1

INTRODUCERE

n vederea realizrii sarcinilor ce le revin- satisfacerea intereselor generale
ale societii serviciile publice adopt sau emit acte juridice i svresc fapte
materiale (administrative), productoare de efecte juridice, n scopul naterii,
modificrii sau stingerii de raporturi juridice, de regul, de drept administrativ, dar
aa cum vom vedea, i raporturi juridice aparinnd altor ramuri de drept. Unele
acte de drept administrativ, ns, se emit pentru a constata o anumit situaie
juridic a unei persoane fizice sau juridice. De asemenea, unele fapte materiale
(administrative) nu produc, prin ele nsele, efecte juridice dar fr svrirea lor nu
ar putea fi adoptate sau emise actele administrative productoare de efecte juridice.
Actul juridic este acea manifestare de voin a unei persoane fizice sau
juridice fcut n scopul de a produce efecte juridice. n cazul n care actul juridic
este fcut de particulari (persoane fizice sau juridice), el va fi un act de drept
privat; n realizarea competenelor ce le are, actul juridic adoptat ori emis de un
serviciu public va fi un act de drept public va produce efecte juridice n domeniul
dreptului public.
1
Actele emanate de autoritile administrative publice, n regim de
putere public poart demunirea generic de acte administrative. Pentru definirea
actului administrativ al autoritilor administraiei publice avem n vedere sensul
formal i cel material al actelor administrative. n acest sens, considerm c actul
administrativ poate fi definit ca forma juridic principal a activitii autoritilor
administraiei publice, care exprim o manifestare unilateral i expres de voin
de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, pe baza i n vederea
organizrii executrii legii.
2

Potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
3
, noiunea de act
administrativ are dou sensuri:
n sens restrns, actul administrativ este actul cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea

1
Dr. Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Bucureti, 2002, Ed. Lumina Lex pg. 372;
2
Prof. Univ. Dr. Corneliu Manda , Drept administrativ- Tratat elementar, ediia a IV-a, Bucureti, 2007,
Ed. Lumina Lex, pg. 320;
3
Publicat n M. Of. Nr 1154 din 7 decembrie 2004;
2

organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere,
modific sau stinge raporturi juridice (art. 2 alin. 1, lit c). Dei legea nu prevede n
mod expres, actul administrativ stricto sensureprezint o manifestare unilateral
de voin a autoritilor publice.
n sens larg, prin act administrativ nelegem orice act juridic emanat de la
autoritile publice n regim de putere public.
Astfel, potivit art. 2 alin. 1, lit. C, teza a II-a din Legea nr 554/2004, sunt asimilate
actelor administrative, n sensul acestei legi, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public,
executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile
publice, toate acestea reprezentnd categoria contractelor administrative.
4


Regimul juridic al actelor administrative
Prin regimul juridic al actelor administrative se nelege un ansamblu de
reguli, de fond i de form, care contureaz ,,personalitatea actelor administrative
n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile de valabilitate ale acestora.
Cu toate c nu exist unanimitate de opinii, putem spune c specialitii n dreptul
administrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a
acestui regim juridic, oprindu-se la doua mari situatii: a) reguli (condiii) de
valabilitate a emiterii actului administrativ, respectiv b) reguli ce guverneaz
valabilitatea efectelor pe care actul le produce.
Elementul central al acestui regim juridic, indiferent c-l privim n form
tipic sau n forme atipice, l reprezint legalitatea, analizat, ns, n mod diferit de
autorii romni n raport cu oportunitatea.
Dup un curent de gndire (coala de la Cluj), legalitatea este calificat
drept o condiie de valabilitate a actelor administrative, alturi de oportunitate.
Dup ali autori (coala de la Bucureti), legalitatea este corolarul condiiilor de
valabilitate, iar oportunitatea este o cerin (o dimensiune) a legalitii.

4
Anton Trilescu, Drept administrativ-curs universitar, Ediia 4, Bucureti, 2010, Ed. C. H. Beck, pg. 189;
3

Autorii din primul curent de gndire subliniaz c actul este nevalabil,
indiferent dac este ilegal sau inoportun, numai c modalitile de ncetare a
efectelor juridice difer.
5
Nendeplinirea condiiilor de legalitate atrage dup sine
anularea sau revocarea actelor, n timp ce nendeplinirea condiiei de oportunitate
are drept consecin revocarea sau abrogarea lor.
6

Aceast optic de abordare a legalitii nu poate fi acceptat, pentru simplul
motiv c ea las s se neleag c ar exista o limit a valabilitii actelor
administrative ,,dincolo de limitele legalitii. Or, actele administrative sunt
supuse unui ansamblu de reguli de form i fond, deci un anumit regim juridic,
tocmai pentru a se asigura legalitatea lor
7
, principiul legalitii n sistemul
constituional actual fiind unul din principiile fundamentale ale administraiei
publice. De altfel, principiul legalitii a fost considerat un principiu fundamental i
n baza sistemului contituional anterior, ceea ce n-au contestat nici autorii colii
clujene. Profesorul T. Drganu arat c toate condiiile de valabilitate a actelor de
drept administrativ ,, nu sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii,
care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor
legale n vigoare.
8

n aceast ordine de idei, se mai reine, ns, c n dreptul administrativ ,,viciul de
ilegalitate este disecat n mai multe vicii distincte, deoarece ilegalitatea care
afecteaz un anumit act nu are ntotdeauna aceeai gravitate, motiv pentru care
problemele pe care le pune i consecinele juridice pe care le produce vor fi i ele
diferite.
Dat fiind raiunea existenei administraiei publice- organizarea activitii de
executare a legii, respectiv prestarea, n limitele legii, de servicii publice- aspectele
legalitii actelor administrative sunt foarte complexe i variate. Se impune a
constata i cu acest prilej c organele administrative de stat realizeaz finalitatea
administraiei de stat, n primul rnd, prin emiterea de norme. De aceea, legalitatea

5
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureti, 2005, Editura All Beck, pg. 41-42;
6
I. Iovna, Drept administrativ si elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977,
pg. 231;
7
A. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, 1981, pg. 234;
8
T. Drganu, Actele de drept administrativ, pg. 107; autorul identific urmtoarele patru condiii de valabilitate: a)
actul s fie emis de organul de organul competent n limitele competenei lui; b) actul s fie emis cu respectatea
formelor i a procedurii prevzute n acest scop de lege i de alte acte normative n vigoare; c) coninutul actului s
fie conform cu dispoziiile legale n vigoare; d) actul s corespund scopului urmrit de legiuitor.
4

actelor administrative se fundamenteaz prin prisma corelaiei dintre subsistemele
sistemului normativitii juridice.
Astfel, ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative,
nelegem conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum i cu
actele normative care au o for juridic superioar. Aceast concluzie rmne ns
i o ipotez ce urmeaz s fie demonstrat, iar pentru aceasta este nevoie de o
incursiune istoric la noi i de una n dreptul european actual. Relaia legalitate-
putere discreionar a administraiei- controlul instanelor de contencios
administrativ reprezint o problem teoretic fundamental a statului de drept.
9


FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE

Fiind manifestri de voin juridic, fcute n scopul de a produce efecte juridice,
adic de a crea, modifica sau desfiina raporturi juridice, actele administrative au o
anumit for juridic, n sensul producerii acestor efecte. Fora juridic a acestor
acte este diferit, n funcie de locul ocupat de organul administrativ emitent n
sistemul autoritilor statului. Astfel, actele tuturor organelor administraiei publice
trebuie s fie conforme cu actele adoptate de ctre Parlament. n virtutea relaiilor
de subordonare n propriul sistem de organe, actele organelor administraiei
publice au ntotdeauna o for juridic inferioar actelor adoptate de organele
superioare n sistem, chiar dac ntre organele respective nu exist raporturi de
subordonare direct. Actele administrative se bucur de prezumia de legalitate,
adic sunt considerate a fi conforme cu legea, n sensul ei larg, adic de act cu for
juridic superioar actului n cauz. De asemenea ele se bucur de prezumia de
autenticitate, denumit uneori n literatura de specialitate prezumia de
veridicitate, adic n conformitate cu adevrul. Potrivit acestei prezumii, se
pornete de la ideea c actele administrative redau exact relaiile sociale pe care le
constat, adic prevederile lor sunt conforme cu realitile sociale pe care le
reflect. Prezumia de autenticitate prezint importan mai ales n cazul n care
apare un litigiu juridic n care este implicat un act administrativ. Ca oricare act
autentic, actele administrative scrise fac dovada deplin, ca mijloc de prob, n faa

9
T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Ed. Lumina lex, Bucureti, 1998, pg. 108;
5

organelor jurisdicionale, n ceea ce privete constatrile pe care le cuprind, cu
condiia ca ele s ndeplineasc cerinele legalitii.

Trsturile caracteristice actului administrativ

n literatura juridic de specialitate exist o diversitate de opinii cu privire la
numrul, denumirea i coninutul actului administrativ. Totui, sunt i unele
elemente comune, cum ar fi acelea c sunt acte juridice, manifestri unilaterale de
voin ori c sunt emise n realizarea puterii publice.
innd seama de aceste elemente comune, reliefate n doctrina
administrativ, eseniale pentru delimitarea actului administrativ fa de celelalte
acte juridice ale autoritilor administraiei publice ct i de operaiunile
administrative, precum i fa de coninutul definiiei formulate, vom reine
urmtoarele trsturi:
1. Actul administrativ este forma juridic principal a activitii autoritilor
administraiei publice;
2. Actul administrativ exprim o manifestare unilateral de voin;
3. Actul este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice. Este trstura
care deosebete actul administrativ de alte acte cu caracter unilateral ale
autoritilor administraiei publice.
4. Actul administrativ este emis pe baza i n vederea executrii legii. Aceast
trstur deriv din principiul de legalitate, consecin a construciei
ierarhice piramidale a normelor juridice, n vrful creia se afl Constituia
i legea.
5. Actul administrativ are un regim specific. Acest regim este compus din
reguli specifice referitoare la forma, procedura de emitere, condiiile de
valabilitate i controlul actelor administrative i, n principal, de regimul
consacrat de Legea contenciosului administrativ, ca element definitoriu de
delimitate a trsturilor actului administrativ, ca specie a actului
administrativ.
10


10
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ-curs universitar, vol. II, Ed. All Beck, 2004, pg. 15;
6


Clasificarea actelor administrative

Actele administrative pot fi clasificate n mai multe categorii, avnd n
vedere urmtoarele criterii:
A. Dup categoria autoritii (organului) care le emit, actele administrative
sunt:
Acte emise de autoritile administraiei publice de stat;
Acte emise de autoritile administraiei publice locale, autonome;
Acte emise, n baza mputernicirilor date de lege ori de ctre
autoritile administraiei publice de stat (n baza legii), de
persoane (juridice sau fizice) private, acte administrative prin
delegaie.
B. Dup competena material a autoritii (oraganului) emitente, actele
administrative sunt:
Acte administrative cu caracter general;
Acte administrative de specialitate.
C. Dup gradul de ntindere a efectelor juridice, actele administrative sunt:
Acte administrative normative;
Acte administrative individuale;
Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru
subiectul sau subiectele crora li se adreseaz;
Actele prin care se confer un statut personal;
Actele prin care se aplic constrngerea administrativ;
Acte cu caracter jurisdicional.
D. Dup natura efectelor produse, actele administrative sunt cele care:
Acord drepturi;
Constat existena unui drept;
Suprim un drept.




7

Condiii de valabilitate a actelor administrative


Aceste condiii de valabilitate a actelor administrative sunt de fond i de
form. Pentru ca un act administrativ s fie valabil el trebuie s fie n primul rnd
legal. Aceasta presupune urmtoarele condiii: actele s fie emise de ctre
autoritile sau persoanele competente din punct de vedere material i teritorial i
n limitele acestei competene; coninutul actului administrativ s fie conform cu
coninutul legii n baza cruia este emis actul;actele s corespund scopului urmrit
de lege.Competena este de trei feluri: material (ratione materiae), teritorial
(ratione loci) i temporal (ratione temporis).
Form i elementele de form a actelor administrative
Dac n dreptul privat forma nu este o condiie de valabilitate a actului juridic civil
dect n mod excepional, cci aceast diviziune a dreptului este dominat de
principiul consensualismului, ,,indiferena Codului civil fa de forma concret a
consimmntului, n dreptul public forma este esenial. Mai mult, aproape
ntotdeauna ea este dublat i de o procedur riguroas, a crei nerespectare atrage
adeseori sanciuni pentru actul emis n aceste condiii: constatm, aadar, c
principiul formalismului reprezint o dominant a dreptului public. Pentru a se
putea verifica riguros conformitatea comportamentului organelor administrative cu
legea pe care o aplic, acest comportament trebuie s se muleze pe anumite tipare
stricte: voina se poate exterioriza numai n forme predefinite. Limitnd drepturile
i libertile fundamentale, actele administrative trebuie s respecte o anumit
form, cci orice ingerin trebuie s fie bine definit pentru a nu deschide drumul
arbitrariului i abuzului.
11

Actele administrative, n majoritatea cazurilor mbrac forma scris, apreciat ca o
garanie a respectrii legalitii
12
. Aceasta nseamn c actele administrative nu
sunt, n principiu consensuale, fapt explicat de caracterul lor de acte autentice, acte
emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice.
13


11
Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I- Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed..Hamangiu,
Bucureti, 2010, pg 131.
12
Tudor drgan, op. cit. pg. 121;
13
Antonie Iorgovan, op. cit., pg. 302.
8

Analiznd aceast condiie de valabilitate, vom avea n vedere prevederile
Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative (M. Of.nr. 139/31 ,martie 2000), republicat prin Legea nr. 189/2004 si
publicat in M.O. nr. 777/25 august 2004.
Potrivit art 1.actele normative se iniiaz, se elaboreaz, se adopt si se aplic in
conformitate cu prevederile legislaiei Romniei, cu dispoziiile prezentei legi,
precum si cu principiile ordinii de drept.
14
Normele de tehnic legislativ definesc
prile constitutive ale actului normativ,structura,forma si modul de sistematizare a
coninutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea,completarea,
abrogarea,publicarea i republicarea actelor normative, precum i limbajul i stilul
actului normativ. Trebuie reinute cteva din cele mai semnificative reglementri
ale acestei legi.
Prtile constitutive ale actului normativ sunt : titlul, formula introductiv i, dc
este cazul , preambulul, partea dispozitiv, formula de atestare a autenticitii
actului.
Elementele structurale ale prii dispozitive sunt articolul, alineatul, si enumerrile
din text, identificate prin utilizarea literelor alfabetului romnesc.
Sistematizarea coninutului actului normativ presupune urmtoarea ordine de
prezentare a ideilor: dispoziii generale sau principii generale; dispoziii privind
fondul reglementrii; dispoziii tranzitorii; dipoziii finale.
Stilul de redactare al actelor normative trebuie s fie concis, sobru, clar i precis,
care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de
ortografie.
n limbajul normativ, aceleai noiuni se exprim numai prin aceiai termeni, iar
exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin
explicitare n text, la prima folosire.
Forma scris a actelor administrative normative este o condiie de valabilitate, ori
de cte ori legea prevede obligaia publicrii lor. Actele administrative individuale
pot mbrca fie forma scris, fie cea oral. n unele cazuri ns, legea condiioneaz

14
Gheorghe T. Zaharia, Drd. Tudor Alexandru Chiuariu, Av. Drago Dumitrache, Tratat de drept administrativ, Ediia
a III-a, Editura Spiru Haret, Iai, 2007, pg. 342;
9

validitatea actelor administrative individuale de forma scris. Legea nr. 180/2002
prevede c aplicarea sanciunii amenzii se face n scris, prin ncheierea unui
proces-verbal.
15

Consacrarea n form scris a actelor administrative se impune i pentru alte
considerente cum sunt:
Excluderea posibilitilor contestrii existenei sale;
Creeaz posibilitatea prilor dintr-un raport administrativ de a-i cunoate
cu exactitate drepturile i obligaiile;
Asigur condiii pentru exercitatea de ctre autoritatea competent a unui
control eficient al legalitii actelor administrative;
Este un mijloc de aprare al drepturilor cetenilor, n caz de litigiu.
16

Condiia formei scrise la actele administrative normative este indispensabil
ntruct Constituia i legea stabilete obligaia publicrii lor.
Actele adminsitrative individuale, n majoritatea cazurilor mbrac forma scris;
sunt, totui, unele acte administrative care pot mbrca i forma verbal (de
exemplu, sanciunea, avertismentul, potrivit art. 7, alin. 1 din Ordonana
Guvernului nr. 2/2001
17
se aplic oral).
Ori de cte orilegea prevede n mod expres necesitatea formei scrise, aceasta va
trebui considerat o condiie de valabilitate a actului, chiar dac nu exist o
dispoziie care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise
18
(de exemplu,
procesul-verbal de constatare a contraveniei se face n form scris i trebuie s
cuprind meniunile prevzute n art. 16 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001).
De forma scris, care pentru actul administrativ, act de autoritate, este o
condiie ad validitatem, se leag i alte condiii de form exterioar.
19
Aa este
limba n care este redactat actul. n acest sens, potrivit art. 13 din Constituie, n
Romnia, limba oficial este limba romn i, n consecin, actele administrative,

15
Ibidem, pg. 343;
16
Prof. Univ. Dr. Corneliu Manda, op. cit., pg. 326
17
Ordonana Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea
I, nr. 410 din 25 iulie 2001, a fost aprobat prin Legea nr. 182 din 11 aprilie 2002, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002.
18
Tudor Drgan, op. cit. pg 123.
19
Antonie Iorgovan, op. cit. pg. 304.
10

fiind acte oficiale, nu pot fi redactate dect n limba romn. Totui exist i
excepii prevzute de lege, care stabilete c n unitile administrativ-teritoriale n
care minoritile naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor,
hotrrile au caracter normativ se aduc la cunotina public i n limba matern a
cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se
comunic, la cerere, i n limba matern.
20
De asemenea, antetul (ce indic
autoritatea emitent), titlul, preambulul, semnturile, sigiliul sau tampila, data i
locul emiterii, numrul de ordine; nendeplinirea acestor condiii de form atrage
nulitatea sau anulabilitatea actului.
21

Actul administrativ verbal
a. Exemplu clasic oferit de ctre doctrina noastr
22
este cel prevzut de art.
38 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 privind reglementarea i sancionarea
contraveniilor: ,,Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea
este aplicat de agentul constatator. Trebuie precizat ns, pentru
claritatea expunerii: nu avertismentul (care este o sanciune
contravenional), ci actul administrativ de aplicare a acestei sanciuni
reprezint excepia de la principiul formalismului. Iat, aadar, cum stau
lucrurile cu adevrat n viziunea doctrinei noastre: actul administrativ
poate fi emis i oral, dar numai atunci cnd un text de lege prevede
expres acest lucru.
Importana practic a recunoaterii unui act administrativ n form oral,
existent n aceast situaie, am evideniat-o i cu alt ocazie: avnd n vedere c
acesta produce efecte extinctive (stingerea raportului juridic de contravenie), este
ilegal revocarea lui i nlocuirea cu un alt proces-verbal care s conin o
sanciune mai grav (de exemplu, amenda).
b. Dintr-un alt punct de vedere, nu exist viciu de form (ori de procedur)
dac respectarea acestor reguli ar fi imposibil pentru administraie. O
aplicare a acestei idei ar fi cea cu privire la forma actelor administrative

20
Art. 51 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001; A se vedea i HG nr. 1206/2001, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 71/2005 i respectiv n Monitorul Oficial al Romniei nr. 130/2000.
21
Prof. Univ. Dr. Corneliu Manda, op. cit., pg. 327.
22
A. Iorgovan, op. cit., pg. 52;
11

emise n circumstane excepionale: calamiti naturale, de pild. Este
astfel evident c dispoziiile unor primari ori ordinele unor prefeci
(autoriti care au competen n domeniu), aflai la faa locului, nu pot
respecta forma scris, dat fiind situaia.
Actul administrativ tacit
Potrivit art. 2 alin. 2 din legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
,,se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termenul legal. Fr a intra n polemica (aparent fr
sfrit, fr o concluzie cert i fr o finalitate practic) asupra naturii juridice a
tcerii administraiei
23
i reinnd c suntem n prezena unui act administrativ
negativ, fr ndoial c acesta nu respect forma scris. De fapt, nu respect
niciun fel de form, ntruct, n aceast situaie, voina administraiei nu este
exteriorizat, semnificaia tcerii fiind stabilit de ctre legiuitor: ca regul refuz
de soluionare a cererii, prin excepie acceptare a acesteia.
Acte administrative emise ntr-o alt form
Prezen stranie n peisajul administrativ, aceste acte formal atipice sunt
semnalate de ctre doctrina noastr
24
nc de la mijlocul secolului trecut, ntr-o
lucrare de preferin: indicaiile agentului de circulaie (act administrativ emis prin
gesturi), culorile semaforului ori indicaiile barierelor de trecere peste calea ferat
(actele administrative prin semnalizare).
25

Dar care este importana practic a calificrii acestor manifestri de voin
ca fiind acte administrative?
n primul rnd, incluzndu-le n aceast categorie, le recunoatem
caracterele actului administrativ, n primul rnd cel obligatoriu i executoriu;
nerespectarea lor justific astfel sanciunea care poate fi aplicat.

23
I. Iovna, op. cit., 1997, pg 10-11.
24
T. Drganu, op. cit., pg 122.
25
Trebuie fcut distincia ntre actul administraiei de a implanta un anumit indicator de circulaie ntr-un anumit
loc (act care va fi fr ndoial emis n form scris) i actul emis prin semnalizare: de pild, instalarea unei bariere
la un pasaj de cale ferat se face n urma adoptrii unui act administrativ scris; n schimb, coborrea i ridicarea
barierei sau semnalele luminoase emise reprezint un act administrativ distinct, provenind de la funcionarul direct
nsrcinat cu acest lucru.
12

n al doilea rnd, va fi aplicabil regimul juridic contencios specific actelor
administrative. Astfel, calificnd semnalizrile semaforului ori ale barierei de
trecere a cii ferate ca fiind acte administrative normative, n situaia funcionrii
defectuoase a acesteia, particularul interesat (bunoar, contravenientul care a fost
sancionat pentru nerespectarea acestor semnale) ar putea ataca acest act n
contencios administrativ pentru nelegalitate, urmnd ca plngerea contravenional
s fie suspendat, n temeiul art. 244 alin. 1 pct 1 C. Proc. Civ.
26
, pn la
soluionarea aciunii n contencios administrativ, urmnd a fi admis, la rndul su,
n eventualitatea anulrii actului administrativ emis ,,prin semnalizare.
27

Alte elemente de form
A. Semnarea i contrasemnarea
a. Semntura reprezint numele patronimic al unei autoriti administrative,
scris cu mna autorului la finalul textului actului; ea are ca scop stabilirea
originii actului i certificarea coninutului su: aplicnd semntura,
autorul i apropriaz, n principiu, coninutul nscrisului, atestndu-i
sinceritatea i asumndu-i rspunderea.
n consecin, semntura este o condiie de existen a actului
administrativ, n lipsa acesteia nscrisul nefiind dect un simplu proiect.
Cu alte cuvinte, un act administrativ nesemnat este inexistent. i, dei o
alt semntur dect cea a organului competent s l emit ar trebui s
echivaleze cu lipsa semnturii (i s atrag, deci, aceeai sanciune), am
putea vorbi, totui, de nulitate atunci cnd actul ar avea o aparen de
legalitate. Actele complexe (conjuncte) trebuie s poarte semntura
ambilor emiteni, care, fiind co-semnatari, vor avea o contribuie egal la
producerea efectelor de ctre actul n cauz.
28

Legiuitorul prevede expres valabilitatea actului administrativ nesemnat.
Bunoar, potrivit art. 43 alin. 3 C. Proc. Fisc., ,,Actul administrativ fiscal emis
valabil i n cazul n care nu poart semntura persoanelor mputernicite ale
organului fiscal, potrivit legii, i tampila organului emitent, dac ndeplinete

26
Potrivit acestuia, ,, Instana poate suspenda judecata: 1. cnd dezlegarea pricinii atrn, n totul sau n parte, de
existena sau neexistena unui drept care face obiectul unei alte judeci.
27
Nu cunoatem s existe jurispruden n acest; teoretic, ea este plauzibil. Desigur, pentru admiterea unei
asemenea aciuni n contenciosul administrativ, instana trebuie s fie n primul rnd deschis la nou.
28
Ovidiu Podaru, op. cit. , pag. 140.
13

cerinele legale aplicabile n materie. S-a apeciat, probabil, c, n condiiile
dezvoltrii informaticii, semnificaia semnturii (n special ideea de nsuire a
actului administrativ i delimitare a acestuia de simplul proiect) este suplinit cu
succes de nregistrarea coninutului actului ntr-un sistem ordonat, dublat eventual
de imprimarea acestuia i comunicarea ctre particular.
b. n ceea ce privete contrasemntura , aceasta a fost definit n literatura
de specialitate ca fiind semntura aplicat de ctre o autoritate pe un act
deja semnat de ctre o alt autoritate- autorul actului - pentru a autentifica
aceast semntur i a marca colaborarea autoritilor semnatare. n
primul rnd, ea este, aadar, un element al nscrisului, aplicarea ei
material pe act fiind necesar, un acord verbal sau chiar o scrisoare
separat a autoritii competente a contrasemna actul nefiid suficiente.
29

Doctrina noastr analizeaz aceast problem n treact, doar din punctul de
vedere al sanciunii, fiind susinut att n ipoteza inexistenei actului cruia i
lipsete contrasemntura, ct i cea a nulitii acestuia. Jurisprudena francez
majoritar o consider o simpl formalitate administrativ, n principiu
neesenial, care urmrete s marcheze asocierea diverilor minitri la emiterea
actului i s fac public numele ministrului nsrcinat cu executarea actului. De
asemenea, contrasemnatarul atest, prin ndeplinirea acestei formaliti, c a luat
cunotin despre coninutul actului pe care urmeaz s l pun n aplicare. Potrivit
art. 47 teza 1 din Legea nr. 215/2001, republicat, Hotrrile consililul local se
semneaz de preedintele de edin, ales n condiiile prevazute de art. 35, se
contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar.
n concluzie, contrasemntura este o formalitate substanial. n lipsa ei, actul nu
poate intra n vigoare, aplicarea lui forat fiind doar un fapt juridic ilicit.
30

B. tampila
Prezumia de veridicitate de care se bucur actele administrative i datoreaz mult
tampilei, poate chiar esena existenei i recunpasterii sale de ctre practica
administrativ. tampila nu afecteaz nsi valabilitatea actului emis (deci, din
acest punct de vedere, ar trebui s fie o formalitate neesenial), ci doar prezumia

29
Pe lng semnificaiile juridice ale contrasemnturii, acesta are i o important component politic: astfel, ea
vizeaz s garanteze coerena aciunii guvernamentale prin asocierea membrilor Guvernului direct interesai de
actul n cauz, conserv solidaritatea guvernamental i garanteaz minitrilor dreptul de a participa efectiv la
edictarea actelor care intereseaz domeniul lor.
30
Ovidiu Podaru, op. cit. , pag. 142.
14

de autenticitate ( deci de provenien) a actului. Altfel spus, actul fr tampil
este, cel puin de facto, contestabil i, prin urmare, fora sa executorie ar putea fi
afectat. Ca variaii ale tampilei regsim n practica administrativ parafa si
timbrul sec. Ele difer doar prin form
31
sau prin imprimeul n relief, ns lipsa
acestora de pe un act administrativ nu ar trebui s conduc la alte consecine dect
lipsa tampilei.
Exist totui dou ipoteze n care lipsa tampilei ar putea avea efecte asupra
valabilitaii unui act administrativ:
a) n ipoteza n care acest viciu nu este singurul. Astfel, dac semntura actului
n cauz este una cu o provenien ndoielnic, lipsesc anumite avize ori alte
operaiuni administrative etc., astfel nct legalitatea actului per ansamblu,
este pus serios la ndoial, instana l-ar putea anula, mai ales dac
administraia nu se apr n niciun fel ori o face extrem de defectuos.
b) Dac un act normativ prevede, n cazuri speciale, sanciunea nulitii. Astfel,
potrivit art. 48 alin. 5 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.
50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 al Ministerului Dezvoltrii
Regionale i Locuinei
32
, documentaia tehnic constituie documentul martor
al autorizrii, scop n care i se aplic tampila ,,VIZAT SPRE
NESCHIMBARE, pe toate piesele scrise i desenate componente. n mod
firesc, lipsa acestei vize va atrage sanciunea nulitii actului.
33
Soluia este
corect, ns n acest caz nu este vorba despre o veritabil tampil, ci de o
viz (atestare): lipsa acesteia arunc un dubiu extrem de serios asupra
obiectului autorizaiei, cci nu este determinat (nici determinabil) coninutul
voinei organului emitent al acesteia. Altfel spus, nu se poate ti ce proiect a
autorizat primarul n vederea edificrii. Or, sanciunea nulitii este cea mai
potrivit pentru a nltura orice eventual vtmare care s-ar putea produce
terilor prin substituirea proiectului aprobat cu un altul, mai convenabil
beneficiarului autorizaiei.




31
Parafa este dreptunghiular sau, mai rar, oval, n vreme ce tampila este rotund.
32
M. Of. Nr. 797 din 23 noiembrie 2009.
33
Prof univ. Dr. Verginia Vedina, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2012, pag.101.
15

Data i locul emiterii actului. Alte meniuni

De principiu, nici data
34
, nici locul emiterii actului nu sunt condiii de
valabilitate a actului administrativ. n ce privete data, cum legea leag toate
efectele actului de momentul comunicrii ori publicrii sale, dup caz, iar nu de
acela al emiterii lui, ea este pentru valabilitatea actului o formalitate neesenial.
Data emiterii actului prezint, totui, o dubl importan:
- Determin curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului ctre
destinatar
35
ori alte organe administrative
36
, nerespectarea acestora putnd
angaja rspunderea funcionarului vinovat ori, n anumite situaii, chiar
eficacitatea actului administrativ legal emis, cum se ntmpl n materie
contravenional
37
;
- Determin curgerea termenului maxim de 1 an pentru atacarea actului n
contencios administrativ de ctre autoritatea emitent a actului, termen
prevzut de art. 1 alin. (6) teza ultim din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
n fine, cum data nscris pe un act administrativ este o dat cert, dovada
contrar nu se poate face dect urmndu-se procedura nscrierii n fals (art.18- i
urm. C. Proc. Civ.).
n ce privete locul emiterii actului administrativ, de regul acesta este sediul
organului emitent, dei semnarea actului n afara sediului nu ar trebui s fie un
motiv de nulitate a acestuia, atta timp ct competena teritorial a fost respectat.





34
Meniunea datei este facultativ
35
Potrivit art. 26 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ,,n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent,
refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a nfiinrii de plat se face de ctre agentul
constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. De asemenea, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr.
10/2001, republicat, ,,Decizia sau, dup caz, dispoziia motivat se comunic persoanei ndreptite n termen de
cel mult 10 zile de la data adoptrii.
36
Potrivit art. 48, alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republicat, ,,Secretarul unitii administrativ-teritoriale va
comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la
data adoptrii.
37
Potrivit art. 14 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, ,,Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac
procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data
aplicrii sanciunii.
16

Motivarea

Fr ndoial c, dintre toate condiiile de form (altele dect forma scris),
motivarea actului administrativ a suscitat cele mai vii discuii.
1. Actele administrative a cror motivare este obligatorie

n ceea ce privete actele normative, motivarea lor ine de tehnica normativ
i, dei ar fi de dorit ca i acestea s fie motivate pentru nelegerea raiunilor care
au condus la adoptarea lor, ne vine greu s credem c, vreodat, o instan de
contencios administrativ ar anula un act normativ pentru singurul motiv c acesta
nu este nsoit de o not de fundamentare ori referat de aprobare. Probabil tocmai
de aceea doctrina strin ignor aceast problem cu desvrire.
Fr ndoial c problema motivrii ori a lipsei acesteia se pune cu mai mult
strictee n cazul actelor individuale.
a. n ceea ce ne privete, credem c un principiu general al motivrii tuturor
actelor administrative individual ar fi excesiv.
b. Pe de alt parte, s trecem n revist cteva situaii n care motivarea este
obligatorie:
- Potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 544/2001 privind liberul accesului la
informaiile publice
38
, refuzul comunicrii informaiilor solicitate se
motiveaz i se comunic petiionarului;
- Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor. Pe scurt, procesul-verbal trebuie s conin motivul de fapt
i cel de drept care au condus la sancionarea particularului;
- n materie fiscal, art. 211 alin. (1) i (3) C. Proc. Fisc. Prevede
obligativitatea motivrii deciziilor de soluionare a contestaiilor
39
: ,,Decizia
de soluionare a contestaiei se emite n form scris i va cuprinde:
preambulul, considerentele i dispozitivul, respectiv ,,considerentele
cuprind motivele de fapt i de drept care au format convingerea organului de
soluionare competent n emiterea deciziei.
40



38
M. Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001;
39
Pentru alte situaii n care o lege special prevede obligativitatea motivrii actelor administrative.
40
Ovidiu Podaru, op. cit. , pag. 147.
17


2. Condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc motivarea actului
administrativ

n cazurile n care aceasta este obligatorie (actele defavorabile
particularilor), motivarea trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii:
a. S fie complet (suficient). Astfel, o motivare succint poate fi considerat
valabil dac las s transpar motivul pentru care a fost adoptat actul.
Dimpotriv, dac din motivare (care sufer de prea mult abstract) motivul
poate fi doar dedus, asupra lui pstrndu-se ns suficiente incertitudini,
actul va fi considerat nemotivat;
41

b. S fie real. Motivarea greit atrage, potrivit jurisprudenei, anularea
actului, cci echivaleaz cu nemotivarea lui
42
;
c. Acolo unde este cazul, s conin meniunile prevzute expres de lege (este
vorba despre materia contravenional, respectiv cea a sancionrii
funcionarilor publici, cnd lipsa unei meniuni considerate obligatorii de
lege ar putea atrage nulitatea actului).

3. Sanciunea lipsei motivrii actului
Sanciunea n cele dou cazuri este diferit: n cazul lipsei motivului (sau,
mai exact, n cazul erorii asupra motivului
43
) vom fi n prezena unei nuliti
de fond, care nu poate fi acoperit; i aceasta, ntruct este vorba despre un
viciu de consimmnt: administraia nu a exprimat o voin valabil.
Dimpotriv, n cazul lipsei motivrii actului, de lege lata oricum nu exist
nicio sanciune dac legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar i n
cazurile n care o asemenea obligaie exist, nu ntotdeauna actul va fi nul, ci
numai n cazurile concrete n care lipsa motivrii ncalc n concret
drepturile i libertile fundamentale.


41
I.C.C.J., s. Cont. Adm. i fisc. , dec. Nr. 1580 din 11 aprilie 2008m n J.S.C.A.F. semestrul I/2008, Ed. Hamangiu,
Bucureti, 2009, p.509.
42
Idem;
43
Este vorba fie de eroare de fapt, cnd circumstanele de fapt ale emiterii actului sunt apreciate greit (de pild,
un proces-verbal de aplicare a amenzii altei persoane dect conductorul autovehiculului), ori eroare de drept,
cnd organul emitent apreciaz greit temeiul legal al actului emis (de pild, situaia n care se emite un act n baza
unei reglementri abrogate de curnd).
18


4. Formalitile eseniale-formaliti neeseniale. Sanciunea nerespectrii
formelor prescrise de lege

Fr ndoial c toate elementele de form (ca, de altfel, i cele de
procedur) au fost instituite de ctre legiuitor cu un anumit scop; ele nu au o
valoare n sine. Prin urmare, tocmai acest scop este cel care va stabili eventuala
sanciune n caz de nerespectare. Doctrina noastr face doar distincia: formaliti
eseniale (care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actelor
administrative)- formaliti neeseniale, fr a delimita ns criteriul n baza cruia
putem stabili n care dintre categorii intr fiecare formalitate n parte. n realitate,
spre deosebire de normele de competen, regulile de procedur nu sunt de ordine
public; prin urmare, principiul n sensul c ,,actele emise cu nclcarea procedurii
sunt nule sufer atenuri importante. Astfel:
a. n dou situaii extreme lipsa formalitilor atrage inexistena actului: este
vorba despre forma scris i despre limba redactrii actului. n aceste situaii,
cu puine excepii prevzute expres de lege, voina administraiei nu poate
exista, juridic, n afara acestui mod de exprimare. n plus, lipsa semnturii
atrage inexistena actului care, pn la momentul semnrii sale, rmne un
simplu proiect;
b. Vor fi lovite de nulitate acele acte care ndeplinesc o dubl condiie:
- Au fost emise cu nclcarea unor formaliti substaniale (eseniale), adic
acelea care au ca obiect de a institui garanii pentru administrai sau
influeneaz sensul deciziei finale; desigur, sunt formaliti eseniale i cele a
cror ndeplinire legea o impune sub sanciunea nulitii exprese;
- n concret, nclcarea formalitii a privat particularii de garaniile la care
aveau dreptul ori a influenat decizia final.
O opinie similar n acest sens ntr-un caz concret- procedura
contravenional, art c lipsa meniunilor ,,neobligatorii din procesul-verbal va
putea atrage nulitatea acestuia numai dac prin aceast lips particularul a suferit o
vtmare care nu poate fi nlturat dect prin anularea actului;
c. n toate celelalte situaii, nerespectarea formalitii nu va atrage nicio
sanciune. Desigur, lipsa lor poate fi acoperit prin confirmare, ns, n
opinia noastr, chiar n lipsa confirmrii actul va rmne valabil.
19

Alturi de procedur, forma are ca scop, aadar, (de)limitarea voinei
administraiei, privit ca potenial pericol pentru drepturile i libertile
administrailor. Cu puine excepii, forma scris a actului este o condiie chiar a
existenei acestuia. Forma scris este, aadar, mai mult dect o condiie esenial,
este una existenial. Scheletul actului este completat de semntur, cele dou
formnd un tandem indestructibil: ca principiu, putem vorbi de un veritabil act
administrativ doar atunci cnd avem un nscris semnat. La acest minimum se
ataeaz i celelalte formaliti, fie c sunt ele eseniale (contrasemntira,
motivarea .a.) ori neeseniale (antetul, titlul, aspectele legate de nregistrarea
actului etc.). Toate se aeaz, aadar n ordinea importanei lor, condiionnd
existena sau eficacitatea actului emis ori doar eficiena activitii administraiei.















20

Bibliografie

1. Apostol Tofan, Dana, Drept administrativ-curs universitar, vol II, Ed. All
Beck, Bucureti, 2001;

2. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck,
Bucureti, 2005;

3. Iovna, Ilie., Drept administrativ i elemente de tiin administraiei,
Universitatea din Bucureti, 1981;

4. Manda, Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediia a IX-a,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007;

5. Podaru, Ovidiu, Drept administrativ, vol. I Actul administrativ (I) Repere
pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, 2010;

6. Preda, Mircea, prof. univ., Drept administrativ-parte general, Ediia a III-a,
Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006;

7. Priscaru, Valentin, Tratat de drept administrativ, Partea general, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 2002;

8. Trilescu, Anton, Drept administrativ-curs universitar, Ed. a IV-a, Ed. C. H.
Beck, Bucureti, 2010;

9. Vedina, Verginia, prof. univ., Drept administrativ, Ed. a VII-a, Ed.
Universul Juridic, Bucureti, 2012;

10. Zaharia, Gheorghe T., Drd. Tudor Alexandru Chiuariu, Av. Drago
Dumitrache, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a, Editura Spiru Haret,
Iai, 2007.