ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

FGV DIREITO RIO 117

212
Curso de direito administrativo, p.
422.
AULA 21: DESAPROPRIAO
OBJETIVO
Apresentar o instituto da desapropriao e discutir seus principais pontos
polmicos
INTRODUO
A desapropriao constitui a perda da propriedade privada de um bem
em favor do Estado, mediante justa e prvia indenizao, exceto nos casos de
expropriao taxativamente previstos em lei e na Constituio.
Maral Justen Filho conceitua o instituto da desapropriao como:
Ato estatal unilateral que produz a extino da propriedade sobre um bem
ou direito e a aquisio do domnio sobre a entidade expropriante, mediante
indenizao justa.
212
A desapropriao sempre um ato estatal, ou seja, somente o Estado tem
poder de determinar a perda do domnio de um bem particular, decorrente
do seu poder de imprio e que se justifca pela necessidade de atendimento a
relevante interesse coletivo, podendo, ainda, constituir sano pela violao
do dever de cumprimento da funo social da propriedade.
O requisito da justa indenizao diferencia a desapropriao da expro-
priao ou do confsco, uma vez que nesses ltimos no h contraprestao
estatal pela perda do bem, pois que conseqncia da prtica de ato ilcito.
Em regra, o pagamento da indenizao deve ser prvio e em dinheiro, exceo
feita desapropriao de propriedade urbana que no cumpre sua funo social e
da desapropriao para fns de reforma agrria, cujo pagamento pode dar-se atra-
vs de ttulos da dvida pblica ou da dvida agrria. nesse sentido que dispem
o art. 182, 4
o
, III e o art. 184, caput, ambos da Constituio Federal:
Art. 182. (...)
4
o
. facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfca para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio
do solo urbano no edifcado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edifcao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 118
213
Conforme JUSTEN FILHO, Maral.
Curso de direito administrativo, p. 428.
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de
at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais.
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fns de
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social,
mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula
de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do
segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser defnida em lei.
A desapropriao pode ser administrativa ou judicial. Iniciando-se como
um procedimento administrativo, caso Administrao e particular no che-
guem a um acordo quanto ao montante indenizatrio, ser necessrio sub-
meter a controvrsia ao Poder Judicirio.
Embora seja mais comumente aplicvel aos bens imveis, so passveis de
desapropriao todos os bens suscetveis de avaliao econmica, inclusive
propriedade intelectual e participaes societrias.
213
Modalidades de desapropriao
O art. 5
o
, XXIV, da Constituio, estabelece as duas modalidades princi-
pais de desapropriao, embora existam outras previstas na prpria Consti-
tuio, como as supracitadas. Dispe o art. 5
o
, XXIV:
Art. 5
o
...
XXIV.A lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade
ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao
em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.
A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica
A desapropriao por utilidade pblica encontra-se disciplinada no decre-
to-lei 3365/41, o qual elenca tais casos em seu art. 5
o
:
Art. 5
o
Consideram-se casos de utilidade pblica:
a) a segurana nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro pblico em caso de calamidade;
d) a salubridade pblica;
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 119
214
Eventualmente, norma especfca
pode atribuir expressamente essa com-
petncia a pessoas jurdicas de direito
pblico integrantes da Administrao
Pblica indireta. o caso da Agncia
Nacional de Energia Eltrica, que possui
competncia para declarar reas de uti-
lidade pblica para fns de desapropria-
o os bens necessrios prestao de
servio de energia eltrica (cf. art. 4,
XXXV, Anexo I ao Decreto 2355/97).
e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento
regular de meios de subsistncia;
f ) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e
da energia hidrulica;
g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de saude, clni-
cas, estaes de clima e fontes medicinais;
h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros pblicos;
a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edif-
cao, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo
ou ampliao de distritos industriais; (redao dada pela Lei n
o
9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isola-
dos ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas neces-
srias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e,
ainda, a proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos e outros
bens moveis de valor histrico ou artstico;
m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e cemi-
trios;
n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfca, arts-
tica ou literria;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
A desapropriao deve ser precedida de decreto do Presidente, Governa-
dor ou Prefeito
214
declarando o bem como de utilidade pblica, devendo-se,
ainda, observar quanto ao prazo para a propositura da ao de desapropria-
o, caso no haja acordo com o particular quanto indenizao, o disposto
no art. 10 do decreto-lei n
o
3.365/41:
Art. 10. A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-se
judicialmente dentro de 5 (cinco) anos, contados da data da expedio do res-
pectivo decreto e fndos os quais este caducar. Neste caso, somente decorrido 1
um ano poder ser o mesmo bem objeto de nova declarao.
Pargrafo nico. Extingue-se em 5 cinco anos o direito de propor ao que
vise a indenizao por restries decorrentes de ato do Poder Pblico.
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 120
215
Para Maral Justen Filho, tambm
a desapropriao prevista no art. 182,
4, III, da CRFB/88, relativa ao imvel
urbano que deixa de cumprir sua fun-
o social, tambm pode ser conside-
rada uma desapropriao por interesse
social. Curso de direito administrativo,
p. 425.
216
Curso de direito administrativo, p.
444.
A desapropriao por interesse social
A desapropriao por interesse social encontra-se disciplinada pela Lei
n
o
4.132/1962, pela Lei n
o
8.629/93 e pela Lei Complementar n
o
76/93.
Corresponde desapropriao para fns de reforma agrria do imvel rural
que no cumpre sua funo social. Por se tratar de desapropriao-sano,
o pagamento da indenizao ocorre em ttulos da dvida agrria (exceto no
que tange s benfeitorias necessrias e teis, que devem ser indenizadas em
dinheiro, conforme prev o art. 184, 1
o
, da Constituio Federal).
215
A ao de desapropriao por interesse social deve ser exercida no prazo de
dois anos, nos termos do art. 3
o
da Lei Complementar n
o
76/93.
Desapropriao indireta
Um dos temas mais relevantes atinentes desapropriao reside nas de-
sapropriaes indiretas, situaes nas quais o poder pblico, sem respeitar
o devido processo de desapropriao j acima explanado, apossa-se de bem
particular, ou impe-lhe tantas condicionantes que termina retirando o seu
contedo econmico e, conseqentemente, o interesse do administrado em
permanecer na titularidade do bem. Conforme explana Maral Justen Filho:
A desapropriao indireta consiste no apossamento ftico pelo Poder Pbli-
co, sem autorizao legal nem judicial, de bens privados. Trata-se, em ltima
anlise, de prtica inconstitucional, cuja soluo haveria de ser a restituio do
bem ao particular, acompanhada de indenizao por perdas e danos, e a punio
draconiana para os responsveis pela ilicitude.
216
Entretanto, na prtica, na maior parte das vezes a jurisprudncia termina re-
conhecendo ter havido desapropriao indireta, mas, ainda assim, luz do j to
discutido princpio da supremacia do interesse pblico, no devolve o bem ao ad-
ministrado, ao qual ento conferido direito indenizao por perdas e danos.
O caso gerador trazido discusso consiste justamente em uma deciso
que abordou o tema da desapropriao indireta que, se de um lado, consti-
tui prtica da Administrao Pblica violadora de diversos princpios cons-
titucionais, por outro deve ser aplicado, ou ter a sua existncia reconhecida
com reservas, pois nem toda limitao ou restrio propriedade particular
implica em desapropriao indireta, podendo haver, no mais das vezes, mera
limitao ou servido administrativa.
Quais os princpios regedores da atuao da Administrao Pblica que
so violados quando um agente administrativo pratica um ato que correspon-
de, na prtica, a uma desapropriao indireta?
ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
FGV DIREITO RIO 121
LEITURA OBRIGATRIA
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Lumen Iuris, captulo intitulado Desapropriao.
CASO GERADOR
Em 1977, um decreto do Estado de So Paulo criou o Parque Estadual
da Serra do Mar, inserindo uma srie de limitaes sobre a possibilidade de
explorao econmica das propriedades que se inserissem no seu interior.
A seu ver, a criao de um parque forestal pode vir a caracterizar desapro-
priao indireta? Em que casos?
Um cliente procura-o informando que sua propriedade possui severs-
simas restries de explorao decorrentes do referido decreto que criou o
parque estadual, e que no eram de seu conhecimento no momento em que
adquiriu o imvel. A compra do imvel ocorreu em 1980. Seu cliente pode
alegar desapropriao indireta em face do Estado de So Paulo? Por qu?
LEITURA COMPLEMENTAR
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So
Paulo: Atlas, pp. 139 a 173.
ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Servido administrativa. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1978.