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4 Congreso Argentino de Administracin Pblica


"Sociedad, Gobierno y Administracin"
La evaluacin en las nuevas modalidades
de polticas pblicas en Am!rica Latina
Susana "int#e
$
%uenos Aires && al &' agosto &(()
1 Investigadora-docente del Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General
Sarmiento (shintze@ungs.edu.ar)
1
*ntroduccin+ conte,to y -inalidad del traba.o
ara re!le"ionar sobre la evoluci#n de nuevas modalidades $ol%ticas $&blicas en nuestra
regi#n no es $osible desentenderse de la $articular relaci#n co'untura-estructura en (ue
se encuentra )m*rica +atina.
+a )m*rica +atina con (ue nos encontramos ho' es el resultado de un $roceso
(ue marc# el &ltimo tercio del siglo $asado, signado $or lo (ue, en el marco del
neoliberalismo im$erante, dio en llamarse el a,uste estructural. +a d*cada de los -./ es el
momento en (ue, en la ma'or $arte de los $a%ses, su a$licaci#n lleg# a su $unto m0"imo.
1rente a las $ol%ticas sociales del $eriodo mencionado, las de esta co'untura se
enmarcan en una situaci#n de e"$ansi#n. 2u' brevemente ' siguiendo a C3)+ (4//5)
$odemos se6alar7 el 4//5 !ue el cuarto a6o consecutivo de crecimiento de )m*rica +atina
' el Caribe8 la e"$ansi#n del I9 !ue del un :,; < en 4//; con una tendencia de
crecimiento del ;< $ara el siguiente. Se6ala este organismo (ue, si bien desde una
$ers$ectiva hist#rica, el $er%odo de crecimiento (ue atraviesa el subcontinente constitu'e
un hecho sumamente $ositivo, sin embargo, la ma'or $arte de los $a%ses de la regi#n est0
creciendo menos (ue otras regiones del mundo, en algunos casos incluso menos (ue los
$a%ses desarrollados.
3l legado del a,uste estructural se observa en la di!%cil recu$eraci#n d )m*rica
+atina. or e,em$lo la tasa de desem$leo, (ue se ubic# alrededor del :< en el $eriodo
=.;/-=.>/, !ue del ;,;< en =..> ' del .< en el 4//;, luego de haber llegado al ==< en
el $eor momento en el 4//=?4 (con grandes dis$aridades entre $a%ses7 en )rgentina
alcanz# el 4/< en =..; ' en el 4//4) @a' todav%a im$ortantes $ro$orciones de la
$oblaci#n sin acceso a servicios b0sicos (agua, saneamiento, gas, luz domiciliaria). +a
cobertura de las $restaciones tambi*n ha sido $arcial, con grandes masas de la $oblaci#n
no cubierta7 solamente el A.< de los ocu$ados en )m*rica +atina hace a$ortes al
sistema de seguridad social ' eso ba,a al 44< en los traba,adores rurales. 3n lo (ue hace
a la $obreza, si bien en t*rminos relativos ba,# B $untos entre =../-4//;, a6o en (ue se
ubica en un :=<, el n&mero total de $obres es ahora ma'or (ue hace =; a6os atr0s. Se
mantiene la in!ormalidad ' la reactivaci#n del mercado de traba,o no ha llevado a alzas
signi!icativas en los salarios reales (crecieron solamente un /,;< en el 4//;). C $or
su$uesto seguimos siendo la regi#n m0s desigual del mundo en distribuci#n del ingreso
-medida $or %ndice de Gini- ' con ma'or dis$ersi#n interna de la desigualdad (C3)+,
4//5).
Desde mediados o !ines de los -./ -seg&n los $a%ses- en (ue el modelo muestra
en su !orma m0s cruda sus $romesas incum$lidas, vivimos un momento de in!le"i#n. 3n
varios $a%ses observamos en este nuevo siglo, el $ase de gobiernos
!undamentalistamente neoliberales a otros (ue reconocen (ue los $roblemas (ue
en!rentan son $roducto de la a$licaci#n acr%tica e indiscriminada de las recetas del
Consenso de Eashington ' se $ro$onen modi!icar las condiciones de e"clusi#n en (ue se
encuentra buena $arte de la $oblaci#n.
3n s%ntesis, la situaci#n de +atinoam*rica muestra avances, si bien la deuda social
sigue siendo inmensa. Sin (ue $ueda hablarse de una reversi#n de las bases
estructurales del modelo de acumulaci#n, corren brisas de cambio, entre las (ue $odemos
2
mencionar $ara el tema (ue nos ocu$a, una recu$eraci#n del discurso de los derechos,
el valor de la universalidad ' el rol activo del estado.
3n este conte"to del con,unto de $ol%ticas $&blicas destacaremos algunas (ue F
$artiendo de la a$reciaci#n de la inca$acidad sist*mica del modelo de acumulaci#n $ara
dar res$uesta al $roblema del traba,o de las ma'or%as- $or medio de subsidios,
ca$acitaci#n, asistencia t*cnica, tutorizaci#n, etc, !omentan el traba,o asociativo como
!orma de autogeneraci#n de ingresos, $romoviendo em$rendimientos destinados a la
venta de bienes ' servicios en el mercado, ' en algunos caso, a !inalidades no
mercantiles (de autoconsumo o cuidado comunitario $or e,em$lo). Con magnitudes '
com$le,idades mu' diversas abarcan desde los $rogramas (ue a$o'an em$rendimientos
mercantiles de $e(ue6os gru$os hasta los (ue lo hacen con em$resas o redes de
em$resas autogestionadas $or los traba,adores.
3n nuestro $a%s el lan Nacional de Desarrollo +ocal ' 3conom%a Social G2anos a
la HbraI (2inisterio de Desarrollo Social) es el e"$onente m0s destacado de estas
intervenciones. ) nivel $rovincial ' en algunos munici$ios se encuentran e"$eriencias (ue
traba,osamente intentan desarrollarse con novedosas !ormas de intervenci#n.
ol%ticas de este ti$o tienen alcances di!erentes en otros $a%ses. ara citar algunos
de los casos m0s di!undidos en este momento, se $uede mencionar a Jenezuela, donde
la econom%a social tiene rango constitucional. 3sta es de!inida como el Groceso de
$roducci#n de bienes ' servicios (ue concilia intereses econ#micos ' sociales comunes,
a$o'ados en la acci#n de las comunidades locales ' en la $artici$aci#n im$ortante de los
ciudadanos ' de los traba,adores de em$resas alternativas, tales como las asociativas '
las microem$resas autogestionablesI. 3l art%culo A/B de la Constituci#n 9olivariana
establece7 G3l 3stado $roteger0 ' $romover0 la $e(ue6a ' mediana industria, las
coo$erativas, las ca,as de ahorro, as% como tambi*n la em$resa !amiliar, la microem$resa
' cual(uier otra !orma de asociaci#n comunitaria $ara el traba,o, el ahorro ' el consumo,
ba,o r*gimen de $ro$iedad colectiva, con el !in de !ortalecer el desarrollo econ#mico del
$a%s, sustent0ndolo en la iniciativa $o$ular. Se asegurar0 la ca$acitaci#n, la asistencia
t*cnica ' el !inanciamientoI (KKK.constitucion.ve).
3n 9rasil o$era la Secretaria Nacional de 3conom%a Solidaria (S3N)3S) ubicada
en el 2inisterio de Lraba,o ' 3m$leo. Su creaci#n se !undamenta, seg&n los documentos
o!iciales, en el reconocimiento del estado brasile6o del $roceso de trans!ormaci#n social
$rovocado $or Gla am$lia crisis del traba,o (ue viene asolando al $a%s desde los a6os
=.B/.I Como de!ensa !rente a la e"clusi#n social, Glas v%ctimas de la crisis buscan su
inserci#n en la $roducci#n social a trav*s de variadas !ormas de traba,o aut#nomo,
individuales ' colectivas. Cuando son colectivas ellas o$tan, casi siem$re, $or la
autogesti#n, o sea, $or la administraci#n $artici$ativa, democr0tica de los
em$rendimientos. Son estos los (ue constitu'en la econom%a solidariaI (KKK.mte.gov.br?
3m$regador? 3conomiaSolidaria).
3n ambos $a%ses estas $ol%ticas se $ro$onen como intervenciones de am$lio
alcance ' com$le,idad.
4
3n el nuestro est0n mucho m0s re!eridas al 0mbito de lo (ue se
2 ) t%tulo de e,em$lo en 9rasil la S3N)3S ,unto con acciones de corto $lazo orientadas a lo
socio$roductivo de base comunitaria ' lasItransversales dedicadas a la !ormaci#n, divulgaci#n
' movilizaci#n en econom%a solidaria con el 1#rum 9rasileiro de 3conom%a Solidaria desarrolla
adem0s las Gacciones estructurantes (ue buscan $otenciarla, !ortalecerla ' darle visibilidad
$ol%tica ' ,ur%dica a trav*s de !inanzas solidarias ' cr*dito8 marco ,ur%dico, la instalaci#n de un
Conse,o Nacional de 3conom%a Solidaria $ara garantizar la $artici$aci#n de segmentos
3
denomina polticas socioproductivas, ubicadas en el cruce entre las $ol%ticas sociales '
las econ#micas.
A
3n general una caracter%stica de este ti$o de $ol%ticas $&blicas es (ue demandan la
relaci#n entre el estado ' organizaciones de la sociedad civil $ara llevarlas a cabo.
:

Nos centraremos en esta $onencia en estas modalidades de $ol%ticas ' las
consideraremos GnuevasI (como dice el t%tulo) sin desconocer (ue reconocen
antecedentes hist#ricos de largo $lazo (de Souza Santos, 4//4, Singer, 4//:). +as
denominamos as% b0sicamente en o$osici#n a las de distribuci#n de bienes ' servicios
con criterios asistenciales ' !ocalizados, $aradigm0ticas de la d*cada anterior en materia
de $ol%ticas sociales.
)lgunas aclaraciones sobre el alcance de este traba,o7 no nos interesan interesa
a(u% adentrarnos en las caracter%sticas ' sentido de las $ol%ticas $&blicas
;
$ara la
econom%a social?solidaria (tema desarrollado en @intze, 4//>) ni a la am$lia gama de
intervenciones (ue inclu'en, ni tam$oco en el lo re!erido a las socio$roductivas.
Nos $reocu$a acercarnos a uno de los elementos de su gesti#n
5
con una mirada
$uesta en cuestiones (ue rozan su naturaleza (qu son) $ero (ue tienen m0s (ue ver con
cmo operan, con el cmo se hace en las nuevas $ol%ticas, $oniendo el acento en su
nudo central7 las intervenciones de $romoci#n del traba,o asociativo ', es$ec%!icamente,
en su evaluaci#n, $resente en cual(uiera de estas conce$tualizaciones.
3valuaci#n (ue re(uiere de criterios ' metodolog%as (ue tomen en cuenta tanto sus
!ormas de gesti#n desde el sector $ublico, como las de la organizaci#n de los
organizados de la sociedad civil en la elaboraci#n, acom$a6amiento ' evaluaci#n de $ol%ticas
de 3conom%a Solidaria, de !orma articulada con las dem0s instancias de $ol%ticas de traba,o e
ingreso8 ma$eo ' Sistema Nacional de In!ormaci#n en 3conom%a Solidaria8 subsidios a los
$rocesos de !ormulaci#n de $ol%ticas $&blicas (S3N)3S7 )MNes $riorit0rias da Secretaria
Nacional de 3conomia Solid0ria?2L3 $ara 4//;. rograma economia solidria em
desenvolvimento, KKK.mte.gov.br ?3m$regador? 3conomiaSolidaria?$rograma?
4//;?conteudo?senaes/4.$d!).
3 )bramovich (4//>) las de!ine como intervenciones sociales del estado (ue tienen rasgos (ue
$ermitir%an caracterizarlas como sociales ' econ#micas7 Gact&an en el marco de la distribuci#n
$rimaria del ingreso, lo cual las di!erencia de las $ol%ticas sociales en sentido estricto. No
regulan relaciones directas contractuales entre el ca$ital ' el traba,o ' $or ende no son
$ol%ticas laborales. Son $ol%ticas sociales dado (ue tienen como ob,eto las condiciones de
re$roducci#n de la vida ' son $ol%ticas econ#micas no s#lo $or(ue tienen una $restaci#n (ue
es t%$icamente econ#mica ' estimulan la $roducci#n $ara el mercado, sino tambi*n $or(ue
m0s all0 de (ue intervienen en la regulaci#n de las condiciones de venta de la !uerza de
traba,o, act&an modi!icando las $osibilidades del ca$ital de des$legar estrategias de
acumulaci#n diversas.I
4 ) $artici$aMOo e o controle social dos su,eitos sociais e $ol%ticos deve ser na !ormulaMOo,
desenvolvimento e avaliaMOo das $ol%ticas, visando o a$er!eiMoamento constante e a
legitimaMOo social das $ol%ticas. H ob,etivo da $artici$aMOo e do controle social * a construMOo
de es!eras $&blicas de $oder, onde os di!erentes atores sociais $ossam negociar de !orma
trans$arente e em igualdade de condiMNes os seus interesses $ensados na relaMOo com a
coletividadeI (SchKengber, 4//;)
5 3n la l%nea de Pa$ron ' 1hialo (4//:) $re!erimos utilizar la denominaci#n de polticas pblicas
$ara estas intervenciones (@intze, 4//>). Coraggio, en diversos traba,os, utiliza el t*rmino de
polticas socieconmicas en similar sentido.
6 Que entendemos en sentido am$lio como la $lani!icaci#n, dise6o, im$lementaci#n, e,ecuci#n,
evaluaci#n ' monitoreo (@intze, 4//;).
4
em$rendimientos (ue $romueven7 asociatividad, coo$eraci#n, horizontalidad en la toma
de decisiones, entre otras.
Lam$oco $retende $ro!undizar en los diversos ' com$le,os $lanos im$licados en la
discusi#n sobre la evaluaci#n. Su alcance es bastante m0s limitado7 intenta constituir un
$rimer acercamiento, sin $retensi#n de e"haustividad, a un estado del arte sobre la
evaluaci#n en este cam$o alrededor de algunos e,es a $artir de la utilizaci#n de
re!le"iones hechas desde otras latitudes, en $articular Quebec ' 1rancia.
/l sentido de la evaluacin en las nuevas modalidades de polticas+ 01u! y por 1u!
evaluar2
Si $ensamos en este ti$o de $ol%ticas $&blicas es $ertinente (ue nos centremos en
la modalidad de gesti#n $or $ro'ectos
>
. 3sta es la !orma organizativa (ue los organismos
$&blicos generalmente les demandan a los $edidos de a$o'o de los em$rendimientos
asociativos ($or e,em$lo, el caso del lan de Desarrollo +ocal ' 3S G2anos a la obraI en
)rgentina, $ero tambi*n en muchos similares en nuestra regi#n)
B
. 3sta visi#n proyectista
tiene sus bemoles, sobre los (ue volveremos m0s adelante.
3ntonces7 R$ro'ectos de (u* ti$oS 3n t*rminos de valores, a(uellos (ue re!ieren a
em$rendimientos $roductivos o sociales sustentados en la coo$eraci#n, con!ianza,
solidaridad, colaboraci#n, autonom%a, reci$rocidad. 3n t*rminos de su !inalidad, siguiendo
la discusi#n hecha en 1rancia hace $ocos a6os atr0s, de su utilidad social
9
en o$osici#n
a la utilidad $rivada.
3l su,eto del em$rendimiento es un colectivo (e"istente o en !ormaci#n) (ue $retende
construir una organizaci#n basada en ciertos valores, $rinci$ios ' ob,etivos com$artidos.
Siguiendo a Tobert (4//:), el $roceso de constituci#n del actor colectivo !orma $arte del
$ro$io $ro'ecto ' la actividad de gesti#n (inclu'endo a la evaluaci#n) deber%a constituirse
7 Modalidad de gestin por proyecto: es a(u*lla en (ue el $rinci$al criterio de asignaci#n de
recursos es el logro de $roductos (bienes o servicios) individuales o unitarios en momentos o
$lazos $reestablecidos. Cuando la organizaci#n del traba,o se realiza seg&n la modalidad por
proyecto, se re(uiere identi!icar el $roducto !inal a lograr, el momento en (ue deber0 ser
logrado ', a $artir de ello, establecer las actividades ' los recursos necesarios $ara su
e,ecuci#n U..V ) di!erencia de lo (ue ocurre en la modalidad o$erativa, cuando $revalece la
modalidad de gesti#n por proyecto la organizaci#n del traba,o se realiza alrededor de los
$roductos unitarios o individuales, no de los $rocesos destinados a la $roducci#n de $roductos
re$etitivosI (@intze, W., 4//A).
8 Jer el documento de la Secretaria Nacional de 3conom%a Solidaria (S3N)3S?2L3, 9rasil)7
Como laborar seu $ro,eto $ara solicitar a$oio da S3N)3S?2L3S (KKK.mte.gov.br?ecosolidaria?
$rogXsenaes/:.$d! ). Lambi*n la gu%a de la DI3S (D*l*gation Interminist*rielle Y lZInnovation
Sociale et Y lZ3conomie Solidaire) $ara las relaciones entre el 3stado ' las )sociaciones,
1rancia, en la cual nos detendremos en el $r#"imo a$artado.
9 3n 1orriere (4//A) se encuentra un rastreo hist#rico, normativo (es contem$lada en numerosos
te"tos legislativos de la U3) ' conce$tual $ara de!inir las bases de la noci#n de utilidad social en
3uro$a, en $articular 1rancia. 1rente a la ri(ueza medida en t*rminos monetarios, se $one el
acento en la $roducci#n del lazo social, ciudadan%a, inclusi#n.
5
en una eta$a de creaci#n de v%nculos8 determinaci#n de reglas de ,uego com$artidas8
construcci#n de consensos ' de lazos de com$romiso entre los agentes involucrados en
el $roceso.
3n ese sentido, siguiendo a este autor, la consolidaci#n del actor colectivo re!iere7
no solo a las !ormas ,ur%dicas (ue se ha'an o habr0n de ado$tarse, sino a las !ormas de
relacionamiento entre los distintos integrantes, su $erce$ci#n sobre la situaci#n individual
de cada uno ' la com&n al con,unto, sus e"$eriencias $revias, la distribuci#n del $oder '
los mecanismos de toma de decisiones ' tambi*n su grado de com$romiso (Tobert,
4//:).
Constituir un entramado de asociatividad, desarrollar los valores (ue la sostienen,
ad(uirir ca$acidades, habilidades ' saberes com$artidos demanda tiem$os distintos
seg&n se trate de un $ro'ecto organizado $or actores con o sin e"$eriencias asociativas
$revias8 (ue se conocen entre s% ' 'a han establecidos lazos de con!ianza res$ecto de los
(ue reci*n las est0n constru'endo en la $ro$ia interacci#n (ue im$lica encarar un
$ro'ecto con,unto8 o en uno en el cual todos conocen el o!icio o, $or el contrario, deben
a$renderlo ' ense6ar(se) saberes di!erenciales.
Si esto es as% ' tiene (ue ver adem0s con la di!%cil constituci#n de los lazos
sociales !uertemente minados $or el Gs0lvese (uien $uedaI del individualismo neoliberal
(ue ha asolado nuestros $a%ses, la $regunta (ue surge es7 !la lgica de proyectos como
"orma de acceder a recursos por parte de los emprendimientos que promueven este
nuevo tipo de polticas, su secuencia y los tiempos acotados que usualmente piden los
"inanciadores y organismos de asistencia tcnica# es consistente con el proceso que
requiere constituir este actor colectivo$
Siendo coherentes con el razonamiento anterior, la res$uesta es evidentemente
no. 3n estas $ol%ticas la noci#n de $ro'ecto tendr%a necesariamente (ue incor$orar la de
$roceso7 la !ormulaci#n deber%a incluir en los $lazos del $ro'ecto los tiem$os de
maduraci#n ' re!le"i#n colectiva de sus ob,etivos, el de los a$rendiza,es necesarios $ara
llevarlos a cabo ' la secuencia de las eta$as del $ro'ecto corres$onderse con la
gradualidad de la maduraci#n del gru$o asociativo ' sus a$rendiza,es ' la ecuaci#n total
de tiem$o (ue esto re(uiere.
+as $reguntas cl0sicas (ue se suelen encontrar en la bibliogra!%a sobre evaluaci#n7
Rqu, cundo, cmo, quin, para quin evaluar$ tambi*n deber%an adecuarse al ritmo de
los $rocesos asociativos. 3n de!initiva, $arece una recomendaci#n saludable $ara estas
$ol%ticas $ensar la relaci#n $roceso?$ro'ecto como una interacci#n en la cual deber%a ser
la conce$ci#n de $roceso la (ue im$rima la l#gica del dise6o ' la evaluaci#n del $ro'ecto,
' no a la inversa, como suele ocurrir en muchos casos. 3sto es, $ensar los $rocesos en el
$ro'ecto.
=/
ara el caso de las intervenciones de este ti$o se encuentra de manera mu' marcada en
la bibliogra!%a euro$ea ' canadiense la $reocu$aci#n $or otra $regunta7 R$or (u* evaluarS
10 3n esa l%nea avanza lo (ue Wos* ablo Sabatino llama Gla gesti#n de la gestaci#n de
$ro'ectosI, (ue subra'a !rente al !inanciamiento de los $ro'ectos la necesidad de (ue se
!inancien $rocesos considerados en su gradualidad ' continuidad (Curso dictado en la
2aestr%a en 3conom%a Social, ICH?UNGS, =;?/;?/>). Como se observa este es un nivel de
registro de la cuesti#n di!erente a la llamada evaluaci#n de $rocesos o concomitante, (ue
re!iere a la evaluaci#n de las acciones mientras se est0n llevando a cabo, $ara distinguirla de
la e% ante (destinada a establecer la !actibilidad en la !ormulaci#n del $ro'ecto) ' la e% post,
$ara evaluar resultados e im$actos una vez terminado.
6
Interrogante (ue se asocia con la necesidad de mostrar la $otencialidad de !ormas
socioecon#micas asociativas basadas en la $ro$iedad colectiva.
3n 3uro$a es una e"igencia evaluar las asociaciones (ue son !inanciadas $or el
estado a trav*s de $rogramas de a$o'o. Htra raz#n tiene (ue ver con la relaci#n con el
sector de la econom%a ca$italista. Como se6ala 1orriere (4//A) una $arte creciente de las
asociaciones e,ercen actividades econ#micas (ue entra6an una com$etencia con este
sector, el cual reclama (ue las asociaciones eval&en su utilidad social $ara ,usti!icar sus
venta,as !iscales o los subsidios recibidos.
Tesulta interesante esta la asimetr%a en las e"igencias de evaluaci#n entre uno '
otro sector. Nanc' Neamtan, directora del Chantier de la 3conom%a Social de Qu*bec, al
$lantear los desa!%os (ue en!renta la econom%a social en Canad0 hace una acotaci#n
interesante res$ecto de este $unto, a la vez (ue sostiene la necesidad im$eriosa de de
contar con buenas herramientas de evaluaci#n desde este cam$o7
&tro desa"o es que siempre tenemos que de"endernos y 'acernos evaluar
dentro de un conte%to ideolgico y poltico muy marcado por el
neoliberalismo. (era en e"ecto muy sorprendente ver al )onse*o del
+atronato organi,ar un coloquio sobre la evaluacin de la empresa privada.
(u contribucin al desarrollo de la sociedad est considerada como dada.
-n contrapartida, la economa social tiene siempre que luc'ar contra
per*uicios y deconstruir imgenes negativas. .istintas teoras permiten
*usti"icar las polticas a "avor de la empresa privada. -s pues acuciante para
nuestros investigadores producir teoras capaces de crear una relacin de
"uer,a a "avor de la economa socialI (Nanc' Neamtan, $re!acio a Tondot '
9ouchard, 4//A).
3ntre otras razones $or las cuales Neamtam, en el mismo art%culo, $ro$ugna
avanzar en la evaluaci#n se encuentran la de Gsalir de esa visi#n de la econom%a social
considerada como econom%a de asistenciaI $ara $asar al reconocimiento del valor del
traba,o (ue en ella se hace8
==
$or ello considera necesario estudios longitudinales (ue
$ermitan ver los im$actos a largo $lazo de ls es$resas de econom%a social (sobre el
medioambiente, la comunidad a la (ue $ertenecen) as% como a(uellos (ue $ermitan
cuanti!icar su incidencia.
Paradigmas de evaluacin: un poco de historia para mirar la produccin de el presente
La problematizacin de la evaluacin desde esta perspectiva no puede desconocer el largo
camino recorrido por los denominados paradigmas o teoras de la evaluacin !ue "an constituido
== Tes$ecto de la necesidad del reconocimiento del traba,o a$unta7 GCuando un contratista
$avimenta carreteras $ara el 2inisterio de Lrans$ortes, o!rece un servicio a la colectividad. No se
cuestiona la buena remuneraci#n de los obreros ni el margen de ganancia de la em$resa. No
obstante en los sectores de servicios colectivos, como los servicios de guarder%a, a menudo
sectores con mano de obra ma'oritariamente !emenina, se necesitaron treinta a6os $ara lograr
hacer reconocer, a lo menos en $arte, el valor de este traba,o. Lodav%a se tiene (ue avanzar en
numerosos otros sectoresI (Nanc' Neamtan, $re!acio a Tondot ' 9ouchard, 4//A).
7
cuerpos conceptuales e instrumentales sobre el tema#
$i bien% a los &ines de este traba'o% no nos interesa detenernos en esto% entendemos !ue no
"a( posibilidad de re&le)ionar sobre lo !ue est* pasando% ( construir nuevos conocimientos%
desconociendo la incidencia +positiva o negativa, de la produccin previa#
-n un traba'o anterior "ice un mu( breve intento de "istorizar el discurso sobre la
evaluacin de programas sociales% mostrando cmo a lo largo de las .ltimas d/cadas los
paradigmas 0tradicionales1 o 0cl*sicos1 "an sido discutidos por los paradigmas 0alternativos1 o
0pluralistas1# 2na sntesis de las principales di&erencias entre ambos abarca los siguientes aspectos3
a4 0-n t/rminos de su orientacin general, los paradigmas tradicionales aparecen ligados
al positivismo% a la racionalidad organizativa ( t/cnica ( a la neutralidad valorativa# Los
paradigmas alternativos se nutren de vertientes &enomenolgicas e incorporan al an*lisis
el papel de los valores ( la perspectiva del actor#
b4 -n lo !ue "ace al rol del evaluador% en el primer caso /ste es visto como el depositario
de saberes t/cnicos ( responsable del rigor cient&ico# 5ara los paradigmas alternativos
se acerca m*s a un mediador o negociador con capacidad de gestin poltica% !ue
promueve la discusin inmersa en el propio programa#
c4 -n cuanto a las caractersticas metodolgicas% los paradigmas tradicionales importaron
del an*lisis econmico los modelos de costo,bene&icio% los !ue transitaron despu/s a los
de costo,e&ectividad# 6rente a ellos los alternativos se interesan m*s por el estudio de las
necesidades sociales ( la 0perspectiva de los bene&iciarios1# -n lo !ue respecta al tipo de
dise7o% las t/cnicas ( la in&ormacin utilizada% los paradigmas tradicionales desarrollan
modelos bastante comple'os de tipo e)perimental o cuasi e)perimental apo(ados en
t/cnicas estandarizadas de produccin de in&ormacin cuantitativa de base probabilstica
!ue re!uiere para su an*lisis de procedimientos estadsticos# Los paradigmas alternativos
en oposicin ,en algunos casos en e)plcito rec"azo a /stos, se inclinan por dise7os
ecl/cticos espec&icamente de&inidos en &uncin de las caractersticas de los programas a
evaluar% con in&ormacin cuali,cuantitativa generada por encuestas% entrevistas%
observacin ( estudios de caso#
d4 -n lo !ue re&iere a los resultados de la evaluacin% los paradigmas tradicionales parten
de ob'etivos ( metas para analizar procesos e impactos# Los estudios enmarcados en este
en&o!ue presentan una &uerte preocupacin por la calidad t/cnica de las evaluaciones% la
validez de los resultados ( la rigurosidad metodolgica# Los alternativos se preocupan
m*s por relacionar e&ectos con procesos ( resultan muc"o m*s pragm*ticos en t/rminos
de proveer respuestas concretas a necesidades inmediatas de gestin1 89intze% 20054#
2na primera cuestin !ue se observa en la bibliogra&a sobre evaluacin de la economa
social:solidaria% de la re&erida a las asociaciones de utilidad social% es !ue su punto de partida son
los paradigmas alternativos% a la vez !ue intenta ir m*s all* de lo e)istente#
; ttulo de e'emplo ,( para situar lo dic"o ( lo !ue sigue, "aremos una breve presentacin de
algunos puntos de la 0<ua de evaluacin1 de la =>-$ 8=/l/gation >nterminist/rielle ? l@>nnovation
$ociale et ? l@-conomie $olidaire4 para las relaciones entre el -stado ( las ;sociaciones de
6rancia
12
3
12 D*l*gation Interminist*rielle Y lZInnovation Sociale et Y lZ3conomie Solidaire, 4//4. Guide de
lZ*valuation. Circulaire du =er d*cembre relative au" conventions $luriannuelles dZob,ecti!s
entre lZ*tat et les associations. Incluida como ane"o en 1orriere, 4//A.
8
- -sta gua metodolgica est* destinada a &acilitar la puesta en marc"a de procedimientos de
evaluacin previstos en los convenios plurianuales de ob'etivos entre el -stado ( las
;sociaciones% en los cuales a!uel aporta a(uda &inanciera# -n esos t/rminos de&ine a la
evaluacin como una herramienta que se dan las partes, convenio por convenio, para
apreciar la validez de su objetivo inicial, las condiciones de su realizacin las razones
eventuales que podran justificar los desvos entre el proyecto o el objetivo inicial y su
realizacin final.
- -n tanto herramienta lo es de distinto tipo3 deontolgica 8con la cual se busca rendir cuenta
a los responsables polticos ( al p.blico sobre la manera en !ue una poltica es llevada a
cabo ( de sus resultadosA pedaggicaA operacionalA pr*ctica !ue% en la b.s!ueda de
determinar la co"erencia de un pro(ecto% es una a(uda para la toma de decisiones ( un &actor
de movilizacin de un e!uipo# La evaluacin es a la vez entendida como un instrumento
estrat/gico para orientar las polticas p.blicas para una accin concertada% la elaboracin de
nuevos pro(ectos ( de nuevas acciones sobre la base de la e)periencia ad!uirida ( de su
evaluacin# =esde la perspectiva de las asociaciones se la considera estrat/gica para poner
en marc"a sus polticas ( me'orar la calidad de sus acciones ( de su gestin#
- -n t/rminos de la naturaleza de la evaluacin la <ua pone el acento en el car*cter de
especfica ( participativa. La evaluacin de los pro(ectos asociativos es espec&ica% tomando
en cuenta lo !ue tienen de propio ( particular en cada caso
13
( tiende a la progresin de la
participacin responsable de los integrantes% proceso en el !ue se le atribu(e muc"o peso a
la comunicacin entre las partes 8e)presado en la &rase3 0la evaluacin se conversa14#
- Bespecto del mtodo de evaluacin, se parte de la idea de la evaluacin como proceso
construido ( realizado paralelamente a la concepcin ( a la realizacin del pro(ecto# ; partir
de esto la <ua combina lo !ue denomina una evaluacin constructiva o generativa 8!ue
comienza con la concepcin ( la puesta en marc"a de la accin4 con la evaluacin
recapitulativa !ue sintetiza el con'unto del proceso de evaluacin ( busca producir
ense7anzas para el &uturo#
Begresemos la comparacin entre paradigmas ( a la aseveracin respecto de la relacin de la
bibliogra&a sobre la evaluacin de este tipo de polticas con los paradigmas alternativos# $iguiendo
el mismo orden de los puntos arriba mencionados ( utilizando algunas citas en apo(o del
razonamiento% el panorama de la evaluacin muestra lo siguiente3
Orientacin general: $e observa un claro reconocimiento del papel de la poltica ( los valores# La
perspectiva del actor es ampliamente incorporada a trav/s del /n&asis en la participacin% la constitu(e
uno de los e'es articuladores del discurso de la evaluacin en el campo#
14
=esde el estado es rescatado en
13 +a evaluaci#n debe considerar en cada asociaci#n Gsu relaci#n con la sociedad ' de la
!inalidad (ue ella se da no s#lo desde su constituci#n sino tambi*n en el curso de su
e"istencia. ) di!erencia de otras organizaciones, la asociaci#n no $uede ser a$rehendida
solamente a trav*s de su !unci#n econ#micaI (Gu%a DI3S).
14 G+a evaluaci#n de la econom%a social as$ira a (ue se reconozcan sus contribuciones
es$ec%!icas, las cuales $rovienen entre otras cosas de su ca$acidad de innovar. No obstante,
remite tambi*n a la normalizaci#n ' la estandardizaci#n de las $r0cticas ' resultados, incluso
su institucionalizaci#n. +a tensi#n entre innovaci#n e institucionalizaci#n estimula la econom%a
social ' a la vez genera debates U..V ara tener en cuenta esta tensi#n, (ue consideramos
creadora, $ensamos (ue la evaluaci#n tiene (ue ser ob,eto de un $rocedimiento (ue descanse
a la vez en un en!o(ue deductivo F a $artir de una conce$tualizaci#n te#rica de la evaluaci#n '
de la econom%a social,- ' en un en!o(ue $artici$ativo con los actores de la econom%a socialI
(Tondot ' 9ouchard, 4//A)
9
la <ua =>-$# =esde la sociedad civiel el car*cter de lo !ue debe ser evaluado 8co"esin social% la
produccin de lazos sociales% el empoerment de la personas ( las colectividades o la me'ora de las
condiciones de vida de los usuarios4 "ace !ue los actores colectivos% de los !ue "ablamos en el punto
anterior% reivindi!uen la 0evaluacin participativa ( en partenariado1 8=umais ( Cett/% 20054#
Rol del evaluador: -n la revisin bibliogr*&ica realizada no se encuentra presente de manera
signi&icativa el debate sobre la relacin entre evaluadores internos,e)ternos% ni detectamos
pretensiones de innovar sobre el punto#
15
=a la impresin !ue el registro de la cuestin se disuelve
ante el peso de la perspectiva participativa#
Caractersticas metodolgicas3 D*s !ue &le)ibilidad% en este tipo de evaluaciones de podra "ablar
de libertad metodolgica# -n la bibliogra&a se encuentra una permanente apelacin a no pensar las
propuestas como 0modelos1 a seguir#
16
Beconociendo la importancia de la metodologa cualitativa%
"a(% sin embargo% preocupacin por la medicin% impulsada por la necesidad de mostrar:demostrar
los alcances e incidencia de las acciones de este sector#
Resultados de la evaluacin: -s en la tem*tica de los indicadores donde me'or se registra este
tema# 2n punto nodal es el reconocimiento de la ine)istencia de indicadores adecuados para captar
la naturaleza de las acciones
17
# Eo "a( todava en el campo nada parecido a indicadores macro de
la economa convencional del tipo del 5F>% Gndice de =esarrollo 9umano% el >ndice de Fienestar
-conmico $ustentable o los >ndicadores de =esarrollo $ustentable de la HI=- 8Jautiez ( otros%
20044#
18
-n oposicin a los !ue se orientan a la valorizacin econmica% aparece como
imprescindible construir indicadores sociales La <ua =>-$ distingue entre la evaluacin de
necesidades 8entendidas como 0los problemas socioeconmicos% culturales u otros !ue una
intervencin tiene por ob'eto solucionar% desde el punto e vista de los bene&iciarios de la accin o el
pro(ecto14 de la de resultados !ue tienen !ue ver con los cambios perseguidos# Iabe se7alar !ue la
bibliogra&a generada por los actores de la sociedad civil pone menos el acento en los resultados (
15 Com$arando las nociones de auditora e%terna ' autoevaluaci#n interna (las (ue remiten a los
actores de la evaluaci#n) Tondot ' 9ouchard (4//A), con base en distintos autores, a la
manera tradicional se6alan (ue la $rimera es la evaluaci#n realizada $or un e(ui$o
inde$endiente del organismo (ue sostiene la acci#n o el comanditario8 la interna, o
autoevaluaci#n, es llevada a cabo $or los res$onsables ' los agentes de la acci#n, solos o
asistidos $or un e"$erto e"terno ' conclu'en (ue Ges el uso de la evaluaci#n lo (ue deber%a
determinar la $rocedencia de los evaluadores.I
16 G+a gu%a no $ro$one un modelo de evaluaci#n. 3"$one los $rinci$ios del m*todo (ue los
$artici$antes deben ada$tar caso a caso en !unci#n de la naturaleza del $ro'ecto o acci#n ' de
la im$ortancia de los cr*ditos $&blicos com$rometidos en !avor de su realizaci#n.Un marco
&nico de evaluaci#n no ser%a ada$table a la diversidad de acciones ' $ro'ectos a los cuales se
dirigen los convenios $lurianuales de ob,etivos. 3sta diversidad im$lica necesariamente
ada$tar las modalidades de evaluaci#n en !unci#n de las situaciones es$ec%!icas de cada
$ro'ectoI (Gu%a DI3S).
17 G)ctualmente, son raros los indicadores, a nivel local, nacional o internacional, (ue logren dar
cuenta de los im$actos de las m&lti$les iniciativas de esa [otra econom%a-. +os sistemas de
in!ormaci#n e"istentes resultan inadecuados $ara com$render ' a$rehender $lenamente la
l#gica econ#mica solidaria, lo (ue la hace $arcialmente invisible. Su misma viabilidad '
com$etitividad re(uiere de otros $ar0metros ca$aces de valorarla adecuadamente U..V +a
construcci#n de estos nuevos indicadores $ide (ue se subra'e los valores de esa otra
econom%a (ue se (uiere analizar, $ermitiendo dar cuenta de su din0mica, evoluci#n '
estructura, lo (ue $osibilitan las com$araciones internas, con otros sistemas econ#micos ' con
su$uestas situaciones ideales. or lo tanto, ellos deben re!le,ar la mirada social '
ambientalmente res$onsable (ue las $r0cticas de la econom%a solidaria $retenden re$roducirI
(Eautiez ' otros, 4//:).
18 +os autores consideran como un im$ortante marco de re!erencia la matriz de
necesidades ' satis!actores de 2a"-Nee!.
10
m*s en los procesos% el di*logo% la deliberacin#
19
-n el marco de lo e)presado se e)plica !ue un aspecto presente en la bibliogra&a revisada +como
se "abr* observado producida toda mu( recientemente, es la necesidad de construir nuevos
paradigmas de evaluacin capaces de responder a la diversidad ( densidad de las propuestas de
0otra economa1#
-sto es lo !ue 6ontan 820054 llama una 0evaluacin de !uinta generacin1# Iompartira con
la de cuarta generacin el /n&asis en !ue la evaluacin re!uiere la negociacin entre las partes con
la &inalidad de respetar los intereses del con'unto% para lo cual es necesario el involucramiento de
los actores en el procedimiento evaluativo# -l rol del evaluador es de un negociador% a la vez !ue
investigador% al !ue le compete la mediacin# $in embargo 6ontan considera !ue si bien esto es un
avance importante% tiene sus lmites en tanto3 0dic"a negociacin resulta de una decisin !ue
impone el e)terior# Eo emerge de las necesidades e)perimentadas desde el interior# -l paradigma de
!uinta generacin de la evaluacin e)plora el continuum !ue aparece cuando los actores !uieren
apropiarse del procedimiento evaluativo desde el interior# ;s para este paradigma3
las discusiones no conciernen al ob*eto y a los mtodos de la evaluacin
sino ms bien a los valores privilegiados por cada una de las partes. -n tal
conte%to, se puede reconocer e incorporar en la concepcin misma de la
evaluacin la pertinencia social de las iniciativas. -n otros trminos, se pasa
claramente de una evaluacin basada en el rendimiento de un organismo a
una evaluacin que descansa en el reconocimiento de su ra,n de ser y en
el apoyo que da el medio a la misma /0ontan, 12234.
.
Para seguir pensando
De esta somera revisi#n del estado del arte de la $roducci#n en evaluaci#n de la
$ol%ticas $&blicas $ara la econom%a social?solidaria o socioecon#micas surgen algunas
consideraciones $reliminares7 en $rimer lugar, en consonancia con la ,uventud de su
$roducci#n, es claro (ue el grado de desarrollo del cam$o est0 a&n en una eta$a cr%tica '
de descarte de o$ciones7 en una eta$a de reconocimiento de lo (ue no sirve.
3sto no es $ara sor$renderse. 3l desarrollo de Gotra econom%aI es un $roceso de
en construcci#n, $or lo tanto estamos buscando desarrollar elementos te#rico-
metodol#gicos $ara la evaluaci#n de sus acciones mientras est0 en di!%cil constituci#n.
+as $ol%ticas (ue las a$o'an son recientes, sus directrices se est0n, en la ma'or%a, de los
casos constitu'endo a la vez (ue el diagn#stico de lo (ue ha' ' lo (ue ser%a deseable.
Desde organismos $&blicos con los mismos !uncionarios (ue Fhasta hace $ocos a6os
atr0s- se les $ed%a (ue a!inaran los instrumentos $ara !ocalizar ' ahora (ue asuman la
tarea de generar asociatividad en los gru$os (ue $romueven, ca$acidad de traba,o
autogestivo, im$acto econ#mico de los $ro'ectos (ue com$iten con un mercado adverso.
C adem0s, (ue lo hagan ace$tando la articulaci#n?coordinaci#n en $arecer%a con
19 20s (ue los resultados, es el $roceso lo (ue im$orta7 un $roceso de di0logo entre ciudadanos
e instituciones, de re!uerzo de los v%nculos sociales, de re!le"i#n con,unta, de trans!ormaci#n de
los ciudadanos en $rotagonistas res$onsables ' com$rometidos con su entorno, en una
comunidad activa ' deliberante.
11
asociaciones de la sociedad civil, traba,osa actividad sobre la cual e"iste una basta
e"$eriencia en el cam$o de los estudios sobre las HNGs.
3n segundo lugar F' como tambi*n es es$erable- la bibliogra!%a analizada se
a$o'a am$liamente en lo desarrollos anteriores del cam$o de la evaluaci#n, tratando de
Gim$ortarI teorizaciones e instrumentos, de recu$erarlos ' resigni!icarlos. Como dir%a
Lhomas Phun, el nuevo $aradigma se constitu'e con elementos de la ciencia normal del
anterior, aun(ue cambie el $eso es$ec%!ico (ue *stos toman en el nuevo.
Telacionando ambos $untos destacan m0s los avances sobre el sentido (ue
deber%a tener la evaluaci#n en estas $ol%ticas (ue la innovaci#n metodol#gica, la (ue es
reiteradamente invocada, ' $oco $resente todav%a. 3n consonancia con un cam$o en
construcci#n, los avance te#ricos Fmetodol#gicos sobre su evaluaci#n $arecen arrastrar
los $roblemas de los $aradigmas anteriores sin haber em$ezado m0s (ue a $oner unos
$ocos cimientos del nuevo.
3n s%ntesis, la libertad metodolgica a la (ue hicimos menci#n, altamente valorable
como $rinci$io, est0 le,os todav%a de $oder o!recer o$ciones s#lidas res$ecto de las
cuales e,ercerla.
%ibliogra-a
)bramovich, ).+. (4//>)7 R3s $osible crear $roductoresS Un an0lisis de gru$os de
em$rendedores !inanciados $or la Li$olog%a 5 G)ctividades socio$roductivasI del
Com$onente 2ateriales del rograma We!es de @ogar. Lesis de 2aestr%a en 3conom%a
Social, ICH?UNGS.
C3)+ (4//5)7 3studio 3con#mico de )m*rica +atina ' el Caribe 4//;-4//5. Santiago. 3n
KKK.eclac.cl.
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)dministraci#n &blica ` Teconstru'endo la estatalidad7 Lransici#n, instituciones- 4>, 4B '
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12
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SchKengber , ). (4//;)7 Diretrizes $ara uma $ol%tica $&blica de economia solid0ria no
9rasil 7 a contribuiMOo da Tede de Gestores. 3n KKK.mte.gov.br?ecosolidaria?
con!Xrede.$d!
Eautiez, 1., 9isaggio, C.+. ' de 2elo +isboa, ). (4//:)7 Indicadores da econom%a
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13