Etic profesional i transparen n administraia public

Cuprinsul cursului:
I. Transparena decizional i principiile administraiei deschise
I.1. Conceptul de transparen decizional
I.2. Liberul acces la informaiile de interes public i transparena decizional ca
instrumente de promovare a bunei uvernri
I.!. "ificulti i constr#neri $n aplicarea leislaiei privind transparena decizional
I.%. Concluzii i recomandri privind $mbuntirea leislaiei i a practicilor
II. Standarde profesionale i deontologice. Codul de conduit al funcionarilor publici i
personalului contractual
II.1. &specte enerale i principii aplicabile deontoloiei funcionarului public rom#n
III. Integritatea public. Protecia aertizorilor
I'.1. Conceptul de integritate public
I'.2. (onitorizarea modului de implementare a Leii )*1+2,,% privind protecia
personalului din autoritile publice- instituiile publice i din alte uniti care
semnaleaz $nclcri ale leii . Leea avertizorilor de interitate
I'.2.1. Introducere
I'.2.2. /rezentarea succint a Leii nr. )*1+2,,% . mi0loc de combatere a
corupiei
I'.2.!. 1tadiul implementrii leii avertizorilor de interitate
I'.2.%. /ercepia i e2periena cetenilor din comunitile locale cu privire la
interitatea funcionarilor publici locali
1
I. Transparen decizional i principiile administraiei deschise
I.!. Conceptul de "transparen decizional#
1intama de transparen decizional desemneaz setul de instrumente prin care administraia
3instituiile i autoritile administraiei publice locale4 d socoteal cetenilor + contribuabililor cu
privire la activitatea desfurat $n serviciul acestora. 5n calitatea lor de contribuabili- cetenii au
dreptul de a fi informai sau consultai- precum i de a participa la deciziile luate de ctre autoritile
administraiei publice locale i centrale- pe care le susin financiar prin ta2ele i impozitele pe care le
pltesc.
6ransparena activitii administraiei publice locale constituie reula $n toate etapele i
procedurile 3premertoare- concomitente i ulterioare4 deciziei administrative- confidenialitatea fiind
e2cepia care se limiteaz la informaia stabilit prin lee datorit nevoii prote0rii unor interese
specifice domeniului siuranei publice- prevenirii infraciunilor- prote0rii monezii i a creditului- a
intimitii.
Lipsa transparenei- alturi de alte carene ale activitii de relementare- conduce la $ncrederea
sczut a societii $n fora i importana actelor normative. &bsena consultrilor face ca normele s fie
frecvent modificate sau $nlocuite- lucru ce determin o accentuat instabilitate leislativ i nu ofer
siurana necesar cadrului leal e2istent $n 7om#nia. &plicarea real a principiului transparenei 3care
acoper si procedurile- i araniile care privesc at#t accesul la informaii- c#t i participarea la procesul de
decizie4 ar duce la o mai mare $ncredere $n lei i relementri- din moment ce ele au fost adoptate cu
consultarea celor interesai.
6ransparena are rolul de a preveni aciunile care amenin interitatea public 3acte de corupie4
i de a evalua performana administraiei publice locale 3capacitatea administrativ4.
(odalitile prin care se operaionalizeaz transparena in de:
8 asiurarea accesului cetenilor la informaiile de interes public-
8 participarea cetenilor la elaborarea de acte normative i la edinele publice.
/ornind de la aceast premis- totui nu orice int#lnire a administraiei publice $n care se discut
despre un proiect de lee este o consultare public. Consultarea public presupune $ndeplinirea unei
proceduri minime de lucru:
. publicarea proiectului de relementare9
. anunarea inteniei de a relementa9
2
. solicitarea i $naintarea unor opinii + comentarii la un te2t de relementare- prin realizarea unui
sc:imb de documente- $ntr.un interval de timp dat9
. dezbaterea acestor documente $n edin public.
5n lipsa acestor elemente nu se poate spune c a avut loc o consultare public.
/e de alt parte- cetenii nu pot participa la relementarea unor c:estiuni sau la edinele
publice care dezbat informaii privind:
aprarea naional- siurana naional i ordinea public9
activiti comerciale- dac afecteaz concurena loial9
datele personale
I.$. %iberul acces la informaiile de interes public i transparena decizional ca instrumente
de promoare a bunei guernri
Informatia este o2ienul democratiei- iar democraia ar fi de neconceput fr accesul liber al
publicului la informaii. Lipsa transparenei $n viaa politic i $n actul de uvernare reprezint unul dintre
obstacolele cele mai reu de depit ctre o societate democratic- $n care cetenii s aib $ncredere $n
oamenii politici i $n uvernani. "ar informaia nu reprezinta numai o necesitate pentru ceteni- ea este i
un element esenial al unei bune conduceri. Istoria mai vec:e sau mai recent ne arat c o uvernare
proast are nevoie de secrete pentru a putea rezista- dar i realitatea c secretomania i autoritarismul
uvernrilor duce- $n mod inevitabil- la proliferarea abuzului- corupiei i ineficienei i- $n final- la
falimentul reimurilor de acest tip.
Cu toate acestea- ma0oritatea uvernelor prefer s.i administreze afacerile in secret. 5n 1;a:ili-
unul dintre cuvintele folosite pentru uvern inseamn <secret cumplit<. C:iar i uvernele democratice
prefer s.i administreze ma0oritatea afacerilor la adpost de oc:ii publicului. =i uvernele pot si
oric#nd motive pentru a pstra secrete . interesele privind securitatea naional- ordinea public i interesul
mai lar al publicului sunt c#teva e2emple in acest sens. /rea adesea uvernele trateaz informia oficial
drept proprietatea lor $n loc de a o privi drept un bun pe care il dein i il pstreaz in numele poporului.
"e aceea- accesul ne$nrdit al cetenilor la informaia de interes public i participarea lor la
luarea deciziilor sunt considerate dou dintre premisele cele mai importante ale unei uvernri democratice
i responsabile. Informaia le permite cetenilor- pe de o parte- s aprecieze $n cunotin de cauz
aciunile administraiei- iar pe de alt parte- s participe $n mod avizat la dezbaterile i la luarea deciziilor
care $i privesc.
!
Informarea publicului cu privire la drepturile sale i promovarea unei culturi de transparen
uvernamental sunt eseniale pentru atinerea scopurilor leislaiei privind libertatea de informare. 5ntr.
adevr- e2periena multor ri dovedete c un corp de funcionari publici recalcitranti poate submina fie i
cea mai proresist leislaie. /rin urmare- activitile de promovare reprezint o component esenial a
unui reim bazat pe libertatea de informare. &ctivitile specifice in acest domeniu vor diferi de la o ar la
alta- in funcie de diveri factori- precum modul de oranizare al corpului de funcionari publici-
principalele restr#neri ale liberei circulaii a informaiilor- nivelul de cultur eneral i msura in care
publicul este contient de e2istena acestor informaii. Leea trebuie s prevaa acordarea unei atenii
sporite i a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor leislaiei.
&anta'ele participrii sunt multiple i se resesc $n urmtoarele direcii:
/articiparea promoveaz i apr democraia deoarece ea presupune repartizarea $n mod real a
puterii. /articiparea autorizeaz cetenii s repun $n discuie- s respin sau s critice revendicri care
nu au 0ustificare. "e asemenea- ea permite influenarea de ctre ceteni a politicilor pentru a se promova
interesul public i nu interese restr#nse- de rup sau izolate.
>a permite cunoaterea adevratelor i celor mai urente nevoi i ateptri leitime- a diversitii
opiniilor 3c:iar i a celor defavorizai4- valorific#nd e2periene diverse i informaii ce s.ar putea dovedi
eseniale $n adoptarea deciziilor publice.
/entru a se asiura rezultate optime procesului participativ- cetenii trebuie s fie informai $n
avans cu privire la aciunile publice care vor face sau sunt de0a obiect al deciziilor administraiei publice.
>a promoveaz i consolideaz parteneriatul $ntre societatea civil i administraia public. /rin
intermediul su- cetenii au posibilitatea s $nelea mecanismele uvernrii i ale administraiei- iar
proiectele care iau $n considerare participarea se bucur de mai mult viabilitate. "ac prerile e2primate
sunt luate $n considerare- cetenii vor manifesta mai mult $ncredere $n actul uvernrii- ceea ce creeaz
un climat de adeziune i de ana0are a comunitii $n procesele decizionale.
/articiparea permite colectivitii s dein control asupra activitii administratorilor treburilor
publice i favorizeaz o estiune public mai supl- furniz#nd un feed.bac? constant- ceea ce permite
administraiei identificarea sistematic a rezultatelor obinute- a lacunelor i a rezultatelor neateptate-
favorabile sau nu- precum i a problemelor c:eie.
"in c:iar aceste avanta0e ale participrii pot decure $ns i unele dezaanta'e- lipsuri i $ntrebri
referitoare la modalitatea concret $n care ea se desfoar $n practic. &stfel:
%
/articiparea poate s constituie o fr#n $n procesul de elaborare a deciziilor. 5n situaia obinerii
unor cantiti enorme de informaii din partea membrilor colectivitii- identificarea i ruparea
preferinelor e2primate se poate dovedi un proces e2trem de complicat i c:iar anost. @ruparea opiniilor
membrilor colectivitii presupune- $n primul r#nd- crearea oportunitilor pentru ca acetia s.i e2prime
preferinele. &poi- aceste informaii trebuie s fie corect $nelese- fapt ce supune administraia unui efort
suplimentar i de durat.
A alt ipotez are $n vedere comple2itatea i specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei.
>2ist- ca atare- posibilitatea ca cetenii s nu $l $nelea imediat- ceea ce va oblia administraia la
proiectarea unor modaliti speciale de furnizare a informaiilor 3spre e2emplu- $n cazul informaiilor
comple2e- etapizat4. "e asemenea- este posibil ca cetenii de r#nd s nu aib opinii precise asupra
c:estiunilor de politic ce i.ar viza 3de e2emplu- pentru c nu este un domeniu accesibil acestora datorit
radului de cultur mai redus4. "e aici i p#n la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas i
aceast stare de fapt obli administraia la efortul de conciliere.
"e aceea ar fi oportun identificarea soluiilor care s evite apariia unor asemenea situaii. A
modalitate ar putea fi asiurarea reprezentativitii opiniilor- iar fa de aceast necesitate apare dificultatea
de a provoca i implica acele persoane sau rupri de persoane interesate a participa- dar care sunt
$mpiedicate s se implice din cauze diverse 3v#rst- acces limitat la sursele de informaii etc.4.
>ste necesar de avut $n vedere i ipoteza $n care indivizii- fr a se afla sub influena unor asemenea
constr#neri- nu doresc s participe 3participarea cetenilor nu este o obliaie ci o oportunitate4.
Bu trebuie neli0at nici aspectul financiar- procesul participativ solicit#nd efortul suplimentar al
buetelor publice. 5n situaia $n care culeerea- prelucrarea i valorificarea informaiilor nu se desfoar
corect- av#nd $n vedere toate situaiile care ar putea distorsiona reprezentarea real a intereselor i
opiunilor publice sau folosind metode sau procedee necorespunztoare- aceast c:eltuial s.ar putea
dovedi c:iar inutil.
C#t privete autoritile administraiei publice care au datoria de a asiura cadrul favorizant
practicilor participative- cel puin dou probleme se ridic: $mpovrarea sferei de atribuii a acestora i- $n
timp- favorizarea diminurii capacitilor creative de decizie ale acestora i a iniiativei.
Reflectarea principiului transparenei n legislaia Romniei
La nivelul Cniunii >uropene- $n vara anului 2,,1 a fost lansat Carta Alb asupra Guvernrii
Europene- document elaborat de ctre Comisia >uropean. /entru asiurarea unei uvernri c#t mai
democratice- carta propune cinci principii: desc:idere- participare- responsabilitate- eficien i coeren.
/articiparea se resete $ntre aceste principii $ntruc#t de e2erciiul acesteia- de.a lunul $ntreului proces
)
de elaborare a politicilor comunitare- de la concepie la implementare- depinde calitatea- relevana i
eficiena politicilor C>- $ncrederea $n rezultatele finale i $n instituiile pe care le pun $n practic.
5n 7om#nia- leislaia care creeaz cadrul de implementare a ceea ce am putea numi uvernare
transparent i participativ este relativ recent adoptat. /rincipalele acte normative sunt: Leea nr.
)%%+2,,1 privind liberul acces la informaiile de interes public- Leea nr. 21)+2,,1 a administraiei publice
locale- cu modificrile i completrile ulterioare- Leea nr. )2+2,,! privind transparena decizional $n
administraia public i Leea nr. 1D1+2,,! privind unele msuri pentru asiurarea transparenei $n
e2ercitarea demnitilor publice- a funciilor publice i $n mediul de afaceri- prevenirea i sancionarea
corupiei.
Conform Leii nr. )2+2,,! privind transparena decizional $n administraia public- procesul
decizional are dou componente ma0ore: elaborarea actelor normative i luarea deciziilor $n edinele
forurilor deliberative. 1e impune a fi precizat c produsele acestui proces sunt- la r#ndul lor- informaii de
interes public- care urmeaz s fie transmise comunitii prin intermediul mi0loacelor de informare $n
mas.
Cu privire la metodele i formele de participare- leislaia rom#neasc adoptat dup 1EFE a
formulat urmtoarele soluii:
. promoveaz principiul consultrii cetenilor $n probleme de interes public9
. ca forme de consultare- actele normative relementeaz $n special forma referendumului- $n cele
dou forme: referendumul naional i cel local.
Cel puin urmtoarele dou probleme decur de aici:
. se creeaz $n eneral falsa impresie c participarea este permis numai $n anumite domenii ale vieii
sociale 3de e2emplu- la nivel local numai pentru cele de interes deosebit49
. faptul c domeniile consultrii facultative nu sunt precis delimitate- apare $ntrebarea care sunt
problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetenii 3credem c nu fac obiectul unei asemenea
consultri dec#t c:estiunile care sunt de competena autoritii publice49
. practica referendumului- special relementat- prezint numeroase inconveniente. >a nu poate fi
considerat o real participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul consultrii pe aceast
cale- procedura este determinat- impus prin lee i- prin urmare- obliatorie. 7ezultatele referendumului
produv efecte c:iar dac nu reprezint o real ma0oritate. >l este foarte srac $n informaii- solicit#nd doar
un rspuns $nc:is sub forma "& sau BC. 7eferendumul are un rol aprobativ- el nu produce o informaie
nou.
/rocedura riid i cu efecte 0uridice obliatorii ale referendumului nu pot face un model
corespunztor pentru toate problemele publice.
D
/racticile mai frecvente $n materie au permis identificarea urmtoarelor forme de participare:
forumuri i oranizaii civile- reuniuni i adunri publice- informare public precis- obiectiv i suficient-
dezbateri- sesiuni de informare- comitete i rupuri de discuie- instituiile de $nvm#nt- asociaiile de
cartier- rupuri defavorizate- anc:etele publice 3Grana4- audieri i consultri publice 37om#nia4.
1e cuvine totui s remarcm e2istena $n ara noastr- $n domeniul proteciei mediului- a unor
relementri pe c#t de detaliate- pe at#t de $ncura0atoare. >ste vorba- $n primul r#nd- de prevederile
cuprinse $n Leea proteciei mediului 3nr. 1!*+1EE)4- care calific participarea AB@ i a populaiei la
elaborarea i aplicarea deciziilor $n materie drept un element strateic i totodat modalitatea de
implementare a ansamblului strateiilor pentru asiurarea unei dezvoltri durabile- arant#nd dreptul de
consultare al acestora $n vederea lurii deciziilor $n materie. 5n al doilea r#nd- $n anul 2,,,- 7om#nia a
ratificat Convenia privind accesul la informaie- participarea publicului la luarea deciziei i accesul la
0ustiie $n probleme de mediu.
&t#t Leea nr. )%%+2,,1- c#t i Leea nr. )2+2,,! conin prevederi specifice referitoare la "actorii
instituionali# c:emai s le aduc la $ndeplinire dispoziiile.
&utoritile administraiei publice nu reprezint doar domeniul eneral de relementare i de
aplicabilitate a prevederilor celor dou lei- ci- $n eal msur- subiecii direci ai prevederilor- $ntruc#t
cele dou acte normative pun $n sarcina acestora toate obliaiile de a aciona- de a veni $n spri0inul
fructificrii drepturilor ceteanului. 5n baza prevederilor speciale din cadrul fiecrei lei- autoritile
administraiei publice desemneaz persoane care se ocup $n mod nemi0locit i rspund de satisfacerea
intereselor cetenilor. &stfel- $n fiecare entitate public supus dispoziiilor celor dou lei trebuie s
e2iste cel puin o persoan cu atribuii enerale de informare i relaii publice- un purttor de cuv#nt cu
atribuii speciale de informare i relaii cu mi0loacele de informare $n mas- respectiv o persoan
responsabil pentru relaia cu societatea civil. &ceste trei persoane sunt subiectii nemi0locii ai
prevederilor din Leile nr. )%%+2,,1 i nr. )2+2,,!- $n sensul c toate obliaiile dispuse $n sarcina
autoritilor administraiei publice trebuie duse la $ndeplinire de reprezentanii acestora.
"e partea cealalt- observm c subiecii indireci sunt relementai doar eneric 3fie persoane- fie
ceteni i asociaii leal constituite4- $ns relativ incoerent. &stfel- Leea nr. )%%+2,,1 relementeaz
accesul liber i ne$nrdit al persoanei la informaiile de interes public- dei restriciile prevzute $n art.12
se refer numai la ceteni H stricta interpretare a restriciilor ar duce la concluzia c aceste restricii ar
duce la concluzia c aceste restricii nu se refer la celelalte cateorii de persoane- cum ar fi societile
comerciale- AB@.urile sau- simplu- apatrizii. /e de alt parte- Leea nr. )2+2,,! relementeaz
participarea la procesul decizional a cetenilor i asociaiilor leal constituite. 7ezult c- $n ciuda faptului
c cetenii strini 3sau apatrizii4 au drept de vot $n aleerile locale- nu au dreptul s participe la luarea
*
deciziilor $ntr.o edin a consiliului local pe care tocmai l.au ales9 de asemenea- se poate interpreta c-
dei este leal constituit i reprezint o modalitate universal recunoscut de asociere- o societate
comercial pe aciuni nu poate participa la elaborarea actelor normative dac nu este afiliat unui rup
asociativ de reprezentare civic.
&ceast incoeren izvorte- probabil- c:iar din Constituia 7om#niei- unde art.!1 3"reptul la
informaie4 prevede la alin.1 c dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu
poate fi $nrdit- iar la alin.2 c autoritile publice 3...4 sunt obliate s asiure informarea corect a
cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
6rec#nd $n revist obliaiile pe care cele dou lei le pun $n sarcina autoritilor administraiei
publice- se observ c se contureaz patru seturi distincte de prevederi procedurale. Leea nr. )%%+2,,1
dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare i relaii publice- care are sarcina de a
furniza informaiile de interes public- respectiv a unui birou specializat H cel al purttorului de cuv#nt- care
are rolul de a oferi informaii mi0loacelor mass media. /e de alt parte- prin c:iar structura sa- Leea nr.
)2+2,,! relementeaz participarea cetenilor la dou procese diferite H cel de elaborare a actelor
normative i cel de luare a deciziilor $n cadrul edinelor forurilor deliberative. "in nou. 1e constat o
aparent incoeren leat de faptul c Leea nr. )%%+2,,1 relementeaz e2istena a cel puin dou poziii
remunerate pentru furnizarea informaiilor de interes public- $n timp ce Leea nr. )2+2,,! pune dou
procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei sinure astfel de poziii. Cu toate acestea-
funcionarul responsabil de informare i relaii publice- purttorul de cuv#nt i funcionarul responsabil de
relaia cu societatea civil pot face parte din aceeai structur a autoritii administraiei publice respective.
>2ist c:iar posibilitatea ca toate aceste funcii s fie cumulate de una i aceeai persoan- $ns o astfel de
soluie nu este recomandabil.
Ga de toate responsabilitile care le revin celor trei subieci nemi0locii- ale cror atribuii au fost
descrise- trebuie reliefat i faptul c e2ist posibilitatea ca oricare dintre ei s fie trai la rspundere pentru
modul $n care $nele s.i $ndeplineasc atribuiile. 1ituaia acestor persoane este destul de delicat- ele
put#nd fi trase la rspundere at#t de eful ierar:ic superior- din interiorul instituiei unde $i desfoar
activitatea- c#t i de orice persoan care se consider lezat $n drepturile sale- acion#nd din e2teriorul
instituiei. (sura transparenei unei autoriti administrative este dat de calitatea manaementului
activitilor H acolo unde lucrurile mer prost- nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt s se vad i s
fie cunoscut de $ntreaa comunitate. "e obicei- persoana rspunztoare pentru manaementul defectuos al
activitilor este eful 3fie ales- fie numit4 al autoritii respective- care va avea $n mod natural tendina de a
ascunde deficienele activitii pe care o conduce. /rin urmare- subiecii nemi0locii ai prevederilor Leii
nr. )%%+2,,1 i nr. )2+2,,! se pot si $ntr.o poziie foarte vulnerabil H dac aplic prevederile Leii- ar
F
putea fi sancionai de eful cu tendine opace- iar dac nu aplic prevederile leale- ar putea fi sancionai
de cetenii lezai $n drepturile lor.
/entru a evita situaia de vulnerabilitate- este recomandabil ca persoanele desemnate $n oricare din
cele trei poziii 3responsabil de informare i relaii publice- responsabil de relaia cu societatea civil ori
responsabil de relaiile cu mediile de informare4 s $ncerce c#teva de a minimiza riscurile:
aplicarea corect a leii- $n litera i spiritul ei- poate crea unele neplceri temporare din partea
efului cu tendine opace- dar va avea $ntotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vin a persoanei
vulnerabile 3din nefericire- administraia public rom#neasc $nc nu are pus la punct un sistem obiectiv de
premiere a persoanelor care dau dovad de abneaie + dedicaie i profesionalism $n aplicarea corect a
dispoziiilor leale4
solicitarea unui ordin sau a unei dispoziii scrise din partea efului ierar:ic superior- ori de c#te ori
persoana vulnerabil crede c e2ist pericolul de a se e2pune- poate atrae mustrri sau c:iar
retroradri abuzive pentru incapacitatea de a face lucrurile cum 3nu4 trebuie- dar poate avea ca rezultat
i contientizarea c acest mod de a rezolva problemele delicate frailizeaz tocmai poziia efului- care
va putea fi tras la rspundere pe baza unor documente sctise- $n vdit contradicie cu dispoziiile Leii
direcionarea aciunii administrative sau 0udiciare a ceteanului nemulumit $mpotriva instituiei
3eventual- $mpreun cu eful acesteia- care o i reprezint4- mai derab dec#t $mpotriva persoanei
vulnerabile- urm#nd ca- $n funcie de modul $n care evolueaz lucrurile- instituia s $ncerce s.i
recupereze eventualul pre0udiciu prin alte proceduri- mai t#rziu.
/ersoanele care ocup poziiile menionate sunt desemnate de eful instituiei. &ceasta $nseamn c
poziiile celor trei responsabili pot fi ocupate fie de ctre funcionari publici $n sensul Leii nr. 1FF+1EEE-
fie de ctre personal contractual $n sensul Codului muncii. "in acest punct de vedere- avanta0ul implicrii
funcionarilor publici este reprezentat de stabilitatea $n funcie- iar avanta0ul ana0ailor contractuali este
reprezentat de mobilitatea deliberat i- poate- de un rad mai ridicat de implicare.
I.(. )ificulti i constr*ngeri n aplicarea legislaiei priind transparena decizional
Ga de modul $n care administraia public local ofer acces liber la informaia de interes public i
$i onoreaz obliaia de transparen comunitile locale au transmis unele semnale de insatisfacie.
5n anul 2,,!- &sociaia 6ransparencI International . 7om#nia a efectuat un sonda0 $n r#ndul
cetenilor din 12 localiti mari i medii din ara noastr. /ersoanele resurs intervievate $n cele 12
comuniti au semnalat o serie de precedente neative- practici care impiedic sau $nreuneaz realizarea
interitii i transparenei administraiei publice locale. "in totalul precedentelor neative semnalate-
apro2imativ 2%J se refer numai la accesul la informaia de interes public i la transparena decizional.
E
Precedentele negatie semnalate au vizat urmtoarele aspecte:
8 autoritile locale nu aplic efectiv transparena decizional9
8 autoritile locale nu informeaz permanent cetenii cu privire la activitatea desfurat sau propus9
8 accesul la informaiile de interes public este dificil pentru ceteni i 0urnaliti9
8 administraia nu public sau nu disemineaz rapoartele proprii de activitate.
/recedentele neative din tema secundar- a resurselor + banilor publici- au fost de reul formulate
mai concret:
8 ta2ele i impozitele sunt foarte mari $n raport cu veniturile populaiei- iar cetenii nu sunt informai
atunci c#nd se iau decizii cu privire la mrirea ta2elor9
8 ta2ele locale 3ta2a pe balcon- ta2a pe ap de ploaie etc.4 sunt ne0ustificate9
8 elaborarea buetului local nu este transparent9
8 se aprob lucrri de investiii foarte mari $n lipsa unei consultri cu contribuabilii 3pentru a stabili
prioritile49
8 se fi2eaz sau se neociaz preul serviciilor ctre populaie fr consultarea cetenilor.
Intervievaii au semnalat c administraiile locale pe care le cunosc se confrunt cu probleme $n
ceea ce privete:
Guncionarea departamentelor pentru acces la informaii i transparen decizional
'olumul i calitatea informaiei de interes public din oficiu
'olumul i calitatea informaiei de interes public solicitat $n scris sau telefonic
Informaia cu privire la indemnizaiile aleilor i salariile funcionarilor publici
Informaia cu privire la c:eltuielile de transport i reprezentare ale aleilor locali
Informaia cu privire la contractele $nc:eiate de autoriti
&coperirea mediatic a activitilor primriei i consiliului local
Aranizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor cu privire la proiecte de acte
normative
5n topul problemelor semnalate apar dou care in de accesul la informaia public i transparena
decizional- anume oranizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor cu privire la proiectele
de acte normative 3:otr#ri de consiliu local4 i funcionarea departamentelor pentru acces la informaii i
transparen decizional.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informaiile de interes public- cel mai frecvent- cetenii i
oranizaiile interesate solicit informaii de interes public direct 3fa $n fa4- modalitate urmat- $n
ordinea frecvenei $nreistrate- de completarea unui formular tip.
1,
/e parcursul celor aproape ) ani de aplicare a Leii nr.)%%+2,,1- at#t presa c#t i AB@.urile au
semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor ta2e de copiere la nivele foarte mari- fapt care descura0eaz
accesul liber la informaiile de interes public. &stfel- ma0oritatea instituiilor monitorizate au stabilit ta2e
de copiere p#n la 1,.,,, lei + pain- fiind $ns sunt cunoscute i cazuri $n care ta2ele de copiere erau
mult peste medie 32).,,, lei + pain4.
Cu privire la stabilirea aceptor ta2e- autoritile trebuie s contientizeze faptul c spiritul Leii nr.
)%%+2,,1 i al Leii nr. )2+2,,! este s ofere c#t mai mlte informaii- deci preurile aferente s fie
accesibile- nu $mpovrtoare.
/e de alt parte- $n cuprinsul aceluiai amplu sonda0- au fost recepionate semnale de insatisfacie
ale comunitilor i fa de modul $n care administraia public local $ncura0eaz participarea public.
&stfel de practici care $mpiedic sau $nreuneaz participarea public $n administraia public
local sunt urmtoarele:
8 audienele pentru populaie: lipsa de punctualitate a aleilor i funcionarilor publici9
8 relaiile cu pensionarii9 deciziile leate de c:eltuielile de intreinere9
8 relaia dintre administraie i asociaiile de proprietari + locatari $n ceea ce privete problemele privind
consumul de ap i cldur9
8 introducerea de proiecte de :otr#ri pe ordinea de zi $n ziua edinei consiliului local.
Intervievaii au semnalat c administraiile locale pe care le cunosc se confrunt cu probleme $n
ceea ce privete:
/articiparea cetenilor la edinele consiliului local
Colaborarea autoritilor administraiei locale cu oranizaii neuvernamentale
&nunuri publice despre proiectele de acte normative i edinele Consiliului Local
5n topul problemelor semnalate apar dou care in de participare public- anume participarea
cetenilor la edinele consiliului local i colaborarea autoritilor administraiei locale cu oranizaii
neuvernamentale.
Dificulti ntmpinate n aplicarea Legii nr !""#$%%&
Cele mai multe instituii se confrunt cu insuficiena resurselor ca principal dificultate $n aplicarea
acestui act normativ. 6ipurile de resurse necesare sunt $ns variate: materiale- umane- financiare- de pret
profesional adecvat- oranizatorice 3de $nfiinare a unui compartiment specualizat care s un mai aib
altea tribuii dec#t cele care decut din aplicarea Leii nr. )%%+2,,1.
/e l#n aceste probleme- au mai fost identificate i o serie de dificulti care in de necunoaterea
i slaba mediatizare a leii- precum i de definirea informaiilor e2ceptate i- complementar- stabilirea
11
sferei informaiilor de interes public. A alt clarificare leislativ ine de distincia dintre informaie i
documente- accesul publicului fiind la informaiile de interes public i un la documente.
5n cateorKa altor dificulti semnalate $n respectivele instituii- a fost inclus o am variat de
probleme- printre care: Lreticena factorilor de decizie 3primari i consilieri locali4 fa de prevederile
Leii- Lfolosirea solicitrilor $n baza acestei lei ca o metod de icanare a autoritilor- etc.
Dificulti ntmpinate n aplicarea Legii nr!$#$%%'
Ca i $n cazul aplicrii Leii nr. )%%+2,,1- i pentru Leea nr. )2+2,,! insuficiena resurselor
reprezint una dintre dificulti9 din nou- termenul de resurs fiind unul eneris pentru mai multe tipuri H
de personal- financiare- materiale 3amintite sub forma: Ldin lipsa resurselor financiare nu s.a putut realiza
publicarea $n site.ul propriu sau $n mass.media local a anunurilor referitoare la elaborarea unor proiecte
de :otar#ri- Llipsa dotrilor loistice i a finanrii- resursele limitate care un permit promovarea
drepturilor prevzute de aceast Lee pentru societatea civil etc.4. A alt problem semnalat de
rspunsurile libere la unele c:estionare este lipsa de interes a cetenilor- a soviet civile $n eneral 3Llipsa
de interes a AB@ i a publicului- Llipsa de implicare a cetenilor- respectiv a societii civile-
Lindiferena cetenilor etc.4- dezinteres cauzat parial i de lipsa informrii cetenilor i a mediatizrii
insuficiente. "e asemenea- cei care se ocup de aplicarea Leii- se confrunt i cu imposibilitatea
respectrii termenelor 3Lproiectele de :otr#ri urente- care nu permit respectarea termenelor prevzute de
lee- Lprimirea cu $nt#rziere a documentelor ce trebuie fcute publice- Lnerespectarea termenului de !,
de zile de ctre iniiator etc.4. Ca i $n cazul aplicrii Leii liberului acces la informaiile de interes public-
i $n situaia celei privind transparena decizional problemele de comunicare intra.instituional sunt
considerate ca reprezent#nd una dintre dificultile aplicrii Leii.
I.+. Concluzii i recomandri priind mbuntirea legislaiei i a practicilor
/ropunerile de ameliorare a problemelor administraiei locale $n ceea ce privete liberul acces la
informaia de interes public i transparena decizional au fost formulate astfel de intervievai:
8 campanii de informare a cetenilor cu privire la atribuiile departamentelor administraiei publice locale9
8 asiurarea unei independene mai mari fa de aleii locali a departamentelor pentru asiurarea accesului
la informaia de interes public i transparenei decizionale 3eventual prin amplasarea acestora $n afara
incintei primriilor49
8 testarea unui sistem de consultare permanent a cetenilor9
8 oranizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor9
8 consultarea decidenilor locali cu e2peri din afara administraiei9
8 oranizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative9
12
8 monitorizarea licitaiilor publice.
5n opinia intervievailor- eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informaie i
transparena decizional depind de:
8 capacitatea de a oraniza dezbaterile pe teme punctuale
8 capacitatea i disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise
8 lipsa de iniiativ a funcionarilor publici- respectiv- lipsa de interes a aleilor locali.
/ropunerile de ameliorare a problemelor administraiei locale $n ceea ce privete participarea
public au fost formulate astfel de intervievai:
Cele care implic administraia local:
8 oranizarea de referendum9
8 intensificarea colaborrii cu AB@.uri pe teme clar definite9
8 oranizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor i mediatizarea acestora9
8 implicarea oranizaiilor i a cetenilor $n rupuri care s ofere feed.bac? administraiei cu privire la
activitatea sa.
Cele care e2clud administraia local- $ndrept#ndu.se spre modaliti de intervenie mai Laresive-
de tip:
8 colaborare $ntre ziaritii de investiaie i activitii AB@ pentru semnalarea nereulilor din administraia
local9
8 aciuni concertate- de media i ceteni pentru aplicarea fr discriminare a leilor9
8 oranizarea cetenilor $n rupuri de presiune9
8 consilierii locali trebuie s cunoasc direct comunitatea i nevoile ei prin vizite de lucru sptm#nale- nu
prin audiene $n birouri9
8 sondarea opiniei cetenilor cu privire la calitatea serviciilor i a modului $n care acetia sunt tratai de
autoritile i instituiile administraiei locale.
"ificultile $nt#mpinate $n realizarea acestor demersuri in de:
8 capacitatea cetenilor i a oranizaiilor de a defini cu claritate scopurile i modul de aciune i de a fi
persevereni9
8 credibilitatea membrilor fondatori ai rupurilor de presiune9
8 interesul sczut al aleilor locali fa de problemele cetenilor $n afara perioadelor electorale9
. lipsa de motivaie a funcionarilor publici9
8 reticena cetenilor de a se implica $n acest tip de activiti care sunt asociate cu La face politic.
/rincipalele sugestii de mbuntire a aplicrii %egii nr. ,++-$..! au vizat- $n principa-
urmtoarele:
1!
. alocarea de resurse de toate tipurile 3financiare- materiale- umane49
. o mai bun mediatizare a Leii
. realizarea de traininuri + sc:imburi de e2perien pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea
acestei Lei9
. stabilirea cu e2actitate a informaiilor de interes public + e2ceptate + clasificate 3e2ist $n acest sens
i o propunere de stabilire a unei liste comune de informaii de interes public pentru toate instituiile9 de
asemenea- se suereaz s se precizeze c#t mai clar dac informaii de tipul contractelor i salariilor
funcionarilor sunt informaii de interes public9
. $mbuntirea comunicrii intra.instituionale 3fluidizarea informaiilor $ntre departamente49
. alte tipuri de suestii: stabilirea de sanciuni at#t pentru funcionari 3modificarea articolului de
lee care relementeaz rspunderea e2clusiv a funcionarului responsabil cu aplicarea Leii nr.
)%%+2,,1- $n sensul instituirii unei rspunderi solidare cu departamentele implicate direct4- c#t i pentru
ceteni 3stipularea unui articol care s sancioneze abuzul de drept49 aprecieri pe marinea leislaiei
3aceast problem este relementat $ntr.un numr mare de acte normative H A@ nr. 2*+2,,2 privind
relementarea activitii de soluionare a petiiilor- Leea nr. )2+2,,! privind transparena decizional i
Leea anticorupie nr. 1D1+2,,! .- acte conin#nd dispoziii comune- cee ce $nreuneaz desfurarea
activitii $n administraia public9 realizarea unor baze de date informatizate la nivel naional cu
informaiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor9 obliativitatea rspunsului numai
la petiiile din localitatea respectiv etc.
5n ceea ce privete sugestiile de mbuntire a aplicrii %egii nr. ,$-$..(- ele vizeaz $n
principal:
. alocarea de resurse sub diferite forme 3alocarea de la buetul statului ctre buetele locale a
resurselor financiare9 asiurarea de dotri loistice- a conectrii la internet49
. mediatizarea prevederilor Leii i stimularea interesului cetenilor i a colaborrii cu societatea
civil9
. realizarea de traininuri $n vederea specializrii funcionarilor desemnai pentru aplicarea leii9
. $nbuntirea comunicrii intra.instituionale 3at#t $ntre departamente- c#t i $ntre iniiatorii
proiectelor de acte normative4- dar i sc:imbarea mentalitii factorilor de decizie9
. modificarea termenelor 3micorarea termenului de anunare a proiectului de act normativ9 termenul
de !, de zile interpretat ca termen de recomandare49
. crearea unei baze de date cu AB@.urile locale i naionale- a unui sistem informaional care s
prezinte proiectele de :otr#ri9
1%
. definirea clar a unor termeni prevzui de lee 3act normativ- edin public- minut4-
stabilirea domeniilor $n care se aplic leea- precum i relementarea circumstanelor e2cepionale i a
procedurilor de uren9
. desemnarea unor persoane sau $nfiinarea unui compartiment care s nu mai aib alte atribuii dec#t
cele leate de aplicarea Leii nr. )2+2,,!9
. stabilirea unor sanciuni clare pentru cei care nu respect leea9 $ntocmirea la nivelul fiecrei
instituii a unui reulament de aplicare9 stabilirea unor condici de suestii etc.
II. Standarde profesionale i deontologice. Codul de conduit al funcionarilor
publici i personalului contractual
II.!. &specte generale i principii aplicabile deontologiei funcionarului public rom*n
A preocupare permanent a leiuitorului rom#n din perioada actual a fost accea de a dezvolta
relementarea intern pe baza acMuis.ului comunitar- prelu#nd te2te i normative europene- fie $n temeiul
unei recomandri a Cniunii >uropene- fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entiti de a ne
adapta leislaia $n vederea aderrii.
Cn domeniu relementar esenial $n cadrul capitolelor desc:ise de ctre pri $n procesul de aderare
este reprezentat de statutul funcionarului public- care $n perioada comunist nu i.a sit o consacrare
favorabil sau care a fost vitreit prin norme restrictive- de natur a aservi funcionarul superiorului
ierar:ic.
La r#ndul su- doctrina a $ncercat- $n special pe temeiul relementrilor comunitare e2istente- s
defineasc funcia public i natura 0uridic a raportului de funcie public- s realizeze o vedere
comparativ de ansamblu asupra noiunilor de funcionar i salariat- s creeze o baz tiinific pentru
sfera de relaii relative la funcia public.
Ca tiin- deontoloia vine din antic:itate- $ns ea a fost descoperit ca noiune $n epoca modern-
pus la $nceput pe picior de ealitate cu morala. La noi- ea s.a resit sub forma unui ansamblu de reuli
consacrate salariatului i rspunderii acestuia- datorit faptului c $n perioada comunist nu au mai e2istat
prevederi specifice- e2prese de deontoloie.
"atorit faptului c dreptul rom#nesc se $ntemeiaz pe concepia pozitivist- $n lips de te2t e2pres-
$n 7om#nia- mult vreme reulile rspunderii disciplinare- administrative- materiale- penale i civile au
fost identificate cu reulile deontoloice. Gaptul c salariatul $nclca o reul de ordine interioar sau
prevzut de lee $n eneral era derivat dintr.un comportament profesional inadecvat- care atrea
necesitatea aplicrii unei sanciuni.
1)
5ns deontoloia intereseaz nu aplicarea unei sanciuni- ci respectarea leii independent de
aplicarea sanciunii- se lea- cu alte cuvinte- de noiunea de responsabilitate. "eontoloia trebuie s se
raporteze ideatic $n primul r#nd la manifestarea individului din punct de vedere moral- la respectarea
reulilor din proprie convinere nu de teama sanciunii. &a cum se afirm $ntr.o lucrare de specialitate-
funcionarul public trebuie s.i duc la bun sf#rit atribuiile- nu pentru c aa i se impune- ci fiindc e
convins c ele reprezint rostul su profesional.
/rin urmare- coninutul 0uridic al deontoloiei s.a transformat de.a lunul vremii- $nele#nd lato
sensu normele enerale privitoare la responsabilitatea salariatului 3funcionarului4 i unele norme specifice
edictate pentru anumite cateorii de persoane H profesioniti- $n scopul ana0rii rspunderii acestora- iar
stricto sensu- cuprinz#nd reulile privitoare la rspunderea disciplinar a salariatului 3funcionarului4.
La nivelul acestei rspunderi a funcionarului- un act normativ cu valoare de principiu a fost
ateptat $ndelun- apariia Leii nr. 1FF+1EEE nefiind de natur s satisfac necesitatea unui cod
deontoloic aplicabil funcionarului public. (ai mult- leea special nu cuprinde referiri specifice la
reulile deontoloice- prevz#nd numai reuli enerale de rspundere patrimonial 3civil4-
contravenional- disciplinar i penal.
5n acest conte2t- o lee care s prevad reimul 0uridic al conduitei profesionale de urmat pentru
funcionarii publici este binevenit- aspect $mplinit la apariia Leii nr. *+2,,% privind Codul de conduit al
funcionarilor publici.
&ceast lee se adreseaz numai celor care ocup temporar sau definitiv o funcie public- $n cadrul
autoritilor sau instituiilor publice i are caracter de drept comun pentru toate cateoriile de funcionari-
cu e2cepia acelora care- dei $n anumite caracteristici- se aseamn cu aceast cateorie- sunt tratai aparte
prin lei cu caracter special- av#nd statut de liber profesioniti: medicii- avocaii- ar:itecii- consilierii de
specialitate etc.
Ceea ce lmurete acest cod $n raport cu relementrile anterioare este faptul c $nclcarea reulilor
deontoloice prevzute $n te2tele leii atrae rspunderea disciplinar a funcionarilor publici 3art. 2%
alin.24.
Leea arat totodat c- mer#nd pe acelai raionament- dac fapta funcionarului public se
$ncadreaz $n limitele leii penale- se va ana0a rspunderea penal a funcionarului public- iar atunci c#nd
se cauzeaz i pre0udicii persoanelor fizice sau 0uridice se poate ana0a rspunderea patrimonial a acestui
funcionar.
5ns- prin interpretarea acestor aliniate rezult cert c noiunea de deontoloie- cuprinz#nd reuli de
conduit $n e2ercitarea profesiei- cuprinde numai normele privitoare la conduita moral de bun cuviin $n
cadrul funciei i $n viaa social. &ceeai concluzie se desprinde i din obiectivele pe care leea le
1D
stabilete pentru reulile consacrate $n cod- pe de o parte- precum i din prevederile altor lei sau acte
normative cu caracter administrativ.
&stfel- codul urmrete s asiure creterea calitii serviciului public- o bun administrare $n
realizarea interesului public- eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din cadrul administraiei
publice- meninerea la nivel $nalt a prestiiului funciei publice- crearea unui climat de $ncredere i respect
reciproc $ntre ceteni i funcionarii publici i $ntre ceteni i autoritile administraiei publice- pe de alt
parte.
Conform statutelor i codurilor deontoloice ale altor profesii- se poate reine de asemenea ideea c
deontoloia respectivului corp de profesioniti are $n vedere reulile moralei pe care trebuie s le respecte
respectiva cateorie- criteriile rspunderii pentru nerespectarea normelor te:nice i tiinifice profesionale
$ncadr#ndu.se $n mod subsidiar $n noiunea de deontoloie.
1tatutul funcionarilor Cniunii >uropene arat $n art.11 c funcionarul public european are
$ndatorirea de a se ac:ita de $ndatoririle sale i s.i adapteze conduita av#nd $n vedere numai interesele
comunitilor- ceea ce denot ideea de fidelitate- loialitate profesional fa de autoritatea $n interesul
creia $i desfoar activitatea- noiuni ce $ntreesc paleta reulilor morale prevzute statutar pentru
funcionarul public.
Cn alt aspect esenial pentru analiza reulilor deontoloice privind funcionarii publici se determin
prin intermediul instrumentului utilizat $n scopul consacrrii reulilor deontoloice specifice fiecrei
cateorii. 1au- altfel spus- este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea leiuitoare sau de uvern
ori este suficient un act administrativ emanat de la oranele de conducere ale profesiei respective N
/rin Ootr#rea @uvernului nr. 1,,D+2,,1 pentru aprobarea 1trateiei @uvernului privind
accelerarea reformei $n administraia public s.au stabilit ca obiective- printre altele- sc:imbarea de fond a
raporturilor dintre administraie i cetean- precum i crearea unui corp profesionist de funcionari publici-
stabil i neutru din punct de vedere politic. (surile de realizarea a acestora constau $n e2tinderea politicii
uilor desc:ise- elaborarea normelor i instruciunilor pentru asiurarea funcionalitii coerente a Leii nr.
1FF+1EEE- elaborarea de relementri secundare $n aplicarea Leii nr. 1FF+1EEE- $n concordan cu
leislaia comunitar- $ntrirea rolului &BG/ i $mbuntirea imainii acesteia.
&pariia Leii nr. *+2,,% privind Codul de conduit al funcionarilor publici se vrea o lee
eneral- drept comun pentru toate cateoriile de funcionari publici- independent de cum persoana $n
cauz ocup temporar sau permanent o funcie public $n cadrul autoritilor i instituiilor publice.
&cest act normativ va putea fi $ns aplicat i $n completarea codurilor deontoloice ale altor
profesii- c:iar dac nu s.a realizat o trimitere efectiv ctre acesta- deoarece scopul i funcionalitatea
acestor profesii demonstreaz o deosebit importan a acestora- asemntor funciei publice. &ici trebuie
1*
realizat o distincie. "e e2emplu- medicul nu este funcionar- el se supune deontoloiei medicale- dar dac
aceasta nu prevede se pot $mprumuta normele Leii nr. *+2,,%. "ac medicul are o funcie de conducere-
$n privina acestor raporturi i se aplic desiur leea $n discuie. &v#nd $n vedere caracterul de lee
eneral- cu dispoziii de principiu- aplicarea sa oricrei cateorii de profesioniti care $mplinesc o parte
din elementele unui serviciu public nu reprezint un impediment ci- dimpotriv- constituie o norm
necesar- $n e2erciiul funciei respective.
Ca atare- orice funcionar public- precum i orice profesionist care $ndeplinete atribuii ce duc la
satisfacerea unui interes eneral este inut $n activitatea sa de respectarea urmtoarelor principii enerale:
7espectarea Constituiei i a leilor rii
/rioritatea interesului public fa de interesul privat
&siurarea ealitii de tratament a cetenilor $n faa autoritilor i instituiilor publice
/rofesionalismul $n $ndeplinirea atribuiilor de serviciu 3responsabilitate- competen- eficien-
corectitudine i contiinciozitate4
Imparialitate i independen politic- economic- reliioas i de orice alt natur
Interitate moral
Libertatea #ndirii i e2primrii
Cinstea i corectitudinea- desc:iderea i transparena $n privina activitii desfurate.
C:iar dac reulile de conduit ale funcionarilor publici e2puse $n cadrul Leii nr. *+2,,% sunt
specifice serviciului public- ele vor putea fi e2tinse prin asemnare i cateoriilor de profesioniti sus
menionate. &stfel- sunt considerate eseniale i aplicabile tuturor cateoriilor de funcionari urmtoarele
reuli: asiurarea unui serviciu public de calitate- loialitatea fa de Constituie i lee- loialitate fa de
autoritile i instituiile publice- libertatea opiniilor- interdicie privind acceptarea cadourilor- serviciilor i
avanta0elor- participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesional a funcionarilor publici trebuie s se $ncadreze $n anumite limite enerale-
care se completeaz din punct de vedere special i cu prevederile Leii nr. 1FF+1EEE cu modificrile aduse
prin Leea nr. 1D1+2,,!. &ceste limite nu sunt determinate numai de obliaiile pe care le prevede leea
din punct de vedere profesional- ci i din consacrarea unor interdicii i incompatibiliti- care- dac ar fi
$nclcate- ar atrae numai rspunderea disciplinar $n prelabil- iar $n raport cu ravitatea lor concret se vor
putea $ncadra i $n fapte care s atra rspunderea contravenional- civil sau penal.
Leea nr. *+2,,% reprezint- $n acelai timp- i o prelunire a prevederilor Leii nr. 1D1+2,,! i a
leilor privind combaterea i sancionarea faptelor de corupie 3Leea nr. *F+2,,,4- deoarece dispoziiile
1F
sale cu caracter eneral se refer- $n principal- la respectarea unor reuli morale- deontoloice- cu relevan
$n activitatea eneral at#t profesional din care face parte- dar $n acelai timp i cu societatea $n eneral.
&stfel- funcionarul public nu poate participa $n e2ercitarea funciei publice la colectarea de fonduri
pentru activitatea partidelor politice- s furnizeze spri0in loistic candidailor la funcii de demnitate
public- s afieze $n cadrul serviciului din care fac parte $nsemne sau obiecte inscripionate cu sila sau
denumirea partidelor politice. 6otodat- funcionarul public nu.i poate folosi numele sau imainea proprie
$n aciuni publicitare sau pentru promovarea unei activiti comerciale- precum i $n scopuri electorale.
"in punct de vedere moral- funcionarul public are obliaia unui comportament bazat pe respect-
bun credin- corectitudine i amabilitate- de a nu aduce atinere onoarei- reputaiei i demnitii
persoanelor din cadrul instituiei publice $n care $i desfoar activitatea prin $ntrebuinarea unor e2presii
0initoare- prin dezvluirea unor aspecte ale vieii private i prin formularea unor pl#neri sau sesizri cu
caracter calomnios.5n activitatea sa- funcionarul trebuie s adopte o atitudine imparial i 0ustificat
pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor- cu respectarea principiului ealitii acestora
$n faa leii i a autoritii publice. 5n acest scop- funcionarul public trebuie s promoveze soluii similare
sau identice $n acceai cateorie de situaii de fapt- cu eliminarea oricrei forme de discriminare bazat pe
aspecte privind naionalitatea- convinerile reliioase i politice- starea material- sntatea- v#rsta- se2ul
sau alte aspecte.
5n cadrul relaiilor internaionale- funcionarul public care reprezint autoritatea sau instituia
public respectiv are obliaia leal de a promova o imaine favorabil autoritii sau instituiei publice
pe care o reprezint. 5n acelai timp- leea consacr i obliaia funcionarului public care se afl $n
deplasare $ntr.un stat strin s se informeze i s cunoasc obiceiurile acestei ri i s le respecte- alturi
de reulile de protocol.
6ot $n cadrul obliaiei de a respecta reula imparialitii- leea cere funcionarului public s aib o
conduit care s asiure ealitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei $n funcia public
pentru funcionarii din subordine. &stfel- funcionarii publici de conducere au obliaia s e2amineze i s
aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei pentru personalul din subordine- atunci c#nd
propun sau aprob avansri- promovri- transferuri- numiri sau eliberri din funcie ori acordarea de
stimulente materiale sau morale- e2cluz#nd orice form de favoritism sau discriminare.
Conduita funcionarului public este relementat de lee i $n cadrul raporturilor sociale la care
acesta particip- fr referire la atribuiile funciei sale sau la autoritatea pe care o reprezint. &stfel-
funcionarului public $i este interzis ca $n raporturile sale cu cetenii- fr referire la funcia public- s
uzeze de preroativele funciei publice deinute- folosindu.se de poziia oficial pe care o deine pentru a
influena luarea unor decizii sau determinarea lurii anumitor msuri. "e asemenea- el nu se poate folosi
1E
de bunurile proprietate public $n interes personal- ci este inut s asiure folosirea resurselor publice $n
mod eficient- $n conformitate cu prevederile leale.
Ca atare- din prevederile normelor indicate se desprinde ideea c prin Codul deontoloic al
funcionarului public leiuitorul a $neles- $n principal- reuli morale de conduit pe care funcionarul este
inut s le respecte $n cadrul activitii desfurate ca purttor al autoritii publice- dar i ca simplu
cetean- $n relaiile sale cu semenii.
III. Integritatea public. Protecia aertizorilor
I/.!. Conceptul de integritate public
5neleem prin integritatea public at#t interitatea proceselor de luare a deciziilor- de
implementare a deciziilor- de estiune a banilor publici4- c#t i interitatea personalului 3alei locali-
funcionari publici4.
"in interitatea public local i din 3in4capacitatea administrativ rezult buna + proasta uvernare
local.
5neleem prin integritate public local- pe de o parte- interitatea la nivelul personalului cu roluri
c:eie din administraia public local 3alei locali i funcionari publici4 i- pe de alt parte- interitatea la
nivelul procesului de luare i implementare a deciziilor $n administraia public local- $n particular a
estionrii banilor publici.
Interitatea personalului este definit de ansamblul prevederilor leale- de practici-
proceduri prin care personalul care deservete comunitatea 3funcionari publici sau alei locali4 este
selectat- verificat- promovat sau sancionat. "e e2emplu: conflicte de interese- incompatibiliti- averi
dob#ndite ilicit sau ne0ustificat- fapte de corupie- abuz.
Interitatea la nivelul procesului de luare i implementare a deciziilor $n administraia
public local este definit prin:
a4 informaii disponibile i accesibile publicului cu privire la aceste procese i proceduri de
consultare sau participare la edine publice- conform cerinelor leilor nr. )%%+2,,, i nr. )2+2,,!.
b4 mecanisme de verificare i control ale acestor procese prin participare ceteneasc- consultarea
cetenilor + AB@.urilor + mediului de afaceri sau mass.media cu privire la relementri locale.
c4 mecanisme de publicitate- verificare i control al estiunii banilor publici.
2,
I/.$. 0onitorizarea modului de implementare a %egii ,1!-$..+ priind protecia personalului
din autoritile publice2 instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii
3publicata in 0onitorul 4ficial nr. !$!+ din !1 decembrie $..+56 %egea aertizorilor de integritate
I'.2.1. Introducere
Conform indicelui de percepie a corupiei $n 2,,) dat publicitii de &sociaia 7om#n pentru
6ransparen- 7om#nia face parte din cele D, de ri a cror corupie este perceput ca fiind eneralizat i
care a obinut un puncta0 eal cu trei din zece puncte ma2im posibile- alturi de ri necunoscute din &frica
i &sia Central. /uncta0ul obinut este similar mediei puncta0elor anuale obinute de 7om#nia din 1EE*
p#n $n prezent.
"in acelai 7aport asupra corupiei realizat de &sociaia 7om#n pentru 6ransparen- $n martie
2,,)- aflm c 7om#nia are $nc probleme semnificative $n domeniul implementrii leislaiei i al
capacitii administrative de punere $n aplicare a politicilor publice anticorupie. "in acest punct de vedere-
prin Leea nr. )*1+2,,% pentru protecia avertizorilor de interitate s.a creat posibilitatea e2traerii
funcionarului de bun credin de sub imperiul represaliilor- $nsoit de posibilitatea sancionrii sau
eliminrii din sistem a persoanei care a dat ordinul ileal sau a $ncura0at practici care afecteaz interitatea
public. "ei Leea nr. )*1+2,,% este un foarte puternic instrument $n combaterea corupiei- ea nu numai c
nu este implementat- dar nu este nici mcar cunoscut.
1pre deosebire de alte popoare- rom#nii au tendina de a atepta- din partea statului- variate
modaliti de a0utor + spri0in pentru rezolvarea unor probleme care afecteaz in mod direct bunstarea
personal. "in acest motiv- rom#nii au un foarte e2tins orizont de ateptare fa de rolul instituiilor publice
in combaterea corupiei.
5n realitate- nu e2ist cu adevrat o lupt $mpotriva corupiei. 6otul se reduce la declaraii politice
care poate vor impresiona $nalii funcionari europeni. "ac $ntr.adevr s.ar dori eradicarea sau cel puin
calmarea corupiei- situaia ar fi una trist. >fortul de a calma corupia $n 7om#nia este mai costisitor dec#t
cel al interrii- mai mult dec#t at#t- rezultatele unei adevrate lupte $mpotriva corupiei mai derab ar
afecta neativ interarea prin ceea ce ar fi relevat. &a c sinura soluie rm#ne aceea de a ascunde c#t
mai mult adevrata stare a lucrurilor i mimarea $n continuare a unui stat de drept.
1untem $n faa unei situaii parado2ale. 5mpotriva corupiei sistemice se ana0eaz s lupte
sistemul. 7aportul prezentat $n continuare relev faptul c sistemul nu va lupta niciodat $mpotriva lui
$nsui. Ceea ce s.a $nt#mplat dup aa zisa revoluie ne arat c sistemele se conserv- ele nu se reformeaz
din interior i de la sine.
21
I'.2.2. /rezentarea succint a Leii nr. )*1+2,,%- mi0loc de combatere a corupiei
Cunoscut sub numele Lleea avertizorilor de interitate- Leea nr. )*1+2,,% relementeaz
3art.14 Lunele msuri privind protecia persoanelor care au reclamat sau au sesizat $nclcri ale leii in
cadrul autoritilor publice- instituiilor publice si al altor uniti- sv#rite de ctre persoane cu funcii de
conducere sau de e2ecuie din autoritile- instituiile publice i din celelalte uniti buetare prevzute la
art.2.
&dic 3conform art. 24:
. autoriti i instituii publice din cadrul administraiei publice centrale- administraie public local-
aparatul /arlamentului- aparatul de lucru al &dministraiei /rezideniale- aparatul de lucru al @uvernului-
autoriti administrative autonome- instituii publice de cultur- educaie- sntate i asisten social-
companii naionale- reii autonome de interes naional i local- precum i societi naionale cu capital de
stat. /revederile Leii nr.)*1+2,,% se aplic i persoanelor numite $n consilii tiinifice i consultative-
comisii de specialitate i alte orane coleiale oranizate $n structura sau pe l#n autoritile sau
instituiile publice.
6ermenul avertizor de integritate este o traducere a lui L;:istleblo;er care- $n limba rom#n- ar
$nsemna cel ce trage semnalul de alarm. Leiuitorul a optat pentru Lavertizor. &stfel- $n sensul prezentei
lei:
aertizare in interes public $nseamn sesizarea fcut cu bun.credin cu privire la orice fapt care
presupune o $nclcare a leii- a deontoloiei profesionale sau a principiilor bunei administrri-
eficienei- eficacitii- economicitii i transparenei9
aertizor $nseamn persoana care face o sesizare i care este $ncadrat $n una din autoritile publice-
instituiile publice sau celelalte uniti prevzute la art.29
1esizarea asupra $nclcrii leii poate fi fcut separat sau cumulativ:
a4 efului ierar:ic al persoanei care a $nclcat prevederile leale
b4 conductorului autoritii publice- al instituiei publice sau unitii buetare din care face parte persoana
care a inclcat prevederile leale sau $n care se semnaleaz practica ileal- c:iar dac nu se poate
identifica e2act fptuitorul9
c4 comisiilor de disciplin sau altor oranisme similare din cadrul autoritii publice- instituiei publice sau
unitii prevzute la art.2 din care face parte persoana care a inclcat leea9
d4 oranelor 0udiciare9
e4 oranelor $nsrcinate cu constatarea i cercetarea conflictelor de interese i al incompatibilitilor9
f4 comisiilor parlamentare9
4 mass.media9
22
:4 oranizaiilor profesionale- sindicale sau patronale9
i4 oranizaiilor neuvernamentale.
Leea $n sine creeaz instrumentul de siuran pentru situaiile $n care un funcionar public sau
ana0at contractual intenioneaz s refuze e2ecutarea unui ordin pe care $l consider ileal. "ei aceast
prevedere este inclus- teoretic- $n leislaie- orice ana0at care refuza $ndeplinirea unui ordin pe motivul
ilealitii acestuia era supus la o serie de persecuii care aveau ca rezultat eliminarea sau retraerea din
sistem. /rin Leea nr. )*1+2,,% s.a creat posibilitatea e2traerii funcionarului de bun credin de sub
imperiul acestor represalii- $nsoit de posibilitatea sancionrii sau eliminrii din sistem a persoanei care a
dat ordinul ileal sau a $ncura0at practici care afecteaz interitatea public.
Cn alt rol al leii este acela de a crea premisele aprrii imainii corpurilor profesionale din
sectorul public prin posibilitatea lurii de atitudine. >2presii de enul toi sunt la fel pot fi evitate doar
prin delimitarea de cazurile de dalmaieni din interiorul sistemului i c:iar determinarea retraerii sau
e2cluderii lor.
&vertizarea de interitate vine s ridice capacul de pe oal i s fac o desc:idere a sistemului
fa de public- prin $nfr#nerea leii tcerii. 7eulamentele disciplinare elaborate $naintea intrrii $n
vioare a Leii privind protecia avertizorilor prevd c- dac un funcionar are ceva de semnalat la nivelul
$nclcrii principiilor lealitii i+sau bunei administrri- atunci sinurele alternative sunt comisia de
disciplin sau eful ierar:ic sau- in cel mai rav caz- procurorul- orice alt variant put#nd fi lesne
sancionat ca daune aduse instituiei.
1.a dovedit c aceste mecanisme nu sunt utile + eficiente + eficace $n condiiile specifice
administraiei rom#neti- c devierile de la lealitate i bun administrare nu au fost sancionate fr
presiunea opiniei publice. Leea privind protecia avertizorilor corecteaz aceste nea0unsuri.
Cn alt efect al leii este acela c obliaia de a aciona- $n baza prevederilor deontoloice i
disciplinare care cer funcionarului public s reacioneze la abuzurile pe care le observ- nu mai poate fi
eludat pe baza temerilor de represalii. 1unt primii pai pentru sancionarea disciplinar a complicitii i
tinuirii.
Leea acoper nevoia de dezvoltare a interitii publice $n administraie- $ntr.un cadru
profesionist- prin cointeresarea personalului administraiei publice $n lupta contra corupiei prin:
$ncura0area atitudinii civice i $ndreptarea ctre respectarea leii- precum i $nrdirea
comportamentului personalizat $n cadrul autoritilor i instituiilor publice9
eficientizarea luptei $mpotriva corupiei9
creterea interitii instituiilor i autoritilor publice.
2!
"in punct de vedere 0uridic- leea este construit pe principiile din Constituia 7om#niei privind
7libertatea contiinei# 3art. 2E4- 7libertatea de e8primare# 3art. !,4 i 7dreptul la informaie# 3art.
!14- precum i pe principiile Cartei Europene a Drepturilor (undamentale privind libertatea de g*ndire2
contiin i religie 3art. 1, al.24- libertatea de e8primare i de informare 3art. 114- dreptul la protecie
mpotria demiterii i a desfacerii abuzie a contractului de munc 3art. !,4 i dreptul la o bun
administrare 3art. %14.
I'.2.!. 1tadiul implementrii leii avertizorilor de interitate
La nivelul administraiei centrale
Leea avertizorilor de interitate prevede $n art. 11 c L$n termen de !, de zile de la intrarea $n
vioare a prezentei lei- autoritile- instituiile publice i celelalte uniti buetare prevzute la art. 2 $i
vor pune de acord reulamentele de ordine interioar cu prevederile acesteia. (ai e2act- pe data de 2,
ianuarie 2,,) ar fi trebuit ca toate instituiile publice s aib reulamentele modificate.
a. 5n data de 2E.,*.2,,) 6ransparencI International.7omania a lansat o cerere $n baza Leii
liberului acces la informaii de interes public 3nr. )%%+2,,14- prin care solicita tuturor ministerelor s
trimit o copie a reulamentelor de oranizare i funcionare + ordine interioar. 1olicitarea 6I.7omania
urmrea s fie indicate articolele care adapteaz aceste reulamente interne la prevederile Leii nr.
)*1+2,,% privind protecia personalului din autoritile publice- instituiile publice i din alte uniti care
semnaleaz $nclcri ale leii.
b. 5n urma rspunsurilor primite- 6I.7omania a structurat pe nivele radul de aplicare a leii- astfel:
neadaptarea reulamentelor de ordine interioar9
preluarea formal $n preambul a titlului leii9
adaptarea reulamentelor in coninut prin adoptarea procedurilor interne pentru a rspunde cerinelor
leii9
implementarea leii prin diseminarea prevederilor noului reulament pentru toi ana0aii.
c. /rin aceeai cerere- 6I.7omania a solicitat ministerelor s comunice informaii privind
armonizarea reulamentelor de oranizare i funcionare + ordine interioar cu prevederile Leii nr.
)*1+2,,% pentru toate instituiile i autoritile aflate $n subordinea ministerului. La aceast solicitare au
rspuns 1! din cele 1) ministere preselectate. "in analizarea rspunsurilor primite- s.a constatat cu reret
c $n 7om#nia leea se aplic H $n cel mai fericit caz H numai parial.
2%
La nivelul administraiei locale
5n anul 2,,%- 6I.7omania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a prevederilor
Leii nr. )*1+2,,% de ctre 1) autoriti i instituii publice din 0udeul Praov. &stfel- fiecrei instituii
publice i.a fost adresat c#te o cerere de informaii de interes public $n baza Leii nr. )%%+2,,1- prin care s.
a solicitat o copie de pe 7eulamentul de Ardine Intern 37AI4 pentru a vedea $n ce msur instituiile
publice braovene s.au conformat prevederilor leii i $ncura0eaz deconspirarea actelor de corupie.
Concluziile analizei celor 1) documente primite . 7eulamente de Ardine Interioar 6 sunt foarte
simple: nici unul dintre acestea nu conine prevederi $n concordan cu Leea nr. )*1+2,,%. A sinur
instituie public . "irecia pentru &ricultur i "ezvoltare 7ural . face trimitere- $n preambulul 7AI- la
Leea nr. )*1+2,,%- fr $ns a detalia $n coninut.
Leea nr. )*1+2,,% vine s $ncura0eze funcionarul public sau ana0atul contractual dintr.o instituie
public s sesizeze orice $nclcare a leii- prote0#ndu.l de represalii . sancionarea sau destituirea.
7eulamentele de ordine intern analizate prevd c orice sesizare poate fi fcut efului ierar:ic
sau comisiei de disciplin- orice alt variant put#nd fi considerat ca daun adus instituiei i sancionat
ca atare .
Guncionarii publici ar trebui s fie $ncura0ai de ctre efii lor ierar:ici s Ldeconspire $nclcarea
leii- prin prevederi e2prese ale 7AI . 1unt aspecte ale $nclcrii leii care cu reu sau c:iar nu pot fi
sesizate dec#t din interiorul instituiei.
Gaptul c nu e2ist nici o instituie care s.i fi adaptat 7AI $n conformitate cu Leea nr. )*1+2,,%
suereaz urmtoarele constatri:
Bepsare + necunoatere a leii pe bani publici- dei fiecare instituie are cel puin un 0urist care
s ve:eze la armonizarea leislativ9
Complicitate la acte de corupie. &spectele care ar putea fi relevate $n cazul transparentizrii ar
e2pune oprobriului public conductorii instituiei .
Aricare din cele dou motive- $mpreun sau separat- nu fac dec#t s conserve corupia eneralizat-
corect perceput de ceteni.
5n urma rezultatelor acestei monitorizri- coroborate cu cele ale 6ransparencI Internaional
realizat la nivelul administraiei centrale- putem concluziona c e2ist un instrument foarte puternic de
lupt $mpotriva corupiei- dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: inoran sau
complicitate la acte de corupie. &mbele variante au consecine catastrofale pentru societatea rom#neasc.
2)
I'.2.%. /ercepia i e2periena cetenilor din comunitile locale cu privire la interitatea
funcionarilor publici locali
&spectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la interitatea funcionarilor publici sunt de
urmtoarele tipuri:
8 politicile de resurse umane $n administraie sunt inadecvate: nu sunt promovai funcionarii publici de
carier9
8 acioneaz $n serviciul primarilor i nu al cetenilor 3de pild- aplic amenzi celor care sunt $n conflict cu
primarii49
8 practic diverse abuzuri sau Lintervenii 3de e2emplu- accept s se taie brazii din cimitire pentru a face
loc de veci pentru persoane importante4.
/ropunerile de ameliorare a problemelor de interitate a funcionarilor publici se formuleaz prin
raportare la c#teva tipuri de semnale de alarm:
8 unii funcionari publici se $mboesc ne0ustificat de mult $n serviciul public9
8 funcionarii publici nu se simt $n slu0ba cetenilor- ci a superiorilor ierar:ici9 sunt lipsii de iniiativ9
8 politica are un rol mult prea important $n administraia oraelor sau a municipiilor- at#t direct- de la nivel
local- c#t i indirect- de la nivele superioare 30udeean sau naional49
. nici una dintre administraiile locale nu a adoptat + relementat vreo procedur pentru declararea
cadourilor primite de funcionarii publici9
. nu e2ist nici o administraie public $n care funcionarii publici s fi fost concediai ca urmare a unui
control de incompatibilitate9
. respectarea sau publicarea declaraiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind c publicarea
declaraiilor de interese nu este obliatorie. /e de alt parte- conflictul de interese nu este definit $n mod
e2plicit de ctre leislaia rom#neasc- aceasta utiliz#nd conceptul de Lincompatibilitate- care acoper
numai parial noiunea de Lconflict de interese.
/ropuneri:
8 6rebuie $mbuntite procedurile de recrutare- selectare- promovare a personalului din administraie9
8 /ersonalul administraiei ar trebui sc:imbat $n proporie de *,J la nivel de funcionarilor publici.
"ificulti:
8 Cetenii nu pot aciona dec#t p#n la un punct: ei sunt limitai de $nclcarea leii c:iar de ctre
administraie i de faptul c cei implicai $n fapte de corupie nu sunt trai la rspundere i sancionai.
8 Inerina politicului $n administraie descura0eaz promovarea pe baz de merit i clientelizeaz
administraia.
2D
8 1e pot si cu dificultate persoane care au suficient credibilitate pentru a c:estiona interitatea aleilor i
funcionarilor locali i care sunt disponibile i dornice s se implice $ntr.o astfel de activitate.
2*