as a loafer; but if he spends his whole day
as a specula- tor, shearing off those woods and making earth
bald before her time, he is esteemed an industrous and
enterprising citizen. As if a town had no interest in its
forests but to cut them down/*
4

Meio ambiente compreende o humano como parte de um conjunto
de relaes econmicas, sociais e polticas que se constroem a
partir da apropriao dos bens naturais que, por serem
submetidos influncia humana, transformam-se em recursos
essenciais para a vida humana em quaisquer de seus aspectos. A
construo terica da natureza como recurso o seu
reconhecimento como base material da vida em sociedade. Como
demonstrado por Thoreau, todo o conflito sobre os bens natu-
rais um conflito sobre o papel que a eles atribumos para a
nossa vida. Conflito entre o mero utilitarismo e o desfrute
das belezas cnicas que muitas vazes servem como descanso para
a alma.
Assim, o Direito que se estrutura com vistas a regular as
atividades humanas sobre o meio ambiente somente pode ser
designado como Direito Ambiental. Nos primrdios do DA como
disciplina universitria, outras designaes foram ensaiadas,
contudo no lograram se firmar em funo das fragilidades
tericas sobre as quais se apoiavam.
A Declarao do Rio, que foi proclamada na CNUMAD), Rio 92,
embora no tenha utilizado a expresso Direito Ambiental,
demonstrou uma preferncia inequ-
14 Henry David Thoreau, Life wichout principie, in,
http://thoreau.eserver.org/lifel.htmle, capturado aos 15 de
agosto de 2007.
Direito Ambiental
voca pelo termo ambiental, em relao ecologia ou natureza,
por exemplo, como demonstra o Princpio 11 do importante
documento,
15

Nos primrdios de nossa disciplina no Brasil, ela era
conhecida como Direito Ecolgico, como consta dos trabalhos de
Srgio Ferraz
16
e Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
17
O
desenvolvimento dos estudos sobre a disciplina conduziu a
maioria dos autores utilizao da expresso Direito
Ambiental,
18
por ser mais abrangente e mais capaz de assimilar
as nuances da matria em questo. A experincia prtica tem
demonstrado que muitos e diferentes problemas acabam sendo
absorvidos pelo DA, ainda que no se refiram direta e
unicamente s questes estritamente ecolgicas. Alis, uma das
grandes dificuldades em nossa disciplina , efetivamente,
estabe- lecer-lhe limites de abrangncia que evitem os desvios
da tentativa de ela se transformar em Pandireito. Sabemos que
a proteo jurdica compreendida pela legislao ambiental
estende-se a horizontes mais vastos do que a natureza
considerada em si prpria. A este respeito, conveniente
lembrar a lio de Rodgers:
19
Environmental law is not
concerned solely with the natural environment - the physical
condition of the land, air, water. It embraces also the human
environment ~~ the health, social and other man-made
conditions affecting a human beings place on earth.
A produo nacional, bem representada por Toshio Mukai,
assim compreende o DA: O Direito Ambiental (no estgio atual
de sua evoluo no Brasil) um conjunto de normas e
institutos jurdicos pertencentes a vrios ramos do direito
reunidos por sua funo instrumental para a disciplina do
comportamento humano em relao ao seu meio ambiente.
20
O
Professor Paulo Affonso Leme Machado, nas primeiras edies de
seu Direito Ambiental Brasileiro, no chegou a apresentar uma
definio de Direito Ambiental, preferindo, em sua obra,
fornecer ao leitor uma metodologia para que este compreenda o
contedo e o significado do Direito Ambiental. Para o
consagrado autor, o Direito Ambiental um direito de proteo
natureza e vida, dotado de instrumentos peculiares que se
projetam em diversas reas do Direito, sobretudo no Direito
Administrativo. Posteriormente, o consagrado mestre evoluiu em
sua concepo e nos fornece a seguinte definio: "O Direito
Ambiental um Direito sistematizador, que faz a articulao
da legislao, da doutrina e da jurisprudncia concernentes
aos elementos que integram o meio ambiente. Procura evitar o
isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagnica.
No se trata mais de construir um Direito das guas, um
Direito da atmosfera, um Direito do solo, um Direito
florestal, um Direito da fauna ou um Direito da
biodiversidade. O Direito Ambiental no ignora o que cada
matria tem de especfico, mas busca interHgar estes
15 Principio 11 - "Os Estados devem adotar uma legislao
ambiental eficaz ...
16 Direito Ecolgico, perspectivas e sugestes, Porto Alegre:
Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol. 2, no 4, 1972,
pp. 43-52.
17 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico,
Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 23.
18 O Dicionrio Aurlio Eletrnico d a seguinte definio para
o termo ambiental: Verbete: ambiental Adj. 2 g. 1. Relativo
a, ou prprio de ambiente; ambiente.
19 Willian H. Rodgers Jr. - Environmental Law, St. Paul: West,
1977, p. 1.
20 Toshio Mukai, ob. cit., p. 10.
O Direito Ambiental |
temas com a argamassa da identidade de instrumentos jurdicos
de preveno e de reparao, de informao, de monitoramento e
de participao. '
21

Entendo que o Direito Ambiental pode ser definido como um
direito que tem por finalidade regular a apropriao econmica
dos bens ambientais, de forma que ela se faa levando em
considerao a sustentabilidade dos recursos, o desenvolvi-
mento econmico e social, assegurando aos interessados a
participao nas diretrizes a serem adotadas, bem como padres
adequados de sade e renda. Ele se desdobra em trs vertentes
fundamentais, que so constitudas pelo: (i) direito ao meio
ambiente, (ii) direito sobre o meio ambiente e (iu) direito do
meio ambiente. Tais vertentes existem, na medida em que o
direito ao meio ambiente um direito humano fundamental que
cumpre a funo de integrar os direitos saudvel qualidade
de vida, ao desenvolvimento econmico e proteo dos
recursos naturais. Mais do que um ramo autnomo do Direito, o
DA uma concepo de aplicao da ordem jurdica que penetra,
transversalmente, em todos os ramos do Direito. O DA tem uma
dimenso humana, uma dimenso ecolgica e uma dimenso
econmica que devem ser compreendidas harmonicamente.
Evidentemente que, a cada nova interveno humana sobre o
ambiente, o apHcador do DA deve ter a capacidade de captar os
diferentes pontos de tenso entre as trs dimenses e
verificar, no caso concretos qual delas a que se destaca e
que est mais precisada de tutela em um dado momento.
A doutrina nacional se divide em duas correntes bsicas: (i)
uma que privilegia o chamado ambientalismo social ou
socioambientalismo
22
e (ii) outra mais voltada para o
preservacionismo. A doutrina socioambiental pode ser assim
resumida: O socioambientalismo passou a representar uma
alternativa ao conservadorismo/pre- servacionista ou movimento
ambientalista tradicional, mais distante dos movimentos
sociais e das lutas polticas por justia social e ctico
quanto possibilidade de envolvimento das populaes
tradicionais na conservao da biodiversidade. Para uma parte
do movimento ambientalista tradicionai/preservaciohista, as
populaes tradicionais - e os pobres de uma maneira geral -
so uma ameaa conservao ambiental, e as unidades de
conservao devem ser protegidas permanentemente dessa ameaa.
O movimento ambientalista tradicional tende a se inspirar e a
seguir os modelos de preservao ambiental importados de
pases do primeiro mundo, onde as populaes urbanas procuram,
especialmente em parques, desenvolver atividades de recreao
em contato com a natureza, mantendo intactas s reas
protegidas. Longe das presses sociais tpicas de pases em
desenvolvimento, com populaes pobres e excludas, o modelo
preservacionista tradicional funciona bem nos pases
desenvolvidos, do norte, mas no se sustenta politicamente
aquif
23
A vertente pre-
21 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro,
So Paulo: Malheiros. 13* edio. 2005, pp. 148-9.
22 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos -
proteo jurdica da diversidade biolgica e cultural. So
Paulo: Editora Petrpolis, 2005.
23 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos
proteo jurdica da diversidde biolgica e cultural. So
Paulo: Editora Petrpoiis, 2005, pp. 40-1.
Direito Ambiental
servacionista se encontra reunida em tomo do grupo Planeta
Verde e encontra forte base de sustentao no Ministrio
Pblico.
Certamente, no se pode pensar o Direito Ambiental de forma
rgida e dogmtica, pois isto uma contradio em seus
prprios termos. da prpria natureza do Direito Ambiental
que ele seja examinado de forma flexvel e malevel. A
relevncia do chamado socioambientalismo e a sua compreenso
jurdica que, efetivamente, ele busca localizar o Ser Humano
no centro do Direito Ambiental, o que, em minha opinio,
corresponde ao comando de nosso legislador constitucional ao
definir o princpio da dignidade da pessoa humana como um dos
princpios basilares de nosso ordenamento jurdico. Equivoca-
se o socioambientalismo ao pretender que, necessariamente, as
populaes tradicionais protejam o meio ambiente, pois a
prtica tem demonstrado que populaes tradicionais tambm
podem ser promotoras de degradao ambiental quando as
presses econmicas se tomam irresistveis.
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental
Economia e ecologia tm muita coisa em comum, pois tm
origem na palavra oikos, casa. No entanto, tal relao bvia
no tem tido aceitao entre as partes envolvidas, existindo
sempre a irreal dicotomia entre desenvolvimento e meio
ambiente. Fato que as relaes entre economia e ecologia
tm sido muito tensas e, especialmente no Direito Ambiental,
elas no tm tido a ateno que merecem. No particular,
relevante a seguinte observao de Christopher D. Stone:
24

Indeed, it is a shame that economic analysis is so commonly
disparaged by environmentalists, who have somehow gotten the
idea that economic thinking and environmental thinking are
inherentely opposed. A doutrina relevante de Direito
Ambiental no Brasil ainda voltou a sua ateno para a vertente
econmica do Direito Ambiental, fazendo com que muita
incompreenso reine em to importante rea. Mais uma vez no
posso deixar de recorrer constatao de Stone no sentido de
que: Here, the point is simply this. The mutual distrust
between economists and environmentahsts is unfortunate.
,25
A
ideia que me dirige nesta seo a de demonstrar cabalmente
que o Direito Ambiental no pode, sequer, ser imaginado sem
uma considerao profunda de seus aspectos econmicos, pois
dentre os seus fins ltimos se encontra a regulao da
apropriao econmica dos bens naturais.
A Constituio de 1934 introduziu em nosso meio jurdico os
primeiros mecanismos constitucionais de atuao positiva do
Estado na ordem econmica. 1934 marca o incio do modelo de
interveno econmica e do federalismo cooperativo que passa a
dotar a Unio de novos poderes para, mediante a execuo de
programas especficos, alavancar a atividade econmica. A
Constituio de 1934 foi concebida
24 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global
Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton
University Press. 1995, p. 150.
25 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global
Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton
University Press. 1995, p. 151.
O Direito Ambiental |
sobre o conceito de interveno econmica. Foi naquela Carta
que teve incio o nosso Direito Econmico, que est contido no
direito pblico* a sua caracterstica mais marcante: a
interdisciplinaridade.
26
O Direito Econmico um polo, ao
redor do qual circulam o Direito Tributrio, o Direito
Administrativo, o Direito Financeiro, o Direito Ambiental e
inmeros outros.
Direito Econmico o direito considerado em suas
conseqncias econmicas
27
que para Savatier tem por finalidade
dirigir a vida econmica e em especial a produo e a
circulao das riquezas.
28
Para o Direito Econmico, o
relevante a eficcia, isto , a capacidade de produzir
alteraes na ordem econmica como consequncia das medidas
implementadas. Ele , assim como o Direito Ambiental, um
direito de organizao que no se submete apenas s foras do
mercado, muito embora no possa desconsider-las.
O Direito Econmico est intimamente ligado interveno do
estado sobre a ordem econmica que em seus aspectos ambientais
se faz mediante a utilizao de mecanismos jurdicos prprios
e que pertencem ao campo do Direito Ambiental. O Direito
Ambiental como parte do Direito Econmico vai alm do mero
poder de polcia, haja vista que orienta as foras produtivas
em uma determinada direo, no caso concreto, a utilizao
racional dos recursos ambientais. A interveno econmica se
diferencia do poder de polcia, na medida em que este ltimo
se limita proibio de atividades, condutas ou
comportamentos de particulares.
A interveno econmica, segando Eros Roberto Grau,
29
possui
trs modalidades principais:
a) participao, absoro;
b) direo;
c) induo.
A participao e a absoro indicam que o Estado ou est
atuando como agente econmico atravs de suas entidades
criadas especificamente para tal fim, ou est atuando mediante
a atividade de empresas que, por um motivo ou por outro, foram
incorporadas ao patrimnio pblico. Direo o processo pelo
qual o Estado dirige um determinado empreendimento econmico,
assumindo as responsabilidades essenciais do mesmo. Induo
um mecanismo pelo qual o Estado cria incentivos ou punies
para a adoo de determinados comportamentos econmicos ou
cria condies favorveis para que se desenvolvam
empreendimentos privados em determi-
26 Tal caracterstica informa todos os novos ramos do
Direito.
27 Jacquemin e Scbrams, apiid Lufe Cabral Moncada. Direito
Econmico, Coimbra: Coimbra Editora, 2
ed.,
1988, p. 12.
28 Jacquemin e Schrams, apud Lus Cabral Moncada. Ob. cit., p.
8.
29 A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e
crtica), So Paulo:RT, 2
1
ed 1991,
pp. 49
e seguintes.
| Direito Ambiental
nadas regies, ou mesmo que determinadas atividades econmicas
possam ser realizadas mediante medidas especiais de poltica
econmica.
Para o DA, a induo o instrumento mais importante, haja
vista que somente atravs dele que se podem tomar medidas
com vistas a impedir que danos ambientais significativos se
concretizem, A induo se faz, essencialmente, com a adoo
dos chamados mecanismos de incentivo econmico.
A proteo do meio ambiente , em nossa Constituio, um dos
princpios basilares de nossa Ordem Econmica constitucional,
estando prevista no artigo 170, inciso VI. Ao mesmo nvel do
princpio da proteo ao meio ambiente, a Constituio
reconhece outros princpios, tais como (i) soberania nacional;
(ii) propriedade privada, (iii) funo social da propriedade,
(iv) livre-concorrncia, (v) defesa do consumidor, (vi)
reduo das desigualdades regionais e sociais, (vii) busca do
pleno emprego e (viii) tratamento favorecido para as empresas
de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que
tenham sua sede e administrao no Pas.
A incluso do respeito ao meio ambiente como um dos
princpios da atividade econmica e financeira medida de
enorme importncia, pois ao nvel mais elevado de nosso
ordenamento jurdico est assentado que a licitude
constitucional de qualquer atividade fundada na livre
iniciativa est, necessariamente, vinculada observncia do
respeito ao meio ambiente ou, em outras palavras,
observncia das normas de proteo ambiental vigentes.
Relevante anotar que as dificuldades ocasionadas por uma
legislao ambiental extremamente fragmentria, com
competncias legais e administrativas mal definidas, fizeram
com que o Poder Constituinte derivado determinasse um
princpio que se expressa em tratamento diferenciado (rec-
tius: diferente) em funo do impacto ambiental produzido pela
atividade. O Constituinte, no particular, reconheceu uma grave
extemalidade negativa da norma constitucional, que a
proliferao de um conjunto de normas que, antes de proteger o
meio ambiente, dificultam a pequena atividade econmica com
onerosidade excessiva e, muitas vezes, desproporcional. Tal
princpio, contudo, no tem sido observado, visto que os
rgos ambientais tratam igualmente as empresas,
independentemente do padro de tecnologia que adotem com
vistas reduo dos impactos. O artigo 174 e seu 3
referem-se diretamente ao meio ambiente quando tratam da
organizao de cooperativas de garimpeiros, que devero levar
em conta a proteo ao meio ambiente. Tambm no artigo 176
podem ser contempladas normas de natureza ambiental. Os
captulos da poltica urbana (arts. 182/183) e da poltica
agrcola e fundiria (arts. 184/191) guardam enorme
proximidade com a matria ambiental, sendo certo que a prpria
funo social da propriedade ficou submetida necessidade de
preservao ambiental, havendo quem fale em uma funo
socioambiental da propriedade.
O desenvolvimento brasileiro, como regra, sempre se fez com
pouco respeito ao ambiente, pois calcado na explorao
intensiva de produtos primrios com vistas ao mercado externo,
sem qualquer preocupao mais profunda quanto sua conserva-
o. A partir da dcada de 80 do sculo XX, sobretudo aps a
edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, comeou a
se formar uma nova maneira de pensar as relaes entre a
atividade econmica e o meio ambiente. Isto se d,
principalmente, com a introduo do conceito de
sustentabilidade e a constatao de que recursos
O Direito Ambiental
naturais no so infinitos. Esta mudana de concepo,
contudo, no linear e, sem dvida, podemos encontrar
diversas contradies e dificuldades na implementao de
polticas industriais que levem em conta o fator ambiental e
que, mais do que isso, estejam preocupadas em assegurar a
sustentabilidade da utilizao de recursos ambientais.
A concepo do desenvolvimento sustentado tem em vista a
tentativa de: conciliar a conservao dos recursos ambientais
e o desenvolvimento econmico. A Lei n
2
6.938, de 31 de agosto
de 1981, que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins, mecanismos de formulao e aplicao, e
d outras providncias, foi a primeira norma legal construda
sobre a base da proteo ambiental como elemento essencial
para o desempenho da atividade econmica, e mais: compreende a
prpria proteo ao meio ambiente como atividade de natureza
econmica, como deixa ver o seu artigo 2
S
: A Poltica Nacional
do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando
assegurar, no Pas, condies de desenvolvimento
socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e
proteo da dignidade da vida humana.
O Direito Econmico essencialmente instrumento de
interveno na ordem econmica. O Direito Ambiental um de
seus principais instrumentos. Como Direito Econmico, o DA
dotado de instrumentos especficos que no se confundem com os
demais postos. Estes instrumentos esto previstos tanto na CF
quanto na legislao ordinria, merecendo destaque aqueles que
esto previstos na Lei n
2
6.938/81, como instrumentos da
poltica nacional do meio ambiente. Entre os diversos
instrumentos, aqueles que merecem mais ateno so, por
exemplo, os seguintes:
(i) a Avaliao Ambiental Estratgica e (ii) o Zoneamento
Econmico Ecolgico, cujas finalidades, em linhas gerais,
esto relacionadas com a realizao de diagnsticos
antecipados das consequncias ambientais decorrentes da
possvel implantao de atividades potencialmente degradadoras
do meio ambiente em determinados meios fsicos.
O estabelecimento de preos pela utilizao dos recursos
ambientais e a criao de incentivos para a utilizao menos
intensiva de recursos ambientais tambm so instrumentos
importantes de interveno econmica, pois condicionam a ao
do agente econmico em busca de uma atividade menos agressiva
em relao ao ambiente na qual ele est inserido.
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental
O contedo econmico do DA j foi exaustivamente
demonstrado. Nesta etapa, cumpre demonstrar o seu contedo
humanstico. O primeiro ponto que chama a ateno o feto de
que a sua construo prtica demonstra que ele, em grande
medida, originado de movimentos reivindicatrios e de
protestos contra ms condies de vida, poluio, falta de
saneamento e tantas outras. No contexto brasileiro que de
certa forma reproduz o internacional, h um amlgama que funde
aes polticas com medidas judiciais e legislativas, criando
uma base bastante rica e frtil para a produo de regras
ambientais.
Direito Ambiental
Em inmeras ocasies, os Tribunais tm sido provocados a dar
seu veredito sobre situaes que, do ponto de vista das aes
judiciais, so lesivas ao meio ambiente.
30
certo, ademais,
que muitas vezes os litgios judiciais so a nica forma de
impedir medidas ilegais at mesmo do Poder Pblico, como muito
bem observado por Farber e Findley: Apart rom the political
process, the only check on agency acdon is foimd in the
courts.
31

Atualmente, vivemos uma era dos direitos
32
com recursos
escassos, na qual as diferentes parcelas da populao postulam
direitos de forma cada vez maior e que resultam em normas cada
vez mais atributivas de garantias processuais e direitos subs-
tantivos, ainda que muitas vezes os oramentos pblicos
previstos para a concretizao das novas realidades normativas
nem sempre sejam capazes de tom-las efetivas.
O caput do artigo 225 da CF define o direito ao meio
ambiente equilibrado como um direito de todos, logo,
subjetivamente exigvel por toda e qualquer pessoa. No
particular, averbe-se que h forte tendncia terica de
incluir os animais irracionais como sujeitos
,33
de direito e,
portanto, devendo ser compreendidos no conceito de todos
formulado pela Constituio.
Os direitos humanos vm se ampliando, a cada dia que passa.
Este feto uma resposta que a sociedade vem dando ao fenmeno
da massificao social e s dificuldades crescentes para que
todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida, ainda que
a violao dos direitos humanos seja mais evidente que o seu
respeito. O fato que, se h violao, porque existe uma
norma a ser violada ou respeitada. Esta realidade desempenha
um papel fundamental na conscientizao de todos aqueles que,
subjetivamente, consideram que os seus direitos fundamentais
foram violados. Hoje j se fala em uma nova gerao de
direitos humanos, direitos estes que no se limitam queles
fruveis individualmente ou por grupos determinados, como foi
o caso dos direitos individuais e dos direitos sociais.
Norberto Bobbio, ao se referir ao problema dos direitos
humanos de terceira gerao, disse que: O mais importante
deles o reivindicado pelos movimentos ecolgicos: o direito
de viver num ambiente no poludo.
imperioso perceber que, mesmo com forte contedo
econmico, no se pode entender claramente o DA como um tipo
de relao jurdica que privilegie a atividade produtiva em
detrimento dos valores propriamente humanos. A conservao e
sustentabilidade dos recursos ambientais (recursos econmicos)
um instrumento para garantir um bom padro de qualidade de
vida para os indivduos. O fator eco
30 O stio Internet do Conselho da Justia Federal, visitado
aos 21 de agosto de 2007, registrou para a expresso meio
ambiente 2.879 entradas, nmero muito expressivo,
http://www.jf.gov.br/juris/?
31 Roger Findley, e Daniel Farber. Environmental law, St.
Paul: West publishing, 1988, p. 2.
32 Norberto Bobbio, A era dos direitos, Rio de Janeiro:
Campus, 1992.
33 Para uma ampla discusso sobre o tema do Direito dos
Animais, ver: Peter Singer, Libertao Animal (traduo de
Marly Winckler). Porto Alegre/SoPaulo: Lugano Editora.
Edio revista. 2004. passim. Contra: Richard A. Posner,
Animal Rights: Legal, Philosophical, and Pragmatic
Perspectives, in, Cass R. Suns te in and Martha C. Nussbaum
(edited by), Animal Rights Current Debates and new
Directions, New York: Oxford University Press, 2004, pp. 51-
77.
O Direito Ambientai
nmico deve ser compreendido como desenvolvimento, evoluo,
melhora contnua e no como simples crescimento ou acmulo. O
desenvolvimento se distingue do crescimento na medida em que
pressupe uma harmonia entre os diferentes elementos
constitutivos.
No regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF
impe a concluso de que o direito ao ambiente prstino um
dos direitos humanos fundamentais. , o meio ambiente, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
portanto, res comune omnium,34 interesse comum, tutelvel
judicialmente por meio de ao popular, como se pode ver do
artigo 5
S
da Lei Fundamental em seu inciso LXXIII: Qualquer
cidado parte legtima para propor ao popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, fcando o
autor, salvo comprovada m-f, isento das custas judiciais e
do nus da sucumbncia.
Uma consequncia lgica da identificao do direito ao
ambiente como um direito humano fundamental, conjugada com o
princpio constitucional da dignidade da pessoa humana, que
no centro de gravitao do DA se encontra o Ser Humano.
Entretanto, a concepo ora esposada encontra acirrada
oposio em parte significativa do pensamento contemporneo
que tem buscado identificar uma igualdade essencial entre
todos os seres viventes. Tais correntes encontram muita
repercusso no DA, sobretudo nos pases mais desenvolvidos nos
quais problemas bsicos j tenham sido superados. H,
inclusive, a construo de um chamado Direito dos Animais,
35

merecedor de uma Declarao Universal dos Direitos dos
Animais,
36
que,
34 Coisa comum a todos.
35 Http://law.lclark.edu/org/animalaw/
36 Prembulo: Considerando que todo o animal possui direitos;
Considerando que o desconhecimento e o desprezo desses
direitos tm levado e continuam a levar o homem a cometer
crimes contra os animais e contia a natureza; Considerando
que o reconhecimento pela espcie humana do direito
existncia das outras espcies animais constitui o
fundamento da coexistncia das outras espcies no mundo;
Considerando que os genocdios so perpetrados pelo homem e
h o perigo de continuar perpetrar outros; Considerando
que o respeito dos homens pelos animais est ligado ao
respeito dos homens pelo seu semelhante; Considerando que a
educao deve ensinar desde a infncia a observar, a
compreender, a respeitar e a amar os animais, Proclama-se o
seguinte: Artigo 1 Todos os animais nascem iguais perante a
vida e tm os mesmos direitos existncia. Artigo 2 1.
Todo o animal tem o direito a ser respeitado. 2. O homem,
como espcie animal, no pode exterminar os outros animais
ou explor-los violando esse direito; tem o dever de pr os
seus conhecimentos a servio dos animais 3.Todo o animal tem
o direito ateno, aos cuidados e proteo do homem.
Artigo 3
o
l.Nenhum animal ser submetido nem a maus tratos
nem a atos cruis. 2. Se for necessrio matar um animal, ele
deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a no
provocar-lhe angstia. Artigo 4 1. Todo o animal
pertencente a tuna espcie selvagem tem o direito de viver
livre no seu prprio ambiente natural, terrestre, areo ou
aqutico e tem o direito de se reproduzir. 2. Toda a
privao de liberdade, mesmo que tenha fim educativos,
contrria a este direito. Artigo 5* 1. Todo o animal
pertencente a uma espcie que viva tradicionalmente no meio
ambiente do homem tem o direito de viver e de crescer ao
ritmo e nas condies de vida e de liberdade que so pr-
prias da sua espcie. 2. Toda a modificao deste ritmo ou
destas condies que forem impostas pelo homem com fins
mercantis contrria a este direito. Artigo 6fi 1. Todo o
animal que o homem escolheu para seu companheiro tem direito
a uma durao de vida conforme a sua longevidade natural. 2.
O abandono de um animal um ato cruel e degradante. Artigo
7
a
Todo o animal de trabalho tem direito a uma limitao
razovel de durao e de intensidade de trabalho, a uma
alimentao reparadora e ao repouso. Artigo 8 1. A
experimentao animal que implique sofrimento fsico ou
psicolgico incompatvel com os
Direito Ambiental
contudo, penso no fazer parte da disciplina Direito
Ambiental, no se confundindo com esse ltimo. Uma boa mostra
do pensamento que serve de base para os direitos animais
pode ser encontrada na seguinte passagem de Singer:
37

Normalmente, isso significa que, se tivermos de escolher
entre a vida de um ser humano e a vida de outro animal,
deveramos escolher salvar a vida do ser humano; mas pode
haver casos especiais em que o inverso verdadeiro, porque o
ser humano em questo no possui as capacidades de um ser
humano normal,
Pretende-se que o DA represente a ruptura do
antropocentrismo na ordem jurdica. Sustenta-se que, ao
proteger a vida, em especial a vida animal e vegetal, o DA
teria reconhecido novos sujeitos de direito que, conjuntamente
com o ser humano, passariam a ocupar o ncleo central do mundo
jurdico. Em meu ponto de vista, tal raciocnio primrio,
pois deixa de considerar uma questo essencial e inafastvel,
que o fato de que o Direito positivado uma construo
humana para servir propsitos humanos. O fato de que o direito
esteja evoluindo para uma posio na qual o respeito s formas
de vida no humanas seja uma obrigao jurdica cada vez mais
relevante no suficiente para deslocar o eixo ao redor do
qual a ordem jurdica circula. A obrigao jurdica de
respeito aos animais e s demais formas de vida prin-
cipalmente a expresso de um movimento de humanizao dos
animais cujas dimenses crescentes tm implicado o aumento do
arco protetivo.
A ONU, pela da Resoluo n

37/7, de 28 de outubro de 1982,


proclamada pela Assembleia Geral, afirmou que: Toda forma de
vida nica e merece ser respeitada, qualquer que seja a sua
utilidade para o homem, e, com a finalidade de reconhecer aos
outros organismos vivos este direito, o homem deve se guiar
por um cdigo moral de ao.
O DA, quando confere proteo aos bens naturais, o faz na
funo de mediador entre os diferentes agentes econmicos e
das respectivas vises axolgicas sobre o destino a ser dado
aos elementos naturais quando parte do trfico econmico e
jurdico. Na medida em que se reconhece uma carga axiolgica
mais densa, menor a utilizao econmica legalmente
consentida para o bem considerado em si mesmo.
direitos do animal, quer se trate de uma experincia mdica,
cientfica, comercial ou qualquer que seja a forma de
experimentao. 2. As tcnicas de substituio devem de ser
utilizadas e desenvolvidas. Artigo 9
a
Quando o animal criado
para alimentao, ele deve de ser alimentado, alojado,
transportado e morto sem que disso resulte para ele nem
ansiedade nem dor. Artigo 10 1. Nenhum animal deve de ser
explorado para divertimento do homem. 2. As exibies de
animais e os espetculos que utilizem animais so incom-
patveis com a dignidade do animai. Artigo 11 Todo o ato que
implique a morte de um animal sem necessidade um biocdio,
isto , um crime contra a vida. Artigo 12
a
1. Todo o ato que
implique a morte de grande um nmero de animais selvagens um
genocdio, isto , um crime contra a espcie. 2. A poluio e
a destruio do ambiente natural conduzem ao genocdio. Artigo
13
a
1.0 animal morto deve de ser tratado com respeito. 2. As
cenas de violncia de que os animais so vtimas devem de ser
interditas no cinema e na televiso, salvo se elas tiverem por
fim demonstrar um atentado aos direitos do animal. Artigo 14
a

1. Os organismos de proteo e de salvaguarda dos animais
devem estar representados a nvel governamental. 2. Os
direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os
direitos do homem. Proclamada pela Unesco aos 27 de janeiro
de 1978,
37 Peter Singer, Libertao Animal (traduo de Marly
Winckler), Porto Alegre/So Paulo: Lugano, edio
tsw - ensino Superior tas Mc*
O Direito Ambiental
Ao afastar determinados bens da apropriao direta pela
atividade econmica e com o estabelecimento de medidas que
sejam capazes de garantir tal afastamento legitimidade
extraordinria para a proteo dos bens ambientais est
propiciando um equilbrio na competio no mercado entre os
agentes econmicos, alm de assinalar de forma bastante clara
o nvel de valor cultural e espiritual que determinado bem
possui na sociedade. Processualmente, os interesses difusos e
o sistema de legitimidade que lhes asseguram tutela a forma
encontrada pela sociedade para permitir que um conflito de uso
relevante possa ser racionalmente mediado.
O Direito brasileiro reconhece natureza um elevado nvel
de tutela positivamente fixado. Isto ocorre tanto em relao
norma constitucional, quanto em relao legislao
ordinria. Relembre-se que os incisos I, II e VII d artigo
225 da Lei Fundamental falam em: Proteger e restaurar os
processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
dos ecossistemas, preservar a diversidade e a integridade do
patrimnio gentico do Pais proteger a fauna e a Hora,
vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco
sua funo ecolgica"
Observe-se que h uma obrigao social, legal e
constitucional para com a tutela dos processos ecolgicos
essenciais que, a toda evidncia, s reflexamente pode ser
vinculada ao sujeito de direito, entendido como tal o ser
humano. H obrigao do Estado de empenho para com a
preservao das espcies da flora e da fauna, no se cogitando
imediatamente da suas necessidades ou utilidades imediatas. O
direito, igualmente, age com um poder geral de cautela, pois
prefere determinar que alguns bens sejam protegidos e
congelados, ainda que no tenham utilidade imediata. Cria-
se, portanto, uma reserva de valor que poder vir a ser
utilizada - ou no - em um futuro no especificado.
O reconhecimento de tutela a bens jurdicos que no estejam
diretamente vinculados pessoa humana um aspecto de grande
importncia para que se possa medir o real grau de
co~dependncia entre o homem e o mundo qe o cerca, do qual
ele parte integrante e, sem o qual, no lograr sobreviver.
A atitude de respeito e proteo s demais formas de vida ou
aos stios que as abrigam uma prova de compromisso do ser
humano com a prpria raa e, portanto, consigo mesmo.
3. A metodologia do Direito Ambiental
tempo de examinar as peculiaridades metodolgicas que
fazem com que o DA possa se destacar como provncia peculiar e
inconfundvel do conhecimento jurdico. Isso se faz,
principalmente, pela identificao de sua metodologia peculiar
e de outros aspectos que sero adequadamente desenvolvidos
daqui para frente.
3.1. Autonomia do Direito Ambiental
A autonomia dos chamados ramos do Direito sempre
problemtica concei- tualmente e deve ser considerada antes
uma questo de natureza acadmica e perifrica e no deve
impressionar aqueles que pretendam estudar as diferentes
manifes-
Direito Ambiental
taes setoriais do fenmeno jurdico. O mesmo se passa com a
autonomia do DA e, provavelmente, de forma mais dramtica do
que em outras searas do Direito, haja vista que o DA ,
seguramente, um dos setores do Direito nos quais as variegadas
tenses polticas, econmicas, sociais e cientficas se
manifestam de forma mais vibrante. Se verdade que as
diferentes manifestaes do Direito, como fenmeno normativo,
possuem peculiaridades e particularidades, tambm no menos
verdade que ele busca um certo grau de harmonia e coerncia
entre os seus diferentes setores, ainda que nem sempre consiga
atingi-lo. No caso especfico do DA, relevante considerar
que ele, em funo do elevado nvel de influncia exercido por
saberes no jurdicos e por situaes extralegais, possui
especificidades que o distinguem dos ramos tradicionais do
Direito. Em primeiro lugar, h que se observar que a relao
do DA com os demais ramos do Direito transversal, isto , as
normas ambientais tendem a se incrustar em cada uma das demais
normas jurdicas, obrigando que se leve em conta a proteo
ambiental em cada um dos demais ramos do Direito. Uma norma
de direito pblico que determine a administrao, a realizao
de estudos de impacto ambiental para a implementao de
determinadas atividades est situada no Direito Administrativo
ou no DA? Uma norma que tipifica crimes contra o meio ambiente
uma norma criminal ou ambiental? Essas so questes que, se
no forem bem articuladas, acarretaro confuso terica. No
caso, o importante ter em vista que a proteo ambiental
pode ocorrer mediante a tutela conferida por normas dos mais
diferentes campos do Direito.
Os chamados novos direitos, dentre os quais o DA um dos
mais eminentes, que vm surgindo a partir da dcada de 60 do
sculo XX, so essencialmente direitos de participao, ou
seja, direitos que se formam em decorrncia de uma crise de
legitimidade da ordem tradicional que no incorpora a
manifestao direta dos cidados na resoluo de seus
problemas imediatos. O movimento de cidados conquista espaos
polticos que se materializam em leis de contedo, funo e
perspectivas bastante diversos dos conhecidos pela ordem
jurdica tradicional.
desnecessrio reconhecer o DA como um ramo "autnomo do
Direito para que possa compreender a sua relevncia no atual
contexto da proteo do direito. Esta questo no se coloca em
relao a ele. Em primeiro lugar: o conceito de autonomia dos
ramos do Direito bastante discutido e discutvel. Sabemos
que tal conceito implica a existncia de setores estanques no
interior da ordem jurdica que, apenas e to-somente, mantm
algumas relaes formais entre si. Ora, na realidade, tal con-
cepo falha, pois os conceitos fundamentais do Direito
tradicional so vlidos em qualquer um dos diferentes ramos
do Direito. O conceito de Sujeito de Direito vlido tanto
para o Direito Penal quanto para o Direito Tributrio ou o
Direito Civil. Acresce, ademais, que a ideia de ramos
autnomos do Direito est vinculada concepo da existncia
de um certo paralelismo entre os diversos ramos da Cincia
do Direito. Assim, existe um Direito Civil que paralelo ao
Direito Administrativo, que, por sua vez, paralelo ao
Direito Penal, e assim sucessivamente.
O DA no se situa em paralelo a outros ramos do Direito.
O DA um direito de coordenao e, nesta condio, um
Direito que impe aos demais setores do universo jurdico o
respeito s normas que o formam, pois o seu fundamento de
validade
O Direito Ambiental
emanado diretamente da Norma Constitucional. Trazer para o
DA a discusso sobre ser este autnomo ou no reproduzir uma
discusso ontologicamente superada.
3.2. Princpios do Direito Ambiental
O Direito cincia complexa que se estrutura sobre bases
mltiplas. Diferentemente do que pensa o leigo, ele no se
confunde com as normas positivadas na legislao. Estas
formam, apenas e to-somente, uma parte da ordem jurdica. Em
sistemas como o adotado no Brasil, cuja tradio se filia ao
modelo romano-germnico, a norma escrita importantssima e
no seria exagerado afirmar que ela se constitui no eixo
central ao redor do qual os demais elementos da ordem jurdica
gravitam. Evidentemente que no se pode pensar a ordem
jurdica brasileira fora do elemento basilar da norma
escrita.
Ocorre que, no DA, a produo legislativa tende a perder
algumas de suas principais caractersticas, tais como a (i)
abstrao e a (ii) generalidade. No DA, h um crescimento de
normas especficas que se multiplicam em verdadeira metstase
legislativa. Peguemos o exemplo da proteo florestal.
Inicialmente, havia o CFlo que, bem ou mal, tratava das
questes referentes proteo das florestas. Hoje, o CFlo ,
apenas, mais um elemento a ser considerado quando falamos em
defesa das florestas. J no se pode mais falar em proteo de
florestas, mas em proteo da Diversidade Biolgica, de biomas
especficos etc. Da no ser excessivo considerar que o CFlo
parte de um subsistema de proteo da diversidade biolgica
que se constitui principalmente pelas seguintes normas: (i)
CFlo; (ii) CBD; (iii) SNUC; (v) normas estaduais e municipais
de proteo aos bens anteriormente mencionados; e, ainda, (vi)
normas destinadas proteo desta ou daquela espcie da flora
brasileira. Bem se v que, diante da enorme quantidade de
normas legais destinadas proteo das florestas, a
incoerncia, a contradio e o conflito entre elas no so
algo que possa surpreender ao observador atento.
A jurisprudncia tem um papel relevantssimo na proteo do
meio ambiente, pois a aplicao concreta das normas
jurdicas. O papel da jurisprudncia avulta no Direito
Ambiental, na medida em que as matrias so decididas muito na
base do caso a caso, pois muito raramente se pode tratar de
uma repetio de aes ambientais, visto que as
circunstncias particulares de cada hiptese tendem a no se
reproduzir. Por outro lado, ainda que a produo legislativa
cresa em velocidade exponencial, ela no tem capacidade de
dar conta das diferentes situaes que surgem no dia-a-dia.
Resulta da que os princpios do Direito Ambiental se tomam
mais relevantes e importantes, pois a partir deles que as
matrias que ainda no foram objeto de legislao especfica
podem ser tratadas pelo Poder Judicirio e pelos diferentes
aplicadores do Direito, pois, na inexistncia de norma legal,
h que se recorrer aos diferentes elementos formadores do
Direito, conforme expressa determinao da Lei de Introduo
ao CC e do prprio CPC.
Entretanto, o recurso aos princpios jurdicos uma tarefa
que est longe de ser simples e tranquila, pois no h,
sequer, um consenso doutrinrio acerca dos princ-
Direito Ambiental
pios reconhecidos do Direito Ambiental e, ao mesmo tempo,
existem divergncias profundas sobre o significado concreto de
cada um dos princpios.
3.2.1. Natureza dos princpios do DA
Os princpios jurdicos podem ser implcitos ou explcitos.
Explcitos so aqueles que esto claramente escritos nos
textos legais e, fundamentalmente, na CRFB; implcitos so os
princpios que decorrem do sistema constitucional, ainda que
no se encontrem escritos.
importante frisar que tanto os princpios explcitos como
os princpios implcitos so dotados de positividade e,
portanto, devem ser levados em conta pelo apli- cador da ordem
jurdica, tanto no mbito do Poder Judicirio, como no mbito
do Executivo ou do Legislativo. Os princpios jurdicos
ambientais devem ser buscados, no caso do ordenamento jurdico
brasileiro, em nossa Constituio e nos fundamentos ticos que
iluminam as relaes entre os seres humanos. Dentro da
perspectiva acima apontada, considero que possvel destacar
os seguintes princpios fundamentais que podem ser encontrados
nas diferentes reas das atividades humanas, que podem ser
catalogadas sob a rubrica DA.
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana
Para aqueles que, como o autor, entendem que a dignidade da
pessoa humana o centro da ordem jurdica democrtica, no h
como se afastar a centralidade do princpio em nosso Direito
Ambiental. Em anteriores edies de Direito Ambiental, o
princpio ora examinado foi denominado "princpio do direito
humano fundamental. Examinando a questo com mais vagar e
profundidade, cheguei concluso de que havia um equvoco
bsico. Princpio jurdico no se conimde com direito. O
princpio jurdico servir de base para o reconhecimento ou
declarao de um direito, jamais como o prprio direito.
Os princpios jurdicos (constitucionais ou no) sustentam
os direitos reconhecidos. E mais: em determinadas situaes,
mesmo a inexistncia de uma lei no servir de obstculo para
que um direito possa ser exercido. O direito estabelecido pelo
artigo 225 da Constituio fundado no princpio da dignidade
da pessoa humana e somente nele encontra a sua justificativa
final.
38
"
39
Sendo o princpio basilar, dele
38 CF: Art. I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos: (...) III a dignidade da pessoa humana;
(...)
39 STF: HC 82424 QO/RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS.
Relator: Min. MOREIRA ALVES; Re. Acrdo Min. MAURCIO
CORRA. Tribunal Pleno DJU19-03-2004 p. 17 HABEAS CORPUS.
PUBLICAO DE LIVROS: ANTI-SEMITISMO. RACISMO. CRIME
IMPRESCRITVEL. CON- CEITUAO. ABRANGNCIA CONSTITUCIONAL.
LIBERDADE DE EXPRESSO. LIMITES. ORDEM DENEGADA. 1.
Escrever, editar, divulgar e comerciar livros fazendo
apologia de idias preconceituosas e
discriminatriascontra a comunidade judaica (Lei 7.716/89,
artigo 20, na redao dada pela Lei 8.081/90) constitui
crime de racismo sujeito s clusulas de inaSanabilidade e
imprescridbilidade (CF,
O Direito Ambiental
decorrem todos os demais subprincpios constitucionais, ou
princpios setoriais, tais como os princpios comumente
identificados como princpios de Direito Ambiental.
artigo 5
a
, XLII). 2. Aplicao do princpio da prescrdbiUdade
geral dos crimes: se os judeus no so uma raa, segue-se que
contra eles no pode haver discriminao capaz de ensejar a
exceo constitucional de imprescritibilidade. Inconsistncia
da premissa. 3. Raa humana. Subdiviso. Inexistncia. Com a
definio e o mapeamento do genoma humano, dentiScamente no
existem distines entre os homens, seja pela segmentao da
pele, formato dos olhos, altura, plos ou por quaisquer outras
caractersticas fsicas, visto que todos se qualificam como
espcie humana. No h diferenas biolgicas entre os seres
humanos. Na essncia, so todos iguais. 4. Raa e racismo. A
diviso dos seres humanos em raas resulta de um processo de
contedo meramente poltico -social. Desse pressuposto
origina-se o racismo que, por sua vez, gera a discriminao e
o preconceito segregacionista.. 5. Fundamento do ncleo,do
pensamento do nacio- nal-socialismo de que os judeus e os
aranos formam raas distintas. Os primeiros seriam raa
inferior, nefasta e infecta> caractersticas su&cientes para
justificar a segregao e o extermnio: inconciabihdade com os
padres ticos e morais deSmdos na Carta Poltica do Brasil e
do mundo contemporneo, sob os quais se ergue e se harmoniza o
estado democrtico. Estigmas que por si s evidenciam crime de
racismo. Concepo atentatria dos princpios nos quais se
erige e se organiza a sociedade humana, baseada na res-
peitabilidade e dignidade do ser humano e de sua pacfica
convivncia no meio social. Condutas e evocaes aacs e
imorais que impEcam repulsiva ao estatal por se revestirem
de densa intolerabilidade, de sorte a afrontar o ordenamento
mfraconstitucional e constitucional do Pas. 6. Adeso do
Brasil a tratados e acordos mullaterais, que energicamente
repudiam quaisquer discriminaes raciais, a compreendidas as
distines entre os homens por restries ou preferncias
oriundas de raa, cr, credo, descendncia ou origem nacional
ou tnica, inspiradas na pretensa superioridade de um povo
sobre outro, de que s exemplos a xenofobia, negrofobia",
ishmafobia e o anti-semitismo. 7. A CF de 1988 imps aos
agentes de delitosdessa natureza, pela gravidade e
repulsividade da ofensa, a clusula de imprescritibilidade,
para que fique, ad perpetuam rei memoriam, verberado o repdio
e a abjeo da sociedade nacional sua prtica. 8. Racismo.
Abrangncia. Compatibilizao dos conceitos etimolgicos,
etnolgicos, sociolgicos, antropolgicos ou biolgicos, de
modo a construir a deSnio jmdico-constitucional do termo.
Interpretao teleolgica e sistmica da CF, conjugando
fatores e circunstncias histricas, polticas e sociais que
regeram sua formao e aplicao, a Sm de obter-se o real
sentido e alcance da norma. 9. Direito comparado. A exemplo do
Brasil, as legislaes de pases organizados sob a gide do
estado moderno de direito democrtico igualmente adotam em seu
ordenamento legal punies para delitos que estimulem e
propaguem segregao raciaL Manifestaes da Suprema Corte
Norte-Americana, da Cmara dos Lordes da Inglaterra e da Corte
de Apelao da Califrnia nos Estados Unidos, que consagraram
entendimento que aplicam sanes queles que transgridem as
regras de boa convivncia social com grupos humanos que
simbolizem a prtica.de racismo. 10. A edio e publicao de
obras escritas veiculando idias anti-semitas, que buscam
resgatar e dar credibilidade concepo racial definida pelo
regime nazista, negadoras e subver- soras de fatos histricos
incontroversos como o holocausto, consubstanciadas na pretensa
inferioridade e desqualiScao do povo judeu, equivalem
incitao ao discrmen com acentuado contedo racista, refor-
adas pelas conseqncias histricas dos atos em que se
baseiam. 11. Explcita conduta do agente responsvel pelo
agravo revelador de manifesto dolo, baseada na equivocada
premissa de que os judeus no s so uma raa, mas, mais do
que isso, um segmento racial atvica e geneticamente menor e
pernicioso. 12. Discriminao que, no caso, se evidencia como
deliberada e dirigida especificamente aos judeus, que con-
figura ato ilcito de prtica de racismo, com as conseqncias
gravosas que o acompanham. 13. Liberdade de expresso.
Garantia constitucional que imo se tem como absoluta. Limites
morais e jurdicos. O direito livre expresso no pode
abrigar, em sua abrangncia, manifestaes de contedo imoral
que implicam idtude penal. 14. As liberdades pblicas no so
incondicionais, por iss devem ser exercidas de maneira
harmnica, observados os limites definidos na prpria CF (CF,
artigo 5
a
, 2
a
, primeira parte). O preceito fundamental de
liberdade de expresso no consagra o direito incitao ao
racismo", dado que um direito individual no pode constituir-
se em salvaguarda de condutas ilcitas, como sucede com os
delitos contra a honra. Prevalncia dos princpios da
dignidade da pessoa humana e da igualdade jurdica. 15.
Existe um nexo estreito entre a imprescritibilidade, este
tempo jurdico que se escoa sem encontrar termo, e a memria,
apelo do passado disposio dos vivos, triunfo da lembrana
sobre o esquecimento." No estado de direito democrtico devem
ser intransigentemente respeitados, os princpios que garantem
a prevalncia dos direitos humanos. Jamais podem se apagar da
memria dos povos que se pretendam justos os atos repulsivos
do passado que permitiram e incentivaram o dio entre iguais
por motivos raciais

Direito Ambiental
O reconhecimento internacional do princpio da dignidade da
pessoa humana encontra guarida, por exemplo, nos princpios 1
e 2 da Declarao de Estocolmo, proclamada em 1972,
40
sendo
posteriormente reafirmado pela Declarao do Rio, proferida na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Rio 92: Princpio 1 - Os seres humanos
constituem o centro das preocupaes relacionadas com o
desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e
produtiva em harmonia com o meio ambiente
O Ser Humano, conforme estabelecido em nossa Constituio e
na Declarao do Rio - embora essa no tenha fora obrigatria
o centro das preocupaes do Direito Ambiental que existe em
funo do Ser Humano e para que ele possa viver melhor na
Terra. Este princpio precisa ser reafirmado com veemncia,
pois cada vez mais frequente a tentativa de estabelecimento
de uma igualdade linear entre as diferentes formas de vida
existentes sobre o planeta Terra, gerando situaes extre-
mamente cruis em desfavor das pessoas pobres e desprotegidos
da sociedade. A relao com os demais animais deve ser vista
de uma forma caridosa e tolerante, sem que se admitam a
crueldade, o sofrimento desnecessrio e a explorao
interesseira de animais e plantas. Mas, evidentemente, no se
pode perder de vista o fato de que o Homem se encontra em
posio superior aos demais animais, haja vista a sua capa-
cidade de raciocnio, transformao consciente da natureza e
dado ao fato de que foi criado semelhana de Deus e,
portanto, no pode se conundir com os dentais animais. A
compaixo pelos animais uma imposio para todos aqueles que
se acreditam frutos da criao divina, que a todos deu origem.
3.2.3. Princpio do desenvolvimento
O maior nvel de instrumentos institucionais de proteo
ambiental uma razo direta do maior nvel de bem-estar
social e renda da populao, ainda que sociedades mais ricas
consumam mais recursos ambientais e, portanto, em tese, gerem
mais degradao ambiental. Apesar desta constatao, as
principais declaraes internacionais sobre meio ambiente
sempre levam em considerao a necessidade de desenvolvimento
econmico, que dever ser realizado de forma sustentvel.
Neste particular, bem significativo o chamado Relatrio
Brundtland, do qual destaco a seguinte passagem: Mas isto no
basta. A administrao do meio ambiente e a manuteno do
desenvolvimento impem srios problemas a todos os pases.
Meio
de torpeza inominvel. 16. A ausncia, de prescrio nos
crimes de racismo justifica-se como alerta grave para as
geraes de hoje e de amanh, para que se impea a
reinstaurao de velhos e ultrapassados conceitos gue a
conscincia jurdica e histrica no mais admitem. Ordem
denegada.
40 Principio 1 - O homem tem o direito fundamental
liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida
adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar; e
portador solene de obrigao de melhorar o meio ambiente,
para as geraes presentes e futuras... Princpio 2 - Os
recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo,
a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas
dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em
benefcio das geraes atuais e futuras...
I
O Direito Ambiental
ambiente e desenvolvimento no constituem desafios separados;
esto inevitavelmente interligados. O desenvolvimento no se
mantm se a base de recursos ambientais se deteriora; o meio
ambiente no pode ser protegido se o crescimento no leva em
conta as consequncias da destruio ambiental. Esses
problemas no podem ser tratados separadamente por
instituies e polticas fragmentadas. Eles fazem parte de um
sistema complexo de causa e efeito.
41

Qualquer anlise que se faa do estado do meio ambiente no
Brasil - e, nisto, nada temos de diferente dos demais pases
do mundo demonstrar que os principais problemas ambientais
se encontram nas reas mais pobres e que as grandes vitimas do
descontrole ambiental so os mais desafortunados. De fato, h
uma relao perversa entre condies ambientais e pobreza.
Assim, parece bvio que a qualidade ambiental somente poder
ser melhorada com mais adequada distribuio de renda entre
membros de nossa sociedade, A propsito, o Brasil signatrio
da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento que, no l
s

do artigo I
a
, dispe: "O direito ao desenvolvimento um
direito humano inalienvel, em virtude do qual toda pessoa e
todos os povos esto habilitados a participar do
desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, a ele
contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos
e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.
"Tal disposio deve ser interpretada conjuntamente com o 1-
do artigo 2
a
, que define: A pessoa humana o sujeito central
do desenvolvimento e deveria ser participante ativo e
beneficirio do direito ao desenvolvimento."
H ainda que considerar que o conceito de desenvolvimento
tem alguns ele- mentos-chave como aquele que determina: Os
Estados devem tomar, em nvel nacional, todas as medidas
necessrias para a realizao do direito ao desenvolvimento e
devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade para
todos, no acesso aos recursos bsicos, educao, servios de
sade, alimentao, habitao, emprego e distribuio
equitativa da renda. Medidas efetivas devem ser tomadas para
assegurar que as mulheres tenham um papel ativo no processo de
desenvolvimento. Reformas econmicas e sociais apropriadas.
A Declarao prossegue afirmando em seu artigo 9
S
que:
Todos os aspectos do direito ao desenvolvimento estabelecidos
na presente Declarao so indivisveis e interdependentes, e
cada um deles deve ser considerado no contexto do todo.
O princpio do desenvolvimento, como acima demonstrado,
materializa-se no direito ao desenvolvimento sustentvel, que
se encontra presente em diferentes textos normativos nacionais
e internacionais. H, evidentemente, tuna zona de frico
entre o princpio do desenvolvimento e o chamado princpio da
precauo, como ser adiante demonstrado. Compreender e
harmonizar ambos os princpios essencial para que se possa
alcanar um nvel timo de proteo ambiental.
41 Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
Noiso Futuro Comum, Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,
1988, p. 40.
Direito Ambiental
3.2.4. Princpio democrtico
O DA tem uma das suas principais origens nos movimentos
reivindicatrios dos cidados. Logo, a democracia uma de
suas bases mais caras e consistentes. O princpio democrtico
encontra a sua expresso normativa especialmente nos direitos
informao e participao. Tais direitos encontram-se,
expressamente, previstos no texto da Lei Fundamental e em
diversas leis esparsas.
O DA, em seus aspectos regulatrios, depende da
Administrao Pblica, que tem no princpio da publicidade
administrativa um dos seus alicerces. Obviamente, o princpio
se faz presente tambm no conjunto de normas constitucionais
voltadas para a organizao da proteo ao meio ambiente.
O princpio democrtico assegura aos cidados o direito de,
na forma da lei ou regulamento, participar das discusses para
a elaborao das polticas pblicas ambientais e de obter
informaes dos rgos pblicos sobre matria referente
defesa do meio ambiente e de empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais e que tenham significativas repercusses
sobre o ambiente, resguardado o sigilo industrial. No sistema
constitucional brasileiro, tal participao faz-se por vrias
maneiras diferentes, das quais merecem destaque:
(i) o dever jurdico de proteger e preservar o meio ambiente;
(ii) o direito de opinar sobre as polticas pblicas, atravs
de:
a) participao em audincias pblicas, integrando rgos
colegiados etc.;
b) participao mediante a utilizao de mecanismos judiciais
e administrativos de controle dos diferentes atos praticados
pelo Executivo, tais como as aes populares, as
representaes e outros;
c) as iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas
pelos cidados. A materializao do princpio democrtico
faz-se atravs de diversos instrumentos processuais e
procedimentais.
As iniciativas legislativas so:
a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da
CF;
b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei
Fundamental; e
c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II, da CF.
Medidas administrativas fundadas no princpio democrtico:
a) Direito de informao. O artigo 5
a
, XXIII, da CF estabelece
que: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja indispensvel segurana da sociedade e do estado.
O Direito Ambiental
A Lei n
2
10.650, de 16 de abril de 2003, especificamente
voltada para assegurar o direito informao em questes de
meio ambiente.
b) Direito de petio. Previsto na alnea a do inciso XXIV
do artigo 5

da CF.
a possibilidade que o cidado tem de acionar o Poder
Pblico para que este, no exerccio de sua autotutela, ponha
fim a uma situao de ilegalidade ou de abuso de poder.
Exemplo: exigir que o Estado puna o possuidor de um depsito
clandestino de produtos txicos.
c) Estudo prvio de impacto ambiental
exigncia constitucional prevista no I
a
, inciso IV, do
artigo 225 da CF, para toda instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. O Estudo de Impacto Ambiental deve ser tomado
pblico. O EIA deve ser submetido audincia pblica.
importante frisar que a exigncia de Estudo de Impacto
Ambiental s legal nas hipteses em que o rgo ambiental
demonstre a potencialidade de um impacto negativo a ser
causado ao meio ambiente. A exigncia da avaliao ambiental
prvia no se confunde com a exigncia de prvio Estudo de
Impacto Ambiental.
Medidas judiciais fundadas no princpio democrtico:
a) Ao popular
ao constitucional, cuja finalidade anular ato lesivo
ao patrimnio pblico ou de entidade da qual o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia. Ela tem sido muito utilizada e tem obtido
resultados bastante satisfatrios.
42

42 TRF - PRIMEIRA REGIO. AGSS - AGRAVO REGIMENTAL NA
SUSPENSO DE SEGURANA - 01000386700. Processo:
200201000386700/MG. CORTE ESPECIAL: 09/12/2002. DJU:
18/06/2003, p. 45. DESEMBARGADOR FEDERAL PRESIDENTE. AGRAVO
REGIMENTAL - SUSPENSO DE SEGURANA - LIMINAR DEFERIDA EM
AO POPULAR - SUSPENSO DOS EFEITOS DE LICENAS AMBIENTAIS
EXPEDIDAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE POLTICA AMBIENTAL PARA
EDIFICAO DO COMPLEXO HIDRELTRICO DE CAPIM BRANCO I E II,
NO MUNICPIO DE UBERLNDIA, ESTADO DE MINAS GERAIS -
DISCUSSO SOBRE O DOMNIO DO RIO ARAGUARI - COMPETNCIA DO
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA PARA A EXPEDIO DA LICENA -
INTERESSE PBLICO E GRAVE LESO ORDEM, SADE E
ECONOMIA PBLICAS COM ESPEQU, TO-SOMENTE, NA
ESSENCIALTOADE DO SERVIO DE ENERGIA ELTRICA E NOS
BENEFCIOS DECORRENTES DA CONSTRUO. 1 Embora em
Suspenso de Segurana no se analise, em princpio, questo
de mrito, cabe ao Presidente do Tribunal verificar, se
necessrio, matria de fundo, para convencer-se da existn-
cia ou no de ofensa aos bens jurdicos tutelados no art. 4
a

da Lei n 8.437/92. 3 - No demonstrada, no caso, a
flagrante ilegitimidade, a Suspenso de Segurana no
meio hbil soluo de pendenga atinente ao domnio do Rio
Araguari, se federal ou estadual, para aferir-se a
competncia para licenciamento
Direito Ambiental
b) Ao Civil Pblica
ao constitucional (artigo 129, III) que somente pode ser
proposta por determinadas pessoas jurdicas ou pelo Ministrio
Pblico, que so dotados de legitimao extraordinria para a
tutela dos interesses protegidos pela norma processual
constitucional.
3.2.5. Princpio da precauo
dentre os princpios do Direito Ambiental aquele objeto
das mais acirradas polmicas e debates, com grande repercusso
nos foros judiciais,
43
na imprensa e em toda a sociedade. O
Direito Ambiental, diferentemente das reas tradicionais do
mundo jurdico, dotado de uma fortssima caracterstica
transdisciplinar, pois no reconhece fronteiras entre
diferentes campos do saber humano. Muitas reas do
conhecimento humano esto diretamente envolvidas nas questes
ambientais e, por consequncia, repercutem no contexto
normativo do meio ambiente. Em vrios casos, a norma deve
incidir sobre realidades factuais e se localizam na fronteira
da investigao cientfica e, por isso, nem sempre a cincia
pode oferecer ao Direito a tranquilidade da certeza. Aquilo
que hoje visto como incuo amanh poder ser considerado
extremamente perigoso e vice-versa.
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo
O Princpio da Precauo tem origem no Direito Alemo e,
certamente, uma de suas principais contribuies ao DA. Foi
na dcada de 70 do sculo XX que o Direito alemo comeou a se
preocupar com a necessidade de avaliao prvia das
consequncias sobre o meio ambiente dos diferentes projetos e
empreendimentos que se encontravam em curso ou em vias de
implantao. Da surgiu a ideia de precauo. A concepo foi
incorporada no projeto de lei de proteo da qualidade do ar
que, finalmente, foi aprovado em 1974 e que estabelecia
controles para uma srie de atividades potencialmente danosas,
tais como rudos, vibraes e muitas outras relacionadas
limpeza atmosfrica. Na sua formulao original, o princpio
estabelecia que a precauo era desenvolver em todos os
setores da economia processos que reduzissem
significativamente as cargas ambientais, principalmente
aquelas originadas por substncias perigosas.
44
Outras
formulaes do Princpio foram sendo cons-
ambiental, nem para avaliar o cabimento de Ao Popular na
espcie. 3 0 interesse pblico e a grave leso ordem,
sade e economia pblicas, alegados pela Agravada basearam-
se, to-somente, na essen- cialidade do servio de energia
eltrica e nos benefcios decorrentes da construo das Usinas
Capim Branco I e II, fatores que, mesmo somados questo
relativa ao aspecto econmico, isoladamente, principalmente no
caso, em que no foram comprovados ou quantificados eventuais
prejuzos queles bens, no autorizam a Suspenso da
Segurana. 4 - Agravo Regimental rejeitado. 5 - Deciso
confirmada.
43 O stio do Conselho da Justia Federal
(http://www.jf.gov.br/juris/?) registra 62 entradas para
"principio da precauo, conforme visita realizada aos
28.08.2007.
44 Http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578e.pdf,
capturado aos 13 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
tradas e, em pouco tempo, o Vorsorgeprinzip se expandiu para
o Direito Internacional e para diversos direitos internos,
inclusive o brasileiro. Apesar disso, importante ressaltar
que no existe ton consenso internacional quanto ao seu
significado. Contudo, possvel identificar nas diferentes
vises alguns pontos comuns, como por exemplo: "A total ban
may not be a proportional response to a potential risk in all
cases como ressaltado no documento da Unesco elaborado sobre
a matria.
3.2.5.2. Breve definio
Ante a inexistncia de um consenso, entre estudiosos e
partes envolvidas, a respeito do contedo concreto do
princpio da precauo, h tendncia adoo de uma definio
negativa do princpio, ou definio do que ele no : To
avoid misunderstandings and confusions, it is useful to
elaborate on what the PP is not. The PP is not based on zero
risks but aims to achieve lower or more acceptable risks or
hazards. It is not based on anxiety or emotion, but is a
rational decision rule, based in ethics, that aims to use the
best of the systems sciences' ofcomplex processes to make
wiser decisions. Finally, like any other principle, the PP in
itself is not a decision algorithm and thus cannot guarantee
consistency between cases. Just as in legal court cases, each
case will be somewhat different, having its own facts,
uncertainties, circumstances, and decision-makers, and the
element of judgment cannot be eliminated
Desnecessrio dizer que, ao se estabelecer a precauo como
principio, esta no pode ser interpretada como uma clusula
geral, aberta e indeterminada. necessrio que se defina o
que se pretende prevenir e qual o risco a ser evitado. Isto,
contudo, s pode ser feito diante da anlise das diferentes
alternativas que se apresentam para a implementao ou no de
determinado empreendimento ou atividade, A precauo,
inclusive, deve levar em conta os riscos da no-implementao
do projeto proposto.
Rodrigues expressa muito bem a concepo de boa parte da
doutrina: Tem se utilizado o postulado da precauo quando
pretende-se evitar o risco mnimo ao meio ambiente, nos casos
de incerteza cientfica acerca da sua degradao. Assim,
quando houver dvida cientfica da potencialidade do dano ao
meio ambiente acerca de qualquer conduta que pretenda ser
tomada (ex. liberao e descarte de organismo geneticamente
modificado no meio ambiente, utilizao de fertilizantes ou
defensivos agrcolas, instalao de atividades ou obra, etc.),
incide o princpio da precauo para prevenir o meio ambiente
de um risco futuroZ
45

Na verdade, na concepo acima, h uma viso unilateral do
risco e este confundido com o prprio dano. Se tomarmos como
exemplo o DDT, que vem sendo fortemente combatido desde a
publicao de Silent Spring de Rachel Carson,
40
em funo de
alegados danos sade humana e ao meio ambiente, poderemos
ver que a
45 Marcelo Abelha Rodrigues, Instuies de Direito Ambiental,
Vol. J (parte geral), So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 150.
46 Http://www.rachelcarsorLorg/.
Direito Ambiental
sua virtual eliminao causou danos muito maiores do que a
continuidade de seu uso de forma adequada, conforme tem sido
reconhecido por pesquisadores da rea mdica quando
relacionados com os problemas de malria: O controle
sistemtico de combate aos vetores da doena iniciou-se na
Amaznia, em 1945, nas localidades de Breves e Santa Mnica,
Par. Em setembro de 1947, j havia sido utilizado em outras
locahdades do estado, no estado do Amazonas e em Guapor
(atual Rondnia) e Amap, territrios federais na poca.
Segundo Roberts, o reaparecimento da malria na Amrica do Sul
deve-se ao fato de os pases terem deixado de utilizar DDT nos
programas de controle. Os dois nicos pases onde a malria
no reapareceu foram Venezuela e Equador, devido ao fato de o
DDT no ter sido proibido. Alguns mala- riologistas argumentam
que a aplicao dentro de residncias, que seria prejudicial
sade humana, no convincente. E que em vrios pases o uso
de inseticidas orga- noclorados o nico meio economicamente
vivel de controle, assim como para a leishmaniose. Seus
escassos oramentos para as campanhas de sade no
possibilitariam substituir satisfatoriamente os inseticidas
organoclorados, tendo em vista os preos mais elevados de
possveis alternativas.
47

Um dos pontos centrais da argumentao em favor de uma
aplicao maximalista do Princpio da Precauo a chamada
equidade intergeracional, de forma que as nossas aes
presentes devem ser pautadas por um comportamento tico em
relao s geraes do porvir.
Kiss,
48
justamente considerado um dos maiores autores
mundiais do Direito Ambiental, com o pragmatismo cartesiano
que caracteriza a cultura francesa, assim trata do assunto: O
enfoque inicial do direito das geraes futuras levou
concluso de que o direito buscou proteger as opes que temos
atualmente e procurou transmiti-las s geraes futuras.
Entretanto, essa abordagem no necessariamente satisfatria
porque coloca excessiva nfase nos deveres da gerao
presente. No considera o fato de que a prpria natureza do
conceito exige que seja aplicado ao longo dos sculos. Como
pode a mesma quantidade de espao, de regies naturais, de
gua limpa, de animais selvagens ser garantia para infinitas
geraes com nmero cada vez maior de indivduos? Deve o mundo
ser transformado em um museu ocupado sempre com maior nmero
de monumentos, de artefatos e locais histricos? Mesmo se a
humanidade atual pudesse aceitar essa abordagem, no poderia
ser aceitvel para as geraes futuras. Como podemos saber as
preferncias das geraes futuras daqui a, por exemplo,
cinquenta ou cem anos?
Como ainda no temos a capacidade de prever o futuro,
extremamente difcil imaginarmos qual o pensamento das
geraes de amanh com as nossas atitudes de hoje. Alis, do
ponto de vista tico, a preveno do que ainda no ocorreu
muito
47 Claudio D'AMATO; Joo P. M TORSES; Olaf MALM,. DDT
(dicMorodiphenyitrichloroethane): toxicity and environmental
contamnation - a review. Quito. Nova., So Paulo, v. 25, n.
6a, 2002. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scieIo.php?script=sd_amext&pid=SO 100
40422002000600017&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 13 June 2007.
Pr~publicao.
48 Alexandre Kiss. Os direitos e interesses das geraes
faturas e o princpio da precauo, in Marcelo Dias Va- rea e
Ana Flavia Barros Plautau. Princpio da precauo. ESMPU/Del
Rey: Belo Horizonte. 2004, p. 7 {2).
I
complexa, pois o futuro pode no ser exatamente como
imaginamos que ele ser. Um excelente ensaio sobre a questo
da previso do faturo e da antecipao do que poder ocorrer
nos dado pelo notvel conto Minority Report.
4

Na verso cinematogrfica, a histria mais ou menos assim:
"Washington D.C., 2054. H seis anos que se encontra em
funcionamento o departamento pocial de Pr-Crime, que recorre
a trs indivduos com poderes psquicos que, Hgados a um
sistema informtico, conseguem prever com exatido a
ocorrncia de homicdios. Tal leva a uma virtual erradicao
destes crimes em Washington e h planos para ampliar o
programa para todos os Estados Unidos. John Anderton (Cruise),
o chefe do departamento, dedica-se de corpo e alma ao projeto,
no qual acredita piamente, depois de uma tragdia que levou
desintegrao da sua famlia. Danny Witwer (Farrell) um
agente do FBI determinado a encontrar falhas no sistema, antes
do mesmo passar a ter mbito nacional. Certo dia, Anderton v-
se forado a pr em causa o sistema em que depositou a sua f
e a fugir para conseguir provar ser inocente de um crime que
ainda no cometeu
50

Ainda que voltado para o Direito Penal, as circunstncias do
conto podem ser pensadas em termos de precauo ambiental e da
sua relao com os princpios constitucionais da presuno de
inocncia, do devido processo legal e muitos outros. Ser que
o Princpio da Precauo pode ser alargado at o ponto de
criar uma presuno de culpa antes do evento danoso ter
ocorrido? Ser que a simples possibilidade de determinadas
atividades virem a ser exercidas e a inexistncia de uma
certeza absoluta quanto aos seus efeitos podein determinar uma
presuno de nocividade? Estas so questes que ainda no
foram respondidas.
* * *
Um aspecto do Princpio da Precauo que tem sido muito
pouco ressaltado que prevenir riscos ou danos implica
escolher quais os riscos ou danos pretendemos prevenir e quais
aceitamos correr. Se feita racionalmente a escolha,
escolheremos o risco menor em preferncia ao maior. Contudo,
nem sempre as escolhas so feitas racionalmente, pois a
percepo do risco nem sempre guarda alguma relao com o
risco real e, muitas vezes, a escolha feita com base na
percepo no no risco real. Pensemos no seguinte exemplo: O
risco de se morrer afogado ao se tomar banho em lima banheira
, por exemplo, inmeras vezes maior do que o risco de
acidente nuclear, que de 10-14. Segundo o Harvard Center for
Risk Analisys,
51
um tenor de banheiro corre o risco de 1 em
840.000 chances de morrer afogado. Muito maior do que o risco
nuclear. Por outro lado, ser atingido por um raio implica um
risco de 1 para 3 milhes, segundo a mesma fonte.
49 Phillip K. Dick Minority Report: a nova lei (traduo de
Ana Luiza Borges). Rio d Janeiro: Record. 2002,
pp. 11-62.
50 Http://www.cinede.com/mmority_report-hcm
)
capturado aos 15
de junho de 2007.
51 Http://www.hcra.harvard,edu/quiz.html, capturado aos 14 de
junho de 2007.
Direito Ambiental
Se com base no Princpio da Precauo tomamos uma atitude
contrria energia nuclear, no podemos utiliz-lo contra os
combustveis fsseis, visto que consideramos como risco maior
a energia nuclear. Por outro lado, se o utilizamos contra os
combustveis fsseis, pois temos fundados receios quanto ao
aquecimento global, no podemos nos insurgir contra as
hidreltricas. Contudo, julgamos necessrio que o princpio da
precauo seja utilizado para a defesa da diversidade
biolgica, logo no podemos argumentar contra o nuclear ou os
combustveis fsseis. Na verdade, tais dilemas s existem
quando no estamos preparados, como sociedade, para enfrentar
os custos de nossas decises e fazer as escolhas necessrias,
arcando com as consequncias que da advm. A incapacidade de
escolher nos leva paralisia, como no poema da grande Ceclia
Meireles.
Ou se tem chuva e no se tem sol ou se tem sol e no se tem
chuva!
Ou se cala a luva e no se pe o anel, ou se pe o anel e no
se cala a luva!
Quem sobe nos ares no fica no cho, quem ca no cho no sobe
nos ares.
uma grande pena que no se possa estar ao mesmo tempo em
dois lugares!
Ou guardo o dinheiro e no compro o doce, ou compro o doce e
gasto o dinheiro.
Ou isto ou aquilo: ou isto ou aquilo . . . e vivo escolhendo o
dia inteiro!
No sei se brinco, no sei se estudo, se saio correndo ou fico
tranqilo.
Mas no consegui entender ainda qual melhor: se isto ou
aquilo.
Hoje uma prtica recorrente que, em matria de preveno
de risco, se opere com o chamado cenrio do pior caso. At que
ponto isto racional? O pior cenrio uma probabilidade, no
uma fatalidade. Entretanto, a considerao da probabilidade
nem sempre levada em conta e a mera possibilidade de danos
se transforma em dano atual e no meramente potencial.
Probability neglect is especially large when
I
ts&J - tnsno 5ers5r8asaa Juns&s
O Direito Ambiental I
people focus on the worst possible case or otherwise are
subject to strong emotion, conforme o lcido comentrio de
Sunstein. 52
Um exemplo interessante que Sunstein oferece o caso da
proibio e substituio dos asbestos nas escolas de Nova
Iorque. Segundo o autor, a medida era muito popular e, na
verdade foi solicitada pelos pais do alunos. Como ele nos
informa, o risco de uma criana contrair cncer devido aos
asbestos era 1/3 do risco de que ela fosse atingida por um
raio. But when it emerged that the removal would cause
schools to be closed for a period of weeks, and when the
closing caused parents to become greatly inconvenienced,
parental attitudes turned right around, and asbestos removal
seemed like a really bad idea. As the costs of the removal
came onscreen, parents thought much more like experts, and the
risks of asbestos seemed tolerable. Statistically small, and
on balance worth incurring.
53
No se tome a afirmativa como
verdade absoluta, mas pensemos um pouco sobre ela.
Em nossa vida diria buscamos evitar os riscos conhecidos,
muito embora no vivamos tentando evitar os riscos
desconhecidos - ou as surpresas. Evitamos andar em locais cujo
ndice de criminalidade seja elevado, muito embora no
demonstremos preocupao ao caminharmos no Jardim Botnico. A
segunda hiptese indica uma preocupao desnecessria.
Admitimos que algo possa ocorrer, todavia a probabilidade de
tal maneira remota que no chega a justificar uma preocupao
real. As balas perdidas so motivos suficientes para que no
saiamos de casa?
A mesma lgica deve presidir a aplicao do chamado
princpio da precauo, se que estejamos falando do
princpio como medida racional para evitar danos possveis e
provveis. No se pode esquecer, tambm, o papel que o
princpio exerce como um elemento relevante na guerra
comercial entre empresas e pases.
3.2.53. Rio 92 e Princpio da Precauo
O grande lanamento internacional do Princpio da Precauo
ocorreu com a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - CNU- MAD, que ficou conhecida
como Rio 92. Na oportunidade, foi proclamada a Declarao do
Rio que, muito embora no seja juridicamente vinculante para
os seus signatrios, tem gozado de enorme prestgio e servido
de inspirao para grande parte das normas que foram
produzidas posteriormente.
O Princpio da Precauo foi redigido como o princpio
nmero 15 da Declarao do Rio da seguinte maneira: De modo a
proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou
irreversveis. a ausncia de absoluta certeza cientfica
[grifo PBA] no deve ser utilizada como razo para pos
52 Cass R. Sunstein, laws of Fear Beyond the Precautionary
Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005.
53 Cass R. Sunstein, Laws of Fear - Beyond the Precautionary
Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005, p.
48.
Direito Ambiental
tergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir
a degradao ambiental.
Vrios documentos internacionais dotados de fora
obrigatria tm expressamente assumido o Princpio da
Precauo como um de seus fundamentos. Permito- me citar
alguns:
Protocolo de Cartagena: um documento internacional que
encontra suas origens na Conveno sobre Diversidade
Biolgica, cujo objetivo fundamental estabelecer normas de
biossegurana no que se refere transferncia, manipulao
e ao uso dos organismos vivos modificados (OVMs) resultantes
da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na
conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica,
levando em conta os riscos para a sade humana, decorrentes do
movimento transfronteira. Tal documento foi promulgado pelo
Decreto 5.705, de 16 de fevereiro de 2006.
Conveno de Estocolmo Sobre Poluentes Orgnicos
Persistentes. Tal Conveno, promulgada pelo Decreto 5.472, de
20 de junho de 2005, estabelece em seu artigo l

que: Tendo
presente o Principio da Precauo consagrado no Princpio 15
da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o
objetivo da presente Conveno proteger a sade humana e o
meio ambiente dos poluentes orgnicos persistentesEsta mesma
Conveno, na sua Parte IV, reconhece que a utilizao das
melhores tcnicas disponveis para prevenir a liberao de
poluentes orgnicos persistentes deve levar em conta uma
anlise custo-benefcio quando da aplicao de medidas de
precauo e preveno. "O conceito de melhores tcnicas
disponveis no est dirigido a uma tcnica ou tecnologia
especfica, mas deve levar em conta as caractersticas
tcnicas da instalao em questo, sua localizao geogrfica
e as condies ambientais locais. As tcnicas apropriadas de
controle para reduzir hberaes das substncias qumicas
relacionadas na Parte I so em geral as mesmas. Na
determinao das melhores tcnicas disponveis, considerao
especial deve ser dada, em geral ou em casos especficos, aos
seguintes fatores, tendo em mente os provveis custos e
benefcios de uma medida e as consideraes de precauo e
preveno fgrifo PBA1.
54

O artigo l
e
refere-se abordagem da precauo, o que
claramente indica uma forma de compreender o problema, no uma
norma jurdica cogente. De acordo com a abordagem de
precauo [grifo PBA] contida no Princpio 15 da Declarao do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do
presente Protocolo de contribuir para assegurar um nvel
adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao
e do uso seguro dos organismos vivos modificados resultantes
da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na
conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica,
levando em conta os riscos para a sade humana e enfocando
especificamente os movimentos transfronteirios. Observa-se
54 Http://ww\v2.mre.gcv.br/daj/in__5472_2005.htm, capturado
aos 13 de junho de 207.
O Direito Ambiental j
que o Protocolo encoraja as Partes a levarem em considerao
os avanos cientficos com vistas proteo do meio ambiente
e da sade humana: As Partes so encorajadas a levar em
considerao, conforme o caso, os conhecimentos
especializados, os instrumentos disponveis e os trabalhos
realizados nos fruns internacionais competentes na rea dos
riscos para a sade humana.
Verifica-se, sem grande dificuldade, que a comunidade
internacional tem oscilado na adoo do nomen jurs princpio
da precauo, abordagem de precauo e consideraes de
precauo, sendo certo que a denominao princpio tem sidp
adotada preferentemente em documentos em fora obrigatria.
Uma primeira exegese do texto do princpio n? 15 da
Declarao do Rio nos indica que:
(i) O critrio da precauo no um critrio (princpio)
definido pela ordem internacional, mas, ao contrrio, um
princpio que se materializa na ordem interna de cada
Estado, na exata medida das capacidades dos diferentes
Estados. Ou seja, a aplicao de tal princpio deve levar em
conta o conjunto de recursos disponveis, em cada um dos
Estados, pa^a a proteo ambiental, considerando as
peculiaridades locais. Em outras palavras, as medidas
adotadas para prevenir a poluio atmosfrica em Hamburgo
no so as mesmas necessrias para uma pequena cidade no
interior da Costa Rica.
(ii) A dvida sobre a natureza nociva de uma substncia no
deve ser interpretada como se no houvesse risco. A dvida,
entretanto, no se confunde com a mera opinio de leigos ou
"impressionistas. A dvida, para fins de que se impea uma
determinada ao, fundada em anlises tcnicas e
cientficas, realizadas com base em protocolos aceitos pela
comunidade internacional. O que tem ocorrido que; muitas
vezes, uma opinio isolada e sem a necessria base
cientfica tem servido de pretexto para que se interrompam
projetos e experincias importantes. Dvida um elemento
fundamental no avano da cincia, pois sem ela ainda
acreditaramos na quadratura da Terra. Todo conhecimento
cientfico sujeito dvida. O que no admite a dvida o
dogma religioso que pertence a um domnio diferente da vjda
humana, que o campo da f. evidente que, se do ponto de
vista cientfico existir uma dvida - que no se confunde,
repita-se, com um palpite -, as medidas de precauo devero
ser tomadas.
O princpio no determina a paralisao da atividade, mas
que ela seja realizada com os cuidados necessrios, at mesmo
para que o conhecimento cientfico possa avanar e a dvida
ser esclarecida.
O grupo ambientalista Greenpeace define o princpio da
seguinte forma: No emita uma substncia se no tiver provas
de que ela no ir prejudicar o meio ambiente.*55 A
compreenso, em meu ponto de vista, equivocada, pois a
quanti
55 Jeremy Legget (org.), Aquecimento global o relatrio do
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 425.
Direito Ambiental
dade de substncias incuas para o meio ambiente muito
pequena, talvez inexistente, Por outro lado, no existe
nenhuma certeza de que uma determinada substncia no ir
prejudicar o ambiente, pois a verdade cientfica
historicamente determinada, mediante a adoo de certos
critrios aceitos pela comunidade cientfica internacional.
No h atividade humana que possa ser considerada isenta de
riscos; o que a humanidade faz, em todas as suas atividades,
uma anlise de custo e benefcio entre o grau de risco
aceitvel e o benefcio que advir da atividade. Se vou
almoar em um restaurante, no tenho nenhuma garantia de que a
minha refeio no ser envenenada. Entretanto, considero a
qualidade do restaurante, o fato de que no possuo ou julgo
no possuir inimigos que fossem capazes de me envenenar - e
considero desprezvel a possibilidade de que o cozinheiro seja
louco para colocar veneno no prato de refeio. Portanto,
almoo em um restaurante. Caso estivesse ocorrendo uma onda de
envenenamentos em restaurantes, a situao seria totalmente
diversa. Se estudos preliminares demonstram ser muito pequena
a possibilidade de um dano, nada justifica que a medida no
seja tomada, at para que possa servir como medida de estudo.
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo
O surgimento das questes ambientais no mundo do Direito
um fato extremamente importante e que tem gerado as mais
relevantes consequncias na vida prtica das pessoas e
empresas. indiscutvel que as justas necessidades da
proteo do meio ambiente precisam se compatibilizar com os
princpios constitucionais que regem a ordem jurdica
democrtica, muito embora nem sempre isto ocorra. De fato, a
proteo ao meio ambiente deve ser entendida dentro do
conjunto de normas e princpios constantes da Constituio e
da ordem jurdica em geral, harmonizando- se com o texto
constitucional. Como se sabe, no h, em princpio, hierarquia
entre os diversos direitos e garantias assegurados pela Norma
Fundamental aos cidados, gozando todos a mesma dignidade
constitucional.
A CF, por fora do artigo l
2
, III, erigiu a dignidade da
pessoa humana como um dos princpios fundamentais da nossa
Repblica. Isto significa que, do ponto de vista jurdico-
ambiental, o constituinte originrio fez uma escolha
indiscutvel pelo chamado antropocentrismo, ou seja, entendeu
que o Ser Humano o centro das preocupaes constitucionais e
que a proteo do meio ambiente se faz como uma das formas de
promoo da dignidade humana. Alis, isso resulta claro da
simples leitura do caput do artigo 225, quando estabelecido
o dever de defesa e preservao do meio ambiente para as
presentes e futuras geraes Os princpios do direito
ambiental, quando analisados sob o ponto de vista
constitucional, so princpios setoriais (pois pertencentes a
um nico ramo do direito) e que devem se submeter aos
princpios constitucionais mais amplos. O chamado princpio da
precauo , assim, um princpio setorial que no pode se
sobrepor aos princpios constitucionais mais abrangentes como
aqueles previstos no artigo I
a
da CF, devendo ser harmonizados
com os demais princpios, tais como a ampla defesa, a isonomia
e tantos outros.
O Direito Ambiental
Em termos prticos, como se deve proceder diante de uma
fundada incerteza quanto aos efeitos que uma determinada
interveno sobre o meio ambiente pode acarretar? Como deve
ser aplicado o princpio da precauo? Em primeiro lugar, h
que se consignar que o princpio da precauo encontra uma
expresso concreta nos sete incisos do l
2
do artigo 225 da
CF, ou seja, naqueles incisos existem determinaes para que o
Poder Pblico e o legislador ordinrio definam meios e modos
para que a avaliao dos impactos ambientais seja realizada e
que sejam evitados - tanto quanto possvel - danos ao meio
ambiente. Fora dessas circunstncias, a aplicao do princpio
da precauo no pode ocorrer de forma imediata e sem uma base
legal que a sustente.
A expresso normativa do princpio da precauo se
materializa nas diversas normas que determinam a avaliao dos
impactos ambientais dos diferentes empreendimentos capazes de
causar leso ao meio ambiente, ainda que potencialmente. No
h qualquer previso legal para uma aphcao genrica do
princpio da precauo, sob o argumento de que os superiores
interesses da proteo ambiental assim o exigem. De feto,
muito comum que, na ausncia de norma especfica para o
exerccio de uma determinada atividade, a administrao
pblica se socorra de uma equivocada interpretao do
princpios da precauo para criar obstculos a tal atividade,
violando os princpios constitucionais da dignidade da pessoa
humana, da prevalncia dos valores do trabalho e da hvre-
iniciativa e frustrando os objetivos mdamentais da Repblica,
quais sejam, garantir o desenvolvimento nacional (CF, art. 3
5
,
II) e erradicar a pobreza e marginalizao (CF, art. 3
Q
, III).
Juridicamente, o princpio da precauo, como mero princpio
setorial, no pode se sobrepor, por exemplo, aos princpio da
dignidade da pessoa humana (CF, art. I
2
, III), dos valores
sociais do trabalho e da Iivre-ini- ciatva (CF, art. I
3
, IV).
Isso para no se falar na impossibilidade de sobreposio de
outros princpios setoriais, tais como o da legalidade (CF,
art. 37), com os quais deve se harmonizar, visto que
hierarquicamente nivelados.
A nica aplicao juridicamente legtima que se pode fazer
do princpio da precauo aquela que leve em considerao as
leis existentes no Pas e que determine a avaliao dos
impactos ambientais de uma certa atividade, conforme a
legalidade infraconstitucional existente. Infelizmente, tem
havido uma forte tendncia a se considerar que o princpio da
precauo um superprincpio que se sobrepe aos princpios
fundamentais da Repblica, tal como estabelecidos pela prpria
CF, o que, evidentemente, uma grave ruptura da legalidade
constitucional e prova de precrio conhecimento jurdico. Ante
a possvel existncia de conflito entre uma norma legal
expressa e um princpio setorial, h que prevalecer a norma
positivada, salvo se ela se apresentar maculada pela
inconstituconalidade. Observe-se que, no caso, no se trata
propriamente da prevalncia de um princpio setorial, mas de
uma afronta Constituio, o que uma preliminar
inafastvel.
O princpio da precauo tem sido prestigiado pelo
legislador brasileiro que, em muitas normas positivadas,
determina uma srie de medidas com vistas avaliao dos
impactos ambientais reais e potenciais gerados pelos
diferentes empreendimentos. Ainda que extremamente relevante -
o que reconhecido por toda a doutrina brasileira e pelo
nosso ordenamento jurdico o princpio da precauo no
dota-
Direito Ambiental
do de normatividade capaz de fazer com que ele se sobreponha
aos princpios da legalidade (um dos princpios setoriais
reitores da administrao pblica) e, especialmente, aos
princpios fundamentais da Repblica, repita-se. A aplicao
do princpio da precauo somente se justifica
constitucionalmente quando observados os princpios
fundamentais da Repblica e ante a inexistncia de norma capaz
de determinar a adequada avaliao dos impactos ambientais.
Fora de tais limites, a aphcao do princpio da precauo se
degenera em simples arbtrio.
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais
Como foi visto acima, o princpio da precauo tem sido
bastante invocado judicialmente. Em linhas gerais, podemos
identificar trs tendncias judicirias, a saber: (i) posio
maximalista, (ii) posio minimalista e (iii) posio
intermediria. A posio maximalista aquela que entende que
o Princpio da Precauo aplicvel como medida cautelar
independentemente da natureza dos danos que teoricamente devem
ser evitados. O maximalismo trata o Princpio da Precauo
como um princpio que ultrapassa os demais e no limitado
por nenhum tipo de norma legal ou administrativa que o
anteceda. J a concepo minimalista aquela que afasta quase
que completamente a aphcao do Princpio da Precauo, pois
considera que as necessidades econmicas so mais relevantes
e, portanto, devem ser consideradas como prioritrias.
A posio intermediria busca estabelecer um mecanismo de
equilbrio entre todos os diferentes aspectos envolvidos no
caso concreto, privilegiando a racionalidade e a soluo de
compromisso entre os diferentes atores. Para tal concepo, o
Princpio da Precauo no pode ser considerado como um
instrumento de paralisao das atividades e das pesquisas. Ela
determina adoo de medidas de controle e monitoramento para
a realizao de uma determinada atividade, jamais a sua
paralisao pura e simples, salvo com a possibilidade real de
existncia concreta de danos.
O Tribunal de Justia da Unio Europeia, por diversas vezes,
tem enfrentado a questo da aphcao do Princpio da
Precauo. No h, contudo, uma interpretao uniforme na
Corte sobre o seu signifcado e, sem dvida alguma, as
decises tm sido muito influenciadas pelas circunstncias
econmicas concretas e pelas condies de competitividade da
economia europeia dentro da realidade de mercado de cada um
dos diferentes produtos.
56
Merece ser sublinhado que a Unio
Europeia
57
reconhece expressamente o Princpio da Precauo
como um dos instrumentos de anlise de suas polticas
ambientais, conforme disposio constante do artigo 174 do
Tratado de
56 Http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-
bin/form.pl?lang=pt&Subniit=Pesquisar&alldocs=all-
docs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=&d
atefs=&datefe=&n.omu-
suel=&domame=&mots=%22principio+da+precau%C3%A7%C3%A3o%22&re
smax=100, capturado aos
13 de junho de 2007.
57 http ://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/oj/2Q06/ce32
l/ce32120061229pt00010331.pdf, capturado aos
14 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
Maastricht,58 muito embora a interpretao do princpio seja
ponto de relevantes controvrsias: Embora as instituies
comunitrias possam, no mbito da Diretiva 70/524, adotar uma
medida fundada no princpio da precauo, as partes no esto
aqui, todavia, de acordo sobre a interpretao deste princpio
e sobre a questo de saber se as instituies comunitrias o
aplicaram corretamente no caso vertente. Isto significa que
mesmo onde o Princpio da Precauo expressamente admitido
como uma fonte de direito a questo problemtica. Alis,
mesmo na Europa no h uma definio consensual quanto ao seu
significado: "Nem o Tratado nem o direito derivado aplicvel
ao caso sub judice contm qualquer definio do princpio da
precauo,
Os riscos, como definido pelo Tribunal, no podem ser meras
alegaes sem uma base ftica ou cientfica slida: Do mesmo
modo, no contexto da aplicao do princpio da precauo, que
corresponda por hiptese a uma situao de incerteza espec-
fica, no se pode exigir que uma avaliao dos riscos fornea
obrigatoriamente s instituies comunitrias provas
cientficas concludentes da realidade do risco e da gravidade
dos efeitos adversos potenciais em caso de efetivao deste
risco [grifo PBA]...
Todavia, resulta igualmente da jurisprudncia j referida no
n
8
152 supra que uma medida preventiva no pode ser validamente
fundamentada por uma abordagem puramente hipottica do risco.
assente em meras suposies ainda no cientificamente
verificadas [grifo PBA] ...
Resulta, pelo contrrio, do princpio da precauo, como
interpretado pelo juiz comunitrio, que uma medida preventiva
s pode ser tomada se o risco, sem que a sua existncia e o
seu alcance tenham sido demonstrados plenamente por dados
cientficos concludentes, estiver, no entanto, suficientemente
documentado com base nos dados cientficos existentes no
momento da tomada desta medida.
A tomada de medidas, mesmo preventivas, com base numa
abordagem puramente hipottica do risco, seria tanto mais
inadequada num domnio como o caso em apreo. Com efeito,
neste domnio, e as partes esto de acordo, no pode existir
um nvel de risco zero", na medida em que no pode ser
cientificamente provada a ausncia total do menor risco atual
ou fhturo relacionado com a adio de antibiti-
58 1. A poltica da Comunidade no domnio do ambiente
contribui para a prossecuo dos seguintesi objetivos: - a
preservao, a proteo e a melhoria da qualidade do ambiente,
- a proteo da sade das pessoas,
- a utilizao prudente e racional dos recursos naturais, - a
promoo, no plano internacional, de medidas destinadas a
enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente. 2. A
poltica da Comunidade no domnio do ambiente tem por objetivo
atingir um nvel de proteo elevado, tendo em conta a diver-
sidade das situaes existentes nas diferentes regies da
Comunidade. Baseia-se nos princpios da precauo e da aco
preventiva, no prindpio da correo, prioritariamente na
fonte, dos danos causados ao ambiente e no princpio do
poluidor-pagador. Neste contexto, as medidas de harmonizao
destinadas a satis- fazer exigncias em matria de proteo do
ambiente incluem, nos casos adequados, uma clusula de
salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razes
ambientais no econmicas, medidas provisrias sujeitas a um
processo de controlo por parte da Comunidade. 3. Na elaborao
da sua poltica no domnio do ambiente, a Comunidade tem em
conta: - os dados cientficos e tcnicos disponveis,
- as condies do ambiente nas diversas regies da Comunidade,
- as vantagens, e os encargos que podem resultar da atuao ou
da ausncia de actuao, - o desenvolvimento econmico e
social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento
equilibrado das suas regies.
Direito Ambiental
cos nos alimentos para animais. Alis, tal abordagem seria
aqui ainda menos adequada porque a legislao j prev, como
uma das expresses possveis do princpio da precauo, um
procedimento de autorizao prvia dos produtos em causa...
Assim, o princpio da precauo s pode ser aplicado em
situaes de risco, nomeadamente para a sade humana, que, sem
se fundar em meras hipteses cientificamente no verificadas,
no pde ser ainda plenamente demonstrado.
Nesse contexto, o conceito de "risco corresponde, portanto,
a uma funo da probabilidade dos efeitos adversos para o bem
protegido pela ordem jurdica em razo da utilizao de um
produto ou de um mtodo. O conceito de 'perigo , aqui,
utilizado comumente num sentido mais amplo e descreve qualquer
produto ou mtodo que possa ter um efeito adverso para a sade
humana...
Penso que no caso concreto o Tribunal adotou uma posio
intermediria, haja vista que desconsiderou alegaes sem
fundamento e, na medida do possvel, busca decidir com base em
elementos de convico lastreados em base cientfica.
No Brasil, um dos tribunais que tem decidido mais matrias
nas quais o Princpio da Precauo invocado o Tribunal
Regional Federal da 1 Regio* A seguir, passo a examinar
alguns casos.
* * *
Decidiu a Sexta Turma caso no qual empresa minradora,
atuando sem a devida autorizao administrativa, foi autuada.
A autuao foi mantida pela Corte com base no Princpio da
Precauo,
59
conforme se depreende do seguinte aresto: CONS-
TITUCIONAL., ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANA.
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. AUSNCIA DE A UTORIZAO.
CDIGO DE MINERAO (DL 227/67). LEGITIMIDADE DA AUTUAO.
PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PRODUO MINERAL - DNPM. TUTELA PROCESSUAL-CA UTELAR DO MEIO
AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADEE
CONSTITUCIONALIDADE. I - Nos termos do Cdigo de Minerao (DL
227/67), o aproveitamento das jazidas depende de alvar de
autorizao de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de con-
cesso de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e
Energia. II-A autuao, pelo Departamento Nacional de Produo
Mineral, de empresa que explora jazidas de minrio, sem a
necessria autorizao, encontra-se em sintonia com a tutela
constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda
coletividade o dever de defender e preservar, para as
presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente
equiUbrado, essencial sadia qualidade de vida, como direito
difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art.
225, caput). III - Ademais, a medida administrativa, em
comento, harmoniza-se com o princpio da precauo, j consa-
grado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de
regra de direito inter
59 AMS 2003.38.00.053528-2/MG; APELAO EM MANDADO DE
SEGURANA. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA
TURMA. DJU: 14/05/2007, p. 161.
O Direito Ambiental
nacional, ao ser includo na Declarao do Rio, como resultado
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento - Rio/92, como determina o seu Princpio 15,
nestas letras: Com a finalidade de proteger o meio ambiente,
os Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo,
conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave
ou irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever
ser utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes
para prevenir a degradao ambiental.
3
IV - Apelao desprovida.

A hiptese acima cuida de mero desrespeito aos regulamentos
administrativos e no de incerteza cientfica. As normas de
Direito Administrativo, seguramente, eram suficientes para dar
adequado tratamento jurdico ao problema sem o recurso ao
Princpio da Precauo e o seu desgaste em caso no qual foi
confundido um dever geral de cuidado em relao ao meio
ambiente que se impe Administrao Pblica, sobretudo ante
a inexistncia de autorizaes administrativas legalmente
existentes, o que demonstra que a atividade que vinha sendo
exercida era clandestina.
* * *
Deciso do TRF1 entendeu que a participao do IBAMA em
determinado procedimento de licenciamento ambiental que
originariamente tramitava perante rgo estadual de meio
ambiente justificava-se em funo da aplicao do PP, pois no
entendimento do acrdo a existncia de potencial hidrotermal
seria suficiente para impor a atuao do rgo ambiental
federal. Antes de tecer comentrios deciso, permito-me
transcrever-lhe a ementa: AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL 60 PRO-
CESSUAL CIVIL. PRINCPIO DA PRECAUO. ATUAO CONJUNTA DO
IBAMA E DA FEMAGO NO PROCEDIMENTO DE CONCESSO DE LICENA DE
OPERAO DA USINA HIDRELTRICA DE CORUMB I ~FURNAS. ATIVIDADE
POTENCIALMENTE CAUSADORA DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL.
ART. 10, 4% DA LEIN* 6.938/89. PERMANNCIA DO DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PRODUO MINERAL - DNPMNA DEMANDA. PRECEDENTES. 1.
A construo de usina hidreltrica nas proximidades do
complexo hidrotermal de Caldas Novas/GO potencialmente
causadora de significativo impacto ambiental, situao esta
que legitima a participao do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
juntamente com a Fundao Estadual do Meio Ambiente de Gois -
FEMAGO, no procedimento de concesso de licena de operao da
Usina Hidroeltrica de Corumb I. 2. A aplicao do princpio
da precauo evidencia a participao do IBAMA no processo de
licenciamento de Usinas Hidroeltricas, visando efetiva
fiscalizao de eventual ocorrncia de danos ambientais
irreparveis ao potencial de energia eltrica e regio do
aqufero termal de Caldas Novas art. 10. 4?. da Lei n
s

6.938/81). [grifo PBA] 3. O
60 AC 2000.01.00.082775-2/GO; APELAO CVEL. Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS. Relator designado:
JUIZ FEDERAL VALLISNEY DE SOUZA OLIVEIRA. QUINTA TURMA. DJU:
20/03/2006, DJ, p. 88.
Direito Ambiental
DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral deve ser
mantido na demanda, por ser responsvel pela fiscalizao da
atividade mineradora no Brasil e por ser igualmente
responsvel pelo planejamento e fomento da explorao e do
aproveitamento dos recursos minerais (art. 3
8
da Lei n
s

8.876/94 e Decreto-lei n
2
227/67). 4. Apelaes do IBAMA e do
DNPM a que se nega provimento.
No caso transcrito, verifica-se que o Tribunal entendeu
aplicvel o PP em hiptese na qual o cerne da discusso era a
competncia administrativa para o licenciamento de usina
hidreltrica situada nas proximidades de fonte hidrotermal, A
participao do IBAMA, em tal licenciamento, no encontra
suporte legal. De fato, nem o 4
9
do artigo 10 da Lei n
2

6.938, de 31 de agosto de 1981, nem a Resoluo Conama n
e
237,
de 19 de dezembro de 1997, no contemplam a interveno do
Ibama em licenciamento ambiental pelo simples fato de o
empreendimento estar situado nas proximidades de bem federal.
Mesmo o simples fato de que poderiam ser causados danos
fonte hidrotermal no acarreta, na minha opinio, a aplicao
do PP, haja vista que a natureza da interveno pretendida no
era capaz de gerar uma incerteza cientfica de tal monta que a
justificasse.
Na verdade, o licenciamento ambiental, como regra, a
materializao do princpio da preveno e no do Princpio da
Precauo. O Princpio, assim como qualquer princpio de
direito ambiental, aplicado independentemente da natureza
jurdica do rgo encarregado de agir no caso concreto. No
h, em minha opinio, qualquer nexo de causalidade entre a
aplicao de um princpio jurdico e a exclusividade de um
determinado rgo ambiental para faz-lo.
O que houve, no caso em exame, parece-me, foi uma mera
justificao da adoo de um critrio de competncia, sem uma
clara base legal e um recurso ao PP como forma de contemplar o
que no tinha uma expressa previso legal. Na hiptese, foi
adotada a posio maximalista.
* * *
O Princpio da Precauo e todas as discusses que tm
ocorrido sobre o seu contedo esto claramente vinculados
incerteza cientfica quanto adoo ou no de determinada
conduta ou procedimento, no registrando a doutrina a
aplicao do princpio em casos de dvidas quanto legalidade
da atividade. Como regra, as atividades que tm dado ensejo
aplicao do princpio so atividades lcitas. At porque as
ilcitas so simplesmente proibidas. As paralisaes que podem
ser provocadas pela aplicao do PP so paralisaes de
atividades lcitas. Contudo, o TRF 1 decidiu caso referente
legalidade de documentao necessria ao transporte de
madeira
61
com base no PP, conforme nos deixa ver o seguinte
aresto: CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APREENSO
DE MADEIRA. PO-
61 AC 2003.41.G0.005342-5/RO; APELAO CVEL. Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO. Relator
designado: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA
TURMA. DJU: 20/11/2006, p. 109.
O Direito Ambiental
DER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA. TUTELA PROCESSUAL-
CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADE E
CONSTITUCIONALIDADE. I ~ A pretenso formulada pela autora
recorrente, no sentido de obter do Poder Judicirio a
liberao de madeira apreendida na posse de terceiro, pelo
IBAMA, no exerccio do seu legtimo poder-dever de polcia,
como rgo executor da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
mngua de comprovao da propriedade da madeira, bem como da
sua regularidade, esbarra na tutela norma- tivo-cautelar e
constitucional do Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, a
que todos temos direito, como bem difuso, essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se, cautelarmente, ao poder
pblico e coletividade, o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes (CF, art. 225, caput). II
- Ademais. havendo dvidas quanto regularidade do produto,
pairando sobre ele graves suspeitas de ilegalidade, a sua
apreenso harmoniza-se com o princpio da precauo (grifo PB
Al, j consagrado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com
status de regra de direito internacional, ao ser includo na
Declarao do Rio, como resultado da Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio/92, como
determina o seu Princpio 15, nestas letras: - Com a
finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devem
aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme suas
capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou
irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever ser
utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes para
prevenir a degradao ambiental. III - Apelao desprovida.

Na hiptese concreta, apreenso de madeira por dvida quanto
documentao, parece-me que, salvo melhor juzo, no se
cuida da aplicao do PP, mas, isto sim, de mero exerccio do
poder de polcia administrativa que, ante a no-compro- vao
cabal da legalidade do transporte e de sua documentao, se
exerce no sentido de promover uma medida cautelar
administrativa com vistas a evitar o perecimento do produto
originrio de situao aparentemente irregular. Ainda que
tenha havido uma expressa invocao do PP, este no
aplicvel, tendo em vista que no se cuidava de incerteza
cientfica, mas de dvida quanto legalidade do transporte da
madeira apreendida.
* * *
Uma correta aplicao do Princpio da Precauo pode ser
observada em julgado cuja Relatora foi a Desembargadora
Federal Maria Isabel Galotti Rodrigues. A hiptese cuidava de
concesso de licena para a produo de medicamento
veterinrio e a elaborao de laudo desfavorvel por parte da
vigilncia sanitria.
62
A ementa da deciso a seguinte:
APELAO CVEL. ADMINISTRAO. ATO ADMINISTRATIVO. LICENA
PARA FABRICAO DE MEDICAMENTO VETERINRIO; PORTARIA.
MINISTRIO DA AGRICULTURA N
a
301/96.1. Embora a Portaria
301/96do
62 AC 2003.34.00.013411-4/DF; APELAO CVEL. DESEMBARGADORA
FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES. SEXTA TURMA. DJU:
22/05/2006, Df, p. 164.
Direito Ambiental
Ministrio da Agricultura assegure o direito contraprova em
caso de laudo desfavorvel empresa detentora de licena para
fabricao de medicamento veterinrio, a violao de tal
direito no tem como consequncia o cancelamento do ato
administrativo, e a consequente autorizao de venda de
produto considerado nocivo sade dos rebanhos nacionais,
tendo em vista o princpio da precauo e da primazia do
interesse pblico< que deve imperarem matrias relativas
sade e ao meio ambiente [grifo PBA]. 2. A consequncia da
ilegalidade seria a determinao de que fosse corretamente
conduzido o procedimento, com a realizao da necessria
contraprova, administrativamente ou mediante percia judicial,
providncia esta que foi frustrada pela prpria Autora, que
desistiu da ao ordinria ajuizada contemporaneamente poca
dos fatos, dias aps a determinao pelo juzo de que fosse
feita a referida prova, e somente ajuizou a presente ao aps
o fim do prazo de validade das amostras colhidas para a rea-
lizao da contraprova. 3. Apelao a que se nega provimento
No caso em tela, houve a produo de um laudo desfavorvel
produo de determinado medicamento veterinrio e a no-
liberao do produto para comercializao. Argumentava a parte
interessada que, ante a necessidade de realizao de
contraprova para a proibio definitiva do produto, este
deveria ser liberado. No caso vertente, o laudo oficial gerou
uma presuno de nocividade do produto que, muito embora no
seja uma presuno absoluta, somente pode ser desconstituida
por um novo laudo que confirme a salubridade do produto e o
recomende para a liberao. uma hiptese clara de incerteza
cientfica e de paralisao temporria da atividade enquanto
perdurarem as concluses oficiais. O PP foi adequadamente
aplicado. Na hiptese examinada, ocorreu a aplicao do PP de
forma intermediria e equilibrada e, sobretudo, foram
considerados aspectos no apenas ambientais, mas, inclusive,
de sade pblica.
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito
operacional
Parece evidente que a inexistncia de um consenso sobre o
Princpio da Precauo uma questo grave que precisa ser
enfrentada de forma concreta, com vistas ao estabelecimento de
um conceito que seja operacional, de forma que o princpio no
se reduza a uma subalterna condio de mero instrumento
voltado para a inao administrativa e poltica, como vem
sendo o resultado de sua interpretao maximalista. Fato que
o grau de abstrao e, at mesmo, de devaneio com que o
Princpio tem sido tratado tem colocado na ordem do dia a
candente necessidade de dar-lhe vim perfil adequado e de que
sejam definidas diretrizes mnimas capazes de atribuir alguma
certeza com relao ao seu contedo e que ele deixe de ter um
contedo marcadamente lotrico.
A Unio Europeia,
63
em apoio a diversas instituies, tem
buscado estabelecer diretrizes para a aplicao do Princpio
da Precauo, dentre as quais posso citar: (i) ava-
63 Http://www.pprmciple.net/the_Jssues.html, capturado aos 14
de junho de 2007.
gSSJ - Er Superior Suim?
O Direito Ambiental
liao de riscos ambientais em relao a riscos
socioeconmicos, (ii) avaliao dos riscos da ao em relao
aos da inao, (iii) avaliao dos riscos de curto prazo em
relao aos riscos de longo prazo, (iv) avaliao de como os
rgos ambientais e outros compreendem o princpio, (v)
avaliao do conhecimento tcnico sobre a gesto de riscos,
(vi) avaliao das implicaes da precauo para a
governabilidade, considerando as partes que sero mais
afetadas pela atividade pretendida, (vii) considerao das
exigncias de monitoramento e pesquisas, quando da
inexistncia de capacidade tcnica e financeira para
implement-las, (viii) operacionalizao da precauo atravs
das instituies locais e do gerenciamento, (ix) considerao
das relaes entre o princpio da precauo e a gesto
flexvel e adaptvel aos riscos, (x) considerao da
necessidade de estabelecer normas legais baseadas no
princpio. Quanto ao ltimo ponto, isto , o estabelecimento
de normas legais baseadas no princpio, penso que este um
mecanismo bastante adequado, pois h uma materializao con-
creta do que se pretende, e os diferentes stakeholders no so
pegos de surpresa, por esta ou aquela medida adotada por um
rgo administrativo que, no raras vezes, corresponde a uma
incapacidade tcnica de enfrentar o problema suscitado e no
propriamente a uma medida racional de avaliao de riscos.
Contudo, se faz necessrio que as normas legais a serem
produzidas, sem menosprezar a participao da sociedade e a
expresso de seus anseios e preocupaes, sejam capazes de
estabelecer mecanismos que determinem ao administrador a
realizao de uma avaliao de custo e benefcio que leve em
conta a comparao entre realizar e no realizar uma atividade
tanto nos aspectos ambientais, como nos econmicos e sociais.
3.2.6. Princpio da Preveno
E princpio prximo ao princpio da precauo, embora no se
confunda com aquele. O princpio da preveno aplica-se a
impactos ambientais j conhecidos e dos quais se possa, com
segurana, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que
seja suficiente para a identificao dos impactos futuros mais
provveis. Com base no princpio da preveno, o licenciamento
ambiental e, at mesmo, os estudos de impacto ambiental podem
ser realizados e so solicitados pelas autoridades pblicas.
Pois tanto o licenciamento quanto os estudos prvios de
impacto ambiental so realizados com base em conhecimentos
acumulados sobre o meio ambiente. O licenciamento ambiental,
na qualidade de principal instrumento apto a prevenir danos
ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar
e mitigar os danos que uma determinada atividade causaria ao
meio ambiente, caso no fosse submetida ao licenciamento
ambiental.
importante deixar consignado que a preveno de danos, tal
como presente no princpio ora examinado, no significa - em
absoluto - a eliminao de danos. A existncia de danos
ambientais originados por um empreendimento especfico
avaliada em conjunto com os benefcios que so gerados pelo
mencionado empreendimento e, a partir de uma anlise
balanceada de uns e outros, surge a opo poltica con-
substanciada no deferimento ou indeferimento do licenciamento
ambiental. As condicionantes estabelecidas para a implantao
do projeto, de certa maneira, indicam
Direito Ambientai
as condies tcnicas e polticas mediante as quais o
administrador estabelece a ponderao entre os diferentes
interesses em jogo. Este mecanismo de valorao mais
claramente definido na aplicao do chamado princpio do
equilbrio, que ser examinado adiante.
O Poder Judicirio tem decidido matrias que so claramente
a aplicao do princpio da preveno,64 muito embora tenha
dele tratado sob o nomen iurs de princpio da precauo.
uma confuso justificvel, tendo em vista a novidade da
matria; contudo, importante que se alerte para os efeitos
negativos que tal troca de denominao possa vir a causar para
uma adequada aplicao do Direito. Diversas so as decises
que incorrem no mesmo equvoco. Diga-se, entretanto, em sua
defesa, que a prpria doutrina nacional ainda no se
estabilizou no sentido de reconhecer a diferena entre ambos
os princpios.
3.2.7. Princpio do equilbrio
Pelo princpio que ora se examina os aplicadores da
poltica ambiental e do Direito Ambiental devem pesar as
consequncias previsveis da adoo de uma determinada medida,
de forma que esta possa ser til comunidade e no importar
gravames excessivos aos ecossistemas e vida humana. Atravs
do mencionado princpio, deve ser realizado um balano entre
as diferentes repercusses do projeto a ser implantado, isto
, devem ser analisadas as consequncias ambientais, as
consequncias econmicas, as sociais etc. A legislao
ambiental dever ser aplicada de acordo com o resultado da
aplicao de todas essas variantes.
As medidas capazes de assegurar maior proteo do meio
ambiente, como se percebe facilmente, dependem do grau de
conscincia social em relao necessidade de que se d ao
meio ambiente ateno prioritria. No se pode, licitamente,
esquecer que rotineiramente so apresentadas dicotomias
absolutamente falsas entre progresso e proteo ambiental.
Princpio do equilbrio o princpio pelo qual devem ser
pesadas todas as implicaes de uma interveno no meio
ambiente, bus- cando-se adotar a soluo que melhor concilie
um resultado globalmente positivo.
uma verso ambiental do conhecido exame de custo/benefcio
que, em ltima anlise, informa toda e qualquer atividade
humana realizada conscientemente.
64 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
DE INSTRUMENTO - 77201. Processo: 200104010122933/PR.
TERCEIRA TURMA. 08/05/2001. DJU: 30/05/2001, p. 290.
Relatora: JUZA LUIZA DIAS CASSALES. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ANTECIPAO DE TUTELA.
1. A ocupao e construo em terras pblicas por parte de
particulares e a visvel ocorrncia de dano ambiental, por
si s, justificam o reconhecimento da verossimilhana do
direito autorizadora da antecipao de tutela concedida na
ao civil pblica e afastam, em conseqncia, a pretenso
do agravante de que seja concedido efeito suspensivo ao
agravo de instrumento. 2. A irreversibilidade da medida
relativa, porque no caso de os atingidos resultarem vencedo-
res na ao, certamente, em procedimento prprio, sero
indenizados. Em se tratando de meio ambiente, pondo-se em
confronto uma relativa irreversibilidade com o princpio da
precauo, esse princpio deve prevalecer. De mais a mais,
no so irreversveis medidas que possam ser financeiramente
reparadas...
O Direito Ambiental
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte
Em edies anteriores desta obra denominei o presente
princpio como princpio do limite, contudo reflexo mais
aprofundada levou-me a alterar-lhe o nome para princpio da
capacidade de suporte. Justifico a opo. Efetivamente a
obrigao que o Poder Pblico tem de fixar limites para o
lanamento de matria ou energia no ambiente no se explica
por si s. Ao contrrio, encontra-se condicionada por
diferentes e complexos fatores, o que suficiente para
retirar
i
Ihe a ideia de que explicitavam princpios jurdicos de
DA. Ao contrrio, a existncia do princpio que implica a
fixao de limites que, no entanto, no existem em si mesmos
e, isto sim, esto condicionados s condies ambientais e
outras de diferentes naturezas, seja tecnolgica, seja
econmica.
O princpio da capacidade de suporte tem assento
constitucional no inciso V do I
s
do artigo 225 da Lei
Fundamental. A primeira manifestao objetiva de tal principio
se d quando a Administrao Pblica estabelece padres de
qualidade ambiental que se concretizam em limites de emisses
de partculas, de limites aceitveis de presena de
determinados produtos na gua etc.
Tais padres devem, necessariamente, levar em considerao a
capacidade de suporte do ambiente, isto , o limite de matria
ou energia estranha que o ambiente pode suportar sem alterar
suas caractersticas bsicas e essenciais. A Administrao
Pblica tem a obrigao de fixar padres de emisses de
matrias poluentes, de rudo, enfim, de tudo aquilo que pssa
implicar prejuzos aos recursos ambientais e sade humana. A
violao dos limites fixados, sem uma justificativa tcnica
plausvel, deve ser sancionada. A fixao dos limites de
extrema importncia, pois ser a partir deles que se
estabelecer uma presuno que permite Administrao iinpor
coercitivamente as medidas necessrias para que se evite, ou
pelo menos se minimize, a poluio e a degradao. H que se
observar, entretanto, qe o limite ltimo a chamada
capacidade de suporte do coxpo receptor. Os padres so
fixados de forma a, em tese, resguardar a qualidade ambiental.
Dependendo do grau de saturao de um corpo receptor, pode
ocorrer que o limite esteja acima ou abaixo daquilo que,
efetivamente, pode ser suportado pelo ambiente.
Assim, o princpio da capacidade de suporte estabelece uma
presuno iuris tantum cuja consequncia a transferncia do
nus da prova para que o empreendedor demonstre o cumprimento
do padro legal, ou que a sua ultrapassagem no esteja
causando danos ao meio ambiente, s pessoas ou aos seus bens,
H uma importante questo a ser examinada, que a de saber
qual o parmetro a ser adotado quando da ocasio da fixao
dos padres. O tema importante e controverso, pois muitas
vezes os limites so determinados de acordo com a capacidade
industrial e tecnolgica de reduzir a poluio. Fixam-se
limites cuja base de clculo leva em considerao o nvel
tecnolgico atual e no o potencial de agresso da atividade
que est sendo limitada. A fixao de parmetros de forma que
estes possam estimular o desenvolvimento tecnolgico, com
vistas ao alcance de ndices mais baixos de emisso de
partculas, mais elevados de pureza da gua e do ar, um
Direito Ambiental
importante elemento para que se alcance a modernizao
tecnolgica e a ampliao dos investimentos em pesquisas de
proteo ambiental. Os limites devem ser estabelecidos em
funo das necessidades de proteo ambiental e da melhor
tecnologia disponvel, sem custos excessivos. destituda de
sentido a fixao de padres de emisso e de lanamentos de
efluentes em nveis absolutamente idnticos para reas
densamente industrializadas e para outras que no possuem
qualquer grau de industrializao. Parmetros rgidos e
idnticos estimulam a concentrao industrial e tendem a
agravar os nveis de poluio.
Melhor tecnologia disponvel, em pases cujo nvel de
desemprego elevado e nos quais a preparao tcnica dos
trabalhadores ainda deficiente, um critrio que dever
levar em considerao fatores de ordem poltica e econmica
extremamente importantes. Uma tecnologia que proteja o meio
ambiente de forma adequada, mas que traga como consequncia a
reduo de um grande nmero de empregos, no pode ser tida
como a melhor tecnologia disponvel, haja vista que no
considera todos os fatores que, necessariamente, esto
envolvidos no problema. Melhor tecnologia disponvel, em minha
opinio, deve ser aquela que, no conjunto, atenda s dife-
rentes necessidades identificadas no projeto.
O princpio da capacidade de suporte tem reconhecimento
normativo no direito positivo brasileiro. A Resoluo Conama
n 382, de 26 de dezembro de 2006, que Estabelece os limites
mximos de emisso de poluentes atmosfricos, em seu conjunto
estabelece que os limites mximos de emisses de poluentes
atmosfricos est ligado capacidade de suporte do ambiente
no qual eles so lanados. De fato, os incisos I e IV do
artigo 2
9
da Resoluo dispem que: para o estabelecimento dos
limites de emisso de poluentes atmosfricos so considerados
os seguintes critrios mnimos: I - o uso do limite de
emisses um dos instrumentos de controle ambiental, cuja
aplicao deve ser associada a critrios de capacidade de
suporte do meio ambiente. ou seja. ao grau de saturao da
regio onde $e encontra o empreendimento: ...IV -
possibilidade de diferenciao dos limites de emisso. em
funo do porte, localizao e especificidades das fontes de
emisso. bem como das caractersticas. carga e efeitos dos
poluentes liberados.
A capacidade de suporte definida normativamente como "a
capacidade da atmosfera de uma regio receber os remanescentes
das fontes emissoras de forma a serem atendidos os padres
ambientais e os diversos usos dos recursos naturais.
E importante observar que a Resoluo desmente a afirmao
muito comum em DA que somente podero ser fixados padres mais
restritivos. Ao contrrio, o princpio da capacidade de
suporte expressamente admite que padres menos restritivos de
emsses sejam autorizados, desde que, tecnicamente, fique
comprovado que a sua adoo no implicar prejuzos ao meio
ambiente ou sade humana. O 2
S
do artigo 6
a
da Resoluo
estabelece que: o rgo ambiental licenciadorpoder, mediante
deciso fundamentada, a seu critrio. estabelecer limites de
emisso menos restritivos que os estabelecidos nesta Resoluo
para as fontes fixas de emisses atmosfricas, nas
modificaes passveis de licenciamento em fontes j
instaladas e regulariza-
O Direito Ambiental
das. que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como
os resultantes da converso de caldeiras para o uso de gs,
que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas
originalmente com outros) insumos). notadamente leo combus-
tvel e carvo. Tal circunstncia confirmada pelo artigo
7
e
, pargrafo l
9
, ao tratar de instalaes j em operao: As
fontes fixas existentes, por i estarem em funcionamento ou
com a licenca de instalao requerida antes da publicao
desta Resoluo, devero ter seus limites de emisso fixados
pelo rgo ambiental hcencia- dor. a qualquer momento ou no
processo de renovao de licena, mediante deciso
fundamentada. l
s
O rgo ambiental hcenciadorpoder
estabelecer valores menos restritivos que os limites mximos
de emisso estabelecidos nesta Resoluo, considerando as
limitaes tecnolgicas e o impacto nas condies locais, de
acordo com o disposto na Resoluo CONAMA no 05. de 15 de
iunho de 1989.
3.2.9. Princpio da responsabilidade
Qualquer violao do Direito implica a sano do responsvel
pela quebra da ordem jurdica. A Lei Fundamental Brasileira
estabelece, no 3
2
do artigo 225, a responsabilidade por danos
ao meio ambiente, embora no defina o carter subjetivo ou
objetivo dela. Esta questo restou delegada para a legislao
ordinria que a definiu como objetiva. Um ponto que julgo
merea ser ressaltado o fato de que a responsabilidade, no
sistema jurdico brasileiro, decorre de lei, contrato ou ato
ilcito. A responsabilidade ambiental se divide em: (i) civil,
(ii) administrativa e (iii) penal.
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador
O reconhecimento de que o mercado nem sempre age to
livremente como supe a teoria econmica, principalmente pela
ampla utilizao de subsdios ambientais, a saber, por
prticas econmicas que so utilizadas em detrimento da
qualidade ambiental e que diminuem artificialmente preos de
produtos e servios, fez com que se estabelecesse o chamado
Princpio do Poluidor Pagador, que foi introduzido pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico -
OCDE, mediante a adoo, aos 26 de maio de 1972, da
Recomendao C(72) 128, do Conselho Diretor, que trata de
princpios dos aspectos econmicos das polticas ambientais.
65

O PPP parte da constatao de que os recursos ambientais so
escassos e que o seu uso na produo e no consumo acarretam a
sua reduo e degradao. Ora, se o custo da reduo dos
recursos naturais no for considerado no sistema de preos, o
mercado no ser capaz de refletir a escassez. Assim sendo,
so necessrias polticas pbli
65 Ver: Organization for Economic co-operation and Development
- OECD. Guiding Principles Concerning International Economic
Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72)
126. Documento disponvel em: http://www.oecd.org.
Direito Ambiental
cas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma a
assegurar que os preos dos produtos reflitam os custos
ambientais.
66

O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade que
ele busca afastar o nus do custo econmico das costas da
coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador dos
recursos ambientais. Ele no pretende recuperar um bem
ambiental que tenha sido lesado, mas estabelecer um mecanismo
econmico que impea o desperdcio de recursos ambientais,
impondo-lhes preos compatveis com a realidade.
Os recursos ambientais como gua, ar, em funo de sua
natureza pblica, sempre que forem prejudicados ou poludos,
implicam um custo pblico para a sua recuperao e limpeza.
Este custo pblico, como se sabe, suportado por toda a
sociedade. Economicamente, este custo representa um subsdio
ao poluidor. O PPP busca, exatamente, eliminar ou reduzir tal
subsdio a valores insignificantes.
67
O PPP, de origem
econmica, transformou-se em um dos princpios jurdicos
ambientais mais importantes para a proteo ambiental.
3.2.11. Concluso
Os diferentes princpios aplicveis ao DA giram em tomo de
um princpio constitucional bsico, que o princpio da
dignidade da pessoa humana, e devem ser
66 A- GUIDING PRINCIPLES. A) Cost Allocation: The Polluter
Pays Principie. 2, Environmental resources are in general
limited and their use in production and consumption
activities may lead to their deterioration. When the cost of
this deterioration is not adequately taken into account in
the price system, the market fails to reflect the scarcity
of such resources both at the national and international
levels. Public measures are thus necessary to reduce
pollution and to reach a better allocation of resources by
ensuring that the prices of goods depending on the quality
and/or quantity of environmental resources reflect more
closely their relative scarcity and that economic agents
concerned react accordingly... 4. The principle to be used
for allocating costs of pollution prevention and control
measures to encourage rational use of scarce environmental
resources and to avoid distortions in international trade
and investment is the so-called Polluter-Pays Principle.
This principle means that the polluter should bear the
expenses of carrying out the above mentioned measures
decided by public authorities to ensure that the environment
is in an acceptable state. In other words, the cost of these
measures should be reflected m the cost of goods and
services which cause pollution in production and/or
consumption. Such measures should not be accopained by sub-
sidies that would create significant distortions in
international trade and investment. [A - Prindpios diri-
gentes. A) Alocao de custos: 0 Princpio Poluidor Pagador
2. Os recursos ambientais so em geral limitados e o seu uso
em atividades de produo e consumo pode lev-los
deteriorao. Quando o custo desta deteriorao no
adequadamente levado em conta no sistema de preos, o
mercado falha em refletir a escassez de tais recursos no
nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so,
ento, necessrias para reduzir a poluio e para alcanar
uma melhor alocao de recursos, assegurando que os preos
dos bens dependentes da qualidade e da quantidade de
recursos ambientais reflitam mais proximamente a sua escas-
sez relativa e que os agentes econmicos envolvidos ajam de
acordo... 4. O princpio a ser usado para a alocao dos
custos da preveno e das medidas de controle da poluio
que sirvam para encorajar o uso racional dos escassos
recursos ambientais e para evitar distores no comrcio e
no investimento o assim chamado Princpio Poluidor
Pagador. Este princpio significa que o poluidor deve
suportar os custos de realizao das medidas acima
mencionadas deddidas pelas autoridades pblicas para
assegurar que o ambiente esteja em um estado aceitveL Em
outras palavras, os custos destas medidas devem estar
refletidos no custo dos bens e servios que causam poluio
na produo e/ou consumo. Estas medidas no devem ser
acompanhadas por subsdios que criem significativas
distores no comrdo e investimento intemadonais].
67 Maria Alexandra de Sousa Arago. O Princpio do Poluidor
Pagador - Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente.
Coimbra: Coimbra Editora/Universidade de Coimbra, 1997, p.
34.
O Direito Ambiental
compreendidos e, sobretudo, aplicados luz daquele que um
dos prprios fundamentos da CF e da prpria Repblica
Federativa do Brasil.
Os princpios do DA so extremamente importantes, visto que
a proteo do meio ambiente se faz de forma dinmica e no
meramente esttica. No raro, surgem situaes que no
encontram tratamento legislativo ou regulamentar, mas que, no
entanto, demandam uma ao administrativa ou judicial capaz de
prover solues, ainda que parciais, para as questes
concretamente formuladas. estreme de dvidas que, em tais
oportunidades, a principiologia particular do DA avulta em
importncia. Contudo, h que ser repelida a hipertrofia dos
princpios de DA que, por ser caracterizada por uma aplicao
aleatria e assistemtica de princpios ainda mal definidos e
sobre os quais no existe um consenso doutrinrio e judicial,
acaba se transformando em arbitrariedade, visto que significa
o abandono de conceitos legais.
Os princpios de DA no existem em si mesmos, de forma
autnoma e desvinculada da ordem jurdico-constitucional; ao
contrrio, eles s encontram existncia no interior da Ordem
Constitucional, na qual devem ser interpretados em harmonia
com os demais princpios da prpria Lei Fundamental e, o que
muito importante, subordinados aos princpios fundamentais que
regem a Repblica Brasileira.
3.3. Fontes do Direito Ambiental
As fontes do Direito so sempre um tema extremamente
problemtico em todas as reas do Direito. Embora seja dotado
das peculiaridades que tm sido vistas ao longo deste
captulo, no se pode deixar de considerar que, tambm para o
Direito Ambiental, a matria extremamente importante.
3.3.1. Fontes materiais
3.3.1.1. Movimentos populares
As fontes materiais do DA so mltiplas e, na realidade,
guardam relaes bastante complexas entre si. Dentre as fontes
materiais do DA, podemos encontrar o movimento dos cidados
por uma melhor qualidade de vida; contra os riscos efetivos
decorrentes da utilizao de determinados produtos e prticas
etc. Enfim, extremamente variada a relao das fontes
materiais de nossa disciplina. Doravante, faremos uma pequena
exposio das principais fontes materiais do DA.
O movimento dos cidados em defesa da qualidade de vida e do
MA ganhou maior expresso social e poltica a partir de 1960,
sobretudo na Europa, nos Estados Unidos e no Japo. No Brasil,
esse movimento teve seu incio na dcada de 70 do sculo XX,
no Estado do Rio Grande do Sul, que, desde ento, vem se
mantendo em posio vanguardeira na proteo ambiental. No se
pode esquecer, contudo, que, na mesma dcada, no Estado do
Acre, tiveram incio as atividades que ficaram conhecidas como
empate. Por tais movimentos, os seringueiros impediam a
derrubada de florestas, visando assegurar a preservao dos
seringais e, consequentemente, de seu
Direito Ambiental
modo tradicional de produo e vida. importante observar que
a prtica adotada pelos seringueiros deu margem ao nascimento
de um modelo especifico de unidade de conservao, as reservas
extrativistas.
Este movimento teve a sua maior liderana em Chico Mendes
que, com coragem e alto esprito de abnegao, soube defender
a causa de seus iguais. Lamentavelmente, o grande lder foi
assassinado covardemente. Sua saga, entretanto, serve de luz
para todos aqueles que esto empenhados em defender o MA e a
melhoria das condies de vida de nossa populao.
Em 1971, foi fundada a Associao Gacha de Proteo ao
Ambiente Natural (Agapan). Anteriormente, no Rio Grande do
Sul, j existia a Unio Protetora da Natureza, cuja fundao
remonta ao ano de 1955. O primeiro ato de impacto nacional
promovido pela Agapan ocorreu quando o estudante de
arquitetura Carlos Alberto Daniell
68
subiu em um p de Tipuana,
no centro de Porto Alegre, para evitar fosse este
68 Ainda Estamos em Cima da rvore, homenagem a Carlos
Alberto Dayrell. O texto a seguir de autoria grupai. Foi
lido pela Agapan quando do recebimento do ttulo de cidado
honorrio de Porto Alegre pelo Eng. Agrnomo Carlos Alberto
Dayrell, em 28 de abril de 1998: H quase trs dcadas, o
estudante e associado da Agapan - Associao Gacha de
Proteo ao Ambiente Natural subiu em uma rvore em frente
Faculdade de Direito da UFRGS, impedindo que ela e outras
fossem desnecessariamente derrubadas para a construo de
uma via elevada. A multido solidria que presenciou aquele
ato e milhes de pes- soas que dele tiveram conhecimento no
mundo inteiro compreenderam a novidade radical e o imenso
significado daquele gesto exemplar. O acontecimento,
manchete na imprensa local, nacional e mundial, foi um dos
smbolos que consagraram o surgimento do ambientalismo como
uma nova tomada de conscincia da realidade e como a
bandeira de uma nova tica universal, a impor limites ao
industrialismo selvagem e ao consumismo predatrio da
civilizao industrial contempornea. Na poca de Dayrell a
agresso natureza comeou a ser percebida como parte da
opresso poltica e da represso ideolgica promovida pelas
ditaduras militares na Amrica Latina e pela guerra fria. A
descoberta das possibilidades e da necessidade do
desenvolvimento de relaes de solidariedade com o mundo
natural e humano faziam parte de uma mesma busca de
liberdade. Alm disso, a problemtica ecolgica introduzia
questionamentos que no se enquadravam na viso de mundo das
concepes polticas vigentes naquele perodo de
radicalizao do conflito entre as ideologias de esquerda e
direita. A novidade ecolgica era recebida como uma entrada
de ar fresco, uma ampliao dos horizontes da condio
humana e do seu sentido. Os problemas colocados por uma obra
como Os Limites do Crescimento (1968) derrubavam o dogma
fundamental do capitalismo e tambm dos pases ditos
comunistas: a necessidade e a possibilidade do crescimento
econmico e do aumento contnuo da produo e do consumo
como condio do desenvolvimento econmico e social. A l
Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, junho
de 1972), com a participao lamentvel da representao
brasileira - que convidou os poluidores do mundo a virem
desenvolver o Brasil representava o reconhecimento oficial
da problemtica ecolgica. A atuao pioneira da Agapan,
fundada em 27 de abril de 1971, em Porto Alegre, atravs da
figura de Jos Lutzenberger, encontrava uma ressonncia na
midia local e nacional e junto aos meios universitrios.
Pensadores e lderes ambientalistas perceberam que
harmonizar civilizao industrial e natureza era um desafio
que exigiria uma revoluo cultural, econmica e social sem
precedentes. O Fim do Futuro - Manifesto Ecolgico
Brasileiro (1976), escrito por Jos Lutzenberger, ento
presidente da Agapan, foi a primeira e nica obra a traduzir
em termos de contexto cultural brasileiro, uma resposta
global e abrangente ao desafio ecolgico. A imprensa
brasileira dava uma cobertura intensa e permanente s
questes ambientais. Paralelamente, desde o incio dos anos
70, a administrao pblica, pressionada pelos
ambientalistas, comeou a se ocupar da questo ambiental,
criando secretarias, ministrios, conselhos, comisses,
gerando legislao ambiental e rgos de controle de
poluio, nos mbitos federal, estadual e municipal, A
Agapan lanou campanhas contra a poda de rvores, o uso de
agrotxicos, a energia nuclear, a devastao da Amaznia e
numerosos outros temas, obtendo vitrias sucessivas em
termos de legislao e apoio da opinio pblica. O gesto de
Dayrell ao subir naquela rvore simbolizou a nova tomada de
conscincia de uma poca. Hoje os tempos so outros. Vimos o
fim dos governos militares no Brasil e Amrica Latina, ao
que seguiu a disteno do conflito entre
O Direito Ambiental |
derrubado por uma obra que a Prefeitura planejava desenvolver
(construo de um viaduto); isto se deu no ano de 1977. A
manifestao foi vitoriosa, pois a Prefeitura precisou mudar
os planos para a construo do viaduto e no derrubou a
rvore.
Outras lutas importantes desenvolvidas pela Agapan foram
contra a Riocell (na poca, denominada Boregaard), contra o
polo petroqumico de Triunfo, contra as usinas termeltricas
de Candiota e de Jacu. O movimento dos cidados em defesa do
meio ambiente e da qualidade de vida, no Rio Grande do Sul,
diretamente respon-
capitalismo e comunismo. A asceno do neo-liberalismo e a
normalizao demo- crtica da poltica brasileira diluram a
dimenso poltica da questo ambiental. Atualmente, a
ideologia consumista e predatria da civilizao industrial
com seus shopping centers, seus produtos descartveis, seu
lixo e seus estragos irreversveis na sade pblica e na
natureza - triunfe como uma nova religio. Os meios de comuni-
cao de massa promovem uma verdadeira lavagem cerebral
confundindo o consumismo com a prpria felicidade. O
vocabulrio ambientalista foi apropriado pelos governos, pela
mdia, pela indstria; o ver- dismo" virou moda e at grife.
As estratgias de marketing e publicidade lanam uma cortina
de fumaa verde sobre a realidade, impedindo uma compreenso
pblica mais efetiva da problemtica ambiental e das mudanas
necessrias para solucion-la. A realidade anti-ecolgica,
opressora e devastadora, justamente denunciada pelo protesto
de Dayrell ao subir na rvore, continua a existir com mais
fora at do que em tempos passados. A realizao da Rio 92
foi a culminncia de um processo de confraternizao
ambientalista mundial e de ecologizao da opinio pblica,
que teve lugar apesar dos poderes da civilizao industrial
ali presentes. As dificuldades encontradas para a assinatura
de convenes e as posies intransigentes da maioria dos
pases industrializados na defesa dos interesses econmicos em
detrimento da biodiversidade foram nuvens negras no cu azul
dos ecologistas ali reunidos. Vivemos atualmente o paradoxo da
aparente consagrao definitiva das teses do movimento
ecolgico sem as esperadas e necessrias transformaes na
ideologia do consumismo ilimitado e suas contrapartidas nos
planos poltico, econmico, tecnolgico e comunicacional-
infonnacionaL Decorridas quase trs dcadas de ambientalismo,
as lideranas culturais, polticas, cientficas e tecnolgicas
brasileiras, presas a paradigmas pr-ecolgicos ultrapassados
(ironicamente explicveis pela Teoria da Dependncia,
elaborada por Fernando Henrique Cardoso) ainda no deram
respostas ao desafio de propor modelos alternativos de
desenvolvimento que incorporem criativamente a dimenso
ecolgica no que ela tem de mais radical. O chamado
"desenvolvimento sustentvel o discurso ofidal de governos
e empresariado que corresponde ao conceito sociolgico de
modernizao conservadora (expresso utilizada por Hlio
Jaguaribe) ou seja, uma reao paliativa ao desafio
ecolgico que no atende efetivamente s demandas
tecnolgicas, econmicas, polticas e culturas que se
apresentam. Entretanto, apesar de desafiarem poderosos
interesses econmicos e polticos, as idias do movimento
ecolgico continuam a provocar uma irresistvel trajetria de
transformaes pontuais em praticamente todos os campos da
cultura. Estas vo desde reformulaes tericas em diversos
campos do conhecimento, da tica filosofia, das artes s
cincias humanas e naturais, inclusive apresentando inovaes
tecnolgicas - como na agricultura, onde a perspectiva
agroecolgica vem ganhando terreno da-a-dia em todos os
lugares do mundo. Mesmo assim, o gesto exemplar de Dayrell
deve ser reinterpretado. Quando aconteceu, a compreenso da
problemtica ambiental era mais simples e estava muito mais ao
alcance do grande pblico. Pode-se dizer que respondia
problemtica instaurada pela Revoluo Industrial. Hoje temos
uma nova complexidade que vem no bojo da revoluo biolgica
em curso. A biotecnologia, os organismos transgnicos, o
patenteamento de seres vivos e todas as implicaes econmicas
da derivadas apresentam uma complexidade cuja compreenso
ainda est muito longe do domnio pblico. O atual sistema
econmico, por ser intrnsicamente incapaz de refutar os
questionamentos trazidos pelo paradigma ecolgico, realiza
apenas modificaes de fachada nos processos industriais
poluentes - e ainda cria novos problemas nos campo biolgico -
sem qualquer alterao na ideologia do consumo ilimitado. Ns,
ecologistas, no temos solues prontas, imediatas e
tranquilizadoras que assegurem a preservao da biodiversidade
essencial manuteno da vida no Planeta. Da mesma forma, no
podemos isoladamente garantir a adoo de um novo imperativo
tico de solidariedade com as geraes futuras. Assim, aps
quase trs dcadas de movimento ecolgico, o gesto de Dayrell
continua a ser um smbolo de valor permanente tanto para a
Agapan como para os ambientalistas do Brasil e do Mundo.
Obrigado, Dayrel. Fonte:
http://www.agirazal.com.br/agapa13/agpday.html.
Direito Ambiental
svel pela elaborao de diversas leis protetoras do meio
ambiente. Dentre essas, pode ser destacada a Lei n
9
7.747/82,
que probe a produo e comercializao de agrotxicos no Rio
Grande do Sul.
69

3.3.1.2. Descobertas cientficas
As descobertas cientficas desempenham um importante papel
na construo do Direito Ambiental. Questes como o
aquecimento global, que gerou o Protocolo de Quioto; o
Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, as
convenes sobre produtos perigosos e tantas outras so
diretamente fundadas em descobertas cientficas
significativas. Tais descobertas exercem o papel de chamar a
ateno para questes cruciais que demandam uma regulamentao
jurdica. Muitas vezes, princpios cientficos so
incorporados ao mundo jurdico, tambm.
3.3.1.3. Doutrina jurdica
A doutrina uma importante fonte material do DA, pois,
atravs dela, muitas mudanas legislativas e interpretativas
tm sido adotadas nos mais diversos pases. Merece destaque,
no particular, a elaborao doutrinria dos princpios do DA
que, cada vez mais, tomam-se fundamentais na elaborao de
leis e na aplicao judicial das normas de proteo ao meio
ambiente. No Brasil, bastante comum que decises judiciais
citem expressamente a doutrina elaborada por juristas
nacionais e estrangeiros.
3.3.2. Fontes formais
As fontes formais do DA no se distinguem ontologicamente
daquelas que so aceitas e reconhecidas como vlidas para os
mais diversos ramos do Direito. Consideram-se fontes formais
do DA: a Constituio, as leis, os atos internacionais
firmados pelo Brasil, as normas administrativas originadas dos
rgos competentes e a jurisprudncia.
O papel desempenhado pela Lei Fundamental como fonte de DA
bvio, dispensando maiores comentrios. Observe-se, contudo,
que, devido ao sistema federal adotado pelo Brasil, existem
vrias Constituies estaduais que devem ser obedecidas e
seguidas em seus mbitos especficos de competncia. Tais
Constituies, evidentemente, devem se adequar ao modelo
definido pela Lei Fundamental da Repblica, sob pena de
inconstitucionalidade.
70

69 Ecologia - JormI do Brasil, Rio de Janeiro, 22 de julho
de 1991, p. 4.
70 STF - ADI 1505 / ES. Relator; Min. EROS GRAU. Julgamento:
24/11/2004. Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005 p. 10. EMENTA;
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 187 DA
CONSTITUIO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. RELATRIO DE
IMPACTO AMBIENTAL APROVAO PELA ASSEMBLIA LEGISLATIVA.
VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1,
DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. inconstitucional preceito da
Constituio do Estado do Esprito Santo que submete o
Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA - ao crivo de comisso
permanente e especfica da Assemblia Legislativa. 2. A
concesso de autorizao para desenvolvimento de atividade
poten-
O Direito Ambiental
As leis brasileiras sobre proteo ambiental podem ser
federais, estaduais ou municipais, cada uma dentro de uma
determinada esfera de atribuio e competncia. A CF define um
modelo para que cada lei de um ente federativo seja vlida em
determinada esfera. Os atos internacionais ratificados pelo
Brasil integram o Direito brasileiro com a hierarquia de lei.
As normas administrativas so muito importantes em DA.
Argumenta-se que no possvel que o Congresso legisle com a
velocidade necessria para acompanhar determinadas reas
cientficas nas quais a evoluo extremamente rpida, motivo
pelo qual as normas administrativas devem ter o seu poder
ampliado. Se, por um lado, este um aspecto da realidade
objetiva, por outro, ele muito perigoso, pois o Executivo
tende a exorbitar de suas atribuies, seja para ampliar a
proteo ambiental custa de direitos e garantias
individuais, mediante a imposio de restries s atividades
de particulares que no encontram referncia na lei; seja pela
inobservncia de normas e parmetros legais, em prejuzo da
boa qualidade ambiental. Aqui, no h como se afastar a
incidncia do princpio da legalidade estabelecido na CF, ou
seja, as normas administrativas no podem ultrapassar os
limites fixados pela lei, sob pena de invalidade formal.
* * *
A jurisprudncia um fator fundamental na construo do DA,
mesmo em um sistema como o nosso, que privilegia o direito
legislado. Este fato tem sido ressaltado por quase todos os
autores que se dedicam ao estudo da proteo legal do Meio
Ambiente. Com efeito, muitos dos contornos bsicos do DA foram
construdos em litgios judiciais, transportando-se para o
mundo legislativo.
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito
O DA um dos "ramos da ordem jurdica que mais fortemente
se relaciona com os demais. Este fato, indiscutvel por si s,
uma consequncia lgica da tran- versahdade, que , como
sabemos, a caracterstica mais marcante do DA. Transver-
salidade significa que o DA penetra os diferentes ramos do
direito positivo, fazendo com que todos, indiferentemente de
suas bases teleolgicas, assumam a preocupao com a proteo
do meio ambiente. muito difcil que se consiga conceber o DA
independentemente das normas prprias do Direito
Administrativo, visto que a Administrao Pblica, pelo
exerccio do poder de polcia ambiental, desempenha um papel
essencial na imensa maioria das questes ambientais. A
imposio de multas, a interdio de atividades, a oposio de
embargos administrativos no podem fugir dos cnones bsicos
do Direito Administrativo, tais como a observncia do
dalmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do Poder de
Polcia ato da Administrao Pblica - entenda-se ato do
Poder Executiva. 3. Ao julgada procedente para declarar
inconstitucional o trecho final do artigo 3
o
do artigo 187 da
Constituio do Estado do Esprito Santo.
Direito Ambiental
princpio da legalidade, da proporcionalidade, da
impessoalidade e de outros que lhes so relacionados.
71
O mesmo
se diga em relao ao Direito Constitucional.
Quanto defesa de direitos privados sobre o meio
ambiente, o direito de vizinhana tem exercido um importante
papel, sobretudo no que se refere garantia de tranquilidade
e sossego das pessoas. No Direito Penal, encontram-se diversas
normas de defesa da sade e da ambincia humana. Tambm as
normas de Direito Tributrio podem ser utilizadas em defesa do
meio ambiente.
O DA mantm intensas relaes com os principais ramos do
Direito Publico e do Direito Privado, influenciando os seus
rumos na medida em que carreia para o interior dos ncleos
tradicionais do Direito a preocupao com a tutela jurdica do
meio ambiente. Esta a chave da compreenso das relaes do
DA com os demais ramos do Direito: o DA penetra nos demais
ramos" do Direito, fazendo com que eles assumam uma
preocupao com os bens jurdicos tutelados pelo DA.

3.5. Metodologia do Direito Ambiental
Tem sido reconhecida, unanimemente, pela doutrina, como uma
das caractersticas fundamentais do DA a sua marcante
interdisciplmariedade. No se pode pensar a proteo jurdica
do MA sem se considerar as informaes e os dados que so
71 STF - DI-MC 1823 / DF.Relator: Min. ILMAR GALVO.
Julgamento: 30/04/1998. Pleno. DJU: 16-10- 1998. P. 6
EMENTA: AAO DERETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 5,
8, 9
o
, 10, 13, 1, E 14 DA PORTARIA N 113, DE 25.09.97,
DO IBAMA. Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que
o autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas
fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais, e estabeleceu sanes para a hiptese
de inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes,
com ofensa ao princpio da legalidade estrita que
disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas
tambm o direito de punir. Plausibilidade dos fundamentos do
pedido, aliada convenincia de pronta suspenso da
eficcia dos dispositivos impugnados. Cautelar deferida.
- tnsmo aupenor ass&s
O Direito Ambiental j
fornecidos ao aplicador do Direito por outras reas do
conhecimento humano. No se pode conceber a proteo de
florestas sem que saibamos das condies de suporte de
determinado ecossistema, das condies econmicas das
populaes que vivem naquele ecossistema. Enfim, o DA somente
poder oferecer uma soluo jurdica se esta estiver
coordenada e integrada com as questes que permeiam o problema
de fundo a ser enfrentado pelo Direito. Dentre esses vrios
conhecimentos que influenciam a construo do Direito
Ambiental, podem ser destacados a Biologia, a Qumica, a
Meteorologia, as Cincias Sociais etc. Muitas vezes, o jurista
recorre a conceitos de outras cincias para que possa dar
soluo a um problema que, aparentemente, estava alicerado em
uma questo puramente jurdica. A metodologia do DA, portanto,
no pode se restringir anlise dogmtica da norma jurdica,
muito embora esta seja essencial.
Em matria de Direito Ambiental, as fronteiras entre os
diversos segmentos do conhecimento humano tomam-se cada vez
menores. Na anlise de uma medida a ser tomada pelo aplicador
da lei em matria ambiental, necessariamente, esto presentes
consideraes que no so apenas jurdicas, pois, como tem
sido visto ao longo de todo este captulo, necessrio que se
observem critrios que no so apenas jurdicos.
Observe-se que as normas de Direito Ambiental, muitas vezes,
necessitam de um preenchimento que feito por portarias e
outros atos administrativos, cujo contedo fornecido por
disciplinas no jurdicas. Decorre da a imperiosa necessidade
de que o jurista, ao tratar de questes ambientais, tenha
conhecimento de disciplinas que no so a sua, ou que busque
tal conhecimento onde ele se encontra disponvel.
A metodologia jurdico-ambiental, desnecessrio dizer,
ecltica e construda na base do caso a caso, pois somente em
uma anlise casustica que, no entanto, iluminada pela lei,
pela principiologia e pela jurisprudncia, que se poder
chegar a uma soluo de DA que seja considerada justa.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Captulo II A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
1. Introduo
A principal fonte formal do DA a Constituio da
Repblica. Alis, a existncia do artigo 225, no pice, e
todas as demais menes constitucionais ao meio ambiente e
sua proteo demonstram que o DA essencialmente um direito
constitucional, visto que emanado diretamente da Lei
Fundamental. Essa uma realidade nova e inovadora em nossa
ordem jurdica, haja vista que, estabelecida aps a Carta de
1988, tem sido capaz de ampliar a esfera de direitos
individuais e dos mecanismos judiciais aptos a proteg-los.
A CF de 1988, como tem sido amplamente sublinhado pelos
constitucionalistas, trouxe imensas novidades em relao s
Cartas que a antecederam, notadamente na defesa dos direitos e
garantias individuais e no reconhecimento de uma nova gama de
direitos, dentre os quais se destaca o meio ambiente. As Leis
Fundamentais anteriores no se dedicaram ao tema de forma
abrangente e completa: as referncias aos recursos ambientais
eram feitas de maneira no sistemtica, com pequenas menes
aqui e ah, sem que se pudesse falar na existncia de um
contexto constitucional de proteo ao meio ambiente. Os
constituintes anteriores a 1988 no se preocuparam com a
conservao dos recursos naturais e com a sua utilizao
racional. Na verdade, meio ambiente no existia como um
conceito jurdico merecedor de tutela autnoma, coisa que s
veio a ocorrer aps a lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente.
A Constituio Imperial de 1824 no fez qualquer referncia
aos recursos naturais, sendo, portanto, irrelevante para o
nosso estudo. curioso observar, no entanto, que, na ocasio
de sua promulgao, o Pas era essencialmente exportador de
produtos primrios no manufaturados e, portanto, inteiramente
dependente dos bens de sua natureza. A concepo predominante,
no entanto, era a de que o Estado no deveria se imiscuir nas
atividades econmicas, ou melhor, fazia-o por absteno, e
logicamente no cabia Constituio traar qualquer perfil de
uma ordem econmica constitucional. Muito embora os produtos
primrios fossem essenciais economia da poca, a
Constituio no estabeleceu nenhum mecanismo que fosse capaz
de garantir a sustentabidade dos recursos. Contudo, de ser
observado que a Constituio Imperial, ao dispor sobre as
Cmaras Municipais, em seu artigo 169, determinava: O
exerccio de suas funes municipais, formao das posturas
policiais, aplicao de suas rendas e todas as suas
particulares e teis atribuies sero decretadas por uma Lei
regulamentar. ^ As particulares e teis atribuies das
Cmaras Municipais
1 A ortografia foi modernizada.
Direito Ambiental
foram definidas pela Lei de I
a
de outubro de 1828, que: D
nova forma s Cmaras Municipais, marca suas atribuies e o
processo para sua eleio e dos Juizes de Paz. Quanto ao
meio ambiente, a identificao das competncias legislativas
sero, basicamente, atribudas aos municpios que as exerciam
mediante a expedio das chamadas posturas. Naquele regime
jurdico constitucional, as municipalidades eram dotadas de
competncias extremamente amplas, conforme se pode ver do
artigo 66 e seus pargrafos: Art. 66. Tero a seu cargo tudo
quanto diz respeito polcia, a economia das povoaes e seus
termos, pelo que tomaro deliberaes e provero por suas
posturas sobre os objetos seguintes: I
e
Alinhamento, limpeza,
iluminao e despachamento das ruas, cais e praas,
conservao e reparos das muralhas feitas para segurana dos
edifcios, prises pblicas, caladas, pontes, fontes,
aquedutos, chafarizes, poos, tanques e quaisquer outras
construes em benefcio comum dos habitantes, ou para decoro
e ornamento das povoaes. As competncias municipais no se
limitavam quelas que foram acima mencionadas, pois os 2
S
,
3
2
, 4
e
, 5

e 6
e
do artigo 66 ainda determinavam que: 2
a
Sobre
o estabelecimento de cemitrios fora do recinto dos templos,
conferindo a esse tm com a principal autoridade eclesistica
do lugar; sobre o esgotamento de pntanos e qualquer
estagnao de guas infectas; sobre a economia e asseio dos
currais e matadouros pblicos; sobre a colocao de curtumes;
sobre os depsitos de imundcies e tudo quanto possa aIterar e
corromper a salubridade da atmosfera. Pelo 3
e
, integravam a
competncia das Cmaras Municipais legislar sobre: "...
edifcios ruinosos, escavaes e precipcios nas vizinhanas
das povoaes, mandando-lhes por divisas para advertir os que
transitam; suspenso e lanamento de corpos que possam
prejudicar ou enxovalhar aos viandantes... providncias para
acautelar e atalhar os incndios. Determinava o 4
9
: ...sobre
as vozeiras nas ruas em horas de silncio... Nos termos do
5
fi
, era da competncia das Cmaras dispor sobre os daninhos e
os que trazem gado solto sem pastos em lugares onde possam
causar qualquer prejuzo aos habitantes ou lavouras;
extirpao de rpteis venenosos ou de quaisquer animais e
insetos devoradores de plantas
3
. Por sua vez, determinava o
6
e
: ... sobre construo, reparo e conservao das estradas,
caminhos, plantaes de rvores para preservao de seus
limites comodidade dos viajantes, e das que forem teis para
a sustentao dos homens e dos animais
33
.
Havia, tambm, todo um conjunto de outras atribuies, que,
modernamente, poderiam ser consideradas como voltadas para a
proteo do meio ambiente e da sade pblica e que diziam
respeito s feiras, sobre abatedouros de gado etc.
2. O Perodo Republicano
Conforme foi muito bem observado por Machado Horta,
2
no
perodo republicano o tema ambiental se confundia com a
autorizao conferida Unio para legislar sober defesa e
proteo da sade ou com a proteo aos monumentos histricos,
artsticos e naturais, s paisagens e aos locais
particularmente dotados pela natureza
2 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Horizonte:
Del Rey, 3
a
edio, 2002, p. 271.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
mudana do regime poltico ocasionada pela proclamao da
Repblica correspondeu uma nova Constituio, cuja
caracterstica essencial foi o estabelecimento de um regime
republicano e federativo. Os municpios, no novo regime,
perderam o alto ndice de autonomia legislativa que detinham
no regime constitucional anterior. As antigas provncias foram
transformadas em estados e, de alguma forma, buscou-se
atribuir-lhes um determinado grau de autonomia. Isto,
entretanto, no se concretizou de forma plena, pois a
federao que foi estabelecida era altamente centralizadora e
os principais poderes e competncias legais para legislar
permaneceram nas mos da Unio. Esta caracterstica, como se
sabe, persistiu ~ em maior ou menor grau - nas diferentes
Cartas republicanas. A CF de 1891, em seu artigo 34, n
5
29,
atribua competncia legislativa Unio para legislar sobre
as suas minas e terras. Em tese, aos Estados estava reservada
a competncia para legislar sobre as minas e terras que no
pertencessem Unio. Era um dispositivo extremamente genrico
e insuficiente para definir atribuies. Aparentemente,
questes que no dissessem respeito s minas e terras da Unio
estavam sob a competncia legislativa dos Estados-Membros.
Em 1934, como fruto da Revoluo de 30 e da Revoluo
ConstitucionaHsta de 1932 ~ ocorrida em So Paulo - foi,
elaborada uma nova CF, que, dentro do esprito da poca, tinha
caractersticas intervencionistas na ordem econmica e social.
A CF de 1934, em seu artigo 5
e
, inciso XIX, j atribua Unio
competncia legislativa sobre bens de domnio federal,
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, gua, energia
hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao
As competncias legislativas federais foram muito ampliadas
e, principalmente, deve ser anotado que elas cresceram nas
reas que modernamente so classificadas como infraestrutura,
isto , atividades necessrias para o desenvolvimento eco-
nmico. De alguma forma, a CF de 1934 estimulou o
desenvolvimento de uma legislao infraconstitucional que se
preocupou com a proteo do meio ambiente, dentro de uma
abordagem de conservao de recursos econmicos. Um bom
exemplo do que estou falando o Cdigo de guas de 1934,
cujos objetivos primordiais estavam relacionados produo de
energia eltrica. O mesmo se pode dizer em relao ao antigo
CFlo, que buscou estabelecer mecanismos para a utilizao
industrial das florestas. Ambos os diplomas legais continham
normas visando proteo dos recursos.
A Constituio de 1937 dispunha, em seu artigo 16, inciso
XIV, que competia privativamente Unio o poder de legislar
sobre os bens de domnio federal, minas, metalurgia, energia
hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao.
Ela, no que se refere s questes de defesa dos recursos
ambientais, manteve-se no mesmo padro da Constituio de
1934, no merecendo maiores comentrios.
O prprio regime democrtico de 1946 no alterou
substancialmente as competncias legislativas da Unio em
temas referentes infra-estrutura e, consequentemente,
ambientais. Os textos anteriores foram, praticamente,
repetidos. Na CF de 1946, seu artigo 5
S
, inciso XV, alnea i,
constava a competncia da Unio para legislar sobre riquezas
do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica,
florestas, caa epesca.
Com a implantao do regime poltico de 1964, com a
exacerbao dos poderes do Executivo federal, que passou a
exerc-los de forma discricionria e autoritria,
Direito Ambiental
mediante a imposio de uma ditadura cvico-militar, houve uma
hipertrofia dos Poderes da Unio que, como se viu, no eram
pequenos. A CF de 1967, em seu artigo 8
e
, XII, atribui as
seguintes competncias para a Unio: organizar a defesa
permanente contra as calamidades pblicas, especialmente a
seca e as inundaes. Outras competncias estavam previstas
entre aquelas titularizadas pela Unio. Nos termos da Carta de
1967, competia Unio explorar, diretamente ou mediante
autorizao ou concesso, os servios e as instalaes de
energia eltrica de qualquer origem ou natureza,
3
mantendo a
caracterstica de que a infraestrutura era uma matria fede-
ral. Aqui, como fcil perceber, tratava-se de uma
competncia administrativa que, necessariamente, trazia
consigo a necessria competncia legislativa. Quanto com-
petncia legislativa, propriamente dita, a Carta de 1967
estabelecia que a Unio era dotada das seguintes potestades
legislativas:
(i
)
direito agrrio;
(i
i)
normas gerais de segurana e proteo
da sade;
(i
ii
)
guas e energia eltrica;
(i
v)
jazidas, minas e outros recursos
minerais;
(V
) metalurgia;
(v
i) florestas, caa e pesca;
(v
ii
)
regime dos portos e da navegao de
cabotagem, fluvial e lacustre.
A Emenda Constitucional n
s
1, de 17 de outubro de 1969,
manteve os termos daquilo que foi acima apontado. Houve,
entretanto, uma pequena mudana no que diz respeito s
competncias legislativas em relao energia, que foi
subdividida em eltrica, trmica, nuclear ou de qualquer
natureza. Um balano geral das competncias constitucionais em
matria ambiental demonstra que o tema, at a Constituio de
1988, mereceu tratamento apenas tangencial e que a principal
preocupao do constituinte sempre foi com a infra-estrutura
para o desenvolvimento econmico. O aspecto que foi
privilegiado, desde que o tema passou a integrar a ordem
jurdica constitucional, foi o de meio de produo.
3. A Constituio de 1988
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988
Alm de ser dotada de um captulo prprio para as questes
ambientais, a CF de 1988, ao longo de diversos outros artigos,
trata das obrigaes da sociedade e do Estado brasileiro com o
meio ambiente. Tais normas, do ponto de vista do Direito
Constitucional, podem ser agrupadas como normas de (i)
garantia, (ii) competncia,
(iii) gerais e (iv) especficas.
4
Conforme j foi examinado
nos itens precedentes, as
3 Artigo 8
5
, XV, b.
4 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Homonte:
Del Rey, 3* edio, 2002, p. 271.
cs-j - tnsmo aupenor mum
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Constituies que antecederam atual Carta deram ao tema Meio
Ambiente um tratamento pouco sistemtico, esparso e com um
enfoque predominantemente voltado para a infraestrutura da
atividade econmica, e a sua regulamentao legislativa teve
por escopo priorizar a atividade produtiva, independentemente
da conservao dos recursos naturais. A Constituio de 1988
no desconsiderou o Meio Ambiente como elemento indispensvel
e que servira de base para o desenvolvimento da atividade de
infraestrutura econmica. Ao contrrio, houve um
aprofundamento das relaes entre o Meio Ambiente e a
infraestrutura econmica, pois, nos. termos da Constituio de
1988, reconhecido pelo constituinte originrio que se faz
necessria a proteo ambiental de forma que se possa
assegurar uma adequada fruio dos recursos ambientais e um
nvel elevado de qualidade de vida s populaes. A
Constituio no desconsiderou, nem poderia faz-lo, que toda
a atividade econmica se faz mediante a utilizao de recursos
ambientais. O legislador constituinte buscou, estabelecer um
mecanismo mediante o qual as naturais tenses entre os
diferentes usurios dos recursos ambientais possam ser
amenizadas dentro de uma perspectiva de utilizao racional.
A fruio de um meio ambiente saudvel e ecologicamente
equilibrado foi erigida em direito fundamental pela ordem
jurdica constitucional vigente. Este fato, sem dvida, pode
se revelar um notvel campo para a construo de um sistema de
garantias da qualidade de vida dos cidados e de
desenvolvimento econmico que se faa com respeito ao Meio
Ambiente.
A adequada compreenso do captulo e dos dispositivos
constitucionais voltados para o Meio Ambiente essencial e
exige uma ateno toda especial para disciplinas que no so
jurdicas. Conceitos pertencentes Geografia, Ecologia,
Mineralogia etc. passam a desempenhar um papel na
interpretao da norma constitucional que era completamente
impensvel antes da promulgao da Constituio de 1988. Este
, provavelmente, o maior desafio que o artigo 225 lana ao
jurista. Como estabelecer a adequada mediao entre o fato
cientfico e o fato jurdico, a norma aplicvel uma questo
que vem estimulando a criatividade do jurista.
A Lei Fundamental reconhece que os problemas ambientais so
de vital importncia para a nossa sociedade, seja porque so
necessrios para a atividade econmica, seja porque considera
a preservao de valores cuja mensurao extremamente
complexa. V-se, com clareza, que h, no contexto
constitucional, um sistema de proteo ao Meio Ambiente que
ultrapassa as meras disposies esparsas. Aqui reside a
diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais
que a precederam. Em 1988, buscou-se estabelecer uma harmonia
entre os diferentes dispositivos voltados para a defesa do
Meio Ambiente. A norma constitucional ambiental parte
integrante de um complexo mais amplo e podemos dizer, sem
risco de errar, que ela faz a interseo entre as normas de
natureza econmica e aquelas destinadas proteo dos
direitos individuais.
A correta interpretao das normas ambientais existentes na
Constituio da Repblica deve ser feita, como j foi dito,
com a anlise das diferentes conexes materiais e de sentido
que elas guardam entre si e, principalmente, com outras reas
do Direito. A tarefa no trivial, pois elevado o nmero de
normas ambientais
Direito Ambiental
existentes na Lei Fundamental. A Constituio possui vinte e
dois artigos que, de uma forma ou de outra, relacionam-se com
o MA, alm de pargrafos e incisos diversos. Sistematiz-los e
harmoniz-los uma tarefa que ainda est por ser feita.
Em sede Constitucional, so encontrveis os seguintes pontos
dedicados ao meio ambiente ou a este vinculados direta ou
indiretamente:
- Crt *r-1LTVT T WTTT.
art. incisos .A_AJ.I1> -LA-A* JL/UCillj
art. 20,incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI
e 1* e 2*;
art. 21,incisos XIX, XX, XXIII, alneas a, be c,
XXV;
art. 22, incisos IV, XII, XXVI;
art. 23, incisos I, III, IV, VI, VII, IX, XI;
art. 24, incisos VI, VII, VIII;
art. 43, 2*, IV, e 3;
art. 49, incisos XIV, XVI;
art. 91, l
e
, inciso III;
art. 129, inciso III;
art. 170, inciso VI;
art. 174, 3^ e 4*;
art. 176 e ;
art. 182 e ;
art. 186;
art. 200, incisos VII, VIII;
art. 216, inciso V e l
e
, 3
9
e 4
a
;
art. 225;
art. 231;
art. 232; e,
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, os
artigos 43, 44 e .
Os muitos artigos constitucionais contemplam normas de
natureza processual, penal, econmica, sanitria, tutelar
administrativa e, ainda, normas de repartio de competncia
legislativa e administrativa. uma gama to ampla e que no
foi desenvolvida em todas as suas potencialidades.
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988
O captulo do Meio Ambiente (artigo 225) da CF o centro
nevrlgico do sistema constitucional de proteo ao MA e
nele que est muito bem caracterizada e concretizada a
proteo do meio ambiente como um elemento de interseo entre
a ordem econmica e os direitos individuais.
O artigo 225 da CF determina que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impon-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
do-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O primeiro destaque que merece abordagem o vocbulo
todos, que d incio ao captulo. Todos, tal como presente
no artigo 225, tem o sentido de qualquer indivduo que se
encontre em territrio nacional, independentemente de sua
condio jurdica perante o nosso ordenamento jurdico.
Todos quer dizer todos os seres humanos. Aqui h uma
evidente ampliao do rol dos direitos constitucionalmente
garantidos, pois, diferentemente dos direitos eleitorais e os
de controle da probidade administrativa, no se exige a
condio de cidado. Veja-se que, quando se trata da definio
de direitos e obrigaes, a CF estabelece claramente o
destinatrio da garantia ou do comando. Assim que os
direitos e as garantias individuais definidos no artigo 5
2
no
se destinam a toda e qualquer pessoa; os seus destinatrios
so os brasileiros e os estrangeiros residentes no Pais. Um
estrangeiro que esteja simplesmente de passagem pelo Pas, em
tese, no destinatrio do artigo 5
fl
da Lei Fundamental.
Mesmo no interior das disposies contidas no artigo 5
e

possvel identificar limitaes ao exerccio de alguns
direitos e garantias. A ao popular constitucional, por
exemplo, s pode ser proposta por cidado que, no caso, o
eleitor em dia com as suas obrigaes eleitorais. O artigo
225, ao se utilizar da expresso todos, buscou estabelecer
que mesmo os estrangeiros no residentes no Pas e outros que,
por motivos diversos, tenham tido suspensos os seus direitos
de cidadania, ainda que parcialmente, so destinatrios da
norma atributiva de direito ao MA ecologicamente equilibrado.
A Leitura irracional e apressada do vocbulo tem levado
interpretao de que todos teria como destinatrio todo e
qualquer ser vivo. A hiptese no se justifica. A Constituio
tem como um de seus princpios reitores a dignidade da pessoa
humana e, portanto, a ordem jurdica nacional tem como seu
centro o indivduo humano. A proteo aos animais e ao meio
ambiente estabelecida como uma consequncia de tal princpio
e se justifica na medida em que necessria para que o
indivduo humano possa ter uma existncia digna em toda
plenitude.
O Direito estabelecido pelo artigo 225 bastante complexo e
possui uma enorme gama de implicaes em sua concepo mais
profunda. Para a conceituao do contedo desse direito, so
necessrios diversos recursos a conhecimentos que no so
jurdicos. Configura-se, assim, a interdisciplinariedade da
matria ambiental.
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente
Antes de avanar no estudo do conceito normativo de meio
ambiente, necessria a apresentao do que seria um conceito
genrico de meio ambiente, Para Robert Reichardt:
5

5 Apud Gerhard Kade et alii. O homem e sen ambiente, Rio de
Janeiro: FGV, 1975, p. 184.
Direito Ambiental
Definimos o ambiente de uma dada populao de seres humanos
como o sistema de constantes espaciais e temporais de
estruturas no-humanas, que influencia os processos biolgicos
e o comportamento dessa populao. No ambiente compreendemos
os processos sociais diretamente hgados a essas estruturas,
como sejam o trajeto regular dos suburbanos, ou o desvio
comporta- mental em correlao direta com a densidade da
populao ou com as condies habitacionais. Exclumos, no
entanto, os processos que se desenvolvem principalmente no
exterior do sistema social. evidente que tal distino, em
certa medida, arbitrria, pois num sistema social cada
elemento se acha vinculado a todos os outros.
J Jos Lutzemberger^ afirma que:
A evoluo orgnica um processo sinfnico. As espcies,
todas as espcies, e o Homem no uma exceo, evoluram e
esto destinadas a continuar evoluindo conjuntamente e de
maneira orquestrada. Nenhuma espcie tem sentido por si s,
isoladamente. Todas as espcies dominantes ou humildes,
espetaculares ou apenas visveis, quer nos sejam simpticas ou
as consideremos desprezveis, quer se nos afigurem como teis
ou mesmo nocivas, todas so peas de uma grande unidade
funcional. A natureza no um aglomerado arbitrrio de fatos
isolados, arbitrariamente alterveis ou dispensveis, Tudo
est relacionado com tudo. Assim como numa sinfonia os
instrumentos individuais s tm sentido como partes do todo,
funo do perfeito e disciplinado comportamento de cada uma
das partes integrantes da maravilhosa sinfonia da evoluo
orgnica, onde cada instrumento, por pequeno, fraco ou
insignificante que possa parecer, essencial e indispensvel.
O conceito normativo de meio ambiente encontra-se
estabelecido no artigo 3
9
da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a poltica nacional do meio ambiente,
seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. A referida Lei, estabelecida no regime
constitucional anterior, foi firmada com base no artigo 8
e
,
inciso XVI, alneas c, hei, da Carta de 1967. A Lei foi
recebida pela atual Lei Fundamental, fato que foi confirmado
pelas suas sucessivas reformas.
Muitas so as definies encontradas para o termo. Iara
Verocai
7
apresenta uma enorme quantidade de definies; dentre
essas, merecem destaque as seguintes:
a) A soma das condies externas e influncias que afetam a
vida, o desenvolvimento e, em ltima anlise, a
sobrevivncia de um organismo (The World Bank).
6 Fim do futuro? Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 9.
7 Vocabulrio bsico de meio ambiente, Rio de Janeiro:
Petrobrs/ FEEMA, 1992,4
a
ed., pp. 133-135.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
b) O conjunto do sistema externo fsico e biolgico, no qual
vivem o homem e os outros organismos (PNUMA).
8

A Lei ordinria define meio ambiente:
Meio ambiente: o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas.
O conceito estabelecido na PNMA merece crtica, pois, como
se pode perceber, o seu contedo no est voltado para um
aspecto fundamental do problema ambiental, que , exatamente,
o aspecto humano. A definio legal considera o meio ambiente
do ponto vista puramente biolgico e no do ponto de vista
social que, no caso, fundamental. Entretanto, no deve
passar sem registro o fato de que no contexto da elaborao da
Lei n
9
6.938/81 a proteo do meio ambiente era considerada
como uma forma de proteo da sade humana, e no como um bem
merecedor de tutela autnoma.
A CF de 1988 elevou o meio ambiente condio de direito de
todos e bem de uso comum do povo, modificando o conceito
jurdico de meio ambiente, tal como ele estava definido pela
Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Em razo da alta
relevncia do bem jurdico tutelado, a Lei Fundamental
estabeleceu a obrigao do Poder Pblico e da Comunidade de
preserv-lo para as presentes e faturas geraes. Foram
criadas duas situaes distintas; a primeira, de (i) no
promover degradao; a segunda, de (i) promover a recuperao
de reas j degradadas. A Constituio fez uma escolha clara
pela conservao que, necessariamente, tem que ser
interpretada de maneira dinmica. A observar que o bem
jurdico meio ambiente pode ser includo dentre aqueles
pertencentes a uma ou outra pessoa jurdica de direito pblico
ou mesmo privado, pelo contrrio, o meio ambiente integrado
por diferentes bens submetidos a diversas pessoas jurdicas,
naturais ou no, pblicas ou privadas. O que a Constituio
fez foi criar uma categoria jurdica capaz de impor, a todos
quantos se utilizem de recursos naturais, uma obrigao de
zelo para com o meio ambiente. No se olvide, contudo, que o
conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque
de que os bens de uso comum s podem ser bens pblicos. No, a
CF estabeleceu que, mesmo sob a gide do domnio privado,
podem ser fixadas obrigaes para que os proprietrios
assegurem a fruio, por todos, dos aspectos ambientais de
bens de sua propriedade. A fruio, contudo, mediata, e no
imediata. O proprietrio de uma floresta permanece
proprietrio da mesma, pode estabelecer interdies quanto
penetrao e permanncia de estranhos no interior de sua
propriedade. Entretanto, est obrigado a no degradar as
caractersticas ecolgicas que, estas sim, so de uso comum,
tais como a beleza cnica, a produo de oxignio, o
equilbrio trmico gerado pela floresta, o refugio de animais
silvestres etc. Aqui h uma impor-
8 PNUMA.
Direito Ambiental
tante contribuio do legislador ordinrio brasileiro que,
desde 1934, considera as florestas de interesse comum de
todos.
9

Os artigos 219 e 225, 4
S
, da CF estabeleceram o conceito
jurdico de patrimnio nacional, cujo contedo no foi
definido. Contudo, h que se observar que, no contexto
especfico da proteo ambiental, tal conceito no se confunde
com o de propriedade pblica, como tem sido reiteradaraente
decidido pelo STF.
10
Na hiptese, trata-se de mais um conceito
jurdico indeterminado, que dever ser preenchido caso a caso,
levando-se em considerao o conjunto de princpios que
informam a prpria Lei Fundamental. Eventualmente, em matria
ambiental, o sentido de patrimnio nacional implica haver
restries livre utilizao dos recursos naturais, na
9 Conforme o artigo 1 do CFIo aprovado pelo DECRETO N. 23.793
- DE 23 DE JANEIRO DE 1934 - Art. 1 As florestas existentes
no territrio nacional, consideradas em conjunto, constituem
bem de interesse comum a todos os habitantes, do pais,
exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
que as leis em geral, e especialmente este cdigo,
estabelecem.
10 STF: RE 134297 / SP. Relator: Min. CELSO DE MELLO.
Julgamento: 13/06/1995. Primeira Turma. DJU: 22-09-1995 PG.
30597 EMENTA: RECURSO EXTRAORDINRIO - ESTAO ECOLGICA -
RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR - PATRIMNIO NACIONAL (CF,
ART. 225, PAR. 4) - LIMITAO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O
CONTEDO ECONMICO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - DIREITO DO
PROPRIETRIO INDENIZAO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS
PREJUZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR - R
NAO CONHECIDO. - Incumbe ao Poder Pblico o dever
constitucional de proteger a flora e de adotar as
necessrias medidas que visem a coibir prticas lesivas ao
equilbrio ambiental. Esse encargo, contudo, no exonera o
Estado da obrigao de indenizar os proprietrios cujos
imveis venham a ser afetados, em sua potencialidade
econmica, pelas limitaes impostas pela Administrao
Pblica. - A proteo jurdica dispensada s coberturas
vegetais que revestem as propriedades imobilirias no
impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites
autorizados pelo CFIo, o adequado e racional aproveitamento
econmico das rvores nelas existentes. A jurisprudncia do
STF e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia
constitucional que protege o direito de propriedade, firmou-
se no sentido de proclamar a plena indenizabili- dade das
matas e revestimentos florestais que recobrem reas
dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas
a restries administrativas impostas pelo Poder Pblico.
Precedentes. A circunstncia de o Estado dispor de
competncia para criar reservas florestais no lhe confere,
s por si conside- rando-se os princpios que tutelam, em
nosso sistema normativo, o direito de propriedade , a
prerrogativa de subtrair*se ao pagamento de indenizao
compensatria ao particular, quando a atividade pblica,
decorrente do exerccio de atribuies em tema de direito
florestal, impedir ou afetar a vlida explorao econmica
do imvel por seu proprietrio. - A norma inscrfa no ART.
225, 4, d Constituio deve ser interpretada de modo
harmonioso com o sistema jurdico consagrado pelo
ordenamento fundamental, notadamente com a clusula que,
proclamada pelo an. 5
a
, XXII, da Cana Poltica, garante e
assegura o direito de propriedade em todas as suas
projees, inclusive aquela concernente a compensao
financeira devida pelo Poder Pblico ao proprietrio
atingido por atos imputveis a atividade estatal. O preceito
consubstanciado no ART. 225, 4
9
, da Carta da Repblica,
alm de no haver convertido em bens pblicos os imveis
particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele
referidas (Mata Atlntica, Serra do Mar, Floresta Amaznica
brasileira), tambm no impede a utilizao, pelos prprios
particulares, dos recursos naturais existentes naquelas
reas que estejam sujeitas ao domnio privado, desde que
observadas as prescries legais e respeitadas as condies
necessrias preservao ambientaL A ordem constitucional
dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88,
art. 5
a
, XXII). Essa proteo outorgada pela Lei Fundamental
da Repblica estende-se, na abrangncia normativa de sua
incidncia tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus,
da garantia de compensao financeira, sempre que o Estado,
mediante atividade que lhe seja juridicamente imputvel,
atingir o direito de propriedade em seu contedo econmico,
ainda que o imvel particular afetado pela ao do Poder
Pblico esteja localizado em qualquer das reas referidas no
art. 225, 4, da Constituio. Direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado: a consagrao constitucional de
um tpico direito de terceira gerao (CF, art. 225, caput).
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
medida em que esta utilizao possa vir a ser gravosa para a
natureza e a sociedade, independentemente da titularidade dos
bens considerados isoladamente.
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos
A proteo ao meio ambiente reconhecida como uma evoluo
dos direitos humanos, consdtuindo-se em um aprofundamento da
concepo tradicional. A profunda e estreita relao entre
direitos humanos e proteo ao meio ambiente tem sido
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, assim como tem sido
reconhecida pela Corte Constitucional que a proteo ao meio
ambiente, ou a alegao de que a ao administrativa se faz em
defesa do meio ambiente, no pode ser feita sem a observncia
dos direitos e das garantias individuais.
11

11 STF - MS 22164 / SP - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO.
Julgamento: 30/10/1995. TRIBUNAL PLENO. DJU; 17-11-1995 Pg.
39206. EMENTA: REFORMA AGRRIA - IMVEL RURAL SITUADO NO
PANTANAL MATO-GROSSENSE - DESAPROPR1AO-SANO (CF, ART.
184) - POSSIBILIDADE - FALTA DE NOTIFICAO PESSOAL E PRVIA
DO PROPRIETRIO RURAL QUANTO A REALIZAO DA VISTORIA (LEI
N. 8.629/93, ART. 2., PAU. 2.) - OFENSA AO POSTULADO DO DUE
PRO- CESS OF LAW (CR ART. 5, LTV) - NULIDADE RADICAL DA
DECLARAO EXPROPRIATRIA - MANDADO DE SEGURANA DEFERIDO.
REFORMA AGRRIA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. - O POSTULADO
CONSTITUCIONAL DO DUE PROCESS OF LAW, EM SUA DESUNAO
JURDICA, TAMBM EST VOCACIONADO A PROTEO DA PROPRIEDADE.
NINGUM SER PRIVADO DE SEUS BENS SEM O DEVIDO PROCESSO
LEGAL (CF, ART. 5, UV). A UNIO FEDERAL - MESMO TRATANDO-SE
DE EXECUO E IMPLEMENTAO DO PROGRAMA DE REFORMA AGRRIA -
NO EST DISPENSADA DA OBRIGAO DE RESPEITAR, NO DESEMPENHO
DE SUA A TTVIDA- DE DE EXPROPRIAO, POR INTERESSE SOCIAL,
OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE, EM TEMA DE PROPRIEDADE,
PROTEGEM AS PESSOAS CONTRA A EVENTUAL EXPANSO ARBITRRIA DO
PODER ESTATAL. A CLUSULA DE GARANTIA DOMINIAL QUE EMERGE DO
SISTEMA CONSAGRADO PELA CONSTITUIO DA REPBLICA TEM POR
OBJETIVO IMPEDIR O INJUSTO SACRIFCIO DO DIREITO DE
PROPRIEDADE. FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E VISTORIA
EFETUADA PELO INCRA. A VISTORIA EFETIVADA COM FUNDAMENTO NO
ART. 2., PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93 TEM POR FINALIDADE
ESPECFICA VIABILIZAR O LEVANTAMENTO TCNICO DE DADOS E
INFORMAES SOBRE O IMVEL RURAL, PERMITINDO A UNIO FEDERAL
- QUE ATUA POR INTERMDIO DO INCRA - CONSTATAR SE A
PROPRIEDADE REALIZA, OU NO, A FUNAO SOCIAL QUE LHE
INERENTE. O ORDENAMENTO POSITIVO DETERMINA QUE ESSA VISTORIA
SEJA PRECEDIDA DE NOTIFICAO REGULAR AO PROPRIETRIO, EM
FACE DA POSSIBILIDADE DE O IMVEL RURAL QUE LHE PERTENCE -
QUANDO ESTE NO ESTIVER CUMPRINDO A SUA FUNO SOCIAL - VIR
A CONSTITUIR OBJETO DE DECLARAO EXPROPRIATRIA, PARA FINS
DE REFORMA AGRRIA. NOTIFICAO PRVIA E PESSOAL DA
VISTORIA. A NOTIFICAO A QUE SE REFERE O ART. 2., PAR. 2.,
DA LEIN. 8.629/93, PARA QUE SE REPUTE VLIDA E POSSA
CONSEQENTEMENTE LEGTIMA EVENTUAL DECLARAO EXPROPRIATRIA
PARA FINS DE REFORMA AGRRIA, H DE SER EFETIVADA EM MOMENTO
ANTERIOR AO DA REALIZAO DA VISTORIA. ESSA NOTIFICAO
PRVIA SOMENTE CONSI- DERAR-SE-A REGULAR, QUANDO
COMPROVADAMENTE REALIZADA NA PESSOA DO PROPRIETRIO DO
IMVEL RURAL, OU QUANDO EFETIVADA MEDIANTE CARTA COM A VISO
DE RECEPO FIRMADO POR SEU DESTINATRIO OU POR AQUELE QUE
DISPONHA DE PODERES PARA RECEBER A COMUNICAO POSTAL EM
NOME DO PROPRIETRIO RURAL, OU, AINDA, QUANDO PROCEDIDA NA
PESSOA DE REPRESENTANTE LEGAI OU DE PROCURADOR REGULARMENTE
CONSTITUDO PELO DOMINUS. O DESCUMPRIMENTO DESSA FORMALIDADE
ESSENCIAL, DITADA PELA NECESSIDADE DE GARANTIR AO
PROPRIETRIO A OBSERVNCIA DA CLUSULA CONSTITUCIONAL DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL, IMPORTA VCIO RADICAL. QUE CONFIGURA
DEFEITO INSUPERVEL, APTO A PROJETAR-SE SOBRE TODAS AS FASES
SUBSE-
Direito Ambiental
A Emenda Constitucional n
e
45, de 2004, acrescentou alguns
artigos nossa Lei Fundamental que, em princpio, podero
influenciar na deciso das questes jurdi- co-ambientais.
Refiro-me, especificamente, incluso do 3
e
do artigo 5
2
,
cujo teor o seguinte:
3
Q
Os tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos
respectivos membros, sero equivalentes s emendas
constitucionais.
Chamo a ateno para o fato de que a doutrina, por ampla
maioria, bem como algumas decises do STF tm considerado que
o artigo 225 da nossa Constituio , em um dos seus mltiplos
aspectos, uma extenso do artigo 5
9
. Por outro lado, a
QENTES DO PROCEDIMENTO DE EXPROPRIAO, CONTAMINANDO-AS, POR
EFEITO DE REPERCUSSO CAUSAL, DE MANEIRA IRREMISSVEL,
GERANDO, EM CONSEQNCIA, POR AUSNCIA DE BASE JURDICA
IDONEA, A PRPRIA INVALIDAO DO DECRETO PRESIDENCIAL
CONSUBSTANCIADOR DE DECLARAO EXPROPRIATRIA PANTANAL MATO-
GROS- SENSE (CF, ART. 225, 4)-POSSIBILIDADE JURDICA DE
EXPROPPIAO DE IMVEIS RURAIS NELE SITUADOS, PARA FINS DE
REFORMA AGRRIA. - A NORMA INSCRITA NO ART. 225, 4= DA
CONSTITUIO NO ATUA, EM TESE, COMO IMPEDIMENTO JURDICO A
EFETIVAO, PELA UNIO FEDERAL, DE ATIVIDADE EXPROPRIATRIA
DESTINADA A PROMOVER E A EXECUTAR PROJETOS DE REFORMA AGRRIA
NAS REAS REFERIDAS NESSE PRECEITO CONSTITUCIONAL, NOTADAMENTE
NOS IMVEIS RURAIS SITUADOS NO PANTANAL MATO-GROS- SENSE. A
PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, AO IMPOR AO PODER PBLICO
DEVER DE FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO PATRIMNIO
AMBIENTAL, NO O INIBE, QUANDO NECESSRIA A INTERVENO
ESTATAL NA ESFERA DOMINIAL PRIVADA, DE PROMOVER A
DESAPROPRIAO DE IMVEIS RURAIS PARA FINS DE REFORMA AGRRIA,
ESPECIALMENTE PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE REALIZAO DA
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE CONSISTE, PRECISAMENTE, NA
SUBMISSO DO DOMNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR UTILIZAR
ADEQUADAMENTE OS RECURSOS NATURAIS DISPONVEIS E DE FAZER
PRESERVAR O EQ.UILBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 186, II),
SOB PENA DE, EM DESCUMPRNDO ESSES ENCARGOS, EXPOR-SE A
DESAPROPRIAO-SANO A QUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI
FUNDAMENTAL. A QUESTO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - DIREITO DE TERCEIRA GERAO -
PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE. - O DIREITO A INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE - TPICO DIREITO DE TERCEIRA GERAO - CONSTITUI
PRERROGATIVA JURDICA DE TITULARIDADE COLETIVA, REFLETINDO,
DENTRO DO PROCESSO DE AFIRMAO DOS DIREITOS HUMANOS, A
EXPRESSO SIGNIFICATIVA DE UM PODER ATRIBUDO, NO AO
INDIVDUO IDENTIFICADO EM SUA SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTIDO
VERDADEIRAMENTE MAIS ABRANGENTE, A PRPRIA COLETIVIDADE
SOCIAL. ENQUANTO OS DIREITOS DE PRIMEIRA GERAO (DIREITOS
CIVIS E POLTICOS} - QUE COMPREENDEM AS LIBERDADES CLSSICAS,
NEGAUVAS OU FORMAIS - REALAM O PRINCPIO DA LIBERDADE E OS
DIREITOS DE SEGUNDA GERAO (DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E
CULTURAIS) - QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS,
REAIS OU CONCRETAS - ACENTUAM O PRINCPIO DA IGUALDADE, OS
DIREITOS DE TERCEIRA GERAO, QUE MATERIALIZAM PODERES DE
TITULARIDADE COLETIVA ATRIBUDOS GENERICAMENTE A TODAS AS
FORMAES SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE E
CONSTITUEM UM MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE
DESENVOLVIMENTO, EXPANSO E RECONHECIMENTO DOS DIREITOS
HUMANOS, CARACTERIZADOS, ENQUANTO VALORES FUNDAMENTAIS
INDISPONVEIS, PELA NOTA DE UMA ESSENCIAL INEXAURIBILIDADE.
CONSIDERAES DOUTRINRIAS.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
norma constitucional no fornece, nem poderia faz-lo, uma
definio do que deve ser entendido como tratados e
convenes internacionais sobre direitos humanos. Uma
interpretao restritiva seria aquela que considerasse como
direitos humanos, apenas e to-somente, as normas que se
destinassem a dispor sobre as matrias contidas na Declarao
Universal de Direitos Humanos. No parece ser esta a melhor
orientao. De fato, ao analisarmos as principais convenes
internacionais :Sobre temas ambientais, sem dvida alguma,
poderemos constatar que elas se referem a interesse comum da
humanidade, preocupao comum da humanidade e outros conceitos
correlatos. A ttulo de exemplo, permito-me trazer colao
alguns itens do prembulo da Conveno sobre Diversidade
Biolgica da qual o ,Brasil signatrio:
As Partes Contratantes,
Conscientes do valor intrnseco da diversidade biolgica e
dos valores ecolgico, gentico, social, econmico,
cientfico, educacional, cultural, recreativo e esttico da
diversidade biolgica e de seus componentes:
Conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica
para a evoluo e para a manuteno dos sistemas necessrios
vida da biosfera,
Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma
preocupao comum humanidade,
Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de
recursos biolgicos de muitas comunidades locais e populaes
indgenas com estilos de vida tradicionais, e que desejvel
repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao
do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas
relevantes conservao da diversidade biolgica e
utilizao sustentvel de seus componentes, Reconhecendo,
igualmente, o papel fundamental da mulher na conservao e na
utilizao sustentvel da diversidade biolgica e afirmando a
necessidade da plena participao da mulher em todos os nveis
de formulao e execuo de polticas para a conservao da
diversidade biolgica,
Reconhecendo que o desenvolvimento econmico e scial e a
erradicao da pobreza so as prioridades primordiais e
absolutas dos pases em desenvolvimento,
Conscientes de que a conservao e a utilizao sustentvel
da diversidade biolgica so de importncia absoluta para
atender s necessidades de alimentao, de sade e de outra
natureza da crescente populao mundial, para o que so
essenciais o acesso e a repartio de recursos genticos e
tecnologia, Observando, enfim, que a conservao e a
utilizao sustentvel da diversidade biolgica fortalecero
as relaes de amizade entre os Estados e contribuiro para a
paz da humanidade.
Muitos outros exemplos podem ser encontrados em tratados e
convenes sobre o tema proteo ambiental. Ante a evidente
novidade do tema, no se pode oferecer uma resposta conclusiva
sobre a elevao ao nvel constitucional de tratados e
convenes ambientais. Certamente, tal questo ser suscitada
perante o STF. O tema, entretanto, relevante e merece ser
examinado com cuidado. Pessoalmente,
Direito Ambiental
entendo que a melhor soluo aquela que incorpora os
tratados e convenes ambientais prpria Constituio. As
consequncias prticas da adoo do posicionamento acima
referido so imensas. Uma primeira consequncia , mediante
provocao do Procurador-Geral da Repblica,
12
a federalizao
de todas as questes ambientais graves, visto que a nova
redao do artigo 109 da Lei Fundamental da Repblica ampliou
a competncia da Justia Federal para acrescentar s suas
tradicionais competncias aquela de julgar causas referentes a
direitos humanos.^ Uma outra questo que, seguramente, poder
ser suscitada aquela que diz respeito delonga dos
processos ambientais, pois, de acordo com a nova redao do
artigo 5
e
de nossa Constituio,
14
todos temos direito a uma
durao razovel dos processos.
15

No se deve esquecer, igualmente, que no campo
internacional, a poltica externa brasileira, em funo do
disposto no artigo 7
e
do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias,
16
o Brasil se obrigou a se empenhar pela criao
de um Tribunal internacional para o julgamento de crimes
contra os Direitos Humanos. Tal Tribunal, felizmente, j se
encontra criado. o Tribunal Penal Internacional (TPI), com
sede em Haia. A questo que se coloca a seguinte: estamos
obrigados a postular internacionalmente a criao de uma Corte
Ambiental ou pela ampliao da competncia do TPI?
4. Aplicabilidade das Normas
Uma das questes centrais da vida do Direito, provavelmente
a mais importante, aquela que diz respeito aplicao e
eficcia das normas jurdicas. Em matria ambiental, o
problema no diferente. Provavelmente seja mais grave.
A CF, com o objetivo de tomar efetdvo o exerccio do direito
ao meio ambiente sadio, estabeleceu uma gama de incumbncias
para o Poder Pblico, arroladas nos incisos I/VII do l
s
do
artigo referido, que se constituem em direitos pblicos sub-
jetivos, exigveis pelo cidado a qualquer momento.
12 Art. 109, 5 Nas hipteses de grave violao de direitos
humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com a finalidade
de assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de
tratados internacionais de direitos humanos dos quais o
Brasil seja parte, poder suscitar, perante o Superior
Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou
processo, incidente de deslocamento de competncia para a
Justia Federal.
13 Art. 109-V-A As causas relativas a direitos humanos a que
se refere o 5
o
deste artigo.
14 Art. 5, LXXVTIIA todos, no mbito judicial e
administrativo, so assegurados a razovel durao do pro-
cesso e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao.
15 STF HC 86915/SP. Relator; Min. GILMAR MENDES. Segunda
Turma. DJU: 16-06-2006, p. 28. EMENTA: HAJBEAS CORPUS.
HOMICDIO QUALIFICADO E TENTATIVAS DE HOMICDIO. PRISO PRE-
VENTIVA. EXCESSO DE PRAZO. 1. A durao prolongada da priso
cautelar afronta princpios constitucionais, especialmente,
o da dignidade da pessoa humana, devido processo legal,
presuno de inocncia e razovel durao do processo. 2. A
demora na instruo e julgamento de ao penal, desde que
gritante, abusiva e inazovel, caracteriza o excesso de
prazo. 3. Manter uma pessoa presa cautelarmente por mais de
dois anos desproporcional e inaceitvel, constituindo
inadmissvel antecipao executria da sano penal. 4.
Precedentes. 5. Ordem de habeas cozpus deferida de ofcio.
16 Art. 7 O Brasil propugnar pela formao de um tribunal
internacional dos direitos humanos.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Ante o jurista, coloca-se a questo de saber qual a natureza
das normas constitucionais pertinentes ao meio ambiente. Um
correto equacionamento da questo fundamental para que a Lei
seja adequadamente aplicada e para que o cidado e a
coletividade, como titulares do direito ao meio ambiente
sadio, possam exigir do Estado e dos particulares em geral a
proteo devida ao meio ambiente.
Inicialmente, cumpre observar que o caput do artigo 225
instituiu um Direito de ampla abrangncia econmica e social.
Todo o conjunto de normas do artigo 225 estabelece um rol de
aes e abstenes que devem, desde logo, ser observadas pela
Administrao, ou pelos particulares. Verifica-se, de plano,
que muitos incisos e pargrafos do artigo 225 no demandam
posterior regramento em nvel infraconsti- tucional, enquanto
outros necessitam de adensamento em Lei especfica, sendo de
eficcia contida. Tal situao toma problemtica a aplicao
imediata e in totum do captulo ambiental de nossa Carta
Poltica, ainda que se possa entender que o artigo 225 uma
extenso do artigo 5
e
,
17
pois, sem dvida, o meio ambiente pode
ser entendido como um direito individual; logo, nos termos
do I
a
do artigo 5
e
, cuja eficcia plena, a matria,
contudo, no to simples.
Saber quais das normas so de eficcia plena e quais so de
eficcia contida uma tarefe jurdica complexa e de
relevncia fundamental para que o Direito Ambiental possa,
efetivamente, ter uma existncia concreta. Maria Helena Diniz
sustenta que:
So plenamente eficazes as normas constitucionais que forem
idneas, desde sua entrada em vigor, para disciplinarem as
relaes jurdicas ou o processo de sua efetivao, por
conterem todos os elementos imprescindveis para que haja a
possibilidade da produo imediata dos efeitos previstos, j
que, apesar de suscetveis de emenda, no requerem normao
subconstitucional subseqente
O artigo 225 complexo em sua estrutura e, portanto,
compe-se de normas de variado grau de eficcia. De fato, no
interior do citado artigo existem normas que explicitam um
direito da cidadania ao meio ambiente sadio (art. 225 caput),
normas que dizem respeito ao direito do meio ambiente (art.
225, l
9
,1) e normas que explicitam um direito regulador da
atividade econmica em relao ao meio ambiente (art. 225,
l
9
, V).
Estas dificuldades ainda no foram devidamente enfrentadas
pela doutrina. No temos dvidas em afirmar que as normas que
consagram o direito ao meio ambiente sadio so de eficcia
plena e no necessitam de qualquer norma subconstitucional
para que operem efeitos no mundo jurdico e que, em razo
disso, possam ser utilizadas perante o Poder Judicirio,
mediante todo o rol de aes de natureza constitucional, tais
como a ao civil pblica e a ao popular.
17 Na medida em que explicita um direito humano fundamental.
18 Norma constitucional e seus efeitos, So Paulo: Saraiva,
1989, p. 99.
Direito Ambiental
Veja-se que, aps definir o direito ao meio ambiente, a Lei
Fundamental, no I
a
do artigo 225, estatui que:
Para assegurara efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:...
A partir do pargrafo, segue uma srie de incisos. Em tais
incisos esto contidos os comandos para o legislador ordinrio
e para o administrador. Tais comandos so de natureza
obrigatria e no podem ser desonrados pelos destinatrios.
exatamente atravs da obedincia aos comandos constitucionais
que o direito ao meio ambiente pode se tomar um elemento da
vida real. Os instrumentos so constitucionais, so as
ferramentas com as quais o direito se materializar.
Na qualidade de instrumentos, no se pode admitir que os
incisos do l
s
do artigo 225 sirvam para impedir a fruio do
direito estabelecido no caput. Ocorre, entretanto, que alguns
dos incisos so problemticos quanto sua materializao. O
exemplo mais significativo aquele que nos fornecido pelo
inciso IV, que se apresenta como o mais problemtico, na
medida em que se refere expressamente necessidade de lei.
Lei, nesta altura, deve ser compreendida como ato normativo,
regulamento. desnecessria a normao por meio de lei
formal, pois a prpria Constituio fixou os limites da
exigibilidade dos Estudos de Impacto Ambiental. E evidente que
os Estudos de Impacto Ambiental significam uma interferncia
na esfera privada dos agentes econmicos e, portanto, somente
poderiam ser criados por lei formal. Ocorre que a prpria
Constituio reconheceu e recepcionou o instituto que lhe
antecedente e, mais do que isso, definiu as condies em que
este dever ser exigido. Assim sendo, a norma est plenamente
apta a gerar resultados jurdicos, a ser exercitada
plenamente, a ser eficaz.
As demais normas jurdicas contidas nos pargrafos restantes
do artigo 225 possuem natureza diversa daquela do pargrafo
inaugural do captulo constitucional do meio ambiente. Em
verdade, no h uma unidade conceituai ou material entre os
cinco pargrafos finais do captulo. Devido grande
disparidade entre os temas contidos no pargrafo, no ser
possvel examin-los todos neste captulo. O exame dos dife-
rentes contedos est espalhado ao longo dos diversos
captulos do presente trabalho.
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na
Constituio
O l
s
do art. 225 da Lei Fundamental integrou toda uma
srie de conceitos no jurdicos ao Direito Ambiental
Constitucional. Como exemplo posso citar:
I - preservar e restaxnrar os processos ecolgicos essenciais
e prover o
manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.
O inciso I estabelece obrigaes para o Poder Pblico e, em
contrapartida, estabelece um direito subjetivo pblico
oponvel ao Estado, de forma que o cidado possa exigir que o
Estado atue ativamente na rea da proteo ao meio ambiente. A
preservao uma obrigao cujos sujeitos passivos so os
diversos rgos pblicos espe-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
cialmente voltados para a referida tarefa ou para aqueles que
tenham promovido ou estejam promovendo atividades
ambientalmente impactantes. Contudo, h que se observar que
somente os processos ecolgicos essenciais devem ser
preservados; os demais esto submetidos s regras de
conservao. Existe uma obrigao de, na medida do possvel,
repristinar BS realidades ambientais anteriores. O Estado deve
se empenhar em estabelecer processos que permitam a
recuperao de ecossistemas degradados, quaisquer que sejam as
origens da degradao.
Observe-se, contudo, que processos ecolgicos essenciais
uma expresso que soa incoerente e contraditria, pois, como
se sabe, a interao e o equilbrio so as caractersticas
fundamentais da vida em natureza. O que me parece que o
constituinte pretendeu resguardar uma estrutura natural mnima
capaz de assegurar a reproduo e o desenvolvimento de
determinados padres de ecossistemas. O Estado, desta forma,
deve colocar-se em oposio a procedimentos que possam pr em
risco as espcies vivas. Por outro lado, os processos
ecolgicos que, cientificamente, fique comprovado no serem
fundamentais esto, a princpio, excludos da proteo
constitucional. Jos Lutzemberger,
19
ao analisar o significado
do termo equilbrio ecolgico, disse:
A volta ao equilbrio requer um novo paradigma para nosso
pensamento econmico e desenvolvimentista. No podemos querer
imitar o comportamento predatrio dos pases ditos
"desenvolvidosmuito ao contrrio, devemos procurar rei-los,
porque eles esto nos prejudicando. De fato, o desenvolvi-
mento dos Estados Unidos e de outros pases altamente
industrializados s possvel enquanto outras regies, as
subdesenvolvidas, mandarem para l, a preos irreais, suas
matrias-primas, custa de seus prprios descendentes. As
cidades vivem do campo, e sem ele morreriam, pois so
incapazes de se alimentarem com seus meios. Assim os
desenvolvidos vivem dos subdesenvolvidos. Toda retrica de
ajuda aos subdesenvolvidos no pode esconder o fato de que o
verdadeiro fluxo de capital, a verdadeira direo da
subveno, dos subdesenvolvidos aos desenvolvidos" Um
mundo totalmente desenvolvido to impensvel quanto seria
um mundo em que o ltimo quilmetro quadrado estivesse coberto
de concreto.
O texto acima uma demonstrao, parcial, da estreita
interdependncia entre as diversas realidades existentes no
mundo socialmente construdo e no chamado mundo natural.
Efetivamente, o consumo dos recursos naturais est
absolutamente vinculado ao padro de desenvolvimento adotado
por cada nao considerada isoladamente e, fundamentalmente,
pelo papel desempenhado por esta na ordem econmica
internacional. A preservao de processos ecolgicos e de
espcies vivas , portanto, uma funo deste conjunto de
fatores. A baba remunerao auferida pelos
19 Fim do futuio?, Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 76.
Direito Ambientai
pases do Sul com a exportao de suas matrias-primas um
dos mais importantes fatores estimulantes da degradao
internacional do meio ambiente. E necessrio estar consciente,
entretanto, de que os fatores internos, igualmente, so de
grande importncia e no podem ser menosprezados, sob pena de
uma banalizao das questes e, sobretudo, pela criao de um
clima de autoindulgncia que no ser capaz de produzir
qualquer melhoria concreta nas terrveis condies de vida e
ambientais do terceiro mundo. As custicas observaes de Hans
Magnus Enzensberger
20
merecem ser transcritas:
Teorias de que a pobreza se explica apenas por fatores
externos so alimento barato no apenas para a indignao
moral. Elas possuem uma vantagem a mais: servem para o
desencargo de conscincia dos poderosos do mundo pobre que
pem a responsabilidade da misria exclusivamente sobre os
ombros do Ocidente, que, alis, foi h pouco rebatizado com o
nome de Norte.
No se pode, concretamente, falar em desenvolvimento
sustentado sem que o fator humano deste desenvolvimentismo
tenha logrado atingir um nvel capaz de assegurar o seu
florescimento pleno em condies de ampla dignidade. O
equilbrio ecolgico no se consegue com uma participao
igualitria entre todos os seres vivos na imensa roda que o
desenrolar da vida em todas as formas pelas quais esta se
manifesta. Ao contrrio, os papis so diversificados e,
praticamente, impossveis de serem quantificados.
Nas palavras de Negret,
21
temos que:
... cada ser vivo desempenha funo especfica qualitativa e
quantitativamente nessa dinmica energtica, e justamente
nessa participao desigual, nesse desequilbrio complementar,
que se baseia a estabilidade do sistema. A desigualdade a
alma que impulsiona a evoluo e a revoluo. De cada um,
segundo suas possibilidades; a cada um, segundo suas
necessidades. Esta Lei universal cumpre-se inexoravelmente e
conduz o processo histrico na evoluo da matria.
Ecossistema, em definio acadmica, um conceito complexo
que, para Roger Dajoz,
22
composto pelo bitopo mais a
biocenese:
A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-
se esse nome ao espao ocupado pela biocenese. O bitopo uma
rea geogrfica de superfcie e volumes variveis submetida a
condies cujas dominantes so homogneas (Pres, 1961). Para
Davis (1960), o bitopo uma extenso mais ou menos
20 Gueixa civil, So Paulo: Cia. das Letras, 1995, p. 30.
21 Rafael Negret. Ecossistema unidade bsica para o
planejamento da ocupao territorial, Rio de Janeiro: FGV,
1982, p. 1.
22 Roger Dajoz. Ecologia geral, Petrpolis: Vozes, 1983, 4*
ed., p. 279.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
bem delimitada contendo recursos suficientes para poder
assegurar a conservao da vida.
Prossegue o autor francs:
... um ecossistema apresenta certa homogeneidade do ponto de
vista topogrfico., climtico, botnico e zoolgico,
pedolgico, hidrolgico e geoqumico. As trocas de matria e
de energia entre seus constituintes fazem-se com intensidade
caracterstica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema
um sistema relativamente estvel no tempo e aberto...
Como se sabe, o termo ecossistema foi originalmente
proposto por Tansley, visando dar uma definio para a
interao entre os seres vivos e os elementos fsicos que
dotam de peculiaridades os locais onde estes habitam. O
ecossistema a unidade funcional bsica da natureza. Para
Tansley, os termos anteriormente propostos pelos cientistas
para designar a unidade bsica da natureza no eram
suficientemente adequados
porque o conceito fundamental de iun sistema natural
completo inclui no unicamente o complexo orgnico, mas tambm
o complexo dos fatores fsicos que conformam o que denominamos
o meio ambiente, os fatores do habitat. Ns no podemos
separar as comunidades vivas do seu meio ambiente especial,
23

Ante a importncia fundamental do conceito, julgamos
extremamente importante agregar mais alguns conceitos e
definies sobre o ecossistema. Eugene Odum
24
afirma que:
Os organismos vivos e o seu ambiente no-vivo (abitico)
esto inseparavelmente inter-relacionados e interagem entre
si. Chamamos de sistema ecolgico ou ecossistema qualquer
unidade (bossistema) que abranja todos os organismos que
funcionam em conjimto (a comunidade bitica) numa dada rea,
interagindo com o ambiente fsico de tal forma que um fluxo de
energia produza estruturas biticas claramente definidas e uma
ciclagem de materiais entre partes vivas e no-vivas.
O ecossistema a unidade funcional bsica na ecologia, pois
inclui tanto os organismos quanto o ambiente abitico; cada um
desses fatores influencia as propriedades do outro e cada um
necessrio para a manuteno da vida, como a conhecemos na
Terra. Este nvel de organizao deve ser nossa primeira
preocupao se qui-
23 Apud Rafael Negret. Ob. dt., p. 7.
24 Ecologia, Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1988, p. 9.
Direito Ambiental
sermos que a nossa sociedade inicie a implementao de
solues holsticas para os problemas que esto aparecendo
agora em relao ao bioma e biosfera.
A complexidade dos ecossistemas e das mltiplas interaes
existentes em seu interior demonstram ao jurista a total
impossibilidade da adoo dos mtodos tradicionais do direito
para a compreenso desta nova realidade que, originariamente
exterior, penetra avassaladoramente no universo do direito,
assentando-se na prpria Constituio. V-se, claramente, que
o jurista dever buscar na moderna ecologia os conceitos
bsicos para a proteo ambiental desejada pela sociedade.
A incorporao da tutela dos ecossistemas no texto
constitucional implica, efetivamente, uma profunda alterao
do prprio conceito de sujeito de direito. Se, por um lado,
bastante dificultosa a aceitao de um sujeito de direito no
antropolgico, muito mais incrvel a incluso do
biocentrismo como novo conceito central do direito.
Obviamente, no se trata de uma superao dos conceitos
antropocntri- cos ou biocntricos, mas, pelo contrrio, um
reconhecimento de ambos como sujeitos de direito, e mesmo o
reconhecimento de que, no interior de um determinado
ecossistema, possvel a titularizao de direitos por
sujeitos abiticos.
Sem dvida, trata-se de assumir a necessidade de um grande
esforo intelectual para que se possa compreender a verdadeira
dimenso das transformaes, internas ao Direito, realizadas
pelo Direito Ambiental.
25
Uma orientao segura pode ser
encontrada no fecundo pensamento de Felix Guatari:
2
^
Mais do que nunca a natureza no pode ser separada da
cultura e precisamos aprender a pensar transversalmente as
interaes entre ecossistemas, mecanosfera e Universo de
referncias sociais e individuais.
Manejo ecolgico - O manejo ecolgico a interveno humana
sobre o meio ambiente e as espcies animais e vegetais, capaz
de assegurar-lhes a sobrevivncia e uma utilizao capaz de
assegurar bem-estar sociedade.
Trata-se, do nosso ponto de vista, de uma obviedade que, no
entanto, precisou ser elevada ao nvel da Constituio. Como
se sabe, no Brasil, as obviedades precisam ser repetidas
exausto para que tenham alguma chance de serem observadas.
No se pode impedir totalmente a utilizao de todo e qualquer
recurso natural. Alis, este no o propsito do artigo 225
da CRFB, Partindo-se desse princpio, faz- se imperioso que a
utilizao dos recursos naturais seja feita em consonncia com
as realidades de cada ecossistema, com as suas vocaes.
Parece-nos que a Lei Fundamental pretende que no se
utilizem recursos em prejuzo das caractersticas bsicas de
cada ecossistema especialmente determinado. A destruio
ambiental um caminho sem retomo.
25 Tais transformaes, de resto, so verificveis em todos os
aspectos da vida em sociedade que se alterou profundamente
aps a revoluo ecolgica.
26 As trs ecologias. Campinas: Papirus, 1990, p. 25.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Captulo III Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
1. Introduo
O problema jurdico-constitucional mais complexo em matria
de proteo ambiental a repartio de competncias entre os
integrantes da Federao. Isso tem sido reconhecido pelos
estudiosos do tema, no sem uma certa perplexidade como nos d
mostra Freitas,
1
em que pesem as dificuldades para discernir o
que interesse nacional, regional ou local, assunto ainda
pouco enfrentado pela doutrina e pelos Tribunais, o certo
que a repartio de poderes atende mais aos interesses da
coletividade. Evidentemente, s com o tempo as dvidas sero
aclaradasEm obra posterior, o mesmo Freitas
2
insiste na questo
das evidentes dificuldades decorrentes dos aspectos
relacionados com competncias, seno vejamos: A prtica vem
revelando extrema dificuldade em separar a competncia dos
entes polticos nos casos concretos. H - inegvel - disputa
de poder entre rgos ambientais, fazendo com que,
normalmente, mais de um atribua a si a mesma competncia
legislativa e material. Essas observaes, adequadas, por
certo, ainda no tm encontrado eco nos ambientes judiciais
que, em diversas vezes, no demonstram capacidade de esclare-
cer os comandos constitucionais referentes s competncias. E
verdade, como se ver, que o STF tem dado questo um
tratamento bastante coerente, muito embora extremamente
centralizadora.
Machado,
3
com a inegvel autoridade e experincia na matria
que lhe reconhecida, aponta uma questo que, com frequncia,
tem sido esquecida por legisladores e administradores: leis
inraconstitucionais no podem repartir ou atribuir com-
petncias, a no ser que a prpria CF tenha previsto essa
situao, como o fez expressamente no art. 22, pargrafo
nico, quando previu que a competncia comum estabelecendo
normas de cooperao ser objeto de lei complementar . O
decano do DA brasileiro tocou em uma das questes mais
delicadas e crticas: a indisfarvel tendncia legislativa e
mesmo regulamentar em atribuir competncia e definir repar-
ties de forma flagrantemente antagnica ao texto
constitucional. Enfim, um quadro extremamente confuso e no
qual abundam as vaidades e egos de polticos e admi
1Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativo e Meio
Ambiente. Curitiba: Juru, 1993, pp. 31-32.
2Vladimir Passos de Freitas. A CF e a Efetivida.de das Normas
Ambientais, So Paulo: RT. 2000, p. 80.
3 Paulo Affonso Leme MachadoO. Direito Ambiental Brasileiro.
So Paulo: Malheiros. 13* ed. 2005, p. 108.
Direito Ambiental
nistradores na qual o jurista tem que se movimentar para
alcanar o verdadeiro significado das reparties de
competncias constitucionais ambientais.
Um adequado equacionamento das dificuldades geradas pela
repartio de competncias em matria ambiental fundamental
para que a proteo do meio ambiente possa, verdadeiramente,
acontecer de forma efetiva e dentro dos limites da ordem
jurdica democrtica. relevante consignar que a proteo ao
meio ambiente, considerada em si mesma, no necessariamente
democrtica, ainda que o Direito Ambiental, tal como concebido
modernamente, tenha uma origem democrtica. perfeitamente
possvel que se proteje o meio ambiente com mtodos ditato-
riais,
4
como foi o caso de Juan Balaguer na Repblica
Dominicana; o grande desafio para a nossa sociedade proteger
o meio ambiente em um regime democrtico, fede- ralista e
constitucional.
Um dos pontos mais relevantes do tema o exerccio do poder
de polcia ambiental que, em termos prticos, se desdobra na
fiscalizao e no licenciamento ambiental. Nestes dois pontos
se materializam as maiores dificuldades para as atividades
econmicas e, principalmente, os conflitos entre os diferentes
entes administrativos, tanto no nvel das diferentes esferas
administrativas como, no raras vezes, dentro de um mesmo
nvel poltico administrativo, visto que no so raras as
divergncias e, at mesmo, atitudes contraditrias entre
agncias de controle ambiental, institutos de florestas e
agncias de guas de um mesmo Estado, Municpio ou da Unio.
Rotineiramente, o poder de polcia sobre determinada
atividade integra as atribuies da pessoa de direito pblico
interno dotada de competncia legislativa no assunto, visto
que o poder de polcia uma decorrncia da competncia.
competncia legislativa, corresponder uma competncia
administrativa especfica. A definio das competncias
importante para que se saiba quais so as entidades respon-
sveis pela fiscalizao da atividade desenvolvida. O sistema
federativo adotado por nosso Pas, contudo, cria situaes que
no so juridicamente muito claras e que precisam de estudo
cuidadoso para a sua correta compreenso. Alis, este um
tema recorrente em todos os pases que adotam o chamado modelo
do federalismo cooperativo. A primeira dificuldade concreta
para que se compreenda a complexa questo que a Constituio
se utiliza, indistintamente, da expresso meio ambiente e de
vocbulos, de elementos que, em tese, constituem o meio
ambiente. Assim, a Constituio fala em meio ambiente e em
recursos hdricos, florestas, ecossistemas etc. Ora, a
Constituio reconhece uma competncia para legislar sobre
minas e outra para legislar sobre meio ambiente; reconhece uma
competncia para energia nuclear e outras para meio ambiente.
Por certo, so temas intimamente correlacionados e cujo
tratamento deve ser feito em conjunto, sob pena de
esvaziamento das competncias constitucionais e insegurana
jurdica, com a consequente fragilizao ambiental. Parece-me,
e este tem sido o entendimento do STF, que as competncias
privativas se sobrepem s competncias concorrentes - quando
os temas se tangen-
4 Jared Diamond. Colapso: como as sociedades escolhem o
fracasso ou o sucesso (traduo de Alexandre Raposo). Rio de
Janeiro: Record. 2005, pp. 413-5.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
ciarem o que significa, na prtica, o estabelecimento de um
regime federal muito centralizado e centralizador. Ora, ao
legislar sobre minas, por exemplo, a Unio exerce toda a
competncia sobre a matria, inclusive a ambiental, adotando-
se o critrio de que o acessrio segue o principal, ou seja, a
competncia concorrente somente ser exercida na medida em que
se conforme ao padro federal definido em sede de competncia
exclusiva. Nenhuma norma estadual ou municipal poder, a
ttulo de proteo ambiental, chegar ao ponto de inviabilizar
a atividade tal qual definida pela Unio no uso exclusivo de
suas atribuies. Este um parmetro que deve ser seguido em
toda e qualquer matria que, tratada na competncia privativa
da Unio, tenha repercusso ambiental (competncia
concorrente). possvel se afirmar que a competncia
privativa exerce um direito de preempo sobre a competncia
concorrente e mesmo a comum, sempre que entre elas se
identifique um ponto de contato. O que aqui se explicita, por
certo, no um desejo pessoal do autor, mas a forma pela qual
a prtica judicial e administrativa tem solucionado as
questes: com maior centralizao.

As competncias legislativas ambientais esto aparentemente
muito repartidas pela CF, sendo certo que tanto a Unio como
os Estados-Membros e os Municpios possuem-na, em tese, ainda
que de forma e grau diferentes. H uma verdadeira bal-
canizao de competncias. A repartio de competncias
legislativas, feita com esprito que, primeira vista, se
passa por descentralizador, muito embora no o seja,
Direito Ambiental
implica a existncia de um sistema legislativo complexo e que,
nem sempre, funciona de modo integrado, como seria de se
esperar e que tende a operar como uma fora centrpeta. Tal
fato devido a toda uma gama de circunstncias que variam
desde interesses locais e particularizados at conflitos
interburocrticos e, sem dvida, chegam at as dificuldades
inerentes ao prprio sistema federativo tripartite. Com
efeito, ainda no se logrou uma clara demarcao do campo de
atividade dos diversos rgos ambientais, visto que as
competncias no esto claramente definidas, visto que a
repartio de competncias muito vaga. Este feto, como
bvio, resulta altamente prejudicial ao meio ambiente e para
aqueles que utilizam bens ambientais para atividades
econmicas, estabelecendo um eficiente regime de incerteza
jurdica.
2. Competncia Federal
A CF, em seu artigo 22,5 determina competir privativamente
Unio legislar sobre: guas, energia, jazidas, minas e outros
recursos minerais e atividades nucleares de qualquer natureza.
Os itens acima citados esto amplamente relacionados com o
meio ambiente. Formam, portanto, parte significativa da
legislao ambiental e, na prtica, desmentem aqueles que
acreditam que a Constituio de 1988 descentra- lizadora.
Tal quantidade de competncias privativas, quando mesclada com
as concorrentes, gera uma teia que muito pouco, ou quase nada,
resta para os demais entes federativos.
A Unio, na forma do artigo 23
6
da CF, tem competncia comum
com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios para:
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas; preservar as florestas, a flora e a fauna;
registrar, acompanhar e fiscalizar a concesso de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus
territrios. A competncia comum uma verdadeira armadilha,
visto que, na prtica, a atribuio de todos acaba se
transformando na atribuio de ningum. Ademais, a competncia
comum no complementada pela indispensvel fonte de recursos
para a sua implementao, gerando uma dependncia de Estados e
municpios em relao ao poder federal. Veja-se, ademais, que
a competncia comum despreza o princpio da subsidiaredade,
7

sendo articulada sem nenhum critrio claro ou, minimamente,
compreensvel. No h, na Constituio, um critrio fundado na
possibilidade de uma prestao de servio mais adequada ou de
maior proteo ao meio ambiente.
O artigo 24
8
da CF determina competir Unio, aos Estados e
ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre;
florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do
5 CF, art. 22, IV, XII, XIV, XXVI.
6 CF, art. 23, III, IV, VI, VII e XI.
7 Pontifcio Conselho de Justia e Paz, Compendio de
Doutrina Social da Igreja. So Paulo: Paulinas, 2005,
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
meio e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e
controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Por incrvel que possa parecer, verifica-se, mais uma vez e
sem muita dificuldade, que diversas das matrias que integram
a competncia privativa da Unio esto, concomitantemente,
arroladas nas competncias comum e concorrente dos diversos
formadores da Federao. gua, energia, jazidas, minas e
outros recursos minerais e atividades nucleares de qualquer
natureza integram a competncia legislativa privativa da
Unio. Ocorre que a proteo do meio ambiente, o combate
poluio, a preservao de florestas, da flora e da fauna, a
explorao de recursos hdricos, esto includos na
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caa,
pesca, fauna, conservao, defesa do meio e dos recursos
naturais, proteo ao meio ambiente e controle ida poluio;
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
turstico e paisagstico.
Esta notria superposio legislativa e de competncias
ainda no foi esclarecida, pois no existe tuna lei que
delimite claramente o contedo da competncia de cada uma das
entidades polticas que constituem a Federao brasileira. A
Resoluo n
2
237 do CONAMA, ainda que sem a necessria base
legal, tentou enfrentar o problema. Diante do quadro normativo
acima descrito, o papel desempenhado pela Unio se avulta,
pois, dado que Unio compete estabelecer os princpios
gerais da legislao ambiental, as suas normas servem de
referencial para Estados e Municpios, que, no raras vezes,
no produzem legislao prpria e acabam aplicando diretamente
a legislao federal, o que no me parece juridicamente
vlido, embora acontea na prtica cotidiana. De fato, a
experincia tem demonstrado que, no poucas vezes, os
municpios e os Estados chegam a aplicar, por intermdio de
suas fiscalizaes, normas criminais previstas na Lei n
2

9.6051!!
A competncia definida no artigo 22 da CRFB, ou seja, a
competncia privativa, somente pode ser exercida pela prpria
Unio, a menos que ela, mediante lei complementar, autorize os
Estados-Membros a legislar sobre questes especficas
includas nas matrias contempladas no pargrafo nico.
9
A
competncia privativa competncia legislativa que s pode
ser exercida pelos Estados mediante autorizao dada por lei
complementar federal para casos especficos. O STjF
10
j tem
entendimento pacfico no sentido de inadmitir a legislao
local enquanto no for editada a Lei Complementar determinada
pela prpria Constituio: EMENTA: AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N
2
7.723/99 DO ESTADO DO RIO GRANDE
DO NORTE. PARCELAMENTO DE MULTAS DE TRNSITO. INCONS-
TITUCIONALIDADE FORMAL. 1. Esta Corte, em pronunciamentos
reiterados, assentou ter, a Constituio do Brasil, conferido
exclusivamente Unio a competn-
9 Art. 22, pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar
os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias relacionadas neste artigo.
10 ADI 2432 / RN Relator: Min. EROS GRAU Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23- 09-2005, p. 7.
Direito Ambiental
cia paxa legislar sobre trnsito, sendo certo que os Estados-
Membros no podem, at o advento da lei complementar prevista
no pargrafo nico do artigo 22 da CB/88, legislar a propsito
das matrias relacionadas no preceito. 2. Pedido de declarao
de inconstitucionalidade jvdgado procedente bvio que, sem
que haja um claro pacto poltico a favor da descentralizao,
a mencionada Lei Complementar assim como tantas outras no
sair do terreno das declaraes constitucionais abstratas.
2.1. Omisses inconstitucionais
11

Todo o problema ou pelo menos a parte mais importante dele
- jurdico-cons- titucional relativo repartio de
competncias tem uma origem bem demarcada nas omisses do
Congresso Nacional que no disciplina, por leis prprias, as
matrias relativas repartio de competncias e, com isso,
refora o seu prprio papel poltico em detrimento da
autonomia dos Estados e dos municpios.
Tem circulado nos meios polticos e jurdicos a expresso
Pacto Federativo. Vejamos do que se trata. Por pacto
federativo tem sido entendido um amplo acordo entre os entes
federados quanto ao exerccio das competncias de cada um.
Apenas, en passant, deve ser relembrado que pacto federativo,
de fato, o que consta da prpria Constituio, que deveria,
simplesmente, ser cumprido. Para a implementao de tal pacto,
chegou-se a criar "comisses tripartites, nas quais esto
representados o Ibama, os rgos estaduais de meio ambiente e
os rgos municipais. Tanto as comisses tripartites quanto o
chamado pacto federativo so mecanismos que, como concebidos,
fortalecem a centralizao.
O pacto federativo est contido na GF e s nela. O que
urgente, sob meu ponto de vista, o dplice reconhecimento do
Estado de Direito e do Federalismo, de forma que possamos sair
do verdadeiro atoleiro no qual patina, sem esperana de sair,
a implementao do federalismo ambiental no Brasil.
Em primeiro lugar, h que se observar, como j foi
explicitado, que o artigo 24 da CF, em seus quatro pargrafos,
estabelece caber Unio produzir a legislao geral e que a
competncia geral da Unio no suprime a competncia
suplementar dos Estados. Acrescenta a Constituio que, na
inexistncia de norma federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia plena e que, na supervenincia de lei
federal sobre normas gerais, cessa a eficcia da norma
estadual naquilo que contrariar a lei federal sobre normas
gerais. Nestes quatro pargrafos est a essncia do chamado
federalismo cooperativo. Entretanto, no estgio em que a
matria se encontra, de fato, no podemos falar em um
federalismo cooperativo, pelo simples fato de que no existe
uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado
uma forte tendncia da Unio a criar polticas nacionais,
nem sempre com amparo constitucional e que, no raras vezes,
tm sido recebidas pelo ordenamento jurdico como se normas
gerais fossem. Na verdade, as polticas nacionais implicam,
do ponto de vista prtico e, sobretudo, poltico, a submisso
dos Estados poltica
11 Texto base publicado em www.oeco.com.br aos 11.09.2005.
fcSSJ - Errio &pgforBy^
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
federal vigente. A poltica nacional, em matria contemplada
na competncia concorrente, o centralismo avanado sobre o
espao poltico reservado aos Estados e aos municpios, com a
tolerncia, aceitao e, s vezes, sob requerimento dos pr-
prios Estados que, destitudos de recursos, se submetem
constante e firme invaso do poder federal sobre reas
constitucionalmente reservadas a Estados e municpios.
Como j foi visto, h a necessidade constitucional de que se
elabore uma lei sobre normas gerais para que as competncias
concorrentes possam ser exercidas de forma harmnica e
conforme o desejo do legislador constituinte. O artigo 61 da
CF determina a titularidade ativa para a iniciativa de lei
que, no caso concreto, est deferida a qualquer membro do
Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica. Entretanto,
passados 20 anos da elaborao da Constituio Cidad, nem o
Poder Legislativo nem o Poder Executivo usaram o seu poder-
dever de dar iniciativa a projeto de lei versando sobre tema
to crucial para a nossa combalida federao. Na verdade, tal
iniciativa no exercida, pois implicaria uma real diminuio
dos poderes federais, o que no atende aos interesses seja
do Executivo, seja do Legislativo federais, que permanecem
com um alto poder de presso e barganha sobre estados e
municpios.
Em regime federativo, como se sabe, cabe ao Poder Judicirio
decidir as questes relativas s inconstitucionalidades de
leis e atos normativos federais e estaduais em face da CF e
daquelas dos Estados. Ao STF deferida a elevada atribuio
de, ao declarar as inconstitucionalidades em face da CF,
estabelecer o perfil jurdico constitucional da relao entre
os diversos integrantes da Federao, fazendo com que ele seja
o ponto de equilbrio da prpria Unio. Isto pode ser feito
por diversos meios, dentre os quais se destaca a Ao Direta
de Inconstitucionalidade, seja por ao ou omisso.
12

Quem se dedicar ao exame das muitas matrias compreendidas
na competncia concorrente entre Estados, Unio e Distrito
Federal verificar que existe uma tendncia centralizao
que, sem dvida alguma, tem sido sustentada pelo STF em funo
do fato de que no h em nosso ordenamento jurdicouma. lei
federal sobre normas gerais, o que acaba acarretando que, na
prtica, toda e qualquer lei federal seja considerada uma lei
geral. De feto, no tem havido um questionamento efetivo
quanto aos limites impostos ao poder de legislar da Unio e,
principalmente, de invadir a competncia dos Estados, So
praticamente inexistentes as declaraes de
inconstitucionalidade de leis federais por "invaso da
competncia dos estados, muito embora a possibilidade terica
exista.
12 Ait. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar,
originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao
declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal; (...) p) o pedido de medida cau- telar das aes
diretas de inconstitucionalidade; q) o mandado de injuno,
quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio
do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas
Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de um
dos Tribunais Superiores, ou do prprio STF (...) Art. 103.
Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade: (...)
2 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida
para tomar efetiva norma constitucional, ser dada cincia
ao Poder competente para a adoo das providncias neces-
srias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-
lo em trinta dias.
Direito Ambiental
Se formos compulsar o artigo 24, VI, da CF, veremos que
legislar sobre florestas matria que integra a competncia
concorrente dos Estados, do Distrito Federal e da Unio. Neste
sentido, o CFlo tem sido considerado, de feto, como lei geral
e aos Estados tm sido deferida a competncia para dispor
suplementarmente sobre matria florestal. Entretanto, a
compreenso que o STF tem dado capacidade dos Estados de
suplementar a legislao federal muito restritiva,
limitando-se a admitir o preenchimento de lacunas relativas s
realidades locais, o que me parece um conceito muito abstrato
e centralizador. *3 O STF, evidentemente, s pode julgar com
base no quadro normativo vigente e, efetivamente, inexistindo
a norma sobre normas gerais - alis, a ser produzida pela
Unio - devem ser consideradas gerais aquelas que a Unio
entender que gerais so. H alguns poucos exemplos nos quais
as leis estaduais foram mantidas, liminarmente, com base no
exerccio da competncia concorrente.
14

Uma das possveis solues para o grave problema apontado
o ajuizamento, perante o STF, de uma ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. Tal mecanismo jurdico,
ainda que relativamente recente em nosso Direito
Constitucional, tem se revelado extremamente importante para a
soluo de vrias querelas constitucionais. Entretanto, at
onde de nosso conhecimento, ainda no foi acionado para as
questes ambientais ou de competncia concorrente de forma
mais ampla. Permito-me relembrar alguns trechos de deciso do
STF sobre a relevante questo da inconstitucionalidade por
omisso. Com efeito, na ADI 1442 QO/DF, Relator o Sr. Ministro
Celso de Mello, julgada em 03/11/2004, o Tribunal entendeu
que: A insuficincia do valor correspondente ao salrio
mnimo - definido em importncia que se revele incapaz de
atender s necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos
membros de sua famlia - configura um claro descumprimento,
ainda que parcial, da Constituio da Repblica, pois o
legislador, em tal hiptese, longe de atuar como sujeito
concretizante do postulado constitucional que garante classe
trabalhadora
13 ADI 1086 MC / SC - SANTA CATARINA. MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTITU- CIONALIDADE, Relator. Min. ILMAR
GALVO Julgamento: 01/08/1994. rgo Julgador: TRIBUNAL
PLENO Publicao: DJU16-09-1994, p 42.279. Ementa:
CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LIMINAR. OBRA OU ATIVIDADE
POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE. ESTUDO PRVIO DE
IMPACTO AMBIENTAL. Diante dos amplos termos do inc. IV do
par. l
fi
do art. 225 da Carta Federal, reve- la-se
juridicamente relevante a tese de inconstitucionalidade da
norma estadual que dispensa o estudo prvio de impacto
ambiental no caso de reas de florestamento ou
reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se
admitisse a possibilidade de tal restrio, a lei que
poderia viabiliz-la estaria inserida na competncia do
legislador federal, j que a este cabe disciplinar, atravs
de normas geiais, a conservao da natureza e a proteo do
meio ambiente (art. 24, inc. VI, da CF), no sendo possvel,
ademais, cogitar-se da competncia legislativa a que se
refere o par. 3 do art. 24 da Carta Federal, j que esta
busca suprir lacunas normativas para atender a
peculiaridades locais, ausentes na espcie. Medida liminar
deferida.
14 ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTTTU- CIONAUDADE. Relaton Min. MARCO
AURLIO. Tribunal Pleno. DJU 14-06-2002, p. 126. Ementa:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LIMINAR. O
deferimento da liminar na ao direta de
inconstitucionalidade pressupe o sinal do bom direito e o
risco de manter-se com plena eficcia o ato normativo
impugnado, requisitos reveladores da relevncia da matria
versada na inicial. Isto no ocorre relativamente Lei do
Estado de Santa Catarina n 1.179/94, no que disciplinou a
pasteurizao do leite de cabra. A competncia para legislar
sobre proteo e defesa da sade concorrente inciso XII
do artigo 24 da CF.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
87
um piso geral de remunerao digna (CF, art. 7
S
, IV), estar
realizando, de modo imperfeito, porque incompleto, o programa
social assumido pelo Estado na ordem jurdica. - A omisso do
Estado - que deixa de cumprir, em maior ou menor extenso, a
imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como
comportamento revestido da maior gravidade jurdico-poltica,
eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita
a Constituio, tambm compromete a efccia da declarao
constitucional de direitos e tambm impede, por ausncia de
medidas con~ cretizadoras, a prpria aplicabilidade dos
postulados e princpios da Lei Fundamental. - As situaes
configuradoras de omisso inconstitucional, ainda que se cuide
de omisso parcial, refletem comportamento estatal que deve
ser repelido, pois a inrcia do Estado - alm de gerar a
eroso da prpria conscincia constitucional - qualica-se,
perigosamente, como um dos processos informais de mudana
ilegtima da Constituio, expondo-se, por isso mesmo,
censura do Poder Judicirio, De fato, o que se vem
observando em matria de proteo ao meio ambiente, com a
crescente centralizao e a inrcia do Executivo e do
Legislativo, um verdadeiro escndalo constitucional neste
pas no qual no existem escndalos* Efetivamente, os
Governadores dos Estados possuem legitimidade para o ajui-
zamento da ao direta de inconstitucionalidade e, no
particular, at onde do conhecimento deste autor, no o
fizeram e, portanto, acabam agindo de forma a contribuir para
a crescente diminuio das competncias estaduais e
subalternizando o prprio papel dos Estados para os quais
foram eleitos como dirigentes mximos. Assim, e cada vez mais,
o legislador estadual se transforma em um legislador de
ninharias sem relevncia nenhuma, como o caso dos pitbulls no
Rio de Janeiro,
15
matria que poderia ser disciplinada por uma
portaria do Chefe de Polcia, sem qualquer problema.
neste quadro de amplo e constante avano da centralizao
e da sucupiri- zao das leis estaduais que floresce o Direito
Ambiental brasileiro que, cada vez mais, se transforma no
direito ambiental federal. Grande parcela de culpa deve ser
atribuda aos prprios Estados que, em funo de recursos
econmicos escassos, acabam aceitando o jogo proposto pelos
poderes federais, que o de afunilar tudo para Braslia, com
a decretao da supremacia dos rgos federais sobre os dos
Estados.
Seria muito importante que um dos legitimados propositura
da Ao Direta de Inconstitucionalidade fosse ao STF
questionar a inconstitucionalidade por omisso no que se
refere lei sobre normas gerais. Sabemos que o STF no ter
condies de compelir, seja o Legislativo, seja o Executivo, a
agir. Entretanto, a simples declarao de mora poder surtir
um efeito extraordinrio, assim como se poder, em tese,
permitir que os Estados legislem sem que fiquem submetidos a
que se tenha por norma geral algumas metragens estabelecidas
por leis federais, como tem sido feito.
15 Lei n 3.205, de 09 de abril de 1999.
Direito Ambiental
2.2. Competncia Estadual
A competncia dos Estados-Membros da Federao para atuar em
matria ambiental est prevista nos artigos 23 e 24 da Lei
Fundamental da Repblica. No artigo 23, como j vimos, existe
uma atribuio de cooperao administrativa entre os diversos
componentes da Federao. J o artigo 24 afirma uma
competncia legislativa prpria para os Estados. Ele no trata
do meio ambiente como um bem unitrio, mas, ao contrrio,
subdivide-o em diversos setores que, integrando-o, esto
tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados podem
legislar concorren- temente sobre: florestas, caa, pesca,
fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio;
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
turstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio
ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico.
Observadas as normas gerais federais, cada Estado pode
estabelecer as suas prprias normas de tutela ambiental,
criando sistemas estaduais de proteo ao meio ambiente. Este
um caminho interessante para a proteo do meio ambiente,
pois a maior proximidade entre o bem a ser tutelado e a
agncia de controle ambiental bastante positiva e
possibilita mais efetividade na tutela almejada. Evidentemente
que o estabelecimento de sistemas estaduais de proteo ao
meio ambiente encontra fortes obstculos em questes de
natureza econmico-financeira. Como se v, ampla a
possibilidade que os Estados tm para legislar sobre meio
ambiente. A prtica do federalismo cooperativo, no entanto,
vem bloqueando os poderes locais no que tange possibilidade
de exercerem as suas competncias: "Ementa: Ao Direta de
Inconstitucionalidade. Artigos 2% 4
g
e 5
a
da Lei n
s
10.164/94,
do Estado do Rio Grande do Sul. Pesca Artesanal.
Inconstitucionalidade formal. 1. A Constituio do Brasil
contemplou a tcnica da competncia legislativa concorrente
entre a Unio, os Estados-Membros e o Distrito Federal,
cabendo Unio estabelecer normas gerais e aos Estados-
Membros especific-las. 2. inconstitucional lei estadual que
amplia definio estabelecida por texto federal, em matria de
competncia concorrente. 3. Pedido de declarao de
inconstitucionalidade julgado procedente.
16

No se pode deixar de observar que a Lei n
e
10.165/2000
levou ao paroxismo o extremamente confuso quadro de repartio
de competncias entre os diferentes entes federativos, ao
admitir a repartio de receitas oriundas da Taxa de
Fiscalizao e Controle Ambiental devida ao IBAMA.
17

16 ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005, p. 5.
17 Art. 17-P. Constitui crdito para compensao com o valor
devido a ttulo de TCFA, at o limite de sessenta por cento
e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago
pelo estabelecimento ao Estado, ao Municpio e ao Distrito
Federal em razo de taxa de fiscalizao ambiental. 1
Valores recolhidos ao Estado, ao Municpio e ao Distrital
Federal a qualquer outro ttulo, tais como taxas ou preos
pblicos de licenciamento e venda de produtos, no
constituem crdito para compensao com a TCFA. 2
4
A
restituio, administrativa ou judicial, qualquer que seja a
causa que a determine, da taxa de fiscalizao ambiental
estadual ou distrital compensada com a TCFA restaura o
direito de crdito do Ibama contra o estabelecimento,
relativamente ao valor compensado.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
2.3. Competncia Municipal
Os Municpios, pela Constituio de 1988, foram elevados
condio de integrantes da Federao. Esta uma novidade em
relao s Cartas anteriores e uma tendncia das moderas
constituies que adotam o federalismo. Na forma do artigo 23
da Lei Fundamental, os Municpios tm competncia
administrativa para defender o meio ambiente e combater a
poluio. Contudo, os Municpios no esto arrolados entre as
pessoas jurdicas de direito pblico interno encarregadas de
legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e
insensato dizer-se que os Municpios no tm competncia
legislativa em matria ambiental.
O artigo 30
19
da CF atribui aos Municpios competncia para
legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a
legislao federal e estadual no que couber; promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano; promover a proteo do patrimnio histrico-cultural
local, observadas a legislao e a ao fis- calizadora
federal e estadual.
Est claro, na minha anlise, que o meio ambiente est
includo no conjunto de atribuies legislativas e
administrativas municipais e, em realidade, os Municpios
formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteo
ambiental. A importncia dos Municpios evidente por si
mesma, pois as populaes e as autoridades locais renem
amplas condies de bem conhecer os problemas e mazelas
ambientais de cada localidade, sendo certo que so as
primeiras a localizar e identificar o problema. atravs dos
Municpios que se pode implementar o princpio ecolgico de
agir localmente, pensar globalmente. Na verdade, entender que
os Mimicpios no tm competncia ambiental especfica fazer
uma interpretao puramente literal da CF.
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de
leis prprias
O problema mais grave no que se refere ao exerccio da
competncia comum, em meu modo de ver, a necessidade de que
os Municpios se equipem com uma legislao adequada, com
previso dos tipos administrativos e das sanes a serem
aplicadas em caso de descumprimento das normas de tutela
ambiental, ou que, na inexistncia dessas, exista, no mnimo,
convnio especfico. Muitas so as razes jurdicas que
determinam que assim seja. Seno, vejamos:
A imposio e arrecadao de multas por parte dos entes
pblicos est plenamente submetida ao princpio da legalidade
e, evidentemente, no pode dele se afastar. importante
observar, com Maral Justen Filho,
2
0 que um dos principais
aspec-
18 CF, art I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal...
19 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre
assunto de interesse local... II - suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber; VIII promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
20 JUSTEN Filho, Maral. Curso de Direito Administrativo. SP:
Saraiva. 2005, p. 398.
Direito Ambiental
tos que norteiam a necessidade da legalidade das sanes
administrativas o de dar ao cidado a possibilidade de
escolha quanto conduta a adotar, tendo em vista o
conhecimento das penalidades que, em tese, poder estar
sujeito. Vale a pena a transcrio das lies do renomado
mestre, in verbis: Mas o princpio da legalidade propicia a
certeza e previsibilidade da ilicitude, proporcionando a todos
a possibilidade de ordenar suas condutas faturas. Tipificar
legislativamente a ilicitude e sua sano equivale a atribuir
ao particular a possibilidade de escolha entre o lcito e o
ilcito. A supresso da legalidade das infraes elimina
garantias do particular em face do Estado e atenta contra
princpios fundamentais..."
Com efeito, o fato de existir uma competncia comum entre
Unio, Estado e Municpios para proteger o meio ambiente no
desonera o Municpio da obrigao de ter uma legislao
prpria para que possa fielmente desincumbir-se de suas obri-
gaes constitucionais.
Diferente no > por exemplo, a opinio de Jos Afonso da
Silva.
21
Seno, vejamos: "Quer isso dizer que no se recusa aos
Municpios competncia para ordenar a proteo do meio
ambiente, natural e cultural. Logo, plausvel reconhecer,
igualmente, que na forma do art. 30, II, entra tambm a
competncia para suplementar a legislao federal e a estadual
na matria. Isso reconhecido em leis federais, bastando
lembrar, alm do j transcrito P do art. 5* da Lei 7.661, de
1988, que reconhece aos Municpios costeiros a possibilidade
de instituir, mediante lei, os respectivos Planos de
Gerenciamento Costeiro, o art. 2
9
da Lei 6.938, de 1981, que
diz que os Municpios, observadas as normas e os padres
federais e estaduais, podero elaborar normas supletivas e
complementares e padres relacionados com o meio ambiente.
Assim, parece-me indiscutvel o fato de que os municpios,
mediante a elaborao de normas prprias, podem e devem
exercer as suas funes de, conjuntamente com outros entes
polticos, combater a poluio e proteger o meio ambiente.
Analisando-se a doutrina especificamente municipalista, da
qual nos d um excelente exemplo o Professor Jos Nilo de
Castro,
22
veremos que, majoritariamente, ela assim tem
entendido o tema: indispensvel, no mbito municipal, a
competncia por cooperao com a Unio, Estado e outros
Municpios, mediante convnio ou consrcio administrativo. A
figura da cooperao associativa prescreveu-a tambm o
Decreto-lei n
s
200/67, art. 10, P, b. "E no exercitamento da
competncia comum, que competncia administra ti va, a
cooperao associativa tem imiverso maior e mais propcio para
aes integradas (...). Inegavelmente, cabe ao Municpio, como
Poder Pblico, dispor sobre regras de direito, legislando em
comum com a Unio e o Estado, com fundamento no art. 23, VI,
CF. Portanto, quando um Municpio, atravs de lei, mesmo que
se lhe reconhea contedo administrativo, em se tratando da
competncia comum, disciplinar esta matria, f-lo- no
exerccio da competncia comum, peculiarzando-lhe a ordenao
pela compatibilidade local, em considerao a esta ou quela
vocao sua...
21 Jos Afonso da Silva. Direito Ambiental Constitucional. So
Paulo: Malheiros, 2004,5
5
edio, p. 80.
22 Jos Niio de Castro. Direito Municipal Positivo. Belo
Horizonte: Del Rey, 4 edio, 1999, pp. 183-184.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Portanto, a compatbilizao entre a competncia
constitucional dos Municpios para darem combate poluio e
proteger o meio ambiente com o princpio da legalidade somente
ocorre com a existncia de uma legislao municipal prpria
sobre o assunto e, principalmente, com a sua aplicao aos
casos concretos. Quanto ao particular, o egrgio STF
23
j se
pronunciou da seguinte forma: EMENTA: Federao: competncia
comum: proteo do patrimnio comum, includo o dos stios de
valor arqueolgico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que
no comporta demisso unilateral. 1. Lei estadual que confere
aos municpios em que se localizam a proteo, a guarda e a
responsabilidade pelos stios arqueolgicos e seus acervos, no
Estado, o que vale por excluir, a propsito de tais bens do
patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216, V), o dever de
proteo e guarda e a consequente responsabilidade no apenas
do Estado, mas tambm da prpria Unio, includas na
competncia comum dos entes da Federao, a qual substantiva
incumbncia d natureza qualificadamente irrenuncivel. 2. A
incluso de determinada funo administrativa no mbito da
competncia comum no impe que cada tarefa compreendida no
seu domnio, por menos expressiva que seia. haja de ser objeto
de as simultneas das trs entidades federativas: donde a
previso, no pargrafo nico do art. 23 CF. de lei
complementar que fixe normas de cooperaco (v., sobre
monumentos arqueolgicos e pr-histricos, a L. 3.924/61),
cuja edio, porm, da competncia da Unio e, de qualquer
modo, no abrange o poder de demitirem-se a Unio ou os
Estados dos encargos constitucionais de proteo dos bens de
valor arqueolgico para descarreg-los ilimitadamente sobre os
Municpios. 3. Plausibihdade da arguio de incons-
titucionalidade da lei estadual questionada: suspenso
cautelar deferida.
Por oportuno, vale trazer colao outra deciso do egrgio
STF:
24
EMENTA: Recurso extraordinrio. - A competncia para
legislar sobre trnsito exclusiva da Unio, conforme
jurisprudncia reiterada desta Corte (ADI 1.032, ADIMC 1.704,
ADI 532, ADI 2.101 e ADI2.064), assim como a competncia
para dispor sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de
segurana (ADIMC 874). - Ora, em se tratando de competncia
privativa da Unio, e competncia essa que no pode ser
exercida pelos Estados se no houver lei complementar - que
no existe que o autorize a legislar sobre questes
especficas dessa matria (artigo 22 da Constituio), n h
como pretender-se que a competncia suplementar dos Municpios
prevista no inciso II do artigo 30, com base na expresso vaga
a constante no que couber, se possa exercitar para a
suplementao dessa legislao da competncia privativa da
Unio. -Ademais, legislao municipal, como ocorre, no caso,
que obriga uso de cint de segurana e probe transporte de
menores de 10 anos no banco dianteiro dos veculos com o
estabelecimento de multa em favor do municpio, no s no diz
respeito, obviamente, a assunto de interesse local para
pretender-se que se enquadre na com
23 ADI 2544 MC/RS. Relator; Min. SEPLVEDA PERTENCE
Julgamento. 12/06/2002. rgo Julgador: Tribunal Pleno. DJU:
08-11-2002, pp. 00021.
24 RE 227384 ! SP. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min.
MOREIRA ALVES. Rei. Acrdo. Julgamento: 17/06/2002.
Tribunal Pleno. DJU: 09-08-2002, p. 00068.
Direito Ambiental
petncia legislativa municipal prevista no inciso I do artigo
30 da Carta Magna, nem se pode apoiar, como decidido na ADIMEC
874, na competncia comum contemplada no inciso XII do artigo
23 da Constituio, no estando ainda prevista na competncia
concorrente dos Estados (artigo 24 da Carta Magna), para se
sustentar que, nesse caso, caberia a competncia suplementar
dos Municpios. Recurso extraordinrio no conhecido,
declarando-se a inconstitucionalidade da Lei 11.659, de 4 de
novembro de 1994, do Municpio de So Paulo/
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva^
Um dos temas mais presentes e debatidos quando se trata de
repartio de competncias em matria ambiental a chamada
prevalncia da norma mais restritiva
1
. A primeira indagao
para compreender o problema a seguinte: Qual o conceito de
mais restritivo? Aparentemente, mais restritivo significa a
menor interveno ambiental quando comparadas as normas que
estejam em um suposto conflito positivo. Normalmente, afirma-
se que a norma a ser aplicada aquela considerada mais
restritiva, pois, em tese, se estaria privilegiando a maior
proteo ao meio ambiente. Ocorre que o critrio do mais
restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambiental-
mente, o que nem sempre verdade, precisa encontrar uma
legitimidade jurdica, visto que de aplicao de lei que se
trata.
Do ponto de vista puramente ambiental, nem sempre a
interveno mais suave sobre o meio ambiente a melhor ou a
mais necessria. Muitas vezes, em funo de intervenes muito
pequenas sobre o meio ambiente, surgem situaes de profundo
desequilbrio ambiental. No h qualquer base legal ou
constitucional para que se aplique a norma mais restritiva. A
ordem jurdica, como se sabe, organiza-se em uma escala
hierrquica, encimada pela CF, que, dentre outras coisas,
dispe sobre a competncia dos diversos organismos polticos e
administrativos que formam o Estado. Pouco importa que uma lei
seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais
benfica para o meio ambiente, se o ente poltico que a
produziu no dotado de competncia para produzi-la. A
questo central que deve ser enfrentada a que se refere
competncia legal do rgo que elaborou a norma. Naturalmente,
espera-se que os diferentes entes polticos produzam boas
leis, na esfera de suas competncias.
O Brasil organizado politicamente sob a forma de um Estado
Federal com trs nveis de govemo. Cada um desses nveis tem
uma esfera de atribuio prpria que deve ser respeitada pelos
demais nveis de govemo e, evidentemente, por cada um deles em
relao s suas prprias atribuies. Assim, um govemo no
deve dispor alm, muito menos aqum, de suas prerrogativas
constitucionais. Hipoteticamente raciocinando, o Estado do Rio
de Janeiro poderia proibir instalaes nucleares em seu
territrio. Ora, como a Unio permite instalaes nucleares no
Brasil, evidente que a lei estadual seria mais restritiva e,
portanto, admitindo-se a tese que vem
25 Texto base publicado em wrww.oeco.com.br aos 28.10.2005.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
sendo debatida, a lei local deveria prevalecer sobre a lei
federal. O raciocnio peca, todavia, devido ao fato de que os
Estados no tm competncia em matria nuclear. Os contrrios
tese que estou defendendo podero argumentar que o nuclear
uma competncia exclusiva da Unio e, portanto, o exemplo no
caberia. Diriam que, em se tratando de competncia
concorrente, a sim a aplicao da norma mais restritiva
encontra o seu locus privilegiado de existncia.
Embora o canto de Girce seja sedutor, no devemos nos deixar
levar por ele, pois as consequncias podem ser trgicas.
Reconheo que a nossa Constituio Cidad no nenhum exemplo
de coerncia e de clareza. Ao contrrio, ela bastante
complexa e pouco clara. No tema obscuridade, a repartio de
competncias nada de braada, pois de longe a principal
dificuldade para o nosso federalismo dito cooperativo. A
fora avassaladora que a Unio detm, seja do ponto de vista
dos recursos econmicos, seja do ponto de vista do arsenal de
competncias legislativas e administrativas que lhes foram
outorgadas pela prpria Constituio, faz com que a prpria
Unio defina quais so os limites de sua legislao geral.
Assim, os Estados devem como rotina conformar-se com a
produo de normas cosmticas e de pouca relevncia prtica.
No havendo uma definio clara sobre o conceito de norma
geral, esta ser aquilo que a Unio quiser que seja.
A restrio que o Estado est autorizado legitimamente a
opor a uma atividade submetida competncia concorrente no
pode ir ao ponto de descaracterizar as normas federais.
26

Trocando em midos, um Estado no pode, por exemplo, proibir
em seu territrio um produto que esteja autorizado pela Unio,
ainda que sob o pretexto de estar exercendo a sua competncia
concorrente em matria de proteo ao meio ambiente.
Vale observar que, em sede normativa, o conceito de mais
restritivo tem sido utilizado de forma a autorizar-lhe a
aplicao, de maneira a vedar-lhe a utilizao. Na verdade, o
que se verifica uma imensa inconstncia de normas e uma
oscilao bastante negativa. Muito embora de
constitucionalidade duvidosa, ele foi incorporado ao texto da
Lei de Gerenciamento Costeiro, conforme nos deixa
26 Ementa RECURSO EXTRAORDINRIO. COMPETNCIA ESTADUAL E DA
UNIO. PROTEO SADE E AO MEIO AMBIENTE. LEI ESTADUAL DE
CADASTRO DE AGROTXICOS, BIOCIDAS E PRODUTOS SANEANTES
DOMISSANITRIOS. LEI N 7.747/2-RS. RP 1135. 1. A matria do
presente recurso j foi objeto de anlise por esta Corte no
julgamento da RP 1.135, quando, sob a gide da Carta
pretrita, se examinou se a Lei 7.747/82-RS invadiu
competncia da Unio, Neste julgamento, o Plenrio definiu o
conceito de normas gerais a cargo da Unio e amparou as
normas desta lei que superavam os limites da alada
estadual. 2. As concluses ali assentadas permanecem vlidas
em face da Carta atual, porque as regras remanescentes no
usurparam a competncia federal. A Constituio em vigor,
longe de revogar a lei ora impugnada, reforou a
participao dos estados na fiscalizao do uso de produtos
lesivos sade. 3. A lei em comento foi editada no
exerccio da competncia supletiva conferida no pargrafo
nico do artigo 8 da CF/69 para os Estados legislarem sobre
a proteo sade. Atribuio que permanece dividida entre
Estados, Distrito Federal e a Unio (axt. 24, XII, da
CF/88). 4. Os produtos em tela, alm de potencialmente
prejudiciais sade humana, podem causar leso ao meio
ambiente. O Estado do Rio Grande do Sul, portanto, ao
fiscalizar a sua comercializao, tambm desempenha
competncia outorgada nos artigos 23, VI, e 24, VI, da
Constituio atual. 5- Recurso extraordinrio conhecido e
improvido. RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator:
Min. ELLEN GRACIE. Segunda Turma. DJU 08-04-2005, p. 38.
Direito Ambiental
ver o 2
g
do artigo 5
g
da Lei n
e
7.661, de 16 de maio de 1988.
que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro,
Artigo 5
a
O PNGC ser elaborado e executado observando
normascritrios e padres relativos ao controle e manuteno
da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que
contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanizao;
ocupao e uso do solo, do subsolo e das guas; parcelamento e
remembramento do solo; sistema virio e de transporte; sistema
de produo, transmisso e distribuio de energia; habitao
e saneamento bsico; turismo, recreao e lazer; patrimnio
natural, histrico, tnico, cultural e paisagstico... 2
a
-
Normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das
guas, bem como hmitaes e utilizao de imveis podendo ser
estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro, Nacional,
Estadual e Municipal, prevalecendo sempre as disposies de
natureza mais restritiva.Enquanto no declarada a
inconstituciona- lidade de tal norma, evidentemente, ela h
que ser observada.
Como j foi visto acima, a Resoluo Conama n
2
382, de 26 de
dezembro de 2006, Estabelece os limites mximos de emisso de
poluentes atmosfricos para fontes fixas. Estabelece
expressamente a possibilidade de, em certas circunstncias,
haver a ultrapassagem dos padres, conforme se pode ver do
Artigo 6
a
: "Esta Resoluo se aplica s fontes fixas de
poluentes atmosfricos cuja licena de Instalao venha a ser
solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta
Resoluo. ... 2
e
O rgo ambiental licenciador poder,
mediante deciso fundamentada, a seu critrio, estabelecer
limites de emisso menos restritivos que os estabelecidos
nesta Resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfricas,
nas modificaes passveis de licenciamento em fontes j
instaladas e regularizadas, que apresentem comprovados ganhos
ambientais, tais como os resultantes da converso de caldeiras
para o uso de gs, que minimizam os impactos ambientais de
fontes projetadas originalmente com outro(s) insumo(s),
notadamente leo combustvel e carvo.
4. Concluso
Diante de tudo aquilo que foi exposto, entendo ser
inequvoco que tanto a Unio como os Estados e os Municpios
so dotados de amplas competncias ambientais, muito embora a
prtica judicial tenha reduzido muito a capacidade legislativa
dos Estados e dos Muncpios. Este fato , em si prprio,
bastante complexo, pois a prtica tem demonstrado que os trs
nveis da administrao pblica no agem coor- denadamente.
Muito pelo contrrio, rotineira a tomada de medidas
contraditrias e at mesmo antagnicas entre eles. Isto faz
com que reine, entre empreendedores e a populao em geral, a
mais completa perplexidade. Tambm no se pode deixar de
consignar que, em diversas oportunidades, as competncias
ambientais tm servido de escudo para aes polticas de
retaliao entre autoridades pblicas de partidos diferentes.
27

bastante comum que prefeitos de um partido determinem
embargos ambientais de obras licenciadas pelos rgos
estaduais ou federais, bem como o
27 Quanto ao tema, merece ser observado que o Parecer n
312/CONJUR/MMA/2004, elaborado pelo ilustre Consultor Gustavo
Trindade, aparentemente, surge como uma luz capaz de ajudar a
solucionar os graves
gSBJ * tmno Sypeno rBaras Jurt
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
contrrio em todas as trs esferas da Administrao Pblica,
com evidente prejuzo para a credibilidade do sistema. Assim,
vivemos muito mais em um federalismo competitivo do que em um
federalismo cooperativo. urgente que seja elaborada a lei
complementar federal sobre normas gerais e que os entes
federativos descubram suas vocaes especficas para que a
proteo ao meio ambiente possa se fazer de forma harmnica e
integrada, como o esprito da PNMA que, lamentavelmente,
ainda no vingou.

11
il

Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Captulo IV Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambientei
O SISNAMA o conjunto de rgos e instituies vinculadas
ao Poder Executivo que, nos nveis federal, estadual e
municipal, so encarregados da proteo ao meio ambiente,
conforme definido em lei. Alm do SISNAMA, cuja estruturao
feita com base na lei da PNMA, muitas outras instituies
nacionais tm importantes atribuies no que se refere
proteo do meio ambiente. Vejamos, em apertada sntese, a
atividade desempenhada pelas diferentes instituies.
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica
Cada um dos diferentes Poderes da Repblica tem uma tarefa
especfica a desempenhar na proteo ao meio ambiente.
Contudo, o papel mais relavante o do Executivo. Em uma
sociedade democraticamente organizada, a diviso dos Poderes
polticos um importante elemento para a proteo dos
cidados contra o abuso de poder.
2
Este o sistema adotado por
nossa Constituio. A CRFB, em seu artigo 2
a
, estabelece que:
1 Os leitores que desejarem uma informao mais pormenorizada
sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente podero encontr-
la em Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do Meio
Ambiente - Comentrios Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de
1981. Rio de Janeiro: Luraen Juris, 2005.
2 STF - MS 23452 / RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Tribunal
Pleno. DJU: 12-05-2000, p. 20. EMENTA: COMISSO PARLAMENTAR
DE INQURITO - PODERES DE INVESTIGAO (CF, ART. 58, 3) -
LIMITAES CONSTITUCIONAIS - LEGITIMIDADE DO CONTROLE
JURISDICIONAL - POSSIBILIDADE DE A CPI ORDENAR, POR
AUTORIDADE PRPRIA, A QUEBRA DOS SIGILOS BANCRIO, FISCAL E
TELEFNICO - NECESSIDADE DE FUNDAMENTAO DO ATO
DELIBERATIVO - DELIBERAO DA CPI QUE, SEM FUNDAMENTAO,
ORDENOU MEDIDAS DE RESTRIO A DIREITOS - MANDADO DE
SEGURANA DEFERIDO. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO -
COMPETNCIA ORIGINRIA DO STF. - Compete ao STF processar e
julgar, em sede originria, mandados de segurana e habeas
corpus impetrados contra Comisses Parlamentares de
Inqurito constitudas no mbito do Congresso Nacional ou no
de qualquer de suas Casas. que a Comisso Parlamentar de
Inqurito, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo
da Unio, nada mais seno a longa manos do prprio
Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-
se, em consequncia, em tema de mandado de segurana ou de
habeas corpus, ao controle juiisdiconal originrio do STF
(CF, art. 102, I, d e i). Precedentes. O CONTROLE
JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSO PARLAMENTAR
DE INQURITO NO OFENDE O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES.
- A essncia do postulado da diviso funcional do poder,
alm de derivar da necessidade de conter os excessos dos
rgos que compem o aparelho de Estado, representa o
princpio conservador das liberdades do cidado e constitui
o meio mais adequado para tomar efetivos e reais os direitos
e garantias proclamados pela Constituio. Esse princpio,
que tem assento no art. 2 da Carta Poltica, no pode
constituir e nem qualificar-se como um inaceitvel manto
protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios, por parte
de qualquer agente do Poder Pblico ou de qualquer
instituio estatal. - O Poder Judicirio, quando intervm
para assegurar as Aanquias constitucionais e para garantira
integridade e a supremacia da Constituio,
Direito Ambientai
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Evidentemente que, na proteo ambiental, cada um dos
Poderes ter um papel a desempenhar. Ao Executivo, esto
afetadas as tarefas de licenciamento e controle das atividades
utilizadoras de recursos ambientais. Ao Legislativo, compete a
elaborao de leis, a fixao dos oramentos das agncias
ambientais e controle das atividades desempenhadas pelo
Executivo. Ao Judicirio, compete a reviso de todos os atos
administrativos praticados pelo Executivo que tenham
repercusso sobre o meio ambiente e o controle da
constitucionaUdade das normas elaboradas pelos demais Poderes.
Ao Judicirio, est reservada, ainda, a importante misso de
ser o instrumento pelo qual o povo poder contestar medidas
adotadas pelo Executivo e pelo Legislativo que, eventualmente,
prejudiquem a qualidade ambiental. atravs do Judicirio que
os cidados interessados podero contra-arrestar decises
administrativas que no se enquadrem nas normas
constitucionais e legais. O Ministrio Pblico, cuja funo
eminentemente ativa, tem por tarefa a integral fiscalizao
dos atos e procedimentos dos Poderes Pblicos para, em caso de
violao da legalidade, acion-los judicialmente.
1.1. Atribuies do Congresso Nacional
O sistema constitucional brasileiro atribui ao Congresso
Nacional toda tuna srie de atribuies fundamentais para a
proteo do meio ambiente. O artigo 48 da CF determina que:
Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da
Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49,
51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da
Unio...
desempenha, de maneira plenamente legtima, as atribuies que
lhe conferiu a prpria Carta da Repblica. O regular exerccio
da funo jurisdicional, por isso mesmo, desde que pautado
pelo respeito Constituio, no transgride o princpio da
separao de poderes. Desse modo, no se revela lcito afir-
mar, na hiptese de desvios jurdico-constimcionais nas quais
incida uma Comisso Parlamentar de Inqurito, que o exerccio
da atividade de controle jurisdicional possa traduzir situao
de ilegtima interferncia na esfera de outro Poder da
Repblica. O CONTROLE DO PODER CONSTITUI UMA EXIGNCIA DE
ORDEM POLTJCO-JURDICA ESSENCIAL AO REGIME DEMOCRTICO. - O
sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da
limitao de poderes, teve por objetivo instituir modelo
destinado a impedir a formao de instncias hegemnicas de
poder no mbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano
polco-jurdico, a possibilidade de dominao institucional
de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da
soberania nacional. Com a finalidade de obstar que o exerccio
abusivo das prerrogativas estatais possa conduzir a prticas
que transgridam o regime das liberdades pblicas e que
sufoquem, pela opresso do poder, os direitos e garantias
individuais, atribuiu-se, ao Poder Judicirio, a imo
eminente de controlar os excessos cometidos por qualquer das
esferas governamentais, inclusive aqueles praticados por
Comisso Parlamentar de Inqurito, quando incidir em abuso de
poder o em desvios inconstitucionais, no desempenho de sua
competncia inves- tigatra.(...)
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
A competncia legislativa da Unio em matria ambiental
extremamente vasta.
3
O Congresso Nacional, especialmente em
matria de energia nuclear, dotado de competncia,
independentemente de sano do Presidente da Repblica.
Pertence, ainda, competncia exclusiva do Congresso Nacional
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do
poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativaA
Integram, tambm, as competncias privativas do Congresso
Nacional:
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da
administrao indireta>
Os incisos que demonstram mais claramente as atribuies
congressuais em matria de proteo ao meio ambiente so os de
nmeros XIV, XVI e XVII. Pelas normas contidas em tais
incisos, o Congresso possui atribuio para
aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares,
6
autorizar, em terras indgenas, a explorao e o
aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais?
e mais,
aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras
pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares.
8

A importncia de tais tarefas muito clara, por exemplo, em
relao regio Amaznica, visto que nela se encontram
presentes praticamente todos os bens tutelados pela norma
constitucional.
fcil constatar que o Congresso possui atribuies de, no
mnimo, trs ordens distintas. A primeira delas a de: (i)
poder sustar a execuo ou a vigncia de atos normativos que
no estejam em sintonia com a Constituio e com as leis
votadas pelo prprio Congresso Nacional. O Congresso no tem
usado desta sua prerrogativa fundamental. Outra categoria de
atribuio do Congresso Nacional : (ii) a de permitir a
superviso de rgos e agncias do Executivo. Aqui, tambm, o
Congresso, como instituio, no tem exercido um controle
eficiente dos rgos executivos voltados para o meio ambiente.
Alguns poucos congressistas, com enorme esforo, tm buscado
exercer um controle de rgos como o IBAMA, por exemplo, mas
tm encontrado enormes dificuldades para faz-lo. A Comisso
da Cmara dos Deputados
3 Ver item 2.1.
4CF,art. 49, V.
5CF,art. 49, X.
6CF,art. 49, XIV.
7CF,axt. 49, XVI.
8CF,axt. 49, XVII.
Direito Ambiental
que trata dos assuntos ambientais voltada, tambm, para as
minorias e o consumidor. Tais temas, embora importantssimos,
diluem o carter ambiental da Comisso.
A maior omisso do Congresso Nacional, contudo, est na
total inoperncia com que tem enfrentado a chamada questo
nuclear. A vigente Constituio outorga ao Congresso os
maiores poderes em matria nuclear. Relembre-se o contedo da
norma constitucional: aprovar iniciativas do Poder Executivo
referentes a atividades nucleares.
9
Tambm no artigo 225,
6
S
,
10
estabelece uma importante atribuio do Legislativo em
matria nuclear, cabendo-lhe o poder-dever de, mediante lei,
estabelecer a localizao das usinas nucleares brasileiras. O
Congresso Nacional jamais votou qualquer lei especicamente
voltada para a localizao das usinas nucleares Angra II e
III.
Dentre outras atividades relacionadas com a atividade
nuclear, cuja regulamentao depende de lei, est aquela
contemplada no 2
9
do artigo 177 da CF, que diz respeito ao
transporte e utilizao de materiais radioativos no
territrio brasileiro. Merece ser observado que, apenas em
2001, o Congresso Nacional aprovou a Lei n
9
10.308, de 20 de
novembro, que dispe sobre a seleo de locais, a construo,
o licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a
indenizao, a responsabilidade civil e as garantias
referentes aos depsitos de rejeitos radioativos, e d outras
providncias.
1.2. Atribuies do Poder Judicirio
O regime constitucional brasileiro estabelece que nenhuma
ameaa ou leso a direito poder ser subtrada da apreciao
do Poder Judicirio. H Esta norma constitucional, integrante
do rol dos direitos e garantias individuais, estabelece um
amplo sistema de reviso judicial de todo e qualquer ato
administrativo exarado por qualquer um dos diversos nveis em
que se encontre organizado o Estado brasileiro. Este um
fator fundamental para que o Poder Judicirio, de feto, passe
a desempenhar um papel importante no SISNAMA. Ser atravs do
Judicirio que, basicamente, os direitos individuais sero
exercidos. O controle popular da Administrao Pblica
exercido atravs do Poder Judicirio um dos mais eficientes.
Os diplomas legais mais importantes para que o cidado possa
exercer o controle da correta aplicao das leis de proteo
ambiental so, sem dvida, a ao popular, a ao civil
pblica e a prpria lei de improbidade administrativa. Essas
aes judiciais, especialmente a ao civil pblica, tm
possibilitado que o povo questione as autoridades perante uma
Corte de Justia. A CF de 1988 deu um grande impulso ao papel
desempenhado pelo Poder Judicirio na defesa do meio ambiente
e da qua lidade de vida. Atualmente, vrias centenas de aes
civis pblicas versando sobre o meio ambiente encontram-se
aguardando a deciso dos tribunais brasileiros.
9CF, art. 49, XIV.
10 CF, art. 225, 6 As usinas que operem com reacor nuclear
devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o
que no podero ser instaladas.
11 CF, art. 5, XXXV.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
O desempenho do Poder Judicirio em nosso tema est
intimamente ligado ao tipo de demandas que lhe so propostas,
seja pelo Ministrio Pblico,
12
seja pelos demais legitimados
propositura das aes civis pblicas.
J. William Futrell
13
afirma, com razo, que os tribunais
desempenham o vital papel de assegurar o poder de participao
popular efetiva em uma democracia gerida por burocracias
complexas.
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes
A questo da separao de poderes e a participao do Poder
Judicirio na formulao de polticas pblicas tema
controverso. A separao de poderes um dos mais importantes
dogmas do regime democrtico, tal como ele tem sido
compreendido nos pases ocidentais. O Supremo Tribunal
Federal, seguidamente, tem se pronunciado no sentido de que
no compete ao Poder Judicirio impedir possa o Executivo dar
seguimento e implementar as polticas pblicas definidas pela
Administrao.
14
No entanto, a inrcia com a qual o Executivo
tem implementado determinadas questes tem feito com que
muitas Cortes ultrapassem os limites da separao de poderes
e, efetivamente, passem a avanar em reas tipicamente
executivas, sobretudo no campo da distribuio de
medicamentos.
15
H deciso isolada do TRF 1 que determina
proceda o Executivo coleta seletiva de resduos slidos, o
que se constitui, em meu ponto de vista, em ingerncia no
mrito da ao administrativa, pois, se a coleta de resduos
uma obrigao do Poder Pblico, a forma pela qual ela ser
realizada implica juzo de convenincia e oportunidade,
sobretudo em razo das limitaes oramentrias.
16

12 MP.
13 The history of environmental law, in Campbell-Mohn,
Celia; Breen, Baixey e FutrelI, J. William. Environmental
Law from Resources to Recovery, St Paul: West Publishing,
1993, p. 45.
14 STF. STA-ED - EMB. DECL. NA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA
85/ PE. Relator Ministra EUen Gracie. DJU: 11-10-2007 pg. 38
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAO OPOSTOS DECISO
DO RELATOR. CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE
TUTELA ANTECIPADA. DECISO QUE IMPEDE A ADMINISTRAO DE
IMPLEMENTAR A REFORMA AGRRIA. EXISTNCIA DE GRAVE LESO
ORDEM PBLICA. ARTIGOS 184 A 191 DA CONSTITUIO DA
REPBLICA. 1. Embargos de declarao opostos deciso
singular do relator. Converso dos embargos em agravo
regimental. 2. Art. 1 da Lei 9.494/97, c/c art. 4
a
, 4
o
,
da Lei 8.437/92: configurao de grave leso ordem
pblica. Pedido de suspenso de tutela antecipada deferido
em parte. 3. A deciso impugnada no presente pedido de
suspenso concedeu antecipao de tutela para sobrestar o
processo administrativo de desapropriao, at que se
providenciasse a excluso das reas destacadas do imvel
expropriando e transferidas para outras matrculas. 4.
Existncia de grave leso ordem pblica, considerada em
termos de ordem administrativa. dado que a deciso impugnada
no presente pedido de suspenso impede a Administrao de
executar uma poltica pblica, qual seia. a implementao da
reforma agrria.fgrifo: PBAj 5. Inexistncia de contradio
entre os fundamentos da deciso ora agravada e a sua
concluso. 6. Descabimento, em suspenso, da fixao das
reas destacadas do imvel desapropriado, que no se
sujeitariam imisso na posse. 7. Embargos de declarao
recebidos como agravo regimental, ao qual se nega
provimento.
15 TRF 4 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200704000038903/RS. 3*
Turma. Relatora: VNIA HACK DE ALMEIDA. D.E.13/02/2007.
16 TRF 1. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200601000192919. 6*
Turma. DJU: 13/8/2007 pg. 78. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL
SOUZA PRUDENTE. PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E
AMBIENTAL. ILHA DE ALGODOAL/MA1ANDEUA. REA DE PRESERVAO
AMBIENTAL. TU-
Direito Ambiental
O exemplo mais completo de separao de poderes em matria
ambiental, na minha opinio, o caso TVA vs. Hill, que
cuidava da construo de barragens, ou outras obras de grande
porte, e seus impactos sobre espcies listadas como ameaadas
de extino. Nos Estados Unidos, a proteo de espcies, ao
contrrio do Brasil, feita por lei e, portanto, expressa uma
inequvoca manifestao de vontade do Congresso em preservar a
diversidade biolgica. No contexto do Direito Administrativo
americano, o Congresso delega ao Executivo, no caso
representado pelo Secretrio do Interior e pelo Secretrio de
Comrcio, a autoridade para incluir espcies na lista de
animais ameaados, cabendo ao Fish and Wildlife Service
administrar o Endangered Species Act (ESA) e zelar pelas
espcies tuteladas pela lista. A Environment Protection Agency
(EPA) responsvel pela administrao de outras leis, tais
como a National Environment Policiy Act, o Clear Water Act ou
o Comprehensive Environmental Response, Compensation and
Liability Act (CERCLA), por exemplo.
O ESA, poca da deciso do caso TVA vs. Hill, em sua seo
7, ostentava a seguinte redao: Federal departments and
agencies shall...with the assistance of the Secretary, utilize
their authorities in furtherance of the purposes of [the] Act
by carrying out programs for the conservation of endangered
species ....and by taking such action necessary to insure that
actions authorized, funded or carried out by them do not
jeopardize the continued existence of such endangered
species.A seo 7, como se v do texto legal, proibia qualquer
ao que pudesse pr em risco a existncia de espcies
ameaadas de extino. Se deixarmos de lado a questo
ambiental e olharmos a deciso sob o prisma do Direito
Constitucional - que a forma atual como tem sido olhado o
caso TVA vs. Hill pelos juristas norte-americanos veremos que
ela encerra uma lio de separao de Poderes e de iseno do
TELA PROCESSUAL-CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225,
CAPUT). IMPLEMENTAO DE MEDIDAS DE PRESERVAO. PRINCPIO DA
PRECAUO. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO. I - No caso, em
se tratando de ao civil pblica, cujo objeto seja o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, consistente na
coleta seletiva e destino adequado de resduos slidos
lanados na rea de preservao ambiental, bem como na
implementao de medidas necessrias preservao ambiental,
o juiz poder determinar a adoo dessas medidas de
preservao, em sede de antecipao de tutela, inclusive, com
a fixao de prazo e a imposio de multa diria, no caso de
descumprimento. II - A cutela constitucional, que impe ao
Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e
preservar, para as presentes e futuras geraes, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia
qualidade de vida, como direito difiiso e fundamental, feito
bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), j
instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da
precauo (quando houver dvida sobre o potencial deletrio de
uma determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais
conservadora, evitando-se a ao) e a consequente preveno
(pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade
possa ser danosa, ela deve ser evitada), exigindo-se,
inclusive, na forma da lei, a implementao de polticas
pblicas voltadas para a preveno de potencial desequilbrio
ambiental, como na hiptese dos autos. Hl - Se a Lei de
Poltica Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n 6.938,
de 31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa poltica
pblica a compatibilizao do desenvolvimento econmico e
social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do
equilbrio ecolgico e a preservao e restaurao dos
recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do
equilbrio ecolgico propcio vida (art. 4, incisos I e
VI), h de se entender que o princpio do poluidor-pagador
busca, sobretudo, evitar a ocorrncia de danos ambientais e,
s no ltimo caso, a sua reparao. IV Agravo de instrumento
desprovido.
tm - Ensno Suppler %umi &ridk3
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
Judicirio perante as presses do Executivo. Vale notar que
importantes obras de Direito Ambientai no trazem mais o caso
TVA vs. Hill como matria de estudo, por consider-lo
superado.
17

A chave constitucional da deciso TVA vs. Hill se encontra
na seguinte passagem do voto do Justice Burger: It may seem
curious to some that the survival of a relatively small number
of three-inch fish among all the countless millions of species
extant would require the permanent halting of a virtually
completed dam for which Congress has expended more than $ 100
million. The paradox is not minimized by the fact that
Congress continued to appropriate large sums of pubhc money
for the project, even after congressional Appropriations
Committees were apprised of its apparent impact upon the
survival of the sail darter. We conclude however that the
explicit provisions of the Endangered Species Act require
precisely that result
Se formos um pouco mais adiante na deciso, veremos que em
uma outra passagem do voto o Juiz Burger afirma claramente que
o desejo do Congresso era: to halt and reverse the trend
toward species extinction whatever the cost. Ante to clara
concepo da Corte, de fato, no havia outra deciso possvel
que no fosse a de determinar a paralisao das obras.
Entendeu a Suprema Corte que, diante do expresso mandamento
legal do not jeopardize (no arriscar, no pr em perigo),
no havia qualquer margem de discricionariedade para o
Executivo que deveria se limitar a cumprir o comando que o
Legislativo havia acionado. No particular, h que se verificar
que a discricionariedade administrativa j havia sido exercida
com a incluso do snail darter na relao de animais a serem
protegidos. Vale observar que, no caso brasileiro, algumas
decises judiciais de Cortes Regionais Federais tm sido
tomadas em aparente conflito com os expressos termos da norma
constitucional - haja vista que deram ao Texto Fundamental uma
interpretao bastante alargada e, em geral, privilegiando a
ao Executiva em detrimento da letra constitucional. Refiro-
me ao caso do 6 do artigo 225 da Constituio, que
determina ao Executivo que se muna de autorizao do Congresso
Nacional para localizar usinas nucleares, sem o que no
podero operar. No caso TVA vs. Hill, a Suprema Corte entendeu
que a mera apropriao de recursos para uma atividade no
indicava que o Congresso estivesse revogando uma norma que
claramente determinava o no molestamento de espcies
definidas em uma relao elaborada pelo Executivo.
A interpretao que o TRF218 tem dado ao 6
9
do artigo 225,
conforme mostra o aresto a seguir transcrito:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISO, EM AO CIVIL PBLICA, QUE
DEFERIU LIMINAR, DETERMINANDO A SUSPENSO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL DA USINA NUCLEAR DE ANGRA III. I - Trata-se de
Agravo de Instrumento, interposto por ELETRONUCLEAR em face de
Deci-
17 Craig Johnston, William Puak e Victor Flatt - Legal
protection of the: environment, St Paul, Thomson/West,
18 TKF2. AG - AGRAVO DEINSTRUMENTO -151046. DJU DATA:
24/04/2007.
Direito Ambiental
so, proferida em Ao Civil Pblica, que indeferiu seu
ingresso no feito como Htisconsorte passiva necessria,
deferindo, ainda, a liminar requerida pelo MPF, determinando a
suspenso do procedimento de licenciamento ambiental da Usina
Nuclear de Angra III. II - Pretendeu o MPF, na referida Ao
Civil Pblica, a declarao de nulidade dos atos
administrativos tendentes ao licenciamento de empreendimento
nuclear conhecido como Angra III, tendo em vista suposto
descumprimento dos mandamentos constitucionais prevists nos
arts. 21, XXIII, a; 49, XIV, e 225, 6
e
. III - Quanto
legitimidade passiva da ELETRONUCLEAR, sabe-se que a mesma
recebeu autorizao do Poder Pblico para atuar como
construtora e operadora de usinas nucleares. Destarte, tendo
sido iniciado o procedimento para licenciamento ambiental
prvio da Usina de Angra III e, posteriormente, por deciso
judicial, tendo ocorrido a suspenso de tal procedimento,
conclui-se pela necessidade de ingresso da Agravante no polo
passivo do feito, mormente ao se verificar que o resultado da
demando originria do presente Agravo de Instrumento ir
afetar diretamente as atividades da mesma. IV De fato, a
CRFB/88 exige a autorizao do Congresso Nacional para a
instalao de usinas nucleares. Estabelece, tambm, que lei
federal dever determinar o local em que as mesmas devero ser
instaladas. V Cumpre registrar, todavia, que o planejamento
para a efetivao do empreendimento Angra III iniciou-se muito
antes da ordem constitucional atual. Registre-se, tambm, que,
consoante a CRFB/67, emendada em 1969, a autorizao para
instalaes nucleares se dava sob a forma de decreto presiden-
cial. Desta maneira, no ano de 1975, nos exatos termos
constitucionais, o ento Presidente da Repblica, atravs do
Decreto n
s
75.870, autorizou a estruturao de uma terceira
unidade de usina nuclear (fl. 85). VI Verifica-se, assim,
que o empreendimento em testilha foi iniciado ao tempo da
Constituio anterior, que dispensava as exigncias de
autorizao do Congresso Nacional para a construo de usinas
nucleares, bem como a disposio sobre a localizao das mes-
mas. VII - Deve-se afirmar, desta maneira, que no h que se
falar em caducidade do Decreto n
9
75.870/75 em confronto aos
preceitos da nova ordem constitucional. E isso porque,
analisando a jurisprudncia do Pretrio Excelso, quando o
texto constitucional pretender assumir efeito retrospectivo,
deve assim se manifestar expressamente. VIII - Outrossim,
ainda que se admita a imprescin- dibilidade de cumprimento de
tais requisitos, entende-se que os mesmos no devem vincular o
incio do procedimento de licenciamento ambiental. E isso
porque neste procedimento onde sero realizados todos os
estudos necessrios para a efetivao de empreendimento
considerado poluidor, estudos estes imprescindveis ao
Congresso Nacional no momento em que for avaliar se deve ou
no autorizar o funcionamento do referido empreendimento. IX
Caso contrrio, o Congresso Nacional estaria sem qualquer
referencial para emitir sua deciso, seja sobre a aprovao da
construo da usina, seja sobre o local em que a mesma dever
ser construda. X - Agravo Interno prejudicado. XI Agravo de
Instrumento provido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Sem pretender polemizar com a deciso, alis proferida em
sede de Agravo, parece-me evidente que se avanou em uma
interpretao da norma constitucional muito alm daquela que
seria razovel, sobretudo em caso da magnitude do decidido. Ao
revogar a Ordem Constitucional anterior, o Constituinte de
1988 disps de forma inteiramente diversa sobre energia
nuclear. Caso ele entendesse existente algum direito adquirido
a ser mantido na nova ordem constitucional, no que se refere
instalao das usinas nucleares, certamente teria feito a
ressalva, como fez para diversas outras questes nas
disposies constitucionais transitrias. TVA vs. Hill, no
particular, uma lio de independncia judiciria e no
interveno sobre a vontade do Congresso at o ponto de
descaracteriz-la, como ocorreu na deciso brasileira
apresentada. No h que se confundir planejamento com
instalao e muito menos autorizao para planejamento com
autorizao para instalao. Alm disso, no caso concreto,
ante a no-implementao da autorizao, haja vista que nada
foi construdo, no me parece razovel que tal interpretao
possa persistir contra expressa disposio constitucional. H,
indiscutivelmente, um custo envolvido; contudo, em primeira
anlise, parece que o Congresso, assim como o norte-americano,
no se importou com os custos, pois achou que outros valores
superavam o mero custo financeiro.
O poder do Executivo Americano para elaborar as listas de
espcies ameaadas, sob a doutrina Chevron (Chevron USA v.
Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837 (1984)) tem
sido amplamente reconhecido, e o Poder Judicirio deve aceit-
lo com base em deferncia ao poder discricionrio do
Executivo, desde que a ao executiva tenha sido razovel.
Assim, a Suprema Corte reconhece que o Congresso delegou a
atribuio de formar a lista para o Executivo (Chevron Step 1)
e que a escolha foi razovel e no exorbitante (Chevron Step
2). Cabe, segundo a doutrina Chevron, ao Executivo definir as
questes de polticas pblicas a serem aplicadas, segundo a
determinao do Congresso, tal como expressas em lei.
TVA vs. Hill teve como uma de suas consequncias uma
modificao no texto da seo 7 do ESA com a substituio da
expresso do not jeopardize por is not llkely to
jeopardize, ou seja, provavelmente no prejudique, no
arrisque. A norma, portanto, tomou-se muito mais abstrata e
ampliou o poder discricionrio do Executivo para avaliar as
medidas a serem tomadas em cada caso que, conforme a doutrina
Chevron, devem ser respeitadas pelos tribunais desde que sejam
razoveis.
TVA vs. Hill um marco judicirio extraordinrio e
demonstra claramente o que uma Corte independente e, ao
mesmo tempo, uma aula sobre separao de poderes. No h
dvida de que a deciso, se analisada sob o prisma de danos
ambientais concretos, custo e benefcio, investimentos
realizados e a serem realizados, extremamente exagerada e
absurda. Por outro lado, se o Tribunal tivesse resolvido
"legislar e dar uma interpretao norma que, evidentemente,
no era possvel, teria dado ao Executivo a possibilidade de,
simplesmente, no cumprir a determinao do Legislador que,
exagerada, por certo, era aquela mesmo. Seguramente, todo o
sistema de proteo de espcies estaria colocado sob uma
discricionariedade absoluta do Executivo, o que no era o
desejo do Congresso.

Direito Ambiental
Em um pas como o nosso, que necessita de
institucionalizao, TVA vs. Hill deveria ser ensinado em
todos os cursos de Direito Constitucional como um exemplo a
ser seguido por todos os poderes, pelo Congresso, para que
faa leis razoveis, pelo Executivo, para que no tente
exercer poderes que no tem, e pelo Judicirio, para que no
crie normas por meio de interpretao ad hoc.
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico
As atribuies do Ministrio Pblico em matria de proteo
ao meio ambiente datam de longo tempo, j a lei de proteo
aos animais outorgava a nobre misso ao MP.
19
A Lei n
e

6.938/81, desde a sua primeira verso, j determina competir
ao Ministrio Pblico promover a responsabilizao daqueles
que fossem responsveis por danos ao meio ambiente.
20

Posteriormente, a Lei n
e
7.347, de 24 de julho de 1985, veio a
atribuir funes a serem desempenhadas pelo Ministrio Pblico
na proteo de todo e qualquer interesse difuso. Tanto a Lei n
s

7.347/85 como diversos outros diplomas legais tm atribudo ao
MP funes extrajudiciais. Tais funes implicam que o parquet
dotado de legitimidade para celebrar transaes e termos de
compromisso e ajustamento de conduta com agentes degradadores
do meio ambiente, de molde que os mesmos se enquadrem em
condutas, ambientalmente sadias. As atribuies do Ministrio
Pblico se dividiro em conformidade com as competncias
constitucionais.
21
Observe-se, contudo, que a ao do
Ministrio Pblico no pode ser substituta da ao a ser
desenvolvida pelo Executivo.
19 Decreto 4.645, de 10 de Junho de 1934. Estabelece medidas
de proteo aos animais. Alt. 2 - Aquele que, em lugar
pblico ou privado, aplicar ou fizer aplicar maus-txatos aos
animais, incorrer em multa de Cr$ 20,00 a Cr$ 500,00 e na
pena de priso celular de 2 a 15 dias, quer o delinquente
seja ou no o respectivo proprietrio, sem prejuzo da ao
civil que possa caber... 3
a
- Os animais sero assistidos
em hifcn pefm representantes do Ministrio Pblico. seus
substitutos legais e pelos membros das sociedades protetoras
de animais.
20 Lei n 6.938/81, art. 14, 1.
21 Superior Tribunal de Justia - REsp 440002 / SE; Relator;
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. PRIMEIRA TURMA. DJU:
06.12.2004 p. 195. Ementa PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL
PBLICA. TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE.
COMPETNCIA. REPARTIAO DE ATRIBUIES ENTRE O MINISTRIO
PBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINO ENTRE COMPETNCIA E
LEGITIMAO ATIVA. CRITRIOS. 1. A ao civil pblica, como
as demais, submete-se, quanto competncia, regra
estabelecida no art. 109,1, da Constituio, segundo a qual
cabe aos juizes federais processar e julgar as causas em
que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal
forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes
ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidente de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e a Justia do
Trabalho". Assim, figurando como autor da ao o Ministrio
Pblico Federal, que rgo da Unio, a competncia para a
causa da Justia Federal. 3. No se confunde competncia
com legitimidade das partes. A questo competencial
logicamente antecedente e, eventualmente, prejudicial da
legitimidade. Fixada a competncia, cumpre ao juiz apreciara
legitimao ativa do Ministrio Pblico Federa/ para
promover a demanda, consideradas as suas caractersticas, as
suas finalidades e os bens jurdicos envolvidos. 4. luz do
sistema e dos princpios constitucionais, nomeadamente o
princpio federativo, atribuio do Ministrio Pblico da
Unio promover as aes civis pblicas de interesse federal
e ao Ministrio Pblico Estadual as demais. Considera-se que
h interesse federal nas aes civis pblicas que (a)
envolvam matria de competncia da Justia Especializada da
Unio (Justia do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser
legitimamente promovidas perante os rgos Judicirios da
Unio (Tribunais Superiores) e da Justia Federal (Tribunais
Regionais Federais e
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
2. O SISNAMA
As origens do SISNAMA remontam constituio da Secretaria
Especial do Meio Ambiente (SEMA) pelo Decreto n
2
73.030, de 30
de outubro de 1973, logo aps a Conferncia de Estocolmo sobre
o Meio Ambiente Humano de 1972. Outro momento que marca os
antecedentes do SISNAMA foi o IIPND Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico, no qual as questes ambientais
mereceram ateno.
(...) compreendia trs linhas de ao: poltica ambiental na
rea urbana e definio das reas crticas de poluio,
poltica de preservao de recursos naturais e poltica de
proteo sade humana.
22

A SEMA foi criada no mbito do Ministrio do Interior; como
rgo autnomo, diretamente subordinada ao Ministro de
Estado. A SEMA deveria ter a sua orientao voltada para a
conservao do meio ambiente e o uso racional dos recursos
naturais. Ela foi extinta pela Lei n
2
7.735, de 22 de fevereiro
de 1989, que resultou da aprovao da Medida Provisria n
2
34,
de 23 de janeiro de 1989.
A Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a
poltica nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos de
formulao e apUcaoi instituiu, atravs de seu artigo 6
9
, o
SISNAMA.
23
Este sistema claramente influenciado pelo modelo
estabelecido pelo NationalEnvironmental PolicyAct norte-
americano.
24
A finalidade do SISNAMA estabelecer uma rede de
agncias governamentais, nos diversos nveis da Federao,
visando assegurar mecanismos capazes de, eficientemente,
implementar a PNMA.
A PNMA tem os seus objetivos estabelecidos pelo artigo 2 da
Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981. A norma legal determina
que a
poltica nacional do meio ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propcia vida, visando assegurar ao Pas
Juzes Federais); (c) sejam da competncia federal em razo da
matria ~ as fundadas em tratado ou contrato da Unio com
Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art.
109,[III) e as que envolvam disputa sobre direitos indgenas
(CF, art. 109, XI); (d) sejam da competncia federal em razo
da pessoa as que devam ser propostas contra a Unio, suas
entidades autrquicas e empresas pblicas federais, ou em que
uma dessas entidades figure entre os substitudos processuais
no plo acivo (CF, art. 109,1); e (e) as demais causas que
envolvam interesses federais em razo da natureza dos bens e
dos valores jurdicos que se visa tutelar. 6. No caso dos
autos, a causa da competncia da Justia Federal, porque
nela figura como autor o Ministrio Pblico Federal, rgo da
Unio, que est legitimado a promov-la, porque visa a tutelar
bens e interesses nitidamente federais, e no estaduais, a
saber; o meio ambiente em rea de mangue- zal, situada em
terrenos de marinha e seus acrescidos, que so bens da Unio
(CF, art. 20, VTI), sujeitos ao poder de polcia de autarquia
federal, o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4
a

). 7. Recurso especial provido.
22 Dalia Mainon. Ob. cit., p. 268.
23 A Lei n 6.938/81 sofreu vrias alteraes desde a sua
promulgao. O texto ao qual irei me referir o resultante
das alteraes introduzidas peias Leis ns 7.804, de
18/7/1989, e 8.028, de 12/4/1990.
24 42 U.S.C.A 4321/4370 c, in Selected Environmental Law
Scacuces (1991-92), Educational Edition, St. Paul, West
publishing, 1991, pp. 541 e seguintes.
Direico Ambiental
condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da
segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana...
A PNMA, como no difcil perceber, tem abrangncia
bastante grande. Em primeiro lugar, ela visa preservao do
meio ambiente. Preservao tem o sentido de perenizar, de
perpetuar, de salvaguardar, os recursos naturais. Alm dos
objetivos traados pelo artigo 2
a
da Lei n
2
6.938/81, o seu
artigo 4
e
estabelece uma lista mais ampla de objetivos, a
saber:
a) a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com
a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico;
b) a definio de reas prioritrias de ao governamental
relativa qualidade e ao equilbrio ecolgico, atendendo
aos interesses da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territrios e dos Municpios;
c) o estabelecimento de critrios e padres de qualidade
ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais;
d) o estabelecimento de pesquisas e de tecnologias nacionais
orientadas para o uso racional dos recursos ambientais;
e) a difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, a
divulgao de dados e informaes ambientais e a formao de
uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao
da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico;
f) a preservao e restaurao dos recursos ambientais com
vistas sua utilizao racional e disponibilidade
permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio
ecolgico propcio vida;
g) a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da
contribuio pela utilizao dos recursos ambientais com
fins econmicos.
As boas condies ambientais, nos termos da lei, constituem-
se em um importante elemento indutor do desenvolvimento
socioeconmico. Servem, tambm, como meio indispensvel para a
segurana nacional e proteo da dignidade humana. Estes trs
ltimos elementos somente podem ser compreendidos sob a tica
do desenvolvimento sustentado. A PNMA, portanto, deve ser
compreendida como o conjunto dos instrumentos legais,
tcnicos, cientficos, polticos e econmicos destinados
promoo do desenvolvimento sustentado da sociedade e economia
brasileiras. A implementao da PNMA fez-se a partir de
princpios que so estabelecidos pela prpria CF e pela
legislao ordinria.
O artigo 2
e
da Lei n
e
6.938/81, em seus incisos I e X,
estabelece os princpios legais que devem reger a PNMA. Tais
princpios, obviamente, esto submetidos aos princpios gerais
do DA. A concluso bvia, pois a PNMA uma importante par-
cela do DA positivo brasileiro. Na eventual contradio entre
um princpio estabelecido para uma atividade ambiental
setorizada e um princpio geral do direito ambiental, dever
prevalecer o princpio que seja dotado de um contedo mais
favorvel proteo do meio ambiente.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Os princpios estabelecidos na lei so os seguintes:
I) ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico,
considerando o meio ambiente como patrimnio pblico
25
a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do
ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos
ambientais;
TV) proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas
representativas;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente polui- doras;
VI) incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias
orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos
ambientais;
VII) acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII) recuperao de reas degradadas;
IX) proteo de reas ameaadas de degradao; e
X) educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive
a educao da comunidade, objetivando capacit-la para a
participao ativa na defesa do meio ambiente.
Nem todos os tpicos arrolados no artigo 2
e
so verdadeiros
princpios jurdicos ambientais. De fato, a maioria dos
incisos acima transcritos representa uma orientao prtica
ao governamental que decorre dos princpios do DA. E
importante considerar, ademais que nem todos os princpios do
Direito Ambiental encontram- se presentes na principiologia
estabelecida pela PNMA.
O princpio do meio ambiente como Direito Humano Fundamental
deve ser considerado como um princpio implcito na PNMA,
pois, embora no seja expressamente mencionado na lei, um
princpio constitucional
26
e, portanto, presente nas normas de
natureza inraconstitucional.
O princpio democrtico encontra-se presente na
principiologia estabelecida pela Lei n
s
6.938/81 atravs da
norma contida no inciso X do artigo 2
a
:
Educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a
educao da comunidade objetivando capacit-la para a
participao ativa na defesa do meio ambiente.
Esta uma das normas mais importantes da PNMA.
Lamentavelmente, o preceito legal tem sido muito pouco
observado, pois a educao ambiental e a capacitao dos
cidados para a defesa ativa do meio ambiente restam como
objetivos a serem alcanados.
25 A Lei n
4
4.717, de 29/6/1965, em seu art. I
a
, I
a
, define o
patrimnio pblico como: (...) os bens e direitos de valor
econmico, artstico, esttico ou histrico.
26 Conforme o artigo da CF.
Direito Ambiental
O princpio do limite, igualmente, est presente na PNMA.
Assim que os incisos II, III e V do artigo 2
a
determinam:
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do
ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos
ambientais;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente polui-
doras.
A Lei n
e
6.938/81, em seu artigo 9
e
, estabeleceu uma srie
de instrumentos cuja finalidade a de viabilizar a consecuo
dos objetivos da PNMA institudos no artigo 4
2
. Tais
instrumentos so:
a) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
b) o zoneamento ambiental;
c) a avaliao de impactos ambientais;
d) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou
potencialmente polui- doras;
e) os incentivos produo e instalao de equipamentos e
criao ou absoro de tecnologia voltados para a melhoria
da qualidade ambiental;
f) criao de espaos territoriais especialmente protegidos
pelo Poder Pblico Federal, Estadual e Municipal, tais como
reas de proteo ambiental, de relevantes interesses
ecolgicos e extrativistas;
g) o Sistema Nacional de Informaes sobre o meio ambiente;
h) o Cadastro Tcnico Federal de atividades e instrumentos
de defesa ambiental;
i) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-
cumprimento das medidas necessrias preservao ou
correo da degradao ambiental;
j) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a
ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA;
1) a garantia de prestao de informaes relativas ao meio
ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando
inexistentes;
m) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.
Os instrumentos acima mencionados encontram a sua base
constitucional no conjunto de normas jurdicas que se
encontram presentes no artigo 225 da CF, especialmente no l
e

e seus incisos. Neste ponto, desnecessrio examinar cada um
individualmente, pois isso ser feito ao longo de todo o
presente trabalho.
3. rgos Integrantes do SISNAMA
O SISNAMA integrado por vim rgo superior; por um rgo
consultivo e deliberativo; por um rgo central; um rgo
executor; diversos rgos setoriais; rgos
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
seccionais e rgos locais. Cada um destes rgos possui
atribuies prprias. Compete-lhes precipuamente o exerccio
do poder de polcia em matria ambiental.
27

A fiscalizao das atividades degradadoras do meio ambiente
por parte dos rgos integrantes do SISNAMA tem se revelado
hipertrofiada e pouco eficiente.
A Lei da PNMA estruturou o SISNAMA em sete nveis poKtico-
acLministrati- vos, o que por si s j demonstra a inequvoca
vocao cartorial e burocrtica. O SISNAMA, na forma da lei,
constitudo pelos
(...) rgos e entidades da Unio, cios Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as
Fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental.
28

Os rgos formadores do SISNAMA so:
a) rgo Superior: o Conselho de Govemo;
b) rgo Consultivo e Deliberativo: o CONAMA;
c) rgo Central: o Ministrio do Meio Ambiente;
d) rgo Executor: o IBAMA;
e) rgos Setoriais: rgos da Administrao Federal, direta,
indireta ou fun- dacional voltados para a proteo ambiental
ou disciplinamento de atividades utilizadoras de recursos
ambientais;
f) rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais
responsveis por programas ambientais ou pela fiscalizao
de atividades utilizadoras de recursos ambientais;
g) rgos Locais: as entidades municipais responsveis por
programas ambientais ou responsveis pela fiscalizao de
atividades utilizadoras de recursos ambientais.
O Conselho de Governo rgo integrante da Presidncia da
Repblica e encarregado do assessoramento imediato ao
Presidente da Repblica, conforme determinao que se continha
na Lei n
2
8.028, de 12 de abril de 1990. A reorganizao da
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica ocorrida
em razo das disposies contidas na Lei n
2
8.490, de 19 de
novembro de 1992, manteve o Conselho de Govemo como rgo de
assessoramento imediato do Presidente da Repblica. O Conselho
de Govemo constitudo por todos os Ministros de Estado,
pelos titulares dos rgos essenciais da Presidncia da
Repblica e pelo Advogado Geral da Unio, com a finalidade de
assessorar o Presidente da Repblica na formulao de
diretrizes de ao governamental.
29

27 Eventualmente, outros rgos, ainda que indiretamente,
podero exercer o poder de polcia ambiental em matria de
sade pblica etc.
28 Lei n 6.938/81, art. 6.
29 Lei n* 9.649, de 27/5/1998.
Direito Ambiental
3.1. O CONAMA
O CONAMA foi criado pelo artigo 6
B
, inciso II, da Lei n
9

6.938/81 com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo diretrizes e polticas governamentais para
o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito
de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida. O CONAMA, portanto, uma entidade dotada
de poder regulamentar em razo de expressa determinao legal.
A competncia legal do CONAMA est estabelecida no artigo 8
B

d Lei n
2
6.938/81. Nos termos da lei, compete ao CONAMA:
a) estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado
pelo IBAMA;
b) determinar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alternativas e das possveis conseqncias
ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando
aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a
entidades privadas, as informaes indispensveis para
apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos
relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradao ambiental, especialmente em reas consideradas
patrimnio nacional;
c) decidir como ltima instncia administrativa em grau de
recurso, mediante depsito prvio, sobre multas e outras
penalidades impostas pelo IBAMA;
30

d) homologar acordos, visando transformao de penalidades
pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse
para a proteo ambiental;
e) determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou
restrio de benefcios fiscais concedidos pelo Poder
Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou
suspenso de participao em linhas de financiamentos em
estabelecimentos oficiais de crdito;
31

f) estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de
controle de poluio por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
g) estabelecer normas, critrios e padres relativos ao
controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com
vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos. A Presidncia do CONAMA exer-
cida pelo Ministro do Meio Ambiente e da Amaznia Legal.
30 O Poder Judicirio tem decidido, a meu ver de forma
equivocada, que a exigncia de depsito prvio para o
recurso administrativo inconstitucional.
31 A Resoluo CONAMA n 4, de 28/6/1990, determinou a perda
de todos os incentivos fiscais concedidos ou a serem
concedidos ao cidado Jos vila Bassul, em razo de
sentena proferida pelo MM. Juzo da Comarca de Iconha,
Estado do Esprito Santo.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Outras atribuies legais do CONAMA:
a) rgo Consultivo e deliberativo do SNUC;
32

b) Definir atividades de interesse social e utilidade pblica
para fins de supresso de vegetao.
33

0 Decreto n
9
99.274, de 6 de junho de 1990, com nova redao
dada pelo Decreto n
9
3.942, de 27 de setembro de 2001, em seu
artigo 7
S
, regulamentou tal competncia da seguinte maneira:
1 - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e
critrios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios e supervisionada pelo referido Instituto;
II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alter
nativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos
pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais,
estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras
ou atividades de significativa degradao ambiental,
especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional;
III- decidir, aps o parecer do Comit de Integrao de
Polticas Ambien
tais, em ltima instncia administrativa em grau de recurso,
mediante depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades
impostas pelo IBAMA;
IV - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou
restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter
geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao
em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de
crdito;
V - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais
de controle da
poluio causada por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
VI- estabelecer normas, critrios e padres relativos ao
controle e manu
teno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso
racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos;
32 Art. 6
a
, I, da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000.
33 Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de Agosto de 2001. Art.
1 Os arts. I
2
,4=, 14,16 e 44, da Lei n
B
4.771, de 15 de
setembro de 1965, passam a vigorar com as seguintes
redaes: Art. I
9
(...) - 2
o
Para os efeitos deste
Cdigo, entende-se por: (...) IV utilidade pblica: c)
demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em
resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA; V
- interesse social: a) as atividades imprescindveis
proteo da integridade da vegetao nativa, tais como:
preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso,
erradicao de invasores e proteo de plantios com espcies
nativas, conforme resoluo do CONAMA; (...) c) demais
obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo
do CONAMA.
Direito Ambiental
VII ~ assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo
diretrizes de pol
ticas governamentais para o meio ambiente e os recursos
naturais;
VIII ~ deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas
e padres com
patveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida;
IX - estabelecer os critrios tcnicos para declarao de
reas crticas, satu
radas ou em vias de saturao;
X - acompanhar a implementao do SNUC, conforme disposto no
inciso I
do art. 6
5
da Lei n
2
9.985, de 18 de julho de 2000;
XI - propor sistemtica de monitoramento, avaliao e
cumprimento das
normas ambientais;
XII - incentivar a instituio e o fortalecimento
institucional dos Conselhos
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, de gesto de recursos
ambientais e dos Comits de Bacia Hidrogrfica;
XIII - avaliar a implementao e a execuo da poltica
ambiental do Pas;
XIV - recomendar ao rgo ambiental competente a elaborao
do Relatrio
de Qualidade Ambiental, previsto no art. 9
a
, inciso X, da Lei
n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981;
XV - estabelecer sistema de divulgao de seus trabalhos;
XVI - promover a integrao dos rgos colegados de meio
ambiente;
XVII - elaborar, aprovar e acompanhar a implementao da
Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do
SISNA- MA, sob a forma de recomendao;
XVIII - deliberar, sob a forma de resolues, proposies,
recomendaes e
moes, visando ao cumprimento dos objetivos da PNMA; e
XIX - elaborar o seu regimento interno.
Determina o I
a
do artigo 7
9
que: As normas e os critrios
para o licenciamento de atividades potencial ou efetivamente
poluidoras devero estabelecer os requisitos necessrios
proteo ambiental. Disposio, em minha opinio, totalmente
redundante, pois o objetivo do licenciamento o de
estabelecer os requisitos neces- srios para a proteo
ambiental.
As penalidades previstas no inciso TV do artigo 7
9
somente
sero aplicadas nos casos previamente definidos em ato
especfico do CONAMA, assegurando-se ao interessado a ampla
defesa.
Uma importante inovao a constante do 3 do artigo 7

,
que estabelece que: na fixao de normas, critrios e padres
relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio
ambiente, o CONAMA levar em considerao a capacidade de
auto-regenerao dos corpos receptores e a necessidade de
estabelecer parmetros genricos mensurveis. Isto implica
que o elemento mais importante a ser considerado seja a
capacidade de suporte ambiental e no o parmetro em si
prprio. Prevalece, em minha opinio, a capacidade de suporte
sobre o parmetro, abrindo- se espao para o controle
ambiental pela qualidade e no meramente por limites
estabelecidos sem qualquer base cientfica.
catw - cnsin iUDsnor
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias
A separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo,
bem como o consequente controle judicial de legalidade,
acrescidos da grande complexidade da vida atual, sobretudo em
matrias para as quais seja requerido um elevado grau de
informao tcnico-cientfica, tem acarretado um deslocamento,
cada vez maior, para o Poder Executivo de atribuies
regulatrias especficas. Este fenmeno se consubstancia na
criao das chamadas agncias regulatrias, tais como a
ANEEL e tantas outras. O Conama no ostenta explicitamente a
condio de agncia regulatria, muito embora a sua funo
normativa seja evidente. A Lei 6.938/81, como visto,
expressamente delegou algumas atribuies ao Conselho, assim
como o fez a Lei do SNUC e a nova redao do CFlo. Assim,
inicialmente est colocada a questo de saber quais os limites
da delegao feita pelo Legislativo para o Executivo e, em um
segundo momento, se o rgo de execuo das decises do
Conama, no caso os integrantes do Sisnama, est agindo dentro
dos limites fixados pelo Conselho. Tem sido entendido pelos
Tribunais Superiores que as competncias das agncias
reguladoras prevalecem em relao a normas editadas por entes
federados, mesmo sob a forma de lei quando invadem competncia
federal delegada s agncias,
34
sobretudo quando se tratar de
matria tcnica. Est claro, contudo, que as agncias
reguladoras, no exerccio de suas regulares atribuies
legais, no esto autorizadas ultrapassagem dos limites
fixados pela lei, como tem sido decidido pelos Tribunais
Superiores.
35

34 Superior Tribunal de Justia - AgRg na MC 11870 / RS;
Relator; Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU: 16.11.2006
p. 216, Ementa AO CAUTELAR. TUTELA ANTECIPADA RECURSAL.
RECURSO ESPECIAL ADMITIDO. CORTE DE ANTENAS DE TELEFONIA
MVEL. LEI MUNICIPAL EM CONTRAVENO AO ATO DA AGNCIA
REGULADORA. DECISO DA JUSTIA ESTADUAL MERC DO PEDIDO DE
INTERVENO DA AUTARQUIA FEDERAL. CORTE ABRUPTO.
INTELIGNCIA DA JURISPRUDNCIA MERITRIA DO STJ E DA SMULA
150. TUTELA DEFERIDA. PER1CULUM IN MORA INVERSO. 1. A
descontinuidade da prestao de servio pblico de atividade
regulada consoante as regras da agncia reguladora feto
inequvoco de exsurgimento de periculum in mora. 2. Deveras,
o surgimento superveniente de determinao municipal em
confronto com ato da agncia reguladora impe anlise
pormenorizada da proposio tcnica, revelando-se temerrio
o cumprimento de determinao local em detrimento de
atividades essenciais e do interesse da coletividade.
Precedente do E. STJ: MC 3982/AC Relator Ministro LUIZ FUX
DJ 15.03.2004. 3. Uma vez questionado o ato da agncia
reguladora, cuja natureza autrquica resta inequvoca,
seguido de seu pleito de interveno para manter hgida a
sua determinao, o deslocamento da competncia para a
Justia Federal se impunha na forma da jurisprudncia
cristalizada pelo verbete sumular 150, da Corte, verbis.
"Compete Justia Federal decidir o interesse jurdico que
justifique a presena no processo da Unio, autarquias ou
empresas pblicas. 4. cedio no Tribunal no s a
excepcionalidade da interrupo abrupta dos servios
concedidos como tambm a intromisso de outros rgos nas
atividades reguladas, o que se equipara invaso do
Judicirio acerca da convenincia e oportunidade dos atos
administrativos. Precedentes: MC 2675/RS, Relatora Ministra
Eliana Calmon, DJ de 04.08.2003; REsp 572070/PR, Relator
Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, DJ 14.06.2004) 5. Destarte,
sob o ngulo da razoabilidade no se revela crvel que a
atividade empreendida h uma dcada pela requerente, como o
beneplcito da agncia, tenha a sua continuidade
abruptamente rompida por fora de novel legislao municipal
exarada de rgo administrativamente incompetente, o que
nulifica o ato administrativo, merc do disposto no art. 19
da lei federal 9.472/97, que atribui competncia exclusiva
ANATEL para os fins desvirtuados pela deciso atacada. 6.
Recurso Especial admitido,' adjun- tando-se notrio
periculum in mora e manifesto fumus boni iuris. 7. Agravo
Regimental desprovido.
35 STJ - REsp 676172 / RJ. Relaton Ministro JOS DELGADO.
PRIMEIRA TURMA. DJU: 27.06.2005 p. 253 Ementa ADMINISTRATIVO.
RECURSO ESPECIAL. AQUISIO DE COMBUSTVEIS POR DISTRIBUI-

Direito Ambiental
Portanto, cada ato emando do Conama dever ser examinado em
duas etapas distintas: (i) saber se houve delegao
legislativa para o ato especificamente considerado e (ii)
examinar se a delegao foi exercida dentro de limites
razoveis.
DORAS. OPO PELO REGIME DE PEDIDOS MENSAIS. SUBMISSO
PORTARIA DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO N 72/2000.
LEGALIDADE. AUSNCIA DE VIOLAO LEI N* 9.478/97, ARTS. 1 e
8
a
, 1. Mandado de segurana com pedido de liminar impetrado por
BUFFALO PETRLEO DO BRASIL LTDA. e TM DISTRIBUIDORA DE
PETRLEO contra o DIRETOR DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO -
ANP, em que se discute a legalidade e inconstitucionalidade da
Portaria n 72/2000, que limita o volume de combustvel a ser
adquirido pelas distribuidoras, pugnando pela prevalncia das
Portarias ns 25/94 e 60/97, vigentes data de sua
constituio. Liminar deferida e depois cassada pelo TRF/2*
Regio. Sentena julgando parcialmente procedente o pedido a
fim de que a ANP homologue as cotas de combustveis das
impetrantes e a PETROBRS fornea os produtos sem as
restries da Portaria n 72/2000, observando, caso o estoque
seja insuficiente, o princpio da igualdade entre as
adquirentes. Execuo da sentena suspensa e, posteriormente,
restabelecida, por reconsiderao. Interpostas apelaes pela
ANP e pela PETROBRS, o TRF deu-lhes provimento por entender
que a CF/88 autoriza a fixao de limites a que a livre
concorrncia deve se sujeitar, sendo um dos motivos que
inspiraram a criao das chamadas Agncias Reguladoras.
Discorre que s uma das impetrantes pretende retirar 50% do
que foi fornecido a todas as demais distribuidoras, num s
ms, o que seria comercialmente invivel e inaceitvel.
Afirma, ainda, que as impetrantes desejam adquirir combustvel
margem de qualquer regulamentao de sua atividade, no
celebrando contrato de for- necimento com o produtor (a
Petrobrs), nem se submetendo ao regime de cotas da ANP.
Recurso especial da TM Distribuidora de Petrleo Ltda.
alegando violao dos arts. 1 e 8
a
da Lei n 9.478/97 em razo
de ter direito adquirido aplicao das Portarias ns 25/94 e
60/97, que no restringiram a aquisio de combustveis. Aduz,
ainda, que a Portaria n
a
72/2000 usurpa os limites que a
referida lei imps ANP porque impede a livre concorrncia
entre as distribuidoras ao fixar as cotas das empresas que,
caso esgotem seus estoques, no mais podero adquirir o
combustvel da refinaria. Contra-razes da ANP sustentando que
as distribuidoras, de acordo com o art. 3 da Portaria n
72/00, podem optar pelo regime de contrato de fornecimento
direto com os produtores ou pelo regime de pedido mensal,
este ltimo criado para assegurar que novos distribuidores
tenham garantido o acesso ao fornecedor de combustveis e ao
recebimento dos mesmos, e que a impetrante valeu-se de
provimento jurisdicional para aproveitar-se dos dois regimes
sem suportar os nus de qualquer deles, no se podendo falar
em direito adquirido a regime jurdico. Interposio
concomitante de recurso extraordinrio, que foi provido. 2. O
art. 3 da Portaria n 72/2000 claro ao proporcionar dois
sistemas de aquisio de combustveis pelas distribuidoras: A
aquisio de gasolina automotiva e leo diesel pelo
distribuidor de combustveis derivados de petrleo, lcool
combustvel e outros combustveis dever ser feita sob regime
de contrato de fornecimento com o produtor ou sob o regime de
pedido mensal. Ao fazer a opo pelo sistema de pedido
mensal, deve a distribuidora obedecer, consequentemente, aos
critrios estabelecidos para esse tipo de procedimento,
prescritos no art. 7 da Portaria n 72/2000. 3. No se
encontra infringido o teor do art. 1, incisos V e IX, da Lei
9.478/97. Ao estabelecer a opo para as distribuidoras fir-
marem contrato direto com seus fornecedores ou se valerem do
direito de realizao de pedidos mensais, a Portaria 72/2000
prestigia a liberdade de escolha de suprimento alm de
garantir o produto para aquelas que optam por no serem
regidas pelo sistema de contrato direto com o fornecedor. 4.
No h violao do art. 8 da Lei n 9.478/97. A proteo das
distribuidoras no pode ocorrer com o comprometimento do
mercado nacional de combustveis e da satisfao do
consumidor, devendo haver a conciliao de interesses. O ato
hostilizado a Portaria n 72/2000 medida tcnica que
materializa a atribuio para regular o setor petrolfero
(art. 8, caput e XV, da Lei n 9.478/97) conferida ANP,
levando em conta o suprimento de derivados de petrleo em todo
o territrio nacional (art. 8
a
, I, da Lei n 9.478/97), a
garantia de oferta de produtos aos consumidores (art. 8, I,
da Lei n 9.478/97) e o volume comercializado por cada
distribuidora nos meses anteriores, permitindo ainda o gradual
crescimento dessas ltimas, sem realizar impacto excessivo e
desequilbrio no mercado. 5. A Portaria n 72/2000 no
extrapolou os limites fixados pela Lei n 9.478/97,
preservando, com a sua sistemtica, a garantia do fornecimento
de derivados de petrleo em harmonia e com respeito ao
princpio da livre-concorrncia. 6. Recurso especial
desprovido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.2. Composio do GONAMA: separao de poderes e
autonomia do Ministrio Pblico
O CONAMA, curiosamente, no tem a sua composio definida em
lei, visto que, na primeira verso da Lei n
e
6.938, de 31 de
agosto de 1981, em seu artigo 7
Q
, havia a previso da
composio do Conselho, com a indicao de seus membros.
36

Infelizmente, as Leis n
2
s 7.804 e 8.028 expungiram do universo
jurdico a composio legal do Conama. Agora, a composio do
Conselho fixada por um mero decreto,
37
baixado segundo a
competncia constitucional do Presidente da Repbli
36 Art. 7* - criado o Conselho Nacional do Meio Ambiente ~
CONAMA, cuja composio, organizao, competncia e
funcionamento sero estabelecidos, em regulamento, pelo
Poder Executivo. Pargrafo nico. Integraro, tambm, o
CONAMA: a) representantes dos Governos dos Estados,
indicados de acordo com o estabelecido em regulamento,
podendo ser adotado um critrio de delegao por regies,
com indicao alternativa do representante comum, garantida
sempre a participao de um representante dos Estados em
cujo territrio haja rea crtica de poluio, assim
considerada por decreto federal; b) Presidentes das
Confederaes Nacionais da Indstria, da Agricultura e do
Comrcio, bem como das Confederaes Nacionais dos
Trabalhadores na Indstria, na Agricultura e no Comrcio; c)
Presidentes da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria
e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza d)
dois representantes de Associaes legalmente constitudas
para a defesa dos recursos naturais e de combate poluio,
a serem nomeados pelo Presidente da Repblica.
37 Decreto n
a
3.942, de 27 de setembro de 2001. Art. I
a
Os
arts. 4
a
, 5
a
, 6
a
, 7
a
, 10 e 11 do Decreto n
a
99.274, de 6 de
junho de 1990, passam a vigorar com a seguinte redao:
"(...) Art. 5
a
Integram o Plenrio do CONAMA: I o Ministro
de Estado do Meio Ambiente, que o presidir; II - o
Secretrio-Executivo do Ministrio do Meio Ambiente, que
ser o seu Secretrio-Executivo; UI ~ um representante do
IBAMA; IV ~ um representante da Agncia Nacional de guas
ANA; V um representante de cada um dos Ministrios, das
Secretarias da Presidncia da Repblica e dos Comandos
Militares do Ministrio da Defesa, indicados pelos
respectivos titulares; VI um representante de cada um dos
Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos
respectivos governadores; VII oito representantes dos
Governos Municipais que possuam rgo ambiental estruturado
e Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo, sendo;
a) um representante de cada regio geogrfica do Pas; b) um
representante da Associao Nacional de Municpios e Meio
Ambiente-ANAMMA; c) dois representantes de entidades
municipalistas de mbito nacional; VIII - vinte e um
representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade
civil, sendo: a) dois representantes de entidades
ambientalistas de cada uma das Regies Geogrficas do Pas;
b) um representante de entidade ambientalista de mbito
nacional; c) trs representantes de associaes legalmente
constitudas para a defesa dos recursos naturais e do
combate poluio, de livre escolha do Presidente da
Repblica; d) um representante de entidades profissionais,
de mbito nacional, com atuao na rea ambiental e de
saneamento, indicado pela Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria e Ambiental-ABES; e) um representante
de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e
confederaes de trabalhadores da rea urbana (Central nica
dos Trabalhadores-CUT, Fora Sindical, Confederao Geral
dos Trabalhadores-CGT, Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Indstria-CNTI e Confederao Nacional dos
Trabalhadores no Comrcio-CNTC), escolhido em processo
coordenado pela CNTI e CNTC; f) um representante de
trabalhadores da rea rural, indicado pela Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG; g) um
representante de populaes tradicionais, escolhido em
processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel das Populaes Tradicionais-CNPT/IBAMA; h) um
representante da comunidade indgena indicado pelo Conselho
de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil
- CAPOIB; i) um representante da comunidade cientfica,
indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da
Gnda-SBPC; j) um representante do Conselho Nacional de
Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares- CNCG; 1) um representante da Fundao
Brasi-leira para a Conservao da Natureza-FBCN; IX oito
representantes de entidades empresariais; e X um membro
honorrio indicado pelo Plenrio. I
a
Integram tambm o
Plenrio do CONAMA, na condio de Conselheiros Convidados,
sem direito a voto: I - um representante do Ministrio
Pblico Federal; II - um representante dos Ministrios
Pblicos Esta-
Direito Ambiental
ca.
3
8 H, contudo, uma figura esdrxula, que o conselheiro
convidado, visto que ela viola inteiramente a separao dos
Poderes prevista no artigo 2
9
da Constituio e a autonomia
funcional do Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico dotado de atribuies essenciais para
as funes jurisdi- cionais do Estado, exercendo-as em todos
os juzos brasileiros perante os quais desempenha as suas
funes institucionais, dentre as quais se destacam aquelas
indispensveis ao controle da legalidade dos atos praticados
pelos prprios juizes, alm de promover a defesa judicial de
diversos interesses e direitos socialmente relevantes. Veja-se
a determinao contida no artigo 127 da CF: O Ministrio
Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. A CF foi mais alm ao estabelecer
um rol das chamadas funes institucionais do Ministrio
Publico que se constituem em um conjunto de atividades tpicas
do MP e que desenham o perfil da instituio. o artigo 129
da Lei Fundamental da Repblica que explicita a referida
relao, dela constando: (i) promover, privativamente, a ao
penal pblica, na forma da lei; (ii) zelar pelo efetivo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias sua garantia; (iii) promo-
ver o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo
do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos; (iv) promover a ao de
inconstitucionalidade ou representao para fins de
interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituio; (v) defender judicialmente os direitos e
interesses das populaes indgenas; (vi) expedir notificaes
nos procedimentos administrativos de sua competncia,
requisitando informaes e documentos para instru-los, na
forma da lei complementar respectiva; (vii) exercer o controle
externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior; (viii) requisitar diligncias
investigatrias e a instaurao de inqurito policial,
indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais; (ix) exercer outras funes que lhe forem
conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-
lhe vedadas a representao judicial e a consultoria jurdica
de entidades pblicas.
Conforme se pode perceber do 5
e
do artigo 128 da CF, leis
complementares da Unio e dos Estados estabelecero a
organizao, as atribuiesde cada um dos Ministrios
Pblicos. Veja-se que a questo da estrita reserva
constitucional e da observncia da vocao natural de cada um
dos diferentes ramos do MP tem sido to restritivamente
tratada pelo STF que a Corte sequer admite que o MP comum exer
duais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais
de Justia; e III um representante da Comisso de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.
38 CF; Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
Repblica;... VI dispor, mediante decreto, sobre; a)
organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de
rgos pblicos.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente |
a as funes do Ministrio Pblico Especial junto aos
Tribunais: de Contas, como algumas constituies estaduais
buscaram estabelecer.
39

Pelo que se percebe do texto constitucional, as funes
institucionais do Ministrio Pblico no se constituem em
numerus clausus, ao contrrio, podero ser ampliadas, desde
que compatveis com a finalidade da prpria instituio.
Entretanto, a CF, a priori, definiu algumas atividades que no
podero ser conferidas ao Ministrio Pblico, a saber: (a)
representao jurdica e (b) consultoria jurdica de entidades
pblicas.
Estas so redaes institucionais, entretanto, a CF define
uma vedao especfica para os membros do Ministrio Pblico.
Vejamos o teor: Art. 128. O Ministrio Pblico abrange: (-.)
4
2
- (...) II - as seguintes vedaes: (...) d) exercer,
ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica,
salvo uma de magistrio," Funo, como se sabe, qualquer
encargo atribudo pelo Poder Pblico a um cidado, seja
remunerado ou no. Trata-se de um conceito mais amplo do que o
de cargo pblico.
40
indiscutvel que o exerccio de mandato
de conselheiro do Conama se constitui em funo pblica
relevante, conforme admitido em sede normativa.
41
Resulta da
inteiramente contrrio ao sistema constitucional que rege as
elevadas funes do Ministrio Pblico a presena do parquet
no Conama, seja em que condio for.
Em sede doutrinria, os autores que versaram especificamente
sobre o papel constitucional do Ministrio Pblico, com
destaque para Mazzli,
42
sustentam tese idntica. A vedao s
tem duas excees, tuna de carter permanente (tuna funo de
magistrio) e outra transitria, alis, j vencida (para os
optantes a que se refere o art. 29, 3, do ADCT). Tem havido
controvrsia sobre a participao de membros do Ministrio
Pblico em comisses ou organismos estatais. No raro por
imposio de leis municipais, estaduais e federais, h
previso da participao de membros do Ministrio Pblico em
conselhos de defesa de direitos humanos, comisses de trn-
sito, conselhos de entorpecentes, enfim, em rgos
administrativos diversos. As prprias leis orgnicas do
Ministrio Pblico so as primeiras a, erroneamente, prever
39 A questo pertinente ao Ministrio Pblico Especial junto
ao tribunal de Contas Estadual: uma realidade institucional
que no pode ser desconhecida. Consequente impossibilidade
constitucional de o Ministrio Pblico Especial ser
substitudo, nessa condio, pelo Ministrio Pblico comum
do Estado-Mem- bro. Ao Direta julgada parcialmente
procedente (ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU
16/05/2003).
40 Lei n
9
8.112, de 11 de dezembro de 1990. Art. 3
o
Cargo
pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser
cometidas a um servidor. Pargrafo nico. Os cargos
pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so criados por
lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres
pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.
41 Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990. Art. 6 O
Plenrio do CONAMA reunir-se-, em carter ordinrio, a cada
trs meses, no Distrito Federal, e, extraordinariamente,
sempre que convocado pelo seu Presidente, por iniciativa
prpria ou a requerimento de pelo menos dois teros de seus
membros (...) 4
a
A participao dos membros do CONAMA
considerada servio de natureza relevante e no ser
remunerada, cabendo s instituies representadas o custeio
das despesas de deslocamento e estadia.
42 Hugo Nigro Mazzilli. Introduo ao Ministrio Pblico. SP:
Saraiva, 2
a
edio, 1998, p. 53.
Direito Ambiental
sua participao em organismos administrativos. Inexiste
vedao para o exerccio de algumas funes administrativas da
prpria instituio (para os assessores do procurador-geral, o
corregedor-geral, os conselheiros), mas h vedao
participao do membro do Ministrio Pblico em conselhos ou
organismos estatais, porque isso importa o exerccio de outra
funo pblica.
A participao em Conselhos, data venia, no se confunde com
"funo institucional, visto que a capacidade de deciso do
Ministrio Pblico e a sua independncia funcional restam
prejudicadas ao participar do colegiado, pois uma prtica
elementar de qualquer regime democrtico que os conselheiros
se submetam s decises dos colegiados que integram. Ora, no
se pode admitir que o MP, por integrar o conselho, se exonere
de suas funes de fiscalizao da legalidade, o que gera uma
incompatibilidade entre ambas as funes, ou seja, a de
fiscal da lei e a de conselheiro. No se pretende dizer que
os conselhos ajam ilegalmente, o que se afirma que a
independncia de um e de outro fica tolhida.
importante observar que qualquer nova funo institucional
do Ministrio Pblico, ou mesmo instrumento de atuao,
conforme definido pela Lei Orgnica do Ministrio Pblico,
somente poder ser atribuda por lei. Lei, no caso, h que ser
tomada em seu sentido formal, pois aqui se trata de definies
extremamente relevantes para a ordem jurdica democrtica.
Caso se pudesse cogitar do deferimento de atribuies ao
Ministrio Pblico pela via do Decreto Presidencial, de fato,
as clusulas de independncia e autonomia funcionais restariam
como letra morta. Acresce, ainda, o fato de que, para se
evitar uma contradio lgica, a nova funo institucional no
poder implicar, seja a que ttulo for, que o membro do
parquet passe a exercer uma funo pblica distinta ou
adicional quela que j exerce normalmente.
Admitindo-se, por amor argumentao, a constitucionalidade
da participao em Conselhos por integrante do MP,
representando a instituio. Ao Procurador Geral da Repblica,
no caso do Ministrio Pblico Federal, dada a sua condio de
Chefe da instituio,
43
a Lei Complementar n
2
75/93 reservou a
exclu-
43 MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL
PLENO. DJ 23-04-1993. PG 6920. Ementa. MANDADO DE SEGURANA:
LEGITIMAO ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DA RE- PBLICA PARA
IMPUGNAR ATOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA QUE ENTENDE
PRATICADOS COM USURPAO DE SUA PRPRIA COMPETNCIA
CONSTITUCIONAL E OFENSIVOS DA AUTONOMIA DO MINISTRIO
PBLICO: ANLISE DOUTRINRIA E REAFIRMAAO DA JURIS-
PRUDNCIA. 1. A LEGITIMIDADE AD CAUSAM NO MANDADO DE
SEGURANA PRESSUPE QUE O IMPETRANTE SE AFIRME TITULAR DE UM
DIREITO SUBJETIVO PRPRIO, VIOLADO OU AMEAADO POR ATO DE
AUTORIDADE; NO ENTANTO, SEGUNDO ASSENTADO PELA DOUTRINA MAIS
AUTORIZADA {CF. JELUNEK, MALBERG, DUGUIT, DABIN, SANTI
ROMANO), ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS, INCLUEM-SE
OS CHAMADOS DIREITOS-FUNO, QUE TM POR OBJETO A POSSE E O
EXERCCIO DA FUNO PBLICA PELO TITULAR QUE A DETENHA, EM
TODA A EXTENSO DAS COMPETNCIAS E PRERROGATIVAS QUE A
SUBSTANTIVEM: INCENSURVEL, POIS, A JURISPRUDNCIA
BRASILEIRA, QUANDO RECONHECE A LEGITIMAO DO TITULAR DE UMA
FUNO PBLICA PARA REQUERER SEGURANA CONTRA ATO DO
DETENTOR DE OUTRA, TENDENTE A OBSTAR OU USURPAR O EXERCCIO
DA INTEGRALIDA- DE DE SEUS PODERES OU COMPETNCIAS: A
SOLUO NEGATIVA IMPORTARIA EM SUBTRAIR
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
siva competncia para definir as condies de atuao dos
integrantes do MP em rgos externos. Ou seja, a Lei define os
rgos de atuao externos instituio do

DA APRECIAO DO PODER JUDICIRIO LESO OU AMEAA DE DIREITO.
2. A JURISPRUDNCIA - COM AMPLO RESPALDO DOUTRINRIO (V. G.,
VICTOR NUNES, MEIRELLES, BUZAID) - TEM RECONHECIDO A
CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DE RGOS COLETIVOS
NO PERSONALIZADOS E A PROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANA
PARA A DEFESA DO EXERCCIO DE SUAS COMPETNCIAS E DO GOZO DE
SUAS PRERROGATIVAS. 3. NO OBSTANTE DESPIDO DE PERSONALIDADE
JURDICA, PORQjJE RGO OU COMPLEXO DE RGOS ESTATAIS, A
CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DO MINISTRIO LHE
INERENTE - PORQUE INSTRUMENTO ESSENCIAL DE SUA ATUAO - E NO
SE PODE DISSOLVER NA PERSONALIDADE JURDICA DO ESTADO, TANTO
QUE A ELE FREQUENTEMENTE SE CONTRAPE EM JUZO; SE, PARA A
DEFESA DE SUAS ATRIBUIES FINALSTICAS, OS TRIBUNAIS TM
ASSENTADO O CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, ESTE IGUALMENTE
DEVE SER POSTO A SERVIO DA SALVAGUARDA DOS PREDICADOS DA
AUTONOMIA E DA INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO, QUE
CONSTITUEM, NA CONSTITUIO, MEIOS NECESSRIOS AO BOM
DESEMPENHO DE SUAS FUNES INSTITUCIONAIS. 4. LEGITIMAO DO
PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA E ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE
SEGURANA RECONHECIDAS, NO CASO, POR UNANIMIDADE DE VOTOS. II.
MINISTRIO PBLICO DA UNIO: NULIDADE DA NOMEAO, EM
COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA, DE PROCURADOR-GERAL DA
JUSTIA DO TRABALHO. 5. A UNIDADE DO MINISTRIO PBLICO DA
UNIO, SOB A CHEFIA DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, PERMITE
POR EM DVIDA A SUBSISTNCIA MESMA DO PRPRIO CARGO DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO, POR ISSO NEGADA
EXPRESSAMENTE POR QUATRO DENTRE OS OITO VOTOS VENCEDORES, PARA
OS QUAIS "COMPETE (...), AO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA,
EXERCER, DE MODO AUTNOMO E EM CARTER INDISPONVEL E
IRRENUNCIVEL, O PODER MONOCRTICO DE DIREO, ADMINISTRAO E
REPRESENTAO DO MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO, CUJA PRTICA
SE REVELA INCOMPARTILHVEL COM QUALQ.UER OUTRO MEMBRO DA
INSTITUIO, RESSALVADA A POSSIBILIDADE DE DELEGAO ADMI-
NISTRATIVA {DO VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO). 6. AINDA,
PORM, QJJE SE ADMITA - A EXEMPLO DO QJJE SE DISPS NA
CONSTITUIO QUANTO AO PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO DISTRITO
FEDERAL A SUBSISTNCIA DOS CARGOS DE PROCURADOR-GERAL DA
JUSTIA DO TRABALHO E DA JUSTIA MILITAR -, COMO TITULARES DA
CHEFIA IMEDIATA DOS RAMOS CORRESPONDENTES DO MINISTRIO
PBLICO DA UNIO, SOB A DIREO GERAL DO PROCURADOR-GERAL DA
REPBLICA, O CERTO E QUE D Al IGUALMENTE SERIA INADMISSVEL
EXTRAIR A RECEPO, PELA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE, DA
REGRA ANTERIOR DO SEU PROVIMENTO EM COMISSO, PELO PRESIDENTE
DA REPBLICA. 7. DO REGIME CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO
PBLICO, E DE INFERIR, COMO PRINCPIO BASILAR, A REJEIO DE
TODA E QUALQUER INVESTIDURA PRECRIA EM FUNES INSTITUCIONAIS
DO ORGANISMO, SEJA, NO PLANO EXTERNO, PELA PRESCRIO DA LIVRE
EXONERAO DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, SEJA, NO PIANO
INTERNO, PELA VEDAO DA AMOVIBIUDADE DOS TITULARES DE SEUS
ESCALES INFERIORES. 8. DO ART. 84, XXVI, I, PARGRAFO NICO -
POSTOS EM COTEJO COM O ART. 127, PAR. 2, DA CONSTITUIO -,
NO RESULTA IMPERATIVAMENTE A COMPETNCIA DO PRESIDENTE DA
REPBLICA PARA PROVER OS CARGOS DO MINISTRIO PBLICO, A QUAL,
SE ADMISSVEL, EM PRINCPIO, TERIA DE DECORRER DE LEI E FAZER-
SE NA FORMA NELA PRESCRITA: INADMISSVEL, LUZ DA
CONSTITUIO, O PROVIMENTO EM COMISSO PELO PRESIDENTE DA
REPBLICA DO CARGO - SE AINDA EXISTENTE - DE PROCURADOR-GERAL
DA JUSTIA DO TRABALHO, E IMPOSSVEL RECEBER O ART. 64 DA LEI
1.341/51, QUE LHE OUTORGAVA O PODER DE LIVRE NOMEAO E
DEMISSO DO TITULAR DO CARGO, PARA MANTER-LHE A ATRIBUIO DO
PROVIMENTO, ALTERANDO-LHE, PORM, O REGIME LEGAL A QUE
SUBORDINADA. 9. PELA MESMA RAZO DE NULIDADE DA NOMEAO DO
LISTISCONSORTE PASSIVO DO MS 21.239 E IMPETRANTE DO MS 21.243,
TAMBM E DE REPUTAR-SE NULA A NOMEAO DO SEU ANTECESSOR, NO
CARGO, OLinSCONSORTEATIVO, NO MS21.239E PASSIVO, NO MS21.243,
DONDE A IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIR A PRIMEIRA IMPETRAO, NO
PONTO EM QUE SE INSURGE CONTRA O ATO QUE O EXONEROU. 10.
DEFERIMENTO PARCIAL DO MS21.239, IMPETRADO PE~
Direito Ambiental
Ministrio Pblico, e o Procurador Geral estabelece,
observadas as diretrizes legais, os critrios da atuao.
Aqui, no se pode deixar de reconhecer uma tendncia da
instituio em se espalhar pelo interior da Administrao e do
prprio governo, de forma inteiramente contrria ao espirito
que rege o perfl constitucional do MP que, para o bem e para
o mal, est intimamente vinculado ao modelo organizativo da
magistratura.
evidente que mesmo a interpretao conforme Constituio
no d margem para que se admita que, por decreto, se disponha
sobre atribuies do Ministrio Pblico, tendo em vista a mais
completa incompatibilidade com o sistema constitucional.
Assim, para se salvar os termos da Lei Complementar e de toda
uma legislao que lhe subjacente, h que se fulminar o
decreto. Conforme a lio de BarrosoM Na interpretao
conforme a Constituio, rgo jurisdicional declara qual das
possveis interpretaes de uma norma legal se revela
compatvel com a Lei Fundamental Isso ocorrer, naturalmente,
sempre que determinado preceito infraconstitucional comportar
diversas possibilidades de interpretao, sendo qualquer delas
incompatvel com a Constituio. Note- se que o texto legal
permanece ntegro, mas sua aplicao fica restrita ao sentido
declarado pelo tribunal.
No que concerne ao Ministrio Pblico dos Estados, a Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico no dotada de
disposies semelhantes quelas constantes da Lei Orgnica do
Ministrio Pblico da Unio. H, entretanto, em seu artigo 25,
a atribuio para que o Ministrio Pblico delibere sobre a
sua participao em conselhos estatais diversos, inclusive nos
voltados para a defesa do meio ambiente. A Lei merece ser
examinada com critrio, pois, para que o Ministrio Pblico
delibere sobre sua participao, so necessrios alguns
requisitos bsicos: (i) que o Conselho exista; (ii) que haja
uma vaga destinada ao Ministrio Pblico. No existe a
possibilidade de que o MP crie uma vaga para si em qualquer
Conselho. Alm do mais, por uma questo de respeito ao regime
federativo e prpria estrutura organizacional do Ministrio
Pblico, o MP dos estados s dotado de atribuies no plano
estadual, a menos que uma lei nacional defina de forma
diversa.
Quando nos deparamos com um setor que lida diretamente com a
liberdade humana, como o da execuo das penas privativas da
liberdade, por exemplo, veremos que as funes que o
Ministrio Pblico deve desempenhar esto expressamente
previstas na Lei, como, alis, a determinao
constitucional, como j foi visto. De fato, a Lei n
s
7.210, de
11 de julho de 1984, estabelece em seus artigos 67 e seguintes
todo um rol de atribuies para o Ministrio Pblico.
Diferente no quando se trata de defesa dos direitos das
crianas e dos adolescentes. Tambm no chamado
LO PROCURADOR-GERAL DA REPBUCA, PARA DECLARAR NULA A NOMEAO
DO LTI7S- CONSORTE PASSIVO, JULGANDO-SE PREJUDICADO, EM
CONSEQNCIA, O MS21.243, REQUERIDO PELO LTIMO.
44 Lus Roberto Barroso. Interpretao e Aplicao da
Constituio. SP: Saraiva, 6 edio, 2004, p. 189.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Estatuto da Criana e do Adolescente, a participao do
Ministrio Pblico nos diferentes conselhos encontra expressa
previso legal.
No caso da proteo das crianas e adolescentes, a
amplssima participao do Ministrio Pblico est
perfeitamente prevista em lei e, o que bom, de forma bas-
tante minuciosa. Em campo diametralmente oposto do espectro
legislativo, podemos ver que na hiptese de defesa da
concorrncia e do livre mercado a interveno do Ministrio
Pblico junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica -
CADE, como no poderia deixar de ser, est prevista em lei,
reservando-se ao parquet uma atuao muito importante naquele
Conselho Administrativo.
O CONAMA foi criado pela Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de
1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O
Conama, em princpio, um rgo consultivo e deliberativo do
SISNAMA. Muito embora o Conama no possa ser enquadrado como
consulto rija jurdica, evidente o seu papel; normativo para
determinadas matrias tcnicas e,- portanto, de produo de
documentos legais que, como todos sabemos, em termos de
direito ambiental, so extremamente importantes e relevantes,
basta que se vejam as atribuies legais do Conselho, conforme
definidas pelo artigo 8
e
da PNMA. A maioria das atribuies, em
princpio, parecem-me incompatveis com as funes do
Ministrio Pblico. incompatvel com a funo do MP, por
exemplo, decidir sobre penalidades administrativas impostas
pelos rgos do Sisnama, visto que cabe ao prprio parquet
velar pela legalidade da Administrao, o que o deixa em uma
posio, no mnimo, incmoda. As demais funes, a va sans
dire, nada tm a ver com as funes institucionais do
Ministrio Pblico. Tendo em vista a semelhana de regime
constitucional, convm anotar que o Conselho Nacional de
Justia, dando interpretao a caso concreto, proibiu os
magistrados de exercerem funes na chamada Justia
Desportiva.
45

3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente
3.1.2.1. Antecedentes
A primeira estrutura administrativa criada no Brasil
Republicano para a proteo do que posteriormente seria o
meio ambiente foi o Servio Florestal do Brasil criado pelo
Decreto n
2
4.421, de 28 de dezembro de 1921, que era uma seo
especial, cujos objetivos eram conservao, beneficiamento,
reconstituio, formao e aproveitamento das florestas.
Dentre as atribuies do Servio Florestal estavam as
seguintes: (i) promover e auxiliar a conservao, criao e
guarda das florestas protetoras; (ii) estabelecer e propagar
os conhecimentos relativos silvicultura, mediante
investigaes e demonstraes; (iii) prticas em hortos
florestais, convenientemente situados, executar, a ttulo de
experincia e
45 Resoluo n* 10, de 19 de dezembro de 2005.
Direito Ambiental
demonstrao, em florestas-modelo, convenientemente
escolhidas; (iv) estudar e vulgarizar os processos de
conservao, por meios qumicos, das madeiras, quer quando
aplicadas aos vrios fins a que se destinam, quer quando
depositadas e em transporte; (v) organizar a estatstica
florestal, e para esse fim: (vi) determinar, depois de
completos os reconhecimentos, as regies em que devam ser
estabelecidas as reservas florestais; (vii) estudar e propor
ao Governo as melhores situaes para o estabelecimento de
parques nacionais, isto , de florestas tpicas das diversas
regies do pas, que conservem, quanto possvel, todos os
caractersticos da fauna e flora indgena; (viii) pr em
prtica e fazer cumprir todas as medidas de proteo e de
polcia florestal que forem decretadas de acordo com a lei;
(ix) divulgar em publicaes, ou por quaisquer outros meios de
instruo, ideias e trabalhos de utilidade referentes s
florestas, considerando-as principalmente sob o ponto de vista
econmico.
Das autarquias que contriburam diretamente para a
construo do Ministrio do Meio Ambiente, a Sudepe -
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE foi
criada pela Lei Delegada n
s
10, de 11 de outubro de 1962, no
mbito do Ministrio da Agricultura. J a Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA, entidade com personalidade jurdica de
direito pblico e autonomia administrativa, tcnica e
financeira, sob a jurisdio do Ministrio da Indstria e do
Comrcio, foi criada pela Lei n
e
5.227, de 18 de janeiro de
1967. Tambm de 1967 a criao do Instituto Brasileiro do
Desenvolvimento Florestal - IBDF, conforme o Decreto-Lei n
e

289, de 28 de fevereiro.
O Ministrio do Meio Ambiente resultou da transformao da
Secretaria do Meio Ambiente em Ministrio por fora do artigo
21 da Lei n
fi
8.490, de 19 de novembro de 1992. Por sua vez, o
Ministrio do Meio Ambiente foi transformado pela Lei n
9
8.746,
de 9 de dezembro de 1993, em Ministrio do Meio Ambiente e da
Amaznia Legal. Houve uma ligeira alterao nas atribuies e
na estrutura bsica do Ministrio transformado para aquelas
que passaram a ser atribudas ao novel Ministrio.
As atribuies do atual Ministrio do Meio Ambiente so de:
a) planejamento, coordenao, superviso e controle das aes
relativas ao meio ambiente;
b) formulao e execuo da poltica nacional do meio
ambiente;
c) articulao e coordenao das aes de poltica integrada
para a Amaznia Legal, visando melhoria da qualidade de
vida das populaes amaznicas;
d) articulao com os ministrios, rgos e entidades da
Administrao Federal, de aes de mbito internacional e de
mbito interno, relacionadas com a poltica nacional
integrada para a Amaznia Legal;
e) preservao, conservao e uso racional dos recursos
naturais renovveis;
f) implementao de acordos internacionais nas reas de sua
competncia.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Organograma do MMA 2007
46


3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA
O IBAMA foi criado pela Lei n
9
7.735, de 22 de fevereiro de
1989, resultante da aprovao da Medida Provisria n

34, de
1989, a partir da extino dos antigos rgos
47
encarregados
dos problemas ambientais brasileiros. Para a criao do IBAMA,
foram extintas a Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA,
criada pelo Decreto n
9
73.030, de 30 de outubro de 1978, e a
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE,
autarquia federal vinculada ao Ministrio da Agricultura,
criada pela Lei Delegada n
9
10, de 11 de outubro de 1962. O
IBAMA foi criado sob a forma de autarquia federal de regime
especial,
4
dotada de personalidade jurdica de direito pblico
com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministrio do Meio
46 Http://www.
mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&j.dEstmtura=88ddCont
eudo=4678
>
capturado aos 10 de setembro de 2007.
47 de se observar que a extino do Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal - IBDF e da Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA, pela Lei n
a
7.732, de 14/2/1989,
antecedeu a criao do IBAMA.
48 Lei n 7.735/89, art. 2.
I Direito Ambiental
Ambiente, com a finalidade de assessor-la na formao e
coordenao, bem como executar e fazer executar a poltica
nacional do meio ambiente e da preservao, conservao e uso
racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos
naturais.
A criao do IBAMA teve o mrito de congregar, em um nico
organismo, diversas entidades que no conseguiram jamais atuar
em conjunto. Antes da existncia do IBAMA, havia pelo menos
quatro rgos voltados para as questes ambientais. Deve ser
ressaltado, entretanto, que nenhum deles possua fora
poltica ou econmica para desempenhar adequadamente as suas
tarefas. O IBAMA, sem dvida, foi um grande progresso em
relao situao anterior. lgico, contudo, que remanescem
problemas muito graves. O mais importante deles , sem dvida,
a falta de uma definio clara quanto s tarefas a serem
desenvolvidas pelo Instituto, pois existe uma evidente
superafetao de atribuies. de se considerar, ademais, que
as com- petncias de planejamento, gesto, fiscalizao e
execuo so muito diferenciadas entre si e, no poucas vezes,
geram conflitos muito graves no interior de um mesmo rgo.
Embora vitoriosa, faz-se necessria uma reviso da iniciativa
que levou criao do IBAMA. A experincia que foi acumulada
nos mostra que rgos de controle ambiental no devem se
confundir com rgos encarregados da gesto de unidades de
conservao, ou mesmo de pesquisa cientfica.
Os rgos setoriais integrantes do SISNAMA so os rgos ou
entidades federais, da administrao direta ou indireta, cujas
atividades sejam associadas s de proteo da qualidade
ambiental ou ao disciplinamento da utilizao dos recursos
naturais.
49
Muitos so os rgos que podem ser catalogados na
condio de rgos setoriais do SISNAMA. de se observar que
o verdadeiro labirinto legal e regulamentar em que se
constitui a legislao brasileira de proteo ao meio ambiente
levou a que o Decreto n
2
99.274, de 6 de junho de 1990, que
regulamentou a Lei n 6.938/81, utilizasse uma denominao
diversa daquela contida na lei. Com efeito, o artigo 3
9
, V, do
decreto denomina como rgos seccionais os rgos e entidades
integrantes da Administrao Pblica Federal, direta ou
indireta, bem como os rgos e entidades da Administrao
Pblica dos Estados-Membros da Federao. Houve, evidente-
mente, uma clara impropriedade no decreto, pois os rgos
setoriais foram suprimidos do SISNAMA e confundidos com os
rgos seccionais.
O artigo 12 do Decreto n
e
99.200 determina que a coordenao
dos rgos seccionais federais,
50
naquilo que se refira PNMA,
compete ao Ministro do Meio Ambiente.
51
A relao dos rgos
setoriais do SISNAMA , evidentemente, muito extensa; contudo,
faremos uma breve relao de algnns destes rgos.
rgos seccionais so os rgos ou entidades estaduais
responsveis pela execuo de programas e projetos, e pelo
controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar
degradao ambiental. Tais rgos so de extraordinria
importncia para
49 Lei n* 6.938, de 31/8/1981, art. 6, V.
50 Denominao contrria aos termos da Lei n
a
6.938/81; a
denominao correta a de rgos Setoriais.
51 Denominao atual.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
o SISNAMA, pois a eles compete a maior parte da atividade de
controle ambiental. Cada Estado dever organizar a sua agncia
de controle ambiental de acordo com a sua realidade, de acordo
com o seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos rgos
seccionais que, quase sempre, os mesmos so destitudos de
recursos necessrios para o seu adequado funcionamento.
Os rgos locais so os rgos municipais de controle
ambiental. Tais rgos somente existem nos Municpios mais
ricos, naqueles que so dotadps de mais recursos financeiros.
Na grande maioria das vezes, o controle ambiental; em mbito
local inexistente ou realizado pelo rgo estadual ou
federal.
3.2.1. Atribuies do IBAMA
A nova redao do art. 2
S
da Lei n
s
7.735, de 22 de
fevereiro de 1989, deu as seguintes atribuies ao IBAMA: (i)
exercer o poder de polcia ambiental; (ii) executar aes das
polticas nacionais de meio ambiente, referentes s
atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao
controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos
recursos naturais e fiscalizao, monitoramento e controle
ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do
Meio Ambiente; e (iii) executar as aes supletivas de
competncia da Unio, de conformidade com a legislao
ambiental vigente.
Organograma Geral do IBAMA
52

PRE^NEAH-
Gabinete Procuradoria Geral uvidoria
ASDtf-
Assessona Internacional
JlIMSIS
Diretoria de Controle e Fiscalizao
Superintendncias
Estaduais
| Coi
4coi ICcu
rnsetho Nacional de Proteo & Fauna Conselho Nacional de
Unidade de Conservao Comit Tcnico-Cientfico
. ;'Tj '
Auditoria
Assessoria de Comunicao Social
^feccKR-^;
Co ordenado ria Geral do Planejamento Asscssoria Parlamentar
Diretoria de Recursos Naturais Renovveis
Diretoria de Ecossistemas
Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao
Diretoria de Administrao e Finanas
Cencro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes
Tradicionais
127, .
52 Hctp://www.ibama.gov.br/siucweb/guiadechefe/guia/s-
lcorpo,htm#A, capturado aos 10 de setembro de 2007.
Direito Ambientai
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade -
Instituto
Chico Mendes
A Lei n
9
11.516, de 28 de agosto de 2007, fruto da converso
da Medida Provisria n
s
356, de 2007, criou o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade - Instituto Chico
Mendes, que organizado sob a forma de autarquia federal
dotada de autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministrio do Meio Ambiente, com as seguintes finalidades: (i)
executar aes da poltica nacional de unidades de conservao
da natureza, referentes s atribuies federais relativas
proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao e
monitoramento das unidades de conservao institudas pela
Unio; (ii) executar as polticas relativas ao uso sustentvel
dos recursos naturais renovveis e ao apoio ao extrativismo e
s populaes tradicionais nas unidades de conservao de uso
sustentvel institudas pela Unio; (iii) fomentar e executar
programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da
biodiversidade e de educao ambiental; (iv) exercer o poder
de polcia ambiental para a proteo das unidades de
conservao institudas pela Unio; e (v) promover e executar,
em articulao com os demais rgos e entidades envolvidos,
programas recreacionais, de uso pblico e de ecoturismo nas
unidades de conservao, onde estas atividades sejam
permitidas. Foi mantido o poder de polcia ambiental pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA, em carter supletivo.
Poder de Polcia Ambiental
Captulo V Poder de Polcia Ambiental
l. O Poder de Polcia
A utilizao de recursos ambientais atividade inteiramente
submetida ao poder de polcia do Estado, no se concebendo sem
a presena de diferentes mecanismos de controle que sero
manejados pelo Estado conforme as necessidades que forem se
apresentando na vida diria. O controle estatal sobre as
atividades privadas se faz pelo exerccio regular do poder de
polcia, tema do presente captulo. O poder de polcia, como
sabemos, o instrumento jurdico pelo qual o Estado define os
contornos dos diferentes direitos individuais, em beneficio da
coletividade, haja vista que no se conhecem direitos
ilimitados,
A fixao de contornos jurdicos para os diferentes direitos
e garantias individuais matria complexa, pois o senso comum
nos induz a pensar no Estado como garantidor do exerccio
ilimitado de direitos, ou seja, responsvel pela fruio plena
dos direitos individuais, sem que se leve em conta o fato de
que direitos implicam deveres e obrigaes recprocas entre os
diversos socii, de molde a ideia de ilimita- o acaba sendo
contraditria com a prpria ideia de direitos, pois esses
somente podem ser concebidos como medida de reciprocidade
entre os diferentes membros de um corpo social. A delimitao
insere-se no campo da resoluo dos conflitos entre diferentes
direitos individuais que, em determinado momento, podem
colidir, fazendo surgir a necessidade de harmoniz-los. O
poder de polcia um poderoso instrumento de harmonizao de
direitos individuais, fazendo com que eles sejam exercidos com
respeito ao direito de terceiros.
Uma das funes clssicas do Estado disciplinar o
comportamento individual para a vida em sociedade. Para que
tal objetivo possa ser atingido, o Estado no defende
interesses particulares ou de grupos; em tese, assume uma
postura de rbitro, de modo que os interesses de um
determinado grupo ou indivduo em particular no ponha em
risco os interesses globalmente tutelados pelo aparelho
estatal. O Direito tem por objetivo assegurar uma igualdade
formal entre os diversos membros da sociedade. Desta forma, ao
Estado cumpre organizar a vida em sociedade e prestar deter-
minados servios bsicos de sade, educao, segurana e
justia, conforme a doutrina tradicional. Ele deve dar aos
indivduos a mais ampla liberdade para a realizao de seus
projetos pessoais e privados, desde que realizados sem danos
esfera privada de terceiros. A consequncia previsvel e
lgica deste modo de pensar a construo de dois segmentos
do Direito: o Direito Pblico e o Direito Privado. O primeiro
voltado para a disciplina do Estado e de suas relaes com os
particulares e o segundo destinado a reger as relaes da vida
privada e individual de cada indivduo.
Direito Ambiental
O poder de polcia tem suas origens na prpria formao do
Estado moderno tal como concebido na Europa Ocidental. A
centralizao do poder poltico nas mos dos soberanos e a
lenta e constante desagregao do mundo feudal fizeram com que
se fossem ampliando os campos do chamado interesse pblico e,
consequentemente, da ao estatal. A necessidade concreta de
ordenar e regulamentar os diversos aspectos da vida social
imps Administrao o exerccio de prticas que passaram a
ser conhecidas como atividades de polcia, exercidas sob um
poder poltico centralizado e centralizador. No h uma origem
precisa para o vocbulo polcia,
1
ainda que exista uma
concordncia quanto sua presena no vocabulrio poltico da
Itlia medieval. Inequvoco, contudo, que, em seus
primrdios, o poder de polcia estava vinculado vontade
soberana dos prncipes sobre os seus sditos. Inicialmente,
ele era a expresso exterior de uma autoridade que se exercia
sem os freios e limites impostos pelo ordenamento jurdico. As
transformaes jurdicas e polticas que se seguiram
ascenso revolucionria da classe burguesa implicaram uma
efetiva e gradual modificao do contedo do conceito.
Marcello Caetano
2
observa que a palavra polcia hoje tem
significado diferente daquele que ostentava at o sculo XIX.
Conforme lembrado pelo jurista portugus, a Revoluo Francesa
substituiu o Estado de Polcia, sinnimo de arbtrio, pelo
tat de Droit, fundado na lei e em princpios jurdicos
claros e definidos previamente. A estabilizao do Estado de
Direito, entretanto, passou por diversas fases extremamente
complexas e, at mesmo, contraditrias com o prprio ideal
revolucionrio. O terror, como se sabe, ao condenar Lus XIV,
Maria Antonieta e boa parte da aristocracia francesa, no
julgou com base em fatos praticados pela nobreza, antes
condenou-a guilhotina pelo simples fato de ela ser nobre e
aristocrata. Nos princpios jurdicos adotados pelo Estado de
Direito Democrtico, prevalecem a impessoalidade e a
generalidade. A lei no mais a vontade singular de um
governante ou grupo autocrtico; a lei concebida como fruto
e consequncia da prpria Nao, que nela expressa a sua
vontade, tida como vontade geral.
Tradicionalmente, o poder de polcia definido como a
faculdade que o Estado possui de intervir na vida social, com
a finalidade de coibir comportamentos nocivos para a vida em
comunidade. Com pequenas variaes, esta concepo remonta ao
absolutismo do Cdigo Prussiano de 1794, perdurando,
fundamentalmente, at o surgimento da obra de Otto Mayer.
3

Em termos de proteo ao meio ambiente, os conceitos do
Direito Administrativo, muito embora fundamentais, devem ser
aplicados com cautela e de forma contextualizada. Pelo que se
viu, o conceito de poder de polcia vinculado a prer-
rogativas e deveres da Administrao Pbica, com vistas a
alcanar o bem comum,
1 Pietro Schiera. Sociedade de Estados, de ordens ou
'corporativas', m Antnio Hespanha. Poder e Instituies na
Europa do Antigo Regime, Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1984,
p. 313.
2 Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Ainaedina, 1986,
IO ed p. 1.145.
3 Veja, a propsito, Eduardo Garcia de Enterria e Tomz Ramn
Femadez. Curso de Direito Administrativo, So Paulo: RT,
1990, pp. 822 e seguintes.
Poder de Polida Ambiental
nico motivo capaz de justificar a sua existncia. O moderno
poder de polcia uma decorrncia do prprio Estado de
Direito e est, ipso iure, submetido ao princpio fundamental
da legalidade, sem o qual no alcana legitimidade
constitucional. No se poder estabelecer uma exigncia de
polcia sem que haja uma base constitucional e legal para a
sua imposio. Este um elemento de grande tenso no Direito
Ambiental, pois a Administrao Pblica Ambiental, muitas
vezes, confunde a existncia de princpios jurdicos por
exemplo, o princpio da precauo - com proibies sem uma
base normativa clara. Princpios jurdicos, como j foi visto
neste livro, servem fundamentalmente para estabelecer
critrios para a formulao de normas ou ante a inexistncia
destas ltimas para o preenchimento das chamadas lacunas
jurdicas. O administrador est prioritariamente submetido
legalidade. Princpios de Direito no so lei. Somente o Poder
Judicirio pode aplicar princpios de Direito, visto que tal
poder no est restrito aplicao da lei, mas do Direito; o
administrador limita-se aplicao da norma positivada.
O poder de polcia, como atuao estatal demarcadora do
contedo de direitos privados, exercido no sentido de evitar
a prtica de danos a terceiros. Indiscutivelmente, o poder de
polcia um balizamento de direito imposto pelo Estado aos
cidados e que se dirige fundamentalmente liberdade
individual e propriedade privada, fixando os marcos nos
quais estes direitos so concretamente exercidos. Hely Lopes
Meirelles
4
sustentava que o conceito de poder de polcia se
vinha alargando dia-a-dia, de forma a abranger maior gama de
atividades particulares que, de uma forma ou de outra, mediata
ou imediatamente, interferiam nos diversos interesses dos
grupos que constituem o tecido social. As restries e
limitaes impostas pelo Poder Pblico ao cidado - aqui deve
ser observado que as limitaes atingem, indistintamente, as
pessoas naturais e as pessoas jurdicas - decorrem da lei e
so, portanto, vinculadas, isto , so tomadas com base em
preceito formal de lei.
No pode ser esquecido, a propsito, o fato de que o Estado,
em qualquer uma de suas manifestaes de soberania, tem a
indeclinvel obrigao de fundamentar todos os seus atos em
preceito contido em uma lei formal.
5
A vincidao da
Administrao ao Direito escrito e positivado uma garantia
do cidado e da sociedade, servindo de barreira para que o
administrador no ultrapasse os limites do mandato que lhe foi
outorgado pela comunidade, ou seja, exercer a atividade admi-
nistrativa nos estreitos limites da norma legal.
A referncia ao poder de polcia, tal qual este tem sido
compreendido modernamente, apareceu, primeiramente, na Suprema
Corte Norte-Americana, no caso Brown Vs. Maryland, tendo
posteriormente se desenvolvido em vrios julgados daquele
prestigioso Tribunal. No caso Noble Vs. Heske, foi decidido
que a extenso do poder de polcia no est restrita aos
marcos da indiferena social ou do egosmo individualista.
Decidiu-se, na memorvel oportunidade, que o police power era
expresso da competncia dos Estados-Membros da Federao para
intervir de forma
4 Direico de Constmir, So Paulo: RT, 5
a
ed, 1987, p. 78.
5 Ver artigos 93, inciso IX, e 129, inciso VIII, da CF.
Direito Ambiental
concreta nas grandes necessidades sociais. As duas Guerras
Mundiais, a crise econmica, os movimentos revolucionrios da
classe operria, enfim, toda uma srie de graves e profundas
transformaes sociais, polticas, psicolgicas e econmicas
acarretaram uma modificao da concepo do papel do Estado na
sociedade do sculo XX. Mediante a aplicao do poder
regulamentar (rale making power) e do poder de planejamento
(directing power), o Estado liberal converte-se em Estado
social, que passa a atuar no campo das necessidades pblicas
como ator principal e no mero coadjuvante- Esta nova
realidade permite afirmar, com Waline, que os limites do poder
de polcia se resumem ao respeito legalidade. A propsito,
vejamos a definio de poder de polcia que
contemporaneamente adotada pelo Direito norte-americano:
Police power is the exercise of the sovereign right ofa
govemment to pro- mote order, safety, security, health, morais
and general welfare within consti- tutional limits and is an
essential attribute of govemment,
6

1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia
no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que o poder de polcia
encontra o seu conceito normativo que, no entanto, aplicvel
para toda e qualquer rea do Direito, no se limitando s
atuaes do Fisco. Com efeito, determina o artigo 78 do CTN:
Considera-se poder de polcia a atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica do ato ou absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado,
do exerccio de atividade econmica dependente de concesso do
poder pblico ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais e coletivos.
atividade indelegvel exercida pelo Estado, conforme
decidido pelo Egrgio STF^e pelo STJ.
8
Ele uma atuao
estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir
6 Blacks law dictionary, St. Paul: West publishing, abridged
sixth edition, 1991, p. 801.
7 STF ADI 1717 / DF - Relator: Min. SYDNEY SANCHES.
Julgamento: 07/11/2002. Tribunal Pleno. DJU: 28- 03-2003. pg
61. EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARGRAFOS
DA LEI FEDERAL N 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS
SERVIOS DE FISCALIZAO DE PROFISSES REGULAMENTADAS. 1.
Estando prejudicada a Ao, quanto ao 3
a
do art. 58 da Lei
n 9.649, de 27.05.1998, como j decidiu o Plenrio, quando
apreciou o pedido de medida cautelar, a Ao Direta
julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a
inconstitucionalidade do caput e dos 1, 2
a
, 4
a
, 5, 6
S
,
7
a
e 8
a
do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretao
conjugada dos artigos 5
a
. XHI. 22. XVI. 21. XXIV. 70.
pargrafo nico. 149 e 175 da CF. leva concluso, no
sentido da indelegabilidade. a uma entidade privada, de
atividade ripica de Estado, que abrange at poder de
policia, de tributar e de punir, no que concerne ao
exerccio de atividades profissionais regulamentadas, como
ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Deciso unnime.
8 STJ - REsp 686419 / RJ. Relator: Ministro CASTRO MEIRA. 2*
Turma. DJU: 01.08.2005 p. 411. RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRNSITO. AUTOS DE INFRAO
LAVRADOS POR AGENTES DE TRNSITO CONTRATADOS POR EMPRESA
PBLICA. ACRDO RECORRIDO QUE SE BASEIA NA IMPOSSIBILIDADE
DE DELEGAO DO PODER DE POLCIA. FUNDAMENTO QUE SE MOSTRA
SUFICIENTE PARA SUA MANUTENO. 1. Dentre os fundamentos
utilizados pela Corte regional para anular as multas
impostas aos recorridos est o de que o poder de polcia no
pode ser de
fSSJ - Ens?no Superior dmm Mms
Poder de Polcia Ambiental I
danos sociais. importante observar a particularidade
especfica da ao policial do Estado, pois, agindo em relao
aos danos sociais, tudo aquilo que for do interesse privado
imune atividade de polcia, bem entendido que no pode a
atividade privada prejudicar a ordem pblica em quaisquer de
seus aspectos. Por ser atividade vinculada, o Estado no pode,
no uso de seu poder de polcia, imiscuir-se na intimidade
privada dos cidados nem no seu domiclio.
9
*
10

A atividade de polcia se subdivide em dois grandes grupos:
(i) Polcia Administrativa e (ii) Polcia Judiciria.
Desnecessrio dizer, no entanto, que se trata de um esquema
puramente didtico. A atividade de polcia administrativa
constituda por uma gama de intervenes do Poder Pblico para
disciplinar a ao dos particulares, objetivando prevenir
atentados ordem pblica. A atividade de polcia administra-
tiva prpria de toda Administrao. Hely Lopes Meirelles
11

reconhecia que, da polcia administrativa, destacou-se um novo
ramo, que o da polcia de manuteno da ordem pblica, cuja
misso de exclusiva atribuio das entidades definidas na
norma constitucional,
12
em especial das polcias militares,
que, tambm, desempenham papis em relao proteo
ambiental, muito particularmente mediante a criao dos
chamados batalhes florestais.
O ato de polcia autoexecutrio, resguardados os direitos
constitucionais de inviolabilidade do domiclio; por exemplo,
isso significa a desnecessidade de que o Poder Executivo
recorra ao Poder Judicirio a fim de obter autorizao para
agir em casos concretos, desde que a infrao seja atual.
legado. Contudo, ao infirmar tal fundamento, o recorrente fez
uso de tese jurdica inovadora, no debatida no mbito da
instncia ordinria, razo pela qual o recurso especial no
pode ser conhecido nesse particular. 2. Uma vez no conhecidos
os argumentos que buscavam atacar a impossibilidade de
delegao do poder de polcia s entidades da administrao
indireta, o acrdo recorrido restou inclume nesse ponto
especfico, que se mostra suficiente para a sua manuteno. 3.
No caso, o no-conhecimento da matria relativa - delegao
do poderde polcia tem o mesmo efeito da falta de
insurgncia, de modo que deve ter aplicao a Smula 283 do
STF. 4. Recurso especial no conhecido".
9 STF. RE-AgR 331303 / PR. Relator: Min. SEPLVEDA
PERTENCEJulgamento: 10/02/2004. Primeira Turma. DJU: 12-03-
2004. pg42. EMENTA: Prova: alegao de ilicitude da prova
obtida mediante apreenso de do mentos por agentes fiscais,
em escritrio de empresa - compreendido no alcance da
garantia constitucional da inviolabilidade do domiclio - e
de contaminao das provas daquela derivadas: tese
substancialmente correta, prejudicada no caso, entretanto,
pela ausncia de demonstrao concreta de que os fiscais no
estavam autorizados a entrar ou permanecer no escritrio da
empresa, o que no se extrai do acrdo recorrido. 1.
Conforme o art. 5
o
, XI, da Constituio - afora as excees
nele taxativamente previstas (em caso de flagrante delito
ou desastre, ou para prestar socorro) s a determinao
judicial autoriza, e durante o dia, a entrada de algum -
autoridade ou no - no domiclio de outrem, sem o con-
sentimento do morador. 2. Em conseqncia, o poder
fscalizador da administrao tributria perdeu, em favor do
reforo da garantia constitucional do domiclio, a
prerrogativa da auto-executoriedade. condicionado. pois, o
ingresso dos agentes fiscais em dependncia domiciliar do
contribuinte, sempre que necessrio vencera oposio do
morador. passou a depender de autorizao idicial prvia.
[grifo PBA] 3. Mas um dado elementar da incidncia da
garantia constitucional do domiclio o no consentimento do
morador ao questionado ingresso de terceiro: malgrado a
ausncia da autorizao judidal, s a entrada invito domino
a ofende.
10 Ver a CF, artigo 5, inciso X.
11 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1988, p.
92.
12 Ver artigo 144.
Direito Ambientai
O Estado age por meios coativos que so postos sua
disposio pela lei; contudo, o limite da coao legtima
balizado pela prpria lei. A execuo dos atos de polcia
atribuio da autoridade de polcia, que sempre uma
autoridade pblica. Multas, interdies e diferentes sanes
administrativas somente podem ser impostas por servidores
legalmente investidos nos cargos pblicos e que pertenam
carreira do servio pblico, como j decidido pelo STF. Dita
autoridade tem o poder- dever de promover a regulamentao a
ser posta em prtica pelo pessoal de polcia, isto , pelos
agentes responsveis pelo cumprimento e observncia da ordem
emanada da autoridade competente, nos exatos termos em que
esta tenha sido proferida, atentando-se para o fato de que o
pessoal de polcia no est obrigado a dar cumprimento
determinao manifestamente ilegal. Devem, contudo, ser
observados alguns pontos fundamentais. Embora autoexecutrio,
o poder de polcia no pode ser exercido sem observncia da
legalidade e da proporcionalidade entre a infrao
eventualmente cometida e a sano administrativa aplicada ao
caso concreto. A proporcionalidade um requisito essencial
para a validade do ato administrativo de polcia.
13
Assim, no
pode a autoridade pblica interditar toda uma fbrica se ape-
nas um de seus fomos polui a atmosfera e a interdio deste
suficiente para fazer cessar a agresso ambiental.
14
O
importante que se estabelea uma real equivalncia entre
dano e pena; vale observar que o aodamento da autoridade
administrativa e a sua atuao arbitrria podem, ipso iure,
viciar o ato administrativo e, por conta deste vcio,
perpetuar o dano ambiental. A aplicao proporcional de uma
sano , provavelmente, o elemento mais difcil dentre todos
aqueles que se fazem necessrios para a adequada manuteno da
ordem pblica ambiental.
15

13 STF - ADI-MC 1976 / DF - Relator: Min. MOREIRA ALVES.
Tribunal Pleno. DJU: 24-11-2000, p. 189. EMENTA: Ao direta
de inconstitucionalidade. Impugnao nova redao dada ao
2 do artigo 33 do Decreto Federal 70.235, de 06.03.72,
pelo artigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27.10.98, e
o caput do artigo 33 da referida Medida Provisria.
Aditamentos com relao s Medidas Provisrias posteriores.
- Em exame compatvel com a liminar requerida, no tm
relevncia suficiente para a concesso dela as alegadas
violaes aos artigos 62 e 5, XXXIV, XXXV, LIV e LV, e 62
da CF quanto redao dada ao artigo 33 do Decreto Federal
70.235/72 - recebido como lei pela atual Carta Magna - pelo
axtigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27 de outubro de
1998, atualmente reeditada pela Medida Provisria 1863-53,
de 24 de setembro de 1999. - No tocante ao caput do j
referido artigo 33 da mesma Medida Provisria e reedies
sucessivas, basta, para considerar relevante a fundamentao
jurdica do pedido, a alegao de ofensa ao princpio
constitucional do devido processo legal em sentido material
(art. 5
9
, LTV, da Constituio) por violao da
razoabilidade e da proporcionalidade em que se traduz esse
princpio constitucional. Ocorrncia, tambm, do periculum
in mora". Suspenso de eficcia que, por via de conse-
quncia, se estende aos pargrafos do dispositivo impugnado.
Em julgamento conjunto de ambas as ADINs, delas,
preliminarmente, se conhece em toda a sua extenso, e se
defere, em parte, o pedido de liminar, para suspender a
eficcia, ex nunc e at julgamento final do artigo 33 e
seus pargrafos da Medida Provisria n 1863-53, de 24 de
setembro de 1999.
14 Digenes Gasparmi. Direito Administrativo, So Paulo:
Saraiva, 1988, p. 103.
15 TRF - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL 16413/RS. 4
TURMA. DJU: 21/03/2001. Relatora: JUZA SILVIA GORAIEB.
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. CORTE DE FLORESTA NATIVA. MULTA.
VALIDADE DO AUTO DE INFRAO. - Se a infrao corte de
floresta nativa - foi corretamente descrita e confessada
pelo apelado, constando apenas quantidade de hectares
superior efetivamente cortada, o auto de infrao vlido
- Interesse pblico na preservao das reservas florestais
que se sobrepe a singelos equvocos praticados por parte da
administrao quando da execuo de sua atividade fxscaliza-
tria. Multa reduzida para manter-se a proporcionalidade em
relao rea onde efetuado o
Poder de Polcia Ambiental HH^H|
|S|
Claro est que o ato de polcia, em termos de proteo ao
meio ambiente, no foge ao regramento geral dos atos
administrativos, uma vez que ele , apenas, uma espcie em um
universo mais amplo. Por isso, indispensvel que o ato de
polcia seja praticado pela autoridade competente, ou seja,
aquela dotada de atribuio legal; que seja revestido de forma
adequada, ainda, de proporcionalidade, da sano e da
legalidade dos meios.
16
Evidentemente que a ordem de polcia, a
regulamentao de polcia, deve ser emanada da autoridade
competente e baseada em norma legal. A Constituio de 1988
estabelece, ainda, como pressuposto para a validade dos atos
administrativos a impessoalidade, a moralidade etc.,
17

requisitos necessrios para os atos de polcia.
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente
A ordem pblica, conforme a conhecida lio de Rivero,
18

formada por trs elementos especiais:
a) material: para evitar desordens visveis;
b) pblico: respeito aos domiclios e privacidade dos
indivduos e impedimento de que uns cidados, em atividades
realizadas no exerccio de seus direitos de privacidade e
abrigo, violem direitos de terceiros; e
c) limitao da tranquilidade, segurana, salubridade etc.
Uma das principais atribuies do DA fixar parmetros
normativos capazes de assegurar um mnimo de salubridade
ambiental. A ordem pblica do meio ambiente o respeito aos
parmetros estabelecidos. Se os nveis ambientais legalmente
estabelecidos estiverem sendo observados, a ordem pblica
ambiental estar sendo cumprida. A polcia do meio ambiente,
no intuito de assegurar a obedincia s normas ambientais,
poder agir preventiva ou repressivamente. A atuao
preventiva ou repressiva fez-se mediante a utilizao de
medidas de polcia ambiental. Neste ponto, relevante
consignar que polcia do meio ambiente no se confunde com o
conceito de polcia judiciria, ou uma das modalidades de
polcia administrativa, que a polcia militar. O conceito de
polcia do meio ambiente , essencialmente, um conceito
jurdico-administrativo que se referencia atuao dos rgos
ambientais e funo de fiscalizao e controle por eles
exercidos.
O direito de fiscalizar instalaes industriais para
verificar a sua adequao s normas de proteo ao meio
ambiente inerente atividade de rgos ambientais e s
deles. Tanto a polcia judiciria como a polcia militar no
exercem a funo de
corte. Sucumbnda fixada na esteira dos precedentes da Turma,
Pr-questionamento quanto legislao invocada estabeleddo
pelas razes de deddir. Apelao parcialmente provida.
16 Hely Lopes Meireiles. Ob. cit., p. 101.
17 Ver artigo 37, capuc
18 Jean Rivero. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina,
1981, pp. 480-481.
Direito Ambiental
fiscalizao ambiental. As suas atividades esto voltadas
tanto para a apurao de cri mes (polcia judiciria) como
para a preveno e represso de crimes (polcia militar). No
lhes compete, em princpio, qualquer papel de natureza
administrativa. Uma instalao industrial ou um empreendimento
tm o mesmo sttus constitucional de proteo que os
domiclios. A menos que esteja sendo praticado um crime, as
autoridades policiais somente podem ingressar em instalaes
privadas quando munidas de um mandado judicial. A fiscalizao
ambiental, evidentemente, caso esteja sendo impedida de
exercer suas funes, apenas e to-somente em tais situaes
poder se fazer acompanhada da polcia.
Infelizmente, a lei de crimes ambientais criminalizou uma
grande parte dos ilcitos administrativos, como por exemplo
operar sem licena. Este fato, por si s, no tem o condo de
estabelecer uma permisso para que a polcia passe a exercer
um controle sobre a existncia ou no de licenas vlidas
nas empresas que estejam operando. Em primeiro lugar, porque
milita em favor do particular a presuno de legalidade de sua
atuao. Cabe administrao provar que uma determinada
atividade clandestina. Em segundo lugar, porque a autoridade
ambiental, uma vez comprovada a irregularidade administrativa,
dever comunicar o fato autoridade policial para que, a
sim, ela faa a apurao que lhe compete. A polcia no uma
ponta de lana do rgo ambiental que investiga crimes e
comunica ao rgo ambiental a existncia de ilcitos
administrativos.
3. A Fiscalizao Ambiental
A fiscalizao ambiental uma das atividades mais
relevantes para a proteo do meio ambiente, pois por meio
dela que danos ambientais podem ser evitados e, se consumados,
reprimidos. No entanto, nem sempre a fiscalizao exercida
com a observncia das normas prprias, do respeito aos
cidados e de forma isenta. Um dos motivos mais importantes
para que isso ocorra que, simplesmente, as regras de fis-
calizao so desconhecidas pelo pblico e, no raras vezes,
at pelos prprios fiscais. imperioso consignar que, no
particular, os prprios livros de DA no tm dado ateno
matria. E extremamente comum que notcias espetaculares de
fiscalizaes cheguem imprensa, com a exposio de nomes
de pessoas e empresas execrao pblica, sem que haja
qualquer culpa determinada, laudos indicando poluio e tantas
outras formalidades essenciais em um regime democrtico. A
fiscalizao federal, como regra, a mais bem estruturada e,
portanto, ser o principal objeto de nosso exame. Para que se
possa compreender os seus mecanismos, necessrio que se
examinem os termos da Lei n
s
10.410, de 11 de janeiro de 2002,
que cria e disciplina a carreira de especialista em meio
ambiente. Pela Lei, o cargo de analista ambiental tem as
seguintes atribuies: (i) regulao, controle, fiscalizao,
licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento
ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade
ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e pesquei-
ros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies neles
inseridas, incluindo seu
Poder de Polcia Ambientai
manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso de tecnologias,
informao e educao ambientais, conforme o artigo 4.
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
9
, que
determina: "O exerccio das atividades de fiscalizao pelos
titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido
de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual
estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada
pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem, Assim, somente em situaes
excepcionais poder a funo de fiscalizao ambiental ser
atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
A lei acima a principal fonte normativa a ser observada,
haja vista que a maior parte do assunto est disciplinada por
Portarias e outros atos administrativos de menor hierarquia,
no mbito federal.
3.1. Limites da Fiscalizao
Qualquer atividade administrativa est submetida aos
princpios e preceitos constitucionais, no podendo ser
exercida ao arrepio da Lei Fundamental da Repblica. Para tal,
h que se observar precipuamente o caput do artigo 37 da CF,
em especial os princpios de legalidade, pubhcidade^ e
impessoalidade. A fiscalizao deve agir dentro dos estreitos
limites do respeito aos direitos e garantias individuais,
inclusive daqueles referentes privacidade do domiclio. Com
efeito, estabelece o artigo 5
fi
, XI, da CF: A casa asilo
inviolvel do indivduo, ningum nela
19 STT - MS 9744 / DF. Relator Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA
SEO. DJU: 04.04.2005 p. 158 Ementa. MANDADO DE SEGURANA.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO - CGU. PROCEDIMENTO
FISCALIZATRO EM MUNICPIOS. DIVULGAO DE INFORMAES
PRELIMINARES NA PGINA DA INTERNET. LEGALIDADE. INEXISTNCIA
DE OFENSA AOS PRINCPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO.
PROPORCIONALIDADE NA APLICAO DAS REGRAS CONSTITUCIONAIS.
PREVALNCIA DO PRINCPIO DA PUBLICIDADE. TUTELA DOS
INTERESSES DA SOCIEDADE. 1. Trata-se de mandado de segurana
preventivo, com pedido de liminar, impetrado pela UNIAO DOS
MUNICPIOS DA BAHIA, contra ato a ser praticado pelo Sr.
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia,
consubstanciado na publicao - no site e internet da
Controladoria-Geral da Unilo - de relatrio preliminar que
aponta irregularidades na utilizao de verba federal
destinada utilizao do impetrante. 2. Sustenta o
impetrante que essa medida administrativa - publicao do
relatrio - caracteriza ato ilegal e abusivo, na medida em
que antecipa juzo de valor que somente ser alcanado pelo
trabalho que vier a ser desenvolvido pelos rgos
competentes para o exame do mencionado relatrio, uma vez
que a Controladoria no detm competncia para o julgamento
das informaes por ela colhidas, desiderato que de
responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio, do
Ministrio Pblico ou ainda dos rgos federais que
autorizaram as verbas ao Municpio. 3. Inexistncia,
todavia, do direito vindicado, tampouco da sua liquidez e
certeza, uma vez que o exerccio de qualquer cargo ou funo
pblica, notadamente o de chefe do Poder Executivo
municipal, e manda a necessria submisso aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, dentre outros requisitos. 4.
Hiptese em que deve se aplicar a proporcionalidade entre as
regras constitucionais e a hierarquizao do bem a merecer a
tutela a jurisdio. Na espcie, o objetivo colimado pelo
impetrante no prevalece sobre o interesse social que a
impetrada busca assegurar. 5. Segurana denegada.
138
Direito Ambiental
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso
de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou,
durante o dia, por determinao judicial. No caso especfico
da legislao ambiental do Estado do Rio de Janeiro, a Lei n
s

3.467, de 14 de setembro de 2000, que Dispe sobre as Sanes
Administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente
no estado do Rio de Janeiro, e d outras providncias,
estabelece em seu artigo 3 que: No exerccio da ao
fscali- zadora, observado o disposto no Art. 5
a
, XI, da CF,
Ficam asseguradas s autoridades ambientais a entrada e a
permanncia em estabelecimentos pblicos ou privados,
competindo-lhes obter informaes relativas a projetos,
instalaes, dependncias e demais unidades do estabelecimento
sob inspeo, respeitando o sigilo industrial. Pargrafo nico
- O agente de fiscalizao requisitar o emprego de fora
policial, sempre que for necessrio, para garantir o exerccio
de sua funo. Assim, expressamente, o legislador determinou
fiscalizao a observncia dos preceitos constitucionais.
Assim, por fora de expressa determinao legal, a
fiscalizao somente poder ingressar em estabelecimentos, sem
o consentimento do proprietrio nas hipteses de flagrante
delito, desastre ou para prestar socorro, salvo isto apenas
com determinao judicial. Parece evidente que para as
atividades de rotina devem entrar em contato com o fiscalizado
e agendar a data para a visita de fiscalizao; caso tal
providncia no tenha sido tomada, no est o fiscalizado
obrigado a permitir que a fiscalizao ingresse em seu
estabelecimento sem mandado judicial. Este tem sido o
entendimento do Egrgio STF:
20

EMENTA: FISCALIZAO TRIBUTRIA ~ APREENSO DE LIVROS
CONTBEIS E DOCUMENTOS FISCAIS REALIZADA, EM ESCRITRIO DE
CONTABILIDADE, POR AGENTES FAZENDRIOS E POLICIAIS FEDERAIS,
SEM MANDADO JUDICIAL - INADMISSIBILIDADE - ESPAO PRIVADO, NO
ABERTO AO PBLICO, SUJEITO PROTEO CONSTITUCIONAL DA
INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5% XI) - SUB- SUNO AO
CONCEITO NORMATIVO DE CASA - NECESSIDADE DE ORDEM JUDICIAL -
ADMINISTRAO PBLICA E FISCALIZAO TRIBUTRIA - DEVER DE
OBSERVNCIA, POR PARTE DE SEUS RGOS E AGENTES, DOS LIMITES
JURDICOS IMPOSTOS PELA CONSTITUIO E PELAS LEIS DA REPBLICA
- IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAO, PELO MINISTRIO PBLICO, DE
PROVA OBTIDA EM TRANSGRESSO GARANTIA DA INVIOLABILIDADE
DOMICILIAR - PROVA ILCITA - INIDONEIDADE JURDICA -
l
HABEAS
CORPUS DEFERIDO. ADMINISTRAO TRIBUTRIA ~ FISCALIZAO -
PODERES - NECESSRIO RESPEITO AOS DIREITOS E GARANTIAS
INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUINTES E DE TERCEIROS. No so
absolutos os poderes de que se acham investidos os rgos e
agentes da administrao tributria, pois o Estado, em tema de
tributao, inclusive em matria de fiscalizao tributria,
est sujeito obser-
20 STF - HC 827881 RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Segunda
Turma. DJU: 02-06-2006, p. 43.
Poder de Polcia Ambiental
vncia de um complexo de direitos e prerrogativas que
assistem, constitucionalmente, aos contribuintes e aos
cidados em geral. Na realidade, os poderes do Estado
encontram, nos direitos e garantias individuais, limites
intransponveis, cujo desrespeito pode caracterizar ilcito
constitucional. - A administrao tributria, por isso mesmo,
embora podendo muito, no pode tudo. que, ao Estado,
somente lcito atuar, respeitados os direitos individuais e
nos termos da lei (CF, art. 145, I
a
), consideradas,
sobretudo, e para esse especfico efeito, as limitaes
jurdicas decorrentes do prprio sistema institudo pela Lei
Fundamental, cuja eficcia - que prepondera sobre todos os
rgos e agentes fazendrios - restringe-lhes o alcance do
poder de que se acham investidos, especialmente quando
exercido em face do contribuinte e dos cidados da Repblica,
que so titulares de garantias impregnadas de estatura
constitucional e que, por tal razo, no podem set
transgredidas por aqueles que exercem a autoridade em nome do
Estado. A GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR COMO
LIMITAO CONSTITUCIONAL AO PODER DO ESTADO EM TEMA DE
FISCALIZAO TRIBUTRIA - CONCEITO DE "CASA* PARA EFEITO DE
PROTEO CONSTITUCIONAL - AMPLITUDE DESSA NOAO CONCEITUAL,
QUE TAMBM COMPREENDE OS ESPAOS PRIVADOS NO ABERTOS AO
PBLICO, ONDE ALGUM EXERCE ATIVIDADE PROFISSIONAL:
NECESSIDADE, EM TAL HIPTESE, DE MANDADO JUDICIAL (CF, ART. 5
e
,
XI). - Para os ns da proteo jurdica a que se refere o art.
5
S
, XI, da Constituio da Repblica, o conceito normativo de
casa" revela-se abrangente e, por estender-se a qualquer
compartimento privado no aberto ao pblico, onde algum
exerce profisso ou atividade (CP, art. 150, 4^, III),
compreende, observada essa especSca limitao espacial (rea
interna no acessvel ao pblico), os escritrios
profissionais, inclusive os de contabilidade, embora sem
conexo com a casa de moradia propriamente dita
(NELSONHUNGRIA). Doutrina. Precedentes. - Sem que ocorra
qualquer das situaes excepcionais taxativamente previstas no
texto constitucional (art. 5
S
, XI), nenhum agente pblico,
ainda que vinculado administrao tributria do Estado,
poder, contra a vontade de quem de direito Cinvito domino),
ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em espao
privado no aberto ao pblico, onde algum exerce sua
atividade profissional, sob pena de a prova resultante da
diligncia de busca e apreenso assim executada reputar-se
inadmissvel, porque impregnada de icitude material.
Doutrina. Precedentes especficos, em tema de fiscalizao
tributria, a propsito de escritrios de contabilidade (STF).
- O atributo da auto-executoredade dos atos administrativos,
que traduz expresso concretizadora do privilge du
prelble, no prevalece sobre a garantia constitucional da
inviolabilidade domiciliar, ainda que se cuide de atividade
exercida pelo Poder Pblico em sede de fiscalizao
tributria. Doutrina. Precedentes. IUCTTUDE DA PROVA -
INADMISSIBILIDADE DE SUA PRODUO EM JUZO (OU PERANTE
QUALQUER INSTNCIA DE PODER) - INIDONEIDADE JURDICA DA PROVA
RESULTANTE DE TRANSGRESSO ESTATAL AO REGIME CONSTITUCIONAL
DOS DIREI-
Direito Ambientai
TOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. -A ao persecutria do Estado,
qualquer que seja a instncia de poder perante a qual se
instaure, para revestir-se de legitimidade, no pode apoiar-se
em elementos probatrios ilicitamente obtidos, sob pena de
ofensa garantia constitucional do due process of law, que
tem, no dogma da inadmissibilidade das provas ilcitas, uma de
suas mais expressivas projees concretizadoras no plano do
nosso sistema de direito positivo. A Exclusionary Rule"
consagrada pela jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados
Unidos da Amrica como limitao ao poder do Estado de
produzir prova em sede processual penal. - A Constituio da
Repblica, em norma revestida de contedo vedatrio (CF, art.
5
s
, LV1), desautoriza, por incompatvel com os postulados que
regem uma sociedade fundada em bases democrticas (CF, art.
I
s
), qualquer prova cuja obteno, pelo Poder Pblico, derive
de transgresso a clusulas de ordem constitucional,
repelindo, por isso mesmo, quaisquer elementos probatrios que
resultem de violao do direito material (ou, at mesmo, do
direito processual), no prevalecendo, em consequncia, no
ordenamento normativo brasileiro, em matria de atividade
probatria, a frmula autoritria do male captum, bene
retentum Doutrina. Precedentes. - A circunstncia de a
administrao estatal achar-se investida de poderes excepcio-
nais que lhe permitem exercer a fiscalizao em sede
tributria no a exonera do dever de observar, para efeito do
legtimo desempenho de tais prerrogativas, os limites impostos
pela Constituio e pelas leis da Repblica, sob pena de os
rgos governamentais incidirem em frontal desrespeito s
garantias constitucionalmente asseguradas aos cidados em
geral e aos contribuintes em particular. - Os procedimentos
dos agentes da administrao tributria que contrariem os
postulados consagrados pela Constituio da Repblica revelam-
se inaceitveis e no podem ser corroborados pelo STF, sob
pena de inadmissvel subverso dos postulados constitucionais
que definem, de modo estrito, os limites - inultrapassveis -
que restringem os poderes do Estado em suas relaes com os
contribuintes e com terceiros.
A fiscalizao desenvolvida pelo IBAMA, regida pelas normas
contidas no Regulamento Interno da Fiscalizao do IBAMA
aprovado pela Portaria n
B
53-N, de 22 de abril de 1998,
determina em seu artigo 3
s
que os funcionrios designados,
mesmo que transitoriamente, para atuar na fiscalizao,
chamados neste regulamento de Agentes de Fiscalizao, ficam
sujeitos a estrita observncia dos princpios e obrigaes
definidos no regulamento em consonncia com a legislao
pertinente. As obrigaes dos responsveis pela fiscalizao
so as seguintes (art. 4
e
):
(i) Planejar, promover, orientar, coordenar e fazer
executar, no mbito da sua jurisdio e de acordo com as
normas e orientaes gerais e especficas, as aes de
fiscalizao; (ii) determinar a apurao das infraes
ambientais denxmciada, de competncia do IBAMA, (iii) designar
equipe de fiscalizao para apurao de infraes ambientais
atravs do formulrio denominado Ordem de Fiscalizao; (iv)
fazer executar as aes estabelecidas nos planos de
Poder de Polcia Ambiental
fiscalizao, no mbito de sua jurisdio; (v) qualificar,
quantificar e requerer os recursos humanos, materiais e
financeiros necessrios execuo das atividades; (v)
consolidar e remeter chefia imediata os relatrios mensais e
anuais de atividades de fiscalizao, assim como outras
informaes solicitadas; (vi) controlar e distribuir os
formulrios de demais documentos inerentes fiscalizao;
(vii) receber e analisar os formulrios e demais documentos
lavrados em decorrncia da ao fiscalizatria, providenciando
o seu encaminhamento para autuao em processo administrativo;
(viii) instruir os processos de infrao criminal e
contravencional detectados no exerccio da ao
fiscalizatria, para os trmites legais; (ix) zelar pelo sigo
das informaes quando no planejamento das aes de
fiscalizao; (x) promover, junto ao setor competente, a
manuteno, recuperao, distribuio, controle, uso adequado
e racional dos veculos, barcos, equipamentos, armas e demais
instrumentos empregados nas aes de fiscalizao; (x) zelar
para que os agentes de fiscalizao cumpram os princpios e
obrigaes estabelecidos no Regulamento; (xi) obedecer
rigorosamente os deveres, proibies e responsabilidades
relativas ao servidor pblico civil da Unio;
21
(xii) abster-se
em aceitar favorecimentos que impliquem o recebimento de
benefcios para hospedagem, transporte, alimentao, bem como
presentes e brinde de qualquer espcie; (xiii) comunicar ao
seu superior imediato os desvios praticados e irregularidades
detectadas, no exerccio da ao fiscalizatria.
J os agentes de fiscalizao esto submetidos s seguintes
obrigaes, conforme o artigo 5 do Regulamento:
(i) Aphcar as tcnicas, procedimentos e conhecimentos
inerentes prtica fiscalizatria, adquiridas nos cursos de
capacitao ou aperfeioamento: (ii) participar de cursos,
reciclagens, treinamentos e encontros que visem ao aperfeioa-
mento das suas funes; (iii) apresentar relatrio de suas
atividades de fiscalizao ao seu chefe imediato;
(iv)preencher os formulrios de fiscalizao com ateno, de
forma concisa e legvel, circunstanciando os fatos averiguados
com informaes objetivas e enquadramento legal especfico,
evitando a perda do impresso ou provocando a nulidade da
autuao; (v) obedecer rigorosamente os deveres, proibies e
responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da
unio; (vi) zelar pela manuteno, uso adequado e racional dos
veculos, barcos, equipamentos, armas e demais instrumentos
empregados nas aes de fiscalizao em geral e, em
especfico, aqueles que lhes forem confiados; (vii)
identificar-se previamente, sempre que estiver em ao
fiscalizatria; (viii) abordar as pessoas de forma educada e
formal, quando das aes de fiscalizao; (ix) submeter-se as
necessidades do exerccio da fiscalizao, atuando em locais,
dias e horrios peculiares a
21 No particular, veja-se que a Lei n 8.112/90, que institui
o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Federais,
determina que: Art. 116. So deveres do servidor.... VHI -
guardar sigilo sobre assanto da repartio.
Direito Ambiental
determinada prtica fiscalizatria; (ix) atuar ostensivamente
mediante o uso de uniforme e veculo oficial identificado,
salvo em situaes devidamente justificadas; (x) conhecer e
adestrar-se no manuseio de arma de fogo; (xi) guardar o sigU
lo das aes de fiscalizao; (xii) manter a discrio e
portar-se de forma compatvel com a moralidade e bons
costumes; (xiii) apresentar-se limpo, com uniforme padro em
bom estado, no sendo permitido o uso de vestimentas,
acessrios e objetos incompatveis com o mesmo; (xiv)
comunicar ao superior imediato os desvios praticados e
irregularidades detectadas o exerccio da ao fiscalizatria;
(xv) abster-se em aceitar favorecmentos que impliquem o
recebimento de benefcios para hospedagem, transporte,
alimentao, bem como presentes e brindes de qualquer espcie,
sob qualquer pretexto; (xvi) abster-se do consumo de bebidas
alcoUcas durante o servio ou trabalhar alcoohzado.
A fiscalizao exercida pelo IBAMA se divide nas.seguintes
modalidades: (i) Programa: desencadeadas em execuo a plano
de fiscalizao previamente estabelecido; (ii) De ordem; por
determinao/solicitao superior; (iii) Judicial: desencadea-
das por fora de sentena, mandado judicial ou requerimento do
Ministrio Pblico (?!); (iv) Denncia: em atendimento
denncia formal e informal; (v) Supletiva: quando em razo da
inrcia do rgo Ambiental do Estado ou Municpio; (vi)
Emergncia: para coibio de infrao de alto impacto
ambiental; (vii) De ofcio: por iniciativa prpria, tais
modalidades so estabelecidas pelo artigo 7
S
do Regulamento
aprovado pela Portaria n
2
53 N/l998.
A Portaria, acertadamente, cuida da fiscalizao das
atividades que, em princpio, esto dentro das atribuies do
rgo ambiental federal. No cuida a Portaria, nem poderia
faz-lo, de fiscalizao federal das atividades submetidas ao
controle ambiental dos Estados e Municpios. Assim, a Portaria
est plenamente de acrdo com o artigo 10 da Lei ne 6.938, de
31 de agosto de 1981, cujos termos permito~me reproduzir, in
verbs:
Art. 10 -A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, considerados efeti- va e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de
rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente - SIS- NAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter
supletivo. [Grifo PBA] sem prejuzo de outras licenas
exigveis.
A Portaria, mais uma vez, acertadamente, definiu a
supletividade da atuao do bama como uma atividade a ser
exercida em razo da inrcia do rgo Ambiental do Estado ou
Mumcpio, ou seja, necessrio que fique caracterizado que
os rgos regionais e locais, uma vez instados a exercerem o
seu poder de polcia prprio, no o tenham feito, tipificando
a ao omissiva. Parece-me, portanto, que o agente da fis-
calizao federal, ao constatar feto que entenda em
desconformidade com a legisla
ESwJ - Ensino Sus-erior Syfsgj
Poder de Polcia Ambiental
o de regncia, embora de alada estadual ou municipal, deve
provocar a autoridade competente, comunicando-lhe a situao
e, apenas e to-somente, aps a caracterizao da inrcia,
impor a sano administrativa adequada. Tal prtica, contudo,
no vem ocorrendo e tem, evidentemente, gerado inmeros
problemas para as partes interessadas.
Uma outra questo que merece reflexo a possibilidade de
fiscalizao que seja iniciada com base em denncia
informal. Tal denncia informal, ou annima, hoje
amplamente difundida, tendo virado um mecanismo de perseguio
e intimidao, quando no de chantagem. O STF tem decidido que
as denncias annimas no tm valor por si prprias, como
demonstra a seguinte informao do noticirio do STF:
22

Notcia-Crime e Delao Annima 3 Em concluso de
julgamento, a Turma, em votao majoritria, deferiu habeas
corpus para trancar, por falta de justa causa, notda-crime,
instaurada no STJ com base unicamente em denncia annima, por
requisio do Ministrio Pblico Federal, contra juiz estadual
e dois desembargadores do Tribunal de Justia do Estado de
Tocantins, pela suposta prtica do delito de trfico de
influncia (CP, art. 332) * v. Informativos 376 e 385.
Entendeu-se que a instaurao de procedimento criminal
originada apenas em documento apcrifo seria contrria ordem
jurdica constitucional, que veda expressamente o anonima
to. Salientando-se a necessidade de se preservar a dignidade
da pessoa humana, afir
mou-se que o acolhimento da delao annima permitiria a
prtica do denuncismo inescrupuloso. voltado a prejudicar
desafetos, impossibilitando eventual indenizao por danos
morais ou materiais, o que ofenderia os princpios consagrados
nos incisos V e X do art. 5
a
da CF. [Grifo PBA] Ressaltou-se,
ainda, a existncia da Resoluo 290/2004, que criou a
Ouvidoria do STF, cujo inciso II do art. 4
a
impede o recebi-
mento de reclamaes, crticas ou demincias annimas. O Min.
Seplveda Pertence, com ressalvas no tocante tese de
imprestabilidade abstrata de toda e qualquer noti- cia-crime
annima, asseverou que, no caso, os vcios da inicial seriam
de duas ordens: a vagueza da prpria notcia annima e a
ausncia de base emprica mnima. Vencido o Min. Carlos
Britto, que indeferia o writ por considerar que a requisio
assentara-se no somente no documento apcrifo, mas, tambm,
em outros elementos para chegar concluso no sentido da
necessidade de melhor esclarecimento dos Mos. HC 84827/TO, rei
Min. Marco Aurlio, 7.8.2007. (HC-84827). Infelizmente, o
Ibama, assim como outros rgos ambientais, em meu ponto de
vista, ilegalmente, vem admitindo a denncia annima.
23

Garantir o sigilo da identidade do denunciante importante,
pois evita que um cidado seja perseguido por denunciar
irregularidades. Admitir denncias sem que o denunciante se
identifique autoridade coisa bem diversa.
22 Http://www.stf.gov.br/portaVinformativo/verlnformativo.
asp?s 1=denuncia%20e%20anomma&nume -
ro=475&pagma=l&base=INFO, capturado aos 20.09.2007.
23 Ouvidoria Geral do IBAMA Linha Verde... COMO FAZER UMA
DENNCIA ... As informaes so sigilosas. Em hiptese
alguma, o nome do denunciante divulgado. Isso permite que
a pessoa possa identificar-se no momento da dennciaJPorm,
se preferir, o denunciante poder manter o anonimato.
http://www.ibama.gov.br/lirLhaverde/home.htm, capturado aos
20.09.2007.
1
| Direito Ambiental
H que se ver que as infraes administrativas tipificadas
no Decreto 3.179, de 21 de setembro de 1999, so meras cpias
dos crimes tipificados pela Lei n
s
9.605, de 12 de fevereiro de
1992, o que implica a adoo pelo Ibama de um procedimento
padronizado de comunicao de crime'
24
s autoridades
policiais e ao Ministrio Pblico sempre que lavrado um auto
de multa em razo de uma atividade de fiscalizao. Desta
forma, aplicvel a deciso do STF ao caso concreto, haja vista
que o denunciado, se improcedentes as autuaes, ficaria sem o
direito de obter os ressarcimentos devidos.
Outro ponto relevante que os agentes de fiscalizao,
salvo necessidade muito bem caracterizada, so obrigados a se
apresentar uniformizados ostensivamente.
25

3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses
Regulamentadas
A Lei n
9
10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e
disciplina a carreira de especialista em meio ambiente,
instituiu uma carreira no servio pblico federal e no disps
sobre o exerccio de uma profisso. Por sua vez, a Lei n
g

8.112, de 11 de dezembro de 1990. que dispe sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das
autarquias e das fundaes pblicas federais, no estabeleceu
um conceito normativo de carreira, ainda que dela tenha
tratado em vrias ocasies. Contudo, certo que,
doutrinariamente. o vocbulo carreira encontra sua definio
muito bem sedimentada, chegando a ser consensual entre os
especialistas. Q conceituado Tos Cretella Tnior
2
^ assim
conceitua carreira: Carreira significa, entre outras coisas,
corrida. caminho. estrada, curso. percurso, espao percorrido,
viagem. O cargo de carreira pressupe, desde logo. uma
possibilidade de marcha, de caminho continuado, de acesso ou
promoo. Cargo de carreira aquele ocupado pelo servidor
pbUco estatutrio que lhe permite acesso a cargos superiores.
O cargo de carreira se contrape ao cargo isolado que no
pressupe uma estrutura hierrquica de promoo funcional do
servidor pblico. O servidor de carreira . portanto, um ser-
vidor profissional do Estado.
24 Art. 13 - Cumpre ao Chefe da Diviso de Controle e
Fiscalizao ou de Unidade Descentralizada de fiscalizao,
mandar constituir processo administrativo dos autos de
Infrao de demais termos lavrados, instruindo-os com laudo
e outros termos e fazendo-os acompanhar da respectiva cpia
da Ordem de Fiscalizao e Relatrio de Fiscalizao. Par.
nico - Tratando-se de infrao capitulada como crime ou
contraveno penal, consignar-se- a Comunicao de Crime.
[Grifo PBA]
25 Art. 15-0 uniforme padronizado para uso dos agentes de
fiscalizao o especificado na MNA-RH 07, sendo vedada a
adoo, uso, aquisio ou confeco de verso contrria.
Art. 16 - vedado aos Chefes das Divises de Controle e
Fiscalizao ou de Unidade Descentralizadas de Fiscalizao
e ao prprio Agente de Fiscalizao alterar o uniforme
padronizado distribudo, suprimindo ou adicionando cor,
dstico, emblema, palavxa ou sigla. Pargrafo nico - A
DRCOF, atravs do DEFIS, poder aprovar a incluso de
emblema ou dstico, desde que a mensagem contida represente
atividade, operao ou misso cuja singularidade justifique.
26 Jos Cretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo - O
Pessoal da Administrao Pblica, volume IV, Rio de Janeiro
- So Paulo: Forense, 1967, p. 187.
Poder de Polcia Ambiental
Pela Lei, ao cargo de analista ambiental, compete as
seguintes atribuies: (i) regulao, controle, fiscalizao,
licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento
ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade
ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e
pesqueiros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies
neles inseridas, incluindo seu manejo e proteo; e (vi)
estmulo e difuso de tecnologias, informao e educao
ambientais, tudo como estabelecido pelo artigo 4. evidente
que as atribuies dos analistas, por extremamente tcnicas,
devem ser exercidas por analistas que tenham em sua formao
profissional bsica a habilitao para o seu exerccio. Veja-
se que o artigo 11 determina que: O ingresso nos cargos
referidos no art. I
a
far-se- mediante prvia aprovao em
concurso pblico especfico, exclusivamente de provas.
Acrescente-se que na hiptese do art. 4
3
, pargrafo nico, o
concurso realizar-se- obrigatoriamente por reas de
especializao.
27
O cargo de analista especificamente exige
formao superior.
Ocorre que muitas das atribuies do cargo de analista
ambiental so includas nas atribuies de determinadas
profisses, como por exemplo as de Engenheiro ou Bilogo,
fazendo com que os cargos de analista ambiental que
desempenhem funes includas no rol das profisses
regulamentadas s possam ser preenchidos por profissionais
devidamente habilitados. Imensa repercusso haver na
fiscalizao ambiental, haja vista que o fiscal dever ter a
habilitao requerida para a atividade, no bastando a mera
investidura no servio pblico ou a designao para a
fiscalizao. Igual posio assumida por Moraes:
28 K
A fiscali-
zao uma necessidade inerente existncia do Estado,
portanto, uma funo cujos cargos esto classificados como
Carreira de Estado, ou seja, indissocivel sua prpria
concepo e existncia. Nesse sentido, essas funes devem ser
ocupadas, atravs de concurso pblico, por pessoas que possuam
a qualicao tcnica estipulada em lei, sob pena de nulidade
dos atos praticados, em face de violao ao referido
dispositivo constitucional."
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
q
, que
determina: O exerccio das atividades de fiscalizao pelos
titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido
de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual
estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada
pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conseirvao da
Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem. "Assim, somente em situaes
excepcionais poder a funo de fiscalizao ambiental ser
atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
27 Art. 4 So atribuies dos ocupantes do cargo de Analista
Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e
estratgico afetos execuo das polticas nacionais de
meio ambiente formuladas no mbito da Unio, em especial as
que se relacionem com as seguintes atividades:... Pargrafo
nico. As atividades mencionadas no caput podero ser
distribudas por reas de especializao, mediante ato do
Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um
conjunto mais abrangente de atribuies, cuja natureza
generalista seja requerida pelo Instituto no exerccio de
suas funes.
28 Lus Carlos da Silva Moraes, Curso de Direito Ambiental,
So Paulo: Atlas, 2
S
edio, 2006, p. 118.
Direito Ambiental
4. O Licenciamento Ambiental
4.1. Introduo
Todas as atividades capazes de alterar negativamente as
condies ambientais esto submetidas ao controle ambiental,
que uma atividade geral de polcia exercida pelo Estado. O
controle ambiental tem sido confundido com o licenciamento
ambiental, o que do ponto de vista terico e prtico
incorreto. O Estado do Esprito Santo um dos poucos que
estabeleceram uma distino conceituai clara entre controle e
licenciamento. Com efeito, o Decreto estadual n
9
1777-R, de 08
de janeiro de 2007, em seu artigo 2
9
, II, assim definiu o
controle ambiental: Atividade estatal consistente na
exigncia da observncia da legislao de proteo ao meio
ambiente, por parte de toda e qualquer pessoa, natural ou
jurdica, utilizadora de recursos ambientais, Assim, con-
trole ambiental um poder-dever estatal de exigir que as
diferentes atividades humanas sejam exercidas com observncia
da legislao de proteo ao meio ambiente, independentemente
de estarem licenciadas ou no. O licenciamento ambiental uma
modalidade de controle ambiental especfica paia atividades
que, devido s suas dimenses, sejam potencialmente capazes de
causar degradao ambientaL
O licenciamento ambiental , juntamente com a fiscalizao,
a principal manifestao do poder de polcia exercido pelo
Estado sobre as atividades utilizadoras de recursos
ambientais. Assim como as demais competncias ambientais, as
de licenciamento so motivo de graves conflitos entre os
diferentes rgos administrativos. As dificuldades no tema so
de tal ordem que, no raramente, empresas solicitam licen-
ciamento ambiental em mais de um rgo, outras vezes, rgos
de licenciamento ambiental se insurgem contra outros rgos
reivindicando a competncia para este ou aquele licenciamento.
Toda essa situao muito nociva para a proteo ambiental,
pois estabelece um regime administrativo cuja principal
caracterstica a insegurana, acarretando evidentes
prejuzos para todos e, principalmente, para o meio ambiente.
O licenciamento ambiental, segundo a conceituao da CETESB,
: O Licenciamento Ambiental um procedimento pelo qual o
rgo ambiental competente permite a localizao, instalao,
ampliao e operao de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, e que possam ser
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas
que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental.29 Tal definio corresponde, em linhas gerais,
quela estabelecida pela Resoluo Conama n
s
237/97 (art.
I
9
,1), que assim dispe: Licenciamento Ambiental: procedimento
administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia
a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras,
ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares
e as normas tcnicas
29
Http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciatnentoo/onde_fazer/defLn
e_licenciamento.asp, capturado aos 21/09/2007.
Poder de Polcia Ambiental
aplicveis ao caso. Em sntese, como afirma Farias?
0
trata-se
de um mecanismo cuja funo enquadrar as atividades
causadoras de impacto sobre o meio ambiente, o que pode ser
feito por meio de adequao ou de correo de tcnicas
produtivas e do controle da matria-prima e das substncias
utilizadas.
relevante observar que, nos termos do artigo 8
9
,1, da Lei
n
2
6.938/81, cabe ao Conama estabelecer, mediante proposta do
IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo IBAMA. Tal inciso tem sido
interpretado como uma autorizao para que o Conama produza
normas gerais para o licenciamento ambiental que, em tese,
devero ser observadas pelos Estados. Parece-me, data vnia,
que o inciso est inteiramente dissociado do contexto
constitucional e da prpria prtica do licenciamento
ambiental. Efetivamente muitos Estados tm as suas leis
prprias de licenciamento ambiental e, de fato, no se
submetem s resolues do Conama. Por outro lado,
inteiramente estranho prtica do licenciamento ambiental a
superviso do Ibama sobre os procedimentos estaduais. A
experincia demonstra que existe um procedimento federal de
licenciamento ambiental e procedimentos estaduais, sendo os
ltimos regidos por normas locais prprias e que no se
confundem com as normas federais. O recurso s normas federais
por parte dos Estado se d nas hipteses de inexistncia de
normas locais ou para o preenchimento de algumas lacunas nas
normas locais, como por exemplo no caso do Estad do Par em
cuja legislao no h prazo mnimo para a concesso das
licenas ambientais.
31

O licenciamento ambiental se materializa nos Alvars
ambientais, que podem ser de vrios tipos diferentes. A
Administrao pode conceder licenas ou autorizaes para que
pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, exeram as
atividades que utilizam os recursos ambientais. Muito embora a
Lei n
5
6.938/81 no se refira expressamente concesso de
autorizaes ambientais, no me parece que a concesso de
autorizaes para atividades pontuais e localizadas seja
contrria lei. Ao contrrio, em muitas vezes a autorizao
at mais recomendvel do que a licena, pois esta ltima no
pode ser cancelada discricionariamente, o que no sucede com
as autorizaes.
Os alvars ambientais so concedidos com base em normas e
princpios de Direito Adminstrativo que, no entanto, passam
por importantes transformaes quando destinadas a disciplinar
as intervenes sobre o meio ambiente, passando, pois, a
ostentar peculiaridades que lhes atribuem o carter
propriamente ambiental. importante que o leitor fique atento
para as nuances que diferenciam um alvar ambiental de um
alvar administrativo. Comecemos pela licena administrativa,
que possui carter de defnividade, s podendo ser revogada
por iiiteresse pblico ou
30 Talden Farias, Licenciamento Ambiental - Aspectos Tericos
e Prticos, Belo Horizonte: editora Frum. 2007, p. 37.
31 Lei n 5887, de 09/05/1995 Dispe sobre a Poltica
Estadual do Meio Ambiente e d outras providncias Art. 94
- Para efeito do disposto no artigo anterior, o
licenciamento obedecer s seguintes etapas: ... 2
a
- As
Licenas Prvias, de Instalao e de Operao, sero
expedidas por tempo certo, a ser determinado pelo rgo
ambiental, no podendo em nenhum caso ser superior a 5
(cinco) anos.
Direito Ambiental
por violao das normas legais,
32
sendo que, na primeira
hiptese, a revogao far- se- mediante indenizao;
33

importante ressaltar que somente ser legal a revogao
precedida pela ampla defesa e o contraditrio, haja vista que
a licena, em tese, concede direitos ao seu titular; j a
autorizao expedida a ttulo precrio revogvel a qualquer
momento pelo poder autorizante, mediante um juzo de
convenincia e oportunidade. As licenas e autorizaes
ambientais tm as suas origens imediatas nas licenas e
autorizaes administrativas e com estas mantm uma relao
intensa e, por vezes, conflitante. Assim, no h que se
confundir a licena ambiental com a autorizao ambiental. As
duas modalidades de alvars so perfeitamente vlidas.
34

Ocasies existiro em que a hiptese ser de concesso de
licena ambiental; em outras, a questo ser resolvida
mediante autorizao ambiental.
Outro aspecto que deve ser mencionado o referente s
sanes aplicadas pela polcia administrativa, as quais
possuem uma imensa gama de formas, variando em sua intensidade
em consonncia com a gravidade da leso produzida. As
principais so:
a
)
multa;
b
)
interdio de
atividade;
c
)
fechamento do
estabelecimento;
d
) demolio;
e
) embargo de obra;
f
)
destruio de
objetos;
g
)
inutilizao de
gneros;
32 STF. RE 1069311 PR. Relator: Min. CARLOS MADEIRA SEGUNDA
TURMA. Publicao: DJU: 16.05.86. P. 08188. EMENTA.
ADMINISTRATIVO. LICENA DE CONSTRUO. A INVALIDADE DO ALVA-
R CONCEDIDO PELA AUTORIDADE MUNICIPAL, POR AUTORIDADE
ESTADUAL, TENDO EM VISTA A SUA ILEGALIDADE, A CONTRARIEDADE
AO INTERESSE PBLICO E AT POR DESCUM- PRIMENTO DO TITULAR
NA EXECUO DA OBRA, RETIRA A SUA PRESUNO DE DEFINITI-
VIDADE E O DESQUALIFICA COMO ATO GERADOR DE DIREITO
ADQUIRIDO. RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO.
33 STF - RMS 2810 /Relatora): Min. MARIO GUIMARES.
Julgamento: 08/06/1955. TRIBUNAL PLENO. Publicao: DJU:
24.12.56, pg. 2465. Ementa: LICENA DE IMPORTAO. AS
AUTORIZAES ADMINISTRATIVAS SO, DE NATUREZA, REVOGVEIS. A
POSSIBILIDADE DE REVOGAAO TEM FUNDAMENTO NO DEVER IMPOSTO
S AUTORIDADES DE PROVER, DA MELHOR FORMA POSSVEL, O
INTERESSE DO POVO. SE A CAUSA DA REVOGAO FOR ANTERIOR, NAO
HAVER COGITAR DE COMPOSIO DOS DANOS. SE POSTERIOR, NO
FICAR A ADMINISTRAAO INIBIDA DE REALIZ-LA, MAS RESPONDER
PELOS PREJUZOS QUE HAJA CAUSADO AOS QUE, DE BOA-F,
CONFIARAM NA AUTORIZAO.
34 O Estado do Esprito Santo reconhece expressamente as
autorizaes ambientais como um dos instrumentos postos
disposio do gestor ambiental pblico. DECRETO N 1777-R,
de 08 de Janeiro de 2007. Dispe sobre o Sistema de
Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou
Degradadoras do Meio Ambiente denominado SILCAP. Art. 2
o
.
Para efeito deste Decreto so adotadas as seguintes
definies:... m - Autorizao Ambiental (A A.): ato
administrativo emitido em carter precrio e com limite
temporal, mediante o qual o rgo competente estabelece as
condies de realizao ou operao de empreendimentos,
atividades, pesquisas e servios de carter temporrio ou
para execuo de obras que no caracterizem instalaes
permanentes e obras emergenciais de interesse pblico,
transporte de cargas e resduos perigosos ou, ainda, para
avaliar a eficincia das medidas adotadas pelo
empreendimento ou atividade.
Poder de Policia Ambiental
h) proibio de fabricao ou comrcio de produtos;
i) vedao de localizao de indstria ou comrcio em
determinadas reas.
As sanes so uma decorrncia lgica do sistema de
licenciamento. Uma vez autorizada ou licenciada uma atividade,
o titular da licena ou da autorizao deve observar as normas
e os regulamentos administrativos. A inobservncia implica a
imposio de sanes previamente estabelecidas em lei.
4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo
A natureza jurdica do licenciamento ambiental tem sido
pouco explorada pela doutrina especializada, que tem se
voltado mais para o exame dos aspectos tcnicos envolvidos no
licenciamento. Muitas questes afloram do tema e merecem
reflexo. O primeiro ponto relevante a ser observado que o
requerimento de licena ambiental visa, por parte do
empreendedor, obteno de um Alvar concedido pelo Estado
que o habilite ao exerccio de uma determinada atividade
utilizadora de recursos ambientais. Neste sentido, o
Licenciamento Ambiental atividade diretamente relacionada ao
exerccio de direitos constitucionalmente assegurados, tais
como o direito de propriedade e o direito de livre iniciativa
econmica que devero ser exercidos com respeito ao meio
ambiente. Assim, indiscutivelmente, o Alvar de Licena
Ambiental servir de limitador concreto para o exerccio da
atividade econmica que somente ser lcita se respeitados os
limites da Licena Ambiental concedida. Penso que diante de
tais circunstncias no resta dvida de que a postulao de
uma licena ambiental , simultaneamente, a postulao para o
exerccio de direitos constitucionalmente assegurados, motivo
pelo qual se lhe deve aplicar os princpios constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio. Alis, se examinarmos o
conjunto de normas que regem o licenciamento ambiental,
veremos que, muito embora de forma assistemtca, existe uma
tmida aplicao do contraditrio e da ampla defesa.
Como se sabe, o processo de licenciamento ambiental levado
ao conhecimento do pblico desde o seu incio, haja vista que
existe determinao para que o simples requerimento de licena
seja publicado na imprensa e tomado pblico.
35
Evidentemente
que tal norma no ociosa. O fundamento para a sua existncia
que qualquer cidado legitimamente interessado poder
acompanhar o processo de licenciamento ambiental, com vistas a
controlar-lhe a legalidade e, se for o caso, requerer o que
for de direito. Infelizmente, no existem regras que
estabeleam as formas pelas quais a participao se dar e a
publicao, tal como tem sido a sua prtica, se toma mais um
procedimento burocrtico.
35 Resoluo CONAMA n 006, de 24 de janeiro de 1986 1
Aprovar os modelos de publicao de pedidos de licenciamento
em quaisquer de suas modalidades, sua renovao e a
respectiva concesso e aprova os novos modelos para
publicao de licenas, conforme instrues abaixo
especificadas: e RESOLUO N
a
281, DE 12 DE JULHO DE 2001.
Direito Ambiental
Tambm indica a natureza contraditria e processual do
licenciamento ambiental o artigo 11 da Resoluo Conama n
2

001/86, que determina sejam o ELA. e o Rima colocados
disposio da comunidade.
36
Por fim, as audincias pblicas,
ainda que de carter meramente consultivo, indicam a
prevalncia do contraditrio no licenciamento ambiental, uma
vez que a comunidade interessada a ser atingida pelo
empreendimento poder levar as razes de seu descontentamento
ao rgo ambiental. Muitos outros exemplos poderiam ser
apontados. Entretanto, a legislao prpria tem vacilado no
sentido de aprofundar o carter contraditrio do processo de
licenciamento ambiental que, lamentavelmente, ainda conta com
normas pouco claras. verdade que, timidamente, o bama tem
reconhecido o licenciamento ambiental como processo e no como
mero procedimento, como o caso da Instruo Normativa n
2
065,
de 13 de abril de 2005, do licenciamento de Pequenas Centrais
Hidreltricas e Usinas Hidreltricas que em seu artigo 4
a

expressamente se refere instaurao do processo de
licenciamento.
Odete Medauar expressamente reconhece a natureza processual
do licenciamento ambiental, classificando-o como processo
administrativo de outorga.
37
O reconhecimento do licenciamento
como processo administrativo e no como mero procedimento
implica a admisso do direito de apresentar recursos, formular
defesas especficas, apresentar pareceres tcnicos e anlises
que se faam necessrias para a defesa dos direitos e
interesses em jogo. Por outro lado, implica a adoo de prazos
mais estveis e peremptrios tanto para os interessados como
para a prpria administrao. H uma evidente impropriedade
tcnica nas definies normativas que tm insistido em
classificar o licenciamento ambiental como mero procedimento,
impropriedade que, alis, desmentida por normas que
asseguram um determinado grau de contraditrio s partes
interessadas.
No licenciamento, so discutidos direitos extremamente
importantes tanto para o empreendedor como para as comunidades
situadas na rea de influncia do empreendimento e,
evidentemente, tais direitos no podem sofrer menoscabo. Por
outro lado, o estabelecimento de regras claras no processo de
licenciamento ambiental, com a definio precisa da
participao do pblico, com a definio de prazos. O estado
do Esprito Santo avanou bastante na matria e estabeleceu
normas que so aptas a assegurar s partes um amplo exerccio
do direito de defesa e do contraditrio, dando mais segurana
ao processo de licenciamento ambiental.
38
importante
36 Art. 11 - Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando
e demonstrando pelo interessado, o RIMA ser acessvel ao
pblico. Suas cpias permanecero disposio dos
interessados, nos centros de documentao ou bibliotecas da
SEMA e do rgo estadual de controle ambiental
correspondente, inclusive o perodo de anlise tcnica.
37 Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, So Paulo:
Editora Revista dos tribunais. 1996, p. 199.
38 DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007. DOS
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Art. 48. Os interessados sero
notificados de todos os atos dos quais resultem imposio de
deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos
e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse,
bem como o estabelecimento de diretrizes e exigncias
adicionais, julgadas necessrias elaborao do Relatrio
de Controle Ambiental, com base em norma legal ou em parecer
tcnico fundamentado. Art. 49. O rgo perante o qual
tramita o licenciamento notificar o interessado para a
apresentao de documentos, efetivao de diligncias ou
cincia de deciso 1 A notificao conter: I -
identificao do notificado e no-
Poder de Polcia Ambiental j
que o processo de licenciamento ambiental seja capaz de
incorporar as diferentes tenses envolvidas no caso concreto,
evitando-se que liminares e outras medidas judiciais tomadas
com base em processos administrativos mal conduzidos sejam
capazes de paralisar empreendimentos necessrios que muitas
vezes so prejudicados em funo de licenciamentos ambientais
conduzidos de forma equvoca.
O sistema federal de licenciamento ambiental possui uma
ligeira meno na Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, com
uma especificao das licenas ambientais no Decreto Federal
99.274/1990. O sistema est construdo, pois, fundamentalmente
em Resolues Administrativas do Conama, o que acarreta uma
evidente fragilidade normativa, em detrimento da segurana
jurdica para as partes interessadas, sem que disto resulte
maior proteo ao meio ambiente. importante frisar que no
existe
me do rgo ou entidade administrativa; II - finalidade da
notificao; III - data, hora e local do cumprimento; IV -
informao quanto necessidade de o interessado comparecer
pessoalmente, se for o caso; V informao quanto aos efeitos
do descumprimento da notificao; VI - indicao dos fetos e
fundamentos legais pertinentes. 2 A notificao fixar
prazo para o cumprimento das determinaes nela contidas. 3
o

A notificao far-se- por cincia no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou por outro meio que
assegure a certeza da cincia do interessado. 4
S
Considerar-
se- intimada a parte que se recusar a receber a notificao
de agente credenciado ou de agente de correio, ou mesmo que se
procure ocultar para evitar o ato de notificao, devendo,
para tanto, o agente fazer constar, fundarnentadamente, no
aviso de recebimento (AR) ou no corpo da notificao o ato da
recusa. 5 No caso de interessados indeterminados,
desconhecidos ou com domiclio indefinido, a notificao far-
se- por publicao no Dirio Oficial do Estado do Esprito
Santo. 6
a
Sero nulas as notificaes feitas sem observncia
das normas estabelecidas neste decreto, mas o comparedmento do
interessado supre sua falta ou irregularidade, permanecendo o
procedimento no estado era que se encontrar quando do seu
ingresso. 7
a
A impugnao ser dirigida, em primeira
instncia administrativa, autoridade que aplicou a medida
punitiva, no prazo de 15 (quinze) dias contados a partir do
recebimento da notificao do ato administrativo. Art 50. Da
deciso proferida no julgamento da impugnao caber recurso
em ltima instncia administrativa ao CONSEMA ou ao respectivo
Conselho Regional de Meio Ambiente - CONREMA, no prazo de 15
(quinze dias), contados a partir do recebimento da notificao
da deciso. Art. 51. A deliberao quanto cassao de
autorizao ou de licena ambiental ser proferida pel
CONSEMA ou pelo respectivo CONREMA e somente ser efetivada
pelo rgo ambiental aps o trnsito em julgado de deciso
administrativa. Art. 52. A interposio de impugnao ou de
recurso administrativo independe d cauo. Art. 53. Quaisquer
diligncias necessrias instruo da impugnao e do recurso
sero de responsabilidade do interessado. Art. 54.
Ordinariamente, a impugnao, bem como o recurso, no tem
efeito suspensivo. Art. 55. Podero ser recebidos, com efeito
suspensivo, a impugnao e o recurso contra medida punitiva
que implique em: I ~ embargo de obra; II - interdio de
atividade; III - apreenso de instrumentos e de produtos; IV
demolio de obra; V ~ suspenso e cassao de autorizao e
de licena ambiental; VI casos de relevante interesse
pblico; e VH - outros casos em que se comprove justo receio
de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da
execuo da medida punitiva. I
a
Nas hipteses estabelecidas
no caput deste artigo, o requerente encaminhar,
tempestivamente, impugnao ou recurso com suas razes de
defesa acompanhadas de descrio das infraes cometidas. 2
O efeito suspensivo somente ser concedido pela autoridade
recorrida, seu superior hierrquico ou pela de primeira ins-
tncia, aps avaliao de pareceres tcnico e jurdico
fundamentados que embasarm a deciso. 3
a
A impugnao ou o
recurso ser dirigido autoridade competente que aplicou a
mdida punitiva, qual decidir sobre o pedido de efeito
suspensivo no prazo de 15 (quinze) dias teis, podendo o rgo
firmar termo de compromisso com o interessado. 4
a
Findo o
prazo do pargrafo 3, silente o rgo recorrido, a pedido do
impugnante ou do recorrente, o processo ser remetido
segunda instncia, a qual ter 30 (trinta) dias para
apreciao, unicamente, do pedido de suspenso dos efeitos da
medida punitiva. Art. 56. Os rgos competentes para decidir a
impugnao e o recurso podero confirmar, modificar, anular ou
revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida.
Direito Ambiental
um sistema nacional de licenciamento ambiental, haja vista que
as normas aplicveis podem variar em conformidade com os
diferentes estados e municpios que> no caso concreto, estejam
outorgando determinada licena ambiental.
O licenciamento ambiental ocorre perante a Administrao
Pblica e, dessa forma, est submetido integralmente aos
princpios reitores da Administrao Pblica tipificados em
nossa CF. No caso especfico dos licenciamentos federais,
havendo lacunas nas normas especficas, h que se aplicar a
Lei n
e
9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, que Regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal,
conforme disposto no artigo 69 da Lei em questo.
39

O licenciamento ambiental que no observe em sua tramitao
os princpios fundamentais da Administrao Pblica
licenciamento ambiental ilegal. O Direito Administrativo, como
se sabe, um dos principais vetores do Direito do Estado,
visto que rege as relaes entre os diferentes rgos da
prpria Administrao e entre a Administrao e os
particulares. Para o Ministro Eros Roberto Grau:
40
O Direito
Administrativo, ao mesmo tempo em que concebido como
provedor da defesa do indivduo contra o Estado, apresenta
como princpio fundamental o da supremacia do interesse
pblico, e isto ocorre sem que, em regra, seja questionada a
dissociao entre interesse pblico - interesse cujo titular
o Estado - e interesse social cujo titular a sociedade.
importante observar que o DA, em funo do poder de
polcia do Estado, fortemente marcado por uma tenso
constante com o Direito Administrativo, para o bem e para o
mal. A presena, marcante em todos os sentidos, do conjunto de
princpios, prticas e normas de Direito Administrativo na
realidade jurdica global , para o Direito Ambiental,
bastante complexa. H uma crena no sentido de que muitos dos
postulados fundamentais do Direito Administrativo so
incompatveis com os postulados fundamentais do Direito
Ambiental, como eu mesmo, em edies anteriores desta obra,
cheguei a sustentar.
41
Com efeito, devo admitir que a minha
orientao anterior era equivocada, A proteo ambiental se
faz no interior do Estado de Direito Democrtico e com a
utilizao dos instrumentos da ordem jurdica democrtica que
so postos sua disposio. Na verdade, no existe incom-
patibilidade entre proteo ambiental e Estado de Direito.
No se pode opor indiscriminadamente princpios de DA aos
princpios de DAdm; antes, necessrio estabelecer um regime
que os harmonize e os tomem compatveis. Princpios como a
presuno de legalidade do ato administrativo no so
contraditrios ao princpio da precauo, por exemplo. Ao
contrrio, a precauo adotada segundo regras jurdicas. A
mera invocao da cautela ou da precauo no motivo
juridicamente relevante para que se desconsiderem atos
administrativos que, em princpio, foram praticados de acordo
com a lei.
39 Art. 69. Os processos administrativos especficos
continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
40 Ob. cit., p. 28.
41 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 7* ed., pp. 138-9.
\
Poder de Polcia Ambiental
A PNMA, no inciso IV do artigo 9
S
, estabelece que o
licenciamento um dos instrumentos da PNMA. O artigo 10 da
mesma norma determina quais as medidas bsicas a serem
adotadas para o licenciamento de empreendimentos
potencialmente poluidores. O licenciamento ambiental um dos
diferentes procedimentos de controle ambiental, adotados pelo
Estado, cujo objetivo o de assegurar que as atividades a ele
submetidas gerem o menor impacto ambiental possvel. O
procedimento e licenciamento ambiental tm origem a
requerimento do interessado, ou de ofcio, e se encerra com a
concesso ou a negativa do Alvar respectivo, isto > uma
licena ou autorizao ambiental, conforme o caso.
A licena ambiental, in casu, no pode ser entendida como
uma licena de Direito Administrativo. As licenas de DAdm,
uma vez concedidas, passam a integrar o patrimnio jurdico de
seu titular como direito adquirido. Em tais circunstncias,
somente podero ser revogadas pela infrao s normas legais.
Celso Antnio Bandeira de Mello
42
afirma, sobre a licena, que:
Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no
pode neg-la. O licenciamento ambiental tem algumas diferenas
marcantes. A ttulo de exemplo, podemos observar o artigo 4
e
do
Decreto- Lei n
9
1.413, de 14 de agosto de 1975, que determina:
Nas reas crticas
r
ser adotado esquema de zoneamento
urbano, objetivando, inclusive, para as situaes existentes,
viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos
mais graves, assim como, em geral, estabelecer prazos
razoveis para a instalao dos equipamentos de controle da
poluio.
A licena ambiental no pode ser reduzida condio
jurdica de simples autorizao, pois os investimentos
econmicos que se fazem necessrios para a implantao de uma
atividade utilizadora de recursos ambientais, em geral, so
elevados. Por outro lado, a concesso de licenas com prazos
fixos e determinados demonstra que o sentido de tais
documentos o de impedir a perenizao de padres que,
sempre, so ultrapassados tecnologicamente.
A situao, portanto, deve ser posta nos seguintes termos:
enquanto uma licena for vigente, a eventual modificao de
padres ambientais no pode ser obrigatria para aquele que
esteja regularmente licenciado segundo os padres vigentes
poca da concesso da licena. O Poder Pblico, entretanto,
poder negociar com o empreendedor a adoo voluntria de
novos parmetros de proteo ambiental. Uma vez encerrado o
prazo de validade de uma licena ambiental, os novos padres
so imediatamente exigveis. Este fato, em si mesmo,
importante, mas no suficiente para que os novos padres
sejam imediatamente adotados. A questo no legal:
econmica. Nem sempre o capital para os investimentos
necessrios est disponvel e, evidentemente, existem diversos
fatores que impedem o fechamento tout court de uma atividade
produtiva. Resulta, deste conjunto de circunstncias, que a
negocia

42 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 2
a
ed.,
1991, p. 23.
154
Direito Ambiental
o para o atendimento de novos padres o nico caminho que
pode, de fato, assegurar o aprimoramento dos padres efetivos
de proteo ambientai.
O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade
evitar que sejam praticados atentados contra o ambiente. O
licenciamento ambiental pressupe que diferentes questes
sejam levadas em considerao para a concesso de um Alvar de
licena. Em primeiro lugar, h que se entender que a concesso
da licena deve observar o fato de que devem ser atendidas as
exigncias da legislao ambiental. Alm deste essencial e
fundamental aspecto formal, outros fatores so extremamente
importantes. Tais fatores podem ser resumidos na mais absoluta
necessidade de que se conjuguem satisfatoriamente as
necessidades de conservao e preservao ambiental,
compreendidas como parte de um planejamento estratgico, com o
desenvolvimento economicamente sustentado.
O licenciamento ambiental um procedimento administrativo
complexo que se desenrola em diversas etapas. Existe, at
mesmo, uma previso constitucional para determinados
procedimentos obrigatrios a ser adotados para o licenciamento
de uma atividade potencialmente poluidora. Veja-se a
necessidade constitucional de estudo prvio de impacto
ambiental para o licenciamento de atividades potencialmente
degradadoras do meio ambiente,
43
mediante a definio pelo
Poder Pblico das situaes nas quais a poluio, atual ou
potencial, se faam presentes. Como j foi visto acima, o
artigo 9- da Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu
inciso IV, estabelece que o licenciamento e a reviso de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras so
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA. Em
razo da estrutura federativa do Estado brasileiro, o
licenciamento ambiental ocorre nos trs nveis de governo,
conforme a natureza da atividade a ser licenciada. A
possibilidade da exigncia de um trplice licenciamento
implica que, em no raras oportunidades, a sobreposio e a
contradio de normas gerem um clima de insegurana, quanto ao
licenciamento, e de instabilidade jurdica. Com efeito, a
inexistncia de um sistema claramente definido de competncias
um dos mais graves problemas da legislao ambiental
brasileira e de sua aplicao. O ponto fundamental que deve
ser considerado que o licenciamento basicamente uma
atividade a ser exercida pelo Poder Pblico estadual. As
autoridades federais somente podem atuar em casos definidos,
ou supletivamente autoridade estadual. Os Municpios podero
complementar, no que couber, as exigncias dos rgos
estaduais para atender a necessidades locais.
I y
4.2.1. Dificuldades do licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental apresenta inmeras dificuldades
prticas que, a cada dia, se tomam mais complexas. Arrol-las
todas praticamente impossvel. Contudo, algumas delas tm
sido muito recorrentes e merecem tratamento nesta obra. A
nossa experincia concreta nos leva a identificar algumas
linhas principais.
43 Ver aiT. 225, 4.
Poder de Polcia Ambiental
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais
O conflito entre rgos administrativos ambientais,
normalmente, est relacionado competncia (rectius.
atribuio) para o licenciamento ambiental. Tais conflitos
podem ocorrer entre os rgos licenciadores dos trs nveis
federativos, sendo mais marcantes as divergncias entre os
rgos ambientais estaduais e o IBAMA. conveniente ressaltar
que, na maioria das vezes, as discordncias tm origem em
causas externas aos organismos ambientais. Com muita
frequncia, a disputa tem origem em questes suscitadas pelo
MPF, que tem esposado o entendimento no sentido de que os
licenciamentos de grandes empreendimentos na zona costeira
devem ser submetidos ao licenciamento pelo rgo federal.
Advoga o Parquet Federal a tese de que o licenciamento
ambiental deve ser feito com base na dominialidade do bem.
Assim, se o bem a ser impactado de domnio federal, caberia
ao IBAMA a realizao do procedimento de licenciamento
ambientai. Em meu entendimento, tal raciocnio no encontra
amparo legal.
A Lei 6.938/81, em seu artigo 10, expressamente atribui ao
IBAMA a chamada competncia supletiva para licenciamento
ambiental, e, igualmente, define as hipteses nas quais, por
exceo, competir ao rgo federal proceder a licenciamento.
No me parece excessivo reavivar os termos de tal norma: Art.
10-A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis. ... 2
a
Nos casos e
prazos previstos em resoluo do CONAMA, o licenciamento de
que trata este artigo depender de homologao da IBAMA. 3
S
O
rgo estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em carter
supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das
penalidades pecunirias cabveis, determinar a reduo das
atividades geradoras de poluio, para manter as emisses
gasosas, os efluentes lquidos e os resduos shdos dentro das
condies e limits estipulados no hcenciamento concedido. 4
a

Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo
impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Uma anlise mais detalhada do contexto normativo arrolado
necessria para que as causas de conflito possam diminuir e o
licenciamento possa ocorrer de forma mais segura para todas as
partes envolvidas, evitando-se custos desnecessrios e
delongas alm das razoveis. O carter suplementar da
atividade federal parece-me bastante evidente e o princpio
geral de que o Hcenciamento ambiental estadual, em meu ponto
de vista, indiscutvel. Contudo, o reconhecimento de que os
conflitos causados por causas externas so cada vez mais
frequentes, julgo que uma metodologia capaz de diminuir o
potencial de atrito urgentemente necessria.
Direito Ambiental
Como se pode ver do 3
e
do artigo 10, compete ao IBAMA a
atuao supletiva para manter as emisses gasosas, os
efluentes lquidos e os resduos dentro das condies e
limites estabelecidos no licenciamentoLogicamente, no se
trata do licenciamento federal, haja vista que, em tal
hiptese, a sua atuao seria primria e no supletiva.
Portanto, no cabe aqui o licenciamento do IBAMA, sendo-lhe
atribudo um relativo grau de fiscalizao. Na situao ora
examinada, o rgo federal dever respeitar os limites
estipulados na licena e, apenas, verificar se ele tem sido
observado pela atividade.
Quanto hiptese contida no 4
a
, h que se consignar que a
definio de significativo impacto regional ou nacional
atribuio do Executivo, que o far mediante a expedio de
resoluo ou na base do caso a caso. No particular, impor-
tante ressaltar que o conceito de mar territorial, previsto na
Resoluo 237, tem sido ampliado de forma excessiva.
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento
Federal
A concepo dominialista do licenciamento ambiental tem,
acriticamente, entendido que todo e qualquer licenciamento
ambiental que possa ocasionar qualquer impacto sobre o mar
deve ser procedido pelo IBAMA. Sustentam os apologistas da
tese que o mar bem de propriedade da Unio e, portanto,
justificada est a tese do licenciamento federal. H que se
observar que o bem de propriedade da Unio no o mar mas,
isto sim, o mar territorial, conforme estabelecido pelo artigo
20, VI, da Constituio Federal, bem como os recursos naturais
da plataforma continental e da zona econmica exclusiva.
44
Mar
territorial conceito tpico definido pela Lei n
2
8.617, de 4
de janeiro de 1993, que dispe sobre o mar territorial, a
zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma
continental brasileiros, e d outras providnciasNos termos do
artigo l
9
da referida lei: O mar territorial brasileiro
compreende uma faixa de doze milhas martima de largura,
medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental
e insular, tal como indicada nas cartas nuticas de grande
escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. Pargrafo nico.
Nos locais em que a costa apresente recorte profundos e
reentrncias ou em que exista uma franja de ilhas ao longo da
costa na sua proximidade imediata, ser adotado o mtodo das
linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o tra-
ado da linha de base, a partir da qual ser medida a extenso
do mar territorial Assim, mar territorial apenas aquela
poro do oceano que esteja como tal definida nos mapas
reconhecidos pelo Governo brasileiro. Veja-se, a ttulo de
exemplo, a seguinte imagem:
45

44 Art. 20. So bens da Unio: ....V - os recursos naturais
da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; VI
- o mar territorial.
45 bttp://www.naval.com-
br/conhecimentos/espacos_maritimos/espacosmaritimos_parte2.
htm, capturado aos 14 de junho de 2008.
Poder de Policia Ambiental

A&MTiar
Poder Naval OnLtne www.nav33i.com.br
Assim, e de acordo com o que foi exposto, o licenciamento
ambiental em guas interiores, ainda que martimas, no
encontra qualquer ressonncia legal. Da mesma forma, merece
ser ressaltado que a Resoluo Conama 237/1997, em seu artigo
4
a
, I, determina que: Art. 4 Compete ao Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA,
rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se
refere o artigo 10 da Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I -
localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na
zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades
de conservao do domnio da Unio.
Direito Ambientai
Gomo se v, para que o IBAMA tenha competncia para o
licenciamento ambiental no mar, devem ser preenchidos dois
requisitos: a) o empreendimento seja no mar territorial e b)
seja capaz de gerar significativo impacto regional ou
nacional. Significativo um conceito a ser preenchido
casuisticamente e que, por excepcional, precisa ser
demonstrado pelo rgo federal ao reivindicar a atividade.
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
Tem sido uma prtica administrativa muito comum a exigncia
de apresentao pelo empreendedor de Estudo Prvio de Impacto
Ambiental antes da concesso da Licena Prvia - LP, o que
implica investimentos significativos antes da existncia de um
planejamento mais consistente da atividade, Em que ponto do
licenciamento ambiental deve o EIA ser exigido? A Constituio
Federal, em seu artigo 225, 1
9
, IV, estabelece que incumbe ao
Poder Pblico exigir, na forma da lei, para a instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.
Do ponto de vista constitucional, a questo se divide em
trs aspectos relevantes: (i) o poder pblico deve estabelecer
o conceito de obra ou instalao capaz de causar significativa
degradao ambiental; (ii) verificar se o empreendimento em
questo potencialmente capaz de produzir a significativa
degradao ambiental, e (iii) se presente a segunda condio,
cabe exigir do empreendedor a apresentao de Estudo Prvio de
Impacto Ambiental.
A norma constitucional clara e no admite outra
interpretao: os estudos de impacto ambiental devem ser
exigidos antes da instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental. A Constituio no exige, e nem o seu papel, que
o EIA seja apresentado logo no incio do processo de
licenciamento ambiental, ou seja, antes mesmo da concesso de
Licena Prvia (LP).
A Lei Federal n
9
6.938/81, em seu artigo 9
S
, estabelece os
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente e,
expressamente, d ao licenciamento ambiental a condio de seu
instrumento, conforme a redao do inciso IV.
46

No artigo 10 da mesma lei, est determinado que atividades
capazes de causar significativa degradao ambiental devem ser
submetidas a prvio licenciamento pelo rgo estadual
competente. Tal licenciamento realizado de acordo com as
diferentes fases de implementao dos projetos, motivo pelo
que se subdivide em etapas bastante precisas e sucessivas,
cada qual com as suas exigncias prprias.
Decorre da que o Decreto Federal n
9
99.274/90, ao
regulamentar a Lei n
9
6.938/81, estabeleceu uma tripartio do
licenciamento ambiental que se faz mediante a concesso de
trs licenas distintas que so outorgadas de acordo com as
diferentes etapas de planejamento da atividade pretendida. De
fato, dispe o artigo 19 do Decreto Federal 99.274/90:
46 Art 9
a
- So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente: ...IV - o licenciamento e a reviso de atividades
efetiva ou potencialmente polmdoras.
C53J tnsmo aupenor vmm junco
Poder de Polcia Ambiental
Art. 19-0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia - LP, na fase preliminar do planejamento
da atividade, contendo requisitos bsicos a serem atendidos
nas fases de localizao, instalao e operao, observados os
planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licena de Instalao - LI, autorizando o incio da
implantao, de acordo com as especificaes constantes do
Projeto Executivo aprovado; e
ni - Licena de Operao - LO, autorizando, aps as
verificaes necessrias, o incio da atividade licenciada e o
funcionamento de seus equipamentos de controle de poluio, de
acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
Pela norma regulamentadora (Decreto 99.274/90), a Licena
Prvia corresponde fase preliminar, momento em que ainda no
existem elementds suficientes para a realizao do EIA. dentre
os quais, por exemplo, o Projeto Bsico do empreendimento a
ser desenvolvido e, muito menos, existe uma relao de estudos
requeridos pelos rgos tcnicos tais como sondagens,
levantamentos de solo, gua, flora e fauna e tantos outros.
Em nvel procedimental, a Resoluo CONAMA n
9
01/86 define
as hipteses exemplificativas nas quais o estudo prvio de
impacto ambiental exigvel e, no que tange ao licenciamento
ambiental propriamente dito, determinado que: os rgos
ambientais devem compatibilizar os processos de licenciamento
com as etapas de planejamento e implantao das atividades
modificadoras do meio ambien- te (artigo 4
a
). Veja-se, ademais,
que o artigo 9
S
da Resoluo Conama 001/86
47
determina que o
ELA deve analisar o projeto que, como se sabe, s plenamente
definido aps a concesso da LP. Mesmo a Resoluo Conama 237,
de 19 de novembro de 1997, que deu tratamento mais completo ao
licenciamento ambiental - aplicvel aos rgos federais ou aos
Estados e Municpios que no tenham tratado do tema em normas
prprias no alterou as condies bsicas acima descritas e,
nem poderia, haja vista que no lhe caberia contrariar a
Constituio ou a lei, ou mesmo o decreto presidencial.
Com efeito, o artigo 10 da Resoluo Conama 237/97 determina
que: Art. 10 O procedimento de licenciamento ambiental
obedecer s seguintes etapas: I - definio pelo rgo
ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos
documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao
incio do processo de licenciamento correspondente licena a
ser requerida; II ~ requerimento da licena
47 Artigo 9
a
- O relatrio de impacto ambiental - RIMA
refletir as concluses do estudo de impacto ambiental e
conter, no mnimo: ...II ~ A descrio do projeto e suas
alternativas tecnolgicas e locacionais, especificando para
cada um deles nas fases de construo e operao a rea de
influncia, as matrias primas, e mo-de-obra, as fontes de
energia, os processos e tcnica operacionais, os provveis
efluentes, emisses, resduos de energia, os empregos
diretos e indiretos a serem gerados.
Direito Ambiental
ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos,
projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida
publicidade; III - anlise pelo rgo ambiental competente,
integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos
ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas,
quando necessrias; IV - solicitao de esclarecimentos e
complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do
SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando
couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso
os esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; V - audincia pblica, quando couber, de acordo
com a regulamentao pertinente; VI - solicitao de
esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental
competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber,
podendo haver reiterao da solicitao quando os
esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; VII - emisso d parecer tcnico conclusivo e,
quando couber, parecer jurdico; VIII - deferimento ou indefe-
rimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.
l
e
No procedimento de licenciamento ambiental dever constar,
obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal,
declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade
esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e
ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para
supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua,
emitidas pelos rgos competentes. 2
9
No caso de
empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto
ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova
complementao em decorrncia de esclarecimentos j prestados,
conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental competente,
mediante deciso motivada e com a participao do
empreendedor, poder formular novo pedido de complementao.
Como se viu, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA,
na Resoluo 237, estabeleceu, apenas, que o processo de
licenciamento ambiental dever contemplar determinadas etapas
que devero ser condizentes com o planejamento do projeto a
ser implantado. Logo, no h qualquer exigncia no sentido de
que o EIA deva anteceder a LP. Ele deve ser anterior
implantao do projeto ou atividade.
4.3. O licenciamento Federal
O licenciamento ambiental federal efetivado perante o
IBAMA e vem crescendo de importncia gradativamente. Com
efeito, dentre as atividades submetidas ao licenciamento pelo
rgo federal, podem ser destacadas as seguintes: Usinas
Hidreltricas, Pequenas Centrais Hidreltricas, Minerao,
Linhas de Transmisso, Usinas Termeltricas, Ferrovias,
Rodovias, Hidrovias, Pontes, Portos, Dragagens, Dutos,
Empreendimentos Militares, Explorao de Calcreo Marinho,
Nuclear. Com exceo daquelas atividades que, por lei, esto
claramente definidas como includas a competncia federal para
licenciamento, no simples a identificao do rgo
competente para o processo de concesso de licena. Vrios
critrios tm sido tentados. Contudo, as contradies
legislativas so de tal ordem que a norma a impreciso: "As
prprias normas so contraditrias. Algumas utilizam a
localizao do
Poder de Polcia Ambiental
empreendimento ou da atividade como critrio para definir a
competncia. Outras, a abrangncia de seu impacto. A Resoluo
Conama 237/97 utiliza vrios critrios, ao mesmo tempo.
48

A CF de 1988 adotou o modelo do chamado federalismo
cooperativo, deixando claro que os diferentes integrantes da
federao, embora autnomos, devem partilhar responsabilidades
em relao conduo das questes referentes proteo do
meio ambiente. Tais responsabilidades vo desde a competncia
legislativa at a competncia de implementao ou de
execuo.
49
Contudo, h que se observar que, ainda que este
tenha sido um comando do Constituinte originrio ao
legislador, tanto o complementar quanto o originrio, o
Legislador, contudo, no observou o determinado pelo autor do
pacto fundante.
Em nvel constitucional, o licenciamento ambiental - parcela
poder de polcia administrativo-ambiental - tratado como
matria de competncia comum dos entes da federao,
disciplinada pelo artigo 23, inciso VI, da CF. O licenciamento
ambiental atividade administrativa com carter
essencialmente tutelar e, assim, compreende-se no mbito de
competncia de implementao, e portanto na chamada
competncia comum e como tal exercida pelos trs nveis
federativos. A PNMA, insculpida na Lei n
s
6.938, de 31 de
agosto de 1981, ainda que elaborada em regime Constitucional
diverso, busca dar organicidade ao relacionamento poltico
institucional entre os diferentes entes polticos federados,
articulando-os em um regime institucional de colaborao
recproca com a formulao de um modelo institucional capaz de
integr-los com vistas a racionalizar esforos, poupar
recursos e aumentar a eficincia da proteo ao meio ambiente,
mediante a adoo de aes descentralizadas. Em princpio, do
ponto de vista administrativo, tal articulao se encontra
perfeitamente compatvel com os princpios presentes no caput
do artigo 37 da CF,50 no que se refere eficincia
administrativa.
com vistas a alcanar a eficincia que a Lei n
9
6.938/81,
em seu artigo 10, definiu uma repartio de competncias
ambientais para o licenciamento. Foi adotada como critrio
geral a fixao da competncia dos estados para o licen-
ciamento ambiental. verdade que a lei admite que o IBAMA
possa exercer o licenciamento ambiental em carter supletivo,
ou seja, excepcionalmente, condio na qual deve ser
compreendido o licenciamento de carter nacional ou regional.
A estadualizaao do licenciamento ambiental corresponde
salutar medida de descentralizao administrativa e de
consequente economia de recursos pblicos e privados.
Importante observar que a manuteno do carter de
estadualizao do licenciamento ambiental reforada pela
Resoluo n
Q
237, de 19 de dezembro de 1997,
48 Curt Trermenpohl e Terence Trennenpohl, Licenciamento
Ambiental, Niteri: Editora Impetus, 2007, p. 14.
49 Edis Milar. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 541.
50 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifei)
Direito Ambientai
do CONAMA, que estabeleceu a ampla delegabilidade do
Licenciamento de mbito regional, conforme o disposto no 2
a

do artigo 4
2
da mencionada Resoluo.
51
Assim, mesmo os casos
nos quais o licenciamento seja de empreendimentos de carter
regional, no h qualquer obstculo para a sua realizao pelo
rgo estadual, ou pelos rgos estaduais, conforme a
hiptese.
Como se observa, trataram referidos diplomas sobre as normas
federais bsicas para a uniformizao do licenciamento
ambiental em todo o territrio nacional, referendando a
descentralizao de sua outorga, que ficou entregue
fundamentalmente aos rgos estaduais. Posteriormente, a
Constituio de 1988, recepcionando a Lei n 6.938/81, deixou
claro que os diversos entes da Federao devem partilhar as
responsabilidades sobre a conduo das questes ambientais,
tanto no que tange competncia legislativa, quanto no que
diz respeito competncia dita implementadora ou de execuo
(competncia administrativa).
Assim, integrando o licenciamento o mbito da competncia de
implementao, os trs nveis de governo esto habilitados a
licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo,
portanto, a cada um dos entes integrantes do SISNA- MA,
promover a adequao de sua estrutura administrativa com o
objetivo de cumprir essa funo, que decorre diretamente da
Constituio.
O licenciamento ambiental em nvel federal
52
o Decreto n
s

99.274, de 6 de junho de 1990, que vem sendo complementado por
uma grande quantidade de Portarias e outras normas
administrativas.
53
O artigo 17 do decreto determina que:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente polui- doras, bem assim os
empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento dos
rgos estaduais que integrem o SISNAMA.
51 Art. 4* Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo
10 da Lei n
B
6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:... II -
localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III -
cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do Pas ou de um ou mais Estados;... l
2
O
IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais
dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de
licenciamento. 2
a
O IBAMA, ressalvada sua competncia
supletiva, poder delegar aos Estados o licenciamento de
atividade com significativo impacto ambiental de mbito
regional, uniformizando, quando possvel, as exigncias.
52 Cada Estado da federao dotado de autonomia poltica
para a fixao de seu sistema de licenciamento ambiental
prprio.
53 Http://www.ibama.gov.br/licenciamento/, capturado aos
07/02/2008.
Poder de Polcia Arabiental
O agente licenciador tpico das atividades potencialmente
causadoras de degradao ambiental o rgo estadual
integrante do SISNAMA- No obstante a competncia dos rgos
estaduais, compete ao CONAMA e ao Poder Pblico Federal a
fixao dos critrios gerais a serem adotados para o
licenciamento de atividades utilizadoras de recursos
ambientais e potencialmente poluidoras. Usualmente, tem sido
entendido que tais critrios gerais podero ser modificados
pelos Estados, desde que os padres estaduais impliquem maior
proteo ao meio ambiente. Este um ponto que na minha
opinio demanda um maior aprofundamento e anlise crtica. Um
padro no tem existncia em si mesmo. Ao contrrio, ele
existe com a finalidade de garantir um nvel de qualidade
ambiental. Penso que, em funo de diferentes nveis de
concentrao urbana, capacidade de disperso atmosfrica,
capacidade de diluio de corpos hdricos e outros fatores, os
Estados de forma fundamentada tecnicamente poderiam
estabelecer padres adequados s suas necessidades e que, no
necessariamente, fossem mais restritivos que os federais.
O CONAMA dever fixar os critrios bsicos a serem
empregados para fins de licenciamento, nos quais
necessariamente devero estar includos:
a) o diagnstico ambiental;
b) descrio da ao proposta e suas alternativas;
c) identificao, anlise e previso dos impactos
significativos, positivos e negativos.
54

O IBAMA exerce funes de carter supletivo na atividade de
licenciamento ambiental e na consequente fiscalizao do
efetivo cumprimento dos termos nos quais foi concedida a
licena; isto porque o licenciamento fundamentalmente
desempenhado pelos rgos estaduais integrantes do SISNAMA.
Por atividade supletiva, no se deve entender uma atividade
exercida em substituio daquela desempenhada pelo rgo
estadual de controle ambiental. A atividade supletiva limita-
se a atender aspectos secundrios do processo de
licenciamento. Entende-se, igualmente, como atividade
supletiva a atividade complementar ao processo de
licenciamento. No pode, contudo, o rgo federal discordar
da licena concedida pelo rgo estadual e, na vigncia desta,
embargar obras etc. Isto somente pode ocorrer, em tese, se o
rgo federal demonstrar que a licena estadual est eivada de
vcio. A observncia deste parmetro de atribuio admi-
nistrativa fundamental para que o SISNAMA possa, de fato,
existir. Se se admitisse que os rgos pblicos de diferentes
esferas federativas pudessem, a seu talante, embargar,
paralisar e contestar atividades que se encontram autorizadas
regularmente pelos demais integrantes do SISNAMA, no uso
normal e legal de suas atribuies, o sistema se tomaria
completamente invivel.: Alis, a prpria
54 Os estudos de impacto ambiental sero examinados em
captulo prprio e com detalhes.
Direito Ambiental
criao do SISNAMA tem por finalidade ltima a organizao de
atribuies diferenciadas e a descentralizao administrativa
de forma cooperativa e harmnica. Desejo ressaltar que,
evidentemente, no uso da competncia administrativa residual
de cada um dos integrantes do SISNAMA, plenamente possvel
que sejam necessrias licenas diversas e que a concesso de
uma delas, por si s, no seja suficiente para autorizar
determinado empreendimento. Nesta hiptese, possvel a
oposio de embargos administrativos a empreendimentos que no
possuam todas as licenas necessrias.
0 procedimento padro de licenciamento ambiental compreende
a concesso de duas licenas preliminares e a licena final
que o encerra. Essas licenas so:
1 - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento
da atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de
localizao, instalao e operao, observados os planos
municipais, estaduais ou federais do uso do solo.
II ~ Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da
implantao, de
acordo com as especificaes constantes do projeto executivo
aprovado.
III - Licena de Operao (LO), autorizando, aps as
verificaes necessrias,
o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus
equipamentos de controle de poluio, de acordo com o previsto
nas licenas prvia e de instalao.
Penso que no existe uma obrigao para que as licenas
sejam concedidas em sequncia. Muitas vezes, no h a
necessidade concreta de que uma ou outra licena seja
concedida. Nem sempre h a necessidade de uma LP, por exemplo.
Em diversas hipteses, sero necessrias outras licenas
diferentes.
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas
ambientais
A grande polmica relacionada concesso de licenas
ambientais que, seguidamente, tem acarretado o ajuizamento das
mais diversas aes judiciais em face de servidores dos rgos
ambientais implicou a elaborao da Lei n
e
11.516, de 28 de
agosto de 2007, que em seu artigo estabelece que A
responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o
contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de
licena ambiental prvia por parte do Ibama ser exclusiva de
rgo colegia- do do referido Instituto, estabelecido em
regulamento. Com isto, o legislador buscou afastar a
responsabilidade individual do servidor pblico e dilu-la
entre os diferentes membros do colegiado que emitiram o
parecer tcnico que deu embasamento emisso da licena
ambiental. A medida responde a uma situao de fato na qual os
rgos administrativos chegaram a quase paralisao no que diz
respeito emisso de licenas, tendo em vista o potencial
risco para os funcionrios que as assinassem.
Poder de Policia Ambiental
Organograma
55
do licenciamento Federal

Legenda: Coordenao Geral de Infraestrutura de Energia
Eltrica - CGENE; Coordenao de Energia Hidreltrica e
Transposies - COHID; Coordenao de Energia Eltrica,
Nuclear e Dutos - COEND; Coordenao Geral de Transporte,
Minerao e Obras Civis - CGTMO; Coordenao de Transporte -
COTRA; Coordenao de Minerao e Obras Civis - COMOC;
Coordenao Geral de Petrleo e Gs - CGPEG. Coordenao de
Explorao de Petrleo e Gs - COEXP; Coordenao de Produo
de Petrleo e Gs - CPROD.
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n
2
237, de 19
de Dezembro de 1997
As grandes dificuldades existentes no processo de
licenciamento ambiental, decorrentes, em grande parte, de uma
incompreenso da Lei n
s
6.938/81, acarretaram que, muitas
vezes, fossem exigidas dos empreendedores diferentes licenas
ambientais. Tal situao, evidentemente, no poderia
prosseguir, em razo dos seus elevados custos e de sua
irracionalidade latente. O CONAMA, acertadamente, tentou
enfrentar a questo. Infelizmente, a soluo dada ao problema
no foi a mais adequada, como se demonstrar.
De fato, nos termos do artigo 10 da Lei n
9
6.938/81, cabe
aos Estados o licenciamento ambiental; a Unio, atravs do
IBAMA, limita-se a exercer competncia supletiva. A Resoluo
CONAMA n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, sem qualquer base
legal, estabeleceu, em seu artigo 4
a
, que: Compete ao Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental
a que se refere o artigo 1(P
6
da Lei n
9
6.938,
55 Http://www.ibama.gov.br/licen.ciamento/index.php, capturado
aos 25.09.2007.
56 Lei n 6.938/81, Art, 10. A construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento por rgo estadual competente, integrante do
SISNAMA SISNAMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
Direito Ambiencal
de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com
signicativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional,
a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e
em pas limtro
fe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona
econmica exclusiva, em terras indgenas ou em unidades de
conservao do domnio da Unio;
II - licenciadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os
limites do Pas ou de um
ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,
transportar, armaze
nar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber,
observada a legisla-
o especfica.
A mesma Resoluo, ilegalmente, invadiu a competncia
exclusiva dos Estados no que diz respeito ao licenciamento
ambiental, ao lhes retirar atribuies e deleg- las aos
Municpios (arts. 5
S
e 6
e
). Curioso foi que a atribuio de
licenciamento ambiental aos entes federados ficou
condicionada existncia de Conselhos de Meio Ambiente, com
carter deliberativo e participao social e, ainda, que eles
possuam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA, no
particular, logrou se superar: ou os Estados e Municpios
possuem competncia para licenciar em termos ambientais -
competncia outorgada pela CF - ou no possuem.
O artigo 5
e
definiu que:
Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o
licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou
em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito
Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais
formas de vegetao natural ou de preservao permanente
relacionadas no artigo 2
Q
da Lei n
3
4.771, de 15 de setembro de
1965, e em todas que assim forem consideradas por normas
federais, estaduais ou mimicipais;
III-cujos impactos ambientais ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito
Federal, por instrumento legal ou convnio.
Para os rgos ambientais municipais, foi estabelecida a
competncia para o licenciamento ambiental dos empreendimentos
e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhes
forem delegadas por instrumento prprio.
e&tJ - fcnstno Superior Sureau M&a
Poder de Polcia Ambiental
4.3.2.I. Itinerrio para o Licenciamento
A Resoluo n
9
237/97 estabeleceu um roteiro mnimo a ser
observado nos processos de licenciamento ambiental, roteiro
este composto por oito etapas:
I - Definio pelo rgo ambiental, com a participao do
empreendedor,
dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios para
o comeo do processo de licenciamento.
II Requerimento da licena ambiental, acompanhado da
documentao
definida no item I deve ser dada publicidade ao requerimento
de licena.
III - Anlise pelo rgo ambiental.
IV Possibilidade de formulao de pedidos de
esclarecimentos pelo rgo
ambiental - uma nica vez, podendo haver renovao caso os
esclarecimentos no sejam satisfatrios.
V - Audincia pblica, se for o caso.
VI - Novos esclarecimentos ao rgo ambiental se, da
audincia pblica, sur
gir a necessidade.
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, se for o
caso, parecer jurdico.
VIII- Deferimento ou indeferimento do pedido, com a devida
publicidade.
Uma medida extremamente importante foi a definida no l
2
do
artigo 10, que determina que os requerimentos de licenas
ambientais devem vir instrudos com certido emitida pelo
Poder Pblico municipal, demonstrando que o empreendimento
encontra-se em conformidade com o zoneamento municipal. Evita-
se, assim, que os rgos ambientais utilizem uma prtica
condenvel, que a de se sobrepor s prefeituras quanto ao
uso do solo, que atribuio exclusiva dos Municpios. Merece
aplauso o artigo 14 da Resoluo n
Q
237/97, ao definir prazo
para a tramitao dos processos de licenciamento ambiental,
evitando-se, desta forma, os processos ,que nunca chegavam ao
fim. Estabeleceu-se, tambm, a prorrogao automtica das
licenas quando estas no forem renovadas no prazo
regulamentar, por culpa exclusiva da administrao (art. 18,
4
a
).
Quanto ao mais, foram mantidos os instrumentos e institutos
anteriormente vigentes.
4.3.3. Licenciamento de Petrleo
O regime jurdico da explorao de petrleo no Brasil foi
extremamente modificado com a quebra do monoplio do petrleo,
do qual era titular a empresa Petrleo Brasileiro S/A
PETROBRS. Com as modificaes constitucionais e legais, que
permitiram o ingresso de diversas outras companhias no negcio
do petrleo, existe uma expectativa bastante justificada de
que todo o ciclo da atividade seja fortemente ampliado. Este
fato ser mais verdadeiro no Estado do Rio de Janeiro, que
BBS Direito Ambiental
ostenta a marca de responsvel por cerca de setenta e cinco
por cento de toda a produo nacional de petrleo e gs
natural. Sem pretender adotar uma postura catas- trofista,
no se pode deixar de constatar que, potencialmente, o risco
de acidentes ambientais muito maior no novo cenrio que se
inaugura, pois teremos muitos atores novos, com interesses
contraditrios, muito novos pontos de explorao etc. A
legislao brasileira sobre o particular ainda muito
incipiente e incapaz de responder aos enormes desafios que
se comeam a apresentar. Sem pretender esgotar a matria,
passo a fazer uma breve anlise da legislao brasileira
sobre o licenciamento ambiental do petrleo, em especial da
fase de prospeco.
A Lei n
Q
9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a
poltica energtica nacional, as atividades relativas ao
monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de
Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d
outras providncias, e em seu artigo l
s
, IV, determina que:
Art. I
9
As polticas nacionais para o aproveitamento racional
das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: (...)
IV - proteger o meio ambiente e promover a conservao de
energia (...). Os objetivos gerais da poltica nacional de
petrleo tm, na Agncia Nacional de Petrleo - ANP, o seu
principal garante. E importante observar, tambm, que a ANP
no estranha s responsabilidades ambientais decorrentes do
negcio do petrleo. Assim que o artigo 8
9
, IX, da Lei n
e

9.478/97, determina, in verbis: Art. 8
2
A ANP ter como
finalidade promover a regulao, a contratao e a
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da
indstria do petrleo, cabendo-lhe: (...) IX - fazer cumpriras
boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos
derivados e do gs natural e de preservao do meio
ambiente... Nos termos da lei retromencionada, no h dvida
de que a ANP dotada de competncias ambientais especficas
quanto atividade do setor petrolfero e de gs natural.
Penso que, no caso concreto, caso no exista uma coordenao
muito clara e precisa entre o CONAMA e a ANP, poderemos, em
breve tempo, estar diante de conflitos interadministrativos
muito srios e relevantes para o meio ambiente.
57

Uma caracterstica bastante interessante que a legislao
que instituiu a ANP admite que os prprios contratos de
concesso estabeleam obrigaes de natureza ambiental para
serem cumpridas pelas concessionrias, conforme determinado
pelo artigo 44,1:
Art. 44. O contrato estabelecer que o concessionrio estar
obrigado a:
I adotar, em todas as suas operaes, as medidas
necessrias para a conservao dos reservatrios e de outros
recursos naturais, para a segurana das pessoas e dos
equipamentos e para a proteo do meio ambiente...
57 Decreto-Lei n 4.657, de 4/9/1942 (Lei de Introduo ao CC
Brasileiro), Art. 2
S
No se destinando vigncia
temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou
revogue. I A lei posterior revoga a ante- rior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que trata a lei
anterior.
Poder de Polcia Ambiental
O CONAMA buscou dar tratamento normativo explorao de
petrleo mediante a edio da Resoluo n
e
23, de 7 de dezembro
de 1994, que regulamenta a atividade que denominou como
EXPROPER (Explorao, Perfurao e Produo de Petrleo e Gs
Natural). O CONAMA, pela resoluo citada, instituiu um
conjunto de procedimentos especficos para o licenciamento das
atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de
combustveis lquidos e gs natural.
O artigo 2
9
considera atividade de explorao e lavra de
jazidas de combustveis lquidos e gs natural:
i) a perfurao de poos para identificao das jazidas e suas
extenses;
ii) a produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica;
iii) a produo efetiva para fins comerciais.
Nas hipteses em que a atividade de EXPROPER se realize em
terras indgenas, dever ser ouvida a autoridade indigenista.
0 licenciamento de EXPROPER possui caractersticas prprias
e assim definido:
1 Licena Prvia para Perfurao LPper, autorizando a
atividade de perfu
rao e apresentando, o empreendedor, para a concesso deste
ato, Relatrio de Controle Ambiental RCA das atividades e a
delimitao da rea de atuao pretendida;
ii - Licena Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro,
autorizando a produ
o para pesquisa da viabilidade econmica da jazida,
apresentando, o empreendedor, para a concesso deste ato, o
Estudo de Viabilidade Ambiental EVA;
iii - Licena de Instalao LI, autorizando, aps a
aprovao do EIA ou RAA e
contemplando outros estudos ambientais existentes na rea de
interesse, a instalao das unidades e sistemas necessrios
produo e ao escoamento;
iv - Licena de Operao - LO, autorizando, aps a aprovao
do Projeto de
Controle Ambiental PCA, o incio da operao do
empreendimento ou das unidades, instalaes e sistemas
integrantes da atividade, na rea de interesse.
0 procedimento de licenciamento feito mediante a
utilizao dos seguintes instrumentos:
1 Estudo de Impacto Ambiental EIA e respectivo RIMA, de
acordo com as
diretrizes gerais fixadas pela Resoluo/CONAMA/n 001, de 23
de janei
ro de 1986;
ii Relatrio de Controle Ambiental RCA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo a descrio da atividade de perfurao, riscos
ambientais, iden
tificao dos impactos e medidas mitigadoras;
170
Direito Ambiental
iii - Estudo de Viabilidade Ambiental - EVA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo plano de desenvolvimento da produo para a pesquisa
pretendida, com avaliao ambiental e indicao das medidas de
controle a serem adotadas;
iv - Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo diagnstico ambiental da rea onde j se encontra
implantada a atividade, descrio dos novos empreendimentos ou
ampliaes, identificao e avaliao do impacto ambiental e
medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando a
introduo de outros empreendimentos;
v - Projeto de Controle Ambiental - PCA, elaborado pelo
empreendedor, con
tendo os projetos executivos de minrmizao dos impactos
ambientais avaliados nas fases da LPper, LPpro e II, com seus
respectivos documentos.
Para a perfurao, so necessrias as seguintes licenas:
I - Licena Prvia para Perfurao ~ LPper, que dever ser
instruda com os
seguintes documentos: (i) Requerimento de Licena Prvia para
Perfurao - LPper; (ii) Relatrio de Controle Ambiental
RCA; (iii) autorizao de desmatamento, quando couber,
expedida pelo IBAMA; (v) Cpia da publicao do pedido de
LPper.
II - Licena Prvia de Produo para Pesquisa LPpro, que
dever ser instru
da com os seguintes documentos: (i) Requerimento de licena
Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro; (ii) Estudo de
Viabilidade Ambiental EVA; (iii) autorizao de
desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (iv) cpia
da publicao do pedido de LPpro.
III - Licena de Instalao - LI, que dever ser instruda
com os seguintes do
cumentos: (i) Requerimento de Licena de Instalao LI; (ii)
Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA ou Estudo de Impacto
Ambiental - EIA;
(iii) outros estudos ambientais pertinentes, se houver
necessidade; (iv) autorizao de desmatamento, quando couber,
expedida pelo IBAMA; (v) cpia da publicao de pedido de LI.
IV - Licena de Operao - LO: (i) Requerimento de Licena
de Operao -
LO; (ii) Projeto de Controle Ambiental - PCA; (iii) cpia da
publicao de pedido de LO.
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos
Eltricos de Pequeno Porte
4.3.4.1. Introduo
Conforme se sabe, o licenciamento ambiental o instrumento
mais importante para a aplicao do princpio da preveno de
danos ambientais, pois por seu intermdio que as autoridades
pblicas responsveis pela proteo ambiental podem,
Poder de Polcia Ambiental
efetivamente, adotar medidas capazes de evitar danos
ambientais ou mitig-los. O licenciamento ambiental um ato
administrativo complexo no qual intervm diferentes
autoridades, associaes, empreendedores etc.
O licenciamento ambiental, por diversos motivos, perdeu o
seu carter de anlise profunda das diferentes implicaes
ecolgicas, sociais e econmicas de um determinado projeto
para se transformar em um procedimento quase sempre buro-
crtico, lento e incapaz de atender s necessidades da
sociedade que necessita de proteo ambiental e de atividades
econmicas. A crise de energia que se abateu sobre o pas no
ano 2000 teve uma repercusso imediata no licenciamento
ambiental, pois a necessidade premente de novas fontes
geradoras de energia levou a uma srie de investimentos em
usinas termeltricas e hidreltricas de pequeno porte que, por
seu curto espao de tempo para construo, desempenham um
importante papel na rpida criao de alternativas viveis. A
Resoluo CONAMA n
e
279, de 27 de junho de 2001, ,
infelizmente, o reconhecimento cabal de que o modelo de
licenciamento ambiental atualmente vigente encontra-se
profundamente desgastado e no consegue cumprir com as suas
finalidades e objetivos bsicos, basta que se observe o con-
junto de consideranda que inauguram a mencionada Resoluo.
58

4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
9
279, de 27
de Junho de 2001
A Resoluo CONAMA n
9
279, de 27 de junho de 2001, aplica-se
ao licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos
eltricos, com pequeno potencial de impacto ambiental, dentre
os quais a Resoluo destaca:
58 Considerando a necessidade de estabelecer procedimento
simplificado para o licenciamento ambiental, com prazo
mximo de sessenta dias de tramitao, dos empreendimentos
com impacto ambiental de pequeno porte, necessrios ao
incremento da oferta de energia eltrica no Pas, nos termos
do Art, 8>, da Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de
junho de 2001; Considerando a crise de energia eltrica e a
necessidade de atender a celeridade estabelecida pela Medida
Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de 2001; Considerando
a dificuldade de defnir-se, a priori, impacto ambiental de
pequeno porte, antes da anlise dos estudos ambientais que
subsidiam o processo de licenciamento ambiental e, tendo em
vista as diversidades e peculiaridades regionais, bem como
as complexidades de avaliao dos efeitos sobre o meio
ambiente decorrentes da implantao de projetos de energia
eltrica; Considerando as situaes de restrio, previstas
em leis e regulamentos, tais como unidades de conservao de
uso in direto, terras indgenas, questes de sade pblica,
espcies ameaadas de extino, stios de ocorrncia de
patrimnio histrico e arqueolgico, entre outras, e a
necessidade de cumprimento das exigncias que regulamentam
outras atividades correlatas com o processo de licenciamento
ambiental; Considerando os dispositivos constitucionais, em
especial o Artigo 225, relativos garantia de um ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as geraes futuras;
Considerando os princpios da eficincia, publicidade,
participao e precauo; Considerando que os procedimentos
de licenciamento ambiental atuais so estabelecidos nas
Resolues CONAMA n*s 001, de 23 de janeiro de 1986, e 237,
de 19 de dezembro de 1997, e, para empreendimentos do setor
eltrico, de forma complementar, na Resoluo CONAMA rfi
006, de 16 de setembro de 1987, resolve:...
BB
raBfflggj
O artigo l
9
da Resoluo repete uma velha prtica do CONAMA,
que a de estabelecer normas sobre matria para as quais ele
no possui competncia constitucional ou legal. Tanto assim
que no artigo consta: os procedimentos e prazos estabelecidos
nesta Resoluo aplicam-se em qualquer nvel de competncia. E
evidente que o CONAMA completamente destitudo de atribuio
legal para dispor sobre questes que dizem respeito,
diretamente, s autonomias constitucionais de Estados e
Municpios, tal como definidas
59
nos artigos l
9
e 18 da CF. De
fato, normas meramente instrumentais, como a fixao de
procedimentos e prazos, so da mais elementar economia interna
dos Estados e Municpios.
43.4.3. Glossrio da Resoluo
A Resoluo adotou os seguintes conceitos:
(i) Relatrio Ambiental Simplificado - RAS: os estudos
relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de iima
atividade ou empreendimento, apresentados como subsdio para
a concesso da licena prvia requerida, que conter, dentre
outras, as informaes relativas ao diagnstico ambiental da
regio de insero do empreendimento, sua caracterizao, a
identificao dos impactos ambientais e das medidas de
controle, de mitigao e de compensao.
(ii) Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais: o
documento que apresenta, detalhadamente, todas as medidas
mitigatrias e compensatrias e os programas ambientais
propostos no RAS.
(iii) Reunio Tcnica Informativa: Reunio promovida pelo
rgo ambiental competente, s expensas do empreendedor,
para apresentao e discusso do Relatrio Ambiental
Simplificado, Relatrio de Detalhamento dos Programas
Ambientais e demais informaes, garantidas a consulta e
participao pblica.
(iv) Sistemas Associados aos Empreendimentos Eltricos:
sistemas eltricos, pequenos ramais de gasodutos e outras
obras de infraestrutura comprovada- mente necessrias
implantao e operao dos empreendimentos.
Direito Ambiental
(i) sistemas de transmisso de energia eltrica (linhas de
transmisso e subestaes);
(ii) usinas elicas e outras fontes alternativas de energia.
59 CF, Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos (...) Art. 18. A organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.
\
Poder de Polcia Ambiental I
O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no
uma contrafao do Estudo de Impacto Ambiental, pois, nos
termos da CF, o Estudo de Impacto Ambiental somente exigvel
para a instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente.
60

bvio que cabe aos rgos ambientais definir aquilo que se
deve ter como, em tese, efetiva ou potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente. Este, alis, um
critrio que tem sido adotado desde a Resoluo n
2
001/86 do
CONAMA. Em verdade, a CF, no artigo 225, l
2
, IV, pretendeu
estabelecer a necessidade de avaliao de impacto ambiental.
Esta uma categoria ampla que contempla o estudo de impacto
ambiental.
Ora, se houve a definio de empreendimentos com pequeno
impacto ambiental, no h qualquer obrigatoriedade legal para
que tais empreendimentos sejam precedidos de estudo de impacto
ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou potencial
signfictiv degradao do meio ambiente. No resta dvida,
no entanto, de que uma declarao judicial poder reconhecer a
existncia dos requisitos constitucionais aptos a tomarem
exigvel o estudo de impacto ambiental. O RAS parece-me,
portanto, perfeitamente legal e constitucional.
Deve ser levado em considerao, ademais, que cabe ao rgo
ambiental fazer o enquadramento da atividade pretendida dentro
dos parmetros da Resoluo n
2
279/2001. O empreendedor limita-
se a solicitar o enquadramento. Caso este no seja concedido
pelo rgo ambiental, o licenciamento seguir os procedimentos
gerais e, considerando-se que a atividade efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental, exigvel o Estudo de Impacto Ambiental.
61

43.4A. Procedimentos
O requerimento de Licena Prvia deve ser instrudo com o
Relatrio Ambiental Simplificado, que dever atender, pelo
menos, ao contedo do Anexo I da Resoluo,
62
assim como o
registro na Agncia Nacional de Energia - ANEEL, quando
60 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes. P Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...)
IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.
61 A. 4 O rgo ambiental competente denir, com base no
Relatrio Ambiental Simplificado, o enquadramento do
empreendimento eltrico no procedimento de licenciamento
ambiental simpliScado, mediante deciso fundamentada em
parecer tcnico. I
a
Os empreendimentos que, aps anlise
do rgo ambiental competente, no atenderem ao disposto no
caput Gearo sujeitos ao licenciamento no simpliScado, na
forma da legislao vigente, o que ser comunicado, no prazo
de at dez dias teis, ao empreendedor. 2* Os estudos e
documentos juntados ao RAS podero ser utilizados no Estudo
Prvio de Impacto Ambiental, com ou sem complementao, aps
manifestao favorvel do rgo ambiental.
62 ANEXO I-PROPOSTA DE CONTEDO MNIMO PARA O RELATRIO
AMBIENTAL SIMPLIFICADO. A - Descrio do Projeto. Objetivos
e justificativas, em relao e compatibilidade com as
polticas setoriais, planos e programas governamentais;
descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e
loca- cionais, considerando a hiptese de no-realizao,
especificando a rea de influncia; B - Diagnstico e
174
Direito Ambiental
couber, e pareceres dos rgos envolvidos. Um elemento
importante na Resoluo que o 1 do artigo 3
5
exige,
acompanhando o requerimento de LP, a declarao de
enquadramento do empreendimento Resoluo, firmada pelo
responsvel tcnico pelo RAS e pelo responsvel principal do
empreendimento. Esta uma medida importante, pois elimina
anlises, muitas vezes, desnecessrias e, ao mesmo tempo,
firma a responsabilidade do empreendedor e seus prepostos.
igualmente importante a obrigatoriedade de apresentao do
cronograma fsico-financeiro a partir da Concesso da Licena
de Instalao, destacando-se a data de incio das obras.
A expedio da Licena Prvia condiciona-se apresentao,
quando couber, da outorga de direito de utilizao dos
recursos hdricos ou da declarao da reserva de
disponibilidade hdrica, feitas pelo rgo competente. O
requerimento da Licena de Instalao dever vir acompanhado
da comprovao do atendimento das condicionantes da licena
Prvia, do Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais,
e outras informaes, quando couber. A Licena de Instalao
somente ser expedida aps a comprovao, quando couber, da
Declarao de Utilidade Pblica do empreendimento.
4,3.4.5. Prazos
O prazo para emisso da Licena Prvia e da Licena de
Instalao de at sessenta dias, contados a partir da data
em que o requerimento tenha dado entrada no rgo. Caso sejam
necessrios estudos ambientais complementares, o prazo para a
entrega do Alvar de Licena suspenso enquanto tais estudos
estiverem sendo realizados. Tal suspenso, de sessenta dias,
poder ser prorrogada pelo rgo ambiental mediante
solicitao fundamentada do empreendedor. Caso os estudos no
sejam apresentados no prazo estipulado, o procedimento de
licenciamento arquivado. A Resoluo, em pssima tcnica
redacional, usa o termo cancelado. Ora, s haveria
cancelamento se o protocolo fosse alterado, como se o
procedimento administrativo nunca houvesse existido, o que no
o caso.
O 4 do artigo 6
S
determina que:
A Licena de Instalao perder sua eficcia caso o
empreendimento no inicie sua implementao no prazo indicado
pelo empreendedor conforme cronograma apresentado, facultada
sua prorrogao pelo rgo ambiental mediante provocao
justificada.
Prognstico Ambiental. Diagnstico ambiental; Descrio dos
provveis impactos ambientais e scio-eco- nmicos da
implantao e operao da atividade, considerando o projeto,
suas alternativas, os horizontes de tempo de incidncia dos
impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios para sua
identificao, quantificao e interpretao; caracterizao
da qualidade ambiental futura da rea de influncia, consi-
derando a interao dos diferentes fatores ambientais; C
Medidas Mitigadoras e Compensatrias. Medidas mitigadoras e
compensatrias, identificando os impactos que no possam ser
evitados; recomendao quanto alternativa mais favorvel;
programa de acompanhamento, monitoramento e controle.
Poder de Polcia Ambiental
Aplica-se aos empreendimentos que j se encontravam em
licenciamento ambiental na data da publicao da Resoluo e,
desde de que possam ser enquadrados nos seus pressupostos, o
licenciamento ambiental simplificado, qUando requerido pelo
empreendedor.
A licena de Operao ser emitida pelo rgo ambiental
competente no prazo mximo de sessenta dias aps seu
requerimento, desde que tenham sido cumpridas todas as
condicionantes da Licena de Instalao, no momento exigveis,
ntes da entrada em operao do empreendimento, verificando-
se, inclusive, quando for o caso, por meio da realizao de
testes pr-operadonais necessrios, previamente autorizados.
4.3.4.6. Reunio Tcnica Informativa
O artigo 8
e
define a possibilidade da realizao de Reunio
Tcnica Informativa, seja por iniciativa prpria do rgo
ambiental, ou por solicitao de entidade civil, pelo
Ministrio Pblico, ou por cinquenta pessoas maiores de
dezoito nos. Em minha opinio, a simples apresentao de
requerimento, desde que atendidas as formalidades legais,
impe a convocao da Reunio Tcnica Informativa, em at 20
(vinte) dias aps a data de publicao do requerimento das
licenas pel empreendedor. O mesmo prazo deve ser observado
para a realizao da Reunio.
Na Retimo Tcnica Informativa, obrigatria a presena do
empreendedor, das equipes responsveis pela elaborao do
Relatrio Ambiental Simplificado e do Relatrio de
Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do
rgo ambiental competente. assegurado a qualquer cidado o
direit de se manifestar, por escrito, no prazo de quarenta
dias da publicao do requerimento de licena, cabendo ao
rgo ambiental juntar as manifestaes ao processo de
licenciamento ambiental e consider-las na fundamentao da
emisso da licena ambiental.
4.3.4.7. Publicidade
As publicaes devero ser feitas em Dirio Oficial e em
jornal de grande circulao ou outro meio de comunicao
amplamente utilizado na regio onde se pretende instalar o
empreendimento. Delas devem constar:
(i) a identificao do empreendedor,
(ii) o local de abrangncia;
(iii) o tipo de empreendimento; e
(iv) o endereo e telefone do rgo ambiental competente.
Cabe ao empreendedor encaminhar cpia das publicaes ao
Conselho de Meio Ambiente competente.
A divulgao por meio de rdio, quando determinada pelo
rgo ambiental competente ou a critrio do empreendedor,
dever ocorrer por, no mnimo, trs vezes ao dia durante trs
dias consecutivos em horrio das 6:00 s 20:00 horas.
Direito Ambiental
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios
A Constituio brasileira, em seu artigo 225, determina que
todos tm o dever de proteger e preservar o meio ambiente, que
um bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida. Esta uma das normas mais importantes de nossa Lei
Fundamental. A prpria CF criou uma srie de instrumentos
capazes de assegurar ao cidado vima ampla participao na
defesa do meio ambiente, dentre elas destaco: a ao popular,
o direito de representao aos Poderes Pblicos, as audincias
pblicas, a publicidade dos relatrios de impacto ambiental.
Para as associaes que se dedicam defesa do meio ambiente,
a CF outorgou-lhes legitimidade para o ajui- zamento de aes
civis pblicas de responsabilidade. um amplo leque de opes
que, se bem utilizado e tem sido at aqui , pode contribuir
enormemente para a defesa e conservao do meio ambiente.
O Poder Pblico, dentro do quadro legal da proteo
ambiental, est dotado de amplas prerrogativas para agir em
defesa dos valores do meio ambiente, embora nestas no se
incluam atribuir poder de polcia a particulares, pois a
polcia administrativa uma funo tpica do Estado e
indelegvel.
O comprometimento da administrao pblica com os seus
programas facilmente medido pela anlise da execuo
oramentria, e no pelo desrespeito lei e Constituio
que, no raras vezes, feito com barretadas fceis. Refiro-me
Instruo Normativa n
s
19, de 5 de novembro de 2001, do IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis. Tal Instruo Normativa encerra um dos
maiores absurdos jurdicos j praticados por um rgo
ambiental em nosso pas. O IBAMA, pela absurda IN, estabeleceu
critrios para a designao de Agentes Ambientais Voluntrios
(AAV), que so os participantes de MUTIRES AMBIENTAIS como
forma de ampliao das atividades de controle e fiscalizao
do uso dos recursos naturais renovveis. O artigo 3
9
da IN n
s

19/2001 definiu as seguintes atribuies para os AAV: Art. 3
g

Compete aos Agentes Ambientais Voluntrios: (i) atuarem sempre
atravs de MUTIRES AMBIENTAIS, como previsto no artigo 2? da
Resoluo CONAMA n
2
003, de 1988; (ii) lavrarem Autos de
Constatao circunstanciados e devidamente assinados pelos
presentes, sempre que for identificada infrao legislao
ambiental; (iii) reterem, quando possvel, os instrumentos
utilizados na prtica da infrao penal e/ou os produtos dela
decorrentes, e encaminh- los imediatamente autoridade
policial mais prxima ,
Uma outra questo que no pode passar em branco a
responsabilidade civil do Estado em razo de danos praticados
pelo AAV. Refiro-me, inclusive, aos danos morais e imagem.
No difcil imaginar o clima de power rangersou de cruza-
dos ambientais que cercaro as aes dos Mutires Ambientais.
A este respeito, o jornal Estado de S.Paulo do dia 29-11.2001
noticiou declarao de ambientalista, nos seguintes termos:
Iremosprovocar e mediar mutires ambientais no estado, que
sero operaes de fiscalizao de rgos pblicos com a
participao da sociedade. E evidente que qualquer pessoa
que seja constatada por um AAV que, nos termos da Resoluo
n
e
003/1988 do CONAMA, dever agir com grupos de 3 (trs) a 5
(cinco) pessoas, estar sofrendo um constrangimento ilegal e
que merece ser punido.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos
O licenciamento das atividades direta ou indiretamente
ligadas ao meio ambiente divide-se em mltiplas licenas. Em
geral, os estudiosos tm dado ateno, apenas, ao
licenciamento das atividades poluidoras e tm relegado a
segundo plano a licena estabelecida pelo artigo 14 da Lei n
9

5.197/67 (Cdigo de Caa). Tal licena referente coleta de
material para fins cientficos e outorgada a cientistas
devidamente credenciados. A importncia da referida licena
extraordinria, pois atravs da sua concesso que se podem
realizar importantes estudos sobre a vida dos animais, sobre a
biodiversidade, pesquisas concernentes descoberta de
remdios etc.
O artigo 14, 4
a
, do Cdigo de Caa estabelece que:
Poder ser concedida a cientistas, pertencentes a
instituies cientficas oficiais ou oficializadas, ou por
estas indicadas, licena especial para a coleta de material
destinado a fins cientcos, em qualquer poca...
# Aos cientistas das instituies nacionais que tenham,
por Lei, a atribuio de coletar material zoolgico, para Uns
cientficos, sero concedidas licenas permanentes.
Administrativamente, a concesso da referida licena foi
regulamentada pela Portaria n
2
332, de 13 de maro de 1990, do
IBAMA.
A Portaria regulamentadora, em seu artigo l
9
, estabelece
que:
A licena para coleta de material zoolgico, destinado a
fins cientcos ou didticos, poder ser concedida pelo IBAMA
em qualquer poca, a cientistas e profissionais devidamente
qualificados, pertencentes a instituies cientficas
brasileiras pblicas credenciadas pelo IBAMA ou por elas
indicadas.
O 3
e
do mencionado artigo da Portaria n
Q
332/90 determina
que:
A licena a que se refere o caput do artigo ser concedida
em carter temporrio aos cientistas brasileiros ou
estrangeiros pertencentes a departamento ou unidade
administrativa que tenham, por lei, a atribuio de coletar
material zoolgico, para fins cientficos em instituio na
qual mantenham vnculo empregatcio.
Em seu artigo 2
S
, a citada Portaria estabelece que:
A licena para a coleta de material zoolgico ser concedida
desde que demonstrada a sua finalidade cientfica ou didtica
e que no afetar as populaes das espcies ou grupos
zoolgicos objeto da pesquisa.
No artigo 8
9
, so estabelecidos os requisitos para a
concesso da licena.
Direito Ambiental
O licenciamento de atividades ambientais diligncia
tipicamente administrativa e, por isso, essencialmente sujeita
s regras gerais do Direito Administrativo e, evidentemente,
s normas especiais de Direito Ambiental. A licena, no
presente caso, um direito subjetivo dos cientistas e das
instituies cientficas. Mais do que isto, um dever, na
medida em que estes no podem exercer as suas atividades em
desobedincia s normas legais pertinentes.
Como se sabe, para que uma licena seja concedida, basta que
aquele que a pretenda preencha as condies legais cabveis na
hiptese. Esta a opinio de todos os autores. Assim porque
o direito preexiste prpria licena. No a concesso da
licena que o constitui. A licena apenas declara o direito. A
concesso da licena, portanto, obrigatria.
Se as condies para. a edio do consentimento da
Administrao so estritamente aquelas que esto previstas na
norma legal, sem margem alguma de apreciao administrativa
casustica, sua cabal satisfao pelo particular postulante
obriga outorga de uma licena.63
Celso Antnio Bandeira de Mello
64
afirma, sobre a licena, que:
Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no
pode neg-la.
Em igual direo esto apontados os ensinamentos de Hely
Lopes Meirelles
65
e de Digenes Gasparini.
66
Para o primeiro, a
licena
o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder
Pblico, verificando que o interessado atendeu s exigncias
legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou realizaes
de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex.,
o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em
terreno prprio.
Para o segundo, trata-se de
aro vinculado atravs do qual a Administrao Pblica faculta
ao interessado o exerccio de certa atividade material, sempre
que satisfeitas as exigncias legais.
63 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 10
a
ed., p. 296.
64 Elementos de Direito Administrativo. So Paulo: RT, 2
a
ed.,
1991, p. 23.
65 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros,
18 ed., p. 170,
66 Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 73.
Poder de Polcia Ambiental
179
a
E de se observar que a licena da qual ora tratamos no
uma licena outorgada a particulares com a finalidade de
exerccio de atividades privadas. No. No caso especfico,
cuida-se de uma licena para o exerccio de uma atividade que
possui uma dplice funo. A primeira a de atividade
laborativa capaz de assegurar a sobrevivncia de um indivduo.
A segunda a de aprimoramento cientfico do Pas. Ambas as
finalidades merecem proteo constitucional (CF, art. 5
a
, IX e
XIII, c/c 218, ls).
Basta que os interessados preencham os requisitos
estabelecidos no artigo 14 do Cdigo de Caa para que faam
jus licena. Tais requisitos so:
a) ser cientista;
b) estar vinculado profissionalmente a uma instituio
cientfica oficial ou oficializada;
c) que os trabalhos cientficos a serem realizados os sjam na
rea de Zoologia.
Por instituio cientfica oficializada podem ser entendidas
as Universidades Privadas que, obviamente, necessitam de
autorizao do Governo Federal para funcionar. Nesta categoria
podem incluir-se, ainda, fundaes ou institutos de pesquisa
privados que estejam submetidos a algum tipo de fiscalizao
ou controle oficial. A ttulo de exemplo, podemos citar um
laboratrio privado que esteja pesquisando algum tipo de
vacina a ser produzida a partir de produto de origem animal.
Nos presentes casos, a licena a ser concedida a de carter
temporrio. '
Aqueles que tenham preenchido os requisitos acima e, alm
disso, estejam vinculados a instituies criadas por lei tm
direito obteno de licena de carter permanente. Nesta
condio, incluem-se os pesquisadores vinculados, por exemplo,
s Universidades Federais, pois estas, como se sabe, so
criadas por lei. E indiscutvel que uma das finalidades
precpuas das Universidades a pesquisa cientfica, seja em
Zoologia, seja nos demais campos do conhecimento humano.
Como se v, a licena especial para fins cientficos
prevista no artigo 14 do Cdigo de Caa um Direito subjetivo
pblico e, ao mesmo tempo, um dever dos pesquisadores,
cientistas e instituies cientficas voltadas para o estudo
da Zoologia, de forma que estes possam exercer suas atividades
profissionais dntro da legalidade vigente no Pas. Uma vez
preenchidos os requisitos legais, a licena deve ser concedida
pela autoridade competente, que no pode neg-la em nenhuma
hiptese. A recusa na expedio da licena d margem
impetrao de Mandado de Segurana, em razo do direito
lquido e certo violado.
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina
Os postos de revenda de combustveis, at recentemente, no
estavam submetidos ao licenciamento ambiental. O CONAMA
aprovou uma nrma geral a ser adaptada pelos Estados s suas
realidades locais, mediante a expedio de normas
Direito Ambiental
prprias a Resoluo CONAMA n
2
273, de 29 de novembro de
2000,
67
comple-
67 RESOLUO CONAMA N
2
273 DE 29 DE NOVEMBRO DE 2000 (publicada
no DOU de 8 de janeiro de 2001). O CONAMA - CONAMA, no uso
das competncias que lhe foram conferidas pela Lei n
8
6.938,
de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n
99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto
na Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997 e em
seu Regimento Interno, e considerando que toda instalao e
sistemas de armazenamento de derivados de petrleo e outros
combustveis, configuram-se como empreendimentos
potencialmente ou parcialmente poluidores e geradores de
acidentes ambientais; considerando que os vazamentos de
derivados de petrleo e outros combustveis podem causar
contaminao de corpos dgua subterrneos e superficiais,
do solo e do ar; considerando os riscos de incndio e
exploses, decorrentes desses vazamentos, principalmente,
pelo feto de que parte desses estabelecimentos localizam-se
em reas densamente povoadas; considerando que a ocorrncia
de vazamentos vem aumentando significativamente nos ltimos
anos em funo da manuteno inadequada ou insuficiente, da
obsolescncia do sistema e equipamentos e da feita de
treinamento de pessoal; considerando a ausncia e/ou uso
inadequado de sistemas confiveis para a deteco de
vazamento; considerando a insuficincia e ineficcia de
capacidade de resposta frente a essas ocorrncias e, em
alguns casos, a dificuldade de implementar as aes
necessrias, resolve: Art. 1 A localizao, construo,
instalao, modificao, ampliao e operao de postos
revendedores, postos de abastecimento, instalaes de siste-
mas retalhistas e postos flutuantes de combustveis
dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental
competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente
exigveis. 1 Todos os projetos de construo, modificao
e ampliao dos empreendimentos previstos neste artigo
devero, obrigatoriamente, ser realizados, segundo normas
tcnicas expedidas pela Associao Brasileira de Normas
Tcnicas - ABNT e, por diretrizes estabelecidas nesta
Resoluo ou pelo rgo ambiental competente. 2
a
No caso
de desativao, os estabelecimentos ficam obrigados a
apresentar um plano de encerramento de atividades a ser
aprovado pelo rgo ambiental competente. 3* Qualquer
alterao na titularidade dos empreendimentos citados no
caput deste artigo, ou em seus equipamentos e sistemas,
dever ser comunicada ao rgo ambiental competente, com
vistas atualizao dessa informao, na licena ambiental.
4
a
Para efeito desta Resoluo, ficam dispensadas dos
licenciamentos as instalaes areas com capacidade total de
armazenagem de at quinze m3, inclusive, destinadas
exclusivamente ao abastecimento do detentor das instalaes,
devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas
brasileiras em vigor, ou na ausncia delas, normas
internacionalmente aceitas. Art. 2 Para efeito desta
Resoluo so adotadas as seguintes definies: I Posto
Revendedor - PR: Instalao onde se exera a atividade de
revenda varejista de combustveis lquidos derivados de
petrleo, lcool combustvel e outros combustveis
automotivos, dispondo de equipamentos e sistemas para
armazenamento de combustveis automotivos e equipamentos
medidores. II - Posto de Abastecimento-PA: Instalao que
possua equipamentos e sistemas para o armazenamento de
combustvel automotivo, com registrador de volume apropriado
para O abastecimento de equipamentos mveis, veculos
automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou
locomotivas; e cujos produtos sejam destinados
exclusivamente ao uso do detentor das instalaes ou de
grupos fechados de pessoas fsicas ou jurdicas, previamente
identificadas e associadas em forma de empresas,
cooperativas, condomnios, clubes ou assemelhados. III -
Instalao de Sistema Retalhista - ISR: Instalao com
sistema de tanques para o armazenamento de leo diesel, e/ou
leo combustvel, e/ou querosene iluminante, destinada ao
exerccio da atividade de Transportador Revendedor
Retalhista. IV Posto Flutuante - PF: Toda embarcao sem
propulso empregada para o armazenamento, distribuio e
comrcio de combustveis que opera em local fixo e
determinado. Art. 3
a
Os equipamentos e sistemas destinados
ao armazenamento e a distribuio de combustveis
automotivos, assim como sua montagem e instalao, devero
ser avaliados quanto sua conformidade, no mbito do
Sistema Brasileiro de Certificao. Pargrafo nico.
Previamente entrada em operao e com periodicidade no
superior a cinco anos, os equipamentos e sistemas, a que se
refere o caput deste artigo devero ser testados e ensaiados
para a comprovao da inexistncia de folhas ou vazamentos,
segundo procedimentos padronizados, de forma a possibilitar
a avaliao de sua conformidade, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao. Art. 4
a
O rgo ambiental compe-
tente exigir as seguintes licenas ambientais: I Licena
Prvia LP: concedida na ase preliminar do planejamento do
empreendimento aprovando sua localizao e concepo,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas
prximas fases de sua implementao; II Licena de
Instalao-LI: autoriza a instalao do empreendimento com
as especificaes constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo medidas de controle ambien-
cgog - CH aupenor stssgy
Poder de Polcia Ambiental
mentada pela Resoluo CONAMA n
s
276, de 25 de abril de 2001.
importante fri-
tal e demais condicionantes da qual constituem motivo
determinante; III Licena de Operao - LO: autoriza a
operao da atividade, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados
para a operao. I
a
As licenas Prvia e de Instalao
podero ser expedidas concomitantemente, a critrio do rgo
ambiental competente. 2
a
Os estabelecimentos definidos no
art. 2 que estiverem em operao na data de publicao desta
Resoluo, ficam tambm obrigados obteno da licena de
operao. Art. 5
E
O rgo ambiental competente exigir para o
licenciamento ambiental dos estabelecimentos contemplados
nesta Resoluo, no mnimo, os seguintes documentos: I Para
emisso das Licenas Prvia e de Instalao: a) projeto bsico
que dever especificar equipamentos e sistemas de
monitoramento, proteo, sistema de deteco de vazamento,
sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de
petrleo e de outros combustveis para fins automotivos e
sistemas acessrios de acordo com as Normas ABNT e por dire-
trizes definidas pelo rgo ambiental competente; b)
declarao da prefeitura municipal ou do governo do Distrito
Federal de que o local e o tipo de empreendimento ou atividade
est em con- formidade com o Plano Diretor ou similar; c)
croqui de localizao do empreendimento, indicando a situao
do terreno em relao ao corpo receptor e cursos dgua e
identificando o ponto de lanamento do efluente das guas
domsticas e resdurias aps tratamento, tipos de vegetao
existente no local e seu entorno, bem como contemplando a
caracterizao das edificaes existentes num raio de 100 m.
com destaque para a existncia de clnicas mdicas, hospitais,
sistema virio, habitaes muldfamiliares, escolas, indstrias
ou estabelecimentos comerciais; d) no caso de posto flutuante
apresentar cpia autenticada do documento expedido pela
Capitania dos Portos, autorizando sua localizao e
funcionamento e contendo a localizao geogrfica do posto no
respectivo curso dgua; e) caracterizao hidrogeolgica com
definio do sentido de fluxo das guas subterrneas,
identificao das reas de recarga, localizao de poos de
captao destinados ao abastecimento pblico ou privado
registrados nos rgos competentes at a data da emisso do
documento, no raio de 100 ra considerando as possveis
interferncias das atividades com corpos dgua superficiais e
subterrneos; f) caracterizao geolgica do terreno da regio
onde se insere o empreendimento com anlise de solo,
contemplando a permeabilidade do solo e o potencial de
corroso; g) classificao da rea do entorno dos
estabelecimentos que utilizam o Sistema de Armazenamento
Subterrneo de Combustvel - SASC e enquadramento deste
sistema, conforme NBR 13.786; h) detalhamento do tipo de
tratamento e controle de efluentes provenientes dos tanques,
reas de bombas e reas sujeitas a vazamento de derivados de
petrleo ou de resduos oleosos; i) previso, no projeto, de
dispositivos para o atendimento Resoluo CONAMA n 9, de
1993, que regulamenta a obrigatoriedade de recolhimento e
disposio adequada de leo lubrificante usado. II ~ Para a
emisso de Licena de Operao: a) plano de manuteno de
equipamentos e sistemas e procedimentos operacionais; b) plano
de resposta a incidentes contendo: 1. comunicado de
ocorrncia; 2. aes imediatas previstas; e 3. articulao
institucional com os rgos competentes; c) atestado de
vistoria do Corpo de Bombeiros; d) programa de treinamento de
pessoal em; 1. operao; 2. manuteno; 3. resposta a
incidentes; e) registro do pedido de autorizao para
funcionamento na Agncia Nacional de Petrleo - ANP; f)
certificados expedidos pelo Instituto Nacional de Metrologia,
Normatizao e Qualidade Industrial INMETRO, ou entidade por
ele credenciada, atestando a conformidade quanto fabricao,
montagem e comissionamento dos equipamentos e sistemas
previstos no art. 4
a
desta Reso-luo; g} para instalaes em
operao definidas no art. 2 desta Resoluo, certificado
expedido pelo INMETRO ou entidade por ele credenciada,
atestando a inexistncia de vazamentos. 1 Os
estabelecimentos definidos no art. 2
o
que estiverem em operao
na data de publicao desta Resoluo para a obteno de
Licena de Operao devero apresentar os documentos referidos
neste artigo, em seu inciso I, alneas a, b (que poder
ser substituda por Alvar de Funcionamento), d", g, "h,
ie inciso II, e o resultado da investigao de passivos
ambientais, quando solicitado pelo rgo ambiental
licenciador. 2 Os estabelecimentos abrangidos por esta
Resoluo ficam proibidos de utilizarem tanques recuperados em
instalaes subterrneas SASCs. Art. 6
a
Caber ao rgo
ambiental competente definir a agenda para o licenciamento
ambiental dos empreendimentos identificados no art. 1 em
operao na data de publicao desta Resoluo. I
a
Todos os
empreendimentos devero, no prazo de seis meses, a contar da
data de publicao desta Resoluo, cadastrar-se junto ao
rgo ambiental competente. As informaes mnimas para o
cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo.
2 Vencido o prazo de cadastramento, os rgos competentes
tero prazo de seis meses para elaborar suas agendas e
critrios de licenciamento ambiental, resultante da atribuio
de prioridades com base nas informaes cadastrais. Art. 7
a

Caber ao rgo ambiental licenciador, exercer as atividades
de fiscalizao
Direito Ambiental
sar que nenhuma das Resolues de aplicao imediata,
necessitando repita-se de legislao estadual que lhes
sirvam de suporte.
68

A Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro de 2000, uma
orientao poltica formulada pelo CONAMA, que funciona como
diretriz para os Estados. A propsito, vale trazer colao a
lio da ilustre Procuradora do Estado do Paran, Doutora
Mrcia Diguez Leuzinger,
69
que sustenta:
No Brasil, a competncia concorrente, prevista pelo art. 24
da Constituio, classifica-se como no-cumulativa, cabendo
Unio a edio de normas
dos empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida
na legislao em vigor. Art. 8= Em caso de addentes ou
vazamentos que representem situaes de perigo ao meio
ambiente ou a pessoas, bem como na ocorrncia de passivos
ambientais, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis
pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os
fornecedores de combustvel que abastecem ou abasteceram a
unidade, respondero solidariamente, pela adoo de medidas
para controle da situao emergen- dal, e para o saneamento
das reas impactadas, de acordo com as exigncias formuladas
pelo rgo ambiental licencador. I
a
A ocorrncia de
quaisquer acidentes ou vazamentos dever ser comunicada
imediatamente ao rgo ambiental competente aps a constatao
e/ou conhecimento, isolada ou solidariamente, pelos
responsveis pelo estabelecimento e pelos equipamentos e
sistemas. 2
a
Os responsveis pelo estabelecimento, e pelos
equipamentos e sistemas, independentemente da comunicao da
ocorrncia de acidentes ou vazamentos, devero adotar as
medidas emergenciais requeridas pelo evento, no sentido de
minimizar os riscos e os impactos s pessoas e ao meio
ambiente. 3
a
Os proprietrios dos estabelecimentos e dos
equipamentos e sistemas devero promover o treinamento, de
seus respectivos funcionrios. visando orientar as medidas de
preveno de acidentes e aes cabveis imediatas para
controle de situaes de emergncia e risco. 4
a
Os tanques
subterrneos que apresentarem vazamento devero ser removidos
aps sua desgaseificao e limpeza e dispostos de acordo com
as exigncias do rgo ambiental competente. Comprovada a
impossibilidade tcnica de sua remoo, estes devero ser
desgaseificados, limpos, preenchidos com material inerte e
lacrados. 5
a
Respondero pela reparao dos danos oriundos de
acidentes ou vazamentos de combustveis, os proprietrios,
arrendatrios ou responsveis peio estabelecimento e/ou
equipamentos e sistemas, desde a poca da ocorrncia. Art. 9
Os certificados de conformidade, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao, referidos no art. 3
a
desta
Resoluo, tero sua exigibilidade em vigor a partir de I
a
de
janeiro de 2003. Pargrafo nico. At 31 de dezembro de 2002,
o rgo ambiental competente, responsvel pela emisso das
licenas, poder exigir, em substituio aos certificados
mencionados no caput deste artigo, laudos tcnicos, atestando
que a fabricao, montagem e instalao dos equipamentos e
sistemas e testes aludidos nesta Resoluo, esto em
conformidade com as normas tcnicas exigidas pela ABNT e, na
ausncia destas, por diretrizes definidas pelo rgo ambiental
competente. Art. 10. O Ministrio do Meio Ambiente dever
formalizar, em at sessenta dias, contados a partir da
publicao desta Resoluo, junto ao Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO, a
lista de equipamentos, sistemas e servios que devero ser
objeto de certificao, no mbito do Sistema Brasileiro de
Certificao. Art. 11. A cada ano, no segundo trimestre, a
partir de 2003, o Ministrio do Meio Ambiente dever fornecer
ao CONAMA informaes sobre a evoluo de execues das
medidas previstas nesta Resoluo, por Estado, acompanhadas
das anlises pertinentes. Art. 12. O no-cumprmento do
disposto nesta Resoluo sujeitar os infratores s sanes
previstas nas Leis ns 6.938, de 31 de agosto de 1981; 9.605,
de 12 de fevereiro de 1998 e no Decreto n 3.179, de 21 de
setembro de 1999, Art. 13. Esta Resoluo entra em vigor na
data de sua publicao.
68 RESOLUO CONAMA N
a
276, DE 25 DE ABRIL DE 2001. Publicada
no DOUe 3 de julho de 2001. O CONAMA CONAMA, no uso das
competncias que lhe so conferidas pela Lei n 6.938, de 31
de agos-to de 1981, regulamentada pelo Decreto n
a
99.274, de
6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu
Regimento Interno, anexo Portaria n
a
326, de 15 de
dezembro de 1994, resolve:
Art. I
a
Prorrogar o prazo de seis meses, constante no art. 6
a
,
1, da Resoluo n
a
273, de 29 de novembro de 2000, publicada
no Dirio Oficial da Unio de 8 de janeiro de 2001, Seo I,
p. 20, por mais noventa dias, a contar do seu trmino. Art. 2
a

Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
69 Ver: LEUZINGER, Mrcia Diguez. Meio Ambiente propriedade
e repartio constitucional de competncia. RJ: Esplanada,
2002, p. 125.
?'
Poder dePolcia
Ambiental
gerais, assim entendidas como normas fundamentais ou
diretrizes, e aos Estados, de normas especficas e de
aplicao.
O Professor Paulo Affonso Leme Machado
70
sustenta que:
Assim, no se suplementa a legislao que no exista.
Portanto, quando a competncia da pessoa de Direito Pblico
interno for somente suplementar a legislao de outro ente, se
inexistirem normas, no existir o poder supletrio. No se
suplementa uma regra jurdica simplesmente pela vontade dos
Estados inovarem diante da legislao federal. A capacidade
suplementria est condicionada necessidade de aperfeioar a
legislao federal ou diante da constatao de lacunas ou
imperfeies da norma geral federaF (grifei).
Estabelece a Resoluo n
e
273/2000 que:
Art. 1
Q
A localizao, construo, instalao, modificao,
ampliao e operao de postos revendedores, postos de
abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos
flutuantes de combustveis dependero de prvio licenciamento
do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas
legalmente exigveis.
Art. 4
a
O rgo ambiental competente exigir as seguintes
licenas ambientais: I - Licena Prvia - LP: concedida na
fase preliminar do planejamento do empreendimento aprovando
sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental
e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem
atendidos nas prximas fases de sua implementao; II -
Licena de Instalao - LI: autoriza a instalao do
empreendimento com as especificaes constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo medidas de controle
ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo
determinante; III - Licena de Operao LO: autoriza a
operao da atividade, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados
para a operao. 1^ As Licenas Prvia e de Instalao
podero ser expedidas conco- mitantemente, a critrio do rgo
ambiental competente. 2
2
Os estabelecimentos definidos no
art. 2 que estiverem em operao na data de publicao desta
Resoluo ficam tambm obrigados obteno da licena de
operao.
Art. 6
e
Caber ao rgo ambiental competente definir a
agenda para o licenciamento ambiental dos empreendimentos
identificados no art. I
2
em operao na data de publicao
desta Resoluo. l
e
Todos os empreendimentos \ devero, no
prazo de seis meses, a contar da data de publicao desta
Resoluo,
cadastrar-se junto ao rgo ambiental competente. As
informaes mnimas
70 Ver: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental
Brasileiro. So Paulo: Malheiros. S
3
edio, 2000, p. 79.
Direito Ambiental
para o cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta
Resoluo. 2
e
Vencido o prazo de cadastramento, os rgos
competentes tero prazo de seis meses para elaborar suas
agendas e critrios de licenciamento ambiental, resultante da
atribuio de prioridades com base nas informaes cadastrais.
Art. 7- Caber ao rgo ambiental licenciador exercer as
atividades de fiscalizao dos empreendimentos de acordo com
sua competncia estabelecida na legislao em vigor.
A Resoluo CONAMA n
e
273/2000 no imediatamente exigvel,
pois limita- se a estabelecer um modelo com critrios mnimos
a serem observados pelos Estados- Membros da Federao quando
da implementao das medidas de controle ambiental. A boa
doutrina administrativista, da qual Jos dos Santos Carvallio
Filho
71
um excelente exemplo, tem definido o Poder
Regulamentar da seguinte forma:
O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a
existncia desta. E com esse enfoque que a Constituio
autorizou o chefe do Executivo a expedir decretos e
regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84,
IV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a
lei (contra legem), pena de sofrer invalidao. Seu exerccio
somente pode dar-se secun- dum legem, ou seja, em conformidade
com o contedo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre
da que no podem os atos formalizadores criar direitos e
obrigaes, porque tal vedado num dos postulados
fundamentais que norteiam nosso sistema jurdico: Ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei (art. 5
e
, II, CF).
Como se sabe, as resolues so atos normativos de escala
hierrquica inferior que no podem ultrapassar os limites da
lei e mesmo dos decretos. Existem para dar forma atividade
administrativa e fazer a administrao se mover em casos
concretos. No caso vertente, a Resoluo n
9
273/2000 expressa
vima manifestao do rgo colegiado centro do Sistema
Nacional de Meio Ambiente SISNAMA que, por integrado pelos
Estados e por outros rgos estabelece uma diretriz a ser
considerada pelos Estados da federao quando necessrio o
licenciamento ambiental das atividades que esto sendo
examinadas.
Conforme se depreende de todo o acima exposto, o
licenciamento ambiental uma atividade desenvolvida pelos
Estados e no pela Unio, mediante a atuao do IBAMA -
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis,
72
motivo pelo qual evidente a necessidade de
normas estaduais capazes de viabilizar as diretrizes
estabelecidas pela Resoluo CONAMA n
s
273/2000.
Firmes no mesmo entendimento acima, diferentes Estados da
Federao passaram a adotar normas para licenciamento
ambiental, conforme veremos a seguir.
71 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 31.
72 A competncia do IBAMA para licenciar somente ocorre quando
for expressamente prevista em lei.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.7.1. Minas Gerais
O Estado de Minas Gerais disciplinou a matria mediante a
expedio da Deliberao Normativa COPAM n
9
50, de 28 de
novembro de 2001,
73
publicada no
73 Deliberao Normativa COPAM n
8
50, de 28 de novembro de
2001. Estabelece os procedimentos para o licenciamento
ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flucuantes de
combustveis e d outras providncias (Publicao Dirio
do Executivo - Minas Gerais ~ 15/12/2001). O Presidente do
Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM, no uso da
atribuio que lhe confere o artigo 10, inciso VI, do
Decreto n 39.490, de 13 de maro de 1998, tendo em vista o
disposto no artigo 4
a
, inciso VIII, da Lei n
5
12.585, de 17
de junho de 1997, no artigo 40 do Decreto n 39.424, de 5 de
fevereiro de 1998, e a proposta aprovada pela Cmara de
Poltica Ambiental na reunio de 20 de novembro de 2001, bem
como a necessidade de sua adoo imediata: DELIBERA: Art. 1
A localizao, construo, instalao, modificao,
ampliao e operao de postos revendedores, postos de
abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos
flutuantes de combustveis dependero de prvio
licenciamento ambiental, conforme as normas da Resoluo
CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000, e o disposto por esta
Deliberao Normativa. Art. 2 O licenciamento ambiental das
atividades a se instalarem a partir da data de publicao
desta Deliberao Normativa compreender a Licena Prvia,
Licena de Instalao e Licena de Operao, sendo as
Licenas Prvia e de Instalao concedidas
concomitantemente, conforme o I
a
do artigo 4 da Resoluo
CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000. Pargrafo nico. Para
obteno concomitante das Licenas Prvia e de Instalao,
sero apresentados os documentos previstos pelo inciso I, do
artigo 5, da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de novembro
2000. Art. 3 Caso a etapa prevista para a obteno de
licena Prvia ou licena de Instalao esteja vencida, a
mesma no ser expedida,- no desobrigando o interessado da
apresentao ao COPAM das informaes cabveis, para a
obteno da Licena de Operao. 1 Para a obteno da
Licena de Operao dos empreendimentos i instalados ou em
operao na data de publicao desta Deliberao Normativa-
o empreendedor dever apresentar a documentao exigida pelo
I
a
, artigo 5* da .Besoluo CONAMA n
s
273. de 29 de
novembro 2000. 2
a
Alm da apresentao dos documentos
exigidos pelo pargrafo anterior, os empreendimentos a que
se refere este artigo devero cumprir, para a obteno da
Licenca de Operao, as seguintes medidas de controle
ambiental. nos prazos respectivos, contados a partir da
publicao desta Deliberao Normativa: I (REVOGADO); II
instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6
(seis) meses; 1H- efetuar teste de estanqueidade em tanques
subterrneos instalados a mais de 10 (dez) anos: 6 (seis)
meses, conforme NBR n 13.784; IV - concretar pista da rea
da troca de leo e da lavagem de veculos: 6 (seis) meses; V
instalar Caixa Separadora de gua e leo SAO na rea de
lavagem de veculos, troca de leo: 8 (oito) meses; VI -
apresentar controle de manuteno dos SAOs; 12 (doze) meses;
VII apresentar proposta de cronograma para troca dos
tanques subterrneos instalados h mais de 20 anos: 60
(sessenta) dias; VIII - apresentar proposta de cronograma
para troca dos tanques subterrneos instalados h mais de 10
(dez) anos que, aps o teste de estanqueidade, constante do
inciso III, acusarem va-zamentos: 60 (sessenta) dias; IX
concretar pista cujo SASC estanques com menos de 10 anos de
instalao possurem piso de paraleleppedo, de asfalto
etc.: 60 (sessenta) dias; X - apresentar outorga de direito
de uso de recursos hdricos, quando necessrio; XI
apresentar projeto e cronograma de implantao de passeio na
rea do empreendimento com o objetivo de facilitar o
trnsito de pedestres frente do posto de combustveis,
aprovado pelos rgos competentes (Prefeitura Municipal,
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas
Gerais DES/MG ou Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem DNER): 6 (seis) meses. 3 Caso seja constatada a
no-estanquiedade dos tanques aps o teste exigido pelo
inciso UI do pargrafo anterior, a utilizao dos mesmos
deve ser suspensa imediatamente. Art. 4 Fica acrescido ao
Anexo I da Deliberao Normativa n 1, de 22 de maro de
1990, o seguinte item: 91 Atividades Diversas 91.23.00-9
Postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes
de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis.
Pot. Poluidor/degradadon Ar = P gua = P Solo = M Geral = P
Porte: CA 45 : pequeno
45 > CA 90 : mdio
CA > 90 : grande
186
Direito Ambiental
Minas Gerais aos 15 de dezembro de 2001. Pela mencionada
deliberao COPAM, possvel se verificar que a primeira
exigncia feita aos revendedores somente se tomou exigvel 6
(seis) meses aps a sua publicao.
Art. 3
a
Caso a etapa prevista para a obteno de Licena
Prvia ou Licena de Instalao esteja vencida, a mesma no
ser expedida, no desobrigando o interessado da apresentao
ao COPAM das informaes cabveis, para a obteno da Licena
de Operao.
I
a
Para a obteno da Licena de Operao dos
empreendimentos j instalados ou em operao na data de
publicao desta Deliberao Normativa, o empreendedor dever
apresentara documentao exigida pelo 1, artigo 5*, da
Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro 2000.
2? Alm da apresentao dos documentos exigidos pelo
pargrafo anterior, os empreendimentos a que se refere este
artigo devero cumprir, para a obteno da Licena de
Operao, as seguintes medidas de controle ambiental, nos
prazos respectivos, contados a partir da publicao desta
Deliberao Normativa:
I - (REVOGADO);
II - instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6
(seis) meses;
Hl -efetuar teste de estanqueidade em tanques subterrneos
instalados h mais de 10 (dez) anos: 6 (seis) meses,
conforme NBR n
fi
13.784;
IV concretar pista da rea da troca de leo e da lavagem de
veculos 6 (seis)
meses;
V - Instalar Caixa Separadora de gua e leo ~ SAO na rea de
lavagem de
veculos, troca de leo: 8 (oito) meses;
VI - apresentar controle de manuteno das SAOs: 12 (doze)
meses;
VII - apresentar proposta de cronograma (...).
4.3.7.2. Rio de Janeiro
O Estado do Rio de Janeiro, como no poderia deixar de ser,
utilizando-se de suas competncias, adotou o mesmo critrio
dos demais Estados da federao e edi-
Pargrafo nico. Fica acrescida a sigia CA, significando
Capacidade de Armazenagem, em metros cbicos (CA - m
3
), na
Tabela A-3, do Anexo I da Deliberao Normativa n 1 de 22 de
maro de 1990. Art. 5* Ficam convocados ao licenciamento
ambiental, na forma do artigo 3
9
desta Deliberao Normativa,
todos os postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de
combustveis em operao no Estado na data de Publicao desta
Deliberao Normativa, conforme publicao de agenda a ser
denida pela FEAM. Art. 6
o
Ficam dispensadas do licenciamento
ambiental a que se refere esta Deliberao Normativa as
instalaes areas com capacidade total de armazenagem menor
ou igual a 15 m3 (quinze metros cbicos), desde que destinadas
exclusivamente ao abastecimento do detentor das instalaes,
devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas em
vigor, ou, na ausncia delas, com normas internacionalmente
aceitas. Art. 7* Quanto aos empreendimentos a que se refere
esta Deliberao Normativa, no incidem as normas do 5, do
artigo 2
S
, da Deliberao Normativa n
B
1, de 22 de maro de
1990. Art. 8
9
Esta Deliberao Normativa entra em vigor na data
de sua publicao e revoga as disposies em contrrio. Belo
Horizonte, 28 de novembro de 2001.
Poder de Polcia Ambiental
tou normas prprias para que os postos de combustvel
passassem a se enquadrar no regime de licenciamento ambiental.
Assim que a Comisso Estadual de Licenciamento Ambiental -
CECA expediu normas referentes ao mencionado licenciamento
ambiental. Veja-se a DELIBERAO CECA/CN N
s
4.138, de 12 de
maro de 20027*
4.3.7.3. So Paulo
No Estado de So Paulo, a matria est regida pela Resoluo
SMA n
9
05, de 28.03.2001,75 que dispe sobre a aplicao e o
licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se refere
a Resoluo n
3
273, de 29 de novembro de 2000, do CONAMA -
CONAMA.
A mencionada Resoluo determina que:
O Secretrio do Meio Ambiente, no cumprimento de suas
atribuies legais e considerando o disposto na Resoluo n
e

273, de 29 de novembro de 2000, do CONAMA - CONAMA, resolve:
Art. I
a
Compete CETESB - Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental, vinculada Pasta, a aplicao do
disposto na Resoluo n
2
273, de 29 de novembro de 2000, do
CONAMA - CONAMA, bem como a correlata fiscalizao e
licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se
refere.
74 "DELIBERAO CECA/CN No 4.138, de 12 de maro de 2002.
Aprova a DZ~l.841.R-0 Diretriz para o Licenciamento
Ambiental e para a autorizao do encerramento das
atividades d postos de servios, que disponham de sistemas
de acondicionamento ou armazenamento de combustveis,
graxas, lubriScantes e seus respectivos resduos, e d
outras providncias. A Comisso Estadual de Controle
Ambiental - CECA, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Rio de Janeiro,
atravs da Cmara de Norraatizao, no uso das atribuies
que lhe so conferidas pelo Decreto-Lei n
2
134, de 16 de
junho de 1975, e pelos Decretos n^s 1.633, de 21 de dezembro
de .1977, e 21.287, de 23 de janeiro de 1995, CONSIDERANDO o
que consta do Processo n
a
E-07/200973/97, CONSIDERANDO o que
dispe a Deliberao CECA/CN n
a
3.710, de 07 de maio de
1998, que altera a Deliberao CECA/CN n
5
3.588, de 23 de
dezembro de 1996, e d outras providncias, DELIBERA: Art.
I
a
Aprovar e mandar publicar a DZ-1841.R-0 - DIRETRIZ PARA O
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E PARA A AUTORIZAO DO ENCERRAMENTO
DAS ATIVIDADES DE POSTOS DE SERVIOS QUE DISPONHAM DE SISTE-
MAS DE ACONDICIONAMENTO OU ARMAZENAMENTO DE COMBUSTVEIS,
GRAXAS, LUBRIFICANTES E SEUS RESPECTIVOS RESDUOS. Art. 2
Ficam suieitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos
abrangidos pela Diretriz aprovada no artigo I
a
desta
Deliberao. Art. 3
a
As prioridades para o licenciamento
desta tipologia sero definidas oportunamente atravs de
nova Deliberao. Art.
4
a
Os empreendi mentos que apresentam ou tenham apresentado
ocorrncia de vazamento de petrleo e seus derivados ou de
lcool etico carburante ou qualquer outro tipo de acidentemos
ltimos 36 (trinta e seis) meses, a partir da data de
publicao desta Deliberao, ou que gerem incmodos
vizinhana podero, a critrio da FEEMA, ser intimados a
requerer a licena ambiental antes dos prazos determinados no
artigo anterior. Art. 5
e
Os empreendimentos que esteiam
em_obras na., data de publicao desta Deliberao tero prazo
de 30 (trinta) dias para requerer a Licena de Instalao.
Art. 6> As Licenas de Operao somente sero concedidas aps
a implantao de todos os equipamentos e sistemas de controle.
Art. 7
a
Esta Deliberao entrar em vigor na data de sua
publicao, revogadas as disposies em contrrio. Rio de
Janeiro, 12 de maro de 2002. TNIA MARIA DE SOUZA. Presidente
da CECA.
75
Http://www.cetesb.sp.gov.br/Semcos/licenciamento/postos/resolu
cao_sma5.htm.
Direito Ambiental
Pargrafo nico. A CETESB deve estabelecer as normas e
procedimentos tcnicos, administrativos e financeiros
necessrios ao cumprimento desta resoluo.
Art. 2
9
Devem cadastrar-se perante a CETESB, at o dia 8 de
julho de 2001, nos termos do fixado no art. 6
a
, 1 da
Resoluo n
e
273/00 do CONAMA, as seguintes fontes de poluio
que se encontrem em operao no Estado de So Paulo:
I - Postos revendedores de combustveis;
II - postos de abastecimento de combustveis;
III - instalaes de sistemas retalhistas de combustveis; e
IV ~ postos flutuantes de combustveis.
Art. 3
e
Sem prejuzo da obrigatoriedade do cadastramento, a
CETESB deve fixar a agenda para o licenciamento das fontes de
poluio em operao no dia 8 de janeiro de 2001.
Art. 4
a
Esta resoluo entra em vigor na data de sua
publicao.
Fato que o rgo ambiental do Estado de So Paulo, ao
estabelecer os prazos acima, afastou a exigncia do
licenciamento ambiental at a data estabelecida, no sendo
aplicveis - na hiptese - as normas contidas nos artigos 60
da Lei n

9.605/98
76
e 44 do Decreto n
s
3.179/99.
77
Assim, para
o Estado de So Paulo, a nica exigncia existente a de
requerimento de LI, que se encerrou em 30.04.2003.
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem
A dragagem a obra ou servio de engenharia executado com
vistas limpeza, desobstruo, remoo, derrocamento ou
escavao de material do fondo de rios, lagos, mares, baas e
canais. Trata-se, portanto, de uma atividade que tem por obje-
tivo a melhoria das condies de navegabilidade, a diminuio
de assoreamento e a melhoria das condies de circulao das
guas em diferentes corpos hdricos. Muito embora o seu
impacto ambiental final seja, em princpio, positivo, a sua
realizao pode implicar riscos significativos para o meio
ambiente, motivp pelo qual foi includa pela Resoluo Conama
n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, na categoria daquelas que
necessitam de licenciamento ambiental com a consequente
produo de estudos ambientais especficos
78
que, na forma
daquela Resoluo, so todos e quaisquer
76 Art. 60. Construir, reformar. ampiar. instalar ou fazer
funcionar, em qualquer parte do territrio nacional.
estabelecimentos, obras oti serviospotencialmente
poluldores. sem licena ou autorizao dos rgos
ambieotais^C.Qmpetentes, ou contrariando as normas leais e
regulamentares pertinentes: Pena deteno, de um a seis
meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
77 Art. 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer
funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente
poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos
pertinentes: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$
10.000.000,00 (dez milhes de reais).
78 Resoluo Conama n 237/97. ANEXO 1 ATIVIDADES OU
EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Servios
de utilidade dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
Poder de Polcia Ambiental
estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade
ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da
licena requerida, tais como: relatrio ambiental', plano e
projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar,
diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco
Muito embora a dragagem seja uma atividade cujo fim ltimo
a melhoria das condies ambientais, muitas vezes cogita-se da
existncia de uma necessidade legal de estudos prvios de
impacto ambiental para a sua realizao, o que de fato no
consta da Resoluo n

237/07 do CONAMA, que, como foi visto,


limita-se a determinar que a atividade seja submetida ao
licenciamento ambiental.
79
verdade que algumas normas
estaduais, como o caso da DZ-1845.R-3 da Fundao Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente ~ FEEMA,
80
estabelecem
diretrizes para as dragagens, indicando a necessidade de EIA
em determinados casos. Relembre-se, todavia, que diretrizes
so orientaes para o licenciamento e no determinaes. Em
tais casos, penso que se estabeleceu uma inverso do nus da
prova, cabendo ao empreendedor demonstrar que a atividade
pretendida, no caso concreto, no acarretar impactos
significativos ao meio ambiente. Fato , no entanto, que no
poucas vezes, chegou-se ao procedimento criminal para
enfrentar a questo.
81

79 TRF 4 - ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. RESOLUO N
237/97 DP CONAMA INTELIGNCIA. 1. A Resoluo CONAMA n
237/97 apenas exige o EIA/RIMA para os empreendimentos e as
atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente, sendo que no
caso dos autos a simples limpeza e conservao de canais,
no pode ser considerada como atividade efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. 2. Para a realizao das atividades necessrias
dragagem ou desassoreamento dos canais em referncia, no
necessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambientai e o
respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente,
bastando o estudo de Avaliao Ambiental, que j foi feito,
consoante documentos juntados aos autos. 3. No sendo
exigido o EIA/RIMA para mero desassoreamento de canais, a
verossimilhana do direito favorece o agravante, tendo em
vista o pedido constante da ao civil pblica onde os
despachos agravados foram proferidos. O perigo da mora
tambm favorece o agravante, tendo em vista que as chuvas de
invemo e primavera, certamente, causaro inundaes caso os
canais no forem desassoreados. 4. Agravo de instrumento
conhecido e parcialmente provido. Agravo de Instrumento
2001.04.01.028113-
0. Terceira Turma. Relator: Desembargador Federal CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. DJU:25/04/2002 PGINA 471.
80DZ-1845.R-3 -DIRETRIZPARA OLICENCIAMENTO AMBIENTAL DE
DRAGAGEM E DISPOSIO
FINAL DO MATERIAL DRAGADO: Aprovada pela Deliberao CECA n
4.232, de 26 de novembro de 2002. Publicada no DOERJ de 31 de
dezembro de 2002.
81 TRF 4: ENQ.- INQURITO. Processo: 2004.04.01.029151-3/ PR.
QUARTA SEO. DJU DATA 04/05/2005 PGINA 448. Relator
Desembargador Federal NFI CORDEIRO. PENAL CRIME CONTRA O
MEIO AMBIENTE. ARTIGOS 50 E 60 DA LEI N 9.605/98. DRAGAGEM
DE CANAL EM REA DE PRESERVAO AMBIENTAL. OBRA DE INTERESSE
PBLICO. OBTENO DE LICENA. REGULARIZAO DA ATIVIDADE.
AUSNCIA DE JUSTA CAUSA. REJEIO DA DENNCIA. 1. Na
hiptese em tela, restou demonstrado que, mediante
requerimento da comunidade, o Prefeito Municipal autorizou a
dragagem do leito de um canal, a fim de possibilitar aos
pescadores locais acesso Baia de Guaratuba, dificultado
pelo assoreamento do curso dgua. 2. Concomitantemente ao
inicio das obras, restou requerida ao Instituto Ambiental do
Paran a expedio de licena, a qual s foi expedida alguns
meses depois, devido aos trmites burocrticos. 3. Nesse
contexto, alm da operao de dragagem ter sido motivada por
relevante interesse social, em face da situao de urgncia
da comunidade que sobrevive da pesca, certo que o
denunciado protocolou pedido de autorizao e logrou obter a
respectiva licena ambiental, regularizando as atividades,
ainda que posteriormente lavratura do auto de infrao. 4.
Denncia que se rejeita, por mostrar-se evidenciada a
ausncia de justa causa para a instaurao da persecudo
criminis in judicio.
Direito Ambiental
As dragagens tm. suscitado muita polmica judicial, embora
se possa afirmar que, majoritariamente, as Cortes Judiciais,
no mesmo diapaso com os rgos tcnicos, tm considerado que
as dragagens so positivas em relao ao meio ambiente.
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DRAGAGEM DA MARGEM DA
LAGOA FEIA. DANOS AO MEIO AMBIENTE. OBRAS CONCLUDAS, APESAR
DE LIMINAR CONCEDIDA PELO JUZO COMPETENTE. PREPONDERNCIA DE
INTERESSES DE CUJA ANLISE SE CONCLUI SER MAIS PREJUDICIAL AO
INTERESSE PBLICO O DESFAZIMENTO DAS OBRAS. CONDENAO DO
MUNICPIO, TODAVIA, A SE ABSTER DE REALIZAR QUALQUER ATIVIDADE
NA REA E QUE IMPORTE DANO AO MEIO AMBIENTE, SOB PENA DE
MULTA. INEXISTNCIA DE CONDENAO DO MINISTRIO PBLICO EM
VERBAS SUCUMBENCIAIS NA AO CIVIL PBLICA A NO SER NA HIP-
TESE DE M-F. PROVIMENTO AO PRIMEIRO E IMPROVIMENTO AO
SEGUNDO APELO. I - Se, apesar de concedida liminar, concluiu-
se a obra, o seu desfazimento importaria dano muito maior,
quer ao meio ambiente, quer ao interesse pblico; II -
Condenao do Municpio, todavia, na absteno de realizar
qualquer atividade na rea e que importe ampliao do dano,
sob pena de multa; III - descabida a condenao do
Ministrio Pblico em verbas sucumbenciais em ao civil
pblica, exceto quando comprovada m-f; IV - Provimento ao
primeiro e improvi- mento ao segundo recurso.
A Medida Provisria n
s
393, de 19 de setembro de 2007,
convertida na Lei n
s
11.610, de 12 de dezembro de 2007, que
institui o Programa Nacional de Dragagem Porturia e
Hidroviria, e d outras providncias, em seu artigo l
s
,
estabelece que: ffca institudo o Programa Nacional de
Dragagem Porturia e Hidroviria, a ser implantado pela
Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e
pelo Ministrio dos Transportes, por intermdio do
Departamento Nacional de Infra- Estrutura de Transportes -
DNTT, nas respectivas reas de atuao. l
s
O Programa de que
trata o caput abrange as obras e servios de engenharia de
dragagem do leito das vias aquavirias, compreendendo a
remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou
derrocamento do leito, com vistas manuteno da profundidade
dos portos em operao ou a sua ampliao, bem assim as aes
de licenciamento ambiental e as relativas ao cumprimento das
exigncias ambientais decorrentes. Como se pode ver, a norma
ambgua e no fica claro se o licenciamento ambiental das
dragagens ser realizado no interior dos rgos do Programa
Nacional de Dragagem, ou se tal atribuio remanesce nos
rgos ambientais. Penso que o mais adequado seria a
manuteno do atual do status quo. Este, por fim, foi o
posicionamento do legislador que, ao converter a MP em lei,
deu nova redao ao l
e
, que ficou assim redigido: I- O
Programa de que trata o caput deste artigo abrange as obras e
servios de engenharia de dragagem do leito das vias
aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar
submerso e a escavao ou derrocamento do leito, com vistas
manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua
amphao, retirando-se o licenciamento ambiental do DNIT.
Zoneamento
Captulo VI Zoneamento
1. Introduo
As principais disputas envolvendo temas ambientais, em sua
essncia, dizem respeito repartio do territrio de forma a
possibilitar diferentes usos concomitantes do espao
geogrfico, seja ele o solo, o espao areo ou as guas. De
fato, geralmente, existem concepes diferentes quanto
utilizao de uma parcela do espao geogrfico e, na falta de
regras claras que destinam determinada regio para um ou
vrios usos especficos, o conflito se estabelece de forma
inexorvel. Tais conflitos, em especial quanto ao uso do solo,
no se limitam aos usos contemporneos, visto que, em diversas
oportunidades, os usos passados tm repercusso sobre os usos
presentes e mesmo futuros. Refiro-me, por exemplo, s
dificuldades ocasionadas pela contaminao de lenis
freticos, subsolo etc. O zoneamento, neste contexto, uma
medida de ordem pblica cujo objetivo arbitrar e definir os
usos possveis, estabelecendo regras aptas a definir como e
quando sero admitidas determinadas intervenes sobre o
espao.
No seria exagerado afirmar que, conjuntamente com o
licenciamento ambiental, o zoneamento um dos mais
importantes instrumentos institucionais de preveno aos danos
ambientais e de controle das atividades potencialmente
poluidoras. Infelizmente, como se ver, ambos os instrumentos
padecem das vicissitudes tpicas de pases com precrio grau
de institucionalizao, agncias ambientais e urbansticas com
oramentos modestos e presses populacionais que,
frequentemente, so irresistveis.
O zoneamento se originou nas sociedades industrializadas e
urbanizadas, assim como na necessidade de definio de reas
com padres de ocupao claros. Desta forma, foi nos direitos
norte-americano e ingls que a questo se colocou primeira-
mente. No Direito norte-americano, o termo zoning definido
como:
1

The division of a city or town hy legislative regulation
into districts and the prescription and application in each
district of regulations having to do with structural and
architectural designs of buildings and of regulations pres-
cribing use to which buildings within designated districts may
be put. Division of land into zones, and within those zones,
regulation of both the nature of
1Blacks Law Diconaxy, St. Paul: West Publishing, 6th.
Edition, 1991, p. 1.114.
Direito Ambiental
land use and physical dimensions of uses including height
setbacks and mini- mum aiea.
Tambm a Frana adotou critrios de zoneamento. Assim, o
Professor Yves Prats,
2
ao examinar a matria no Direito gals,
assim definiu zoneamento:
Traduo, muitas vezes criticada, dozoning anglo-saxo, cujo
contedo no direito urbanstico, na Frana, mais preciso e
mais restrito. a tcnica consistente em determinar nos
documentos de planificao urbana o destino da utilizao do
solo segundo a natureza das atividades dominantes, definindo
aquelas que sero permitidas.
Os autores brasileiros, em geral, tm concordado com os
estudiosos estrangeiros. Vejamos trs exemplos que nos so
fornecidos pela doutrina especializada. Para o Professor Diogo
Figueiredo Moreira Neto:
Zoneamento no mais que uma diviso fsica do solo em
microrregies ou zonas em que se promovem usos uniformes; h,
para tanto, indicao de certos usos, excluso de outros e
tolerncia de alguns. A excluso pode ser absoluta ou
relativa?
Na mesma linha, o Professor Jos Afonso da Silva afirma que:
Zoneamento ~ constitui um procedimento urbanstico, que tem
por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos
edifcios em reas homogneas no interesse coletivo do bem-
estar da populaoA
O Ministro do STF, Professor Eros Roberto Grau, sustenta
que:
Zoneamento a diviso de um territrio - municipal - a
partir de determinados critrios.5
De fato, existe zoneamento quando so estabelecidos
critrios legais e regulamentares para que em determinados
espaos geogrficos sejam fixados usos permitidos, segundo
critrios preestabelecidos. Tais usos, uma vez estabelecidos,
tomam-se obrigatrios, tanto para o particular, quanto para a
Administrao Pblica, constituindo-se em limitao
administrativa incidente sobre o direito de propriedade. Os
critrios a serem utilizados para o zoneamento so fixados
unilateralmente pela
2 Apud Pierre Merlin. Dictionoire de Lurbanisme et de
Lamenagement, Paris: PUF, 1988, p. 715.
3 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico,
Rio de Janeiro: Forense, 2 ed., 1977, p. 87.
4 Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo: RT, 1981, p. 291.
5 Direito Urbano, So Paulo: RT, 1983, p. 98.
fSSJ * nsino Superior Sss^u km
Zoneamento
Administrao Pblica, atravs de ato prprio, ou mediante
obrigatria consulta populao interessada.
6
O
estabelecimento de zonas especiais destinadas a determinados
fins integra o poder discricionrio da Administrao Pblica,
conforme desde h muito vem sendo reconhecido pelo STF.
7
Quando
o zoneamento se impuser sobre propriedade privada, no poder
vedar os usos preexistentes, sob pena de violao de direitos
adquiridos.
8
Merece ser observado que, uma vez que ele tenha
sido estabelecido, toda e qualquer atividade a ser exercida na
regio submetida a uma norma de zoneamento passa a ser
vinculada, isto , no podero ser admitidas pela Adminis-
trao Pblica atividades que contrariem as normas
estabelecidas para o zoneamento. Os particulares tm,
portanto, o direito de exigir que se faa cumprir o zonea-
mento. Por exemplo, se residimos em uma regio classificada
como exclusivamente residencial, temos o direito de exigir
judicialmente que a prefeitura no conceda alvar para a
localizao de uma boate, ou outra atividade que possa
implicar incmodo para a vizinhana. Somente por mecanismo
legal de hierarquia superior ou igual quele que tenha
estabelecido o zoneamento que se poder alter-lo. Aqui
existe um problema muito grave, que o causado pela ocupao
desordenada do solo e, principalmente, por uma certa tendncia
das autoridades pblicas a fazer vista grossa s violaes
de normas de zoneamento. De fato, muitas vezes, sob o argu-
mento de fato consumado, permite-se que reas de proteo
ambiental, reas de preservao permanente e outras unidades
de conservao sejam ocupadas e totalmente descaracterizadas.
Isto para no se folar na descaracterizao de reas urbanas.
O que se observa que, ao permitir que as normas de um
determinado zoneamento sejam descumpridas, a municipalidade
acaba desempenhando o papel de agente indutor do
descumprimento do zoneamento em geral, acirrando a
ilegalidade.
O zoneamento contemporneo do urbanismo e, de feto, foi
com o planejamento das modernas cidades industriais que ele
surgiu. A propsito, vale recordar a lio de Gaston Bardet,
9

que afirma: Foi na Inglaterra, bero da grande indstria,
6 LEI N
a
9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. (...) Art. 22. As
unidades de conservao so criadas por ato do Poder
Pblico. I
o
(VETADO). 2
a
A criao de uma unidade de
conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e de
consulta pblica que permitam identificar a localizao, a
dimenso e os limites mais adequados para a unidade,
conforme se dispuser em regulamento. 3
a
No processo de
consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado a
fornecer informaes adequadas e inteligveis populao
local e a outras partes interessadas. 4 Na criao de
Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, no obrigatria a
consulta de que trata o 2
a
deste artigo. 5 As unidades
de conservao do grupo de Uso Sustentvel podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de
Proteo Integral, por instrumento normativo do mesmo nvel
hierrquico do que criou a unidade.
7 STF - RE - embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRIO.
51972. ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro CNDIDO
MOTTA: No sai de sua rbita constitucional a lei municipal
que prope o zoneamento urbano, com faculdade ao prefeito de
incluir, conforme a convenincia da cidade, este ou aquele
logradouro pblico."
8 STF RE: 92845/SP - So Paulo. DJU: 19-09-1980 p. 7206.
Relator Ministro Cunha Peixoto. Estabelecimento industrial
para explorao de pedreira regularmente licenciado pela
municipalidade lei posterior do municpio, alterando o
zoneamento da cidade. No pode o poder pblico, 'raanu
militari, interromper o funcionamento do estabelecimento
industrial, regularmente licenciado de acordo com os usos
conformes, sob pena de se ferir direito adquirido. Recurso
Extraordinrio conhecido e provido.
9 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 18.
Direito Ambiental
onde a misria dos guetos dos trabalhadores amedrontou os mais
realistas, que se multipUcaram normalmente as reaes contra a
cidade monstruosa/
7
Desde 1816, o industrial Robert Owen
observava a ateno que se consagra mquina morta, falta
de considerao pela mquina viva. As oposies que encontrou
fizeram-no compreender que a grande cidade e a sua economia
so um mal, no somente para a classe trabalhadora, como para
a sociedade inteira, e que a moradia s e barata no um
produto normal da sociedade capitalista (Catherine Bauer). Na
verdade, hoje ns sabemos perfeitamente que atrs da fbrica
vm os operrios, atrs das cidades vem o crescimento das
populaes etc. A economia industrial e de escala essencial-
mente urbana. As estatsticas mais modernas indicam um nmero
cada vez maior de pessoas vivendo em cidades, muitas vezes em
condies extremamente precrias.
10
O caos gerado pela
urbanizao e pela industrializao produz consequncias que
somente agora comeam a ser avaliadas. Os principais problemas
ambientais globais, pode-se dizer, tm sua origem na
urbanizao e na industrializao. Efeito estufa, depleo da
camada de oznio, desflorestamento, dificuldades de
abastecimento de gua, contaminao por produtos qumicos,
todos estes assuntos tm suas raizes comuns na urbanizao e
na industrializao.
O zoneamento, originalmente, undou-se em interveno
estatal sobre a ocupao do solo e das formas de sua
utilizao, visando diminuir ou manter sob controle os
efeitos negativos que, inevitavelmente, so gerados pelo
processo de crescimento industrial e urbano, da se dirigiu
para regulamentar praticamente todos os espaos geogrficos,
no se limitando mais apenas ao solo.
As zonas industriais, que so as mais longevas formas de
zoneamento, resultantes da interveno do Poder Pblico,
tiveram sua origem na Inglaterra, em 1897, na regio de
Manchester. Na Frana, foi somente em 1950 que estas
apareceram, na regio de Chalons-sur-marne.
11
No Brasil, o
maior projeto urbanstico jamais empreendido foi a construo
de Braslia, que, no obstante o seu alto custo e as projees
de crescimento urbano, econmico e social que ento foram
realizadas, est completamente superado e passa pelas mesmas
dificuldades vividas por cidades que no foram planejadas.
2. Zoneamento
O Direito brasileiro, especialmente aps a Constituio de
1988, ultrapassou o conceito puramente urbanstico de
zoneamento. Como j foi visto acima, o zoneamento pode ser
utilizado em vrias situaes diversas.
10 Cerca de 44% da populao urbana da Amrica Latina vive em
favelas ou habitaes precrias, segundo
um relatrio preliminar da Cepai (Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe) sobre o assunto, in
http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/
2005/01/050119_cepalcg.shtml, capturado aos 19 de fevereiro de
2005.
Zoneamento
O zoneamento utilizado no DA como instrumento da PNMA,
embora no se restrinja a essa condio. Como instrumento
jurdico, o zoneamento ingressou em nosso direito positivo
como uma ferramenta de proteo sade humana, tal qual
ocorreu em outras naes. Atribui-se Lei n
9
5.027, de 14 de
junho de 1966, que instituiu o Cdigo Sanitrio do Distrito
Federal, a condio de um dos diplomas legais pioneiros na
matria. O artigo 6
2
da referida lei determinou a diviso do
territrio do Distrito Federal em trs reas:
a) a rea metropolitana;
b) as reas dos ncleos satlites; e
c) rea rural.
Em cada uma dessas reas foram estabelecidos usos permitidos
e critrios para a autorizao de atividades no interior de
cada uma das zonas delimitadas.
3- Zoneamento Ambiental
O zoneamento, repita-se, uma importante interveno
estatal na utilizao de espaos geogrficos e no domnio
econmico, organizando a relao espao-produ- o, alocando
recursos, interditando reas, destinando outras para estas e
no para aquelas atividades, incentivando e reprimindo
condutas etc. O zoneamento fruto da arbitragem entre
diferentes interesses de uso dos espaos geogrficos, reconhe-
cendo e institucionalizando os diferentes conflitos entre os
diferentes agentes. Ele busca estabelecer uma convivncia
possvel entre os diferentes usurios de um mesmo espao.
3.1. Zoneamento federal
As bases constitucionais para o zoneamento so bastante
amplas. A primeira, evidentemente, decorre do poder de polcia
do Estado. O artigo 21, inciso D,
12
da CF, fornece uma
primeira referncia do poder-dever da Unio em relao ao
zoneamento. A Unio pode, ainda, conforme permissivo contido
no artigo 43
13
da Cons
12 CF, Art. 21. Compete Unio: (...) BC elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e sociaL
13 Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder
articular sua ao em um mesmo complexo geoeco- nmico e
social, visando a seu desenvolvimento e reduo das
desigualdades regionais. l
5
- Lei complementar dispor
sobre: I as condies para integrao de regies em
desenvolvimento; II a composio dos organismos regionais
que executaro, na forma da lei, os planos regionais,
integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econmico e social, aprovados juntamente com estes. 2 -
Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na
forma da lei: I igualdade de tarifes, fretes, seguros e
outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder
Pblico; II juros favorecidos para financiamento de
atividades prioritrias; III isenes, redues ou
diferimento temporrio de tributos federais devidos por
pessoas fsicas ou jurdicas; IVprioridade para o
aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de
gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda,
sujeitas a secas peridicas. 3 - Nas
Direito Ambiental
tituio de 1988, articular sua ao em um mesmo complexo
geoeconmico e social, visando ao desenvolvimento e redno
das desigualdades regionais. Tambm poder a Unio estabelecer
os zoneamentos definidos na Lei do SNUC, de acordo com
mandamento constitucional contido no artigo 225,
14
muito embora
no se trate de uma competncia exclusiva ou privativa da
Unio.
3.2. Zoneamento Estadual
Os Estados, por fora do artigo 25, 3
a
,
15
podero, mediante
lei complementar, instituir regies metropolitanas,
16

aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum. Observe-se que, ao municpio, no compete
concordar ou discordar de sua incluso em um dos instrumentos
de gesto urbansticas acima mencionados. Compete-lhe, nica e
exclusivamente, a eles
reas a que se refere o 2
a
, IV, a Unio incentivar a
recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e
mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas
glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.
14 CF. Art. 225. (...) 1 Para assegurar a efetividade
desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) III
definir, em todas as unidades da Federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas
somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo.
15 C.F. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituies e leis que adotarem, observados os princpios
desta Constituio (...) 3
a
Os Estados podero, mediante
lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum.
16 STF - ADI 2809 / RS - Relator: Min. MAURCIO CORRA.
Tribunal Pleno. DJU: 30-04-2004, p. 28. EMENTA: AO DIRETA
DE INCONSTTTUCIONALIDADE. REGIO METROPOLITANA. INTERESSES
COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNCPIOS
LIMTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VCIO FORMAL E MATERIAL NA
LEI. INEXISTNCIA. INOBSERVNCIA AO ARTIGO 63 DA CF.
ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. Regio metropolitana. Municpios
limtrofes. Observncia do disposto no artigo 25, 3
o
, da
Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regies
administrativas compostas de municpios limtrofes,
destinadas a regular e executar funes e servios pblicos
de interesses comuns. 2. Criao de regies metropolitanas.
Exigncia de lei complementar estadual. Incluso de
municpio limtrofe por ato da Assemblia Legislativa.
Legitimidade. Constitui-se a regio administrativa em um
organismo de gesto territorial compartilhada em razo dos
interesses comuns, que tem no Estado-Membro um dos
partcipes e seu coordenador, ao qual no se pode imputar a
titularidade dos servios em razo da unidade dos entes
envolvidos. Ampliao dos limites da regio metropolitana.
Ato da Assemblia Legislativa. Vcio de iniciativa.
Inexistncia. 3. Lei Complementar. Existncia de limites
territoriais. Observncia dos requisitos constitucionais.
Inocorrncia de vicio formal ou material. 4. Violao ao
artigo 63,1, da CF. Incluso de municpio no mbito da
regio metropolitana instituda. Aumento de despesa em
projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistncia. A
alocao de recursos financeiros especficos no oramento
estadual e municipal destinada organizao, planejamento
e gesto da regio metropolitana, no mbito da qual est
inserido o munidpio limtrofe. 5. Despesa fixa vinculada
regio metropolitana. Ausncia de nus maior para o Estado
na realizao de obras e servios. Obrigatoriedade de prvia
autorizao oramentria especfica. Observncia. Ao
julgada improcedente.
Zoneamento
se integrar da forma mais ampla possvel.
17
Mesmo a
manifestao plebiscitria da populao diretamente
interessada foi declarada inconstitucional pelo STF.
18

3.3. Zoneamento Municipal
Os Municpios so os entes polticos, integrantes da
federao, aos quais esto reservadas as mais importantes
tarefas em matria de zoneamento, visto que a utilizao do
solo, como regra, um interesse essencialmente local. No
mbito da poltica urbana, os Municpios tm a importante
tarefa de editar os planos diretores, que so obrigatrios
para cidades com mais de 20.000 habitantes. O plano diretor
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana. atravs dele que as cidades podem projetar o
desenvolvimento e fixar critrios jurdico-urbans- ticos para
a ocupao racional do solo. At mesmo no setor agrrio, a
atividade municipal, igualmente, importante, pois os planos
diretores que iro fixar as regies voltadas para a
atividade agrcola, delimitando a utilizao do solo
municipal. O estabelecimento de zonas urbanas e de zonas
rurais, como bvio, da maior importncia para a proteo
ambiental.
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano
O zoneamento urbano alcanou grande desenvolvimento desde a
sua criao e no se limita mais s clssicas funes de
separar a indstria da populao em geral, como forma de
reduzir os impactos da industrializao com referncia
sociedade. No. Hoje o zoneamento urbano muito mais complexo
e, constantemente, so criados novos instrumentos de
interveno urbanstica. Doravante sero examinados alguns.
17 STF - ADI 1841 MC/RJ. Relator: Min. MARCO AURLIO. Tribunal
Pleno. DJU: 28-08-1998, p. 2. Ementa REGIO METROPOLITANA -
AGLOMERAO URBANA OU MICRORKEGIO - CRIAO - REQUISITO -
APROVAO DA CMARA MUNICIPAL. Ao primeiro exame, discrepa
do 3 do artigo 25 da CF norma de Carta de Estado que
submete a participao de municpio em regio metropolitana,
aglomerao urbana ou microrregio aprovao prvia da
cmara municipal. Liminar deferida para suspender a eficcia
do preceito em face do concurso da relevncia da
argumentao jurdico-cons- titucional, da convenincia e do
risco de manter-se com plena eficcia o preceito,
obstaculizada que fica a integrao e realizao das funes
pblicas de interesse comum.
18 STF - ADI 796 / ES - Relator: Min. NRI DA SILVEIRA.
Tribunal Pleno. DJU: 17-12-1999, p. 2. EMENTA: Ao Direta
de Inconstitucionalidade. 2. Constituio do Estado do
Esprito Santo, art. 216, 1. Consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes diretamente interessadas, para
criao de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. 3.
Impugnao em face do art. 25, 3
a
, da CF. Previso de ple-
biscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual,
em se tratando de criao ou fuso de municpios, ut art.
18, -
2
, da Lei Magna federal, no, porm, quando se cuida
da criao de regies metropolitanas.
4. Relevncia dos fundamentos da inirial e periculum em mora
caracterizados. Cautelar deferida, para suspender, ex nunc,
a vigncia do pargrafo 1 do art. 216 da Constituio do
Estado do Esprito Santo.
5. Ao direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada
a inconstitucionalidade do 1 do art. 216, da Constituio
do Estado do Esprito Santo.
Direico Ambiental
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)
As zonas industriais podem ter origem espontneaou
"induzida"pelo Poder Pblico. As zonas industriais formadas
espontaneamente so aquelas que se criam m funo da
existncia de capitais, mercados e capacidade tcnica em
certas regies estimulam a implantao de indstrias, e os
melhores exemplos brasileiros so a cidade e o Estado de So
Paulo. As zonas industriais induzidas so aquelas cuja loca-
lizao determinada pela Administrao Pblica e resultado
de polticas de incentivos fiscais e outros mecanismos
empregados pelo Estado para a atrao de investimentos. Como
exemplo pode ser citado o polo petroqumico de Camaari, ou
outras regies construdas especificamente para abrigar
indstrias.
No Direito brasileiro, a definio legal da necessidade de
mecanismos para combate poluio nas zonas industriais teve
incio com o Decreto-Lei n
s
1.413, de 14 de agosto de 1975, que
disps sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada
por atividades industriais, e, em seu artigo l
s
, determinou que
as indstrias instaladas ou as que fossem ser instaladas em
territrio nacional ficavam obrigadas a promover medidas
necessrias para prevenir ou corrigir os inconvenientes e
prejuzos causados pela poluio e contaminao do meio
ambiente. importante observar que a norma teve efeito
retroativo, pois no reconheceu nem poderia reconhecer o
direito adquiridoa poluir. Assim foi porque o artigo 4

do
mencionado decreto-lei estabeleceu que:
Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneamento
urbano, objetivando, inclusive, para as situaes existentes,
viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos
mais graves, assim como, em geral, estabelecer prazos
razoveis para a instalao dos equipamentos do controle de
poluio.
A medida foi extremamente importante e vem sendo aplicada
com bastante xito. Os tribunais brasileiros, por diversas
vezes, afirmaram a constitucionalidade das normas contidas no
decreto-lei mencionado. O decreto-lei foi posteriormente
revisto pela Lei n
9
6.803, de 2 de julho de 1980, que manteve e
aprofundou as determinaes referentes organizao da
ocupao do solo urbano com finalidades industriais e de
combate poluio. O importante 3
9
do artigo l
9
da Lei n
9

6.803 determina que:
As indstrias ou grupos de indstrias j existentes, que no
resultarem confinadas nas zonas industriais definidas de
acordo com esta Lei, sero submetidas instalao de
equipamentos especiais de controle e, nos casos mais graves,
relocalizao.
A norma estabeleceu um importante padro a ser observado e
que, desde a sua edio, vem se desenvolvendo e aprofundando.
A atividade industrial, conforme o teor da norma, deve se
realizar dentro de condies que sejam capazes de, concomi-
tantemente, assegurar o prosseguimento da produo e o menor
nvel possvel de
Zoneamento
incmodos a terceiros. O pargrafo estabeleceu uma soluo:
instalao de equipamentos especiais de controle, que se se
revelarem insuficientes para preservar as condies de
salubridade ambiental, poder ser seguida da relocalizao da
indstria. Esta segunda soluo, entretanto, bastante
complexa, pois envolve a necessidade d<e recursos financeiros,
transferncia de empregos, existncia de res livres e muitas
outras questes que no so de simples resoluo.
Foi a partir da instituio de reas crticas de poluio
que se iniciou um processo mais sistemtico e coerente de
delimitao de espaos urbanos com a finalidade de, proteo
ao meio ambiente. Nestas reas, as zonas destinadas
instalao de unidades industriais devem ser definidas em
esquema de zoneamento que seja capaz de compatibilizar as
atividades industriais com a preservao e a proteo
ambientais.
As categorias bsicas definidas pela legislao so as
seguintes:
a) 2ona de uso estritamente industrial;
b) zona de uso predominantemente industrial; e
c) ^zonas de uso diversificado. .
As zonas industriais,
19
independentemente da categoria em
que estejam classificadas, podem, ainda,' ser classificadas
em:
a) no saturadas;
b) em vias de saturao; e .
c) saturadas. .
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao
Como j foi dito, a indstria um indutor de populao e
atrai grande quantidade de pessoas para o seu entorno, gerando
aglomeraes urbanas ^ Esse crescimento, muitas vezes, cria
condies de vida extremamente difceis e prejudiciais sade
dos trabalhadores, bem como, no raro, causa danos profundos
ao meio ambientfe. Todo este conjunto de circunstncias pode
acarretar a absoluta impossibilidade tcnica de manter a
instalao industrial no local em que se encontra situada e,
conco- mitantemente, assegurar nveis mnimos de salubridade.
a clssic situao na qual a indstria acaba se
transformando em uma espcie de ilha, cercada pelos mais
diferentes tipos de atividades no industriais que se
transformam em risco para os seus moradores e, ao mesmo tempo,
passam a ser um risco para a prpria indstria. Gera-se uma
convivncia difcil e, quase sempre, danosa para ambas as
partes, isto , para a comunidade e para a prpria indstria.
Uma abordagem inicial da questo se focava na questo de j
que a populao deveria tr que conviver com a indstria,
visto que a fbrica tinha chegado primeiro regio. Quase
sempre se colocava a questo de se saber se existia, ou no,
para
19 Lei n 6.803/80, art. 5.
Direito Ambiental
instalao industrial, o direito adquirido a permanecer no
local em que se encontrava, retirando-se a comunidade do
entorno da instalao. A este direito, se d o nome de
direito pr-ocupao, visto que a fbrica estava localizada
antes daqueles que ocuparam o seu entorno. Coerentemente com
esta lgica, argumentava-se que os problemas no teriam sido
causados pela instalao industrial, mas, ao contrrio, por
aqueles que se dirigiram para o mencionado entorno.
No necessrio frisar que, no caso, qualquer dos poios da
discusso est utilizando argumentos extremamente simplistas e
que no servem para resolver a questo, como a realidade nos
demonstra a cada dia. Enfrentar o problema em termos de um
direito de pr-ocupao fugir das questes centrais
envolvidas na questo.
Tanto o Decreto-lei n
9
1.413/75 como a Lei n
s
6.803/80
apresentam um importante conceito jurdico, que o do no-
reconhecimento ao direito adquirido de pr- ocupaco do solo.
Qual o significado do preceito? O que a lei pretende afirmar,
e afirma, que uma empresa, mesmo que regularmente licenciada
e autorizada em determinado local, pode ser transferida deste
local para outro, desde que as condies de convivncia entre
a comunidade e ela se tomem absolutamente insuportveis em
razo da poluio produzida pela unidade industrial. Chamo a
ateno para o fato de que o mero incmodo da vizinhana no
suficiente para determinar uma medida to drstica. Isto
possvel na medida em que o licenciamento ambiental, em reali-
dade, feito mediante a concesso de licenas
administrativas, por prazo certo. No fim do prazo da licena,
caso as condies ambientais tenham se agravado de forma
crtica, em tese, seria possvel o incio de um processo de
relocalizao. Ao mesmo tempo, e compreendendo as imensas
dificuldades referentes a uma eventual relocalizao de
instalaes industriais, o artigo 12, pargrafo nico, da Lei
n
a
6.803/80, determina que:
Art. 12. Os rgos e entidades gestores de incentivos
governamentais e os bancos oficiais condicionaro a concesso
de incentivos e financiamentos s indstrias, inclusive para
participao societria, apresentao da licena de que
trata esta Lei.
Pargrafo nico. Os projetos destinados relocalizao de
indstrias e reduo da poluio ambiental, em especial
aqueles em zonas saturadas, tero condies de financiamento a
serem definidos pelos rgos competentes.
H, portanto, uma obrigao legal e oponvel ao Poder
Pblico no sentido de que os organismos oficiais de crdito
forneam crditos capazes de viabilizar efetivamente o combate
poluio industrial. importante que se observe que, no
raras vezes, quando ocorre o cercamento de uma indstria, a
prpria indstria pode passar a ter interesse em se
relocalizar, em funo dos riscos que a sua presena em meio a
uma comunidade pode representar. H que se exigir que o Poder
Pblico, em qualquer uma de suas esferas, aja de forma
eficiente para impedir que a desorganizao urbana acabe
resultando em prejuzo para as populaes mais desfavorecidas
e, at mesmo, para a prpria arrecadao municipal, visto que,
muitas vezes, diante de uma convivncia impossvel com
comunidades que praticamente invadem reas indus
Zoneamento
triais, muitas fbricas chegam a se mudar de municpio,
gerando o fenmeno conhecido como desindustrializao.
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais
A jurisprudncia brasileira, inicialmente, no havia se
conscientizado da importncia das normas jurdicas
concernentes ao combate poluio industrial e da importncia
do zoneamento ambiental no contexto. de imperiosa
necessidade que o sistema de zoneamento seja respeitado e
implementado como condio para a garantia de uma boa
qualidade do meio ambiente, bem como para a proteo da sade
humana e o adequado desempenho das atividades produtivas. No
poucas vezes, os tribunais entenderam que, ao se tratar de
poluio industrial, no se pode esquecer o direito de pr-
ocupao, isto , caso a instalao industrial estivesse
fixada na regio antes das populaes que se consideram
prejudicadas pela poluio, no se poder determinar a
relocalizao ou mesmo a interdio da atividade poluidora.
20

Pode aquele que, voluntariamente, se aproxima de inna fonte
poluidora, j
consolidada pelo tempo, exigir sua paralisao? Aproximou-se
por qu? .
A tese do direito de pr-ocupao no uma criao
brasileira e tem obtido acolhida em alguns julgados realizados
em outros pases, como demonstra Francis Caballero.
21

A industrializao um fenmeno essencialmente urbano. A
expanso da industrializao e, em consequncia, a construo
de fbricas atraem grandes contingentes de populao das reas
rurais para as cidades e, mais especificamente, para o entorno
das instalaes industriais, pois nestes locais que se
encontram, pelo menos em tese, as maiores possibilidades de
trabalho e emprego. Tal deslocamento de populao, na direo
campo-cidade, faz-se em razo da necessidade de trabalho para
aqueles que iro ser os operrios das indstrias e das
oportunidades de prestao de servios para a indstria e seus
operrios para aqueles que se estabelecem no setor de
servios. da prpria lgica industrial a construo de
aglomerados em tomo das fbricas, caso no haja uma
observncia estrita das normas de Zoneamento.
A existncia de instalaes industriais um fator de
atrao de populao. A liberdade de escolha de locais para
habitar, reservada aos operrios e queles que prestam
servios populao que vive no entorno da instalao
industrial, , praticamente, inexistente, pois a ela se
dirigem em busca de sua sobrevivncia. E de extrema crueldade
sustentar-se que aqueles que precisam viver de seu trabalho
no devem opor-se s condies ambientalmente negativas s
quais esto submetidos em
20 Tribunal de Alada de Minas Gerais, AC n
9
45.501-1, relator
Juiz Schalcher Ventura, in Meio Ambiente nos Tribunais, Rio
de Janeiro: Esplanada, 1992, pp. 30 e seguintes.
21 Essai sur Ia Notion Juridique d Nuisance, Paris: LGDJ,
1981, pp. 261 e seguintes.
202
Direito Ambiental
seu dia-a-dia. Alm de cruel, antijurdico opor-se o
pretenso direito de poluir ao direito humano fundamental boa
sade e ao meio ambiente sadio. O Poder Pblico Municipal tem
uma parcela relevantssima, seno a maior, de culpa, pois no
impede a construo de habitaes em locais de risco, sejam
eles o entorno de fbricas, sejam encostas de morros ou beira
de rios.
A propsito da construo social da vida dos pobres nas
cidades, veja-se a lio de Gaston Bardet:
22

O afluxo das populaes operrias para as cidades modernas
levou noo, contempornea e desumana, de subrbios
exclusivamente operrios. A necessidade de pr ordem
igualmente levou a considerar as zonas ditas industriais
separadas das zonas residenciais, bem como preservar as
pequenas casas de campo da vizinhana indesejvel dos prdios
de aluguel (...) Esse esprito separatista, excelente no que
diz respeito a descartar os elementos nocivos, catastrfico
em consequncia de sua m aplicao, que contribuiu para
acentuar o isolamento da classe operria em zonas
desfavorveis.
Os tribunais brasileiros, no particular, evoluram muito no
sentido de compreender mais profundamente o significado das
normas jurdicas de combate poluio industrial e,
certamente, decises como aquela, que foi examinada acima,
atualmente, so amplamente minoritrias e no possuem mais
qualquer importncia como precedente judicial. Os tribunais
tm enfrentado questes as mais diversas e, em geral, tm
atendido plenamente s necessidades de proteo ambiental.
Passaremos a apresentar alguns exemplos que julgamos
significativos.
Especificamente naquilo que diz respeito relocalizao de
empresa poltiidora, muito significativo o seguinte acrdo
proferido pelo Tribunal de Alada Cvel de So Paulo:
23

Indstria. Rudos e exalao de gases. Fixao da multa. 1 -
No importa que a r tenha transferido, aps a propositura da
ao, a maior parte de sua maquinaria para outro local, porque
tm os autores interesse em que a situao existente no
momento da propositura no seja restabelecida. Quanto queima
do material no importa que no tenha sido provada a
nocividade dos gases exalados, uma vez que a simples emisso
de odores ftidos incmodo suficiente que viole os deveres
de vizinhana e que deve ser reprimido. O valor da multa
t

diria deve ser suficientemente elevado para tomar efetiva a
sano, compensando plenamente eventual resultado da atividade
industrial, realizada com infrao ordem judicial. De nada
adiantaria fixar multa nfima se, exercendo as atividades
vedadas, a apelante colhesse lucros superiores ao valor da
pena.
22 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 46.
23 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental
Brasileira, Rio de Janeiro: Ltunen Juxis, 1995, p. 112.
* ensino Sypssor S^g;
Zoneamento
Outra importante deciso proferida pelo Tribunal de Alada
Cvel de So Paulo
24
a seguinte:
O funcionamento de fbrica em bairro considerado
residencial, que funciona ininterruptamente vinte e quatro
horas por dia, emanando fumaa e rudos noturnos excedentes ao
mximo permitido de decibis, deve ter reduzida a sua jornada
de trabalho, como limitao das atividades industriais.
Evidentemente que no caberia ao Tribunal determinar a
relocalizao de empresa, pois tal ato tipicamente
administrativo, entretanto, dentro do seu limite de
competncia, a Corte assegurou a tranquilidade do sono dos
habitantes da regio.
Porm, a jurisprudncia mais recente vem determinando que os
municpios arquem com a responsabilidade de impedir as
"invases e tem determinado que, ao colocar infraestrutura no
local, municipalidade cabe arcar com os prejuzos sofridos
pelos terceiros.
25

3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI)
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se,
preferencialmente, localizao de estabelecimentos
industriais cujos resduos sEdos, lquidos e gasosos, rudos,
vibraes e radiaes possam causar perigo sade, ao bem-
estar e segurana das populaes, mesmo depois da aplicao
de mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes,
26

segundo as determinaes legais.
As zonas de uso estritamente industrial devero estar
localizadas em reas que sejam dotadas das seguintes
caractersticas:
27

24 Idem, p. 113.
25 STJ- RESP - 235773/RJ. la TURMA. DJU: 27/03/2000, p. 76.
Relator. Ministro Jos Delgado: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO
ESPECIAL. AO MDENIZATRIA. DESAPROPRIAO INDIRETA.
INVASO. REINTEGRAO DE POSSE. REEXAME DE PROVA.
IMPOSSIBILIDADE - SMULA N> 07/STJ. DISSDIO JURISPRUDENCIAL
NO COMPROVADO. JUROS MORATRIOS. TERMO INICIAL DA SUA
CONTAGEM. SMULA N 70/STJ. 1. Em sede de recurso especial,
como elementarmente sabido, no h campo para se revisar
entendimento de segando grau assentado ein prova, haja vista
que a misso de tal recurso de, apenas, unificara
aplicao do direito federal, conforme est sedimentado na
Smula no 7, desta Colenda Casa Julgadora: A pretenso de
simples reexame de prova no enseja recurso especial. 2.
No se conhece de recurso especial fincado na alnea "c,
inciso HI; do art. 105, da CF/88, quando a alegada
divergncia jurisprudencial no devida e convenientemente
demonstrada, nos moldes em que exigida pelo pargrafo nico,
do artigo 541, do CPC, c/c o art. 255 e seus , do RISTJ.
Todos os paradigmas apresentados reconhecem que a simples
invaso de propriedade urbana por terceiros, mesmo sem ser
repelida pelo Municpio, no constitui desapropriao
indireta. No o caso dos autos. Concretizada a invaso, o
Municpio assumiu para si a responsabilidade de oferecer
condies de infra- estrutura de esgoto e luz para que a
populao assentada fosse atendida em suas necessidades. 3.
A Smula n
B
70TJ estatui que os juros moratros, na
desapropriao direta ou indireta, contam-se desde o trnsi-
to em julgado da sentena 4. Recurso parcialmente conhecido
e, nesta parte, provido.
26 O Dicionrio Aurlio Eletrnico apresenta o seguinte
significado para o vocbulo: Verbete: efluente [Do Iat.
effluente.J Adj. 2 g 1. Que emana de certos corpos
invisivelmente. 2. Tec. Diz-se de corrente de fluido de
processo que sai de um equipamento.
27 Lei n
c
6.803/80, art. 2.
Direito Ambiental
a) Elevada capacidade de assimilao de elementos e proteo
ambiental, respeitadas quaisquer restries legais ao uso do
solo;
b) favoream a instalao de infraestrutura e servios bsicos
necessrios ao seu funcionamento e segurana;
c) mantenham em seu entorno anis verdes de isolamento capazes
de proteger as zonas circunvizinhas contra possveis efeitos
residuais.
Nas zonas estritamente industriais, proibido o
estabelecimento de toda e qualquer atividade no essencial s
suas funes bsicas ou capaz de sofrer efeitos danosos em
decorrncia.
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI)
So zonas destinadas, principalmente, instalao de
indstrias cujos processos, submetidos a mtodos adequados de
controle e tratamento de efluentes, no causam incmodos
sensveis s demais atividades urbanas nem perturbam o repouso
noturno das populaes.
Devem ser instaladas em reas que tenham capacidade de
dotao de uma infra- estrutura adequada e servios bsicos
necessrios ao seu funcionamento e segurana; devero, ainda,
dispor, em seu interior, de rea de proteo ambiental que
minimize os efeitos da poluio em relao aos outros usos.
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)
So zonas destinadas localizao de estabelecimentos
industriais cujo processo produtivo seja complementar das
atividades do meio urbano ou rural em que se situem e com elas
se compatibilizem, independentemente do uso de mtodos espe-
ciais de controle de poluio, no ocasionando, em qualquer
caso, inconvenientes sade, ao bem-estar e segurana das
populaes vizinhas.
4. Zoneamento Agrcola
O zoneamento agrcola ou agrrio uma transposio, para a
rea rural e a atividade agrcola, das disposies de
zoneamento originalmente concebidas para as regies urbanas.
Atualmente, o zoneamento agrrio tem luz prpria e no est
mais submetido s influncias do zoneamento urbano.
A Lei n
9
4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da
Terra), foi a primeira lei brasileira a dispor sobre o
zoneamento agrcola. O artigo 43 do referido diploma legal
estabeleceu a competncia do Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria
28
para a
28 Hoje Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INCRA.
Zoneamento
realizao de estudos de zoneamento homogneo do ponto de
vista socioeconmico e das caractersticas da estrutura
agrria.
O estabelecimento de zoneamento agrcola tem por finalidade
a definio de:
a) as regies crticas que esto exigindo reforma agrria com
progressiva eliminao dos minifndios e dos latifndios;
b) as regies em estgio mais avanado de desenvolvimento
social e econmico, em que no ocorrem tenses nas
estruturas demogrficas e agrrias;
c) as regies j economicamente ocupadas em que predomine
economia de subsistncia e cujos lavradores pecuaristas
caream de assistncia adequada;
d) as regies ainda em fase de ocupao econmica, carentes de
programa de desbravamento, povoamento e colonizao de reas
pioneiras.
A lei determina algumas circunstncias que devem ser levadas
em considerao para a caracterizao das reas prioritrias,
quais sejam:
a) posio geogrfica das reas, em relao aos centros
econmicos de vrias ordens, existentes no Pas;
b) o grau de intensidade de ocorrncia de reas em imveis
rurais acima de mil hectares e abaixo de cinquenta hectares;
c) o nmero mdio de hectares por pessoa ocupada;
d) as populaes rurais, seu incremento anual e a densidade
especfica da populao agrcola;
e) a relao entre o nmero de proprietrios e o nmero de
rendeiros, parceiros e assalariados em cada rea.
Em 1991, foi promulgada a Lei n
e
8.171, de 17 de janeiro. A
lei, em seu artigo 19, inciso III, dispe que de atribuio
do Poder Pblico
realizar zoneamentos agroecolgicos que permitam estabelecer
critrios para o
disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial pelas
diversas atividades produtivas, bem como para a instalao de
novas hidreltricas.
5. Zoneamento Costeiro
A costa brasileira, por fora de expressa disposio
constitucional (art. 225, 4
a
), um espao territorial
submetido a regime especial de proteo. Justifica-se esta
determinao constitucional, pois desde os primrdios da
colonizao portuguesa tem sido muito intensa a presso
exercida sobre os ecossistemas costeiros. Relembre- se que a
maior parte da populao brasileira est assentada ao longo do
litoral; dos dezessete Estados que so banhados pelo mar,
quatorze possuem suas capitais no litoral. A enorme extenso
do litoral brasileiro (7.367 Km) faz com que ali se encontre
toda uma grande variedade de ecossistemas.
Direito Ambiental
So campos de dunas, lhas-recifes, costes rochosos, baas,
esturios, brejos, falsias e baixios. Muitos deles, como as
praias, restingas, lagunas e mangue- zais, embora tenham
ocorrncia constante e homogeneidade aparente, apresentam
especificidades florsticas e faunsticas vinculadas s
gneses diferenciadas dos ambientes em to longo trecho
litorneo.'
2
-
9

Em obedincia norma constitucional que determinou um
regime especial de tutela para a costa, o legislador ordinrio
estabeleceu o sistema de gerenciamento costeiro.
Em realidade, o gerenciamento costeiro no de simples
administrao, pois nele devem envolver-se os trs nveis da
Administrao Pblica, o que nem sempre ocorre com harmonia e
facilidade. Assim como nas demais reas do Direito Ambiental,
a proteo da zona costeira est envolvida em uma superposio
de atribuies administrativas e legislativas que bastante
problemtica.
A Lei n
9
7.661, de 16 de maio de 1988, atualmente
regulamentada pelo Decreto Federal 5.300/2004, que institui o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras
providncias, em seu artigo 2
9
determina que, in verbis:
Art. 2
S
Subordinando-se aos princpios e tendo em vista os
objetivos genricos da PNMA, fixados respectivamente nos arts.
2
e
e 4
a
da Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de 1981, o PNGC visar
especificamente a orientar a utilizao nacional dos recursos
na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualida-
de da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural.
Pargrafo nico. Para os efeitos desta lei, considera-se
Zona Costeira o espao geogrfico de interao do ar, do mare
da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no,
abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero
definidas pelo Plano.
Inicialmente, h que se observar que a Lei que instituiu o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro norma que,
expressamente, se subordina Poltica Nacional do Meio
Ambiente e que, portanto, deve haver compatibilidade entre a
sua aplicao e a Lei n
e
6.938/81. A Lei do PNGC,
definitivamente, busca a racionalizao na utilizao dos
recursos existentes na Zona Costeira. Recursos, como se sabe,
so os bens ambientais utilizados de forma econmica. A Lei n
2

7.661/88, portanto, norma que busca dar racionalidade
utilizao dos recursos existentes na zona costeira. Isto
significa que a regra geral estabelecida pela lei a
utilizao de tais recursos, desde que observados os critrios
de racionalidade e sustentabilidade ambiental que so
nonnativamente definidos no prprio texto legal. O PNGC, logo,
no uma norma com vistas ao congelamento dos recursos
existentes no litoral; pelo contrrio, o desiderato explicito
da lei o de possibilitar a plena utilizao dos recursos
contidos em

29 O Desao do Desenvolvimento Sustentvel> Brasia, 1991, pp.
114-115.
Zoneamento
nosso litoral. Merece ser destacado que o PNGC visar
especificamente orientar a utilizao racional dos recursos na
Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade
da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural.
Um exemplo foi o projeto Rio Mar, desenvolvido pela
Prefeitura do Rio de Janeiro, que tinha como um de seus
objetivos especficos a ocupao racional da orla martima da
zona sul da cidade do Rio de Janeiro, visando ser mais uma
tentativa de reduzir at nveis tolerveis a invaso das
praias por barraqueiros, camels, comrcio clandestino,
prostituio e outros males que, lamentavelmente, assolam
nossas praias.
O mencionado projeto estava baseado na construo de
quiosques para acomodar o comrcio e possibilitar a construo
de facilidades sanitrias etc. A complexa questo das
competncias constitucionais, como sempre, transformou a
questo da ocupao das reas de praia em verdadeiras batalhas
judiciais voltadas para a modesta questo referente
construo e utilizao de quiosques.
30
Este um modelo que
tem se reproduzido em diferentes Estados da federao com as
motivaes mais variadas. No Nordeste, por exemplo, a grande
questo que tem surgido a da chamada carcinocultura, que j
foi objeto de litgio judicial;
31
j
30 TRF - 2* REGIO- AG - 118162/ RJ. 1 TURMA. DJU:04/10/2004.
Pg: 271. Relator: JUIZ CARREIRA ALVIM. PROCESSUAL CIVIL -
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AGRAVO INTERNO - AO CIVIL PBLICA
- DESOCUPAO DE QUIOSQUES NA PRAIA DO FORNO - DANO
AMBIENTAL - PRESERVAO RACIONAL - NICA FONTE DE RENDA -
PRINCPIO DA RAZOABILIDADE - I - Algum que exerce ma
atividade comercial, ainda que numa praia pblica, mediante
licena ou alvar concedido pelo Municpio, a quem compete
legalmente zelar pelo seu regular exercido, tem, em princ-
pio, e no mnimo, o elementar interesse jurdico que sua
atividade seja preservada, at que sobrevenha uma sentena
judicial, declarando a sua ilegalidade, e cassando a licena
e/ou alvar em que se apa. II - O bom senso e a
racionalidade dos quiosqueiros, e o exerccio igualmente
racional e sensato do poder de polcia pelo prprio
Municpio de Arraial do Cabo, podem conduzir a uma soluo
menos traumtica no limiar do processo, deixando para a
sentena de mrito, com a observncia do devido processo
legal (ampla defesa e contraditrio), a soluo do litgio
em moldes mais consentneos com os interesses dos
quiosqueiros e os ecolgicos da sociedade de que fazem
parte. Hl - Agravo de instrumento parcialmente provido.
Prejudicado agravo interno.
31 TRF - 5 REGIO. AG -55076 -CE. 2* Turma: DJU:27/10/2004 -
Pg: 874. Relaton Desembargador Federal Petrucio Ferreira.
ADMINISTRATIVO. EXIGNCIA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E
RESPECTIVO RELATRIO (EIA/RIMA) COMO REQUISITO PARA A
CONCESSO DE LICENAS PARA A EXPLORAO DA ATIVIDADE DE
CARCINICULTURA, INDEPENDENTEMENTE DO TAMANHO DO
EMPREENDIMENTO, NA ZONA COSTEIRA E NOS TERRENOS DE MARINHA.
POSSIBILIDADE. DECRETO 99.274/90. LEI N 7.661/88. EDIO DA
RESOLUO 312/2002 - CONAMA. COMPETNCIA. LEI N 6.938/81.
PRINCPIO ADMINISTRATIVO DA PRECAUO. APLICABILIDADE.
MANUTENO DO DESPACHO AGRAVADO. AGRAVO DE INSTRUMENTO
IMPROVTDO.
1. Ataca-se no presente agravo deciso singular que deferindo
em parte a liminar requerida em ao dvil pblica, dentre
outras, determinou que fosse exigido Estudo de Impacto
Ambiental e respectivo relatrio (EIA/RIMA) como requisito
para a concesso de licenas para a explorao da atividade de
caxcinicultura, independentemente do tamanho do
empreendimento, na Zona Costeira, e ns terrenos de marinha,
tanto pelo IBAMA como pela SEMACE, sendo declarada a inco
nstitucionalidade incidental da Resoluo CONAMA 312/2000,
quanto desnecessidade de apresentao de EIA/RIMA (artigos
4 e 5
4
). 2. Estabelece o 1, do art. 17, do Decreto n
99.274/90, que regulamenta as Leis n5 6.902/81 e 6.938/81,
que caber ao CONAMA fixar os critrios bsicos, segundo os
quais serio exigidos estudos de impacto ambiental para fins de
licenciamento. 3. Por outro lado, o 5, do art. 19, do mesmo
Decreto, estabelece que excluda a competncia de que trata o
pargrafo anterior e nos demais casos de competncia federal o
IBAMA expedir as respectivas licenas, aps considerar o
exame tcnico procedido pelos rgos estaduais
Direito Ambiental
no Rio Grande do Sul, debateu-se a construo de plataforma
para pesca
32
mar adentro.
e municipais de controle da poluio. 4. A Lei n* 7.661/88,
que Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d
outras providncias, aps definir no pargrafo nico, do seu
art- I
a
, o que considera Zona Costeira, estabelece,
especificamente em seu art. 6
a
e 2, que o licenciamento para
parcelamento e remembramento do solo construo, instalao,
funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes das
caractersticas naturais da Zona Costeira, dever observar,
alm do disposto nesta Lei, as demais normas especficas
federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes
dos Planos de Gerenciamento Costeiro, sendo necessrio para o
licenciamento que o rgo competente solicite ao responsvel
pela atividade a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental
EIA e a apresentao do respectivo Relatrio de Impacto
Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei. 5.
Prima fade, apresenta-se indiscutvel a competncia do CONAMA
para expedio da referida Resoluo, conforme se depreende do
disposto no art. 8, I, da Lei 6.938/81, no quanto tal
Resoluo, corporificando ato administrativo, tem como
caracterstica prpria presuno de legalidade. 6. A
competncia para proteo do meio ambiente est expressamente
prevista nos incisos VI e VII do art. 23 da CF, como
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. 7. No caso presente, no obstante a Resoluo
tenha sido expedida prima fade pela autoridade competente, no
caso o CONAMA, e admitindo-se que o licenciamento foi
procedido por autoridade estadual, no caso o SEMACE, que de
acordo com a legislao sobre a matria, tambm tem
competncia administrativa comum para proteo do meio
ambiente, importa sempre verificar se o contedo de tal
resoluo atendeu ao objetivo primordial das normas de pro-
teo ambiental. 8. Neste sentido, aplica-se ao caso presente
o Princpio da Precauo, de modo a evitar que primeiro ocorra
o dano para somente depois se resolver a causa de sua origem,
razo pela qual, prima fade, de afastar-se a resoluo
CONAMA que limitou o Estudo de Impacto Ambiental de acordo com
a dimenso da rea. 9. Inexistente qualquer teratologia no
despacho agravado a justificar a sua reforma. 10. Agravo de
instrumento improvido.
32 TRIF- 4 REGIO. AC - APELAO CVEL - 406081-RS. 3 TURMA.
DJU: 03/07/2002, p. 356. Relator: JUIZ CARLOS EDUARDO
THOMPSON FLORES LENZ. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
PLATAFORMA MARTIMA. AO CIVIL PBLICA. BENS DE USO COMUM
DO POVO. LEGISLAO PERTINENTE. EFEITOS. ALEGADA VIOLAO DO
ART. 5, XXXVI, DA CF/88. NO CONFIGURAO. 1. No caso dos
autos, restou demonstrado que as plataformas de pesca foram
construdas sobre a praia, em total desacordo com as normas
assecuratrias do livre usufruto do bem como coisa comum ao
povo, sem que se permita qualquer obstculo, seja ao acesso
praia ou ao que a ela venha a ser pelo homem agregado,
violando ainda normas ambientais de proteo da Zona
Costeira e do ecossistema marinho da plataforma continental.
Ao Ministrio da Marinha, cabe, precipuamente, o exerccio
do poder de polcia quanto segurana da navegao, sendo
incompetente para fornecer qualquer autorizao para
construo em bem da Unio, o que demonstra a irregularidade
do ato expedido e elide qualquer presuno de legitimidade e
legalidade na sua feitura e efeitos. 2. Conforme consta do
processo, as plataformas de pesca de Tramanda, Capo da
Canoa e Cidreira tm seus acessos edificados sobre as
praias, projetando-se sobre a plataforma continental em rea
permanentemente submersa. Na poca da construo, o SPU
havia manifestado entendimento de que as reas submersas no
estavam sujeitas ao regime de aforamento, no estando,
portanto, no mbito de sua competncia apreciar o pedido
formulado pelas ora apelantes. Entretanto, o mesmo rgo
entendeu passveis de enfiteuse as reas de praia nas quais
situados os acessos s plataformas, por serem terrenos de
marinha ou acrescidos de marinha. Nada obstante, no foram
adotadas pelas rs as providncias necessrias obteno do
aforamento e, posteriormente, quando se tentou regularizar a
situao, j havia sido fixada pelo SPU a orientao de que
no possvel aplicar o regime de aforamento s reas de
praia, por serem bens de uso comum do povo. Assim, constata-
se que toda a obra encontra-se edificada em rea de uso
comum, insusceptvel de alienao. E, por se tratar de rea
de uso comum, a sua utilizao privativa por particulares
somente seria possvel atravs de prvia permisso,
autorizao ou concesso de uso. No caso dos autos, observa-
se que nenhuma dessas modalidades administrativas foi
buscada pelas rs. No seria mesmo possvel a permisso ou
autorizao de uso, por se tratar de obra de carter
definitivo, que no se compadece com a precariedade inerente
aos regimes de permisso ou autorizao. A concesso seria
admissvel desde que demonstrado o interesse pblico na
edificao e oferecida oportunidade de concorrncia, em
igualdade de condies, entre todos os interessados. E
justamente a que deve ser buscada a soluo para a
controvrsia: as plataformas foram irregularmente edificadas
em rea de domnio da Unio, afetadas ao uso comum do povo.
So, portanto, benfeitorias teis
Zoneamento
O atual modelo de ocupao das praias brasileiras
completamente catico e, certamente, mereceria uma norma geral
capaz de disciplinar a matria de forma ampla e definitiva. O
PNGC, em sua existncia, no conseguiu servir de instrumento
apto a resolver as complexas questes decorrentes da ocupao
do litoral brasileiro. Conforme tal lei, nos termos de seu
artigo 3
S
, I e III, o PNGC tem por objetivo assegurar a
conservao das praias e de monumentos que integrem o
patrimnio histrico, natural e cultural da nao.
33
Isto,
entretanto, deve ser feito levando-se em considerao o grau
de urbanizao de cada uma das regies. Tal, contudo, no
ocorreu. Ao contrrio, as praias, cada vez mais, se assemelham
a mercados persas, nos quais acontece de tudo um pouco.
que se incorporam ao imvel, e seguem a mesma qualificao
jurdica: so elas mesmas bem de uso comum e sua utilizao
por particulares deve seguir as regras do direito
administrativo. Os argumentos utilizados na defesa (e no
recurso de apelao) no so suficientes para mudar a sorte da
lide: a invocada teoria da aparncia, de inspirao civilista,
no aplicvel ao direito administrativo, em face do
princpio da legalidade expressa. Ou seja, no basta ao ato
administrativo aparentar legalidade para gerar direitos,
necessrio que haja completa submisso lei quanto forma,
capacidade do agente e licitude do objeto. E, mais importante,
a teoria no benfica defesa simplesmente porque no foi
praticado qualquer ato administrativo ao qual se possa
emprestar aparncia de legalidade. Alis, esse o principal
fundamento da lide: no h nenhum ato administrativo, legal ou
no, a legitimar a utilizao do bem de uso comum por par-
ticulares. E justamente por isso demonstra-se tambm infundada
a alegao de prescrio ou decadncia: porque no se alega
nulidade ou anulabilldade de ato algum. Assim s restaria s
rs alegao de prescrio aquisitiva, que sabidamente no se
aplica a bens pblicos. claro que a licena expedida pelo
Mi-nis- trio da Marinha no ato hbil a legitimar a
utilizao do bem pelas rs. Basta que se atente para os ter-
mos dos documentos de fls. 69/71 para que se verifique tratar-
se de simples nada a opor por parte da autoridade martima,
que obviamente no constitui nenhuma espcie de autorizao ou
concesso de uso. A licena para. o exerccio de atividade no
guarda nenhuma relao com a titularidade dos bens envolvidos,
assim como um alvar de construo expedido pela
municipalidade no influi na propriedade do terreno ou da
edificao. Portanto, a sentena apelada corretamente
identificou o regime jurdico aplicvel aos bens objeto da
lide e reconheceu o direito de uso comum por parte da
populao. Deve-se apenas reexamin-la para o fim de deixar
esclarecido que o dispositivo no interfere no direito da
Unio de promover, por seus prprios meios, o apossamento
administrativo e posterior explorao direta ou concesso de
uso a quem melhores condies oferecer, sempre tendo em conta
o interesse pblico que exige igualdade de tratamento entre
todos os usurios. 3. Improvimento da apelao e parcial
provimento da remessa oficial.
33 Art. 3
9
O PNGC dever prever o zoneamento de usos e
atividades n Zona Costeira e dar prioridade conservao e
proteo, entre outros, dos seguintes bens: I recursos
naturais, renovveis e no renovveis; recifes, parcis e
bancos de algas; ilhas costeiras e ocenicas; sistemas
fluviais, estuarmos e lagunares, baas e enseadas; praias;
promontrios, costes e grutas marinhas; restingas e dunas;
florestas litorneas, man- guezais e pradarias submersas; II
stios ecolgicos de relevncia cultural e demais unidades
naturais de preservao permanente; III monumentos que
integrem o patrimnio natural, histrico, paleontolgi- co,
espeleolgico, arqueolgico, tnico, cultural e
paisagstico.

Responsabilidade Ambiental
Captulo VII Responsabilidade Ambiental
1. Introduo
O Direito e a ordem jurdica por ele estabelecida existem
para serem observados e cumpridos. No caso do Direito
Ambiental, a sua existncia somente se justifica se ele for
capaz de estabelecer mecanismos aptos a intervir no mundo
econmico de forma a fazer com que ele no produza danos
ambientais alm daqueles julgados socialmente suportveis.
Quando tais limites so ultrapassados, necessrio se faz que
os responsveis pela ultrapassagem sejam responsabilizados e
arquem com os custos decorrentes de suas condutas ativas ou
omissivas. Tal sistema de imposio de custos, sejam eles
financeiros, morais ou polticos, o que se chama
responsabilidade, tema do presente captulo.
2. A responsabilidade na CF
A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, no
sistema jurdico brasileiro, matria que goza de status
constitucional, visto que inserida no captulo especialmente
voltado para a proteo do meio ambiente. A abrangncia
jurdica do mencionado captulo suficientemente extensa para
estabelecer um marco jurdico apto a assegurar uma eficiente
proteo ao bem jurdico meio ambiente. A Constituio
estabeleceu uma trplice responsabilizao a ser aplicda aos
causadores de danos ambientais, conforme se pode observar do
artigo 225, 3, da CF:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos.
A responsabilidade bastante abrangente e pode ser aplicada
a: (i) pessoas fsicas e (ii) pessoas jurdicas, e se
subdivide em (i) penal; (ii) administrativa e (iii) civil.
Muito embora a Constituio no defina se o regime de
responsabilidade objetivo ou subjetivo, a lei definiu-o como
objetivo e, portanto, independente de culpa, como se depreende
do artigo 14, l
e
, da Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981,
in verbis:
Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste
artigo, o poluidor obrigado, independentemente de existncia
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Direito Ambiental
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade
para propor ao de responsabilidade civil e criminal por
danos causados ao meio ambiente.
No mbito internacional, a Declarao do Rio, em seu
Princpio n
2
13, determina que:
Cada Estado dever estabelecer sua legislao nacional no
tocante a responsabilidades e indenizaes de vtimas da
poluio e de outras formas de agresso ao meio ambiente. Alm
disso, os Estados devero cooperar na busca de uma forma
expedita e mais determinada de desenvolver a legislao
internacional adicional referente a responsabilidades e
indenizaes por efeitos adversos de dano ambiental causado
por atividades dentro de sua jurisdio ou controle a reas
fora de sua jurisdio.
O CC
1-2
institudo pela Lei n
s
10.406, de 10 de janeiro de
2002, deu um novo tratamento geral para atividades que, por
sua natureza, possam implicar risco para terceiro.
3. A Responsabilidade Ambiental
Muito embora pginas e mais pginas tenham sido escritas
sobre responsabilidade ambiental, o fato que ainda estamos
muito distantes de ter uma adequada compreenso de todas as
dimenses que ela possa ter. O meio ambiente, como se sabe,
um tema cujas fronteiras no esto bem delineadas e,
consequentemente, os seus limites jurdicos tambm no esto
claramente definidos. Por uma opo metodolgica e, de certa
maneira, seguindo a organizao constitucional, a
responsabilidade ambiental originada em danos cuja origem seja
a atividade nuclear no ser examinada neste captulo,
3
embora
no se possa, em tese, afast-la do presente tema.
3.1, Fundamento da Responsabilidade
A primeira ideia que deve ser associada de
responsabilidade a da compensao pelo dano sofrido. Tal
compensao, contudo, tem passado por diferentes etapas e
concepes e, por isso, sua evoluo no linear. Conforme
aponta o Professor Caio Mrio da Silva Pereira:
4

1 Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Pargrafo
nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de
outrem.
2 CC: Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar- lo. Pargrafo
nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco paia os direitos de
outrem.
3 A matria tratada em captulo prprio.
4 Responsabilidade Civil, Rio de Janeiro: Forense, 1990,2 ed-
, p. 6.
Responsabilidade Ambiental
Na origem [do Direito Romano], porm, a ideia predominante
a vingana privada, no que, alis, no se distanciam as
civilizaes que o precederam.
Jos Cretela Jr.5 aponta que responsabilidade indica o
cognato resposta, ambos alicerados na raiz spond do verbo
latino respondere, que significa responder. A responsabilidade
um dos temas mais importantes e fundamentais do Direito; de
fato, um dos elementos mais marcantes para que se julgue a
eficcia ou ineficcia de um sistema jurdico, bem como as
finalidades sociais deste. O ingresso da culpa no Direito
moderno foi uma consequncia do Cristianismo, pois o antigo
Direito Romano no conheceu a noo de culpa. E certo que a
chamada Lei Aquilia introduziu no Direito Romano alguns
princpios que poderiam ser tidos como precursores da moderna
noo de culpa. Contudo, a influncia ideolgica da Igreja
que foi determinante para que, a partir da noo de pecado,
fizesse-se necessria a indagao quanto inteno culpvel
de algum.
Na modernidade, com o desenvolvimento da noo de sujeito,
da vontade livre e soberana, o conceito jurdico de culpa
tomou-se mais importante, pois, como se sabe, um dos alicerces
essenciais da construo jurdica do sujeito , precisamente,
a manifestao livre de vontade e, portanto, do subjetivismo
psicolgico.
O responsvel pelo dano tem o dever de repar-lo o mais
amplamente possvel. Reparar o dano significa a busca de um
determinado valor que se possa ter como equivalente ao dano
causado por aquele que praticou o ato ilcito. A doutrina
jurdica tem reconhecido que:
... mesmo uma pequena inadvertncia ou distrao obriga o
agente a reparar o dano sofrido pela vtimaA
A reparao visa fazer com que o lesado, atravs do
recebimento de uma indenizao, seja recolocado no status quo
ante, como se a leso no houvesse ocorrido. Esta uma
concepo terica, pois, na maior parte das vezes,
impossvel a reconstruo da realidade anterior: e. g., morte
de uma pessoa, destruio de uma obra de valor histrico,
artstico ou paisagstico; extino de uma espcie animal etc.
Existem bens que so nicos e, nesta qualidade, so
insubstituveis. Um pai nico para o seu filho, assim como
um filho nico para o seu pai. No h indenizao capaz de
subs- ttu-los. Em termos de reparao de danos ambientais,
no raras vezes, questes similares colocam-se com extrema
dramatieidade.
Como se ver a seguir, a indenizao por danos, a reparao
pelos danos causados nada mais so do que particularidades do
princpio geral que rege as relaes jurdicas, que o de
estabelecer a mais ampla possibilidade da circulao de bens
no mercado.
Tradicionalmente, como j foi visto acima, o fundamento da
responsabilidade a culpa. O Cdigo Napoleo, que
considerado como o grande monumento da
5 O Estado e a Obrigao de Indenizar, So Paulo: Saraiva,
1980, pp. 6-7.
6 Carlos Roberto Gonalves. Responsabilidade Civil, So Paulo:
Saraiva, 1988, p. 176.
214
Direito Ambiental
ordem jurdica liberal, consagra amplamente a culpa como o
elemento central de toda responsabilidade. o Code Civil o
reconhecimento e o coroamento de uma nova racionalidade que se
afirmou, tendo como seu epicentro o indivduo e a sua vontade
que, desde ento, ocupam o papel central na cena jurdica. O
consagrado historiador do Direito, Franz Wieacker,
7
assim
resumiu a importncia do CC de 1804:
Todos... foram ultrapassados pelo enorme impacto formal e de
contedo do Code Civil de 1804. Tambm o grande CC da Frana
nasceu da crena jus racionalista na lei. No entanto, a sua
estrutura interna e a sua imagem do Direito foram sobretudo
promovidas pela revoluo e pelo brilho da grandeza
napolenica. A codificao francesa j no constitui um
resultado do absolutismo esclarecido, mas, nos seus
primrdios, a prpria obra duma nao revolucionria e, mais
tarde, do seu grande tribuno, o primeiro cnsul Bonaparte. A
emoo da soberania popular agora recm-reconquistada e a
participao do citoyen tambm influenciam decisivamente a sua
expresso espiritual.
, sem dvida, unnime, entre os principais historiadores do
Direito, o reconhecimento do papel fundamental desempenhado
pelo CC francs na construo da racionalidade burguesa e do
moderno Direito burgus. John Glissen
8
ensina-nos que:
Colocamos o Code Civil de 1804 no centro de nossa exposio
histrica, desenvolvendo, por um lado, a evoluo de cada
instituio civil desde a poca romana at 1804 e, por outro,
a sua evoluo desde ento. Uma vez que ainda est, era larga
medida, em vigor, quer na Blgica, quer em Frana e,
indiretamente, em muitos outros pases -, o Cdigo continua a
ser uma etapa importante da histria do Direito, mas, embora
ponto de suspenso depois de quinze sculos de evoluo desde
a poca romana, o Code no foi um ponto de paragem...
A ordem jurdica do capitalismo, como se sabe, est fundada
na possibilidade que cada indivduo goza de participar do
mercado na qualidade de vendedor ou de comprador de
mercadorias. Em outras palavras, do ponto de vista do Direito,
cada indivduo pode trocar produtos com os demais integrantes
da sociedade. A economia de mercado necessita, para a sua
reproduo, de uma rpida circulao de bens e produtos. A
circulao, entretanto, no aleatria, pois as trocas fazem-
se entre equivalentes. O Direito, atravs de sua normatizao,
cria mecanismos capazes de reduzir todos os bens a um
denominador comum, que a livre expresso da vontade no
mercado. Assim, os integrantes da sociedade, independentemente
de sua posio social ou econmica, igualam-se no momento em
que podem expressar livremente suas vontades.
O princpio da troca equivalente o princpio fundamental
das relaes jurdicas que se do entre os diversos sujeitos
de Direito. No prprio Direito Penal, o prin-
7 Histria do Direito Privado Moderno, Lisboa: Fundao
Caiouste Gulbenkian, 1980, p. 386.
8 Introduo Histrica ao Direito, Lisboa: Fundao Caiouste
Gulbenkian, 1988, p. 536.
Responsabilidade Ambiental
cpo do qual falamos essencial. A fixao de penas
predeterminadas para os crimes implica o reconhecimento de uma
certa equivalncia entre um ato nocivo praticado pelo
criminoso e o castigo que lhe imposto pela sociedade: a
pena. A responsabilidade civil fundada na culpa , igualmente,
um instrumento de equivalncias.
A culpa a violao de um dever jurdico. Tradicionalmente,
pode ser dividida em contratual ou extracontratual, esta
ltima tambm conhecida como aquiliana, A culpa contratual
surge da violao de um dever estabelecido em contrato. A sua
origem, portanto, a inobservncia de uma regra estabelecida
pela prpria vontade das partes. A culpa aquiliana funda-se na
inobservncia de um dever legal preexistente a qualquer ato
privado, a qualquer manifestao de vontade das partes
diretamente envolvidas.
Para que a culpa possa ser imputada a algum, necessrio
que o seu ato, o ato danoso a outrem, o ato lesivo, tenha sido
praticado sem que tenham sido tomados os necessrios cuidados
para evit-los. Trata-se daquilo que se tomou conhecido como a
diligncia do bom pai de famlia, ou seja, dos cuidados
razoavelmente exigveis de uma pessoa. a violazione di um
dovere per inesperienza, negligenza, senza intenzionaJit
alcuna e non per caso fortuito, che provoca ad altri im danno
ingius- to; obbliga al risarcimento
9
(violao de um dever por
inexperincia, negligncia, sem nenhuma intencionalidade e
tampouco por caso fortuito que causa danos a terceiro; obriga
ao ressarcimento).
No Direito brasileiro, a responsabilidade um antigo
instituto jurdico. O CG brasileiro sofreu grande influncia
da doutrina contida no Cdigo Napoleo, fundando a
responsabilidade na ideia de culpa e em todos os conceitos
ideolgicos subjacentes referida subjetivao. A matria, no
Cdigo, est tratada ao longo de dois artigos; no artigo 43,
est regulada a responsabilidade das pessoas jurdicas de
Direito pblico:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so
civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa
qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte
destes, culpa ou dolo.
O outro artigo de nosso CC dedicado ao assunto o 927, cujo
teor o seguinte:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou
quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
A responsabilidade civil fundada em culpa, do ponto de vista
da estrutura econmica, corresponde a uma determinada etapa do
desenvolvimento capitalista, na
9 N. Parisi e D. Rinoldi Dizionario dei termini giuridici,
Firenze: Sansoni Editore, 1989, pp. 48-49.
Direito Ambiental
qual a produo industrial em grande escala, a mquina a
vapor, as comunicaes por telgrafo e as vias frreas
trouxeram uma grande modificao na escala produtiva. Este
conjunto de fatos implicaram profundas transformaes no
Direito em geral. No tema responsabilidade, estas
transformaes foram marcantes, pois significaram uma
verdadeira revoluo na ordem jurdica vigente, com o
afastamento da culpa como fundamento da responsabilidade.
O Cdigo Napoleo, em sua estrutura fundamental, bem como os
demais cdigos que seguem o seu modelo, incapaz de regular
as relaes industriais. A sua concepo a do capitalismo
comercial e de uma grande base agrria. Os seus institutos so
orientados para uma realidade produtiva de unidades pequenas e
quase sempre familiares. A industrializao ocorrida no sculo
XDC, em suas repercusses jurdicas, levou ao surgimento de
toda uma srie de setores especializados do Direito, setores
estes que passaram a no estar submetidos s normas do Direito
comum (civil). Nas palavras de Franois Ewald:
10

... Les catgores du droit civil taient insufsantes pour
rsoudre lespro- blmes poss par V industrialisation (As
categorias do Direito Civil eram insuficientes para resolver
os problemas postos pela industrializao).
3.1.1. A Responsabilidade por Risco
O abandono da culpa como fundamento da responsabilidade no
se fez de uma forma linear e sem maiores complicaes
poltico-ideolgicas e tcnico-juxdicas. Isto porque, no
regime jurdico da responsabilidade por culpa, existe toda uma
necessidade de que a vtima prove a culpa do causador do dano,
uma vez que a culpa no pode ser simplesmente presumida.
Processualmente, cabe quele que reivindica a reparao fazer
todo o itinerrio probatrio para que, finalmente, possa ser
indenizado. Esta circunstncia toma bastante complexo e
difcil o trabalho a ser desenvolvido pelo autor da demanda,
beneficiando o ru. No basta que se prove o fato;
necessrio, tambm, que se prove a ao culposa de seu
causador; que se prove que o causador do dano no agiu com a
prudncia de um bom pai de famlia.
A culpa, grande estrela dos cdigos civis modernos, est, a
cada dia que passa, constituindo-se em uma categoria jurdica
que no mais impressiona. A diminuio da importncia da culpa
um fenmeno que se verifica em todo o mundo industrializado,
como consequncia da prpria industrializao. O estado
moderno, diante das repercusses da industrializao, fez
algumas opes polticas, visando mitigar- lhe os efeitos
sociais. O j citado Franois Ewald
11
sustenta que a
instituio de um regime de responsabilidade fundada no risco
teve por finalidade a realizao de uma trplice liberao.
Uma liberao jurdica, afastando o exame de causalidade
subjeti
10 L'tat Providence, Paris: Grasset, 1987, p. 225.
11 La Faute Civile, Droit et Philosophie", in Fin de la
Faute? Paris: PUF, Droits, n 5, p. 49.
ESSJ - Ensino Superior SSSSI M&8
Responsabilidade Ambiental I
va dos danos. Uma liberao metafsica, pois a
responsabilidade fundava-se em preceitos estabelecidos em lei,
nada mais. E, por fim, uma liberao poltica, pois a res-
ponsabilizao no mais se confundia com um ato caridoso, mas
como imposio legal e, portanto, expressando uma vontade
social.
A atividade industrial possui algumas caractersticas que
eram absolutamente desconhecidas pelo antigo regime. Estas
caractersticas que levaram institucionalizao de um novo
regime, cujas caractersticas so inteiramente diversas de
tudo aquilo que j foi anteriormente pensado em termos de
reparao.
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental
Muito embora exista uma clusula geral de responsabilidade
subjetiva no Direito brasileiro, o pargrafo nico do artigo
927 do CC admite que a responsabilidade possa ser imposta em
funo do risco da atividade. Esta uma questo bastante
complexa, visto que a responsabilidade objetiva implica uma
profunda alterao no sistema de igualdade processual das
partes, visto que a simples prova do fato e do nexo de
causalidade suficiente para estabelecer a obrigao de
reparar o dano. Existe julgado do Superior Tribunal de
Justia
12
considerando a responsabilidade ambiental derivada do
risco integral. Penso ser importante chamar a ateno para o
fato de que a responsabilidade por risco integral no pode ser
confundida com a responsabilidade derivada da s existncia da
atividade. Explico-me melhor: no se pode admitir que um
empreendimento que tenha sido vitimado por fato de terceiro
passe a responder por danos causados por este terceiro, como
se lhes houvesse dado causa. Responsabilidade por risco
integral no pode ser confundida com responsabilidade por fato
de terceiro, que somente tem acolhida em nosso Direito quando
12 STJ. REsp 442586 / SP; Relator; Ministro Ministro LUIZ FUX.
- 1 TURMA. DJU 24.02.2003, p. 196. ADMINISTRATIVO. DANO
AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA. IMPOSIO DE MULTA.
EXECUO FISCAL. 1. Para fins da Lei n 6.938, de 31 de
agosto de 1981, art. 3, entende-se pon I - meio ambiente, o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de
ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas; II - degradao da
qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas
do meio ambiente; III - poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente; a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-
estar da populao; b) criem condies adversas s
atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente
a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do
meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo
com os padres ambientais estabelecidos; 2. Destarte,
poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade
causadora de degradao ambiental; 3. O poluidor, por seu
turno, com base na mesma legislao, art. 14. Sem obstar a
aplicao das penalidades administrativas obrigado,
"independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. 4. Depreende-se do texto legal
a sua responsabilidade pelo risco integral, por isso que em
demanda infensa a administrao, poder, inter partes,
discutir a culpa e o regresso pelo evento. 5. Considerando
que a lei legitima o Ministrio Pblico da Unio e do
Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao
meio ambiente, inequvoco que o Estado no pode inscrever
sel-execunng, sem acesso justia, quantum indenizatrio,
posto ser imprescindvel ao de cognio, mesmo para impo-
sio de indenizao, o que no se confunde com a multa, em
obedincia aos cnones do devido processo legal e da
inafastabilidade da jurisdio. 6. In casu, discute-se to-
somente a aplicao da multa, vedada a incurso na questo
da responsabilidade fatica por fora da Smula 07/ST7- 5.
Recurso improvido.
Direito Ambiental
expressamente prevista em lei. Conforme a adequada lio de
Venosa,
13
in verbis: A responsabilidade emerge com o ato
danoso das pessoas enumeradas. No entanto, os terceiros
somente podem, em princpio, ser responsabilizados se o ato
foi praticado por culpa do autor material do dano ou do autor
direto, ao menos nas hipteses em que estamos tratando.
As diferentes hipteses devero ser examinadas de forma
casustica, visto que enorme gama de possibilidades impede,
ipso facto, a construo abstrata de uma teoria geral
aplicvel.
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva
No caso em que a poluio seja imputada indiretamente a um
determinado agente, toma-se possvel a aplicao da
responsabilidade objetiva? O cerne da questo est centrado no
conceito de poluidor indireto. De fato, a Lei n
2
6.938, de 31
de agosto de 1981, que instituiu a PNMA, estabelece que:
Art. 3
9
- Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor. a pessoa fsica ou jurdica. de direito
pblico ou privado, responsvel direta ou indiretamente. por
atividade causadora de degradao ambiental;
A definio de poluidor indireto um dos temas mais
controversos do DA brasileiro e, seguramente, no h um
consenso doutrinrio ou jurisprudencial quanto extenso do
conceito. Existem algumas decises judiciais emanadas do STJ
que, em meu entendimento, do ao conceito de poluidor indireto
uma abrangncia bastante grande. Veja-se o seguinte aresto:
AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE.
LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE.
LITISCONSRCIO FACULTATIVO. ART. 267, IV, DO CPC. PREQUESTIO-
NAMENTO. AUSNCIA. SMULAS 282 E 356 DO STF.i*
1. Ao compulsar os autos, verifica-se que o Tribunal a quo
no emitiu juzo de valor luz do art. 267, IV, do Cdigo de
Ritos, e o recorrente sequer aviou embargos de declarao com
o fim de prequestion-lo. Tal circunstncia atrai a aplicao
das Smulas n
9
282 e 356 do STF.
2. O art. 23, inc. VI, da Constituio da Repblica fixa a
competncia comum para a Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios no que se refere proteo do meio ambiente e
combate poluio em qualquer de suas formas.
13 VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil - Responsabilidade
Civil. So Paulo: Atlas. 5* edio, 2005, p. 79.
14 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL
- 604725/ PR. SEGUNDA TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 202.
Relator: Ministro CASTRO MEIRA.
Responsabilidade Ambiental
No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes.
3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar
a preservao do meio ambiente. Na hiptese, o Estado, no seu
dever de fiscalizao, deveria ter requerido o Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio, bem como a
realizao de audincias pblicas acerca do tema, ou at mesmo
a para- lisao da obra que causou o dano ambiental.
4. O repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio
de Foz de Iguau (ao), a ausncia das cautelas
fiscalizatrias no que se refere s licenas concedidas e as
que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omis-
so) concorreram para a produo do dano ambiental. Tais
circunstncias, pois, so aptas a caracterizar o nexo de
causalidade do evento e, assim, legitimar a responsabilizao
objetiva do recorrente.
5. Assim, independentemente da existncia de culpa, o
poluidor, ainda que indireto (Estado-recorrente) (art. 3
5
da
Lei n
e
6.938/81), obrigado a indenizar e reparar o dano
causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
6- Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente. eis que
preenchidos os requisitos para a configurao da
responsabilidade civil (ao ou omisso, nexo de causalidade e
dano), ressalta-se, tambm, que tal responsabilidade
(obietiva) solidria, o que legitima a incluso das trs
esferas de poder no polo passivo na demanda. conforme rea
lizado pelo Ministrio Pblico (litisconsrcio facultativo).
7. Recurso especial conhecido em parte e improvido.
No mesmo sentido a seguinte deciso:
15

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA.
IMPOSIO DE MULTA. AO ANULATRIA DE DBITO FISCAL.
DERRAMAMENTO DE LEO DE EMBARCAO ESTRANGEIRA CONTRATADA PELA
PETROBRS. COMPETNCIA DOS RGOS ESTADUAIS DE PROTEO AO
MEIO AMBIENTE PARA IMPOR SANES. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
LEGITIMIDADE DA EXAO.
1. (..,) O meio ambiente, ecologicamente equilibrado,
direito de todos, protegido pela prpria CF, cujo art. 225 o
considera bem de uso comum do provo e essencial sadia
qualidade de vida. (...) Alm das medidas protetivas e
preservativas previstas no l
2
, incs. I-VII, do art. 225 da
CF, em seu 3
S
ela trata da responsabilidade penal,
administrativa e civil dos causadores de dano ao meio
ambiente, ao dispor: As condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL -
467212/RJ - PRIMEIRA TURMA. DJU: 15/12/2003, p. 193. Relator:
Ministro LUIZ FUX.
Direito Ambiental
causados. Neste ponto, a Constituio recepcionou o j citado
art. 14, 1, da Lei n
e
6.938/81, que estabeleceu
responsabilidade objetiva para os causadores de dano ao meio
ambiente, nos seguintes termos: sem obstar a aplicao das
penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. [grifos nossos] (Sergio Cavalieri
Filho, in Programa de Responsabilidade Civil).
2. As penalidades da Lei n
s
6,938/81 incidem sem prejuzo de
outras previstas na legislao federal, estadual ou municipal
(art. 14, caput) e somente podem ser aplicadas por rgo
federal de proteo ao meio ambiente quando omissa a
autoridade estadual ou municipal (art. 14, 2
e
). A ratio do
dispositivo est em que a ofensa ao meio ambiente pode ser
bifronte atingindo as diversas unidades da federao.
3. Capitania dos Portos, consoante o disposto no 4% do
art. 14, da Lei n
s
6.938/81, ento vigente poca do evento,
competia aplicar outras penalidades, previstas na Lei n
e

5.357/67, s embarcaes estrangeiras ou nacionais que
ocasionassem derramamento de leo em guas brasileiras.
4. A competncia da Capitania dos Portos no exclui, mas
complementa, a legitimidade fiscalizatria e sancionadora dos
rgos estaduais de proteo ao meio ambiente.
5. Para fins da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de 1981, art.
3% qualifica-se como poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental.
6. Sob essa tica, o fretador de embarcao que causa dano
objetivo ao meio ambiente responsvel pelo mesmo, sem
prejuzo de preservar o seu direito regressivo e em demanda
infensa administrao, inter partes, discutir a culpa e o
regresso pelo evento.
7. O poluidor (responsvel direto ou indireto), por seu
turno, com base na mesma legislao, art. 14 - sem obstar a
aplicao das penalidades administrativas, obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade.
8. Merecem tratamento diverso os danos ambientais provocados
por embarcao de bandeira estrangeira contratada por empresa
nacional cuja atividade, ainda que de forma indireta, seja a
causadora do derramamento de leo, daqueles danos perpetrados
por navio estrangeiro a servio de empresa estrangeira, quando
ento resta irretorquvel a aplicao do art. 2
e
do Decreto n
s

83.540/79.
9. De toda sorte, em ambos os casos h garantia de regresso,
porquanto, mesmo na responsabilidade objetiva, o imputado,
aps suportar o impacto inde- nizatrio, no est inibido de
regredir contra o culpado.
10. In casu, discute-se to-somente a aplicao da multa,
vedada a incurso na questo da responsabilidade ftica por
fora da Smula 07/STJ.
11. Recurso especial improvido.
Responsabilidade Ambiental j
Ao nvel dos tribunais de segunda instncia, sejam federais,
sejam estaduais, as decises marcham no mesmo sentido daquelas
acima j apontadas, seno vejamos a seguinte deciso do
Egrgio TJPR, in verbis.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ROMPIMENTO DE TUBOS DA
REDE DE ESGOTO. TRANSBORDO DE COLIFORMES FECAIS PARA CRREGO
QUE INTEGRA SISTEMA DE ABASTECIMENTO. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA DA COMPANHIA DE SANEAMENTO (ARTIGO 14, la, DA LEI
6.938/81). OBRIGAO DE FAZER (ARTIGO 11 DA LEI 7.347/85).
MULTA IMPOSTA. DENUNCIAO DA LIDE (CULPA DE TERCEIRO).
DESCABIMENTO. PEDIDO DE REPARAO. PRINCPIO DA ADSTRIO
(ARTIGO 128 DO CPC).
Na ao civil pblica, que tenha por objeto o cumprimento da
obrigao de fazer ou no fazer, pode o juiz, nos prprios
autos, determinar o cumprimento da prestao devida, ou
cessao da atividade nociva, com a cominao de multa diria
(artigo 11 da Lei 7.347/851
A ao, por danos ao meio ambiente, pode ser proposta contra
o responsvel direto, contra o responsvel indireto, ou contra
ambos (artigo 3IV, da Lei 6.898/91), em litisconsrcio passivo
facultativo.
Proposta contra o responsvel direto, descabe denunciao da
lide ao provvel culpado pela leso ambiental, desde que o
regime da reparao do dano ambiental transite no mbito da
responsabilidade objetiva (artigo 14. 1
Q
, da Lei 6.938/81).
4. Se a pretenso indenizatria est aprisionada aos
limites dos gastos efetuados para a recomposio ecolgica, e
essa recomposio ocorreu naturalmente. sem qualquer despesa
adicional, injurdico condenar a poluidora em cama de pedir
diversa da constante da pea de ingresso (artigo 128 do CPC).
APELAO CVEL N* 71230-3. DE CAMB - VARA CVEL. APELANTES:
1. Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR. 2. Ministrio
Pblico do Estado do Paran. APELADOS: 1. Municpio de Camb.
2. Ministrio Pblico do Estado do Paran. 3. Companhia de
Saneamento do Paran - SANEPAR. RELATOR: Airvaldo Stela Alves
- Tuiz Convocado.
Em igual sentido a deciso do Egrgio TRF da # Regio,
cuja ementa se passa a transcrever:
AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL.
SOLIDARIEDADE.
1. A ao civil pblica pode ser proposta contra o
responsvel direto, o responsvel indireto ou contra ambos,
pelos danos causados ao meio ambiente, por se tratar de
responsabilidade solidria, a ensejar o litisconsrcio
facultativo.
2. A omisso do Poder Pblico no tocante ao dever
constitucional de assegurar proteo ao meio ambiente no
exclui a responsabilidade dos particulares
Direito Ambiental
por suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existncia
do dano e nexo com a fonte poluidora ou degradadora. Agravo
parcialmente provido.
TRF da 42 Regio. AG 9604633430/ SC. 3 Turma. DJU:
29/09/1999. Pg. 640. Relatora: Juza Vivian Josete.
Em meu ponto de vista, a excessiva ampliao do conceito de
poluidor indireto pode implicar uma verdadeira induo no
responsabilizao dos proprietrios de atividades poluentes
que, de uma forma ou de outra, se encontrem vinculados a
cadeias produtivas maiores, haja vista que a responsabilidade
se transferir automaticamente para aquele que detenha maiores
recursos econmicos, como o caso, por exemplo, dos aterros
industriais destinados guarda e destinao final de resduos
slidos; o que, para a proteo ambiental, a pior soluo
possvel, pois implicaria maior degradao ambiental e a
inviabilizao prtica do sistema de disposio final de
resduos slidos. Contudo, a mudana da orientao
jurisprudencial, at onde se sabe, ainda uma mera aspirao.
Ressalte-se o feto de que a ambiguidade dos termos da lei um
convite insegurana e prolao de decises imprevisveis.
Milita em favor da tese ora esposada o fato de tramitar
perante o Congresso Nacional projeto de lei
16
que isenta de
responsabilidade o gerador do resduo quando este estiver
depositado em destinatrio final devidamente licenciado.
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova
A inverso do nus da prova medida excepcional e no deve
ser adotada sem que exista uma forte razo para tal. A Lei da
Ao Civil Pblica - Lei n
9
7.347, de 24 de junho de 1985 - no
dispe expressamente sobre a matria. Contudo, h que se
observar que o Cdigo de Defesa do Consumidor, institudo pela
Lei n
s
8.078, de 11 de setembro de 1990, em seu artigo 117,
17

determinou a incluso do artigo 21 na Lei da Ao Civil
Pblica, mediante o qual aplicvel Ao Civil Pblica o
Titulo III do Cdigo de Defesa do Consumidor. A matria da
inverso do nus da prova no est tratada em tal Ttulo. Na
verdade, a inverso do nus da prova matria tratada nos
direitos bsicos do consumidor estabelecidos pelo artigo 6
a
do
Cdigo de Defesa do Consumidor.
1
** Contudo, i existem decises
em matria ambiental que determinam a inverso do nus da
prova, como faz prova o seguinte aresto do TJRJ:
DES. SYLVIO CAPANEMA - Julgamento: 25/06/2002 - DCIMA CMA-
RA CVEL. 2002.002.05587 - AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE
INDENIZAO.
16 Projeto de Lei n 3.606/2000 do Deputado Ronaldo
Vasconcelos.
17 Art. 117. Acrescente-se Lei n
s
7.347, de 24 de jullio de
1985 o seguinte dispositivo, renumerando-se os seguintes:
Alt. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses
difusos, coletivos e individuais, no que for cabvel, os
dispositivos do Ttulo Hl da lei que instituiu o Cdigo de
Defesa do Consumidor.
18 Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:... VIII - a
facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a
inverso do nus da prova, a seu favor, no processo civil,
quando, a critrio do juiz, for verossmil a alegao ou
quando for ele Mpossuficiente, segundo as regras ordinrias
de experincias.
Responsabilidade Ambiental
PETROBRAS. POLUIO AMBIENTAL. CONTAMINAO. C. DE DEFESA DO
CONSUMIDOR. INVERSO DO NUS DA PROVA. DESPRO- VIMENTO DO
RECURSO.
Agravo de instrumento. Ao ordinria. Contaminao de
moradores de bairro prximo Refinaria, pela emanao de
produtos txicos. Existncia de relao de consumo. Art. 17 do
Cdigo de Defesa do Consumidor. Inverso do nus da Prova. O
art. 17 do Cdigo de Defesa do Consumidor equipara ao con-
sumidor qualquer pessoa, natural ou jurdica, que venha a
sofrer um dano, em decorrncia do fato do servio. Assim
sendo, e em principio, cabe espcie a aplicao das regras
do Cdigo de Defesa do Consumidor, e, entre elas, a da
inverso do nus da prova, cujos pressupostos se acham
presentes, j que verossmil a verso do autor, confirmada
pelas notcias jornalsticas, sendo ele hipos- suficiente.
Correta, assim, a deciso recorrida, que objetiva proteger a
vtima do fato do servio, equiparada a consumidor.
Desprovimento do recurso.
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras
O Rio de Janeiro sediou, nos dias 14 e 15 de maro de 2002,
a 4* Reunio Anual da Iniciativa Financeira do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente, que se realizou no
auditrio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social - BNDES. Compareceram ao evento cerca de 350
representantes de: diversas instituies financeiras nacionais
e internacionais, bem como dirigentes de diversos organismos
internacionais dedicados proteo ambiental e organizaes
no-govema- mentaxs, como os Amigos da Terra e a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza, dentre outras.
O tema extremamente novo e provocativo, embora seja
visvel que ele venha crescendo em importncia a cada dia que
passa. Entretanto, ainda h um longo caminho a ser percorrido.
Em primeiro lugar, necessrio que fique bem claro que riscos
ambientais so riscos financeiros. Vrios exemplos demonstram
a veracidade da assertiva. Vejamos o caso do polmico Projeto
de Transposio de guas do Rio So Francisco. Como se sabe,
h mais de 150 anos existem projetos com objetivo de retirar
uma pequena quantidade de gua do Rio So Francisco e lev-la
para o semi- rido nordestino, como forma de amenizar a seca
na regio. O Governo Federal decidiu implementar um dos
diversos projetos para a transposio das guas, programando
investimentos de cerca de R$ 3 bilhes, ou seja, o equivalente
aos gastos governamentais nos dois ltimos anos de seca
rigorosa. O projeto nada mais era do que um conjunto de canais
e bombas que, em caso de necessidade, feria a transposio de
cerca de 3% da vazo do rio para as regies mais duramente
afetadas pela seca. Logo, no se tratava de uma retirada
constante das guas do rio, porm de uma simples retirada em
caso de necessidade extrema, a ser decidida por um conselho
gestor, com participao comunitria. Teramos, no caso, um
aumento da segurana hdrica dos Estados de Pernambuco,
Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. O desenvolvimento do
projeto foi paralisado por fora de uma liminar em ao civil
pblica que deter
Direito Ambiental
minou a interrupo do procedimento de licenciamento
ambiental, com a virtual suspenso do projeto at a prxima
mudana de governo, ou enquanto perdurarem os efeitos da
medida liminar. indiscutvel que a paralisao do projeto,
do ponto de vista financeiro, implica uma enorme perda de
recursos e, portanto, prejuzos.
Um outro exemplo bastante ilustrativo da situao o da
implantao de uma grande planta siderrgica no Estado de
Santa Catarina, cujos investimentos previstos montam a
aproximadamente U$ 420 milhes. Tambm neste caso, em funo
de dificuldades de licenciamento ambiental, o projeto est
evoluindo em ritmo muito aqum do previsto no planejamento
financeiro. Se considerarmos que
?
em face da expressividade dos
valores envolvidos, existe uma engenharia financeira dando
suporte ao projeto, com a participao de tuna ou mais
instituies de investimento, todo o planejamento delas, bem
como a expectativa de retomo, ficam prejudicados seriamente.
Ambos os exemplos antes apresentados demonstram que,
obviamente, as instituies financeiras, ao concederem os
crditos para investimentos em projetos industriais,
necessariamente, devem considerar a varivel ambiental como um
potencial elemento de risco para os seus negcios. Quanto
maior o risco ambiental, maior o risco do investimento.
Inversamente, se os riscos ambientais forem reduzidos, menores
sero os riscos financeiros do negcio. H que se considerar
que, da anlise de risco ambiental, pode resultar uma
considervel variao da taxa de juros. Esta uma percepo
que comea lenta, mas, firmemente, a tomar conta do cenrio
financeiro. Alm do risco do investimento, as instituies
financeiras devem considerar que crescente a tendncia a
responsabilizar os agentes financeiros por danos causados
pelos muturios. H que se considerar que a Lei n
2
6.938/81
(Poltica Nacional do Meio Ambiente) criou a figura do
poluidor indireto, que todo aquele responsvel indiretamente
pela degradao ambiental (art. 3
9
, IV). Na esfera penal, a Lei
n
9
9.605, em seu artigo 2
a
, determina que incide nas penas
cominadas aos crimes ambientais quem de qualquer forma
concorre para a sua prtica. Por fora de lei, portanto, h
uma solidariedade passiva do agente financiador do
empreendimento que degradou o meio ambiente.
importante que se considere, ademais, que a
responsabilidade ambiental vem ganhando contornos inteiramente
diferentes da responsabilidade civil em geral. A
responsabilidade ambiental caracteriza-se por incidir sobre
aquele que mais capaz de suportar os nus decorrentes da
ao prejudicial ao meio ambiente. Veja-se, por exemplo, a
chamada responsabilidade ps-consumo. Em tal modalidade de
responsabilidade, por exemplo, os fabricantes de pilhas e
baterias so os responsveis pelo seu destino final;
igualmente, os fabricantes de PET, ou de latas de alumnio,
comeam a ser responsabilizados pela destinao final de tais
produtos. O raciocnio subjacente o de que as empresas em
questo so as maiores beneficirias econmicas da
comercializao dos produtos. Existe, ainda, a bvia questo
de que impossvel a responsabilizao de milhares e milhares
de pessoas que descartam PET e pilhas em qualquer lugar.
Vejam-se as enchentes e o estado dos rios. As empresas
produtoras, por outro lado, so facilmente identificveis e,
portanto, acionveis judicialmente. Esta uma aplicao
prtica da chamada deep pocket doctrine (doutrina do bolso
profundo), muito utilizada nos Estados Unidos e que,
certamente, comear a ganhar notoriedade em nossas cortes
judiciais.
Responsabilidade Ambiental
Deep Pocket doctrne um jargo forense que busca dar
soluo para os casos nos quais existem muitas
responsabilidades solidrias e dificilmente se pode chegar
definio sobre "quo responsvel cada responsvel. Os
tribunais, com vistas a no deixar que a vtima permanea sem
os devidos ressarcimentos, escolhem aquele que o mais
saudvel financeiramente e transferem para ele toda a
responsabilidade econmica decorrente da indenizao. Esta
tendncia est bastante cristalizada em nossa jurisprudncia,
pois os tribunais seguidamente negam denunciao da lide em
questes ambientais, afirmando que a discusso entre os
possveis responsveis matria privada e que no pode
retardar a reparao dos danos ao meio ambiente e o pagamento
das respectivas indenizaes.
Infelizmente, ainda pequeno o nmero de instituies
financeiras atentas ao conjunto de questes do qual estamos
falando. A iniciativa financeira do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente conta com a participao de 77 institui-
es, sendo 65 da Europa e 7 da Amrica do Norte. Em termos de
Amrica Latina, cerca de 70% dos bancos no possuem uma
poltica corporativa sobre meio ambiente, sendo que, dos 30%
que a possuem, esta se limita a ser poltica interna de meio
ambiente e eles no pensam em meio ambiente como uma
importante varivel em negcios financeiros. Acrescente-se que
90% dos bancos no possuem qualquer tipo de gerncia ou
departamento encarregado de questes ambientais; igualmente,
em 90% dos bancos no h qualquer anlise de performance
ambiental da instituio.
3.1.3, Responsabilidade Ambiental das Instituies de
Crdito Imobilirio
O jornal O Estado de S.Paulo de 10 de abril de 2002 noticiou
o fechamento de uma empresa na cidade de Bauru, em funo de
alegada contaminao de solo derivada de suas atividades com
chumbo. No fim do ano de 2001, a Secretaria de Meio Ambiente
do Estado de So Paulo verificou grave contaminao do solo na
rea do Conjunto Residencial Baro de Mau, no Parque So
Vicente, municpio de Mau. Em tal localidade existem 50
edifcios de apartamentos, servindo de residncia para cerca
de 5 mil pessoas. Acresce o fato de que mais 22 edifcios
esto em fase de construo. No Estado do Rio de Janeiro,
infelizmente, tambm existem casos graves de contaminao do
solo. Um dos mais antigos o da Cidade dos Meninos, em Duque
de Caxias, que uma rea pobre na Baixada Fluminense na qual
uma comunidade se instalou sobre rea que havia sido utilizada
como depsito de produtos organoclora- dos (p de broca -
BHC), resultando da inmeros casos de doenas graves e morte
na populao local. No local, funcionava a antiga fbrica de
BHC do extinto Servio Nacional de Malria. O Tribunal
Regional Federal da 2

Regio, em voto de lavra do eminente


Desembargador Federal Dr. Andr Fontes, julgou procedente a
ao movida pela comunidade em face da Unio e outros.
19

19 TRJF 2 - REGIO. APELAO CVEL - 103083. 6* TURMA. DJU:
27/01/2005. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL RESSARCIMENTO POR
DANO MORAL E MATERIAL. RESPONSABILIDADE DA UNIO DEVIDO
CONTAMINAO DE ORADORES PELO COMPOSTO QUMICO HCH (HEXA-
CLOROCICLOHEXANO), ABANDONADO PELO INSTITUTO DE
MALARIOLOGIA, NO BAIRRO CO-
Direito Ambiental
A repetio de tais situaes tem por base o fato de que se
tem verificado uma desindustrializao , em decorrncia da
transferncia de empresas para outras regies. Muitos so os
fatores para que assim seja, dentre eles se destacam:
urbanizao desordenada, fazendo com que plantas industriais
fiquem "ilhadas por residncias; incentivos fiscais
oferecidos por outros Estados e Municpios; decises corpora-
tivas que implicam o fechamento de determinadas unidades
industriais etc. e, obviamente, falta de controle da qualidade
do solo.
Em decorrncia, muitas reas industriais tm se transformado
em reas residenciais. Infelizmente, conforme foi visto, nem
sempre o solo sobre o qual elas esto instaladas foi submetido
necessria auditoria.
Do ponto de vista da responsabilidade legal, parece-me que,
em tese, tanto o antigo proprietrio do terreno como o
adquirente so solidariamente responsveis pela reparao dos
danos causados aos terceiros de boa-f que tenham adquirido as
unidades habitacionais postas venda no mercado. As
instituies de crdito imobilirio que tenham financiado os
projetos habitacionais podem ser includas no rol dos
responsveis solidrios? A resposta complexa. Permito-me um
breve exame de algumas decises judiciais sobre
responsabilidade ambiental antes de expressar o meu ponto de
vista.
A chave para que se possa responder questo acima
encontra-se no conceito legal de poluidor indireto. Com
efeito, a Lei n* 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu
a Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 3
2
, IV,
define que poluidor toda aquela pessoa fsica ou jurdica
responsvel, direta ou indiretamente, pela degradao
ambiental O Poder Judicirio, desde o ano de 1988, pelo
Tribuna! de Justia do Estado de So Paulo, vem entendendo
que: O poluidor que causa dano ao ambiente tem definio
legal e aquele que proporciona, mesmo indiretamente,
degradao ambiental. E o poluidor sujeito ao pagamento de
indeniza" o, alm de outras penalidades (TJSP. 5a Cmara
Cvel. Ap. n*> 96.536-1. 07/04/1988). Ao longo dos anos, tal
tendncia vem se consolidando no Superior
NHECIDO COMO Cidade dos Meninos", NO MUNICPIO DE DUQUE DE
CAXIAS, NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - A Unio possui
legitimidade passiva e responsabilidade exclusiva em relao
ocorrncia do evento danoso, uma vez que este ocorreu devido
inobservncia do dever de cuidado por um rgo do Ministrio
da Sade, nomeadamente, o Instituto de Malariologia. II - No
h que falar em responsabilidade solidria de outros entes da
Federao, da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA), e da extinta Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
nem tampouco em responsabilidade regressiva de servidor
pblico federal, sem a demonstrao cabal de suas respectivas
condutas culposas, ao se omitirem diante do dever de cuidado.
Ill - Em razo do dano infecto, originado de um ilcito
ambiental passado, cujos efeitos se protraem no tempo,
possvel a responsabilizao objetiva da Unio, por meio da
aplicao do 1 do art. 14 da Lei 6938-81 e ainda que assim
no fosse, estaramos diante da culpa in re ipsa e do
desrespeito, por parte da Unio, ao princpio da precauo e
ao princpio da dignidade da pessoa humana. IV - Mesmo que se
discuta sobre a natureza objetiva ou subjetiva do critrio de
responsabilizao, no caso sob anlise, no restam dvidas
sobre a responsabilidade da Unio, uma vez que o abandono do
produto qumico em questo resultou ilcito civil, do qual
decorreram efeitos natu- ralsticos, que causaram diversos
danos passveis de ressarcimento. V - Recurso parcialmente
provido, para condenar a Unio a reparar o dano moral por eles
sofridos, bem como a indeniz-los, em numerrio que
possibilite suas transferncias para novas moradias.
Responsabilidade Ambiental
Tribunal de Justia STJ, que tem se posicionado no sentido
de qu a mera alegao de que uma empresa tenha causado dano
ao meio ambiente suficiente para que a mesma seja admitida
como r em uma demanda judicial. Veja-se o seguinte aresto,
cujo relator foi o Ministro Jos Delgado: REsp 232187/SP: DJU:
08/05/2000, p. 67. parte legtima para figurar no polo
passivo da Ao Civil Pblica a pessoa jurdica ou fsica
apontada como tendo praticado o dano ambiental. A Ao Civil
Pblica deve discutir, unicamente, a relao jurdica
referente proteo do meio ambiente e das suas consequncias
pela violao a ele praticada. Incabvel, por essa afirmao,
a denunciao da jUde. Direito de regresso, se decorrente do
fenmeno de violao ao meio ambiente, deve ser discutido em
ao prpria. Alm disso, o Siiperior Tribunal de Justia vem
entendendo que o simples fato de que uma empresa exera
atividades em uma rea duramente atingida pela poluio
suficiente para que ela seja solidariamente responsvel pela
degradao ambiental, em princpio, cabendo-lhe, apenas, a
ao de regresso contra aqueles que sejam os reais
responsveis pela degradao ambiental: RES 18567/SP. Relatora
a Ministra Eliana Calmon. DJU: 2/10/2000, p. 154. A
solidariedade entre empresas que se situam em rea poluda, na
ao que visa preservar o meio ambiente, deriva da prpria
natureza da ao. Para correo do meio ambiente, as empresas
so responsveis solidrias e, no plano interno, entre si,
responsabiliza-se cada qual pela participao na conduta
danosa. Do voto da ilustre Ministra, merece ser ressaltado o
seguinte trecho: A solidariedade um trao que identifica a
ao civil pblica como um instrumento que se dirige contra
todos aqueles que estejam ligados por uma base comum, como por
exemplo: as empresas que se situam na rea industrial que
sofreu poluio, solidariedade esta que, aps a percia, pode
ser descartada em termos de responsabilidade patrimonial.
necessrio que se faa a adequada correlao entre as
decises acima, cm relao jurdica de compra e venda de
imveis. A aquisio de uma unidade habitacional que esteja
construda sobre terreno contaminado , efetivamente, a
aquisio de um produto com defeito oculto, ou vcio
redibitrio. Conforme seja o nvel da contaminao verificada,
tal defeito pode chegar ao ponto de tomar a coisa imprestvel
para a finalidade a qual se destina (habitao). Tal situao
encontra previso legal no CC (artigos 441 e seguintes)
20
e no
prprio Cdigo de Defes do Consumidor
20 Art. 441. A coisa recebida em virtude de contrato
comutativo pode ser enjeitada por vcios ou defeitos
ocultos, que a tomem imprpria ao uso a que destinada, ou
lhe diminuam o valr. Pargrafo nico. aplicvel a
disposio deste artigo s doaes onerosas. Art. 442. Em
vez de rejeitar a coisa, redbindo o contrato (art. 441),
pode o adquirente reclamar abatimento no preo. Art. 443. Se
o alienante conhecia o vcio ou defeito da coisa, restituir
o que recebeu com perdas e danos; se o no conhecia, to-
somente restituir o valor recebido, mais as despesas do
contrato. Art. 444. A responsabilidade do alienante subsiste
ainda que a coisa perea em poder do alienatrio, se perecer
por vcio oculto, j existente ao tempo datra- dio. Art.
445. O adquirente decai do direito de obter a redibio ou
abatimento no preo no prazo de trinta dias se a coisa for
mvel, e de um ano se for imvel, contado da entrega
efetiva; se j estava na posse, o prazo conta-se da
alienao, reduzido metade. 1 Quando o vcio, por sua
natureza, s puder ser conhecido mais tarde, o prazo contar-
se- do momento em que dele tiver cincia, t o prazo
mximo de cento e oitenta dias, em se tratando de bens
mveis; e de um ano, para os imveis. 2
a
Tratando-se de
venda de animais, os prazos de garantia por vcios ocultos
sero os estabelecidos em lei especial, ou, na feita desta,
pelos usos locais, aplicando-se o disposto no pargrafo
antecedente se no houver regras discipli
Direito Ambiental
(artigos 6
q
, 8
s
e 18). O reconhecimento judicial da
responsabilidade do agente financeiro pelos defeitos ocultos
de unidades habitacionais tranquilo e no causa a menor
dvida entre os tribunais. Assim que o STJ, ao decidir o
REsp. n
s
51.169/RS, relator o Ministro Ari Pargendler, entendeu
que: A obra iniciada mediante financiamento do Sistema
Financeiro da Habitao acarreta a solidariedade do agente
financeiro pela respectiva solidez e segurana.
Do conjunto de decises judiciais que foram arroladas, resta
estreme de qualquer dvida o fato de que existe a
responsabilidade solidria entre o agente financeiro, o
construtor de imvel e o incorporador, por empreendimentos
construdos sobre terrenos contaminados ou em reas que, por
fora de lei ou outro ato normativo, sejam consideradas como
non aedificandi. Ao credor, cabe escolher qual dos devedores
prefere executar com vistas a satisfazer o crdito que lhe
devido. A tendncia responsabilizao das instituies
financeiras crescente, pois, como se sabe, tais instituies
so mais slidas e possuem uma estrutura capaz de arcar com
custos de forma mais completa do que, em geral, as
construtoras e incorporadoras imobilirias.
Retomando a questo que foi colocada antes, no tenho
qualquer dvida em sustentar que, no caso concreto,
aplicvel a figura do poluidor indireto que, conjugada com os
chamados vcios redibitrios, em tese, induzem
responsabilizao dos agentes financeiros em funo de imveis
construdos sobre terrenos contaminados.
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade
Um importantssimo caso foi julgado pelo Tribunal de Justia
do Estado do Mato Grosso. Refiro-me Apelao Cvel n
s
25.408,
na qual foi apelante o Banco do Brasil e apelado o Ministrio
Pblico do Estado do Mato Grosso. A questo deduzida em juzo
foi a seguinte: O MP do Estado do Mato Grosso ajuizou Ao
Civil Pblica (n
a
008/99) em face do Banco do Brasil,
objetivando compeli-lo a se abster de conceder qualquer
financiamento agropecurio, emprstimo, incentivo financeiro
de qualquer natureza ou que promova a securitizao ou
repactuao de emprstimos e financiamentos em favor de
proprietrios de imveis rurais de rea igual ou superior a
100 (cem) hectares que no comprovem, mediante certido do
registro de imveis, que procederam averbao da reserva
prevista no artigo 44 do CFlo e, por certido do rgo
ambiental, que a vegetao da referida rea encontra-se
preservada ou em processo de recuperao, nos termos do artigo
99 da Lei n
9
8.171/91. A ao civil pblica tramitou perante a
Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiab,
tendo sido julgada procedente, na forma do pedido, conforme
sentena lavrada pelo Juiz de Direito Jos Zuquim Nogueira.
O egrgio Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso
(TJMT) reformou in totum a deciso de primeiro grau,
proferindo acrdo assim ementado: Ao Civil
nando a matria. Art, 446. No correro os prazos do artigo
antecedente na constncia de clusula de garantia; mas o
adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta
dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de decadncia.
Responsabilidade Ambiental
Pblica ~ Ministrio Pblico - Procedncia em l
s
grau ~
Financiamentos ou incentivos rurais Exigncia no cumprimento
da Legislao Ambiental Inexistncia de obrigatoriedade
Sucumbncia - Aplicao da Lei n
q
7.347/85 - Recurso Provido:
Inadmissvel, especialmente quando no vem olvidando o Banco-
apelante que nenhuma exigncia legal protetiva do meio
ambiente, responsabiliz-lo por uma possvel ocorrncia de
dano ambiental. Embora digna de encmios a atuao brilhante
do representante do Ministrio Pblico, no se pode deixar de
reconhecer a gravidade da situao ambiental no pas
r
d-se
provimento ao recurso para reformar a sentena e julgar
improcedente a ao civil pblica. Foi relator o Desembargador
Benedito Pereira do Nascimento.
O TJMT, em sntese, entendeu que no cabe ao agente
financeiro, ao conceder emprstimo para a agricultura,
verificar se esto sendo cumpridas as normas referentes
proteo e manuteno da Reserva Florestal Legal, tal como
definidas no CFlo e na Lei de Poltica Agrcola. A 2

Turma do
Superior Tribunal de Justia tem entendido que a Reserva
Florestal Legal deve ser cumprida e que ela integra a prpria
propriedade florestal, conforme se pode ver da seguinte
ementa: Direito Ambiental - Limitao Propriedade Rural -
Reserva Florestal - Exegese do Art. 99 da Lei n
B
8.171/91 -
Obrigao de Recomposio da rea na Proporo de 1/30,
Considerada a rea Total da Propriedade, No se trata, a
reserva florestal, de servido, em que o proprietrio tem de
suportar um nus, mas de uma obrigao decorrente de lei, que
objetiva a preservao do meio ambiente, no sendo as
florestas e demais formas de vegetao bens de uso comum, mas
bens de interesse comum a todos, conforme redao do art. I
s
do
CFlo. A nica finalidade do art. 99 da Lei n
s
8.171/91 foi a de
estabelecer um prazo maior, que no o imediato, para que os
proprietrios procedessem recomposio da rea de floresta,
no alterando em nada as demais disposies legais
caracterizadoras do dever de recomposio de rea de reserva
legal, que se for feita a passos curtos jamais atingir a
finalidade da lei, no tocante preservao do meio ambiente,
que no pode ser visto como o conjunto de pequenas partes, mas
o prprio todo. Recurso no conhecido, porquanto no violado
pelo aresto a quo o art. 99 da Lei n 8.171/91 (REsp.
237.690/MS; Recurso Especial n* 1999/0101680-0, relator
Ministro Paulo Medina).
A deciso do Tribunal Estadual, com todo o respeito, parece
ter feito tbula rasa da determinao contida no artigo 12 da
Lei n
Q
6.938, de 31 de agosto de 1981, que determina: Art. 12.
As entidades e rgos de financiamento e incentivos governa-
mentais condicionaro a aprovao de projetos habilitados a
esses benefcios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao
cumprimento das normas, dos critrios e dos padres expedidos
pelo CONAMA. Pargrafo nico. As entidades e rgos referidos
no caput deste artigo devero fazer constar dos projetos a
realizao de obras e aquisio de equipamentos destinados ao
controle de degradao ambiental e melhoria da qualidade do
meio ambiente. importante observar que a ACP movida pelo
MPMT no tinha por escopo que o Banco do Brasil fizesse
controle ambiental, mas, nica e exclusivamente, que ele
exigisse a comprovao da averbao da Reserva Florestal
Legal. Ora, se os rgos financiadores pblicos esto
obrigados a exigir o licenciamento ambiental e o cumprimento
de padres do CONAMA, com muito
Direito Ambiental
mais razo devem exigir o cumprimento da lei. Veja-se, em
complemento, que o financiamento pblico somente pode ser
concedido se no projeto constar previso de melhoria da
qualidade do meio ambiente. No caso concreto, evidentemente
que a recuperao das reas de Reserva Florestal Legal, onde
la for inexistente. Acrescente-se o fato de que a perda de
financiamentos pblicos uma penalidade a ser aplicada pelo
CONAMA, por Resoluo prpria, queles que desrespeitam a
legislao de proteo ao meio ambiente (art. 14, III, da Lei
n
9
6.938/81).
No caso em tela, o financiamento que, em tese, seria
concedido pelo Banco do Brasil, est catalogado como crdito
rural, cuja regulamentao est a cargo da Lei n
e
4.829/1965.
Ora, como se sabe, o sistema nacional de crdito rural
integrado pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Banco
da Amaznia e Banco do Nordeste por suas carteiras prprias.
Segundo o disposto no artigo 3
S
da Lei n
e
4.829/65, o crdito
rural tem os seguintes objetivos: I ~ estimular o incremento
ordenado dos investimentos rurais, inclusive para
armazenamento, beneficiamento e industrializao dos produtos
agropecurios, quando efetuado por cooperativas ou pelo
produtor na sua propriedade rural; IIfavorecer o custeio
oportuno e adequado da produo e comercializao de produtos
agropecurios-, III-possibilitar o fortalecimento econmico
dos produtores rurais, notadamente pequenos e mdios; IV -
incentivar a introduo de mtodos racionais de produo,
visando ao aumento da produtividade e melhoria do padro de
vida das populaes rurais, e adequada defesa do solo.
Ele , portanto, uma poltica pblica que, na forma do
artigo l
9
, ser distribudo e apHcado de acordo com a poltica
de desenvolvimento da produo rural do Pas e tendo em vista
o bem-estar do povo. Ainda que muito anterior CF de 1988,
em linhas gerais o crdito rural atende aos ditames do artigo
225 de nossa Lei Fundamental, pois busca aprimorar o padro de
vida das populaes rurais e a adequada defesa do solo
(rectius. meio ambiente). A Reserva Florestal Legal , como se
sabe, um instrumento absolutamente necessrio para a defesa do
solo e, portanto, o financiamento a ser concedido com base na
Lei n
e
4.829/65 no pode deixar de lev-la em considerao. O
crdito rural tem, evidentemente, uma natureza pblica.
O TJMT, data vnia, equivocadamente, entendeu que o MPMT
estava exigindo que o concedente do crdito rural exercesse a
funo de rgo de controle ambiental ou de responsvel pelo
dano causado por terceiro. Em meu entendimento, tal no foi o
pedido da Ao Civil Pblica, mas, pura e simplesmente, que o
Banco, ao celebrar o mtuo, exigisse certido de averbao da
Reserva Florestal Legal ou prova de que ela estava submetida a
procedimento de recuperao. O pedido encontra, em minha
opinio, ressonncia em nossa ordem jurdica e, certamente, a
matria voltar a ser enfrentada pelos nossos tribunais. As
instituies bancrias que atuam com crdito rural no devem
tomar a deciso do egrgio TJMT como uma tendncia definitiva
de nossa jurisprudncia, pois, conforme tentei demonstrar, o
conjunto de normas legais sobre o assunto aponta em direo
inversa quela adotada pela egrgia Corte de Justia do Estado
do Brasil Central.
Responsabilidade Ambiental
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental
A objetivao da responsabilidade, contudo, no a nica
grande transformao pela qual passou o ancio instituto
jurdico. O desenvolvimento das atividades comerciais e
industriais, bem como o aumento das somas de capital envolvido
em tais atividades, implicaram novas e importantes alteraes
na realidade jurdica da responsabilidade.
O reconhecimento do risco como fundamento da culpa a
negao da teoria do acidente, do acaso, da lea to falada
pelos especialistas. A partir do momento em que a legislao
reconhece o risco como fundamento da indenizao, est,
concomitan- temente, reconhecendo a existncia de uma
previsibilidade na ocorrncia de sinistros, de uma
inevitabilidade dos mesmos, de uma rotina de acidentes. Este
fato tem evidentes consequncias econmicas decorrentes do
aumento dos custos das atividades perigosas em face da
necessidade de pagamento das indenizaes s vtimas.
Estas circunstncias do incio a um processo contraditrio,
no qual, ao mesmo tempo em que se ampliam os campos de
incidncia da responsabilidade por risco, surge uma limitao
nos valores indenizatrios. Uma responsabilidade dita
tarifada. Carlos Alberto Bittar aponta, com propriedade, o
fato de que tais limitaes destinam-se a conciliar a
necessidade da indenizao com a viabilizao econmica das
atividades empresariais...
21
A conciliao da qual fala o
ilustre professor sempre feita em favor das atividades
empresariais e contra os interesses dos cidados.
H, portanto, uma tendncia ntida para que sejam criados
mecanismos legais que permitam ao agente da atividade
industrial uma certa dose de certeza de seus custos. Uma
previso estatstica de seus custos em razo de inevitveis
acidentes. Sob o aspecto puramente econmico, indiscutvel
que existe uma necessidade premente de que se possa
estabelecer, com a maior preciso possvel, todo o montante de
custos envolvidos em uma atividade industrial ou comercial.
Grande parte das atividades econmicas de elevado
investimento e alto potencial de sinistros grandemente
tutelada por leis que preveem a limitao da responsabilidade
do empreendedor.
22
Vrios so os critrios utilizados para a
fixao dos limites indenizatrios. Dentre as leis que preveem
a tarifao dos valores inderiiza- tiios, as principais so:
a) Lei n
9
6.367, de 19 de outubro de 1976, e Lei n
9
6.195, de
19 de dezembro de 1974, que tratam de acidentes de trabalho
urbano e rral;
b) Lei n
e
2.681, de 7 de dezembro de 1912, sobre acidentes
ferrovirios; Decreto-lei n
9
32, de 18 de novembro de 1966
(Cdigo Brasileiro do Ar), e Decreto-lei n

277, de 28 de
fevereiro de 1967.
21 Responsabilidade Civil nas Atividades Nucleares, So Paulo:
RT, 1985, p. 89.
22 Carlos Alberto Bittar. Responsabilidade Civil - Teoria e
Prtica, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989, pp. 86
e seguintes.
Direito Ambiental
No Direito brasileiro, existem diversas leis que adotaram
critrios para o estabelecimento de mecanismos de tarifao da
responsabilidade. A motivao , evidentemente, a mesma que se
fez presente em outros setores do Direito positivo: o elevado
investimento, o elevado nvel de risco da atividade e,
igualmente, a necessidade que o empreendedor tem de prever o
montante aproximado de seu risco. Exemplificativamente, passo
a examinar as linhas gerais do sistema adotado no caso de
poluio marinha.
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas
A quebra do monoplio de prospeco e explorao de petrleo
tem tido consequncias jurdicas das mais importantes no
Direito brasileiro e, em especial, no Direito Ambiental,
conforme espero poder demonstrar. Uma importante confirmao
disso foi a edio da Lei n
e
9.966, de 28 de abril de 2000,
que: Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da
poluio causada por lanamento de leo e outras substncias
nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d
outras providncias. A mencionada lei, como se ver a seguir,
modificou inteiramente o quadro legal que existia antes.
23

Quadro legal que, diga-se de passagem, era extremamente frgil
e insuficiente para regular a nova realidade da atividade de
explorao do petrleo off sAore
24
e todos os seus
desdobramentos.
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies
A Lei n
B
9.966, de 28 de abril de 2000, na forma de seu
artigo l
fi
, estabelece os princpios bsicos a serem obedecidos
na movimentao de leo e outras substncias nocivas ou
perigosas em portos organizados, instalaes porturias,
plataformas e navios em guas sob jurisdio nacional, sendo
aplicvel nos seguintes casos:
25
(i) quando ausentes os
pressupostos para aplicao da Conveno Internacional para a
Preveno da Poluio Causada por Navios (Marpol 73/78); (ii)
s embarcaes nacionais, portos organizados, instalaes
porturias, dutos, plataformas e suas instalaes de apoio, em
carter complementar Marpol 73/78; (iii) s embarcaes,
plataformas e instalaes de apoio estrangeiras, cuja bandeira
arvorada seja ou no de pais contratante da Marpol 73/78,
quando em guas sob jurisdio nacional; (iv) s instalaes
porturias especializadas em outras cargas que no leo e
substncias nocivas ou perigosas, e aos estaleiros, marinas,
clubes nuticos e outros locais e instalaes similares.
Devido alta complexidade da matria e, tambm, s enormes
somas de recursos econmicos e financeiros que esto
envolvidas na matria tratada pelo diploma
23 Refiro-me Lei n
a
5.357, de 17/11/1967, e ao Decreto n
a

83.540, de 4/6/1979.
24 Operaes realizadas no oceano.
25 Art. 30. O alijamento em guas sob jurisdio nacional
dever obedecer s condies previstas na Conveno sobre
Preveno da Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e
Outras Matrias, de 1972, promulgada pelo Decreto n? 87.566,
de 16 de setembro de 1982, e suas alteraes.
Responsabilidade Ambiental
legal, o legislador, acertadamente, estabeleceu um conjunto de
definies normativas que devem ser consideradas pelo
aplicador da lei. O sistema inteligente, pois evita - na
medida do possvel que se criem imensas e inesgotveis
discusses acerca do significado de palavras e vocbulos
constantes do texto legal. Assim que o artigo 2
9
estabeleceu
as seguintes definies:
I Marpol 73/7S:
26
Conveno Internacional para a Preveno da
Po
luio Causada por Navios, concluda em Londres, em 2 de
novembro de 1973, alterada pelo Protocolo de 1978, concludo
em Londres, em 17 de fevereiro de 1978, e emendas posteriores,
ratificadas pelo Brasil;
II -CLC/69:
27
Conveno Internacional sobre Responsabilidade
Civil em
Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, ratificada
pelo Brasil; IH - OPRC/90: Conveno Internacional sobre
Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de Poluio por leo,
de 1990, ratificada pelo Brasil;
IV - reas ecoiogicamente sensveis: regies das guas
martimas ou interio
res, definidas por ato do Poder Pblico, onde a preveno, o
controle da poluio e a manuteno do equilbrio ecolgico
exigem medidas especiais para a proteo e a preservao do
meio ambiente, com relao passagem de navios;
V -navio: embarcao de qualquer tipo que opere no ambiente
aqutico,
inclusive hidroflios, veculos a colcho de ar, submersveis
e outros engenhos flutuantes;
VI - plataformas: instalao ou estrutura, fixa ou mvel,
localizada em guas
sob jurisdio nacional, destinada atividade direta ou
indiretamente relacionada com a pesquisa e a lavra de recursos
minerais oriundos do leito das guas interiores ou de seu
subsolo, ou do mar, da plataforma continental ou de seu
subsolo;
VII - instalaes de apoio: quaisquer instalaes ou
equipamentos de apoio
execuo das atividades das plataformas ou instalaes
porturias de movimentao de cargas a granel, tais como
dutos, monobias, quadro de bias para amarrao de navios e
outras;
Vm - leo: qualquer forma de hidrocarboneto (petrleo e seus
derivados), incluindo leo cru, leo combustvel, borra,
resduos de petrleo e produtos refinados;
IX - mistura oleosa: mistura de gua e leo, em qualquer
proporo;*
X ~ substncia nociva ou perigosa: qualquer substncia que, se
descarrega
da nas guas, capaz de gerar riscos ou causar danos sade
humana, ao ecossistema aqutico ou prejudicar o uso da gua e
de seu entorno;
26 The International Convention for the Prevention of
Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol
of1978 relating thereto (MARPOL 73/78).
T3 Civil Liability Convention.
Direito Ambiental
XI - descarga: qualquer despejo, escape, derrame, vazamento,
esvaziamento,
lanamento para fora ou bombeamento de substncias nocivas ou
perigosas, em qualquer quantidade, a partir de um navio, porto
organizado, instalao porturia, duto, plataforma ou suas
instalaes de apoio;
XII ~ porto organizada porto construdo e aparelhado para
atender s neces
sidades da navegao e da movimentao e armazenagem de
mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e
operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma
autoridade porturia;
XIII - instalao porturia ou terminal: instalao explorada
por pessoa jur
dica de direito pblico ou privado, dentro ou fora da rea do
porto organizado, utilizada na movimentao e armazenagem de
mercadorias destinadas ou provenientes de transporte
aquavirio;
XIV - incidente: qualquer descarga de substncia nociva ou
perigosa, decor
rente de fato ou ao intencional ou acidental que ocasione
risco potencial, dano ao meio ambiente ou sade humana;
XV - lixo: todo tipo de sobra de vveres e resduos
resultantes de faxinas e
trabalhos rotineiros nos navios, portos organizados,
instalaes porturias, plataformas e suas instalaes de
apoio;
XVI - alijamento: todo despejo deliberado de resduos e outras
substncias efe
tuado por embarcaes, plataformas, aeronaves e outras
instalaes, inclusive seu afundamento intencional em guas
sob jurisdio nacional;
XVII - lastro limpo: gua de lastro contida em um tanque que,
desde que trans
portou leo pela ltima vez, foi submetido limpeza em nvel
tal que, se esse lastro fosse descarregado pelo navio parado
em guas limpas e tranquilas, em dia claro, no produziria
traos visveis de leo na superfcie da gua ou no litoral
adjacente, nem produziria borra ou emulso sob a superfcie da
gua ou sobre o litoral adjacente;
XVm - tanque de resduos, qualquer tanque destinado
especificamente a depsito provisrio dos lquidos de
drenagem e lavagem de tanques e outras misturas e resduos;
XIX - plano de emergncia: conjunto de medidas que determinam
e estabe
lecem as responsabilidades setoriais e as aes a serem
desencadeadas imediatamente aps um incidente, bem como
definem os recursos humanos, materiais e equipamentos
adequados preveno, controle e combate poluio das
guas;
XX - plano de contingncia: conjunto de procedimentos e aes
que visam
integrao dos diversos planos de emergncia setoriais, bem
como a definio dos recursos humanos, materiais e
equipamentos complementares para a preveno, controle e
combate poluio das guas;
28

Art. 29. Os planos de contingncia estabelecero o nvel de
coordenao e as atribuies dos diversos rgos e
instituies pblicas e privadas neles envolvidas. Pargrafo
nico. As autoridades a que se referem os incisos XXI, XXII,
XXm e XXIV do art. desta Lei atuaro de forma integrada, nos
termos do regulamento.
f' wwwssooupenorassa* Jurdico
j
Responsabilidade Ambiental
XXI - rgo ambiental ou rgo de meio ambiente: rgo do
Poder Executivo
federal, estadual ou municipal, integrante do SISNAMA
(SISNAMA), responsvel pela fiscalizao, controle e proteo
ao meio ambiente no mbito de suas competncias;
XXII ~ autoridade martima: autoridade exercida diretamente
pelo Coman
dante da Marinha, responsvel pela salvaguarda da vida humana
e segurana da navegao no mar aberto e hidrovias interiores,
bem como pela preveno da poluio ambiental causada por
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, alm de
outros cometimentos a ela conferidos por esta Lei;
XXIII ~ autoridade porturia: autoridade responsvel pela
administrao do
porto organizado, competindo-lhe fiscalizar as operaes
porturias e zelar para que os servios se realizem com
regularidade, eficincia, segurana e respeito ao meio
ambiente;
XXIV - rgo regulador da indtstria do petrleo: rgo do
Poder Executivo
federal, responsvel pela regulao, contratao e
fiscalizao das atividades econmicas da indstria do
petrleo, sendo tais atribuies exercidas pela Agncia
Nacional do Petrleo (ANP).
guas sob jurisdio nacional, nos termos do artigo 3
9
do
diploma legal que ora est sendo analisado, so os seguintes
corpos dgua:
I - guas interiores;
a) as compreendidas entre a costa e a linha-de-base reta, a
partir de onde se mede o mar territorial;
b) as dos portos;
c) as das baas;
d) as dos rios e de suas desembocaduras;
e) as dos lagos, das lagoas e dos canais;
f) as dos arquiplagos;
g) as guas entre os baixios, a descoberta e a costa;
II - guas martimas, todas aquelas sob jurisdio nacional
que no sejam inte
riores.
As substncias nocivas foram legalmente classificadas em 4
(qatro) categorias, segundo o risco que delas advm quando
descarregadas na gua;
I - categoria A: alto risco tanto para a sade humana como
para o ecossiste
ma aqutico;
II - categoria B: mdio risco tanto para a sade humana como
para o ecossis
tema aqutico;
III categoria C: moderado risco tanto para a sade humana
como para o ecos
sistema aqutico;
236
Direito Ambiental
IV - categoria D: baixo risco canto para a sade humana como
para o ecossistema aqutico. Cabe ao rgo federal de meio
ambiente
29
divulgar e manter atualizada a lista das
substncias acima definidas, sendo certo que a mencionada
classificao dever ser, no mnimo, to completa e rigorosa
quanto a estabelecida pela Marpol 73/78.
30

3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio
A lei estabeleceu em seu artigo 5
B
que todo porto
organizado, instalao porturia e plataforma, bem como suas
instalaes de apoio, devero dispor obrigatoriamente de
instalaes ou meios adequados para o recebimento e tratamento
dos diversos tipos de resduos e para o combate poluio,
observadas as normas e critrios estabelecidos pelo rgo
ambiental competente.
31
Para a definio das caractersticas
das instalaes e meios destinados ao recebimento e tratamento
de resduos e ao combate da poluio, o rgo de controle
ambiental dever levar, em sua atividade regulamentar, em
considerao, no mnimo, o seguinte: (i) as dimenses das
instalaes; (i) a localizao apropriada das instalaes;
(iii) a capacidade das instalaes de recebimento e tratamento
dos diversos tipos de resduos, padres de qualidade e locais
de descarga de seus efluentes; (iv) os parmetros e a
metodologia de controle operacional; (v) a quantidade e o tipo
de equipamentos, materiais e meios de transporte destinados a
atender situaes emergenciais de poluio; (vi) a quantidade
e a qualificao do pessoal a ser empregado; (vii) o
cronograma de implantao e o incio de operao das
instalaes. Toda esta atividade regulamentar, obviamente,
dever levar em conta o porte, o tipo de carga manuseada ou
movimentada e outras caractersticas do porto organizado,
instalao porturia ou plataforma e suas instalaes de
apoio. O estabelecimento de normas especficas para o
tratamento de resduos e combate poluio no est limitado
quelas instalaes porturias que se destinam a cargas de
leo e outras substncias perigosas. Tais instalaes podem
ser obrigadas a manter equipamentos adequados para o combate
poluio, bem como os estaleiros, marinas, clubes nuticos e
similares, a critrio do rgo ambiental competente.
Uma importante determinao que as entidades que explorem
portos organizados e instalaes porturias e os proprietrios
ou operadores de plataformas elaborem manuais de procedimentos
internos para o gerenciamento dos riscos de poluio, bem como
para a gesto dos diversos resduos gerados ou provenientes
das atividades de movimentao e armazenamento de leo e
substncias nocivas ou perigosas, o qual dever ser aprovado
pelo rgo ambiental competente, em conformidade com a
legislao, normas e diretrizes tcnicas vigentes. Em verdade,
a determi
29 Atualmente, as funes so desempenhadas pelo Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA.
30 Parece-me que, no caso, absolutamente desnecessrio que o
IRAMA publique regularmente a dita classificao, pois se o
Brasil signatrio de uma Conveno Internacional, em
princpio, dever aceitar os padres estabelecidos no
documento internacional, salvo no caso de ter feito
ressalva.
31 Em meu entendimento, a lei deveria ter sido mais clara,
pois no do desconhecimento pblico que, em termos
ambientais, existe uma grande obscuridade quanto competncia
especfica dos rgos ambientais.
Responsabilidade Ambiental
nao legal vem ao encontro de prtica que, cada vez mais,
realizada pelas empresas de grande porte e que mantm
preocupao com a qualidade ambiental. A lei veio reforar uma
tendncia j existente em diversas empresas.
A lei ora em comento adotou como um critrio extremamente
importante aquele que diz respeito anlise de risco da
atividade. Busca-se, com isso, estabelecer alguns parmetros
estatsticos que possam indicar a possibilidade de acidentes
em decorrncia da atividade desenvolvida. Este um ponto de
grande relevncia, pois, sem a anlise de risco e a posterior
elaborao de planos de emergncia e de contingncia,
possibilitando a securitizao da atividade que, sem a anlise
de risco, seria totalmente impossvel. Os planos, em
princpio, devem ser individuais, isto , paia cada um dos
portos organizados, instalaes porturias e plataformas, bem
como suas instalaes de apoio. O Plano dever ser aprovado
pelo rgo ambiental competente. Quando se tratar de reas nas
quais se concentrem portos organizados, instalaes porturias
ou plataformas, os planos de emergncia individuais devero
ser consolidados na forma de um nico plano de emergncia para
toda a rea sujeita ao risco de poluio, o qual dever
estabelecer os mecanismos de ao conjunta a serem
implementados, observado o disposto na Lei n
0
9.966/2000, assim
como nas demais normas e diretrizes vigentes.
A consolidao dos planos de emergncia individuais em um
nico plano de emergncia para a rea envolvida deve ser
realizada pelas entidades exploradoras de portos organizados e
instalaes porturias, e, tambm, pelos proprietrios ou
operadores de plataformas, sob a coordenao do rgo
ambiental competente. O rgo ambiental local dever, aps a
consolidao dos planos de emergncia, definir os planos de
contingncia locais ou regionais, em articulao com os rgos
de defesa civil. Todos os planos de contingncia locais e
regionais sero consolidados pelo rgo federal de meio
ambiente, em consonncia com o disposto na OPRC/90,
estabelecendo o Plano Nacional de Contingncia, em articulao
com os rgos de defesa civil.
O artigo 9
a
da lei que ora se est examinando inovou em
nossa legislao, ao estabelecer a obrigatoriedade de que as
entidades exploradoras de portos organizados e instalaes
porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas e
suas instalaes de apoio realizem auditorias ambientais
bienais, independentes, com o objetivo de avaliar os sistemas
de gesto e controle ambiental em suas unidades. A medida
extremamente salutar e oportuna, pois somente mediante o
exame dos mecanismos de gesto e controle ambiental que, de
feto, se pode dar implementao ao princpio da precauo.
As auditorias tambm so fundamentais para que os planos de
emergncia e de contingncia possam ser implantados, pois sem
elas no se pode ter uma radiografia adequada da situao
ambiental que deve ser protegida ou das possibilidades de
risco que se deva correr.
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou
Perigosas
Todas as plataformas e os navios com arqueao bruta
superior a cinquenta
32
que transportem leo, ou o utilizem para
sua movimentao ou operao, portaro a
32 A Lei foi publicada com incorreo. No definido se so
cinquenta toneladas ou cinquenta mil toneladas.
Direito Ambiental
bordo, obrigatoriamente, um livro de registro de leo,
aprovado nos termos da Marpol 73/78, que poder ser
requisitado pela autoridade martima, pelo rgo ambiental
competente e pelo rgo regulador da indstria do petrleo, e
no qual sero feitas anotaes relativas a todas as
movimentaes de leo, lastro e misturas oleosas, inclusive as
entregas efetuadas s instalaes de recebimento e tratamento
de resduos. Existe, ainda, a obrigao de todos os navios que
transportem substncia nociva ou perigosa a granel terem a
bordo um livro de registro de carga, nos termos da Marpol
73/78, que poder ser requisitado pela autoridade martima,
pelo rgo ambiental competente e pelo rgo regulador da
indstria do petrleo. Em tal livro devem ser feitas as
anotaes referentes s operaes de: (i) carregamento; (ii)
descarregamento; (iii) transferncias de carga, resduos ou
misturas para tanques de resduos; (iv) limpeza dos tanques de
carga; (v) transferncias provenientes de tanques de resduos;
(vi) lastreamento de tanques de carga; (vii) transferncias de
guas de lastro sujo para o meio aqutico; (viii) descargas
nas guas, em geral.
Aqueles navios que transportem substncia nociva ou perigosa
de forma fracio- nada, conforme estabelecido no Anexo III da
Marpol 73/78, devero possuir e manter a bordo documento que a
especifique e fornea sua localizao no navio, devendo o
agente ou responsvel conservar cpia do documento at que a
substncia seja desembarcada. As embalagens das mencionadas
substncias devero conter as respectivas identificaes e
advertncia quanto aos riscos, utilizando a simbologia pre-
vista na legislao e normas nacionais e internacionais em
vigor.
Os navios que se enquadrarem na CLC/69 devero possuir o
certificado ou garantia financeira equivalente, conforme
especificado por essa conveno, para que possam trafegar ou
permanecer em guas sob jurisdio nacional.
Compete ao rgo federal de meio ambiente a elaborao e
atualizao, anual, da lista de substncias cujo transporte
seja proibido em navios ou que exijam medidas e cuidados
especiais durante a sua movimentao.
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e
Lixo
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias
nocivas ou perigosas classificadas na categoria A,
33

inclusive aquelas provisoriamente classificadas como tal, alm
de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques ou outras
misturas que contenham tais substncias, proibida, conforme
definido no artigo 15 da lei.
admissvel a gua subsequentemente adicionada ao tanque
lavado em quantidade superior a cinco por cento do seu volume
total, desde que sejam atendidas cumulativamente as condies
definidas nos incisos do artigo 15, que so as seguintes: (i)
a situao em que ocorrer o lanamento enquadre-se nos casos
permitidos pela Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre
dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel; (iii) os
procedimentos para descarga sejam devidamente aprovados pelo
rgo ambiental competente. Pelo 2
9
do artigo 15, vedada a
descarga de gua
33 Definio do artigo 4
a
da lei.
Responsabilidade Ambiental
.239
subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quantidade
inferior a cinco por cento do seu volume total.
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias
classificadas nas categorias B, C, e D,
34
inclusive
aquelas provisoriamente classificadas como tais, alm de gua
de lastro, resduos de lavagem de tanques e outras misturas
que as contenham, somente permitida se forem atendidas
cumulativamente as seguintes condies: (i) a situao em que
ocorrer o lanamento enquadre~se nos casos permitidos pela
Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre dentro dos limites
de rea ecologicamente sensvel; (iii) os procedimentos para
descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental
competente. Os esgotos sanitrios e as guas servidas de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio equiparam-se,
em termos de critrios e condies para lanamento, s
substncias classificadas na categoria C. Os lanamentos
antes tratados devero atender tambm s condies e aos
regulamentos impostos pela legislao de vigilncia sanitria.
O art. 17 da lei proibiu a descarga de leo, misturas
oleosas e lixo em guas sob jurisdio nacional, salvo nas
situaes permitidas pela Marpol 73/78, e no estando o navio,
plataforma ou similar dentro dos limites de rea
ecologicamente sensvel, e os procedimentos para descarga
sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental competente. O
descarte contnuo de gua de processo ou de produo em
plataformas regido pela regulamentao ambiental
especfica.
35
O 2
S
do artigo 17 foi vetado pelo Executivo.
36

34 Definio do artigo 4
a
da lei.
35 Hoje est vigente a Resoluo CONAMA n 20, de 18/6/1986.
36 Passo a transcrever o texto vetado e as razes do veto
presidencial: Art. 17. 2
a
No ser permitido o alijamento
de metais pesados ou.resduos lquidos ou slidos contendo
tais substncias. Razes do veto: Impe- se a excluso do
referido pargrafo para que no se incorpore na legislao
nacional dispositivo que, embora sem similar em qualquer
outro pas, ter o efeito de criar graves dificuldades em
tomo da explorao de petrleo na plataforma continental
brasileira e, at mesmo, paralisar a sua produo O
processo mundialmente praticado de explorao de petrleo no
mar implica a devoluo da gua originria da prpria for-
mao geolgica ao oceano. Essa gua, embora contenha
quantidades insignicantes de metal pesado, incapaz de
afetar a qualidade do meio ambiente, nos termos do
conhecimento internacional sobre a matria: por exemplo, no
Mar do Norte so descartados cerca de 900.000m3 de gua por
dia e na Bacia de Campos apenas 35.000m3; no Golfo do Mxico
descarta-se volume muito maior d gua, haja vista que ali
esto instaladas cerca de 400plataformas, enquanto na costa
do Estado do Rio de Janeiro esto em operao menos de 40. A
preocupao com a clareza na interpretao das regras
jurdicas relativas operao desse importante segmento da
economia nacional, bem como a relevncia do petrleo
extrado do mar para o balano energtico do pas, j
conduziu o legislador a estabelecer no I
a
do mesmo artigo
17que no descarte contnuo de gua de processo ou de
produo em plataformas aplica-se a regulamentao ambiental
espedca. A excluso do 2 no provocar nenhum risco
ambiental, j que o alijamento, no mar, de qualquer outro
resduo contendo metais pesados est proibido, nos termos do
art. 15, combinado com o inciso X, do art. 2
a
do projeto de
lei. Ademais, a manuteno daquele pargrafo dar ensejo a
interpretaes de que no se poder efetuar nenhum descarte
de gua durante a produo de petrleo em plataformas mar-
timas, ainda que dentro dos padres ambientais aceitos e
consagrados internacionalmente. Importa, ainda, ressaltar
que a incorporao do 2
a
do art. 17 na legislao
brasileira implicaria .elevadssimos custos de produo de
petrleo na plataforma continental e tomaria invivel a
atividade produtiva, a competitividade da indstria
nacional, e a atrao de novos capitais indispensveis
consecuo das metas de auto-su- dncia energtica, sem, em
contrapartida, assegurar-se qualquer benefcio ambiental.
Direito Ambiental
A descarga de qualquer tipo de plstico, inclusive cabos
sintticos, redes sintticas de pesca e sacos plsticos,
proibida.
A descarga de lixo, gua de lastro, resduos de lavagem de
tanques e pores ou outras misturas que contenham leo ou
substncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria s
poder ser efetuada em instalaes de recebimento e tratamento
de resduos, conforme previsto no art. 5
9
da norma em exame.
Nas hipteses em que estejam em risco a vida humana, pesquisa
ou segurana do navio, conforme definido em regulamento,
poder ser admitida a descarga de leo, misturas oleosas,
substncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria, e
lixo, em guas sob jurisdio nacional.
A lei definiu parmetros a serem observados pelo poder
regulamentar, quando se tratar da finalidade de pesquisa; este
dever contemplar, no mnimo, as seguintes exigncias: (i) a
descarga seja autorizada pelo rgo ambiental competente, aps
anlise e aprovao do programa de pesquisa; (ii) esteja
presente, no local e hora da descarga, pelo menos um
representante do rgo ambiental que a houver autorizado;
(iii) o responsvel pela descarga coloque disposio, no
local e hora em que ela ocorrer, pessoal especializado,
equipamentos e materiais de eficincia comprovada na conteno
e eliminao dos efeitos esperados. O rgo federal de meio
ambiente deve regulamentar a descarga de resduos slidos das
operaes de perfurao de poos de petrleo.
O artigo 21 estabelece que a descarga, em guas sob
jurisdio nacional, de leo e substncias nocivas ou
perigosas, ou misturas que os contenham, de gua de lastro e
de outros resduos poluentes, ainda que autorizada, no
desobriga o responsvel de reparar os danos causados ao meio
ambiente e de indenizar as atividades econmicas e o
patrimnio pblico e privado pelos prejuzos decorrentes dessa
descarga. Aqui surge uma imensa indagao, pois, se a descarga
foi autorizada pelo rgo ambiental e a sua execuo se
realizou dentro dos limites da autorizao, haver res-
ponsabilidade solidria do rgo que concedeu a autorizao?
Os incidentes que ocorram em portos organizados, instalaes
porturias, dutos, navios, plataformas e suas instalaes de
apoio, e que sejam capazes de provocar poluio das guas sob
jurisdio nacional, devem ser comunicados imediatamente ao
rgo ambiental competente, Capitania dos Portos e ao rgo
regulador da indstria do petrleo, independentemente das
medidas tomadas para seu controle. Na forma do artigo 23, os
custos que os rgos ambientais forem obrigados a realizar
para o controle ou minimizao da poluio devem ser
integralmente ressarcidos pela entidade exploradora de porto
organizado ou de instalao porturia, pelo proprietrio ou
operador de plataforma ou de navio, e pelo concessionrio ou
empresa autorizada a exercer atividade pertinente indstria
do petrleo, responsveis pela descarga de material poluente
em guas sob jurisdio nacional, independentemente de prvia
autorizao e de pagamento de multa.
37
O navio, responsvel por
descarga, que no possua o certificado exigido pela CLC/69,
ser retido e s ser libe
37 O artigo est perfeitamente dentro do princpio de que a
coletividade no deve suportar os nus da poluio causada
por uma atividade privada-
Responsabilidade Ambiental
rado aps o depsito de cauo como garantia para pagamento
das despesas decorrentes da poluio.
importante ressaltar que a contratao, por rgo ou
empresa pblica ou privada, de navio para realizao de
transporte de leo ou de substncia enquadrada nas categorias
definidas no art. 4
a
da lei somente poder efetuar-se aps a
verificao de que a empresa transportadora esteja devidamente
habilitada para operar de acordo com as normas da autoridade
martima.
3.2.I.5. Infraes e Sanes
A Lei n
2
9.966/2000 estabeleceu uma srie de infraes
administrativas pelo des- cumprimento das normas nela
contidas. Relembre-se, tambm, que a lei ora em exame,
expressamente, tipifica algumas atividades como enquadradas na
Lei n
9
9.605/98.
O artigo 25 determina que so infraes, punidas na forma da
lei:
/ _ descumprir o disposto nos arts. 5
9
, 6
S
e 7
9
: Pena - multa
diria;
II ~ descumprr o disposto nos arts. 9
3
e 22: Pena - multa;
IU - descumprir o disposto nos arts. 10, 11 e 12: Pena -
multa e reteno do navio at que a situao seja
regularizada;
IV - descumprir o disposto no art. 24: Pena - multa e
suspenso imediata das atividades da empresa &ansportadora em
situao irregular.
l
s
Respondem pelas infraes previstas neste artigo, na
medida de sua ao ou omisso:
I-o proprietrio do navio, pessoa fsica ou jurdica, ou
quem legalmente o represente;
IIo armador ou operador do navio, caso este no esteja
sendo armado ou operado pelo proprietrio;
III - o concessionrio ou a empresa autorizada a exercer
atividades pertinentes indstria do petrleo;
IV-o comandante ou tripulante do navio;
V- a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, que legalmente represente o porto organizado, a
instalao porturia, a plataforma e suas instalaes de
apoio, o estaleiro, a marina, o clube nutico ou instalao
similar;
VI-oproprietrio da carga.
2

O valor da multa de que trata este artigo ser fixado


no regulamento desta Lei, sendo o mnimo de R$ 7.000,00 (sete
mil reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes
de reais)
3
5
A aplicao das penas previstas neste artigo no isenta
o agente de outras sanes administrativas e penais previstas
na Lei n
2
9.605, de 12 de feve
38 Art. 32. Os valores arrecadados com a aplicao das maltas
previstas nesta Lei sero destinados aos rgos que as
aplicarem, no mbito de suas competncias.
Direito Ambiental
reiro de 1998, e em outras normas especficas que tratem da
matria, nem da responsabilidade civil pelas perdas e danos
causados ao meio ambiente e ao patrimnio pblico e privado.
J o artigo 26 determina: A inobservncia ao disposto nos
arts. 15, 16, 17 e 19 ser punida na forma da Lei n
2
9.605, de
12 de fevereiro de 1998, e seu regulamento.
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei
Responsabilidades da autoridade martima:
a)
b)
c)
d)
Responsabilidade do rgo federal de meio ambiente:
39

a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos
organizados, das instalaes porturias, das cargas
movimentadas, de natureza nociva ou perigosa, e das
plataformas e suas instalaes de apoio, quanto s
exigncias previstas no licenciamento ambiental, autuando os
infratores na esfera de sua competncia;
b) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nos
portos organizados, dutos, instalaes porturias, navios,
plataformas e suas instalaes de apoio;
c) encaminhar Procuradoria-Geral da Repblica relatrio
circunstanciado sobre os incidentes causadores de dano
ambiental para a propositura das medidas judiciais
necessrias;
fiscalizar navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e
as cargas embarcadas, de natureza nociva ou perigosa, autuando
os infratores na esfera de sua competncia; <*_
levantar dados e informaes e apurar responsabilicUMes sobre
os incidentes com navios, plataformas e suas instalaes de
apoio que tenham provocado danos ambientais;
encaminhar os dados, informaes e resultados de apurao de
responsabilidades ao rgo federal de meio ambiente, para
avaliao dos danos ambientais e incio das medidas judiciais
cabveis;
comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de navios,
plataformas e suas instalaes de apoio, quando atinentes
indstria do petrleo.
39 , ainda, da atribuio do rgo federal de meio ambiente,
ouvida a autoridade martima, definir a localizao e os
limites das reas ecologicamente sensveis, que devero
constar das cartas nuticas nacionais (art. 23).
codj - ciraij oupnor js&ggy mm)
Responsabilidade Ambiental
d) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo.
Responsabilidade dos rgos estaduais de meio ambiente:
a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos
organizados, instalaes porturias, estaleiros, navios,
plataformas e suas instalaes de apoio, avaliar os danos
ambientais causados por incidentes ocorridos nessas unidades
e elaborar relatrio circunstanciado, encaminhando-o ao
rgo federal de meio ambiente;
b) dar incio, na alada estadual, aos procedimentos judiciais
cabveis a cada caso;
c) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo;
d) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Responsabilidade dos rgos municipais de meio ambiente:
a) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nas
marinas, clubes nuticos e outros locais e instalaes
similares, e elaborar relatrio circunstanciado,
encaminhando-o ao rgo estadual de meio ambiente;
b) dar incio, na alada municipal, aos procedimentos
judiciais cabveis a cada caso;
c) autuar os infratores na esfera de sua competncia;
Responsabilidade do rgo regulador da indstria do petrleo:
a) fiscalizar diretamente, ou mediante convnio, as
plataformas e suas instalaes de apoio, os dutos e as
instalaes porturias, no que diz respeito s atividades de
pesquisa, perfurao, produo, tratamento, armazenamento e
movimentao de petrleo e seus derivados e gs natural;
b) levantar os dados e informaes e apurar responsabilidades
sobre incidentes operacionais que, ocorridos em plataformas
e suas instalaes de apoio, instalaes porturias ou
dutos, tenham causado danos ambientais;
c) encaminhar os dados, informaes e resultados da apurao
de responsabilidades ao rgo federal de meio ambiente;
d) comunicar autoridade martima e ao rgo federal de meio
ambiente as irregularidades encontradas durante a
fiscalizao de instalaes porturias, dutos, plataformas e
suas instalaes de apoio;
e) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Direito Ambiental
Na forma do l
2
do artigo 27, a Procuradoria-Geral da
Repblica comunicar previamente aos Ministrios Pblicos
estaduais a propositura de aes judiciais para que estes
exeram as faculdades previstas no 5
9
do art. 5
a
da Lei n
9

7.347,
40
de 24 de julho de 1985, na redao dada pelo art. 113
da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de Defesa
do Consumidor. O administrador pblico que> por omisso ou
negligncia, deixar de apurar as responsabilidades pela
infringncia da lei passvel de que se lhe impute a prtica
de crime de responsabilidade.
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais
Os portos organizados, as instalaes porturias e as
plataformas j em operao tero os seguintes prazos para se
adaptarem ao que dispem os arts. 5
S
, 6
e
e 7
9
: (i) trezentos e
sessenta dias a partir da data de publicao da lei, para
elaborar e submeter aprovao do rgo federal de meio
ambiente o estudo tcnico e o manual de procedimento interno a
que se referem, respectivamente, o l
5
do art. 5
!
eo art. 6
e
;
(ii) trinta e seis meses, aps a aprovao do estudo tcnico e
do manual de procedimento interno, para colocar em
funcionamento as instalaes e os meios destinados ao
recebimento e tratamento dos diversos tipos de resduos e ao
controle da poluio, previstos no art. 5
S
, incluindo o pessoal
adequado para oper-los; (iii) cento e oitenta dias a partir
da data de publicao da lei, para apresentar ao rgo
ambiental competente os planos de emergncia individuais a que
se refere o caput do art. 7
9
.
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente
Aos 28 de fevereiro de 2008, o CMN expediu a Resoluo n
e

3545. Tudo se iniciou com a Circular n
e
736, de 04 de outubro
de 1982, editada h 26 anos, na parte destinada ao crdito
industrial e programas especiais dispunha que: "A liberao da
ltima parcela do crdito, nos financiamentos de destilaria,
somente poder ser efetivada contra a apresentao, pelo
muturio, de comprovante emitido pelo rgo estadual de
controle do meio ambiente atestando a concluso da implantao
do projeto de tratamento de efluentes.
Do mesmo modo, a Circular n
2
1.268, de 23 de dezembro de
1987, tem em suas disposies sobre crdito rural o seguinte:
"o assessoramento tcnico a nvel de carteira e o tcnico
incumbido de elaborar o plano ou projeto devem verificar a
adequao do empreendimento s exigncias de defesa do meio
ambiente.
O mesmo se diga em relao Circular n
2
1.351, de 29 de
agosto de 1988, que dispunha sobre crdito agroindustrial que:
1-0 agente financeiro deve observar a legislao especfica
sobre controle da poluio do meio ambiente na concesso de
40 Trata-se da possibilidade de litisconsrcio facultativo
entre o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico
dos Estados. Ver o Captulo referente proteo judicial e
administrativa do meio ambiente, em espedal o tpico
especfico sobre Ministrio Pblico.
Responsabilidade Ambiental
financiamento a: a) projetos com atividades utilizadoras de
recursos ambientais, consideradas efetivas ou potencialmente
poluidoras; b) empreendimentos capazes de causar degradao
ambiental. 2-0 agente financeiro deve exigir do muturio o
compromisso expresso de: a) observar a legislao especfica
sobre controle da poluio do meio ambiente...
Talvez a resoluo mais "ousada sobre meio ambiente fosse
aquela que tenha institudo plano de converso da dvida
externa para fins ambientais (Resoluo n
9
1.840,
41
de 16 de
julho de 1991).
Evidentemente que seria enfadonho e despropositado fazer uma
relao de todas as circulares e resolues do Conselho
Monetrio Nacional que determinam que as instituies de
crdito faam observar a legislao de proteo ao meio
ambiente. Em dever de justia para com o Conselho Monetrio
Nacional, h que se registrar que, to logo a Lei n
2
6.938/81
entrou em vigor, o CMN j se manifestava sobre questes de
controle ambiental, dentro das condies especficas de
concesso de crdito.
A Resoluo n
e
3.545, portanto, no uma novidade, quando
muito, ser um aperfeioamento d normas j presentes em
nosso ordenamento jurdico. O curioso que a Resoluo
especfica para o Bioma Amaznia, quando na verdade a lei
41 RESOLUO 1.840
INSTITUI PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA FINS
AMBIENTAIS.
O BANCO CENTRAL DO BRASIL, NA FORMA DO ART. 9 DA LEI N
4,595, DE 31.12.64, TORNA PBLICO QUE O PRESIDENTE DO CONSELHO
MONETRIO NACIONAL, POR ATO DE 11.07.91, COM BASE NO PARGRAFO
2 DO ART. 2* DA LEI N 8.056, DE 28.06.90, E NA LEI N
a
8.201,
DE 29.06.91, "AD REFERENDUM DAQUELE CONSELHO, E TENDO EM
VISTA AS DISPOSIES DOS ARTS. 4, INCISOS V E XXXI, E 57 DA
MENCIONADA LEI N 4.595, E DOS ARTS. 50 E 52 DO DECRETO N
55.762, DE 17.02.65,
RESOLVEU:
ART. la. INSTITUIR O PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA
FINS AMBIENTAIS, COM O OBJETIVO DE PERMITIR O ACOLHIMENTO, POR
PARTE DE INSTITUIES OU FUNDOS SEM FINS LUCRATIVOS, MEDIANTE
DOAES, DE RECURSOS DESTINADOS PRESERVAO DO MEIO
AMBIENTE.
ART. 2. AS MENCIONADAS INSTITUIES OU FUNDOS SITUADOS NO
TERRITRIO NACIONAL, QUE DESENVOLVAM PROJETOS RELACIONADOS COM
A PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE, PODERO RECEBER DOAES DE
ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS ESTRANGEIRAS MEDIANTE A ENTREGA
AO BANCO CENTRAL DO BRASIL DE:
A) OBRIGAOES EXTERNAS DE MDIO E LONGO PRAZOS DE
RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL, VINCULADAS A
ACORDOS DEREESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA, E
RESPECTIVOS EM CARGOS;
B) DEPSITOS EM MOEDA ESTRANGEIRA, CONSTITUDOS NO BANCO
CENTRAL DO BRASIL AO AMPARO DOS ACORDOS DECORRENTES DE
REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA, E RESPECTIVOS
ENCARGOS; E
Q BNUS DECORRENTES DE ACORDOS DE REESTRUTURAO DA DVIDA
EXTERNA BRASILEIRA. DE RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO
BRASIL, E RESPECTIVOS ENCARGOS. (...)
Direito Ambiental
que trata de restries a financiamentos (6.938/81) dirigida
para todos os biomas. Mostra-se indubitvel a observncia
das recomendaes e restries do zoneamento agroecolgico e
do Zoneamento Ecolgico-Econmico - ZEE.
A Resoluo tem como destinatrios as instituies oficiais
de crdito ou os bancos privados que sejam agentes financeiros
de crditos pblicos. A Resoluo dever ser observada
obrigatoriamente a partir de l
2
de julho de 2008, e facultati-
vamente a partir de I
a
de maio de 2008 para a concesso de
crdito rural ao amparo de recursos de qualquer fonte para
atividades agropecurias nos municpios que integram o Bioma
Amaznia, ressalvado o contido nos itens 14 a 16 do MCR 2-1. A
norma estabeleceu os seguintes condicionamentos para a
concesso dos crditos: (a) apresentao, pelos interessados,
de: 1 - Certificado de Cadastro de Imvel Rural - CCIR
vigente; 2 - declarao de que inexistem embargos vigentes de
uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel; e 3 ~
licena, certificado, certido ou documento similar
comprobatrio de regularidade ambiental, vigente, do imvel
onde ser implantado o projeto a ser financiado, expedido pelo
rgo estadual responsvel. Caso tais documentos no existam,
poder ser apresentado um atestado de recebimento da
documentao exigvel para fins de regularizao ambiental do
imvel, emitido pelo rgo estadual responsvel, ressalvado
que, nos Estados onde no for disponibilizado em meio
eletrnico, o atestado dever ter validade de 12 (doze) meses.
Uma grande novidade que, no entanto, deve ser vista com
muito cuidado a quase transferncia para o agente financeiro
de um papel de fiscalizao que, francamente, no da
atribuio de tais instituies: verificao, pelo agente
financeiro, da veracidade e da vigncia dos documentos
referidos na alnea anterior, mediante conferncia por meio
eletrnico junto ao rgo emissor, dispensando-se a verifi-
cao pelo agente financeiro quando se tratar de atestado no
disponibilizado em meio eletrnico.
O item c, tambm, bastante polmico, pois impe uma
punio ao muturio em caso de embargo do uso econmico de
reas desmatadas ilegalmente no imvel, posteriormente
contratao da operao, nos termos do 11 do art. 2
S
do
Decreto n
e
3.179, de 21 de setembro de 1999. Ora, o embargo
no significa que a atividade seja ilegal; ele significa que
ela foi embargada, nada mais. Quantos embargos ilegais
existem? Em tal hiptese poder haver a suspenso da
liberao de parcelas at a regularizao ambiental do imvel
e, caso no seja efetivada a regularizao no prazo de 12
(doze) meses a contar da data da autuao, o contrato ser
considerado vencido antecipadamente pelo agente financeiro.
A Resoluo est destinada apenas aos grandes proprietrios,
sendo excludos expressamente a turma do Pronaf ou de
produtores rurais que disponham, a qualquer ttulo, de rea
no superior a 4 (quatro) mdulos fiscais que dever
providenciar declarao atestando a existencia fsica de
reserva legal e rea de preservao permanente, conforme
previsto no Cdigo Florestal, e a inexistncia de embargos
vigentes de uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no
imvel.
Responsabilidade Ambiental
4. O Conceito de Dano
No se pode, com toda certeza, avanar no presente captulo
sem que se faa uma breve incurso pelo conceito jurdico de
dano, que o pressuposto indispensvel para a construo de
uma teoria jurdica da responsabilidade ambiental. Este o
tema da prxima etapa que atravessaremos juntos.
evidente que, para a correta compreenso do assunto ora
examinado, fundamental uma definio de dano para que, a
partir da, se defina o dano ambiental. A toda evidncia, no
se pode definir qual o ressarcimento devido se o dano a ser
reparado no estiver suficientemente classificado,
especificado e quantificado. Gom efeito, sem a existncia do
dano, inexiste responsabilidade.
O dano o prejuzo causado a algum por um terceiro que se
v obrigado ao ressarcimento. juridicamente irrelevante o
prejuzo que tenha por origem um ato ou uma omisso imputvel
ao prprio prejudicado. A ao ou omisso de um terceiro
essencial. Decorre da que dano implica alterao de uma
situao jurdica, material ou moral, cuja titularidade no
possa ser atribuda quele que, voluntria ou
involuntariamente, tenha dado origem mencionada alterao.
Desnecessrio dizer que, no conceito, somente se incluem as
alteraes negativas, pois ho h dano se as condies foram
alteradas para melhor. a variao, moral ou material,
negativa que dever ser, na medida do possvel, mensurada de
forma que se possa efetivar o ressarcimento. Posta nestes
termos, a questo parece simples. Contudo, nesta aparente
simplicidade que se encontram as mais significativas
dificuldades do Direito Ambiental. A noo de dano,
originariamente, tinha um contedo eminentemente patrimonial,
na medida em que no se considerava prejuzo o menoscabo de um
valor de ordem ntima, uma vez que esta no tem contedo
econmico imediato.
A ressarcibilidade do dano no , contudo, uma matria
tranquila. A doutrina civilista tem entendido, por maioria,
que s ressarcvel o dano que preencha trs requisitos, a
saber: certeza, atualidade e subsistncia.
Este conceito, como se ver, no suficiente para a
apurao e qualificao do dano ambiental, pois as
caractersticas deste no so apropriveis pelo Direito comum,
em especial pelo Direito privado.
4.1. O Dano Ambiental
Dano ambiental dano ao meio ambiente. Para que se possa
caracterizar o dano ambiental, necessrio que se
caracterize, preliminarmente, o prprio conceito de meio
ambiente e a sua natureza jurdica. Como j foi visto neste
livro, no fcil uma definio conceituai do meio ambiente.
Com efeito, a grande dificuldade que enfrentamos, no
particular, a de caracterizar o que exatamente deve ser
compreendido como meio ambiente. A seguir, necessrio que se
investigue o bem jurdico meio ambiente.
O conceito de meio ambiente , evidentemente, cultural. a
ao criativa do ser humano que vai determinar aquilo que deve
e o que no deve ser entendido
Direito Ambiental
como meio ambiente. A grande dificuldade do tema est em que a
ideologia liberal sempre buscou acentuar a dicotomia entre o
ser humano e a natureza, dicotomia esta necessria para que o
modo de produo capitalista pudesse justificar a apropriao
de matria-prima, para que pudesse justificar a transformao
das realidades naturais em proveito da indstria e da
acumulao de capital. O j tantas vezes citado Franois
Ewald,
42
com felicidade, afirma que:
La philosophie librale ne pense certainement pas le rapport
de l'homme la nature comme un rapport dadquation. Au
contraire, L'hommme et le monde y sont radicalement spars.
La libert librale pose L 'homme comme une sorte de souverain
de lui-mme, cause dernire qui ne peut jamais avoueur tre
elle-mme cause.
O meio ambiente um bem jurdico autnomo e unitrio, que
no se confunde com os diversos bens jurdicos que o integram.
O bem jurdico meio ambiente no um simples somatrio de
flora e fauna, de recursos hdricos e recursos minerais. O bem
jurdico ambiente resulta da supresso de todos os componentes
que, isoladamente, podem ser identificados, tais como
florestas, animais, ar etc. Este conjunto de bens adquire uma
particularidade jurdica que derivada da prpria integrao
ecolgica de seus elementos componentes. Tal qual ocorre com o
conceito de ecossistema, que no pode ser compreendido como se
fosse um simples aglomerado de seus componentes, o bem
jurdico meio ambiente no pode ser decomposto, sob pena de
desaparecer do mundo jurdico. Os mltiplos bens jurdicos
autnomos que se agregam e transfiguram para a formao do bem
jurdico meio ambiente encontram tutela, seja atravs do
Direito pblico, seja pelo Direito privado. O bem jurdico
ambiente, por igual, encontra tutela, seja por institutos de
Direito pblico, seja por aqueles do Direito privado. No
obstante esta peculiaridade, o Direito pblico brasileiro, h
muito, tem oferecido ao cidado a ao popular como
instrumento de defesa ambiental.
Meio ambiente , portanto, uma res communes omnium. Uma
coisa comum a todos, que pode ser composta por bens
pertencentes ao domnio pblico ou ao domnio privado. A
propriedade do bem jurdico meio ambiente, quando se tratar de
coisa aproprivel, pode ser pblica ou privada. A fruio do
bem jurdico meio ambiente sempre de todos, da sociedade.
Por outro lado, o dever jurdico de proteger o meio ambiente
de toda a coletividade e pode ser exercido por um cidado,
pelas associaes, pelo Ministrio Pblico ou pelo prprio
Estado contra o proprietrio dos bens ambientais que sejam
propriedade de algum.
Os Tribunais brasileiros tm tido uma compreenso
extremamente restritiva do conceito de dano ambiental e, por
consequncia, do bem jurdico meio ambiente. Em geral, eles
tm adotado uma postura que exige o dano real e no apenas o
dano potencial. Parece-me que no tem sido aplicado e
observado o princpio da cautela
42 Ltat Providence, ob. cit., p. 85.
Responsabilidade Ambiental
em matria ambiental que, como se sabe, um dos princpios
bsicos do Direito Ambiental. Ao exigirem que o autor faa
prova do dano real, os Tribunais, de fato, impem todo o nus
da prova judicial para os autores, enfraquecendo a responsabi-
lidade objetiva do poluidor. Ademais, importante que se
observe que o Direito Ambiental exerce a sua funo protetora,
tambm, em relao s geraes futuras, resultado do conceito
de equidade intergeracional, que um de seus principais
aspectos. Ora, o dano futuro, muitas vezes, no pode ser
provado de plano, vindo a materializar-se, somente, com o
decorrer do tempo. Entretanto, o Tribunal Federal de Recursos,
na Apelao Cvel n
2
88.556.787, entendeu que:
A simples alegao de dano ao meio ambiente no autoriza a
concesso de liminar suspensiva de obras e servios pblicos
prioritrios e regularmente aprovados pelos rgos tcnicos
competentes.
A aprovao pela administrao de uma determinada obra,
portanto, no entendimento da extinta Corte, gera uma presuno
iuris tantun de adequao desta s exigncias ambientais. Tal
presuno s pode ser desfeita atravs de um amplo processo
probatrio e no nos estreitos limites de uma medida liminar.
Acontece que nem mesmo a infrao, por parte das indstrias,
de normas de Zoneamento urbano, tem sido considerada como
causadora de danos ambientais, potenciais ou atuais, exigindo-
se do autor que prove, alm do risco, o prprio dano. No caso,
o Tribunal admite um perigo socialmente aceitvel. A este
respeito, o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, na Ap. n
5

1.171, julgada pela sua 5
S
Cmara Cvel, sentenciou que:
Apura infrao de normas de zoneamento urbano no importa
necessariamente a configurao de dano, atual ou potencial, ao
meio ambiente. A condenao da empresa a abster-se da
atividade industrial no pode repousar na simples existncia
de riscos...
A orientao , data venia, pssima. O princpio da
precauo impe que os riscos sejam avaliados e pesados para
que se possa autorizar uma interveno no meio ambiente. Ora,
se h uma violao de preceito formal, de uma norma de
zoneamento, o conjunto de princpios e normas do Direito
Ambiental impe que se restabelea a observncia dos preceitos
formais, pois estes, em tese, resultaram de anlises tcnicas
que levaram em considerao o risco inerente a cada uma das
atividades permitidas dentro de uma determinada regio. Da a
fixao de permisses diferentes para cada uma das regies
submetidas ao Zoneamento.
Pelo que se viu das decises judiciais acima comentadas,
observa-se que a concepo at aqui predominante em nossos
Tribunais a de que os danos ambientais devem ser atuais e
concretos. Ou seja, a atuao judicial fundamentalmente
posterior ao dano causado. A simples burla de formas legais,
como o caso de normas de zoneamento, no suficiente para
que, judicialmente, caracterize-se o dano ao ambiente.
interessante observar que, quando se trata de Direito privado,
o forma
Direito Ambiental
lismo jurdico tem sido um importante instrumento para a
defesa de direitos j estabelecidos. A forma, em matria
ambiental, relegada a segundo plano quando se trata de
defender o seu infrator.
O prprio risco, no qual se funda a responsabilidade
ambiental, no muito considerado, pois, ao que parece,
necessrio que o risco se materialize em um acidente para
que seja efetivamente reparado. Concretamente, o Poder
Judicirio est abdicando de sua funo cautelar em favor de
uma atividade puramente repressiva que, em Direito Ambiental,
de eficcia discutvel.
5. Reparao do Dano Ambiental
O artigo 225, 3
e
, da CRFB determina que:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar o dano.
O dispositivo constitucional aponta a existncia de duas
modalidades de imposies:
a) sanes penais e administrativas; e
b) obrigao de reparar o dano.
As sanes penais e administrativas, parece-me, tm a
caracterstica de um castigo que imposto ao poluidor. J a
reparao do dano reveste-se de um carter diverso, pois
atravs dela busca-se uma recomposio daquilo que foi
destrudo, quando possvel.
A grande dificuldade, evidentemente, no est nas sanes
penais e administrativas, mas na obrigao de reparar o dano.
Em que consiste tal obrigao? A prtica judicial brasileira
ainda no nos oferece uma resposta segura. Tem havido uma
certa divergncia entre as diversas Cortes de Justia
existentes no Pas. A deciso que me parece ser a mais
importante, pois emanada do Superior Tribunal de Justia,
aquela que consagra a autonomia do bem jurdico meio ambiente.
Vejamos a ementa da deciso do Superior Tribunal de Justia:
Ecologia. Trnsito. Emisso abusiva de fumaa por veculo
automotor. O fato como acontecimento da experincia jurdica
enseja, eventualmente, repercusso plural no Direito.
Transitar, com veculo, produzindo fumaa em nveis proibidos
interessa tanto ao Direito ecolgico como ao Direito da
circulao. Os respectivos objetos so diferentes. O primeiro
busca conservar as condies razoveis mnimas do ambiente. O
segundo policia as condies de uso e funcionamento dos
veculos. Dessa forma, ainda que, fisicamente, uno o fato,
juri-
Responsabilidade Ambiental
dicamente h pluralidade de ilcitos, da a legitimidade do
Departamento de guas e Energia Eltrica, como do Detran para
aphcar sanes.43
O Tribunal, acertadamente, decidiu baseado em uma concepo
aberta: condies razoveis mnimas do ambiente, cujos
contornos iro sendo desenvolvidos na razo direta das
necessidades concrtamente levadas apreciao das diversas
Cortes de Justia. O conceito ser, portanto, preenchido
diante dos casos concretos. O Superior Tribunal de Justia,
desta forma, est acompanhando a melhor doutrina internacional
e a melhor jurisprudncia internacional. A construo do
Direito Ambiental, como j pudemos examinar, muitssimo
influenciada pelo litgio e pelo trabalho interpretativo das
Cortes. A deciso do Superior Tribunal de Justia reves- te-se
de uma importncia transcendental, pois se coloca em oposio
a uma tendncia que se verifica nas Cortes inferiores de
privilegiar aspectos econmicos em detrimento dos aspectos
ambientais, como pode servir de exemplo a seguinte passagem:
Tem-se de admitir a subsistncia de um resduo, inalienvel,
no s na indstria, mas, afinal de contas, num sem-nmero de
atividades que o homem, no atual estgio de evoluo tcnica,
no parece disposto a prescindir: vejamos o exemplo bvio do
trfego de veculos automotores (Tribunal de Justia do Rio de
Janeiro, Apelao Cvel n
s
1.171/89, 5* Cmara Cvel).
Na realidade, o DA deve buscar um equilbrio entre os
diferentes aspectos que compem o sistema de proteo legal do
meio ambiente. Privilegiar qualquer um dos diferentes
componentes do Direito Ambiental esvaziar sua principal
caracterstica, que , exatamente, a de efetivar uma
ponderao entre valores que, aparentemente, so
contraditrios. Vale observar que foi exatamente no exemplo
bvio do trfego de veculos automotores que o Superior
Tribunal de Justia consolidou a autonomia do ilcito
ambiental em relao ao ilcito administrativo.
A grande dificuldade para tipificar o ilcito ambiental
que os seus fundamentos esto, tambm, em uma esfera nova e
que atormenta a mentalidade conservadora. Existe uma grande
dificuldade para que se defina o agente poluidor e degradador,
ainda que os termos da lei brasileira sejam extremamente
claros. Esta grave questo mereceu apreciao do Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo, na qual a Corte, com acerto,
decidiu (5
a
C. Civil - Ap. n
a
96.536-1) que: Aquele que
proporciona, mesmo indiretamente, degradao ambiental
poluidor. Estes leading cases, contudo, ainda encontram enorme
resistncia na jurisprudncia de diversos Tribunais e no se
constituem na orientao majoritria. Penso que as decises
acima mencionadas constituem-se no que h de melhor em nossa
jurisprudncia ambiental, uma vez que lograram realizar uma
adequada aplicao dos princpios do Direito Ambiental aos
casos concretos.
43 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Am bien tal
Brasileira, pp. 110-111.
BHasaaffiSS Direito Ambiental
pi
Infelizmente, poucas tm sido as aes judiciais julgadas
versando sobre meio
ambiente e, obviamente, poucas tm sido aquelas que chegaram
s instncias superiores do Poder Judicirio. Menor ainda o
nmero daquelas julgadas procedentes e que chegaram fase de
execuo - momento no qual se pode precisar concretamen- te no
que consiste o dano ambiental e sua reparao. A deciso
proferida nos autos da Apelao Cvel n
5
117.330-90, julgada
pelo Tribunal Regional Federal, rei. Juza Eliana Calmon,
entendeu que:
1) O art. 14, l
9
, da Lei n
s
6.938, somente impe a
indenizao quando comprovada a existncia de danos
passveis de resgate.
2) Cumprida, prontamente, a obrigao de fazer (repristinao
do status quo ante), cessa a responsabilidade do poluidor,
pela retratao.
3) inaplicvel a multa administrativa pela retratao do
procedimento lesivo ao meio ambiente.
Acrescente-se um ltimo e definitivo argumento que se funda
no fato de que nenhuma lei brasileira estabelece que a
retratao critrio, juridicamente vlido, para elidir a
responsabilidade ambiental.
Penso que a deciso acima mencionada problemtica. Assim
porque se estabeleceu que a penalidade administrativa uma
espcie de sucedneo do no-cum- primento da obrigao de
reparar o dano causado. Pelo contedo da deciso em refe-
rncia, no possvel a aplicao concomitante de uma
penalidade administrativa pecuniria (multa) cujo fundamento
seja a conduta ambientalmente ilcita, pois violadora da
chamada Ordem pblica do meio ambiente e, ao mesmo tempo, a
imposio da obrigao de reparar o dano. O simples fato de
que um degradador ou poluidor resolva espontaneamente
reparar o dano que causou ao meio ambiente no pode servir
como alvar para que este no sofra uma sano
administrativa. Ademais* nunca ocioso reprisar que a lei e a
prpria Constituio estabelecem que a obriga- > o de
reparar os danos independe das sanes administrativas e
penais.
Aquele que tenha sido condenado por crime contra o meio
ambiente no est isento da obrigao de reparar o dano
causado como, tambm, no estar isento de pena se, aps ter
causado o dano ambiental, resolver repar-lo. A sano
administra-
tiva tem uma funo eminentemente repressiva e pedaggica.
exercida para que o poluidor e a sociedade saibam que no
admissvel a prtica de ilcitos ambientais.
A manuteno de um entendimento como o supra-aludido, data
venia> implica y uma negao da autonomia do bem jurdico
meio ambiente em relao ao bem jur-
I; dico administrativo que tutelado por meio prprio.
5.1. Concepo Educativa
I Alegislaoambiental doEstado do Rio de
Janeiro, de forma inovadora e pio-
neira, dotada de dispositivo legal cujo objetivo
estimular aqueles que, eventual-
| mente, tenham praticado alguma irregularidade ambiental
a san-la com vistas
Responsabilidade Ambiental
reparao do dano. O Decreto n
9
8.974, de 15 de maio de 1986,
em seu artigo 12 e l
9
, estabelece que: Desde que o infrator
demonstre inequvoca inteno de sanar a irregularidade, o
Plenrio da CECA& (...) e o Secretrio de Estado (...) de meio
ambiente (...) podero sustar por at 180 (cento e oitenta)
dias o recolhimento da multa aplicada.
1
Q
Corrigida ou sanada a irregularidade, o Plenrio da
CECA ou o Secretrio de Estado podero relevar o pagamento das
multas cujo recolhimento houver sido sustado na forma deste
ardgo.
O dispositivo legal, evidentemente, no destinado
recuperao de danos ambientais. Entretanto, pode ser
constatado de seu teor que a legislao do Estado do Rio de
Janeiro fez vima opo clara pela poltica de dilogo e
entendimento com aqueles que tenham praticado irregularidades
ambientais. O Estado preferiu abrir mo da cobrana
administrativa de multas, desde que o interessado promova
medidas com vistas superao de suas no-conformidades com a
legislao vigente.
Disposio assemelhada se encontra na Lei n
s
3.467, de 14 de
setembro de 2000, que, atualmente, rege a matria: Art. 101 -
As multas aplicadas com base nesta Lei podero ter a sua
exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo de
compromisso ou de ajuste ambiental, a exclusivo critrio do
Secretrio de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel, obrigando-se o infrator adoo de medidas
especficas para fazer cessar a degradao ambiental, sem
prejuzo das demais medidas necessrias ao atendimento das
exigncias impostas pelas autoridades competentes.
5.2. A Apurao do Dano Ambiental
Por muito que se tenha falado sobre o assunto, a realidade
que, at hoje, no existe um critrio para a fixao do que,
efetivamente, constitui o dano ambiental e como este deve ser
reparado. A primeira hiptese a ser considerada a da
repristi- nao do ambiente agredido ao seu status quo ante.
Todos ns sabemos que no simples a reconstruo de um local
degradado. Muitas vezes, a degradao de um determinado local
implicou a extino de uma espcie vegetal, por exemplo.
Evidentemente que, no caso, no ser possvel a plantao de
novas plantas semelhantes quelas que foram destrudas. Como
proceder? A morte de um animal ou de uma planta, como pode ser
compensada?
Estas questes esto longe de obter uma resposta consensual
ou simples. A adoo de um valor arbitrado para significar a
espcie destruda tem a desvantagem de estabelecer um macabro
sistema pelo qual aqueles que possuem recursos financeiros
podero pagar uma soma para compensar a rea ou espcie
prejudicada. Por outro
44 Comisso Estadual de Controle Ambiental.
Direito Ambiental
lado, este mecanismo tem como lado positivo a fixao de algum
critrio objetivo a ser imposto ao poluidor.
Outro critrio que vem sendo adotado o da compensao.
Isto , degradao de uma rea deve corresponder a
recuperao de uma outra. O critrio no bom, pois muitas
vezes as reas so extremamente diversas e no se pode
restabelecer o ecossistema afetado.
O que se percebe, de fato, que qualquer critrio de
reparao do dano ambiental sempre falho e insuficiente.
Fundamentalmente, a atividade ambiental deve ser regida pelos
critrios preventivos. A preveno, contudo, implica ataque a
diversos interesses econmicos bastante fortes, seja daqueles
que pretendam promover a degradao ambiental, seja daqueles
que atuam na prpria indstria da recuperao do meio
ambiente (venda de equipamentos antipoluio etc.).
A ttulo de exemplo, possvel citar um caso ocorrido no
Municpio de Angra dos Reis, Estado do Rio de Janeiro, no qual
um determinado indivduo havia adquirido uma residncia em
local situado beira-mar. A regio formada por costes
rochosos que, por fora da Constituio Estadual, possuem
proteo especial. Tais costes servem de habitat para toda
uma srie de moluscos, vegetais etc. Foi construdo, no local,
um mole sobre o costo rochoso. A construo havia sido
realizada pelo antigo proprietrio alguns anos antes da venda
do imvel. No mole, surgiu um novo ecossistema marinho que
seria destrudo se fosse determinada a repristinao do costo
rochoso. Na realidade, a soluo seria to danosa quanto o
problema. Foi celebrada, ento, uma transao judicial entre o
Ministrio Pblico Federal, a Prefeitura de Angra dos Reis e o
ru,
45
para que o mole fosse mantido como estava, isto ,
garantindo-se o ecossistema que se havia criado no local, e
que fosse financia" da pelo ru a recuperao de uma rea de
encosta com o respectivo reflorestamento.
Diante das diversas realidades ambientais e da prpria
diversidade das situaes concretas que so levadas a juzo ou
aos prprios rgos fiscalizadores para exame, necessrio
que se estabelea um critrio aberto para a apurao dos danos
ambientais. Desta forma, pelo menos em tese, possvel que
sejam criados mecanismos, caso a caso, capazes de estabelecer
uma reparao adequada.
45 Havia sido proposta uma ao civil pblica em face do novo
proprietrio.
Educao Ambiental
Captulo VIII Educao Ambiental
1. Introduo
A Constituio brasileira estabelece a obrigao estatal de
promover a educao ambiental.
1
Ela um dos mais importantes
mecanismos que podem ser utilizados para a proteo do meio
ambiente, pois no se pode acreditar - ou mesmo desejar - que
o Estado seja capaz de exercer controle absoluto sobre todas
as atividades que, direta ou indiretamente, possam alterar a
qualidade ambiental. atravs da educao ambiental que se
faz a verdadeira aplicao do princpio mais importante do
Direito Ambiental; o princpio da preveno.
A educao ambiental tem diversas definies que, no raras
vezes, tm servido de motivo de equvocos e desentendimentos.
Segundo Iara Verocai,
2
ela :
Processo de aprendizagem e comunicao de problemas
relacionados interao dos homens com seu ambiente natural.
o instrumento de formao de uma conscincia, atravs do
conhecimento e da reflexo sobre a realidade ambiental (FEEMA,
Assessoria de Comunicao, informao pessoal, 1986).
O process