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Francisco Valds

Amrica Latna:
Entre minimalismo
democrtco y
maximalismo cesarista
Amrica Latina:
Entre minimalismo democrtico
y maximalismo cesarista
Francisco Valds*
FLACSO
Secretara General
* Fu Consejero a Ttulo Individual de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Flacso Secretara General
Francisco Rojas Aravena
Secretario General
Juany Guzmn Len
Coordinadora Acadmica Regional
Josete Altmann Borbn
Coordinadora de Cooperacin Internacional
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista
Francisco Valds
Diseo, diagramacin y produccin:
Perspectva Digital S.A.
2010, FLACSO,
Gobernabilidad y Convivencia Democrtca.
Las opiniones que se presentan en este trabajo, as como los anlisis e interpretaciones que en l se contenen, son de
responsabilidad exclusiva de sus autores y no refejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las insttuciones a las
cuales se encuentran vinculados. Esta publicacin es uno de los resultados de las actvidades desarrolladas, en el mbito de la
investgacin y la difusin, por FLACSO-Secretara General.
Este documento fue elaborado por la Secretara General de Flacso como parte del programa de Gobernabilidad y Convivencia
Democrtca en Amrica Latna y el Caribe apoyado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(AECID)
321.8
V145a Valds, Francisco
Amrica Latina : entre minimalismo democrtico y
maximalismo cesarista / Francisco Valds. 1. ed. --
San Jos,C.R. : FLACSO, 2010.
15 p. ; 25 x 22 cm.
ISBN 978-9977-68-188-7
1. Democracia Amrica Latina. I. Ttulo.

Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
3 AmricaLatina:Entreminimalismodemocrticoymaximalismocesarista

FranciscoValds
*

There is [] another and more insidious route from democracy to oligarchy. Even if most
members of the demos continue to believe in the desirability of [the] fundamental rights,
theymayfailtoundertakethepoliticalactionsthatwouldbenecessaryinordertoprotect
those rights from infringements imposed by political leaders who posses greater resources
forgainingtheirownpoliticalends
RobertA.Dahl

Entre derechos civiles, derechos polticos y derechos sociales debe existir una ntima
vinculacin,porloquetodoreduccionismoopacalanocindeciudadana.
JuanCarlosPortantiero

Cuando el gran escritor cubano Alejo Carpentier escribi El recurso del mtodo, aludi
irnicamente a una excepcin en los modos de ser. Apartados del racionalismo cartesiano,
los latinoamericanos habramos vivido bajo la sombra cultural del dictador aclamado
culposamenteoconvocadoporerror.

Las dictaduras, los autoritarismos, son fenmenos emergentes de mayores profundidades


que la sola voluntad de implantarlos. A la inversa, la democracia, si tiene xito, es mucho
msqueeldeseo(oelacto)deimplantarsistemaselectoralesequitativos.

AmricaLatinaprovienedeunpasadoquecombinalucesysombras,comocualquierregin
del mundo. Pero las sombras han sido persistentes, especialmente a la luz de los reflejos
emitidos por las sociedades en las que ubicamos nuestro origen o nuestro destino en
Europa y el Norte de Amrica. Nuestras sociedades han crecido con la carga y no pocas
veces el estigma de la opresin, la profunda desigualdad y la pobreza, la ausencia de
productividad,lapolarizacinpoltica,enfin,conelsndromedelaautoderrota.

Sinembargo,convivenconellasimaginacinexuberante,inauditacapacidadderesistencia,
profundidad y raigambre cultural, entre otras virtudes sufridoras. Entre las ms recientes
se cuenta una que acaso sea indita por su extensin geogrfica y profundidad de sentido:
la lucha por los derechos de los individuos en sus diversas formas y etapas bajo sistemas
electorales democrticos. En la medida que en Amrica Latina se han ido extendiendo los
sistemas polticos democrticos, se han ampliado las modalidades del conflicto sobre los
alcances y dimensiones de los derechos civiles, econmicos, culturales y de sectores
especficos(p.e.derechosdegnero).

La apertura poltica, a pesar de insuficiencias y rasgos diferenciales de los sistemas


polticos, ha significado una expansin de las expectativas de bienestar. Una de las
expresiones de este fenmeno es la bsqueda de ampliacin de derechos. Sean derechos
civiles y polticos, sean culturales o tnicos, sean econmicos o sociales, bajo condiciones
democrticaslaexigenciadedemocraciasehatornadoenexigenciadederechosdentrode
Estados que son democrticos en sus reglas y procedimientos de acceso al poder.
1
Esta
tendenciareflejaundesafoalademocraciacomosistemapoltico.

*
FueConsejeroaTtuloIndividualdelaFacultadLatinoamericanadeCienciasSociales(FLACSO).
1
Un desarrollo detallado puede encontrarse en ValdesUgalde, Francisco y Ansolabehere, Karina
Mara. Conflicto constitucional en Amrica Latina: entre la inclusin y el cinismo. En: Puchet,
Martn, Rojas, Mariano, Valdes, Francisco y Valenti, Giovanna. Eds. Amrica latina: problemas
centralesyoportunidadespromisorias.FLACSOMxico,2010.(Enprensa).
AmricaLatina:Entreminimalismodemocrticoymaximalismocesarista

FranciscoValds
*

There is [] another and more insidious route from democracy to oligarchy. Even if most
members of the demos continue to believe in the desirability of [the] fundamental rights,
theymayfailtoundertakethepoliticalactionsthatwouldbenecessaryinordertoprotect
those rights from infringements imposed by political leaders who posses greater resources
forgainingtheirownpoliticalends
RobertA.Dahl

Entre derechos civiles, derechos polticos y derechos sociales debe existir una ntima
vinculacin,porloquetodoreduccionismoopacalanocindeciudadana.
JuanCarlosPortantiero

Cuando el gran escritor cubano Alejo Carpentier escribi El recurso del mtodo, aludi
irnicamente a una excepcin en los modos de ser. Apartados del racionalismo cartesiano,
los latinoamericanos habramos vivido bajo la sombra cultural del dictador aclamado
culposamenteoconvocadoporerror.

Las dictaduras, los autoritarismos, son fenmenos emergentes de mayores profundidades


que la sola voluntad de implantarlos. A la inversa, la democracia, si tiene xito, es mucho
msqueeldeseo(oelacto)deimplantarsistemaselectoralesequitativos.

AmricaLatinaprovienedeunpasadoquecombinalucesysombras,comocualquierregin
del mundo. Pero las sombras han sido persistentes, especialmente a la luz de los reflejos
emitidos por las sociedades en las que ubicamos nuestro origen o nuestro destino en
Europa y el Norte de Amrica. Nuestras sociedades han crecido con la carga y no pocas
veces el estigma de la opresin, la profunda desigualdad y la pobreza, la ausencia de
productividad,lapolarizacinpoltica,enfin,conelsndromedelaautoderrota.

Sinembargo,convivenconellasimaginacinexuberante,inauditacapacidadderesistencia,
profundidad y raigambre cultural, entre otras virtudes sufridoras. Entre las ms recientes
se cuenta una que acaso sea indita por su extensin geogrfica y profundidad de sentido:
la lucha por los derechos de los individuos en sus diversas formas y etapas bajo sistemas
electorales democrticos. En la medida que en Amrica Latina se han ido extendiendo los
sistemas polticos democrticos, se han ampliado las modalidades del conflicto sobre los
alcances y dimensiones de los derechos civiles, econmicos, culturales y de sectores
especficos(p.e.derechosdegnero).

La apertura poltica, a pesar de insuficiencias y rasgos diferenciales de los sistemas


polticos, ha significado una expansin de las expectativas de bienestar. Una de las
expresiones de este fenmeno es la bsqueda de ampliacin de derechos. Sean derechos
civiles y polticos, sean culturales o tnicos, sean econmicos o sociales, bajo condiciones
democrticaslaexigenciadedemocraciasehatornadoenexigenciadederechosdentrode
Estados que son democrticos en sus reglas y procedimientos de acceso al poder.
1
Esta
tendenciareflejaundesafoalademocraciacomosistemapoltico.

*
FueConsejeroaTtuloIndividualdelaFacultadLatinoamericanadeCienciasSociales(FLACSO).
1
Un desarrollo detallado puede encontrarse en ValdesUgalde, Francisco y Ansolabehere, Karina
Mara. Conflicto constitucional en Amrica Latina: entre la inclusin y el cinismo. En: Puchet,
Martn, Rojas, Mariano, Valdes, Francisco y Valenti, Giovanna. Eds. Amrica latina: problemas
centralesyoportunidadespromisorias.FLACSOMxico,2010.(Enprensa).
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
4

El desafo consiste en si, puesto en palabras de Norberto Bobbio, la democracia liberal es
susceptible,enAmricaLatina,dedarcabidanonicamentealEstadoliberal,sinotambin
al Estado social, asumiendo como propia la idea de este autor en el sentido de que el
Estado liberal y el Estado democrtico cuando caen, caen juntos.
2
En lo que sigue quiero
referirmeaesteproblema.

Como parece claro a los ojos del observador estndar, en Amrica Latina se han dado dos
evolucionesprincipalesdelaconformacindelossistemaspolticosdemocrticos.Unaque
se mantiene en los lmites del Estado liberal desde el punto de vista de la preservacin de
las libertades fundamentales y el equilibrio entre poderes y otra que ha derivado en
frmulaspopulistasenlasquealgunadeesasdoscondicionesolasdossonvulneradas.

Desdeestaperspectiva,undatopreocupanteenlapercepcinsocialdeldesarrollopoltico
en Amrica Latina es que la mayora de los ciudadanos podra preferir gobiernos menos
democrticos que resuelvan los problemas econmicos a gobiernos ms democrticos
peroincapacesdehacerlo.Unagrancantidaddereportesconfirmanestatendenciaalaque
se vincula otra, no menos preocupante: la disposicin de ciertos partidos u opciones de
liderazgo poltico para apelar a esa urgencia de las ingentes necesidades sociales en una
bsqueda por establecer gobiernos autoritarios que ofrezcan soluciones a los sectores
menos favorecidos de la sociedad a cambio de apoyo para construir monopolios de poder
poltico, con el sustento adicional de poderes fcticos, regularmente corporativos, sean
econmicos,sociales,militaresy/oreligiosos.

Es posible salir de este dilema entre democracias con gobiernos ineficientes y utopas
regresivas? El informe del PNUD sobre la democracia en Amrica Latina da un atisbo de
respuesta.
3
Recurriendo a los conceptos formulados por el gran socilogo ingls Thomas
HumphreyMarshallenunaclebreconferenciaimpartidaen1946,
4
lademocraciaseforma
en su base no slo por votantes sino por ciudadanos; lo que implica que los hombres y las
mujeres que son titulares de la soberana sean algo ms que emisores de votos para
encumbrar en el poder a los gobernantes que compiten por esos votos, y que dicho voto
surjadeunadecisinderivadadelamaneraenquelosciudadanosevalanlacondicinque
guardansusderechospolticos,civilesysociales.

El derecho poltico fundamental del voto evolucion en los pases del Atlntico Norte
asocindose progresivamente a derechos civiles, entre los cuales estn los derechos
necesariosparalalibertadindividualypersonal,lalibertaddepalabra,pensamientoyfe,el
derechodeposeerpropiedadyarealizarcontratosvlidos,yelderechoalajusticia,ylos
derechos sociales, entre los que se cuentan: desde el derecho al bienestar y seguridad
econmica bsica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la
vidadeunsercivilizadodeacuerdoconelestndarprevalecienteenlasociedad.
5

Debe tenerse presente que la conquista de la ciudadana que describe Marshall fue
resultado de una evolucin poltica muy compleja y conflictiva. Para ofrecer solamente un
resumenbsico,enloscasicienaosquevande1848a1945selibrunaguerracivilpor

2
Bobbio,Norberto.LaDemocraciaenAmricaLatina.Mxico,FCE,1992.
3
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La democracia en Amrica Latina.
Haciaunademocraciadeciudadanasyciudadanos.NuevaYork,PNUD,2004.
4
Marshall, T. H. Sociology at the Crossroads. An inaugural lecture delivered on 21st. Feb. 1946 at
the London School of Economics and Political Science, London, New York, Longmans, Green, 1947.
Esta conferencia fue recogida luego en Marshall, T. H. Citizenship and Social Class and Other Essays.
Cambridge,CambridgeUniversityPress,1950.
5
PNUD.LademocraciaenAmricaLatina,p.33.ElInformepecadeoptimistarespectoalestndar
prevaleciente en la sociedad, pues puede variar incluso negativamente respecto de lo que puede
entendersecomosercivilizado,peroasumimosqueenladefinicinhayunabuenaintencin.
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
5
motivos raciales en Estados Unidos, varias revoluciones sociales en tres continentes,
guerrasregionalesincontablesydosguerrasmundiales(sincontarlaposteriorguerrafra)
que al concluir dieron motivo a la mayor inversin pblica masiva de capitales hasta
entonces conocida, con el objeto de reconstruir Europa, el Plan Marshall ideado por otro
Marshall,(GeorgeC.),alasaznSecretariodeEstadodeEstadosUnidos.
6

Millones de personas perdieron la vida directa o indirectamente a causa de los conflictos


suscitadosenlaconstruccinodesembocaduradelademocraciapolticayparavincularlaa
la produccin de formas de bienestar colectivo. Una de las claves para comprender la
evolucin poltica del mundo contemporneo es que el Estado liberal fue abierto a un
nmero cada vez mayor de ciudadanos que contribuyeron a enriquecerlo y recibieron de
sus instituciones crecientes calificaciones desde el punto de vista social y cultural. Lo que
inicialmente fue un sistema de pensamiento limitado a la construccin de gobiernos
restringidos,quegarantizaranlaslibertadesbsicasdequienesentonces,enlossiglosXVIII
yXIX,eranciudadanos,yqueseidentificabancasiporcompletoconlaminoraformadapor
las clases privilegiadas, se abri a presiones igualitarias que dieron paso a una sociedad
ms compleja, menos injusta y ms educada. Esta no fue una evolucin fortuita, ni un
caminomarginal,sinoundesarrolloquehaterminadopormostrarunavareal.Habraque
agregarquesinelPlanMarshalllademocraciaenEuropaseradifcilmenteexplicable.Por
razonesequivalenteslomismopuededecirsedeJapnylosEstadosUnidos.Laestabilidad
econmicaysocial,elampliohorizonteabiertoaldesarrolloeconmico,sibientuvieronen
estos casos distinto origen, fueron igualmente determinantes de la consolidacin de la
democracia. El desarrollo caracterstico de las economas avanzadas del Atlntico Norte,
conllevaron intrnsecamente la construccin de dos instituciones de la mayor relevancia
para el igualitarismo: impersonalidad y libre acceso. Estas caractersticas son
indispensablesparaentenderlavinculacinentredesarrolloeconmicoytcnicoavanzado
y democracia moderna. La sustitucin de las relaciones personales (patrimonialismo,
servidumbre, etc.) por relaciones impersonales entre individuos y el establecimiento de
reglas que permiten el libre acceso y salida de los individuos de los juegos econmicos,
polticos y sociales, es decir, la libertad para decidir qu tipo de vinculaciones se adoptan,
adquirieronunacentralidadsinlaqueesimposibleexplicaresavinculacin.
7

LadislocacinendmicadelasinstitucionesdelEstadodemocrticoenAmricaLatinaest
directamente relacionada con el continuo divorcio entre liberalismo, derechos civiles y
desarrollo social y humano. Esto tiende a ocurrir principalmente en los pases con mayor
desigualdad,quesoncasitodos.

En el subcontinente, los grupos econmicamente encumbrados tienen un dominio


hipertrofiado sobre las polticas pblicas que reduce la autonoma estatal y la
representacin de los agentes socialmente relevantes en ellas. Esto se debe tanto a la
debilidad institucional fiscal del Estado como a la presencia de coaliciones decisivas
pblicoprivadasdecortegeneralmenterentistaquetradicionalmentesehancolocadopor
encimadelasreglasescritasdelderechoy,cuandoesnecesario,lomanipulanensufavor.

6
Entre1948y1951elPlanMarshallhabacanalizadomsdedocemilmillonesdedlaresdedinero
delpblicoestadounidenseparacontribuiralareconstruccindeEuropademocrtica.Aplicandoel
ndice de precios al consumidor (inflationdata.com) a valores de 2010 esta cifra sera de cerca de
108milmillonesdedlares.
7
North,DouglassC.,Wallis,JohnJosephyWeingast,BarryR.ViolenceandSocialOrders.Cambridge,
Cambridge University Press, 2009, pp. 148250. Estas dos condiciones estn relacionadas con el
carcterdelacivilizacinalaquealudeelInformedelPNUD.Sinellas,lacivilizacinsiguesindolo
en el sentido historiogrfico, pero no necesariamente en trminos de los valores de la civilizacin
occidentalmoderna.
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
6

Por el otro, los grupos desfavorecidos son endmicamente marginados en la formacin de
decisionesypolticaspblicasenlascualesterminanporversusinteresesconstantemente
postergados o subordinados a los de los primeros. Complementariamente a esto, la
segmentacin social en que se puede describir la desigualdad, es tambin una
segmentacin de sistemas de normas y reglas de accin que establecen canales
diferenciales de acceso a diversos bienes para cada grupo social, por lo que las reglas
generales, caractersticas de la igualdad jurdica, tienen una baja codificacin o una
codificacin secundaria para los patrones y cursos de accin iterados. En otras palabras,
bajo estas condiciones ni la impersonalidad ni el libre acceso estn presentes en las
condiciones sociales que son prerrequisitos de la democracia y del desarrollo econmico
avanzado.

Esta es una de las razones principales por las que en la mayor parte de Amrica Latina,
liberalismo y democracia no se complementan ni se retroalimentan mutuamente, sino que
sechocanentres.Alaparecerelconflictodistributivo,losgrupossocialmentedominantes
recurren a las opciones polticas (o militares) ms endurecidas y los grupos socialmente
dominados propician la emergencia de dirigencias y formas de accin poltica que, en aras
delademocratizacinsocial,echanporlaventanalasformasliberales.

Enestecrculovicioso,lasizquierdashanjugadounpapellamentablealinclinarsecasisin
excepcin por la segunda frmula. Ejemplos: Venezuela, Ecuador, Bolivia, Honduras son
pases que claramente se han inclinado a favor de esta opcin. Hay tambin partidos y
coaliciones de izquierda que han resistido la tentacin populista autoritaria y representan
un curso de accin y construccin poltica distinto. En donde han conseguido gobernar a
nivel nacional, como Chile, Brasil y Uruguay se ofrece el atisbo de una alternativa de
izquierda liberal democrtica capaz, a la vez, de enarbolar proyectos de transformacin
nacional que no suprimen, sino que eventualmente podran reafirmar bajo nuevas
condiciones,unarelacinviableentreEstadoliberalyEstadosocial.

El infortunio de la democracia en Amrica Latina est asociado a este divorcio, que se


reitera, entre el Estado poltico liberal y los derechos civiles y sociales de los grupos ms
amplios de la sociedad. Como salida a esta contradiccin, Amrica Latina ha recurrido a
formas de populismo o cesarismo que, aunque responden a condiciones diversas por la
estructura interna de cada sociedad y sistema poltico, tienen por comn denominador la
limitacin o supresin de los derechos polticos, justificndola en aras de ampliar los
derechos sociales bajo la presencia de liderazgos carismticos y autoritarios que, una vez
deterioradosporlaausenciadecontrapesos,suelencaerjuntoscontodolodems,comolo
apuntaBobbio.
8

Qu hay en los Estados latinoamericanos que los hace incapaces de armonizar sistemas
polticosdemocrticosydesarrolloeconmicoysocialmoderno?

La respuesta a esta pregunta puede aceptar muchas variantes y matices. Pero hay un
aspectocentralrespaldadoporlaliteraturahistricayporabrumadoraevidenciaemprica.
Se trata de la capacidad de las lites del poder econmico y poltico para conservar el
control de los dispositivos fundamentales del sistema poltico con la finalidad de proteger
privilegios sociales, polticos y econmicos. Esto habla de un Estado patrimonialista. En la
otracaradelamismamonedasesitanvastossectoressociales,especialmentedelasclases

8
En Chile ha concluido la etapa de la Concertacin, en Brasil, la presidencia de Lula ha permitido
gobernabilidad democrtica con desarrollo econmico sobresaliente. Uruguay entra en una prueba
importantealllegaralapresidenciaelextremohistricoenelespectrodelaizquierda,queafrontar
el desafo de conciliar un desarrollo social profundizado con xito econmico. En los tres casos
estarporversesisobreviveosemantieneunacoalicindecentroizquierdaquepuedacontribuira
construirunEstadosocialdelamanodelademocracialiberal.
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
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trabajadoras y medias profesionales, excluidas del acceso a los medios de control del
gobierno del Estado. Independientemente de que todos los ciudadanos tengan acceso al
voto, los sistemas polticos no disponen de las reglas e instituciones que los faculten para
controlar el ejercicio del poder en el sentido de someter a los poderes extra estatales
(fcticos) a las reglas formales del Estado de derecho y mejorar la representacin de la
ciudadanaentrminosdeigualdadpolticaysocial.

De ah que los sistemas polticos de Amrica Latina, a pesar de que regulan el acceso al
poder mediante el voto, carecen de otras condiciones igualmente indispensables para
asegurar su calidad democrtica. Estas condiciones se pueden resumir bajo la carencia de
igualdad poltica de todos los participantes en el demos.
9
A la falta de igualdad poltica
subyacen la ausencia de impersonalidad y libre acceso, que no son caractersticas
arraigadasenlasrelacionessocialesdelospaseslatinoamericanos.

Este hecho llama la atencin sobre la inexistencia de dispositivos o la insuficiencia de los


existentesparainducircondicionesdeigualacindelosciudadanosfrentealpoderpoltico;
condiciones de equidad entre sociedad y poder. Hay varios indicadores relevantes para
acercarse a esta realidad. Segn cifras recientes de la CEPAL
10
Amrica Latina y el Caribe
tienen una poblacin de 579 millones de habitantes de los cuales ms de la mitad (303
millones) habitan en Brasil y Mxico; ambos pases son ejemplos de profunda desigualdad
social. El coeficiente de Gini para Brasil pas entre 1990 y 2006 de 0.627 a 0.602 y en
Mxicode1989a2006cambide0.536a0.506.Sibienseregistraunaligeradisminucin
de la desigualdad, es evidente que en los dos pases ms poblados de Amrica Latina hay
una desigualdad social profunda ms cercana al lmite superior (1=mxima desigualdad)
que al inferior (0=mxima igualdad). En el resto de la regin las cosas no son muy
diferentes.Losdatosdisponiblespara18pasesconsideradosenlamuestraindicanqueen
2006 la mayor desigualdad se registr en Brasil con la cifra indicada y la menor en
Venezuela(0.441).
11
Encualquiercasoelpanoramaesdesalentador.

No obstante, un dato desconcertante para esta perspectiva desalentadora y favorable para


lasperspectivasdelademocraciaesofrecidoporelndicedesatisfaccindevida
12
segnel
cual Mxico y Brasil son, entre las economas emergentes, los pases en que los estratos
mediosybajosestnmssatisfechosconsuvida.Laemergenciadeclasesmediasenestas
economas es uno de sus procesos ms caractersticos. El caso de China se ha vuelto
emblemtico, pero Amrica Latina y el Caribe aunque de forma ms modesta registran
tambin un crecimiento asombroso. Segn el reporte citado, el subcontinente ha
incrementado el nmero de personas que viven con un ingreso medio de 277 millones en
1990a362millonesen2005,estoquieredecirqueelnmerodepersonasenesteestrato
aument76%.

Otraaproximacincomplementariaaltemaesladelosrecursosfiscalesysuimpactosobre
ladesigualdadsocialque,enteora,conllevaelgastosocial.UnestudiodelBancoMundial
13

permite calcular que entre 1990 y 1999 los gobiernos centrales de los pases
latinoamericanosrecaudabanporconceptodecontribucionestributariasel15.15%delPIB,

9
Dahl,RobertA.OnPoliticalEquality.NewHavenyLondres,YaleUniversityPress,2006,p.14.
10
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Anuario Estadstico para Amrica
LatinayelCaribe2007.Santiago,Chile,CEPAL,2008.
11
Debe observarse que estos clculos se hacen con las cifras emitidas por los gobiernos y deben
tomarse con las reservas relativas a la autonoma e idoneidad de los organismos encargados de las
estadsticas,particularmenteenelcasodeVenezuela.
12
Pew Global Attitudes Survey, cit. por The Economist 390/8618, 14 de febrero de 2009. A special
reportonthenewmiddleclass,p.12.
13
De Ferranti, David et. al. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia?
EstudiosdelBancomundialsobreAmricalatinayelCaribe,BancoMundial,2003.
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
8

mientrasqueentre1991y2000lospasesdesarrolladosrecaudabanel28.7%.Adems,la
relacin entre gasto social como porcentaje del PIB y la proporcin total del gasto pblico
destinado al sector social coloca a los pases latinoamericanos en posiciones diversas. En
Mxico, el gasto pblico total se ubica por debajo del 20% del PIB, destina el 9.1% a gasto
social,loqueloasemejaentrminosrelativosconGuatemalayParaguay.Encambio,Brasil,
Argentina y Uruguay destinan ms del 30% del PIB al gasto fiscal y del mismo canalizan
msdel60%agastosocial.

A lo anterior se puede agregar el dato ya clsico de la disparidad en la distribucin del


ingreso.Paraelao2006,enBrasil,elquintilmspobredelapoblacinpercibael2.5%de
la renta nacional y el quintil superior el 64.7%. En el mismo ao en Mxico la cifra para el
quintilinferiorerade4.2%mientrasqueparaelmsaltoerade56%.

Deestemodo,labajarecaudacin,laescasacantidadderecursosdestinadosalaseguridad
socialyalgastosocial,ladesigualdadpersistenteylamaladistribucindelingresorevelan
una condicin que nadie podra atreverse a equiparar con la igualdad poltica de los
ciudadanos o miembros del demos en palabras de Dahl, a pesar del dato promisorio del
crecimiento del estrato medio, una de cuyas caractersticas, en general, es propugnar por
losvaloresdelademocraciapoltica.

Unamiradarpidaadatosequiparablesenpasesdesarrolladospermitenobservarqueen
todos ellos las diferencias entre desigualdad social antes y despus de la aplicacin del
gasto social son de gran magnitud. Por ejemplo, en Blgica, el coeficiente de Gini sera de
0.527 (es, decir, casi igual al de Mxico) sin considerar impuestos y transferencias que, al
constituir un sector pblico generador de bienes, reducen el coeficiente a 0.272. Con la
misma conceptualizacin Australia disminuye su desigualdad de 0.463 a 0.306, Italia de
0.510a0.345,EstadosUnidosde0.455a0.344yJapnde0.340a0.265.
14

Noexistedudadequelareduccindeladesigualdadsocialnodescansasloenladinmica
de la economa de mercado a menos de que este haya sido previamente moldeado por
acuerdossocialesypolticosplasmadoseninstitucionesypolticasrobustasquetienenuna
de sus expresiones principales en la capacidad de recaudar contribuciones fiscales para
destinarlas a producir bienes pblicos, y en la aplicacin atinada de los recursos a la
atencin de las necesidades sociales. En esta materia, los Estados latinoamericanos
adolecendefallasfundamentalesqueloshacenEstadosdbilespropiciosalenquistamiento
deinteresesespecialesensusestructuras.

El respeto o la violacin de los derechos fundamentales es otra ventana para mirar el


problema de la igualdad poltica. Sin entrar a una descripcin detallada, que resulta
innecesaria considerando la multiplicidad de reportes, tanto de organismos
intergubernamentales como la ONU y de organismo independientes como Human Rights
Watch, el panorama latinoamericano est plagado de problemas. Considerando los
ejemplos seleccionados arriba, Mxico y Brasil, la estructura de los sistemas polticos
ofrecen realidades como la inoperancia del acceso general a la justicia, patrones elevados
de violencia y violacin de los derechos humanos por parte de agencias gubernamentales
diversas.
15
Ademsdebeincluirselasegmentacinsocialproductodeladesigualdadqueno
tienesolamenteraceseconmicassinotambintnicasyregionales.

En el trabajo citado al inicio realizamos una clasificacin detallada de 20 pases


latinoamericanos por su nivel de proteccin de derechos (civiles, econmicos, sociales,

14
EstimacionesbasadasenDeFerranti,DesigualdadenAmricaLatinayelCaribe,Captulo9,p.2.
15
VerHumanRightsWatch.WorldReport2008.Disponibleen:www.hrw.org
Amrica Latna: Entre minimalismo
democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
9
tnicos y de gnero).
16
Considerando las variables significativas de cada uno de ellos
consignadas en el CingranelliRichards Human Rights Data Set (CIRI), as como la forma y
grado de inclusin de cada uno de estos derechos en sus constituciones encontramos que
estospasespuedendividirseentrelosquetienenaltaobajaefectividadenelcumplimiento
delosderechosylosquetienenunnivelbsicooelevado(incluyente)deincorporacinde
esosderechoseneltextodesusconstituciones,dandolugaralsiguienteresultado:

Efectividaddederechos Caractersticasdeltexto
constitucional
Baja Alta
Bsico Excluyente
1. Chile
2. Honduras

Sincero
1. CostaRica
2. ElSalvador
3. RepblicaDominicana
Incluyente Cnico
1. Bolivia
2. Brasil
3. Colombia
4. Ecuador
5. Guatemala
6. Mxico
7. Per
Incluyente
1. Argentina
2. Nicaragua
3. Panam
4. Uruguay
5. Venezuela

Fuente: Valds y Ansolabehere, Conflicto constitucional en Amrica Latina: entre la inclusin y el


cinismo,cuadro10.

Quperspectivassepuedenavizorar?

Considerando los elementos aportados previamente, puede afirmarse que Amrica Latina
enfrenta un panorama gris. Por una parte, se han hecho avances sustanciales en la
implantacin de sistemas polticos democrticos. Por la otra, estas democracias arrastran
atavismos de pocas pasadas que se pueden sintetizar en un atraso endmico en la
implantacin de relaciones sociales modernas desde el punto de vista de la igualdad,
entendidacomounacombinacindeimpersonalidadfrentealasreglasdelpoderydelibre
acceso a las oportunidades que derivan de los servicios del Estado. Desde el punto de
vistadelaevolucinrecientesepuedeobservartrestiposdesistemasdemocrticos:a)los
quemantienenunademocracialiberalestable(Brasil,Mxico,Chile,CostaRica),b)losque
tienen sistemas democrticoliberales con graves problemas para su estabilidad
(Guatemala, El Salvador, Colombia) y c) los que han derivado hacia formas de cesarismo
poltico(Bolivia,Ecuador,Nicaragua,Venezuela)yseapartandelademocracialiberalbajo
el argumento de que sta no es capaz de resolver los problemas de las mayoras. En la

16
Valds y Ansolabehere, Conflicto constitucional en Amrica Latina: entre la inclusin y el
cinismo. Los pases son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana,UruguayyVenezuela.

Amrica Latna: Entre minimalismo


democrtco y maximalismo cesarista FLACSO
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primera categora, adems podemos distinguir dos subtipos ejemplificados por Brasil y
Mxico. La diferencia entre ambos es que aunque mantienen la democracia liberal el
primerotieneunxitoeconmicosobresalienteyelsegundonohaconseguidocolocarseen
unasendapropiaqueselogarantice.

Estohacepensarqueelfuturodelademocracialiberalestenlacapacidadylucidezdelos
actoresfundamentalesparavencerlosobstculosqueseanteponenalasalternativaspara
construirEstadossociales,peroesto,asuveznotendrefectossinosepiensaenajustesa
lossistemaspolticosque,enmuchoscasos,representarancambiosdefondo.
17

La extensin de la democracia en la mayora de pases latinoamericanos es un escenario


idneo, favorable al desarrollo de nuevas opciones, especialmente a las formas mixtas de
rgimen y gobierno, y de negociacin social, que ofrecen ms ductilidad a la participacin
deladiversidadsocialenlaformacindepolticasytienencomoconsecuenciaunamayor
incidenciaenladistribucinprogresivadelarenta.

Elcorazndetodasalidaposibleresideendisminuirlabrechadeladesigualdadpero,ala
vez, de hacerlo sin supresin de las libertades; sin revivir populismos de persona o de
partidoqueconviertenalosciudadanosnosloenmerosvotantes,sinoencarnedecan
de hegemonas aventureras. En ello reside la clave de la responsabilidad pblica de todos
lossectoressocialesyprincipalmentedeloslderesdegobiernoydeempresa.

El problema ms angustiante que enfrenta Amrica Latina hoy es cmo reorganizar las
formas de accin colectiva para procurar el bienestar respetando pero, a la vez,
profundizando los sistemas democrticos que han logrado afianzarse, as sea
precariamente,enlaregin.

A lo largo de su historia independiente, los pases de la regin han tendido a repetir


endmica o crnicamente caractersticas de su pasado, que los han hecho oscilar entre el
dominio de las oligarquas locales y sus alianzas metropolitanas y el cesarismo populista.
Las claves para entender estas oscilaciones son el flujo y reflujo de las mayoras y sus
organizaciones polticas, unas veces pulverizadas u oprimidas por dictaduras militares,
otrasacercadasalpoderporcaudillos,hombresfuertesoconductorespopulistas.

Conceptualizar la democracia bajo la idea amplia de gobernanza y no slo como


gobernabilidad inmediata implica, como lo ha sealado Axel Hadenius, que la poltica
pblica debe ser gobernada por la voluntad popular libremente expresada y donde todos
losindividuosdebensertratadoscomoiguales.
18

Hacer que esto sea posible en sociedades muy heterogneas en las que la democracia es
precaria y la desigualdad muy alta supone reconocer la necesidad de introducir formas
mixtas de representacin poltica y su traduccin en mecanismos de decisin colectiva de
ampliareceptividad.

Elingredientedelasmodalidadesmixtasdelarepresentacinpolticahasidotratadoenla
literatura desde hace ms de cincuenta aos
19
y el debate en torno a ellas contina. Sin
embargo,conmuypocasexcepciones,haypocacomprensindelproblemadefondoenlos
paradigmas de la ciencia poltica y sus expresiones en Amrica Latina. Hay dos tendencias
que se contraponen y que conducen a extremos igualmente contraproducentes. De una

17
Lijphart,Arend.PatternsofDemocracy.GovernmentFormsandPerformanceinThirtySixCountries.
New Haven y Londres, Yale University Press, 1999 y Colomer, Josep. Instituciones polticas.
Barcelona,Ariel,2001.
18
Hadenius,Axel.DemocracyandDevelopment.Cambridge,CambridgeUniversityPress,1992,p.9.
19
Downs,Anthony.AnEconomicTheoryofDemocracy.NuevaYork,HarperandRow,1957.
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parte las visiones minimalistas de la democracia. Quienes las suscriben, opinan que la
democraciaempiezayterminaenelactodeelegirgobernantes;queelaspectoelectoralde
la democracia es su referente esencial y que los asuntos relativos a los efectos y la calidad
delgobernarcorrespondenaunanlisisdenaturalezadiferente.Confrecuencia,estavisin
se ha justificado bajo el motivo de descargar a la democracia de responsabilidades
excesivas, como la solucin de problemas del bienestar social, la distribucin del ingreso y
otros. Se suele sealar que asignar a la democracia la responsabilidad de resolver todos
los problemas es un exceso ante el cual es necesario restringir el concepto a la idea de
eleccioneslibresyperidicasdelosgobernantes.

El problema poltico que tiene esta postura es que sucumbe con facilidad a su contraria, la
dequienesinspiradosenlaideadeaccindirectaygobiernodelpuebloyparaelpueblo,
concomitante tambin a la tradicin democrtica, objetan que el minimalismo conduce a
una apora en la que la incapacidad del sistema poltico para hacerse cargo de los
problemas sociales lo esteriliza y, peor an, termina abonando el camino a los intereses
especialesyaladesafeccinciudadanarespectoalsistemapoltico.

Desdeelpuntodevistaterico,ambasvisionesprovienendecontribucionesdiferentesala
teora democrtica. De una parte los que, como Montesquieu han defendido la nocin
aristocrtica de la democracia en la que la contencin del ejercicio del poder (equilibrio)
adquiereprecedenciasobreelejerciciodelasoberana.Porelotrolado,losquesituadosen
latradicindeRousseau(yMarx),
20
preconizanque,amenosquelademocraciadecursoa
la transformacin de la estructura de clases, ya sea en un sentido socialista o parecido,
aquella consiste en un mero instrumento del que se puede prescindir si no lleva a la
construccin de una sociedad socialista o bien, una vez que esto haya sido logrado, el
sistemademocrticoylarepresentacinpolticasetornanprescindibles.

La falla que evidencia esta polarizacin es la ausencia de conceptualizacin de los


problemas de la democracia representativa. Mantenerse en la falsa disyuntiva (aunque no
porfalsamenosperniciosa)entrelademocraciacomoaristocraciaelectaylaimposibilidad
de la representacin democrtica es la trampa que provoca, precisamente, el trgico
resultado al que alude Robert Dahl en el epgrafe de su obra que encabeza este trabajo. La
expresin ideolgica de esta problemtica en Amrica Latina podra enunciarse de la
siguientemanera:silademocracianoresuelvelosproblemasdelpueblounadedos,osele
hegemonizaatravsdeunadirigenciacesarista(paraelcaso,aristocrtica),oseledesecha
como sistema poltico deseable. En el otro punto de vista: si la democracia facilita la
canalizacin de demandas inaceptables para las lites de poder, entonces es debido
limitarla, convertirla en un muro de contencin. A propsito del descubrimiento de
Aristtelesdequelasantiguasdemocraciassolanimponermayorescastigosalosricospor
noparticiparenlaasambleaeinsignificantescargasalospobresquenolohacanJonElster
observa: si un conjunto de individuos puede reforzar su poder limitando su propia
libertad,tambinpuedereducirelpoderdeotrosexpandindolessulibertad.
21

Laevidenciasugierequelafallaprofundaresideenlaausenciadeunaciudadanarobustay
madura y, a su vez, en un tejido de instituciones que efectivamente acte como vehculo
pararepresentarsusintereses.

Este problema merece una atencin que hasta ahora no ha recibido en suficiencia.
22
La
representacin democrtica es la nica forma realista de construir y consolidar la

20
DellaVolpe,Galvano.RousseauyMarxyotrosensayosdecrticamaterialista.BuenosAires,Platina,
1963.
21
Elster,Jon.UlyssesUnbound.Cambridge,CambridgeUniversityPress,2000,p.94.
22
Urbinati,Nadia.RepresentativeDemocracy.PrinciplesandGenealogy.ChicagoyLondres,University
ofChicagoPress,2006.
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democracia como un sistema en que los ciudadanos pueden involucrarse no solamente a


travs del voto, sino de la participacin activa. La idea de un sistema poltico en el que
solamenteexistenciudadanos,partidosygobiernoadquiereunimportantegradodeficcin
cuando ignora la diversidad de las formas de accin pblica de la ciudadana. Mediante
organizaciones, movimientos, opiniones y otras frmulas, los ciudadanos tienen una
presenciaqueinfluyeenlasdecisionespblicas.

Es cierto que, en cualquier caso, estamos frente a formas de mediacin, pero las
mediaciones representativas pueden disearse y ampliarse, admiten expansin e
innovacin; los mecanismos de rendicin de cuentas de los representantes frente a los
representados pueden modificarse mediante legislacin apropiada; la influencia de los
ciudadanos en la accin legislativa puede incrementarse sin necesidad de dirigentes
iluminadosquealapostreconducenaldesastre,ysinrestringirlarepresentacinalsimple
actoelectoralyalreplieguealavidaprivadaenloslapsosentreelecciones.

Las formas que adopta la representacin democrtica se relacionan directamente con el


avanceenelincrementodeigualdadpoltica.Silosciudadanospueden,porigual,acercarse
al sistema de gobierno y relacionarse con l en modalidades ms cercanas y frecuentes, y
recibir en correspondencia mayor atencin de sus representantes (obligatoria, basada en
normasvinculantes),lacalidaddelarepresentacinpuedeconduciraunamayorigualdad
polticayamejorescondicionesdeorganizacindelavidasocial.

Considerando la heterogeneidad de las preferencias sociales, la mejora en la calidad de la


representacinhadesignificartambinunamayormixturadelaspolticaspblicasydelas
modalidadesdedecisinenlasquedescansan.

La literatura es ampliamente sugerente a este respecto. Los regmenes polticos mixtos, es


decir, que combinan distintas instituciones representativas y, entre ellos, los que ms se
acercanalarepresentacinproporcionalpuratiendenaseruncrisolenelquesefundela
diversidad de las preferencias sociales, en el que la probabilidad de imposicin de
preferenciasoligrquicastiendeasermenoryenlasquelapolticapblicaesresultadode
agregacin de preferencias sociales de forma ms compleja y cohesiva que en otros
regmenes. El caso opuesto lo representan los regmenes de mayora simple y,
especialmente,lossistemaspresidenciales.Laraznbsicaesqueelprimertipodesistema
producemltiplesganadores,
23
mientrasqueelsegundosueleacompaarelresultadodel
ganadorsellevatodoasociadoalareglademayora.

Naturalmente,unaconcepcinestratgicadeldesarrollosociopolticocomostaconducea
la cuestin de la obtencin de los recursos fiscales necesarios y estructuras de
representacin y decisin pblica robustas. De ah que una poltica de recaudacin que
fortalezca al Estado y trate como iguales econmicos a los ciudadanos deba alcanzar tasas
derecaudacinaltas,equivalentesalasdepasesdesarrollados(OECD).

Peroasuvez,unapolticaderecaudacinfiscalsloadquieresentidoparaeldesarrollosi
los recursos se aplican con eficacia a los objetivos de conseguir salud bsica y educacin
bsica universales y de calidad, as como inversin en infraestructura. Sin ellas no puede
haberaperturadeopcionesrealesdedesarrolloindividualconsistentesenloqueAmartya
Sen ha denominado capacidad de realizar y que responde al problema de la igualdad
polticadelosciudadanos.

23
Colomer,Institucionespolticas,pp.230237yLijphart,PatternsofDemocracy,pp.275300.

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Lamentablemente, es difcil justificar el optimismo. Las polticas pblicas destinadas a
mejorar la condicin de los ciudadanos realmente existentes, desde la salud hasta la
educacin, ciencia y tecnologa reflejan avances poco alentadores. Los desequilibrios
fiscales, el capitalismo salvaje que se ha proyectado en la poltica econmica internacional
y, sobre todo, la incapacidad de las lites polticas para fijar una agenda seria de
construccin del futuro, muestran una realidad en la que est ausente la orientacin
adecuada para construir instituciones que puedan a la vez albergar y fomentar la creacin
deciudadanosdeprimera.

Sin esas instituciones dedicadas a ofrecer procedimientos eficaces para hacer valer los
derechoscivilesysocialesenmarcospolticosdelibertad,noserposibleverundesarrollo
econmico y social sustentable ni una democracia con viabilidad. En sntesis, esas
institucionessonuncomponentebsicodelacanastadebienesquehadecontenerlaidea
dedesarrollo.

ElrgimendemocrticoyrepresentativonoalcanzaatocarelentramadodelEstado.Dicho
de modo muy sinttico, esta forma de suboptimalidad consiste en que, a pesar de que
existen libertades bsicas y eleccin peridica de gobernantes, el sistema representativo
queda bloqueado para hacer cambios redistributivos a travs de polticas pblicas de
trascendencia (fiscal, educativa, laboral, o sanitaria). De este modo las relaciones de poder
fundamentales del orden econmicopoltico permanecen sin cambio o blindadas
respectodelatramadelapolticademocrtica.

Pareciera que una visin as requiere ser planteada exclusivamente desde una perspectiva
de izquierdas. No obstante, el problema del desarrollo poltico es estratgico y por
consiguiente puede ser motivo de convergencia entre fuerzas polticas con ideologas
diferentes.Ellodepende,empero,delacapacidaddelospartidosydirigentespolticospara
comprender que el eje estratgico de la combinacin entre democracia y desarrollo,
democracia e igualdad, no corre necesariamente a la par del eje ideolgico izquierda
derecha. Eso ha sido mostrado claramente por la evolucin de los pases capitalistas
avanzados y por el fracaso histrico de los cesarismos, sean de izquierda o derecha y las
formastotalitarias.

Esa no es la disyuntiva normativa fundamental. El desafo consiste en superar los


reduccionismos minimalistas en la conceptualizacin de la democracia que conducen a su
limitacin por los poderes extra estatales que se benefician de su precariedad,
robustecindola con sistemas de derecho eficaces y polticas incluyentes y, a la vez,
evitandoelpopulismo,intrnsecamenteautoritario.

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