Sistemas Complejos.. Mario Waissbluth

Magister en Gestin y Polticas Pblicas, Departamento de Ingeniera Industrial,
Universidad de Chile, 2008

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N 99

DOCUMENTOS DE TRABAJO
Serie Gestin
SI STEMAS COMPLEJOS Y GESTI ON PUBLI CA

Mari o Wai ssbl uth

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SI STEMAS COMPLEJOS Y GESTI ON PUBLI CA.
Mari o Wai ssbl uth
1

Febrero, 2008

1
Profesor del Departamento de Ingeni era Industri al de la Uni versi dad de Chi le. mari ow@di i .uchi le.cl

Este texto, utilizado en el Di plomado en Gerenci a Pbli ca, y en el Magister en Gestin y Polticas
Pblicas, es una versin profundizada y actualizada de algunos captulos de La Reforma del Estado en
Amrica Latina , 2002, del mismo autor, disponible en www.mari owai ssbluth.com .

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En estas i mgenes, l os Patterns de Voronoi (generados computaci onal mente en el cuadro
superi or) son estructuras auto organi zadas que ocurren con frecuenci a en si stemas
mi neralgi cos y bi olgi cos, como depsi tos de sal o la pi el de gi rafas.

4
Resumen Ej ecuti vo

El propsito de este texto, de carcter didctico, es proveer material tanto para profesionales y
di recti vos como para alumnos de posttulo y postgrado dedi cados a la gesti n, en especi al ms no
nicamente de gestin pblica, para mostrar la complejidad de la realidad institucional y programtica
de este sector, as como proveer un marco conceptual para su abordaje sistemtico.

Si se revi sa el conteni do sealado a conti nuaci n, todas las secci ones, salvo la 7, 8, 11, y 12, son
perfectamente aplicables, con mnimas modificaciones, a la gestin de empresas.

1. Sistemas complicados y sistemas complejos
2. Anlisis vs. sntesis
3. Propi edades emergentes
4. Procesos bsicos de las organizaciones
5. Lgi ca di fusa
6. Abordando la complejidad
7. La complejidad en el sector pblico
8. El ocaso del estado weberiano y el estado en red
9. La insularidad como fenmeno estructural y sistmico
10. Combatiendo la insularidad
11. Patologas frecuentes en el sector pblico
12. Eplogo de paciencia y optimismo

La teora de sistemas complejos ya ha pasado de ser mera especulaci n a concepto ci entfi co
consolidado. Una bsqueda en Google Scholar, fuente de referenci as bi bli ogrfi cas formales, del
restringido trmino complexity and management entrega 800 citas, y ms de dos docenas de libros
publicados sobre esta materia
2
. En este caso, procuraremos aplicar dicho marco teri co a la gestin
organi zaci onal en general, con nfasi s al fi nal en la i nsti tuci onali dad e implementacin de polticas
pbli cas.

A manera de ejemplo se aborda con esta aproximacin uno de los problemas ms frecuentes: la
insularidad en el sector pbli co (aunque ocurren fenmenos si mi lares ms no tan agudos en grandes
empresas), entendida como la generalizada tendencia de grandes organizaciones y sistemas a generar
islas autnomas con agendas propias, con las consecuentes falencias derivadas de la confli cti vi dad
i nterna y la ausenci a de coordinacin y propsitos superiores comunes. Se proveen asimismo otros
ejemplos de interacciones sistmicas complejas.

Fi nalmente, se provee un marco conceptual para abordar di agnsti cos, evaluaci ones de ri esgo y
propuestas de transformacin institucional en base a estos principios. Este marco conceptual ya ha sido
aplicado por el autor y sus colaboradores en decenas de estudios de caso, evaluaciones de riesgo
institucional y programti ca, transformaciones de gestin y tesis de post grado relacionadas con el
sector pbli co.

2
En este texto di dcti co recurri remos al uso abundante de ci tas textuales de algunas de estas obras,
particularmente en el caso de Mintzberg y Gharajedaghi.

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1. Si stemas compl i cados y si stemas compl ej os

Una cuchara es un si stema si mple y muy predeci ble. Un computador desconectado, o un
vehcul o deteni do y si n conductor, es un si stema compli cado, con muchas partes, pero cuyo
funci onami ento es altamente predeci ble, porque sus partes no toman deci si ones por si mi smas
ni se auto-organi zan espontneamente.

Un si stema educati vo, una gavi ota, un cerebro, la economa de una regi n, el cli ma global, el
parlamento, el si stema de transportes de una ci udad, o una empresa, son si stemas de muchas
partes, que i nteractan entre si y con el entorno por una multi pli ci dad de canales, con algunas
partes que ti enden a auto organi zarse localmente de forma espontnea, y de maneras
di fci lmente predeci bles. Esos son los si stemas complej os, y es en ellos que hay que aprender a
navegar y sobrevi vi r en la vi da real.

Jamshi d Gharaj edagi
i
escri bi en 1999 un texto l l amado Pensami ento Si stmi co: Gerenci ando
el Caos y la Complej i dad. Una Plataforma para Di sear la Arquitectura de los Negoci os . Este
autor obli ga a hacerse las preguntas correctas respecto a este ti po de si stemas. Si endo
i mposi ble si nteti zar aqu este gran aporte, nos li mi taremos a deci r que su lectura dej a claro
que el pensami ento mecani ci sta, que conci be las organi zaci ones como mqui nas, en
estructuras organi zaci onales j erarqui zadas, con manuales de organi zaci n y funci ones rgi dos,
est en franco retroceso, aunque el hi stri co, arrai gado y hasta ci erto punto comprensi bl e
mecani ci smo del sector pbli co probablemente haga que este retroceso dure todava mucho
ti empo.

Las di sti ntas partes de una organi zaci n, sea esta pbl i ca o pri vada, muestran una porfi ada
tendenci a a auto-organi zarse y actuar i ndependi entemente, de acuerdo a sus propi as reglas. El
organi grama y l os manual es di cen una cosa, y la reali dad demuestra otra, en trmi nos de
canales de autori dad, grupos de poder, conductos de relaci n con el entorno, y agendas
polti cas paralelas. Mi entras mayor sea la envergadura de la organi zaci n o el si stema, mayor
ser l a di stanci a entre l os manual es, l as normas o l os model os anal ti cos, y l a real i dad.

Es necesari o entonces concebi r la arqui tectura de las organi zaci ones, u otros entes pbl i cos y
pri vados, como una aglomeraci n de agentes con sus propi os propsi tos. Una suerte de
maqui nari a de engranaj es, pero en que los engranaj es a veces encaj an y funci onan como en un
reloj , y otras veces cada uno adqui ere un ri tmo autnomo, como si los bordes de los engranaj es
estuvi eran algo gastados.

En un extremo, si cada parte hi ci era lo que se le antoj a, esta aglomeraci n de autonomas
podra si gni fi car la anarqua, excepto si un adecuado di seo de los si stemas de control, y de
las i nterdependenci as entre los di sti ntos componentes de una organi zaci n, y de ellos con el
entorno, manti ene el desorden dentro de l mi tes aceptabl es y genera producti vi dad,
sati sfacci n, y los otros bi enes pbli cos o pri vados que ella se proponga generar. Un ej empl o

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de carenci a de control es la reproducci n de clulas en forma compl etamente autnoma, cuyo
resultado es el cncer. La carenci a de controles admi ni strati vos y normati vos en una
organizaci n pbli ca o pri vada es el germen del dolo y la corrupci n.

Entender las i nterdependenci as entre las partes, e i ntentar predeci r su conducta si stmi ca,
requi ere mucho ms que capaci dad analti ca, la cual despi eza un problema en sus partes, las
anali za separadamente, y luego busca una expli caci n global . General mente, al despi ezar l as
partes se pi erde la mayor parte de la i nformaci n relevante, que est conteni da en l as
i nteracci ones.

Esto hace recordar las ocasi ones en que gente i nteli gente y preparada, pero cuya formaci n
profesi onal ha si do estri ctamente analti ca, se ahoga en una maraa de datos, si n vi sual i zar l os
patrones (palabra que no reflej a adecuadamente el ori gi nal, patterns) que dan forma a l os
problemas y soluci ones de una organi zaci n o un si stema complej o. El pensami ento si stmi co,
en cambi o, pone a la organi zaci n y sus partes en el contexto de su entorno y estudi a el rol de
el l a respecto a este entorno.

Paul Ci l l i ers ha defi ni do l as 10 caractersti cas central es de l os si stemas compl ej os
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:

1. Poseen un gran nmero de elementos, y si ese nmero es sufi ci entemente grande, es di fci l
que los mecani smos analti cos de modelami ento permi tan una predi cci n de su
comportami ento.

2. Un gran nmero de elementos es necesari o, pero no sufi ci ente. Los granos de arena en una
playa no son un si stema compl ej o, pues deben i nteractuar de manera di nmi ca, no
estti ca. Las i nteracci ones no son necesari amente fsi cas, si no tambi n de i ntercambi o de
i nformaci n.

3. Las i nteracci ones no son uno a uno , si no que mlti ples. Cada elemento i nfluenci a y es
i nfluenci ado por muchos otros. Un caso tpi co seran las redes neuronal es del cerebro.

4. Una precondi ci n esenci al es que las i nteracci ones sean no-li neales. La dupl i caci n de un
estmulo no si gni fi ca necesari amente la dupli caci n de la respuesta. Es por el l o que
pequeas modi fi caci ones en una parte pueden en ocasi ones detonar grandes cambi os en el
si stema.

5. Las i nteracci ones generalmente son de corto alcance, es deci r, la i nformaci n la reci ben
pri mari amente los veci nos i nmedi atos. Esto no si gni fi ca que, a travs de encadenami entos,
las i nfluenci as no puedan ser de largo alcance. Por ello, la i nfluenci a se modula en el
cami no, y puede ser ampl i fi cada, reduci da, modi fi cada o el i mi nada de di versas maneras.

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Complexity and Postmodernism , P. Cilliers, Routledege, 1998.

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6. Las i nteracci ones entre las partes ti enen retroali mentaci n (feedback loops). Una acti vi dad
reci be efectos sobre si mi sma, a travs de ampli fi caci ones o i nhi bi ci ones, y pueden ocurri r
di rectamente o a travs de ci rcui tos i ndi rectos. A esto se l e l l ama recurrenci a.

7. Los si stemas complej os son abi ertos , esto es, i nteractan con su entorno. Las
organi zaci ones exi sten porque su propsi to esenci al es agregarle valor a sus cli entes y
usuari os, y se desenvuelven en un marco regulatori o, i nsti tuci onal y/ o de competenci a. Es
i mposi ble comprender un si stema de esta naturaleza si n comenzar por entender su
multi pli ci dad de i nteracci ones con el entorno. En cambi o, los si stemas cerrados son
meramente compli cados .

8. Operan en condi ci ones l ej anas al equi l i bri o. Aun si estn en estado establ e , es una
estabi l i dad di nmi ca, y pueden cambi ar rpi damente. Por el l o, hay un constante fl uj o de
energa para mantener l a organi zaci n y supervi venci a del si stema. El equi l i bri o total , por
fal ta de este fl uj o de energa, es equi val ente a l a muerte.

9. Evoluci onan en el ti empo, y por ende ti enen una hi stori a, y esa hi stori a i nfluye fuertemente
en su conducta presente. Cualqui er anli si s si stmi co que i gnore la vari able temporal es
por lo tanto i ncompleto.

10. Cada elemento del si stema es mayori tari amente i gnorante de la conducta del si stema como
un todo, y responde pri mari amente a l os estmul os de su entorno cercano. Si cada
elemento tuvi era toda l a i nformacin del si stema, eso si gni fi cara que toda la complej i dad
del si stema estara condensada en cada una de las partes del mi smo.

Agregaremos cuatro caractersti cas:

11. Los si stemas complej os exhi ben i rreversi bi li dades, lo cual si gni fi ca que cuando se
trasci enden ci ertas fronteras (posi ti vas o negati vas) l a vuel ta atrs es muy di fci l .

12. Asi mi smo, di sti ntas partes del si stema pueden agruparse en clusters locales, y una parte
de un si stema puede pertenecer si mul tneamente a vari os cl usters.

13. Olson y Eoyang
4
agregan dos caractersti cas i mportantes. La pri mera se refi ere a
di versi dad y resi li enci a . Tal vez la mej or manera de i lustrarla es con un caso bi olgi co.
Cuando toda una regi n establ ece una vari edad ni ca de tri go o uva, bastar el surgi mi ento
de una nueva peste para destrui r toda la agri cultura de la regi n. En cambi o, si hay una
multi pli ci dad de vari edades, es altamente probable que la economa de la regi n pueda
sobrevi vi r, es deci r, que su agri cultura sea resi li ente . Un grado razonable de di versi dad

4
Facilitating Organization Change: Lessons from Complexity Science , E. E. Olson y G. H. Eoyang,
Jossey Bass Ed., 2001.

8
en l os componentes de un si stema l e permi te adaptarse mej or y ms rpi damente a l os
cambi os del entorno.

14. El concepto i nverso y compl ementari o es el de auto-si mi li tud (sel f-si mi l ari ty) y
escalabi li dad (scali ng). Si todas las partes fueran completamente di versas, no habra un
orden y una j erarqua mni ma en el si stema. Nuevamente, en el smi l bi olgi co, los entes
vi vos son j erarquas de sub si stemas: los tomos forman molculas, estas forman clulas, y
las clulas forman rganos. Esta si mi li tud y escal abi l i dad es l a que permi te a un si stema
complej o mutar, sobrevi vi r y adaptarse rpi damente a los cambi os, al repeti r los mi smos
patrones (patterns) de i nteracci n en di sti ntas partes del si stema. La reproducci n cel ul ar
usa las mi smas enzi mas en todos los rganos, y la polti ca de recursos humanos es la
mi sma en todos los departamentos de una organi zaci n.

La economa de un pas, o una i nsti tuci n pbli ca, son dos ej emplos de si stemas complej os.
Como ej erci ci o di dcti co, le proponemos al lector que revi se, en cada uno de estos dos casos,
l as 14 caractersti cas arri ba menci onadas, e i ntente encontrar un ej empl o especfi co de cada
una de el l as. Le podemos asegurar que l as encontrar.

2. Anl i si s vs. Sntesi s.

Anli si s es el proceso de separar algo en sus elementos consti tuyentes. Separar el todo entre
sus partes es l o que suel en hacer l os programas de formaci n gerenci al
5
. La educaci n se
convi erte as en una colecci n de funci ones como marketi ng, fi nanzas, control de gesti n,
i nformti ca o i nvesti gaci n de operaci ones. La estrategi a se convi erte en un conj unto de
tcni cas genri cas y mecni cas, y el capi tal humano se convi erte en un obj eto anal ti co. El
pel i gro de romper y separar l as cosas es que a veces uno no puede vol ver a j untarl as. Las
escuel as de negoci os y de gesti n han si do por lo general poco aptas para uni rlas de vuel ta,
porque esto debe ocurri r en un contexto... en si tuaci ones especfi cas y multi facti cas.

Como una de muchas consecuenci as peli grosas del excesi vo nfasi s analti co, constatamos l a
mul ti pl i ci dad de especi al i stas que transi tan por el mundo vendi endo de forma empaquetada
algunos trozos conceptuales de la gesti n (rei ngeni era, cali dad total, I SO 9000, Bal anced
Scorecard, una nueva tcni ca de marketi ng basada en el l ti mo best sel l er, Customer
Relati onshi p Management , gesti n por competenci as, software, talleres de li derazgo y trabaj o
en equi po, etc.), anunci ndolos como la soluci n uni versal para todas las organi zaci ones, e
i gnorando con ci erta i rresponsabi li dad que las sol uci ones uni versal es no exi sten, y que l as
soluci ones verdaderas en si stemas complej os requi eren de una multi pli ci dad de herrami entas,
usadas y adaptadas con mucho senti do comn, en el momento y con la secuenci a correcta. Una
organi zaci n puede obtener un certi fi cado I SO 9000, pero si ti ene un model o de gesti n

5
Una extensa di scusi n de ste tema puede verse en Managers not MBAs: A Hard Look at the Soft
Practice of Managing and Management Development , H. Mintzberg, 2004.

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i nadecuado, servi ci os desarti culados que no sati sfacen la necesi dad real del usuari o,
mecani smos i ncorrectos de i ncenti vos, y malos lderes, puede i rse certi fi cadamente al
desastre.

Este mercado de servi ci os se compl i ca aun ms porque l os compradores suel en hacer shoppi ng
de manera acrti ca, con mucha automedi caci n . Por ej emplo: tengo probl emas de cl i ma
l aboral , voy a contratar un tal l er de comuni caci n y trabaj o en equi pocuando el cl i ma
l aboral suele ser l a punta de un tmpano de enormes di mensi ones.

Sntesi s es un proceso que j unta dos o ms partes, con la consecuenci a de produci r un nuevo
resultado. Sntesi s es la esenci a mi sma de la gerenci a, pbli ca o pri vada. Los gerentes deben
aprender a j untar cosas di versas en vi si ones coherentes, aprender a leer tendenci as
si gni fi cati vas dentro de un mar de i nformaci n i rrelevante, construi r organi zaci ones
uni fi cadas, resolver confli ctos, di sear si stemas i ntegrados, vi ncularse a l as redes del entorno.
En parti cular, deben tomar deci si ones en condi ci ones de i ncerti dumbre y con i nformaci n
i ncompleta. Esto es lo que hace la gerenci a tan di fci l y a la vez tan i nteresante
6
.

No es que los gerentes no necesi ten anli si s, si no que lo necesi tan como i nsumo para l a
sntesi s, y esa es la parte di fci l. Ensear anli si s y herrami entas si mpli stas, si n la sntesi s,
reduce la gerenci a a un esqueleto de si mi sma, y di smi nuye la capaci dad para tomar deci si ones
coherentes y lograr que las cosas ocurran en la reali dad. La gerenci a efecti va es una mesa de
tres patas que se necesi tan mutuamente: ci enci a, arte y ofi ci o. La mesa puede estar
l i geramente desequi l i brada, pero con una de el l as fal tante l a mesa se cae.

Algunas teoras neurolgi cas afi rman que los dos hemisferi os del cerebro funci onan de manera
muy di ferente: En l a mayora de l as personas que escri ben con l a mano derecha, el hemi sferi o
i zqui erdo procesa ari tmti ca, lenguaj e y habla. Es el hemi sferi o ari stotli co, analti co y
raci onal .

El hemi sferi o derecho es el i ntui ti vo y emoci onal , procesa msi ca, i mgenes, rel aci ones
espaci ales, reconoce y expresa emoci ones e i ntui ci ones, i denti fi ca patterns compl ej os, y es
capaz de si nteti zar en un mi li segundo si acaso l a persona que tenemos al frente est ansi osa,
entusiasmada o tri ste, o si los numerosos factores polti cos y tcni cos del momento anunci an
una catstrofe i nsti tuci onal i nmi nente.

Actuar en el mundo de la gerenci a y las polti cas pbli cas con el hemi sferi o derecho
desconectado es muy pel i groso, y conduce generalmente a deci si ones errneas, si mpli stas y
tecnocrti cas ( cambi emos la estructura organi zaci onal y todo se resuelve , o demos l os
i ncenti vos correctos y todo se soluci ona automti camente ). A l a i nversa, actuar
excl usi vamente en base a l as i ntui ci ones y los razonami entos complej os, si n escuchar l o que

6
Managers not MBAs , Op. Cit.

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ti ene que deci r el anl i si s sl i do y cuanti fi cado del hemi sferi o i zqui erdo, conduce a esti l os
di recti vos errti cos, hi stri ni cos y enfocados muchas veces en l o i rrel evante.

3. Propi edades emergentes

Otro concepto fundamental para comprender los si stemas complej os son las propi edades
emergentes. Por ej emplo, la emoci n musi cal es una propi edad emergente del si stema
persona , que surge de la i nteracci n de muchos de sus componentes entre si y con el entorno.
No puede expli carse a parti r de un anli si s detallado de los rganos del cuerpo, ni de sus
clulas, si no que surge de la i nteracci n entre i nnumerables partes de este si stema bi olgi co.
Un sal to cual i tati vo en l a producti vi dad o l a i nnovati vi dad de una empresa tambi n l o es. El
antagoni smo entre las reas admi ni strati vas y sustanti vas de
un ente pbli co tambi n..

La catedral de termi tas de la fi gura anexa es una
propi edad emergente de un si stema bi ol gi co, que podemos
expl i car tal vez en retrospecti va, pero que ni ngn
entomlogo hubi era predi cho a parti r de la conducta y
fi si ologa de i nsectos i ndi vi duales.

Estos fenmenos emergentes se detonan en una suerte de
conj unci n astral: cuando numerosos elementos del si stema
estn en un ci erto estado, e i nteractan de una ci erta forma,
se crean crculos vi ci osos o vi rtuosos de enorme magni tud.
Como di ce Gharaj edaghi , las propi edades emergentes son
propi edades del todo, no de las partes, son muy di fci les de predeci r, no pueden ser deduci das
de propi edades de las partes, y no pueden ser mani puladas por herrami entas analti cas.

Por ci erto, si se revi sa la hi stori a de una i nsti tuci n, un Estado, o la economa de un pas, se
puede constatar que las trayectori as di stan mucho de ser l i neal es. Son l os efectos
i mpredeci bles, estas propi edades emergentes, los que confi guran la verdadera hi stori a, y en
ese momento todas las predi cci ones li neales, todas las curvas gaussi anas de di stri buci n de
probabi li dades, pi erden su senti do. Pi ense en los cambi os detonados por el 11 de Septi embre
de 2001, o las revoluci ones, guerras y golpes mi li tares, las cri si s polti cas, las cri si s mi cro o
macro econmi cas naci onales o mundi ales, y constatar que prcti camente nadi e las haba
predi cho un ao antes, y que cambi aron el curso de l a hi stori a, incluso de su propi a hi stori a
personal y econmi ca
7
.

7
Una excelente discusin sobre fenmenos al eatorios e impredecibilidad est en The Black Swan: The
Impact of the Highly Improbable , N. N. Taleb, 2007. Es el Ensayo Best Seller # 1 de Amazon.com en
2007.

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Cuando el estado de un si stema depende de un conj unto grande de vari ables, un cambi o leve
de una de ellas ms all de un ci erto punto de i nflexi n produce un cambi o de fase en el
estado del si stema. posi ti vo o negati vo, y esa es una propi edad emergente, una suerte de
i mpredeci ble efecto domi n de las i rreversi bi li dades anteri ormente menci onadas.

La auto-organi zaci n, tema estrechamente li gado a las propi edades emergentes de los
si stemas, es un proceso por el cual las i nteracci ones locales de corto alcance entre al gunas
partes de un si stema producen patrones emergentes de conducta en el si stema completo,
aunque nadi e lo haya plani fi cado. Por ej emplo, el grupo de asesores del Mi ni stro, de un color
polti co, le declara la guerra al grupo de asesores del Subsecretari o, de otra tendenci a. El
confli cto posteri ormente se derrama al conj unto de la organi zaci n, lo cual se traduce en una
acusaci n espuri a de corrupci n a un j efe de departamento, lo cual detona una cri si s medi ti ca
y l a cada del Mi ni steri o. Eso no estaba en el plan estratgi co i nsti tuci onal.

Esas son las cri si s, o los surgi mi entos de li derazgos i mpredeci bles, y la pregunta que mej or los
caracteri za es qui n lo hubi era di cho? Qu anali sta de mercados hubi era di cho hace cuatro
aos que el petrl eo i ba a superar l os 100 dl ares el barri l ? Cun equi vocado estaba Franci s
Fukuyama cuando escri bi su afamado texto El fi n de la hi stori a , pl anteando que una vez
cado el muro de Berli n, ya no quedaban confli ctos en el planeta? Qu economi sta previ la
cri si s asi ti ca, o la actual cri si s de los mercados sub-pri me? Cuntas empresas que i ntegraban
la li sta de los Fortune 500 hace 20 aos hoy ya desapareci eron? Qui n predi j o que el valor de
las acci ones de un si mple buscador de i nternet llamado Google i ba a mul ti pl i carse por ms de
100 veces? Qui n i ba a predeci r la muerte prematura de un deporti sta de 30 aos en la
cancha de ftbol? Qui n predi j o en 2004 que Mi chelle Bachelet sera candi data, y ms aun,
el ecta, como l a Presi denta de Chi l e a fi nes del 2005?

4. Procesos bsi cos de una organi zaci n

Un equi po de ftbol puede estar compuesto de puras estrellas y ser muy malo. Lo que
caracteri za a un equi po ganador no es slo la cali dad de sus j ugadores, si no la cal i dad de sus
i nteracci ones. Lo que caracteri za el xi to de largo plazo de una organi zaci n es la cali dad de
ci nco procesos bsi cos:

1. La forma de produci r valor agregado, es deci r, la manera en que esta organi zaci n l e
agrega valor (pbli co o pri vado) a sus cli entes o usuari os. Esta forma puede vari ar
radi calmente, segn si sus procesos son si mples o compl i cados, si l a producti vi dad es
adecuada y la cali dad de atenci n es la necesari a.

2. Sus procesos de toma de deci si n, es deci r, l a manera real (no l a que di ce el manual ) en
que se adoptan deci si ones de cualqui er ndole, estratgi ca u operaci onal. Estos procesos
pueden ser efi caces o i nefi caces, oportunos o tardos.

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3. Sus mecani smos de aprendi zaj e y control, esto es, la forma en que la organi zaci n acumula
y reuti li za el conoci mi ento, y la manera en que vi gi la y asegura, a ni vel estratgi co,
operaci onal y de probi dad, que los recursos se gesti onan adecuadamente y que se marcha
en l a di recci n deseada.

4. La forma de generar membresa en su i nteri or, esto es, los mensaj es comparti dos, val ores y
vi si ones, as como los contratos formales y psi colgi cos entre la organi zaci n y sus
i ntegrantes. La membresa efecti va en un si stema requi ere que la persona reconozca su
propi o rol, su senti do de pertenenci a, y su compromi so de parti ci par en la creaci n del
futuro grupal .

5. Los mecani smos de resoluci n de confli ctos entre sus mi embros. Supuestamente, el manual
di ce qu debe hacer cada qui n. Si n embargo, l a propi a compl ej i dad, l as fronteras
borrosas, y l a tendenci a a l a auto-organi zaci n, hacen que lo que era supuestamente nti do
est plagado de confli ctos coti di anos, que se resuelven de mej or o peor manera. Pretender
gerenci ar una organi zaci n complej a que est li bre de confli ctos es si mpl emente utpi co.

Estos no son los ni cos elementos bsi cos de gesti n de una organi zaci n complej a. Ms
adel ante los extenderemos a doce, y con el entorno, trece. Si n embargo, llegado este punto,
nuestra recomendaci n al lector es: detngase un mi nuto y pi nselo... revi se estos ci nco
procesos bsi cos cui dadosamente, y llegar a la concl usi n de que consti tuyen un concepto
uni fi cado i mportante. Estos procesos, cuando coexi sten vi rtuosamente, pueden detonar
propi edades emergentes en las organi zaci ones, si gni fi cando un salto posi ti vo de vari os
rdenes de magni tud, no un si mple cambi o li neal. A la i nversa, basta con que uno de estos
ci nco procesos sea i nexi stente o defectuoso, para poder asegurar que la organi zaci n tenga
escasas probabi li dades de supervi venci a constructi va en el largo plazo.

5. Lgi ca di fusa

Categori zar es necesari o para l os seres humanos, pero se vuel ve patol gi co cuando l a categora
es vi sta como defi ni ti va, i mpi di endo que la gente vea los bordes di fusos , y l a revi si n de
esas mi smas categoras. Antes, una uni versi dad era una uni versi dad y una empresa era una
empresa. Hoy, la di sti nci n entre ambas categoras esdi fusa. Antes, la fami li a estaba
formada por un padre y una madre casados formal mente, y sus hi j os. Hoy, muchas
agrupaci ones de personas de di sti nto o i gual sexo caben dentro de esa categora. El vi ej o
mundo de los blancos y negros, las di cotomas, los comparti mentos estancos, ha sufri do otro
asalto conceptual, el de la lgi ca di fusa
8
.

8
La bsqueda del trmino fuzzy logic en Google Scholar arroja 212.000 referencias.

13
Hace algunas dcadas el j efe del Departamento de I ngeni era Elctri ca de la Uni versi dad de
Cali forni a, Lofti Zadeh
9
, escri bi un senci llo pero monumental teorema
10
: A medi da que l os
si stemas se hacen ms complej os, la posi bi li dad de hacer sobre este si stema afi rmaci ones que
sean si multneamente preci sas y si gni fi cati vas di smi nuye .

Este teorema, que le vali el ostraci smo acadmi co a su autor por un par de dcadas, en dos
lneas di ce, nada menos, que la lgi ca ari stotli ca no funci ona en si stemas complej os. Si
hacemos afi rmaci ones preci sas, van a ser poco si gni fi cati vas, y si hacemos afi rmaci ones
si gni fi cati vas, van a ser poco preci sas.

Por ej emplo, si afi rmamos que la meta del Mi ni steri o de la Muj er es reduci r en 83.400 los
casos de vi olenci a i ntrafami li ar en un ao, sta es una afi rmaci n preci sa... y muy poco
si gni fi cati va pues su logro depende de decenas de vari ables completamente fuera de su
alcance. Es como pretender una correlaci n preci sa entre cambi o cli mti co y emi si ones de CO
2
,
i gnorando los ci clos solares, los ci clos astronmi cos del planeta alrededor del sol, el
movi mi ento de precesi n de su ej e, y las megatendenci as cli mti cas que han produci do en el
pasado edades de hi elo. Si , a la i nversa, afi rmamos que la estrategi a central de reducci n de la
vi olenci a i ntrafami li ar es dar nfasi s en proporci onar asi stenci a legal a las muj eres
maltratadas, esta es una afi rmaci n poco preci sa pero tal vez muy si gni fi cati va.

La lgi ca di fusa es si mple en su i mplementaci n prcti ca. Suena di fci l, pero no lo es. En suma,
cuando a un col ecti vo de personas l e preguntamos qu tanta severa es nuestra debi l i dad en
el rea de procesos de atenci n al usuari o? , y ese grupo coi nci de mayori tari amente en
selecci onar la respuesta mucho , est haci endo una afi rmaci n poco preci sa pero muy
si gni fi cati va, y debemos aprender a aceptar esa sabi dura colecti va. Estos si mples j uegos de
mucho, poco, nada , vaci ados en pl ani l l as Excel que ti enen ni dos recurrentes de operaci ones
lgi cas del ti po i f... then ... han demostrado una admi rable potenci ali dad en el di seo de
ci rcui tos de control automti co, lavadoras de ropa, software de aprobaci n de crdi tos, o
di seos estratgi cos. Lofti Zadeh ti ene una estatua en Japn y es vi rtual mente desconoci do en
Amri ca.

Pero este no es un llamado a programar software de lgi ca di fusa, si no a uti li zar un conj unto
reduci do de i ndi cadores cuanti tati vos y cuali tati vos relevantes, olvi darse de las
cuanti fi caci ones excesi vas y absurdas, y aprender a navegar en las confusas aguas
organi zaci onales, polti cas y gerenci ales aceptando contradi cci ones, fronteras conceptuales y
organi zaci onales di fusas, y la sabi dura poco preci sa pero muy si gni fi cati va de colecti vos de
i nformantes cali fi cados.

9
Las mayores i nnovaci ones conceptuales en el mbi to organi zaci onal parecen proveni r del mundo asi ti co.
Probablemente al mundo occi dental, sobre el cual la tradi ci n ari stotli ca pesa demasi ado, le resulta di fci l aceptar
las fronteras di fusas, las i nterdependenci as, y en defi ni ti va, el que algo pueda ser y no ser al mi smo ti empo.
10
Fuzzy Sets and Appli cati ons , L. Zadeh, J. Wi ley, 1987.

14
6. Abordando l a compl ej i dad

Gharaj edaghi lo llama formulat i ng the mess , y traduci ndolo casti zamente, debi ramos deci r
formul ando o cl ari fi cando el despelote . (Me apresuro en aclarar que, luego de reci bi r
di versas crti cas respecto al uso de este poco prol i j o trmi no, he i ntentado vari as veces usar
una palabra ms elegante y acadmi ca que despelote , o en mexi cano, desmadre . No lo he
l ogrado. Usar l as pal abras caos , o desorden , no l ogra transmi ti r con preci si n el concepto
ori gi nal de mess , y aceptar gustosamente otras sugerenci as).

Despelote es l o que uno a veces encuentra en las organi zaci ones, y la pri mera tarea del
reformador es entender y ordenar el despelote . Su mani festaci n ms evi dente est en l a
conducta mayori tari a de l as personas dentro del si stema, y l os sntomas son cl aros: sensaci n
de desesperanza, de que todo es un desorden, que las cosas no estn claras, i mpotenci a, y una
resi gnaci n que conduce l as personas a autogenerarse un pequeo i slote de medi ocri dad, una
zona de confort , haci endo sus tareas de manera mecni ca y si n sensaci n grupal de
construcci n de futuros deseables. Lo fundamental durante el acercami ento i ni ci al , consi ste en
tratar el despelote con respeto. No es una aberraci n, ni una mani festaci n de i rraci onali dad o
de baj o coefi ci ente i ntelectual de las personas, las cuales suelen actuar, desde su propi o punto
de vi sta, con una lgi ca i mpecable. El despel ote es una si tuaci n razonabl emente establ e de
medi ocri dad, baj a efecti vi dad, confli ctos soterrados y descontrol, y a la vez es:

La consecuenci a natural del orden exi stente, basada en l a fal sa suposi ci n de que nada
puede cambi ar.
Un anunci o temprano de los males que se aveci nan. Las cosas si empre pueden
empeorar.
Un fenmeno sumamente capaz de regenerarse a si mi smo. El despelote es l a
consecuenci a de una gran li sta de problemas y relaci ones causa-efecto, con sus
correspondi entes i nteracci ones. Arreglar slo una de ellas y creer que est resuel to el
problema es i lusori o.

Di agnosti car la i nsti tuci n, el programa o la si tuaci n para clari fi car las causas profundas del
despel ote pasa a ser entonces algo crti co, pues pone los problemas en el contexto adecuado,
genera una comprensi n comn de los problemas, mi ni mi za l a resi stenci a al cambi o, e
i denti fi ca las reas clave de acci n. La mani festaci n ms di fusa pero si gni fi cati va de que el
despel ote ha si do exi tosamente clari fi cado es cuando algui en lo expone ordenadamente, y se
escucha un suspi ro colecti vo que di ce al fi n... comprendo y me si ento i denti fi cado , o era
obvi o, yo lo presenta, pero es bueno escuchar una descri pci n ordenada y clari fi cadora .

Esta clari fi caci n se efecta con tres tareas: a) un anli si s de todos los componentes del
si stema en sus estructuras, funci ones, procesos y conductas, teni endo especi al cui dado en no
hacer j ui ci os de val or; b) un anl i si s de l as obstrucci ones y di fi cul tades exi stentes en l as
relaci ones de poder, en la generaci n de conoci mi ento, en la producci n de valor agregado, en
las componentes emoci onales, y en los valores i nsti tuci onales, y c) entender las i nteracci ones
entre las vari abl es crti cas dentro del si stema y con su entorno.

15
El abordaj e de l a compl ej i dad requi ere en pri mer l ugar una i denti fi caci n y anli si s de todos
los elementos del si stema, desti lando y selecci onando lo verdaderamente relevante, para
posteri ormente comprender en el fondo las i nteracci ones posi ti vas y negati vas entre los
di sti ntos elementos del mi smo. Un ej emplo hi potti co de la complej a si tuaci n que uno
pudi era encontrar en un mi ni steri o o servi ci o pbli co en un momento del ti empo podra quedar
grafi cada de l a si gui ente manera:

En este di agrama puede observarse que hay flechas bi di recci onales en la i nteracci n entre
cli ma organi zaci onal y procesos confusos y redundantes. Esa es una caractersti ca de l os
si stemas complej os, en que dos elementos pueden ser mutuamente causa y consecuenci a, cosa
que generalmente no ocurre con los si stemas compli cados pero predeci bles del mundo de las
ci enci as exactas.

Como ej erci ci o para el lector, recomendamos que procure, a mano al zada, conectar con fl echas
roj as (si gni fi cando afecta negati vamente ) y azules (afecta posi ti vamente) el conj unto de
elementos que relaci ona la polti ca fi scal con el consumo de ci garri llos en el di agrama
si gui ente. Eso le permi ti r constatar la complej i dad de las retroalimentaci ones de un fenmeno
aparentemente si mple. Recuerde que algunas i nteracci ones pueden ser bi di recci onales.

Cumplimiento
de la poltica
pblica
Estrategia,
imagen e
insercin
institucional
Eficacia,
eficiencia y
calidad de la
gestin
Nueva
legislacin
Carencia de
recursos
financieros
Inadecuado
liderazgo
superior
favorece
dificulta
dificulta
Inadecuado clima
organizacional
empeora
perjudica
Buena imagen
nuevo ministro
mejorar
mejorar
Procesos
confusos y
redundantes
mejorar
perjudica dificulta
perjudica
Cumplimiento
de la poltica
pblica
Estrategia,
imagen e
insercin
institucional
Eficacia,
eficiencia y
calidad de la
gestin
Nueva
legislacin
Carencia de
recursos
financieros
Inadecuado
liderazgo
superior
favorece
dificulta
dificulta
Inadecuado clima
organizacional
empeora
perjudica
Buena imagen
nuevo ministro
mejorar
mejorar
Procesos
confusos y
redundantes
mejorar
perjudica dificulta
perjudica
Consumo
Cigarros
Recursos
fiscales
Tributos
al tabaco
Ingreso
Tabacaleras
Adiccin
Tabaco
Cultura
Fumadora
Normativa
Antitabaco
Enfermedades
derivadas del
tabaco
Campaa
anti tabaco
Publicidad
Cigarros
Lobby
Tabacaleras
Gasto
Pblico
Salud
Mortalidad
Prematura
Gasto
Pblico
Pensiones
Consumo
Cigarros
Recursos
fiscales
Tributos
al tabaco
Ingreso
Tabacaleras
Adiccin
Tabaco
Cultura
Fumadora
Normativa
Antitabaco
Enfermedades
derivadas del
tabaco
Campaa
anti tabaco
Publicidad
Cigarros
Lobby
Tabacaleras
Gasto
Pblico
Salud
Mortalidad
Prematura
Gasto
Pblico
Pensiones

16
Desti lar (si nteti zar) la verdadera problemti ca y los elementos si gni fi cati vos de un si stema
complej o es, en palabras de Mi ntzberg, una mezcl a de ci enci a, arte y ofi ci o, ofi ci o deri vado de
la experi enci a. Es una tarea de hemi sferi o derecho. No exi sten, por defi ni ci n, herrami entas
analti cas ni metodologas mecni cas que permi tan di agnosti car adecuadamente la si tuaci n, y
por ende, i nterveni r constructi vamente en la mi sma.

El pensami ento si stmi co es, en defi ni ti va, el arte de si mpli fi car la complej i dad, ver a travs
del caos, manej ar las i nterdependenci as. Cuando entendemos algo en su fondo, ya no lo vemos
cati co ni compl ej o, pero si nos quedamos en las mani festaci ones superfi ci ales, vi vi remos con
el despelote por un l argo ti empo.

7. La compl ej i dad en l os si stemas pbl i cos.

Di agnosti car una enti dad o programa pbli co debe hacerse de manera i ntegradora u hol sti ca.
De lo cont rari o, las conclusi ones son si mpli stas y equi vocadas. De manera i ndependi ente de su
funci n especfi ca, los espaci os i nternos a anali zar son los doce descri tos en la fi gura
si gui ente, as como su i nteracci n con el entorno. Al i gual que un mdi co general comi enza por
construi r la hi stori a clni ca, el di recti vo pbl i co debe comenzar su acercami ento a l a nueva
si tuaci n revi sando, aunque sea someramente, todos estos espaci os de l a real i dad si stmi ca.

Tal vez una de las pri nci pales di ferenci as entre l a gesti n pri vada y l a pbl i ca, fuera del obvi o
tema del l ucro, es l a compl ej i dad del entorno de stakeholders , pal abra de di fci l traducci n.
Tal vez i nvolucrados , o actores relevantes , pero como en el caso de mess o pattern ,
ni nguna de estas palabras conti ene la ri queza del ori gi nal. Stakehol der, en defi ni ti va, es
cualqui er actor i ndi vi dual o i nsti tuci onal que puede poner en j uego el futuro de la i nsti tuci n,
posi ti va o negati vamente.
Estrategia Estructura
Sistemas
de
Informacin
Procesos
para agregar
valor
Normas
y
Polticas
Productos
y
Servicios
Infraestructura Personas
Cultura,
Valores y
Membresa
Procesos
de Toma de
Decisin
Mecanismos
de
Aprendizaje
Control
de
Gestin
Entorno institucional, jurdico, de amenazas, de oportunidades, de regulaciones, poltico
Estrategia Estructura
Sistemas
de
Informacin
Procesos
para agregar
valor
Normas
y
Polticas
Productos
y
Servicios
Infraestructura Personas
Cultura,
Valores y
Membresa
Procesos
de Toma de
Decisin
Mecanismos
de
Aprendizaje
Control
de
Gestin
Entorno institucional, jurdico, de amenazas, de oportunidades, de regulaciones, poltico

17
Tomemos como ej emplo un hi potti co Servi ci o Regional de Obras Pbl i cas, que reporta al
Mi ni steri o correspondi ente. Entre sus stakeholders, por destacar slo algunos, fi guran el
Mi ni stro del ramo, el Subsecretari o, y di versos actores que se seal an en la fi gura si gui ente.
Cabe notar que el col or de l as lneas denota l a cal i dad de l a rel aci n en el momento del
di agnsti co.

Sin embargo, como dice el primer principio de la filosofa zen, la vida es difcil. El diagrama
anterior est incompleto, pues los directivos de los servicios pblicos tambin deben,
necesariamente, tomar en consideracin las relaciones entre stakeholders. A veces sus agendas no
coinciden e incluso es difcil sentarlos en la misma mesa. Es all donde comienza la vida real. No es
posible establecer relaciones con algunos stakeholders sin comprender los rebotes que ellas
puedan tener en otros actores.

Por l a razn anteri or, tal vez no sea exagerado afi rmar que ser gerente de una empresa pri vada,
cuyo presupuesto de ventas sea 20 mi llones de dlares, es bastante ms senci l l o que ser el
di recti vo de un organi smo cuyo presupuesto anual sea de l a mi sma envergadura. Ci ertamente,
la pri mera est expuesta a las presi ones del mercado y la competenci a, y a consumi dores que
ti enen y exi gen muchos ms derechos que en el caso del ente pbl i co. Pero l a j ungl a de
stakeholders, relaci ones y restri cci ones polti cas, presupuestales y admi ni strati vas que
confronta el ente pbli co son muchsi mo mayores, y sus requeri mi entos de efi ci enci a, efi caci a,
cali dad y transparenci a son, o debi eran ser, equi valentes a los de la empresa pri vada, pues se
j uega el bi enestar de ci entos de mi les de ci udadanos.
Servicio Pblico
Regional de
Obras Pblicas
Ministro
del Ramo
Subsecretario
del Ramo
Ministerio
de
Hacienda
Intendente o
Gobernador
Alcaldes
Locales
Parlamentarios
de la zona
Gremio de
Funcionarios
Empresas
Constructoras
Servicio
Regional de
Obras Pblicas
Ministro
del Ramo
Subsecretario
del Ramo
Ministerio
de
Hacienda
Intendente o
Gobernador
Alcaldes
Locales
Parlamentarios
de la zona
Gremio de
Funcionarios
Empresas
Constructoras
Servicio Pblico
Regional de
Obras Pblicas
Ministro
del Ramo
Subsecretario
del Ramo
Ministerio
de
Hacienda
Intendente o
Gobernador
Alcaldes
Locales
Parlamentarios
de la zona
Gremio de
Funcionarios
Empresas
Constructoras
Servicio
Regional de
Obras Pblicas
Ministro
del Ramo
Subsecretario
del Ramo
Ministerio
de
Hacienda
Intendente o
Gobernador
Alcaldes
Locales
Parlamentarios
de la zona
Gremio de
Funcionarios
Empresas
Constructoras

18
El reformador que se acel era y rompe un estado de equi l i bri o medi ocre pero establ e, debe
tener clari dad acerca de la real voluntad de los dueos del negoci o , es deci r, l os
stakeholders, para cambi ar las reglas del j uego. Salvo si tuaci ones de catstrofe, escndalos de
corrupci n, o gobi ernos que han logrado acumular una canti dad i mportante de poder polti co
11
,
por la razn o la fuerza, las percepci ones de la eli te acerca de lo facti ble y lo deseable, y las
ecuaci ones de ri esgo vs. benefi ci o polti co, ti enden en la reali dad a no pri vi legi ar la adopci n
de soluci ones osadas, parti cularmente en aquellos casos en que hay stakeholders que puedan
perci bi r un dao a su posi ci n.

En ocasi ones, se conj ugan los elementos que proveen el ambi ente adecuado para los cambi os
radical es. En mi experi enci a, por ej emplo, una si tuaci n de escndalo en una empresa pbli ca
permi ti a un nuevo Di rectori o llegar con el sufi ci ente apoyo y fuerza como para aventurar y
materi ali zar cambi os si gni fi cati vos. Pero a la i nversa, todos hemos presenci ado si tuaci ones en
que el reformador no hi zo o hi zo cl cul os i nadecuados de l os bal ances de fuerzas, con l a
consecuenci a de que termi n perdi endo el cargo en pl azos breves.

Una si tuaci n frecuente se refi ere a la di fci l
si ncroni zaci n entre los ti empos polti cos y
los ti empos organi zaci onales. En ocasi ones,
el reformador se encuentra lanzado a la
vi da con un calendari o acelerado y di fci l
de cambi os, y reci be un l l amado de l a casa
presi denci al o el Mi ni steri o de control
polti co, para ser i nformado de que la cosa
est di fci l y no es el momento de hacer
cambi os. A la i nversa, hay ocasi ones en que
el reformador ha plani fi cado
cui dadosamente su cronograma de
i ntervenci ones en una escala de meses y
aos... para l uego ser i nformado de que el
Presidente anunci ar l os cambi os el
prxi mo fi n de semana.

De parti cul ar i mportanci a es el orden
consti tuci onal que l e otorga poder al Ejecuti vo, y l a correl aci n de resul tados el ectoral es que l e
di o ori gen, as como la i ngerenci a del Parlamento en los procesos de toma de deci si n. No da
lo mi smo si es un gobi erno de coali ci n que de parti do ni co, no da lo mi smo si la mayora
el ectoral es estrecha o si gni fi cati va, ni da l o mi smo l a correl aci n de fuerzas parl amentari as y
el grado de lealtad de la coali ci n gobernante respecto al Poder Ej ecuti vo.

11
Christopher Pollit, Gert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis , Oxford
Uni versi ty Press, 2000.
Durante un largo ti empo, la i dea de la reali zaci n
efecti va de las polti cas, en lugar de la gesti n exi tosa
de las organi zaci ones pbli cas, fue el tema central de la
gesti n pbli ca.
Di cha concepci n de la gesti n como reali zaci n de
polti cas acabo desvaneci ndose porque, al centrarse
ni ca y exclusi vamente en polti cas en lugar de
organi zaci ones, dej aba fuera de alcance i mportantes
cuesti ones relaci onadas con el modo en que se deben
desarrollar y utilizar las organizaciones pbli cas.
Los di recti vos pbli cos deben desarrollar valor
pbli co i ntegrando:
La reflexin sustantiva de lo que es valioso y eficaz
Un diagnstico de las expectativas polticas
Anli si s detallados de lo que es vi able
operati vamente
Al concebir el valor pblico los directivos deben
encontrar una manera de i ntegrar la di mensi n polti ca,
la dimensin sustantiva y la dimensin administrativa.
Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector
Pbli co . M. H. Moore, Ed. PAIDOS, 1998

19
Di cho de otro modo, exi ste una correlaci n absoluta entre el grado de osada de las reformas
que se persi gan y el poder polti co real del Ej ecuti vo y el apoyo con que cuenta el di recti vo
pbli co especfi co en el momento de las reformas. No es l o mi smo l o que pudo hacer Margaret
Thatcher en el auge de su poder, a lo que puede hacer un gobi erno con una coali ci n polti ca
dbi lmente amalgamada, en que cada mi embro de la coali ci n va a buscar, en cada ocasi n de
reforma, la forma de traer agua para su propi o moli no . Como l o ha pl anteado acertadamente
una reci ente monografa del Banco I nterameri cano de Desarrol l o
12
:

El desarrollo depende no tanto de selecci onar polti cas acertadas desde un punto de
vi sta tcni co, si no ms bi en de negoci arl as, aprobarl as y ej ecutarl as de una forma
conducente a su supervi venci a pol ti ca y su apl i caci n efecti va .

En cualqui er escenari o, es mi si n vi tal del reformador i nverti r una gran canti dad de ti empo en
el recorri do peri di co por las ofi ci nas de sus stakeholders, y en l a cal i braci n preci sa de l os
alcances e i mpli caci ones polti cas de la mi si n que se ha planteado. En el caso de gobi ernos de
coali ci n, la i nevi table conclusi n es que el nmero de stakeholders a vi si tar se dupl i ca o
tri pli ca. Resulta i ndi spensable reali zar un proli j o mapeo de ellos, y establecer respecto a cada
uno l a ruta de actuaci n con vi stas a l a al i anza, l a neutral i zaci n, o en el peor de l os casos, el
combate. Aqu hay i nvolucrada mucha gesti n i nterna, gesti n de entorno, y posi ci onami ento
del proyecto de cambi o.

De parti cular i mportanci a resulta lograr que todos los stakeholders se si entan padres de l a
cri atura en una medi da o en otra. A la i nversa, cuando el proceso de transformaci n exi toso es
perci bi do como el tri unfo de un solo i ndi vi duo, el resto de los stakeholders comi enza
rpi damente a atacarlo, con el prosai co propsi to de crear l a ocasi n para ponerl e su marca
personal al proceso. De i gual manera, el proceso comuni caci onal y de posi ci onami ento i nterno
y externo suele ser una vari able clave, y la comi si n de un pequeo error puede a veces dar por
ti erra con todo un proyecto i nsti tuci onal.

La vi abi li dad de largo plazo de cualqui er organi zaci n depende de su habi li dad para adaptarse
acti vamente a los cambi antes requeri mi entos del entorno. Esto requi ere flexi bi li dad, que slo
puede ser provi sta por una estructura modular, multi di mensi onal , con membresa posi ti va, gi l
en l a toma de deci si ones, y con redundanci as que permi ten crear una organi zaci n adaptati va y
pensante.

Imagi ne entonces el lector la frustraci n que produce l eer l as bases o trmi nos de referenci a de
una li ci taci n para reformar una i nsti tuci n pbli ca, en que el mandato es di sear un nuevo
organi grama y produci r nuevos manuales de atri buci ones y funci ones, agregndole a veces la
i nformati zaci n de los mi smos vi ej os procesos, de las mi smas vi ej as formas de relaci n con el
entorno, de l a mi sma vi si n mecani ci sta de l a organi zaci n pbl i ca concebi da como una

12
La Polti ca de las Polti cas Pbli cas . BID y Harvard Uni versi ty. Progreso econmi co y soci al en
Amrica Latina, Informe 2006.

20
mqui na de engranaj es j erarqui zados y que encaj an perfectamente (e i l usori amente). Esta es l a
concepci n que Mi nt zberg ha descri to:

Gobi erno concebi do como mqui na: domi nado por normas, leyes y estndares, con
elevado ni vel de control del aparato central, y comparti mentos estancos. Su propsi to
central es, en real i dad, control ar l a corrupci n y el uso arbi trari o del poder pol ti co .

Otro elemento de nuestra aej a concepci n pbli ca provi ene de la vi si n del Estado como
proveedor de bi enes o servi ci os, en lugar de un ente que formula polti cas y luego asegura que
l a soci edad i mpl emente esas pol ti cas y produzca l os bi enes y servi ci os necesari os, ya sea a
travs de servi ci os pbl i cos naci onales o regi onales
con mayores ni veles de flexi bi li dad y autonoma, o por
medi o de servi ci os contratados con terceros. Al
concebi r el aparato pbli co como una fbri ca de
bi enes o servi ci os, se le da la vi ej a organi zaci n
di vi si onal y funci onal propi a de las empresas de los
aos ci ncuenta: el departamento A, el B y el C,
comparti mentos estancos que deben hacer su labor con una mni ma i nteracci n entre ellos.

Este di seo, que todava podra ser medi anamente tolerable si la enti dad pbli ca produce
ruti nari amente un servi ci o en altos volmenes, como el cobro de i mpuestos o el pago de
pensi ones, falla mi serablemente cuando el propsi to de la enti dad es formular polti cas
pbli cas y asegurar su cumpli mi ento. La formulaci n de una nueva polt i ca es, en su esenci a,
un proyecto, es deci r, una acti vi dad que ti ene pri nci pi o y fi n, que requi ere de un buen lder de
proyecto, y un equi po que la mayora de las veces necesi ta un enfoque multi di sci pli nari o y
multi i nsti tuci onal, equi po que debi era deshacerse al fi n de su tarea. En este senti do, la
estructura de un Mi ni steri o debera acercarse ms a la de una fi rma de i ngeni era o consultora
para poder formar y deshacer rpi damente equi pos que aborden l a formul aci n de una
polti ca... o una cri si s poltica. Pero este ti po de estructura resultara i naceptabl e en l a
legali dad y las concepci ones vi gentes.

8. El ocaso del Estado weberi ano y l a emergenci a del estado en red.

El autor ms relevante y duradero sobre una teora de gesti n del estado moderno , hace ms
de un si glo, fue Max Weber, profundamente i nfluenci ado por l a organi zaci n del Ej rci to
Al emn I mperi al
13
. El concepto de burocraci a weberi ana o normati vi sta perdura
sorprendentemente hasta hoy, parti cularmente en Amri ca Lati na, pues gran parte de l as
organizaci ones pbl i cas pueden ser descri tas por vari os (desgraci adamente no todos) de l os 8
pri nci pi os que el enunci
14
, muy si mi l ares a l os de cual qui er ej rci to.

13
From Max Weber: Essays in Sociology , H.H Gerth, C. Wright Mills, Oxford University Press, 1946.
14
Una buena y breve descripcin de la burocracia weberiana puede verse en: Thinking Government:
Publi c Sector Management i n Canada , D. Johnson, Broadview Press, 2002.
Las i nsti tuci ones sin fines de lucro
ti enden a estar tan convenci das de que
estn haci endo lo correcto , que ven la
i nsti tuci n como un fi n en si mi smo... y
eso es una burocracia.
Managi ng the Non - Profi t Organization ,
P. Drucker, Harper, 1992

21

Por ci erto, para Weber el trmi no burocraci a no i mpli caba nada peyorati vo, si no que
consti tua una descri pci n de una efi ci ente maqui nari a con engranaj es nti damente arti culados
para tomar deci si ones de manera obj eti va en benefi ci o de todos los ci udadanos. Pero
cl aramente, al i gual que el model o tayl ori sta exi t oso en las empresas de l os 50 ya no di o para
ms, este modelo de Estado ya est llegando a su lmi te, por la ri gi dez que i mpone a su
acci onar.

En el si gui ente l i stado se muestran l os pri nci pi os sagrados del Estado weberi ano.

1. Estructura j errqui ca, a travs de una cadena de comando nti da, y con relaci ones claras
superi or - subordi nado .
2. Uni dad de comando, en que cada uno sabe exactamente de qu es responsable y a qui n le
reporta.
3. Especi ali zaci n del trabaj o, con cada persona asi gnada a tareas muy especfi cas que
requi eren su dedi caci n ni ca, y que estn descri tas en un preci so manual de funci ones,
atri buci ones y responsabi li dades.
4. Empleo y promoci n basada en mri tos, en que cada funci onari o es selecci onado
estri ctamente en base a sus conoci mi entos y experi enci a, y es ascendi do en base a su
entrenami ento y logros.
5. Cargos de ti empo completo, de manera que el funci onari o no tenga confli cto de i ntereses.
6. Deci si ones basadas en reglas i mpersonales, de manera de evi tar l a di screci onal i dad, y
basarse en la obj eti vi dad y la no-discri mi naci n en las deci si ones.
7. Trabaj o regi strado en archi vos escri tos, de manera que si empre pueda constatarse el
cumpli mi ento de las reglas y normas.
8. Di sti nci n cl ara entre l a vi da pri vada y l as responsabi l i dades pbl i cas del funci onari o, por
lo cual ste debe ser bi en remunerado para evi tar l a corrupci n.

Por ci erto, si los Estados de Amri ca Lati na respetaran con ri gor los pri nci pi os 4 y 8 ,
probablemente hoy estaran mucho mej or preparados para enfrentar los desafos que se
aveci nan. La carenci a de una burocraci a y di recti vos pbl i cos adecuadamente sel ecci onados,
entrenados y remunerados ha provocado que ni nguno de los restantes 6 pri ncipi os haya
funci onado parti cularmente bi en.

Las teoras y prcti cas sobre Nueva Gesti n Pbli ca
15
, la i rrupci n constructi va y di srupti va de
las nuevas tecnologas, y las nuevas prcti cas que ya se estn adoptando en muchas partes del
mundo, estn haci endo resquebraj ar vari as de las reglas de este modelo, a travs de mayores
grados de flexi bi li dad, i nnovaci n conti nua en polti cas y procedi mi entos, poli funci onali dad,
parti ci pati vi dad, operaci n en redes i nsti tuci onales, coordi naci n hori zontal,
descentrali zaci n, coordi naci n de redes i nformti cas, y mayores grados de autonoma
i nsti tuci onal e i ndi vi dual.

15
The New Public Management , M. Barzelay, University of California Press, 2001.

22
Para ilustrar mej or el concepto del estado en red proveeremos una ci ta cl ave
16
:

En el si glo XX, la burocraci a gubernamental j errqui ca era el modelo organi zaci onal
predomi nante... los gerentes pbli cos eran premi ados por ordenar a sus i nferi ores a
reali zar tareas ruti nari as y uni formes si n di screci onali dad. Hoy, la creci ente
complej i dad de las soci edades fuerza a los di recti vos pbli cos a desarrollar nuevos
modelos de gobi erno. ... El modelo tradi ci onal, j errqui co, ya si mplemente no resuel ve
las demandas de esta complej a poca. Burocraci as rgi das de comando y control ,
descri pci ones estrechas de funci ones, culturas y procesos operati vos no ori entados al
cli ente, estn parti cularmente desadaptadas para abordar problemas que a menudo
trasci enden fronteras organi zaci onal es ....

.gradualmente se est produci endo un nuevo modelo de gobi erno en que la
responsabi li dad de los ej ecuti vos no se centra tanto en gerenci ar personas y
programas, si no en organizar recursos que frecuentemente pertenecen a otros, para
produci r valor pbli co ... en una malla multi organi zaci onal y multi sectori al... que se
parece muy poco a un organi grama tradi ci onal y se parece ms a una red de
computadores que se puede organi zar, reorgani zar, expandi r o contraer, dependi endo
del problema del momento. Las redes pbli co-pri vadas adquieren mayor i mportanci a
y asumen di versas formas, desde aquellas ad hoc de acti vaci n i ntermi tente, por
ej emplo en respuesta a desastres, a asoci aci ones estables en que las empresas y ONG
si rven como canales de di stri buci n de servici os pbl i cos

Este concepto ha comenzado a emerger espordi camente. Lamentabl emente, es necesari o
enfati zar que la i nsulari dad , que trataremos a conti nuaci n, es un elemento tan frecuente y
estructural de los si stemas pbli cos, que obstaculi za severamente la confi guraci n del estado
en red.

9. La i nsul ari dad como fenmeno estructural y si stmi co
17
.

Entenderemos por i nsul ari dad l a general i zada tendenci a de grandes organi zaci ones y
si stemas, parti cularmente pbli cos, a generar en su i nterior i sl as autnomas con agendas
propi as, con l as consecuentes fal enci as deri vadas de l a ausenci a de coordi naci n y propsi tos
superi ores comunes. En conj unto con la carenci a de i ndi cadores de desempeo oportunos,
relevantes y confi ables, esta es l a patol oga ms frecuente del sector pbli co, y como veremos,
es una propi edad emergente de si stemas complej os. Por ello uti li zamos este fenmeno como
ej emplo i lustrati vo de anli si s si stmi co.

16
Governing By Network: The New Shape of the Publi c Sector , S. Goldsmi th, W. Eggers, Brookings
Institution Press, 2004.
17
Esta seccin est extractada de La Insularidad en la Gestin Pblica Latinoamericana , M.
Waissbluth, Revi sta del CLAD Reforma y Democraci a, No. 27, 2003.

23
La pri mera y ms evi dente causa de la i nsulari dad es l a forma y periodi ci dad con que se
generan las cpulas i nsti tuci onales en el sector pbli co. A travs de la lgi ca polti co-el ectoral ,
cada vez que hay un cambi o de gobi erno convergen en una enti dad di versos personaj es: el
nuevo Mi ni stro, los nuevos Subsecretari os, Di rectores de reas o di vi si ones, etc. En algunos
pases se llega al extremo, aceptado por todos, de que cambi a todo el personal admi ni strati vo,
y el l o es vi sto como al go natural , si ganaron el poder... ahora l es toca a el l os .

Esto no ocurre en una empresa u organi zaci n de l a soci edad ci vi l . Por ci erto, l as personas al l
tambi n cambi an, pero no si multneamente. Cuando se i ncorpora un nuevo Gerente de
Fi nanzas a una empresa, se encuentra con un ente en marcha, con l os otros cargos gerenci al es
desi gnados, con cultura, valores y esti los preestableci dos, a los cuales l debe adaptarse. Por
el contrari o, en este peri di co proceso de rei nvenci n i nsti tuci onal del sector pbli co,
convergen en pocos das personas que tal vez no se conocan, con di sti ntas agendas
personales, esti los gerenci ales, valores, y si adems se trata de un gobi erno de coali ci n, sern
di recti vos proveni entes de di sti ntos parti dos.

Lo anteri or se compli ca con otro perni ci oso fenmeno: a los Presi dentes de la Repbli ca, por
comprensi bles razones de lealtad haci a sus segui dores, les apetece no slo desi gnar Mi ni stros,
si no tambi n Subsecretari os (los cuales si enten, obvi amente, que su lealtad est con el
Presi dente y no con el Mi ni stro). El Mi ni stro, a su vez, protege su propi a red de ali anzas
desi gnando a Di rectores de rea o di vi si n (l os cual es si enten que su l eal tad est con el
Mi ni stro y no con su Subsecretari o) y as sucesi vamente, en una suerte de perversa escalera
de deslealtades .

Aunque todos los di recti vos fueran ci udadanos abnegados y ej emplares, y hubi eran asi sti do a
muchos cursos de li derazgo y trabaj o en equi po, es fci l i magi nar la si tuaci n a un mes de
i ni ci ada la nueva admi ni straci n: la carrera por establecer los ni chos ecolgi cos de i nfluenci a
ya ha comenzado y las di versas maqui nari as de poder se han organi zado para establecer una
tortuosa maraa de lealtades y antagoni smos.

Un i nteresante fenmeno colateral es que, en medi o de esta maraa, surge el fenmeno de
resi li enci a , desarrollado por aquellos mandos medi os de la organi zaci n que han adqui ri do
la sufi ci ente sabi dura organi zaci onal como para aprender a sobrevi vi r y operar en este
ambi ente de i ncerti dumbre, y que se convi erten de facto en la memori a i nsti tuci onal y en una
fuente de poder en si mi smos.

La segunda causa de la i nsulari dad, que vi ene a remachar los clavos del atad, ti ene que ver
con el fenmeno de las burocraci as profesi onales, descri to por nuestro multi ci tado Mi ntzberg
18
.
Para comprenderlo, hay que comenzar afi rmando que un drsti co cambi o i nsti tuci onal comenz
a ocurri r a medi ados del si glo XX, y adqui ere cada da ms fuerza: la emergenci a de enti dades

18
Structure in Fives: Designing Effective Organizations , H. Mintzberg, Simon & Schuster, 1993

24
en que el valor agregado no lo proveen trabaj adores con escasa cali fi caci n, si no que
profesi onales o especi ali stas.

En una i ndustri a automotri z, el valor central lo agregan los obreros que fabri can l os
automvi les, y la empresa es di ri gi da por ej ecuti vos con talento y formaci n gerenci al. En
cambi o en un hospi tal el val or l o agrega un profesi onal especi al i sta: el mdi co que sana... y
uno de el l os di ri ge el hospi tal. En un Mi ni steri o de Agri cultura el Mi ni stro es un agrnomo con
i ncli naci ones polti cas; en un tribunal es el j uez el que j uzga, ni soar con que fuera otro que
un magi strado el que di ri j a l a Corte.

El probl ema central estri ba en que el mdi co, el agrnomo, o el j uez, saben poco de gesti n, y
lo que es peor, suele i nteresarles poco. La frase tpi ca que uno escucha de ellos, cuando estn
en cargos di recti vos, es: que lsti ma, me toc esta vez la carga admi ni strati va, cuando a mi
l o que me gusta es operar paci entes , o j uzgar, o culti var la ti erra, o ensear fi losofa. El
accountabi l i ty i nsti tuci onal, entendi do como el manej o transparente y fi dedi gno de
i ndi cadores de desempeo, no suele ser un tema que los emoci one.

Anali cemos por ej empl o el caso de un Di rector de hospi tal pbli co, y veamos cules son las
responsabi li dades y desafos de este cargo. Un i ngenuo pensar que este es, si mplemente, un
mdi co con algunas responsabi li dades admi ni strati vas , y que por tanto, cualqui er doctor con
los vnculos polti cos adecuados lo puede hacer. Preguntmonos entonces: Ser un problema
admi ni strati vo redi sear los procesos de atenci n en la sala de urgenci a para que no se
mueran los paci entes esperando.... especi fi car una base de datos rel aci onal para las fi chas
mdi cas..... manej ar recursos escasos frente a necesi dades monumentales.... reencantar a
funci onari os frustrados, escpti cos y combati vos.... esti mular el desempeo de los que se
destacan.... di sear un si stema i nformati zado pero humano para dar fecha y hora de atenci n a
los paci entes.... i mpl antar un programa de mej orami ento conti nuo de l a cal i dad de servi ci o?

Mi ntzberg descri bi con clari dad las patologas de este ti po de enti dades. En ellas, son estos
profesi onales que agregan valor los que ej ercen el poder real, y suele ser di fci l lograr que
acepten la presenci a de otro ti po de profesi onales con formaci n en gesti n, o la i mposi ci n de
ci ertas prcti cas mni mas, como la apli caci n de i ndi cadores de desempeo o si stemas de
control de gesti n. Como l lo ha descri to:

La burocraci a profesi onal contrata especi ali stas debi damente entrenados y
adoctri nados profesi onales para operar l a i nsti tuci n, y l uego l es da un gran grado
de control sobre su propi o trabaj o... este autocontrol si gni fi ca que el profesi onal
trabaj a en forma relati vamente i ndependi ente de sus colegas, pero cercano a los
cli entes que l si rve.... Estas suelen ser estructuras i nflexi bles: adecuadas para
produci r un output estandari zado pero muy i nadecuadas para adaptarse a l a
producci n de nuevos outputs .

Esta excelente radi ografa de un hospi tal, un j uzgado, una procuradora, un mi ni steri o
sectori al, una escuela o una uni versi dad, trae i nfeli zmente aparej ada una di fi cultad adi ci onal:

25
el corazn de la i nsti tuci onali dad es l a operaci n de profesi onal es rel ati vamente autnomos...
que van a resi sti r cualqui er i ntento de coordi naci n, medi ci n, o i ntervenci n de gesti n que
consi deren atentatori a contra la forma en que han veni do haci endo las cosas. En otras
palabras, la receta perfecta para la i nsulari dad. El si mple i ntento de coordi narlos en torno a un
proceso de atenci n al usuari o, o de formul ar una estrategi a i nsti tuci onal , es consi derado como
un atentado a la autonoma de estos profesi onales, que conci ben a la organi zaci n como una
suerte de democraci a ateni ense, con sus correspondi entes esclavos... los admi ni stradores.

En las burocraci as profesi onales suele observarse la separaci n patolgi ca entre la pi rmi de
profesi onal y la pi rmi de admi ni strati va que presta los servi ci os de soporte como contabi li dad,
tesorera, adqui si ci ones, recursos humanos u otros, general mente asoci ados al mundo de l a
admi nstraci n y las fi nanzas. Los especi ali stas tcni cos (en obras pbl i cas, agri cul tura,
gnero o bi enestar soci al ) suelen mi rar con ci erto despreci o a los admi ni strati vos , los cuales
a su vez se vengan ej erci endo el poder de la burocraci a... y reteni endo el cheque de los
vi ti cos. Los especi ali stas por su parte exi gen comprar i nsumos, bi enes o estudi os
tardamente y si n respetar las normas de compras pbli cas, y luego endosan l a cul pa a l os
admi ni strati vos por estar di fi cultando su ej ecuci n tcni ca y presupuestal. Los audi tores
elaboran matri ces de ri esgo i nsti tuci onal que son despreci adas, o si mplemente no
consi deradas, por l os especi al i stas .

Otro frecuente fenmeno se da por que los di recti vos i nsti tuci onales, en organi zaci ones de esta
naturaleza, suelen no tener gran afi ci n por el mi crogerenci ami ento y la coordi naci n, por lo
cual recurren a un esti lo bi lateral : se enti enden con cada subordi nado por separado. Esta
bi l ateral i dad es por supuesto un i mportante combusti bl e de l a hoguera de l a i nsul ari dad.

Como puede verse, esta i nsulari dad, que se deton con la forma y peri odi ci dad de generaci n
de l as cpul as i nsti tuci onal es, se refuerza por l a exi stenci a de autori dades i nsti tuci onal es con
poco i nters y pocas herrami entas para gerenci ar esta complej a si tuaci n, y con el
antagoni smo y di ferenci as de vi si n y esti l os entre l os admi ni stradores , l os pol ti cos y l os
Actitud
insular
Sindrome de
Burocracia
profesional
Simultaneidad de
designaciones
Designacin en
capas mltiples
Priman las agendas
personales y grupales
sobre la lealtad
institucional
Designaciones
partidistas
Dificultad para
gestionar la
entidad
Aumento en la
infraestructura
autonomizante
Efectos de primer orden
Retroalimentaciones
secundarias
Actitud
insular
Sindrome de
Burocracia
profesional
Simultaneidad de
designaciones
Designacin en
capas mltiples
Priman las agendas
personales y grupales
sobre la lealtad
institucional
Designaciones
partidistas
Dificultad para
gestionar la
entidad
Aumento en la
infraestructura
autonomizante
Efectos de primer orden
Retroalimentaciones
secundarias

26
especi ali stas temti cos . La competenci a ecol gi ca entre l as di ferentes uni dades
i nsti tuci onales es a estas alturas un hecho declarado. Los di recti vos de las di ferentes uni dades
comi enzan a buscar la i nsulari dad como un atri buto posi ti vo, es deci r, se convi erte en la ni ca
forma de poder l ograr al go .

Por si fuera poco, si ya las fuerzas anteri ormente descri tas son potentes, un tercer fenmeno
si stmi co retroali menta los dos anteri ores, y termi na enterrando el atad y convi rti endo l a
i nsulari dad en una propi edad emergente del si stema, de carcter negati vo y casi i rreversi ble.
Las uni dades ya estn en franca competenci a entre si , di sputndose los favores y la atenci n
del j erarca mxi mo, presentndole las i deas y proyectos que tendrn mayor i mpacto pol ti co, e
i mportndoles poco si el tema pertenece o no a su rea.... al cabo, hay pocos aos di sponi bl es
para hacer algo i mpactante y dej ar una huella personal que asegure el futuro polti co.

Los ej ecuti vos pbl i cos suel en confl ui r si multneamente.... y saben que ti enen un hori zonte
predetermi nado para lograr algo antes del si gui ente cambi o de gobi erno. Por ello, cada
uni dad desarrolla su agenda, y si el resto de la i nsti tuci n se deteri ora, ese pasa a ser
problema de otros. En ese momento, las di ferentes uni dades comi enzan a luchar por tener ms
presupuesto propi o, ms asesores propi os, ms personal propi o, en lo posi ble un especi ali sta
propi o en i nformti ca, otro j urdi co, otro admi ni strati vo, se le ni ega la i nformaci n a otras
reas, y as se comi enzan a generar mi ni Mi ni steri os al i nteri or del Mi ni steri o o mi ni
Servi ci os al i nteri or de cada Servi ci o.

Por ci erto, los ahora abundantes mi embros de cada mi ni Servi ci o adqui eren un gran i nters
personal por perpetuar l a i nsul ari dad, pues l a raci onal i zaci n de esta si tuaci n tendra
funestas consecuenci as en materi a de reducci n de funci onari os. En ese momento, los
antagoni smos que eran meramente cupulares, pasan a derramarse haci a los ni veles i nferi ores
de la organi zaci n, y cada j efe de Uni dad adqui ere entonces sus segui dores personales y su
cadena propi a de l eal tades bi en establ eci da. La i nsul ari dad ha cri stal i zado como forma
organi zaci onal, de manera i ndependi ente de las i nteli genci as, personali dades, dedi caci n o
talentos de l os di recti vos pbli cos.

10. Combati endo l a i nsul ari dad

La i nsulari dad es como la di abetes. No se cura. Es resi li ente. Hay pal i ati vos que pueden
produci r un muy buen vi vi r, pero al menor descui do y abandono de la di eta se sufren recadas.
Por ci erto, rei teremos que aqu no hay j ui ci os de valor. No estamos hablando de personas
tontas o egostas, y probablemente el lector o este autor estaramos adoptando las mi smas
acti tudes i nsulares en ci rcunstanci as si mi lares. A conti nuaci n presentamos al gunas
mecni cas para confrontar esta dai na patol oga, y l o hacemos para ej empl i fi car l a

27
aproxi maci n si stmi ca a la resoluci n de patologas si stmi cas. Los tratami entos mdi cos de
enfermedades crni cas rara vez son i ntervenci ones ni cas, si no rei teradas y di versas.

1. Profesi onal i zaci n de desi gnaci ones. Al gui en podra deci r que l a sol uci n estructural
consi ste en profesi onali zar las desi gnaci ones en los altos cargos i nsti tuci onales,
abandonando as las prcti cas de repago de favores polti cos, selecci onando a las
autori dades no slo por sus habi li dades polti cas y estratgi cas si no tambi n por sus
capaci dades gerenci ales, y dndole a los altos cargos pbli cos de carcter tcni co una
mayor estabi li dad en el ti empo, como es la tradi ci n en los pases anglosaj ones. Si bi en
han exi sti do avances en esta materi a en Chi le
19
y otros pases de la regi n, hay que ser
reali stas y aceptar que en la mayora de los pases ste no ser el caso por muchos aos.
Por ello, debemos postular tambi n algunos pali ati vos de ti po mi crogerenci al , es deci r,
apl i cabl es una vez que ya han convergi do a l a i nsti tuci n sus nuevos l deres, con sus
correspondi entes bagaj es valri cos y muchas veces con di vergentes agendas polti cas y
personales.

2. Raci onal i zaci n organi zaci onal . En ci ertas ocasi ones exi ste un espaci o i mportante para la
raci onali zaci n y reestructuraci n organi zaci onal, de manera que las uni dades se acerquen
al i deal de tener que i nteractuar entre ellas el mni mo necesari o. (En el fondo, el propsi to
bsi co de los organi gramas es separar y especi ali zar tareas). Como regla general, si los
procesos de atenci n al usuari o deben transi tar por di sti ntas uni dades i nsti tuci onales, o si
los proyectos (p. ej . la construcci n de carreteras) deben vi vi r di sti ntas etapas en di sti ntas
uni dades, eso suele traer funestas consecuenci as, y entonces hay espaci o para la
raci onal i zaci n si empre que el l o se haga con extremo cui dado, l uego de y no antes del
redi seo de procesos, y con escasa frecuenci a en el ti empo. En parti cular, aquellas
funci ones asoci adas a proyectos (p.ej . l a construcci n de una carretera) son l as que ms
se deteri oran cuando un proyecto va pasando de rea en rea de una organi zaci n, y en
esos casos es i ndi spensable desi gnar a una sola persona con la paterni dad responsable
sobre esa i ni ci ati va. Debe, si n embargo, aclararse que los redi seos de estructuras
organi zaci onales son el equi valente a la qui mi oterapi a i nsti tuci onal, herrami enta de lti mo
recurso, y no como suele practi carse, es deci r, como la pri mera i ntervenci n del novel
directi vo, si n consi derar los seri os i mpactos que ella tendr, y si n haber si qui era anali zado
cul es son l os procesos, personas y si stemas subyacentes a esa estructura.

19
Tres aos del Si stema de Alta Di recci n Pbli ca en Chi le: Balance y Perspecti vas , R. Costa y M. Wai ssbluth,
Cuadernos del CEGES, U. de Chi le, 2007, di sponi ble tambin en www.mari owai ssbluth.com

28
3. La cl ari fi caci n de l as causas est ruct ural es. La mera toma de conci enci a del problema, el
reconoci mi ento de que la i nsulari dad es un fenmeno generali zado y de races
estructurales, es una ayuda en si mi sma. Si bi en el refrn di ce mal de muchos consuelo de
tontos , la verdad es que en muchas i nsti tuci ones el fenmeno es vi sto como una suerte de
casti go di vi no , una mala suerte que se vi no enci ma por haber teni do en la cpula tanta
gente celosa o egosta . La sola constataci n colecti va de que ste es un fenmeno
comprensi ble, suscepti ble de ser anali zado y abordado con algunas herrami entas, es un
gran avance. A parti r de este punto, es legti mo que las autori dades de la cpula tengan un
acercami ento mutuo desde una pti ca de mayor si nceri dad, clari fi cando sus naturales
agendas i ndi vi dual es, l i mando l as di vergenci as de esti l os, y l ogrando un pact o de
cooperaci n que a l a postre ayudar a todos en el avance de sus carreras i ndi vi dual es.

4. El l i derazgo superi or. Otro elemento i mpresci ndi ble es el i nters que ponga el lder
mxi mo en la resoluci n del problema. Aun cuando ste lder tenga poca i ncl i naci n por el
mi crogerenci ami ento y una gran afi ci n por l as tareas pol ti cas y estratgi cas, l a verdad
es que las i nsti tuci ones pbl i cas son muy j erarqui zadas, por lo cual sern sus seales las
que le den el carcter predomi nante al esti lo i nsti tuci onal. La psi copatol oga
organi zaci onal muestra cmo, si un lder es depresi vo, transforma a la organi zaci n
completa en depresi va. Si un lder es paranoi de... la organi zaci n se vuelve paranoi de. Del
mi smo modo, si ese lder trata a sus lugarteni entes di rectos de manera separada, nunca los
rene, ni di scute con ellos una agenda i nsti tuci onal comn, el fenmeno i nsul ar permea
haci a abaj o con gran vel oci dad. A l a i nversa, si este l der hace un esfuerzo por arti cul ar l a
cpula, por arbi trar los di ferentes y numerosos confli ctos de poder y coordi naci n de una
manera adecuada, esas seales i nsti tuci onales se fi ltran haci a abaj o, dan el ej emplo, y
ayudan a pal i ar el probl ema con efecti vi dad.

5. Prct i cas de coordi naci n. Otro poderoso elemento de carcter mi crogerenci al consi ste
en el estableci mi ento de prcti cas si mples, concretas pero formales de coordi naci n... y
luego aceptarlas y respetarlas colecti vamente. Como ej emplo, la cpula puede tener una
reuni n peri di ca de staff, formal, con agenda, con acta de acuerdos, y con la obli gaci n de
tratar determi nados asuntos transversal es ni camente en esa i nstanci a, si n sal trsel a para
obtener di rectamente los favores, deci si ones y premi os de l a autori dad mxi ma. Por
ci erto, es en esa i nstanci a donde deben tratarse de manera calendari zada, di scuti endo en
profundi dad, l os grandes asuntos i nsti tuci onal es: el presupuesto, el pl an i nformti co, l as
i nversi ones relevantes, la agenda estratgi ca del si gui ente ao, los planes de cada uni dad,
etc. Si , por el contrari o, este ti po de i nstanci as se convi erte en una reuni n ri tual, en que
nadi e habla con la verdad ni di ce lo que pi ensa, entonces es mej or no malgastar el ti empo
de l os parti ci pantes.

29
6. Met as est rat gi cas concordadas. Otra poderosa herrami enta consi ste en dedi car un
esfuerzo si gni fi cati vo, de manera anual o mej or aun semestral, a la di scusi n y
estableci mi ento de las metas de la i nsti tuci n en su conj unto, y de cada uni dad en
parti cular. No se trata de poner ni camente metas numri cas tales como canti dad de
trmi tes o ti empo promedi o de atenci n al usuari o , si no tambi n las metas estratgi cas
de cada uni dad como montar el si stema i nformti co X , o i mplantar una encuesta de
cali dad de servi ci o o produci r un proyecto legi slati vo Z . La herrami enta ms popul ar
para formal i zar metas es el Balanced Scorecard o tarj eta de evaluaci n balanceada , pero
hay otras. Lo i mportante no es el carcter formal de la herrami enta, si no el proceso
colecti vo de construcci n y moni toreo de estas metas, la transparenci a de que todos
conozcan l as metas de todos, y que en muchos casos esas metas sean comparti das entre
di ferentes uni dades cuando se trata de grandes proyectos u obj eti vos transversal es. Por
ci erto, los fi scales, audi tores y admi ni stradores deben contener en su evaluaci n una
componente de los resultados sustanti vos de la i nsti tuci n. En caso contrari o, deci r que
no ti ene si empre menos costo personal que buscar la soluci n al problema.

7. Tecnol ogas de i nformaci n. Fi nal mente, debe destacarse l a creci ente di sponi bi li dad y
decreci ente costo de herrami entas tecnolgi cas. Hay muy pocos casos exi tosos de
transformaci n de i nsti tuci ones o polti cas pbli cas en que el uso de estas tecnologas no
haya j ugado un rol clave. Ms all de los aumentos de efi caci a y efi ci enci a, de cambi os
cuali tati vos en la relaci n con el usuari o, aqu nos centramos en la transparenci a y
si mul tanei dad del acceso a l a i nformaci n de todas l as partes de l a organi zaci n y de su
entorno, respecto al desempeo de una parte del si stema. Una componente rel evante de l a
i nsulari dad est basada en la retenci n u ocul tami ento de i nformaci n.

Sera magnfi co poder escri bi r, con un mni mo de seri edad, uno de esos tpi cos best sellers de
gesti n: 10 pasos para eli mi nar la i nsulari dad y lograr la colaboraci n i nsti tuci onal .
Lamentablemente l os si stemas compl ej os son... compl ej os, y l as fuerzas que provocan l a
i nsulari dad son profundas y poderosas. En esta secci n hemos i ntentado, como ej empl o
i lustrati vo de i ntervenci ones si stmi cas, ofrecer algunos pali ati vos al probl ema, pero
dependern de la voluntad, la persi stenci a y la duraci n en sus cargos de la cpula superi or de
lderes. Tratar de resolver la i nsulari dad en una i ntervenci n breve y ai slada, conduci r
i nevi tablemente a l a frustraci n, ya que en pocas semanas las i nteracci ones si stmi cas
perversas vol vern l a si tuaci n a su marasmo ori gi nal .

30
11. Patol ogas frecuentes en l os si stemas pbl i cos

En adi ci n a la i nsulari dad arri ba menci onada, es posi ble confecci onar una l i sta de patol ogas
frecuentes del sector pbli co. Obvi amente, no todas estn si empre presentespero son
frecuentes. Si usamos la aproxi maci n de si stemas complej os y hacemos un mapeo de l as
i nteracci ones perversas entre ellas, surge el di agrama si gui ente:

El anteri or es un di agrama hi potti co, pero que reflej a la mayora de las patologas
organi zaci onales. Supli camos al lector no espantarse con la confusi n i ni ci al que provoca la
fi gura (los si stemas complej os son, preci samente, complej os) y le proponemos di geri rl a de a
pedazos, anali zando cada sector coloreado por separado. En este di agrama los recuadros
muestran las patologas, las flechas sus i nteracci ones, y los recuadros mayores de lnea
punteada l os tres di ferentes mbi tos en que estas patol ogas pueden agruparse: entorno,
personas, y procesos y estrategi as.

PROCESOS Y
ESTRATEGIAS
Baja calidad,
transparencia y
eficacia en el
servicio pblico
Presiones del
entorno poltico
Restricciones
normativas
Restriccin
presupuestaria
Financiadores
descontentos
Rumores de
desprestigio
Contratacin
de directivos
inadecuados
Clima laboral
inadecuado y
actitud insular
Conflictos entre
antiguos y nuevos y/o
entre administrativos y
especialistas
Inevaluabilidad e
inamovilidad de
funcionarios
Carencia de
indicadores
y control de
gestin
Procesos con-
fusos y sistemas
desarticulados
Bajos
salarios
Confusin en su
misin, servicios,
usuarios y estrategia
Corrupcin,
captura o
clientelismo
ENTORNO
PERSONAS
PROCESOS Y
ESTRATEGIAS
Baja calidad,
transparencia y
eficacia en el
servicio pblico
Presiones del
entorno poltico
Restricciones
normativas
Restriccin
presupuestaria
Financiadores
descontentos
Rumores de
desprestigio
Contratacin
de directivos
inadecuados
Clima laboral
inadecuado y
actitud insular
Conflictos entre
antiguos y nuevos y/o
entre administrativos y
especialistas
Inevaluabilidad e
inamovilidad de
funcionarios
Carencia de
indicadores
y control de
gestin
Procesos con-
fusos y sistemas
desarticulados
Bajos
salarios
Confusin en su
misin, servicios,
usuarios y estrategia
Corrupcin,
captura o
clientelismo
ENTORNO
PERSONAS

31
A conti nuaci n, mostramos otro ej emplo, de la vi da real, con un anli si s si stmi co que se
elabor parti ci pati vamente con los propi os actores, sobre un masi vo programa de seguri dad
ci udadana, con i mportantes recursos asi gnados por el gobi erno a ONGs ej ecutoras, aunque
omi ti remos el pas de ori gen y el ao de di agnsti co.

Ci ertamente, no todas las i nsti tuci ones y programas pbli cos exhi ben todas estas patologas, y
muchas i nsti tuci ones tendrn otras muy di ferentes, y fortalezas muy relevantes, pero el
despelote suele estar ori gi nado en la combi naci n perversa de algunas de ellas. I denti fi car
cules son y cmo i nteractan es una mezcla de funci ones del hemi sferi o i zquierdo y el
derecho del cerebro, es deci r, es una mezcl a de metodol oga, ci enci a, arte y experi enci a
20
.

Observe deteni damente cada recuadro, cada flecha que los vi ncula, y medi te acerca de su
reali dad en los casos i nst i tuci onales y programti cos que conozca. Reflexi one, por ej empl o en
el pri mer di agrama, si l a carenci a o i nadecuaci n de i ndi cadores de gesti n e i mpacto se ha
traduci do en descontento de los fi nanci adores (el Mi ni steri o de Haci enda o Fi nanzas) o, si ha
habi do i nci dentes de corrupci n, cules elementos de este di agrama los han favoreci do.

Otro ej emplo: una cascada de encadenami entos perversos de alta frecuenci a es aquella que
comi enza en las presi ones del entorno polti co, que conducen a la contrataci n de ej ecuti vos
i nadecuados, l o que se traduce en corrupci n, mala gesti n, confli cto entre anti guos y
nuevos y en defi ni ti va... baj a cali dad y efi caci a del servi ci o.

20
En documento separado, denominado Metodologa de Diagnstico Organizacional , se muestran los
pasos a segui r, que deben ser necesari amente aj ustados a cada si tuaci n parti cular. Muchos alumnos de
nuestros posttulos y postgrados en Gerencia Pblica los han aplicado, as como diversos proyectos de
consultora y/ o de crditos internacionales de fortalecimiento institucional.
No se comparte
informacin del
programa
Escasa comprensin de
los servicios de seguridad
ciudadana provistos por el
gobierno y las ONG
Diseo del programa se
tard demasiado
Toma de
decisiones
muy lenta
Muchas quejas sobre
calidad del servicio
Carencia de indicadores
de impacto final
Carencia de un plan
estratgico del Ministerio
de Seguridad
Dudas relevantes sobre la
sostenibilidad del
programa
Escasa capacidad para
evaluar la efectividad de las
ONG participantes
Posible atraso en la
ejecucin del
programa
Dificultadpara
medir el impacto
del programa
Posible
disminucin de
impacto
No se comparte
informacin del
programa
Escasa comprensin de
los servicios de seguridad
ciudadana provistos por el
gobierno y las ONG
Diseo del programa se
tard demasiado
Toma de
decisiones
muy lenta
Muchas quejas sobre
calidad del servicio
Carencia de indicadores
de impacto final
Carencia de un plan
estratgico del Ministerio
de Seguridad
Dudas relevantes sobre la
sostenibilidad del
programa
Escasa capacidad para
evaluar la efectividad de las
ONG participantes
Posible atraso en la
ejecucin del
programa
Dificultadpara
medir el impacto
del programa
Posible
disminucin de
impacto

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Un ej erci ci o di dcti co ti l: tome unelemento cualqui era de alguno de los dos di agramas, uno
que Ud. haya reconoci do alguna vez en su experi enci a profesi onal, y a parti r del mi smo recorra
todos los posi bles ci rcui tos que conducen al problema cruci al: l a baj a cal i dad, transparenci a y
efi caci a del servi ci o pbli co.

Una vez i denti fi cados los problemas fundaci onales de una i nsti tuci n, o de un programa,
cui dando de di ferenci ar los sntomas aparentes de las causas profundas, estn sentadas las
bases para di sear una i ntervenci n, con la secuenci a y reali smo necesari os como para
i ntentar mej orar la si tuaci n. Aqu no hay recetas mgi cas, y en ocasi ones los deteri oros
programti cos o i nsti tuci onales son poco reversi bles. Es en esta medi ci n de fuerzas y
restri cci ones que se j uega la sabi dura y el xi to de los agentes de cambi o.

12. Epl ogo de paci enci a y opti mi smo

El mensaj e central de este texto, para el reformador que desea comenzar a aventurarse en la
j ungla de la gesti n pbli ca con propsi tos de transformaci n profunda, es que un paso
i mpresci ndi ble consi ste en hacer un ej erci ci o de mapeo si mi lar a los arri ba menci onados,
i denti fi car el li stado de las patologas fundamentales de la i nsti tuci n especfi ca, establecer la
perversi dad de las i nteracci ones si stmi cas que son la causa ori gi nari a del despelote ,
evaluar conci enzudamente los ri esgos i nsti tuci onales, polti cos y programti cos que l a
si tuaci n presenta, medi r cui dadosamente sus fuerzas, y di sear una estrategi a de
i ntervenci n congruente con esas fuerzas y con l os ri tmos pol ti cos que el entorno l e permi ta.

Tratar de resolver, en una i ntervenci n breve y ai slada, uno sl o de los problemas descri tos en
esos recuadros, i nevi tablemente conduce a la frustraci n. En pocas semanas, las i nteracci ones
si stmi cas perversas vol vern l a si tuaci n a su si tuaci n ori gi nal .

Transformar un ente pbli co requi ere hacerse cargo de la complej i dad de un si stema
multi facti co. No basta con pensar de manera si stmi ca, eso sl o funci ona bi en cuando l as
acti vi dades ya se han asentado y las ruti nas funci onan. Durante las transformaci ones, tambi n
es necesari o medi tar sobre la paradj i ca naturaleza de la vi da organi zaci onal, las restri cci ones
a la predeci bi li dad, y la i nevi table tendenci a a la auto-organi zaci n espontnea de las
personas en torno al poder, l a pol ti ca y l os confl i ctos
21
.

El propsi to central de este texto ha si do mostrar, con el mayor reali smo posi ble, las
complej i dades que enfrenta la gerenci a pbli ca. Despus de estas pgi nas, es posi ble que
muchos lectores se si entan apesadumbrados, e i ncluso tentados por abandonar antes de
comenzar, y dedi carse a una ms pacfi ca y rentabl e act i vi dad pri vada.

21
Complexi ty and Management , R. Stacey, D. Gri ffi n, P. Shaw, Routledge, 2000.

33

Si n embargo, hay i mportantes casos de xi to en materi a de reformas de gesti n i nsti tuci onal y
programti ca en Amri ca Lati na. Algunas i nsti tuci ones pbli cas lati noameri canas ya son de
clase mundi al. No son muchos los casos, pero los hay, y cuando ocurren, generan cambi os
dramti cos en la efi caci a y cal i dad del acci onar del Estado y su i mpacto sobre la ci udadana.
Esa es la moti vaci n central, que j usti fi ca plenamente el desgaste personal que si gni fi ca a
veces enfrentar esta compl ej a j ungla.

Ser materi a de otro texto complementari o l a estrategi a y tcti ca de abordaj e de l as
transformaci ones en el sector pbli co, una vez que los di agnsti cos quedan claros. Por ahora
nos li mi taremos a afi rmar que algunos de los i ngredi entes clave suelen ser a) l a presenci a de
polti cas pbli cas adecuadas y razonabl emente estables, b) l a presenci a de
i ntraemprendedores del estado que saben de gesti n, toman ri esgos calculados e i nnovan a
la mxi ma veloci dad que le permi ten las restri cci ones polti cas, aprovechando a l a vez l as
ventanas de oportuni dad que aparecen espordi camente, c) l as transformaci ones basadas en
resultados ms que en acti vi dades, d) la construcci n de un nuevo contrato emoci onal con l os
funci onari os, y e) la dosi s necesari a de suerte y/ o sabi dura gubernamental como para
mantener a esos i ntraemprendedores en su cargo por muchos aos. Las reformas
i nsti tuci onales del Estado se mi den, a lo menos, en qui nqueni os, rara vez en semanas, meses o
aos.

i
Systems Thi nki ng: Managi ng Chaos and Complexi ty. A Platform for Desi gni ng Busi ness Archi tecture , J.
Gharaj edaghi , Butterworth Hei nemann, 1999.

Sistemas Complejos.. Mario Waissbluth

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Magister en Gestin y Polticas Pblicas, Departamento de Ingeniera Industrial,

Universidad de Chile, 2008

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