Introduo Voltar Geraldo Di Giovanni Marco Aurlio Nogueira Poucas dcadas atrs, quando cientistas sociais e professores universitrios no Brasil viam-se diante de projetos ou propostas que falavam em polticas pblicas, a surpresa e a perplexidade dominavam a cena: Polticas ... o qu?. A expresso era estranha ao vocabulrio acadmico nacional e estava completamente ausente da linguagem corrente da imprensa, das instituies pblicas e do cidado comum. Hoje, o quadro inteiramente distinto. A grande maioria dos cidados no passa um dia sequer sem ler, ouvir, escrever ou pronunciar essa expresso que, alm de ter entrado para o lxico poltico e de ter sido incorporada pelo universo brasileiro de comunicao, converteu-se em importante indicador das profundas transformaes ocorridas no relacionamento entre Estado e sociedade, nas instituies e na poltica. Com maior ou menor intensidade, o mesmo ocorreu em outros pases do mundo ocidental, com variaes que derivaram, em parte, das diferentes histrias e culturas polticas nacionais, mas que, sem dvida, testemunham a generalizao e a intensificao dessa modalidade contempornea de interveno governamental. Embora existam atualmente algumas importantes experincias institucionalizadas, o estudo das polticas pblicas no Brasil pode ser considerado incipiente. No se trata, entretanto, de um atraso terico e metodolgico presente nas subdisciplinas que formam o que poderamos chamar de Cincia Poltica brasileira. Trata-se, ao contrrio, de um descompasso relativo s respostas que, no plano do conhecimento, tm sido dadas s demandas crescentes da sociedade brasileira no que tange ao tema. A presena das polticas pblicas na vida das sociedades contemporneas fato crescente e incontestvel. De certa maneira, cada qual a seu modo, s vezes mais, s vezes menos organizados, todos os cidados nessas sociedades so atores, beneficirios e usurios de alguma poltica pblica, ou esto pelo menos interessados em alguma poltica pblica. D-se o mesmo no Brasil. A expresso polticas pblicas, bem como a grande profuso de conceitos ou termos a elas relacionados, comearam nas trs ltimas dcadas a fazer parte da linguagem dos governos (municipais, estaduais e federal), dos movimentos sociais, das organizaes no governamentais, dos sindicatos, dos partidos polticos e, particularmente, da mdia. No entanto, apesar de todo esse interesse, a divulgao da produo ainda incipiente: somente nos anos mais recentes que comearam a se esboar esforos para a publicao dos aprofundamentos tericos e metodolgicos, dos conhecimentos agregados e das pesquisas relativas a essa temtica. Estamos, pois, num momento em que se mostra particularmente necessria a busca de um plano de organicidade na comunicao sobre o tema, iniciativas que ajudem a aumentar a maturidade desse domnio do conhecimento e a torn-lo mais acessvel ao conjunto da cidadania. Um dicionrio parece configurar um instrumento importante e bastante adequado a esse propsito. No se trata, evidentemente, de tentar impor um padro de linguagem ou uma perspectiva terico-metodolgica, nem muito menos de refrear ou limitar o saudvel pluralismo poltico e ideolgico que acompanha as discusses na rea. Um dicionrio, na melhor das hipteses, um recurso que pode contribuir para que se aprofunde e se amplie determinado campo de estudos. Pode, ao mesmo tempo, funcionar como ferramenta didtica para o ensino da disciplina, como fator de constituio de uma cultura especfica para a rea e como obra de referncia para todos que por ela se interessem. O presente Dicionrio pretende caminhar nessa direo. Nascido e crescido em uma interseco entre a reflexo terica mais acadmica e a preocupao tcnica operacional, de que a Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) representa uma expresso bem acabada, ele carrega consigo mltiplas expectativas. Deseja ser um recurso para a pesquisa e a teorizao, tanto quanto contribuir para a educao continuada de servidores pblicos, tcnicos e operadores da sociedade civil, analistas e formadores de opinio. E almeja, modestamente, oferecer ao cidado comum a oportunidade de acesso livre e aberto ao tema, sem a imposio Portal Fundap Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 1 de 10 10/07/13 18:39 de uma ordem linear e obrigatria de leitura, para que possa, na medida de seu interesse ou de suas necessidades, apropriar-se progressivamente dos contedos expostos. Partindo do princpio de que, nas ltimas dcadas, os estudos de polticas pblicas tm revelado importantes diferenas nacionais quanto delimitao de seus objetos, escolha de suas abordagens tericas e metodolgicas, bem como ao tratamento das relaes entre as polticas pblicas (policy), a competio poltica (politics) e o espao poltico (polity) (REVUE FRANAISE DE SCIENCE POLITIQUE, 2002), o Dicionrio tambm pretende possibilitar uma viso de como os estudos realizados por especialistas brasileiros vm configurando, paulatinamente, um modo prprio de estudar polticas pblicas em nosso pas. Dessa preocupao decorreram os critrios de seleo de autores, que procuraram ampliar a representatividade das instituies acadmicas e dos rgos governamentais de diferentes regies do pas. Para usar a bela e sugestiva expresso que Jacques Le Goff & Jean Claude Schimitt empregaram no Dicionrio Temtico do Ocidente Medieval, nossa inteno foi organizar uma obra que seja simultaneamente cientfica, didtica e cvica. A elaborao de um dicionrio no campo das cincias sociais no tarefa simples. So muitos os motivos que explicam isso, mas talvez o principal deles derive do fato de que, nesse domnio de conhecimento, no se verifica uma sucesso de paradigmas e movimentos claros de superao, mas, de modo diverso, os paradigmas coexistem entre si e esto sempre em competio. Por isso, a advertncia de Bobbio, Matteucci & Pasquino, ao proporem seu conhecido Dicionrio de Poltica, tem imensa serventia, quando se trata de faz-lo no campo das polticas pblicas. A linguagem poltica notoriamente ambgua. A maior parte dos termos usados no discurso poltico tem significados diversos. Esta variedade depende tanto do fato de muitos termos terem passado por longa srie de mutaes histricas, quanto da circunstncia de no existir at hoje um cincia poltica to rigorosa que tenha conseguido determinar e impor, de modo unvoco e universalmente aceito, o significado dos termos habitualmente utilizados. A maior parte destes termos derivada da linguagem comum e conserva a fluidez e a incerteza dos confins. Da mesma forma, os termos que adquiriram um significado tcnico atravs da elaborao daqueles que usam a linguagem poltica para fins tericos esto entrando continuamente na linguagem da luta poltica do dia-a-dia, que por sua vez combatida, no o esqueamos, em grande parte com a arma da palavra, e sofrem variaes e transposies de sentido, intencionais e no-intencionais, muitas vezes relevantes (BOBBIO, MATTEUCCI & PASQUINO, 1998). Isso significa, inicialmente, que se deve ter cuidado redobrado na escolha dos verbetes e na elaborao do texto de um dicionrio. Mas no significa, por outro lado, que tais tarefas possam ser pautadas pelo pensamento de uma escola ou de uma perspectiva terica nica, o que poderia levar adoo de uma viso marcada por particularismos ou mesmo por uma perspectiva ideolgica radicalizada. Parafraseando a observao feita por Liguori & Voza no Prefcio ao Dizionario Gramsciano por eles organizado, estamos convencidos de que os verbetes de uma obra como a que aqui propomos no podem esgotar ou dar conta de toda a riqueza de um campo vasto como o das polticas pblicas. Podem, porm, contribuir para que os diferentes leitores avancem e imprimam suas prprias marcas pessoais no estudo dos vrios temas e aspectos. No caso das polticas pblicas, temos hoje, aps um desenvolvimento de mais de meio sculo como disciplina autnoma, grande quantidade de perspectivas tericas e metodolgicas disponveis, marcadas no apenas por diferentes escolas de pensamento e, como vimos, pelos contextos polticos e socioculturais (nacionais) em que foram produzidos, mas tambm por estilos intelectuais muito diversos. Assim, guardados os cuidados necessrios, sempre preciso partir da fundamentao rigorosa de determinados conceitos e princpios de anlise. Polticas pblicas como senso comum e como campo de estudos Em razo da onipresena das polticas pblicas no cotidiano da sociedade brasileira, formou-se de maneira um pouco mais ou um pouco menos clara certo consenso entre a populao, as burocracias, os estudiosos e a mdia: polticas pblicas seriam intervenes planejadas do poder pblico com a finalidade de resolver situaes sociais problemticas. Mas como nas cincias humanas temos sempre de pensar na histria das definies, deve-se recordar que sob a gide do Estado moderno plenamente constitudo isso em alguma medida sempre ocorreu. A partir de segunda metade do sculo 19, os governos nacionais sempre apresentaram um patamar mnimo de previso e capacidade de interveno na vida social. O que houve de novo na realidade das intervenes governamentais a partir da segunda metade do sculo 20 foram as mudanas ocorridas naquilo que poderamos chamar de termos-chave desse conceito mnimo: intervenes planejadas, poder pblico e situaes sociais problemticas. Em primeiro lugar, no que diz respeito s intervenes planejadas, ficou patente que os Estados Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 2 de 10 10/07/13 18:39 contemporneos desenvolveram grande capacidade de planificao, instalada dos rgos administrativos de governo, seja do ponto de vista tcnico de gesto, seja do ponto de vista poltico. Em segundo lugar, no que diz respeito ao poder pblico, ocorreu inegvel, ainda que heterogneo, avano na estruturao republicana da ordem poltica: coexistncia e independncia de poderes e vigncia de direitos de cidadania, o que alterou em definitivo o carter das aes governamentais e a distribuio de competncias no interior do Estado. Por fim, quanto definio do que sejam situaes problemticas, ampliou-se para alm das estruturas e dos rgos do Estado a capacidade coletiva, disseminada na sociedade, de problematizar e participar na formulao de agendas pblicas, com a intensificao do exerccio da cidadania e do desenvolvimento de uma cultura poltica compatvel. A prpria sociedade teve sua estrutura, sua estratificao e sua dinmica fortemente modificadas, graas revoluo tecnolgica, reorganizao do capitalismo e s expressivas alteraes que se fizeram sentir no modo de vida e no imaginrio dos cidados, dos grupos, dos indivduos e das classes sociais. Novos e desafiadores problemas surgiram e se articularam com antigos dilemas e iniquidades, complicando-os e requalificando-os de vrias maneiras. A prpria situao estrutural das sociedades contemporneas passou assim a exigir que a expresso polticas pblicas alcanasse uma nova conceituao ou, pelo menos, uma atualizao de seus termos principais, de modo a que se fosse alm daquela viso mais restrita e tecnicista que as v, pura e simplesmente, como uma interveno governamental em reas consideradas socialmente problemticas. Isso implica, antes de tudo, adotar uma reflexo mais voltada para as determinaes de natureza social, cultural, poltica e econmica que embasam o desencadeamento e a consecuo da ao do poder pblico. Intervenes estatais devem ser vistas como fatos complexos, dinmicos e multifocais, impossveis de serem reduzidos ao momento imediatamente administrativo. Mais do que isso, a poltica pblica passa a ser tratada como uma forma de exerccio do poder em sociedades democrticas, resultante de uma complexa interao entre Estado e sociedade. E exatamente nessa interao que se definem as situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os contedos, os meios, os sentidos e as modalidades da interveno estatal. Em sua determinao, pesam diferentes aspectos da economia, da estrutura social, do modo de vida, da cultura e das relaes sociais. Trata-se de uma interveno estatal, de uma modalidade de regulao poltica e de um expediente com o qual se travam lutas por direitos e por distribuio. As polticas pblicas so um tipo especfico de ao poltica. Em termos ideais, so manifestaes avanadas da racionalidade dialgica e democrtica que tipifica o mundo moderno, contrastando, nesse particular, com outras formas e estruturas. Podem conviver com essas outras formas e at mesmo combinarem-se com elas, mas so algo particular, dotado de lgica prpria. Polticas pblicas so definidas e praticadas em termos histricos. Cada sociedade tem um padro de polticas pblicas, seja no sentido da reproduo de certos modos de conceber e fazer, de financiar e gastar, seja no sentido das carncias e dos problemas que buscam enfrentar. Fixaram-se nas sociedades contemporneas, em maior ou menor grau, a partir da segunda metade do sculo 20, acompanhando a transio demogrfica que se associou industrializao, a urbanizao, a revoluo tecnolgica no campo das comunicaes, a expanso dos sistemas educacionais, a secularizao crescente da vida coletiva, a transformao das relaes entre gneros, a modificao no modo de vida expressando, em suma, tudo aquilo que pode ser vinculado a complexificao, diferenciao e fragmentao das sociedades. Precisamente por isso, passaram a ser progressivamente definidas como intervenes estatais, por uma pluralidade de atores, de natureza e origens diversas e portadores de interesses especficos (contraditrios ou no). Esse contexto de interaes, interesses, direitos e carecimentos promoveu a constituio de um patamar de exigncias e imposies, tanto no mbito mais imediatamente tcnico (conhecimentos especficos, pessoas qualificadas, capacidade de gesto, instituies), quanto no mbito jurdico (padro de cidadania, legislao) e poltico (sistema de representao em sentido lato). As imponentes transformaes das dcadas finais do sculo 20 revolucionaram a economia, as formas de sociabilidade, a tecnologia, a cultura poltica e os sistemas de proteo social das sociedades democrticas ocidentais. Produziram-se assim novas formas de conduta poltica, novas regras, novos aparatos e novas expectativas, que modificaram os processos decisrios tradicionais e fixaram procedimentos mais compartilhados e democrticos de exerccio do poder, seja no plano internacional, seja no interior dos Estados nacionais. Do ponto de vista histrico, podemos dizer que tais fatores constituram-se, de modo nem sempre uniforme, nas modernas sociedades capitalistas desde o sculo 19, mas foram consolidados principalmente depois da Segunda Guerra Mundial. Foi ento que se fixou uma particular forma poltica, cuja compreenso importante para o entendimento do que so as polticas pblicas de hoje: uma configurao especfica de relaes de poder uma configurao institucionalizada, recorrente e estruturada mediante a qual se constitui uma Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 3 de 10 10/07/13 18:39 probabilidade de ao coletiva. Nesse sentido, as polticas pblicas no so uma forma nica ou exclusiva, mas convivem com formas variadas que deitam razes na histria das diferentes sociedades, como seria o caso, para mencionar alguns exemplos bem conhecidos, do corporativismo, do mandonismo local, do coronelismo, do populismo e, mais recentemente, da responsabilidade social e do voluntariado, que coexistem e concorrem com as polticas pblicas na acepo rigorosa do termo. Na concepo que aqui adotamos, as polticas pblicas vm-se tornando cada vez mais presentes na vida das sociedades democrticas contemporneas, em decorrncia de alguns fatores histricos concretos de natureza variada. Desses fatores, trs precisam ser considerados com ateno redobrada, pois tiveram maior importncia no processo que reconfigurou as sociedades capitalistas do ps-guerra, marcadas pelo aumento do volume e da importncia estratgica das intervenes do Estado na vida econmica e social. Um fator de natureza macroeconmica Aps a Segunda Guerra Mundial, a constatao de que o livre jogo das foras de mercado no tinha levado paz, prosperidade e ao bem-estar generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. A experincia dramtica e destruidora de duas grandes guerras e a desarticulao das relaes econmicas em mbito planetrio passaram a exigir uma nova ordem poltica e econmica que vigorasse com efetividade no interior dos Estados e nas relaes internacionais. Essa foi uma das razes pelas quais houve grande mudana nas polticas econmicas adotadas pelos Estados capitalistas que, at ento, estavam com maior ou menor fora, fundadas em preceitos do liberalismo econmico. A adoo de polticas econmicas inspiradas no keynesianismo e centradas na ideia de pleno emprego faria com que esses Estados passassem a ampliar o volume de suas intervenes e seu carter regulador, tanto nos aspectos econmicos, como por exemplo na produo de bens e servios, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva, como por exemplo na institucionalizao de sistemas de proteo social. Tais polticas manteriam o flego por vrias dcadas, os trinta anos dourados. Somente por volta de 1980 que seriam postas em questo, quando os cnones do credo neoliberal passam a ser difundidos e aceitos. A partir de ento, a presena das ideias neoliberais nas polticas econmicas e sociais torna-se praticamente dominante, fato que tem estreita relao com o fim da bipolarizao entre os blocos capitalista e socialista, com o agravamento das dificuldades fiscais dos Estados nacionais e com as modificaes que alteraro a estrutura e a estratificao das sociedades ocidentais, com repercusses profundas no plano mais imediatamente poltico (sistema representativo, partidos polticos, dinmica eleitoral). Um fator de natureza poltica A forte tenso geopoltica que contagiou, no segundo ps-guerra, os mundos socialista e capitalista afetou as sociedades europeias de modo particularmente intenso. Em quase todas elas, o perodo revelou a presena marcante de partidos polticos de inspirao comunista, socialista ou trabalhista, o que representou do ponto de vista dominante perigosa clivagem poltica interna, agravada pela virtualidade de um modo de organizao social alternativo, vivido no bloco socialista. Vislumbrou-se, assim, a necessidade de estabelecerem-se novos princpios e novos pactos nas relaes entre capital e trabalho. A oferta de servios na rea social, ainda que assumindo feies diversas em cada situao particular, foi ampliada, e a crescente presena do Estado nesse campo de atividade estabeleceu a base para a constituio dos modernos sistemas de proteo social, dos quais os casos mais conspcuos foram os Welfare States europeus. O perodo compreendido entre o segundo ps-guerra e os dias atuais, embora apresentando algumas situaes de retrocesso, foi um momento de consolidao das democracias ocidentais. Ampliou-se o campo da representao poltica, configurado na participao sindical e partidria, no direito de voto, na ativao de mltiplos movimentos sociais e em novas formas de associao voluntria. Tais mudanas estimularam o surgimento de novas concepes sobre o Estado. Para muitos segmentos da sociedade, o Estado verdadeiramente democrtico passa a ser visto no somente como aquele que inclui mecanismos clssicos de representao (direito de votar e ser votado; participao igualitria de classes, categorias e interesses), mas tambm aquele que revela forte capacidade de resposta (responsiveness) s demandas da sociedade e que se abre para a participao social. A democracia de massas torna-se a figura poltica prevalecente nos pases europeus. O crescimento da presena das polticas pblicas na vida cotidiana um produto socialmente necessrio dessa situao. Ele no se d simplesmente pela ampliao da ao do Estado, mas tambm e principalmente pelas exigncias feitas e vocalizadas pela sociedade. Um fator de natureza sociocultural No livro Modelli di Solidariet, Maurizio Ferrera relata duas situaes emblemticas para a compreenso dos fenmenos que estamos buscando descrever. Em 1908, o governo ingls atribuiu uma penso de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje chamaramos de transferncia de renda. Semanalmente, os idosos dirigiam-se s agncias de Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 4 de 10 10/07/13 18:39 correios para retirar seu benefcio. Muitos deles no conseguiam entender aquilo como uma ao do Estado. Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a quem retribuam com cestos de ma, ovos, patos ou gansos. Na Itlia, em 1993, o governo tentou retirar parte dos benefcios para medicamentos a que os idosos tinham direito. Houve uma verdadeira comoo nacional, com a unio das centrais sindicais, passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos enfurecidos, de alguns lderes sindicais, considerados frouxos na negociao com o governo. O que se passou nos 85 anos que separam um episdio do outro? Se concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o sculo 20 foi o sculo dos direitos sociais. Nele consolidaram-se os direitos de cidadania em sua plenitude e esses direitos, ao mesmo tempo, passaram a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade, como jus, como algo que legitimamente pertence a algum. Enfatizemos mais uma vez que, particularmente aps a Segunda Guerra Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas sociedades ocidentais: significativa transformao demogrfica, expressivo processo de urbanizao, forte expanso e grandes transformaes tecnolgicas no campo das comunicaes, redefinies e ampliao dos sistemas educacionais, secularizao crescente da vida coletiva e, sobretudo, uma verdadeira revoluo no modo de vida, que muitos autores j descreveram como a constituio da sociedade de consumo de massas. No plano sociocultural, instaurou-se aquela situao descrita por Daniel Bell como a revoluo das expectativas, na qual os diversos grupos sociais, as instituies e mesmo muitos indivduos, investidos no papel de atores sociais e progressivamente mais conscientes de suas necessidades e carncias, passam a agir politicamente, de modo s vezes mais, s vezes menos organizado, a partir de um binmio direito/demanda que pressupe, sempre, a ao do Estado. A segunda metade do sculo 20 testemunhou tambm um progressivo aumento de clivagens sociais: novas categorias de sujeitos histricos constituram-se e se institucionalizaram. Alm das formas clssicas dos conflitos polticos manifestos, como por exemplo capital versus trabalho, confrontos religiosos (tradicionais ou atualizados), batalhas culturais e aes empreendidas por organizaes e movimentos sociais sempre mais numerosos passaram a expressar tenses latentes nas sociedades contemporneas. Os movimentos estudantis fizeram com que surgisse no cenrio poltico um novo ator de grande importncia: os jovens. Os movimentos feministas trouxeram tona uma infinidade de demandas, cristalizadas nas questes de gnero. As mudanas demogrficas e os movimentos de populao expuseram abertamente para muitos Estados nacionais uma nova face dos problemas migratrios. Tal conjunto de fatos passaria a demandar a ao do poder pblico, no para a soluo de situaes problemticas, mas tambm para a gesto de conflitos cujo potencial ampliou-se exponencialmente. Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as intervenes do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade de atores e demandas de natureza diversa e vinculados a interesses especficos (congruentes ou contraditrios), que convivem em um campo de tenses no qual se confrontam, pelo menos, trs lgicas de ao: acumulao de capital, acumulao de poder e acumulao de recursos de bem-estar e garantia de direitos. Ao longo do tempo, nesse contexto de interaes, desenvolveram-se padres e exigncias de conhecimentos tcnicos especficos de interveno, ao mesmo tempo em que as relaes entre o Estado e esse cast foram-se institucionalizando, criando pautas de conduta poltica, regras e padres que modificaram os processos decisrios tradicionais, dando origem a essa forma nova, contempornea, mais partilhada, de exerccio do poder. Globalizao capitalista, Estado e polticas pblicas O capitalismo um modo de produo que tende irrefreavelmente para a conquista do mundo, a incorporao dos territrios e a subordinao da natureza. A cada um de seus ciclos de expanso, esse circuito global se recompe e adquire caractersticas novas. O que nas dcadas finais do sculo 20 se convencionou chamar de globalizao corresponde a um novo movimento de mundializao capitalista. A humanidade ingressou em novo momento, de reposio radicalizada do capitalismo e dos parmetros da modernidade, fato que nos pe em contato com um processo particular, do qual est nascendo um modo de vida particular. Pode-se caracterizar a globalizao de muitas maneiras. Seguindo o curso multidimensional de sua prpria efetivao, podemos v-la a partir de diferentes nfases. H como entend-la, por exemplo, a partir do econmico a formao de um mercado mundial e de um capitalismo global ou do tecnolgico (a inovao incessante, as tecnologias da informao e da comunicao, a conectividade). Privilegiando o social, constatamos a emergncia de uma sociedade cortada por dinmicas e caractersticas novas, derivadas da forte diferenciao funcional que as atinge, da fragmentao e dos incentivos para a afirmao de consistentes tendncias ao individualismo e individualidade. No plano cultural, podemos verificar a constituio de uma dinmica de mundializao simblica que condiciona as diferentes culturas locais (regionais, nacionais) e com elas se combina, produzindo inmeros efeitos Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 5 de 10 10/07/13 18:39 comportamentais, polticos, intelectuais e organizacionais. Nenhuma dessas nfases particulares, porm, consideradas isoladamente, tem potncia suficiente para explicar a globalizao como processo abrangente. A captura daquilo que distingue a globalizao supe a superao dos determinismos rgidos, de tipo monocausal. No estamos diante de um processo em que o econmico (o mercado, o capital) ou o tecnolgico (a inovao acelerada, o progresso tcnico) desempenha o nico ou mesmo o principal papel. To importante quanto a constituio de um poderoso mercado mundial ou o predomnio avassalador de um capitalismo global a formao de espaos transnacionais que ultrapassam as fronteiras e o raio de ao dos Estados. Operam com igual fora a globalizao cultural, a da comunicao e da informao, assim como os primeiros indcios de uma sociedade civil mundial. O prprio mundo precisa ser representado de outra maneira: no cenrio da poltica internacional, os Estados so forados a dividir o palco com organizaes, companhias e movimentos (polticos e sociais) transnacionais, a compartilhar, em suma, sua soberania. Poderosas empresas globais e algumas organizaes no governamentais contam mais do que muitos Estados nacionais. O policentrismo tornou-se regra, e nele a palavra final no pertence necessariamente ao mercado, ao capital ou ao Estado mais forte, ainda que tudo isso desempenhe funes precpuas. Seguem na mesma direo as iniciativas destinadas a formar blocos regionais ou comunidades supranacionais, que seguramente modificam os fundamentos dos espaos subnacionais e nacionais, ainda que por certo no sancionem seu fim. A situao objetiva abala os Estados mas no impe a presena de um Estado mundial. A desorganizao ou melhor, a no existncia de ordem ou de regras vinculatrias eficientes parece acompanhar a constituio da sociedade global: sociedade mundial sem Estado mundial significa uma sociedade que no est politicamente organizada e na qual novas oportunidades de poder e de interveno surgem para os atores transnacionais, que no possuem a devida legitimidade democrtica (BECK, 1999, p. 58). Justamente por isso, a globalizao encontra seu fulcro no poltico, ou seja, na questo do Estado. A globalizao processo e projeto, objetividade e disputa ideolgica, ou, para falar de outra maneira, globalismo e globalidade. Podemos falar em globalismo para indicar uma situao em que o mercado mundial bane ou substitui, ele mesmo, a ao poltica; trata-se da ideologia do imprio do mercado mundial, da ideologia do neoliberalismo. Globalidade, por sua vez, significa o reconhecimento de que se vive efetivamente em uma sociedade mundial, na qual fica suspenso o isolamento e as experincias se entrecruzam cada vez mais. Na afirmao dessa sociedade mundial, os Estados nacionais vem sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais. Globalidade, portanto, denomina o fato de que, daqui para frente, nada que venha a acontecer em nosso planeta ser um fenmeno espacialmente delimitado, mas o inverso: que todas as descobertas, triunfos e catstrofes afetam a todo o planeta, e que devemos redirecionar e reorganizar nossas vidas e nossas aes em torno do eixo global- local (BECK, 1999, p. 30-31). Impulsionada pelos processos da globalizao capitalista, a vida ficou mais acelerada: seu ritmo proporcional velocidade das mudanas tecnolgicas, quantidade de informaes, deslocamentos e contatos, obrigao que todos tm de viver no mundo, ligados em tudo. Estamos inseridos em um sistema conectado online e costurado por redes de comunicao e informao que fazem com que todos participem o tempo todo dos problemas de todos, em tempo real. Os meios de comunicao, ampliados radicalmente, possibilitam uma nova percepo dos problemas e dos conflitos, que passam a ser experimentados como gerais e comuns: a sociedade global se transforma numa sociedade telespectadora (BECK, 1999, p. 163). Diluiu-se a imagem da aldeia global que McLuhan elaborou ainda nos anos 1960, embora a sensao de que se vive ou se deseja viver em uma comunidade global tenha se generalizado. O mundo assemelha-se bem mais a um supermercado ampliado, onde se troca tudo, sabe-se de tudo e consome-se uma inesgotvel infinidade de bens (simblicos, antes de tudo), mas onde se convive apenas em termos fugazes, de modo errtico, virtual, no ciberespao. A imagem de uma sociedade civil global, de um Estado e de uma democracia cosmopolitas, de uma cidadania mundial, ergue-se distncia, ainda sem fora para se impor ou convencer. Considerada a partir da vida real, a era da globalizao no se mostra com uma face risonha ou amigvel. Tem sido muito mais problema, risco e sofrimento do que soluo ou felicidade. Correndo sobre a plataforma de um capitalismo exacerbado, tem favorecido sobretudo os segmentos sociais includos, os pases mais desenvolvidos, as organizaes mais poderosas. Vista, porm, em perspectiva, a globalizao ganha distinta colorao: sugere fortemente que temos a possibilidade efetiva de construir um mundo mundializado que seja ao mesmo tempo interconectado, justo e democrtico, propcio emancipao plena do gnero humano. De qualquer modo, ainda que no seja pior do que outras pocas, a nossa seguramente uma poca difcil, que exige muito de cada indivduo e impe s pessoas problemas sucessivos de difcil soluo. A acelerao geral da vida, a compresso do tempo e dos espaos, alm do mais, surpreendem e confundem, gerando dificuldades adicionais de adaptao, equilbrio e recomposio. Ainda que estejam mais ao alcance das mos e sejam mais bem conhecidos, os circuitos ativos da vida social no ficaram mais compreensveis, nem seus frutos so mais aproveitveis. Temos informaes, mas nem sempre sabemos o que fazer com elas, que vo se impondo sustentadas Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 6 de 10 10/07/13 18:39 pela convico de que existe uma correspondncia automtica entre informao e conhecimento. Deixa-se de considerar que as informaes, manuseadas pela razo instrumental (custo/benefcio), produzem muita percia e habilidade mas no propriamente conhecimento, que depende de operaes intelectuais balizadas por outro tipo de razo, a razo crtica. Justamente por isso, maior estoque de informaes no garante nenhum ganho seguro em termos de compreenso do mundo. A mudana acelerada e a inovao tecnolgica ininterrupta fazem com que tudo se evapore no ar com indita velocidade, pem em xeque convices, costumes, hbitos e comportamentos, embaralham as relaes entre quantidade e qualidade. A tcnica e a tecnologia tornam-se valores em si, geram um novo padro produtivo, arrasam com os parmetros do trabalho e do emprego e causam impactos de vastas propores no mundo das organizaes, mexendo com suas hierarquias, seus procedimentos operacionais, suas relaes internas. Os efeitos desses processos produzem angstia, desconforto e excitao. Mas tambm anunciam tempos melhores, que viriam impulsionados pela capacidade de se estar sempre descobrindo coisas novas, ultrapassando limites, saturando o que est estabelecido. O imprio do mercado, por sua vez, avassalador. O capital opera como propulsor do processo de transnacionalizao. Tudo se submete a ele, ao dinheiro, ao clculo, aos valores econmicos. Sob seu comando, todas as reas e regies do mundo se integram, em condies de flagrante desigualdade, injustia e heteronomia. Vo assim perdendo pontos (ou deixando de ganhar) em termos de soberania e autodeterminao. A impetuosidade do mercado mundial faz com que a competio e a irracionalidade (o desperdcio, o ataque natureza e ao meio ambiente, o consumo suprfluo, a desindustrializao, as turbulncias financeiras) avancem para terrenos antes sequer cogitados. O cenrio histrico parece anunciar uma grande transformao (Polanyi) ao reverso, uma espcie de revanche do mercado, novamente livre depois do cerco vitorioso a que foi submetido pelo Estado, ao longo de praticamente todo o breve sculo XX (Hobsbawm). Por extenso, os Estados nacionais perdem fora e seus governos passam a viver entre crises de legitimao e dificuldades para regular, planejar e dirigir. Tornam-se tendencialmente mais inoperantes e heternomos, ajustando-se funcionalmente a uma ordem mundial dominada por conglomerados financeiros que operam com lgica pouco previsvel e impossvel de ser responsabilizada. Os territrios, com suas populaes, fogem do controle, problematizando ainda mais a soberania j abalada pela autonomia do financeiro em escala mundial. Integrando-se como economia, conectando-se como sociedade mas sem se constituir como Estado, o mundo vai-se desterritorializando. Os territrios nacionais j no podem mais fornecer, s instituies e s populaes que neles se enrazam, bases slidas e estveis de sustentao. Tornaram-se porosos, fludos, sensveis e expostos a todo tipo de flutuao externa. Passa-se o mesmo, alis, com todos os territrios e todos os ambientes. Em decorrncia, h uma efetiva perda de fora dos centros, dos ncleos de direo e por extenso dos Estados-nao. As organizaes, as instituies (e dentre elas particularmente aquelas de natureza estatal) vo sendo desconstrudas e operam com maior dificuldade. A vida organizada precisa despender grande energia para atingir suas finalidades ou mesmo para funcionar com alguma estabilidade e eficincia, e isso sem conseguir eliminar o descontentamento, a apatia e a ansiedade que tomam conta de seus integrantes. No difcil imaginar os efeitos que isso causa na convivncia social, na vida poltica e na governabilidade mesma das sociedades. Tudo passa a ficar condicionado pela multiplicao e fragmentao dos interesses, pela ampliao frentica das demandas, por graves dificuldades de coordenao e direo, pela dvida e a insegurana, pelo enfraquecimento das lealdades e o empobrecimento da convivncia. As organizaes, e particularmente as organizaes pblicas nascidas e criadas nos tempos lentos da burocracia e dos controles estatais , passam a ser assediadas por propostas reformadoras que atropelam suas especificidades e finalidades. So convidadas a trocar o burocrtico pelo gerencial, o planejamento pelo empreendedorismo, a norma pela flexibilidade, a lentido pela velocidade, o cidado pelo cliente, quase como em um processo de clonagem do que ocorre no mundo do mercado e das empresas privadas. O processo geral impele os Estados a um movimento de ajuste e recomposio. Passada a euforia neoliberal, que promoveu forte recuo da ao e dos programas estatais em praticamente todos os pases, o Estado voltou cena principal. Com menor poder de regulao e interveno, mas com o mesmo papel estratgico de antes. Novas modalidades de atuao, novas estruturas organizacionais, outro relacionamento com a sociedade e com a sociedade civil fizeram com que o terreno das polticas pblicas recuperasse centralidade e vigor. Uma gesto pblica renovada em termos ticos, tcnicos e polticos tornou-se uma imposio da realidade, uma exigncia das mudanas que se registraram na vida social, no plano do pensamento e na atuao tcnica. Embaralharam-se conceitos e modelos. A realidade mesma fora a que se adotem novos vocabulrios e perspectivas. Os prprios conceitos e palavras mudam de significado, so extrados de seus contextos semnticos originais e transfigurados, o que requer maior dose de ateno e rigor. Houve, antes de tudo, uma espcie de esgotamento das chamadas ferramentas de gesto, que sofreram forte deslocamento. A rapidez e a imprevisibilidade das mudanas fizeram com que Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 7 de 10 10/07/13 18:39 alguns mtodos e ideias fossem postos em xeque ou passassem a derrapar. Outros, assimilados como modelos ou frmulas, so logo atropelados e desmentidos pela realidade. O rpido e fluido ambiente em que se vive e se atua cria novidades e surpresas a todo momento. Para interagir inteligentemente com ele, o gestor precisa ser dinmico e refinar tanto a abordagem do real (o diagnstico) quanto o delineamento dos passos prticos com que enfrentar os problemas reais. Um segundo desdobramento da nova situao estrutural a exploso incontrolvel de demandas e reivindicaes. A modernidade radicalizada produz sem cessar problemas, carncias, direitos e postulaes de direitos. Ao diversificar, diferenciar e fragmentar as sociedades, multiplica expressivamente as vozes sociais. Desafia frontalmente todos os que esto em busca de solues, como o caso dos que trabalham direta ou indiretamente com gesto, e em particular com gesto pblica. O prprio governar ficou oprimido por uma presso que nasce espontaneamente do modo como se vive. A instncia governamental constrangida pela explicitao incessante de demandas, direitos e reivindicaes. Como subproduto lgico desse aumento da presso, os fundos pblicos tendem exausto. Ou so dilapidados pela presso, ou precisam ser usados com grande rapidez e improvisao ou simplesmente no conseguem acompanhar o crescimento da demanda. Dramatiza-se assim a mxima segundo a qual sempre se gerencia em condies de escassez de recursos. No atual contexto, os recursos at existem e chegam mesmo a crescer, mas no conseguem acompanhar as exigncias sociais e a irrupo de novos problemas. Um terceiro desdobramento que esse contexto impe aos gestores uma exigncia igualmente incessante e constante de criatividade no plano da formulao e implementao de polticas. Tornou-se incuo repetir as mesmas polticas, empreg-las como um molde a ser aplicado repetidamente nas mais diversas situaes. Os gestores precisam criar o tempo todo, aumentar sem cessar sua capacidade de inovar e inventar. A inovao pela tecnologia de certa maneira fcil, mas resolve pouco. A inovao pela produo de novos procedimentos e novas formas de pensar tem maior potncia, mas bem mais difcil. No se trata de uma questo de mais e melhores computadores. Como os contextos sociais mudam com muita rapidez at mesmo porque mudam rapidamente as informaes que circulam dentro dele e o modo como essas informaes so absorvidas, incorporadas e utilizadas pelas pessoas , necessitamos sempre mais de agilidade, de flexibilidade, de criatividade, de inovao, de capacidade de gerao de recursos, de conhecimento. Agindo com base somente em sensibilidade, bom senso, argcia e habilidade, os gestores ficam desarmados diante da complexidade do mundo atual. Separados e competindo uns com os outros, confundem-se, desperdiam recursos e giram em crculos; articulados e fomentando redes e conexes, tm maiores chances de acertar e avanar. O modo de vida atual desmente a prepotncia do gestor. Ele precisa estar aberto colaborao com outros entes, com outros setores e outros gestores, com seus subordinados e seus superiores. Todo polo de operao gerencial nos dias atuais, na verdade, est magnetizado pelas ideias de parceria e de participao, que se tornaram exigncias da vida, ainda que no tenham encontrado plena traduo prtica e sejam muitas vezes empregadas de maneira mais retrica que efetiva. Uma efetiva cultura poltica de participao, redes e parcerias reconhece sem subterfgios tanto o mrito intrnseco daquilo que sabem e pensam as pessoas quanto o valor estratgico do poder pblico. Ela prolifera e frutifica quanto mais o poder pblico se democratiza e capaz de se colocar como lder de processos, como aquele que se pe frente e puxa os demais, que sinaliza, d direes, coordena. No h como avanar somente com boa vontade, esprito de luta e desprendimento da sociedade civil. Essa cultura e as diferentes exigncias que esto a ser feitas pelo modo de vida atual requerem gesto renovada e remodelao no plano mesmo do gestor: formao de quadros. Ningum est automaticamente preparado para inovar em termos gerenciais, particularmente no setor pblico. Temos de empreender um esforo permanente de qualificao e formao. Sem isso, organizaes e pessoas no incorporaro vida inteligente, no sero incentivadas a refletir, a repercutir informaes, a trabalhar com cenrios diferentes, a assimilar e elaborar ideias. No pode haver renovao da gesto sem uma clara e ativa poltica de formao de quadros. Pelos desafios com que nos defrontamos, bem como pelas inmeras oportunidades de avano que temos pela frente, no possvel pensar em renovao gerencial dando como favas contadas o esgotamento do Estado, seu fim ou sua impotncia. No podemos mais, evidentemente, esperar tudo do Estado e muito menos imaginar que ele possa voltar a ser o personagem monopolizador de antes, capacitado para submeter tudo a seu controle e a sua vontade a partir do domnio seguro que exercia sobre o territrio, sobre a economia nacional e sobre as populaes. O Estado tem muito mais dificuldades para regular, regulamentar e intervir, mas de modo algum saiu de cena. Comparte o espao pblico com novos movimentos e novos sujeitos individuais, com empresas, associaes e inmeras iniciativas, o que d realidade atual grande dinamismo e altas doses de imprevisibilidade. Ainda assim, o Estado continua a ser decisivo em qualquer tentativa de equacionar a vida comum e a questo social. Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 8 de 10 10/07/13 18:39 Estamos ingressando em uma fase de reconstruo democrtica do Estado. Quer dizer, no estamos simplesmente deixando o Estado para trs em nome do mercado ou da sociedade civil, mas sim recompondo e reinventando o Estado depois de termos experimentado uma fase de desconstruo acelerada e demolio institucional de tudo o que era estatal. Nesse movimento, o novo Estado que se anuncia no se apresenta como o outro da sociedade, dos movimentos sociais e dos sujeitos individuais, mas sim como uma espcie de encarnao viva daquele Estado tico que o marxista Antonio Gramsci tomou emprestado do filsofo Benedetto Croce e desenvolveu: um Estado que opera como parmetro de sentido, como educador e regulador de uma comunidade ativa que, de resto, est entranhada em suas estruturas e em seu modo de ser, se organizar e agir como Estado (GRAMSCI, 2000). Nessa transio, inovaes promissoras e iniciativas renovadoras bem-sucedidas que expressam o Estado-rede (Castells) que est nascendo cruzam-se com problemas, falhas grosseiras e restos de demolio, que simbolizam o Estado que estamos deixando para trs. Ao mesmo tempo em que assistimos, por exemplo, disseminao de esforos de gesto participativa e de construo de redes e parcerias, somos afetados pela destruio de muitas estruturas estatais intermedirias, pela paralisia ou desativao de muitos rgos tcnicos, pela reiterao de prticas corrompidas ou irresponsveis. No fundo, sempre necessitaremos de Estados (de ambientes tico-polticos que nos forneam parmetros de sentido para a vida comum) e do Estado (de aparatos polticos e administrativos com que governar a complexidade da vida). No atravessaremos bem a presente transio sem Estados efetivos, democrticos, capazes de ter burocracias desburocratizadas e de auxiliar os povos a se encontrarem com formas mais slidas de igualdade e justia social. A proposio de uma gesto pblica renovada, democrtica e transformadora no proliferar, nem produzir efeitos virtuosos, se enveredar por uma trilha de recusa ao Estado, de adeso a uma perspectiva de esfera pblica no estatal, quer dizer, sustentada exclusivamente pelo livre jogo dos interesses e pela reiterao de horizontes ticos mais ou menos abstratos. Concluso O mundo ficou complexo: encolheu por ter-se tornado mais conectado, ganhou maior diversidade e deixou de ser um todo ordenado por regras e centros claramente reconhecidos. A intensa mobilidade dos capitais, a financeirizao, a transnacionalizao das economias, a segmentao e a expanso da oferta de produtos combinam-se, no interior das naes, com maior diferenciao social, mais fragmentao de interesses e melhor conscincia de direitos. Os Estados e os governos ficam cercados pela economia internacionalizada, que no podem controlar, e pelas demandas e presses internas a seus territrios, que no podem refrear nem atender plenamente. Os governos governam com dificuldades e so pouco produtivos. Em maior ou menor grau, as diferentes mediaes polticas e sociais esto ficando comprometidas, e minam as bases da autoridade poltica. A dimenso espetacular da vida, a despersonalizao das relaes sociais e a ocupao de todos os espaos pelo mercado criam uma ainda maior confuso entre o interesse pblico e o privado. Desse ponto de vista, a democratizao contempornea da poltica, dos relacionamentos, do poder faz-se acompanhar de novos desafios e exigncias tanto em termos de esprito republicano, quanto no plano do conhecimento e da interveno governamental tecnicamente orientada. Tudo nos obriga a ir alm da viso empirista sobre as polticas pblicas, que tem sido dominante nos modelos analticos disponveis. A introduo de uma perspectiva que considere essa historicidade tambm importante no apenas para que se compreenda a natureza do fenmeno estudado e seu conceito, mas tambm para que se avance no plano da teorizao. No campo de estudos das polticas pblicas, h uma necessidade flagrante de esforos concentrados para que se aumente a coerncia do universo de comunicao. Um Dicionrio, como o que aqui propomos, pode representar um passo importante nessa direo. Nossa expectativa de que tambm seja uma ponte para articular as diferentes tradies de pesquisa, facilitar a formao de uma cultura e de uma linguagem comuns e valorizar o modo brasileiro de pensar e formular polticas pblicas. Referncias Bibliogrficas BECK, U. O que globalizao? Equvocos do globalismo, respostas globalizao. So Paulo: Paz e Terra, 1999. BELL, D. The Cultural Contradictions of Capitalism, New York: BasicBooks, 1976. BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N. & PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora da UnB, 1998. CASTELLS, M. Para o Estado-rede: globalizao econmica e instituies polticas na era da informao. In L. C. BRESSER-PEREIRA, L.; SOLA & WILHEIM, J. (Orgs.). Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP, 1999, p. 147-171. Dicionrio de Polticas Pblicas http://dicionario.fundap.sp.gov.br/Introducao 9 de 10 10/07/13 18:39 FERRERA, M. Modellidisolidariet. Bologna: Il Mulino, 1993. GRAMSCI, A. Cadernos do crcere. Vol. 3: Maquiavel. Notas sobre o Estado e a poltica. Edio e traduo de Carlos Nelson Coutinho e Luiz Srgio Henriques. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. HOBSBAWM, E. Era dos extremos. O breve sculo XX. 1914-1991. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. LE GOFF, J. & SCHMITT, J-C. (Orgs.). Dicionrio Temtico do Ocidente Medieval. So Paulo: Imprensa Oficial/Edusc, 2002, 2 vols. LIGUORI, G. & VOZA, P. (Orgs.). Dizionario Gramsciano. 1926-1937. Roma: Carocci Editore, 2009. POLANYI, K. A grande transformao. As origens da nossa poca [1944]. Segunda edio. Traduo de Fanny Wrobel. Rio de Janeiro: Campus, 2000. REVUE FRANCAISE DE SCIENCE POLITIQUE, volume 52, n. 1. Les Approches Nationales de Politiques Publiques. Paris: Presses de Science Po, Fvrier 2002.
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