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Agentes pblicos

Conceito e anlise geral


Aquele que exerce funo pblica.
Pessoa fsica ou jurdica.
Independente de vnculo direto com a Administrao Pblica.
Agente pblico no exerccio de funo.
O conceito de agente pblico abrangente de forma a incluir todos aqueles que
exerceram funo pblica, independente de cargo ou nomeao. De fato, sugere que
uma pliade de pessoas que prestam ou prestaram servios ao Poder Pblico, para fins
de responsabilidade civil, possam ser consideradas agentes pblicos, em que pese os
mais distintos vnculos e atividades.
Para Digenes Gasparini (2004), agentes pblicos seriam aquelas pessoas, fsicas
ou jurdicas, que sob qualquer liame jurdico e algumas vezes sem ele prestam servios
Administrao Pblica ou realizam atividades que esto sob sua responsabilidade.
Segundo o autor, a noo ora discutida alcana as mais variadas classes de agen-
tes, abrangendo os agentes polticos, delegados de servio pblico ou de funo ou ofcio
pblico, os servidores requisitados (mesrios, escrutinadores e jurados), os servidores
temporrios etc.
Ou seja, o conceito atm-se ao desempenho de funo pblica, seja de que nvel
for, independente de investidura, natureza ou vinculao. A responsabilidade civil se
operar perante o ato do agente que, agindo nessa qualidade, lesionar terceiro, conforme
o claro texto constitucional (CF, art. 37, 6.).
Donde se pode afirmar que h agente pblico se houver funo pblica. S existe
agente pblico se este estiver investido em funo pblica, independente do vnculo
jurdico com a Administrao, ressaltando-se que a natureza da funo tambm tem
que ser pblica.
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Di Pietro (2004, p. 554) afirma, nesse aspecto, que no basta ter a qualidade de
agente pblico, pois, ainda que o seja, no acarretar a responsabilidade estatal se, ao
causar o dano, no estiver agindo no exerccio de suas funes.
Para fins de responsabilidade subsidiria do Estado, incluem-se tambm como
agentes pblicos as pessoas jurdicas de Direito Privado, ou aquelas pblicas auxiliares
do Estado, as quais desempenham concesso ou delegao explcita.
Classificao
No tocante aos diferentes aspectos do conceito, Lucia Valle Figueiredo (2000)
classifica os agentes pblicos em espcies, consubstanciadas nos servidores pblicos
(funcionrios pblicos detentores de cargos pblicos, contratados ou admitidos), par-
ticulares em colaborao com a Administrao e agentes polticos. Em tempo, tambm
inclui os agentes com funes delegadas.
Dividem-se em:
agentes polticos;
servidores pblicos;
particulares em colaborao com o Administrao Pblica (agentes delegados).
Agentes polticos
Vnculo no profissional, mas poltico.
Agentes polticos constituem a classe de agentes pblicos ligada ao ente estatal
atravs de uma relao jurdica de alta hierarquia em relao aos demais, os quais
lhes devem obedincia. So agentes que ocupam dentro do sistema organizacio-
nal do Poder Pblico cargos de relevncia hierrquica, estando na composio da
Administrao Pblica afetos a cargos de comando e direo.
A eles incumbe-se a exteriorizao da orientao da Administrao em seus
mais variados setores, sejam tcnicos ou polticos. Diz-se polticos, pois o vn-
culo jurdico que os une ao Estado no ligado sua capacidade profissional,
mas apenas e to somente sua qualidade de cidados.
So os componentes dos primeiros escales, investidos em cargos, funes,
mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para
o exerccio de atribuio. Incluem-se Chefes do Poder Executivo Federal, Esta-
dual e Municipal membros do Legislativo, Magistratura, Ministrio Pblico,
Tribunal de Contas.
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas. Ocupantes de
cargos que compem o arcabouo constitucional do Estado; esquema funda-
mental do Poder Presidente da Repblica, Governadores, Prefeitos e respec-
tivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios), Senadores, Deputados e
Vereadores.
Exercem um mnus pblico.
Vnculo no empregatcio, mas institucional com o Poder Pblico, porm
descende da Constituio Federal (CF) e das leis.
Supera a estrutura tradicional das funes do Estado do esquema tradicional
dos freios e contrapesos captao da vontade popular ou de representao da
vontade popular. Exclui-se, com isso, o Poder Judicirio.
Liga-se ideia de governo e de funo poltica.
A forma de investidura a eleio (chefes do Executivo e Legislativo).
Para os de livre escolha do Chefe do Executivo mediante nomeao (Secre-
trios de Estado).
Servidores pblicos
Abarca todos aqueles que tm com o Estado e entidades da Administrao indi-
reta, autrquica ou fundacional relao de natureza profissional e carter no eventual
sob vnculo de dependncia.
Pessoas fsicas que prestam servios ao Estado e s entidades da Administrao
Pblica indireta, com vnculo empregatcio e remunerao paga pelos cofres pblicos.
Diferencia cargos e empregos.
Cargos : so as mais simples e indivisveis unidades de competncia a serem
expressadas por um agente.
Empregos : relaes regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
Dividem-se em:
1. Servidores pblicos civis de qualquer dos Poderes titulares de cargos pblicos
estatutrios. So os funcionrios pblicos. Ocupam cargos pblicos estatut-
rios. Exemplos: artigo 2. da Lei 8.112/90 e Lei Estadual 6.174/70 (do Paran).
2. Empregados da Administrao Pblica direta e indireta. So os empregados pbli-
cos CLT aqueles que ocupam empregos pblicos e mantm vnculo quando:
admitidos sob o vnculo celetista para funes subalternas;
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atenderem necessidade temporria de excepcional interesse pblico. So os
servidores temporrios tempo determinado, exercem funo, no tm vn-
culo a cargo ou emprego.
3. Servidores empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista
CF, art. 173 todos celetistas, obrigatoriamente.
Particulares em colaborao com a
Administrao Pblica (agentes delegados)
Continuam sendo particulares portanto alheios intimidade do Estado , mas
exercem funo pblica, ainda que episodicamente.
Requisitados : agentes que exercem um mnus pblico. Jurados, membros de
mesa receptora e apuradora de votos.
Contratados : por locao civil de servios (profissionais que prestam servios
especializados advogados para sustentar nos tribunais).
Concessionrios e permissionrios de servios pblicos, alm de delega-
dos de funo ou ofcio pblico. Exemplo: notrios.
Agentes delegados so aqueles que exercem uma funo pblica em colaborao
Administrao visando uma contraprestao. So os contratados, os delegados de fun-
o ou ofcio ou servio, os concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios
pblicos.
Tais agentes colaboram com a Administrao, exercendo funes pblicas das
mais variadas, embora no prescindam de um vnculo poltico com o ente estatal.
No entanto, o Estado apenas transfere o exerccio de sua competncia, mas no
a titularidade do servio pblico, que continua sendo pblico.
Seriam aqueles contratados para a execuo de um servio, ou ento os juzes
de paz, por exemplo, delegados pela funo, ou ainda, em se tratando de concesses,
aqueles responsveis pelo transporte virio de um Estado ou pela manuteno de suas
estradas atravs de pedgios.
O exerccio de sua funo delegada rege-se por atos administrativos que os ligam
ao Poder Pblico e estabelecem clusulas e obrigaes entre as partes e a responsabilidade
do Estado no caso subsidiria, devendo tais agentes responderem civilmente, a priori.
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Distino entre cargo, emprego e funo
A CF emprega, em vrios momentos, os vocbulos cargo, emprego e funo e
designa realidades paralelas na Administrao Pblica.
Cargo pblico: o lugar institudo na organizao do servio pblico, com deno-
minao prpria, atribuies especficas e vencimento correspondente, para ser provido
e exercido por um titular na forma estabelecida em lei.
a denominao mais simples criada por lei CF, artigos 48, X; e 61, paragrfo
1., II, a, c. O servidor pblico o ocupante de cargo pblico na Administrao
direta, autrquica ou fundacional. A doutrina, ao estabelecer a estrutura organizacional
administrativa, assim organiza os cargos:
Classe : agrupamento de cargos da mesma profisso de graus de acesso
carreira.
Carreira : agrupamento de classes resulta no quadro, escalonadas em hierarquia.
Quadro : conjunto de carreiras, cargos isolados, funes gratificadas.
S podem ser criados ou extintos por lei.
Classificao dos cargos:
Quanto posio no quadro:
carreira: com classes e escalonamento de grau de responsabilidade e nvel de
complexidade de atribuio (classes: conjunto de cargos com mesma natureza
de trabalho).
Escalonamento:
isolados: no se escalonam em classes nem so inseridos em carreira. exce-
o porque no servio pblico exige a hierarquia que seja escalonado.
Quanto titularidade:
cargo de provimento em comisso de livre nomeao e exonerao;
cargo d e provimento efetivo carter definitivo e com fixidez;
cargo de provimento vitalcio mais fixo ainda somente pode ser o servidor
desligado mediante processo judicial (magistrados art. 95, I; Conselheiros
Tribunal de Contas art. 73, 3.; e Ministrio Pblico art. 128, 5., I, a).
Funo: a atribuio ou o conjunto de atribuies que a Administrao Pblica
confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servi-
dores para a execuo de servios eventuais.
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Na CF, tem-se na funo dois tipos de situao:
funo de servidores contratados temporariamente com base no artigo 37, IX,
para as quais no se exige, necessariamente, concurso pblico. Para atender
necessidade temporria, de excepcional interesse pblico, a Administrao
Pblica pode efetuar contratao de pessoal por tempo determinado, na forma
da Lei 8.745/93.
funo de natureza permanente (chefia, assessoramento para os quais o legis-
lador no crie cargo respectivo CF, art. 37, V cargo em comisso).
Emprego pblico: vnculo profissional, concurso pblico, relaes regidas pela CLT.
Regime Jurdico Estatutrio
Regime Jurdico nico Emenda Constitucional 19/98, artigo 39, caput (redao
suprimida), porm suspensa pela ADIN 2.135-4.
A CF de 88 estabeleceu algumas normas especficas atinentes ao pessoal da
Administrao direta, indireta e fundacional dos trs Poderes:
Artigo 37 (e 38) e seus 21 incisos e 6 pargrafos normas genricas.
Artigo 39 refere-se aos servidores pblicos civis.
Estabilidade: o direito de permanncia no servio pblico, aps trs anos artigo
41. Beneficia o funcionrio pblico, investido em cargo. Para a aquisio de estabilidade,
preciso a efetividade. o direito de no ser demitido do servio pblico, seno em vir-
tude de falta grave apurada em processo administrativo em que seja assegurada a ampla
defesa e o contraditrio ou de sentena transitada em julgado (art. 41, 1.).
Para que se adquira estabilidade, deve fluir o prazo de trs anos, chamado de
estgio probatrio, no qual possvel aferir a convenincia ou no de sua permanncia
no servio pblico e que so requisitos para a estabilidade (idoneidade moral, aptido,
disciplina, assiduidade, eficincia etc.).
Efetividade: caracterstica da nomeao provimento de cargo efetivo.
A estabilidade atributo pessoal do ocupante do cargo, adquirido aps a satisfa-
o de certas condies de seu exerccio.
Acessibilidade e concurso
Artigo 37, I e II. A CF buscou:
iguais oportunidades a todos de disputar cargos ou empregos;
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impedir o ingresso sem concurso.
Celso Antonio Bandeira de Mello: no exigvel concurso para elevao na
carreira ou nas linhas de ascenso preestabelecidas, at porque h outros
critrios de promoo (merecimento e antiguidade);
no vedado aos estrangeiros.
Veda-se a discriminao por idade ou sexo artigo 7., XXX; artigo 39, pargrafo
2.. O acesso submete-se aos princpios do artigo 37, caput. Nas estatais, o concurso
exigido.
Provimento
o ato de designao de uma pessoa para o preenchimento de um cargo, para
titularizar um cargo.
Ainda em relao acessibilidade, a CF utiliza o termo provimento para
denominar o preenchimento do cargo nos termos da lei, a designao de uma pessoa
para o preenchimento de um cargo. O provimento materializado atravs de ato de
nomeao do servidor.
Inicial e autnomo.
Derivado vertical promoo.
Derivado horizontal readaptao.
Derivado por reingresso reverso, aproveitamento, reconduo e reintegrao.
Formas de provimento dos cargos pblicos: Lei 8.112/90, artigo 8..
Provimento inicial e autnomo
O preenchimento do cargo se faz de modo autnomo, isto , independente de
relaes anteriores entre o provido no cargo e o servio pblico. A nica forma de pro-
vimento inicial ou autnomo a nomeao. Provimento CF, artigo 84, XXV por
Decreto no Executivo e nos trs Poderes.
Provimento derivado
O preenchimento do cargo se liga a uma relao anteriormente existente entre o
provido e o servio pblico. Deriva, procede de um vnculo anterior. H modalidades:
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Provimento derivado vertical
Promoo : elevao para um cargo de nvel mais alto dentro da prpria carreira.
Provimento derivado horizontal: no ascende nem rebaixado
Readaptao : o servidor provido em outro cargo mais compatvel, em virtude
de limitao de capacidade fsica ou mental.
Provimento derivado por reingresso
Reverso (aposentado): o reingresso do inativo ao servio pblico, por no
mais existirem as razes que lhe determinaram a inativao.
Aproveitamento : o retorno do servidor estvel que se encontra em disponibi-
lidade ao mesmo cargo ou a cargo diverso.
Disponibilidade : ato pelo qual o Poder Pblico transfere para a inatividade
remunerada, servidor estvel cujo cargo vem a ser extinto ou ocupado por
outrem em decorrncia de reintegrao Lei 8.112/90, artigos 30, 31 e 32.
Reintegrao : o retorno do servidor ilegalmente desligado de seu cargo. Tal
reconhecimento pode ser administrativo ou judicial.
Reconduo : o retorno do servidor estvel ao cargo que antes titularizava, por
ter sido inabilitado no estgio probatrio em outro cargo, ou por ter sido desa-
lojado em decorrncia de reintegrao do precedente ocupante Lei 8.112/90,
artigo 28.
Responsabilidade do servidor pblico
O servidor pblico sujeita-se responsabilidade civil, penal e administrativa.
Responsabilidade civil de ordem patrimonial e aqui poder-se-ia recorrer s
noes da chamada responsabilidade civil do Estado, nos casos de ao ou omisso do
agente; poder-se-ia recorrer s teorias subjetiva e objetiva. Nos casos de dano causado
ao Estado, submete-se a:
processo administrativo;
registro e perdimento de bens Poder Judicirio; Decreto Lei 3.240/41 e
Lei 3.502/58;
ordem patrimonial.
Responsabilidade administrativa: definio nos estatutos processo disciplinar
comprovado fica sujeito s penas disciplinares. Esfera federal: Lei 8.112/90, artigo 127.
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No h a mesma tipicidade que no Direito Penal por expresses vagas. H uma certa
discricionariedade Lei 8.112/90, artigo 128. Necessrio motivao no vincula o
relatrio da comisso autoridade que aplica a pena.
Incomunicabilidade das instncias
Quando o funcionrio for condenado na esfera criminal, o juzo cvel e a auto-
ridade administrativa podem decidir de forma contrria, uma vez que houve deciso
definitiva quanto ao fato e autoria Cdigo Civil, artigo 1.523.
Quando for absolvido h que se distinguir os fundamentos do artigo 386 do
Cdigo de Processo Penal. Fato constitui crime, mas no infrao disciplinar. Parece que,
nesse caso, o funcionrio somente pode ser punido na esfera administrativa se o fato
constitui-se em uma irregularidade administrativa.
Extino da funo pblica
aposentadoria, demisso e exonerao
Aposentadoria: direito inatividade remunerada, assegurado ao servidor pblico
em caso de invalidez, idade ou tempo de servio pblico artigo 40.
Hipteses especiais de aposentadoria:
Magistratura (CF, art. 93, VI).
Ministrio Pblico (CF, art. 129, 4.).
Tribunal de Contas da Unio (CF, art. 73, 3.).
Demisso: ato sancionador.
Exonerao: desligamento a pedido ou de ofcio.
Memorizar o conceito de agente pblico, sua classificao e as formas de
provimento.
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